les relations entre parlement et conseil constitutionnel

THSE PRSENTE POUR OBTENIR LE GRADE DE

DOCTEUR DE LUNIVERSIT DE BORDEAUX

COLE DOCTORALE DE DROIT (E.D. 41)

SPCIALIT DROIT PUBLIC

Par Olivier BONNEFOY

LES RELATIONS ENTRE PARLEMENT ET

CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Les incidences de la question prioritaire de constitutionnalit sur lactivit normative du Parlement

Thse dirige par

M. Ferdinand MLIN-SOUCRAMANIEN

Professeur lUniversit de Bordeaux

Soutenue le 12 juin 2015

Membres du jury :

Mme Julie BENETTI, Professeur lUniversit de Reims Champagne-Ardenne, rapporteur

M. Georges BERGOUGNOUS, Professeur associ lUniversit Paris I Panthon-Sorbonne

Directeur du service des ressources humaines de lAssemble nationale

M. Julien BONNET, Professeur lUniversit de Montpellier, rapporteur

M. Jean-Louis DEBR, Prsident du Conseil constitutionnel

M. Fabrice HOURQUEBIE, Professeur lUniversit de Bordeaux, prsident du jury

M. Ferdinand MLIN-SOUCRAMANIEN, Professeur lUniversit de Bordeaux, directeur de la recherche

3

LES RELATIONS ENTRE PARLEMENT ET CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Les incidences de la question prioritaire de constitutionnalit

sur lactivit normative du Parlement

Rsum :

L'instauration de la question prioritaire de constitutionnalit permet d'ancrer dfinitivement la justice

constitutionnelle au sein du rgime politique de la Cinquime Rpublique. En dconnectant le contrle de la

loi de la procdure lgislative, le nouveau mcanisme induit un renouvellement de la relation unissant le

Parlement au Conseil constitutionnel. Il acte un dsquilibre institutionnel inhrent la fonction

juridictionnelle du Conseil. Seule cette volution tait susceptible de renforcer l'quilibre fonctionnel entre

les deux institutions. Le processus conduit s'interroger sur la place accorde aux juges au sein d'un rgime

dmocratique.

Mots cls : droit parlementaire ; contentieux constitutionnel ; dmocratie.

THE RELATIONS BETWEEN PARLIAMENT AND CONSTITUTIONAL COUNCIL

The impact of the priority preliminary rulings on the issue of constitutionality

on Parliaments legislative activity

Abstract :

The implementation of the priority preliminary rulings on the issue of constitutionality definitely installs

the constitutional justice in the political system of the Fifth Republic. The new mechanism induces a renewal

of the relationship between Parliament and the Constitutional Council. It causes an institutional imbalance

inherent in the judicial function of the Council. This change reinforces the functional balance between the

two institutions. The process raises questions about the place given to the judges in a democratic regime.

Keywords : parliamentary law ; constitutional review ; democracy.

Unit de recherche

[CERCCLE-GRECCAP ; EA 4192 ; 4 rue du marchal Joffre, 33 075 Bordeaux cedex]

5

Remerciements

La rdaction de cette thse doit beaucoup lensemble des personnes qui ma entour et soutenu

tout au long de mes recherches. Leur prsence mes cts a t dterminante dans la bonne

ralisation de ce travail. Je leur adresse mes plus sincres remerciements.

ce titre, je tiens tout dabord exprimer ma profonde gratitude lgard de Monsieur le

professeur Ferdinand Mlin-Soucramanien pour mavoir accord sa confiance tout au long de ces

annes. Quil me soit permis de le remercier pour sa disponibilit, ses prcieux conseils mais

galement pour ses qualits dcoute et de comprhension pendant les moments de doute.

Mes remerciements vont galement tous les membres du C.E.R.C.C.L.E. pour leur gentillesse,

leur bonne humeur et leur soutien sans faille. Je souhaite adresser un remerciement tout

particulier Madame Martine Portillo pour sa disponibilit et son efficacit qui mont permis de

ne pas mgarer dans les mandres administratifs de lUniversit.

Je tiens ensuite remercier chaleureusement toutes les personnes qui se sont directement investies

dans la confection de cette thse, que ce soit par leurs conseils ou par leurs relectures. La place

me manque pour toutes les citer mais elles se reconnaitront. Je ne peux toutefois oublier Carolina

Cerda-Guzman et Jrmie Saiseau qui ont sacrifi un temps considrable pour relire et corriger

lensemble de ces dveloppements. Leurs connaissances juridiques et leur rigueur scientifique ont

t dune prcieuse aide dans laboutissement de ce travail.

La rdaction dune thse ne se limite pas la seule sphre professionnelle. Aussi, je souhaiterais

remercier toutes les personnes qui, hors de lUniversit, mont accompagn pendant ce travail.

Ma famille, tout dabord, a t dun soutien inoxydable tout au long de mes tudes. Je la remercie

pour sa confiance qui a t un moteur quotidien. Mes amis, ensuite, qui ne mont pas beaucoup vu

ces dernires annes. Eux, ont toujours t prsents et je les en remercie.

Enfin, et surtout, je tiens exprimer toute ma gratitude et ma reconnaissance Capucine pour sa

prsence, sa comprhension et sa patience. Son support quotidien a largement facilit la poursuite

de ces recherches. Jen suis parfaitement conscient. Un grand merci galement Zacharie pour

mavoir donn un rythme de sportif de haut niveau et pour mavoir appris relativiser bien des

choses.

7

Sommaire

Introduction gnrale

Premire partie

LA PERTE DE LQUILIBRE INSTITUTIONNEL :

le nouvel essor du contrle de constitutionnalit des lois

Chapitre 1 : Le renforcement de la contrainte constitutionnelle pour le Parlement

Chapitre 2 : Laffaiblissement de linfluence parlementaire sur le Conseil constitutionnel

Seconde partie

LA QUTE DUN NOUVEL QUILIBRE FONCTIONNEL :

lapport de la dmocratie constitutionnelle

Chapitre 1 : Le perfectionnement de lquilibre fonctionnel entre Conseil constitutionnel

et Parlement lgislateur

Chapitre 2 : La persistance dun dsquilibre fonctionnel entre Conseil constitutionnel

et Parlement constituant

Conclusion gnrale

Table des abrviations

9


A.F.D.C. Association franaise de droit constitutionnel

A.I.J.C. Annuaire international de justice constitutionnelle

A.J.D.A. Actualit juridique droit administratif

Al. Alii (autres)

A.N. Assemble nationale

A.P.D. Archives de philosophie du droit

Art. Article

Art. cit. Article cit

Ass. Assemble du contentieux du Conseil dtat

C.C. Conseil constitutionnel

C. Cass. Cour de cassation

C.E. Conseil dtat

C.E.D.H. Cour europenne des droits de lhomme

Cf. Confer (reportez-vous )

Ch. crim. Chambre criminelle

Circ. Circulaire

C.J.C.E. Cour de justice des communauts europennes

C.J.U.E. Cour de justice de lUnion europenne

C.N.R.T.L. Centre national de ressources textuelles et lexicales

Les relations entre Parlement et Conseil constitutionnel

10

Coll. Collection

Com. Communication

Cons. Considrant

Coord. Coordinateur(s)

C.P.J.I. Cour permanente de justice internationale

C.R. Compte-rendu

C.R.D.F. Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux

C.U.R.A.P.P. Centre universitaire de recherches administratives et politiques de

Picardie

Dir. Directeur(s)

D.P.S. Documents pour servir lhistoire de llaboration de la Constitution

du 4 octobre 1958 (voir bibliographie)

Dr. adm. Droit administrative

Dr. fisc. Revue de droit fiscal

Ed. Edition

Fasc. Fascicule

Gaz. Pal. Gazette du Palais

G.D.C.C. Les grandes dcisions du Conseil constitutionnel (17e d. de 2013,

voir bibliographie)

Ibid. Ibidem (dans l'ouvrage prcdemment cit et la mme page)

Id. Idem (dans l'ouvrage prcdemment cit)

J.C.P. Juris-classeur priodique (Semaine juridique)


11

J.O.F.L. Journal officiel de la France libre

J.O.N.C. Journal officiel de Nouvelle-Caldonie

J.O.R.F. Journal officiel de la Rpublique franaise (utilise seule cette

abrviation renvoie ldition Lois et dcrets )

J.O.U.E. Journal officiel de lUnion europenne

L.G.D.J. Librairie gnrale de droit et de jurisprudence

L.P.A. Les petites affiches

N Numro

Op. cit. Opus citatum (ouvrage cit)

Ord. Ordonnance

Paragr. Paragraphe

P.U.A.M. Presses universitaires dAix-Marseille

P.U.F. Presses universitaires de France

P.U.L. Presses universitaires de Laval (Canada)

P.U.LIM. Presses universitaires de Limoges

P.U.R. Presses universitaires de Rennes

Q.P.C. Question prioritaire de constitutionnalit

R.D.P. Revue du droit public et de la science politique en France et

ltranger

Rec. C.C. Recueil des dcisions du Conseil constitutionnel

Rec. Leb. Recueil Lebon

R.F.D.A. Revue franaise de droit administratif


12

R.F.D.C. Revue franaise de droit constitutionnel

R.F.S.P. Revue franaise de science politique

R.I.D.C. Revue internationale de droit compar

R.R.J. Revue de la recherche juridique Droit prospectif

R.T.D. Civil Revue trimestrielle de droit civil

R.T.D.H. Revue trimestrielle des droits de lhomme

Sect. Section du contentieux du Conseil d'tat

T. Tome

Vol. Volume

Le propre de la dmocratie est

dadmettre comme fondement du

pouvoir politique ces dsirs, ces

gots, ou ces volonts qui existent

dans le groupe social. Le

gouvernement du peuple par le

peuple suppose que le peuple est

invit exprimer ses vues sur la

conduite des affaires publiques. [...]

On reconnaitra lauthenticit dune

dmocratie la multiplicit des

moyens lgaux dexpression et

lorganisation de ces moyens

dexpression de manire leur

permettre de remplir leur rle.

G. BURDEAU, Lvolution des

techniques dexpression de lopinion

publique dans la dmocratie ,

in Lopinion publique, P.U.F., Paris,

1957, p. 138.

Introduction gnrale

Introduction gnrale

17

1. Sans remettre en cause la lgitimit du Conseil constitutionnel ni le bien-fond

de la mise en uvre des questions prioritaires de constitutionnalit, je pense quil faudra

apprendre grer, utiliser ces nouvelles armes. Nous sommes dans une socit o

lexigence de transparence na dgal que la suspicion qui entoure tout dtenteur dun

pouvoir. Le juge constitutionnel devient, dans ce contexte, lunique garant de la

dmocratie contre les reprsentants que le peuple a lus Le peuple, les lus eux-mmes

remettent entre les mains des neuf Sages les destines de la dmocratie ! Ce paradoxe doit

nous conduire nous interroger sur le rapport que nous entretenons avec le suffrage

universel et sur la confiance que nous prouvons envers les instances qui en sont issues. 1

2. Par ces mots, le snateur du Vaucluse, Alain Milon, illustre toute la substance de la

problmatique souleve par les relations unissant le Parlement au Conseil constitutionnel.

La citation est issue de dbats lgislatifs sur une proposition de loi dont lobjet tait de

tirer les consquences dune censure prononce a posteriori par le juge constitutionnel2.

Elle met en lumire une diversification des enjeux poss par le contrle de la conformit

des lois la Constitution. Les incidences de lentre en vigueur de la question prioritaire

de constitutionnalit ne se limitent pas la sphre contentieuse. En perfectionnant

lexamen juridictionnel des normes lgislatives, le nouveau mcanisme induit une

intervention accrue du Conseil dans le processus dlaboration et dadoption des lois.

Lensemble des interactions entre le Parlement et la juridiction constitutionnelle sen

trouve affect. Lextension de loffice du juge provoque une redfinition de la place

occupe par chaque institution au sein du rgime politique. Elle renouvelle les armes

stratgiques leur disposition. Les assembles reprsentatives, tout comme le Conseil

constitutionnel, doivent apprendre grer, utiliser ces nouvelles armes .

1 A. MILON, sance du mercredi 22 octobre 2014, J.O.R.F., d. Snat Dbats parlementaires, srie C.R.,

n 94, 23 octobre 2014, p. 7310. Citation extraite des dbats en sance publique lors de la premire

lecture au Snat de la proposition qui deviendra la loi n 2015-264 du 9 mars 2015 autorisant l'accord

local de rpartition des siges de conseiller communautaire, J.O.R.F., n 58, 10 mars 2015, p. 4360.

2 C.C., n 2014-405 Q.P.C., Commune de Salbris [Rpartition des siges de conseillers communautaires

entre les communes membres d'une communaut de communes ou d'une communaut

d'agglomration], 20 juin 2014, Rec. C.C. en attente de publication, J.O.R.F., 22 juin 2014, p. 10316.


18

3. Au-del des mutations rcentes, les propos dAlain Milon illustrent lvolution des

liens unissant le Parlement et le Conseil. Ils dvoilent la persistance dune vision franaise

de la justice constitutionnelle. Le snateur du Vaucluse sous-entend une opposition de

principe entre les comptences du juge et la dmocratie. Le contentieux de la

constitutionnalit des lois est implicitement prsent comme la possibilit reconnue

quelques personnalits nommes de censurer la volont exprime par la reprsentation

nationale. Historiquement marque, cette perception de la justice constitutionnelle

ressurgit intervalles rguliers. En 2012, la censure de linstauration dun taux marginal

dimposition de 75 %3, mesure phare de la majorit nouvellement lue, en est un exemple

rvlateur. Le professeur Martin Collet a cherch interroger la signification de cette

dcision. Par une tribune publie dans un quotidien national, il voque un contrle de

lopportunit politique conduisant substituer la dfinition de lintrt gnral retenue par

le juge celle consacre par les reprsentants de la Nation4. La raction politique

labrogation du mcanisme fiscal sest double dune remise en cause de la neutralit de la

juridiction. Jean-Christophe Cambadlis, dput de Paris, a publiquement dnonc un

Conseil constitutionnel de droite 5. Le prsident du Conseil a rpondu, par mdia

interpos, la controverse. Sur une chaine dinformation en continu, le prsident Jean-

Louis Debr a dclar, le 7 janvier 2013, que le Conseil constitutionnel est une

institution indpendante qui na de leon recevoir de personne 6. La persistance des

dbats relatifs la lgitimit de la juridiction charge de contrler la loi est une singularit

franaise. Elle traduit un hritage historique.

4. Lorganisation constitutionnelle de la France sest longtemps distingue par la

prpondrance institutionnelle de la reprsentation nationale et par la supriorit

normative de la loi. Conformment aux thories rvolutionnaires, cette dernire est perue

3 C.C., n 2012-662 D.C., Loi de finances pour 2013, 29 dcembre 2012, Rec. C.C. p. 724, J.O.R.F.,

30 dcembre 2012, p. 20966 ; G.D.C.C. p. 534.

4 M. COLLET, Les Sages en font-ils trop ? , Le Monde, 3 janvier 2013. Lauteur conclut que cette

dcision interroge la conception de la dmocratie , Gouvernement des juges, dites-vous ? .

5 J.-C. CAMBADLIS, Le Conseil constitutionnel de droite ragit comme la droite , 29 dcembre 2012,

http://www.cambadelis.net/2012/12/29/le-conseil-constitutionnel-de-droite-reagit-comme-la-droite/.

6 Citation rapporte par C. TUKOV, La 5 mue du Conseil constitutionnel ? Point sur ltat de droit et le

gouvernement des juges , J.C.P. - Edition Gnrale, 18 fvrier 2013, n 8, p. 378.

http://www.cambadelis.net/2012/12/29/le-conseil-constitutionnel-de-droite-reagit-comme-la-droite/

Introduction gnrale

19

comme lexpression de la volont gnrale 7. Elle formalise juridiquement la

souverainet du peuple qui sexerce par lintermdiaire de reprsentants lus. Une telle

perception a empch de penser linstauration dune justice constitutionnelle indpendante

des assembles reprsentatives et de la procdure lgislative. La norme fondamentale

adopte en 1958 se place en rupture avec la souverainet parlementaire et son corollaire, le

lgicentrisme. Elle ninstitue pas pour autant un vritable contrle de la constitutionnalit

des lois. Les comptences du Conseil constitutionnel sont uniquement envisages sous le

prisme de la rationalisation du Parlement. Sa fonction nest pas de procder un examen

juridictionnel de la conformit des actes lgislatifs la Constitution mais de veiller ce

que les parlementaires nexcdent pas les bornes fixes par le pouvoir constituant. Le rle

institutionnel accord au Conseil se place dans une certaine continuit historique. Il induit

lmergence et le dveloppement dune relation spcifique, unique au regard des droits

trangers, entre le Parlement et le Conseil constitutionnel (1).

5. Ce dernier sest mancip de son carcan dorigine pour devenir un rouage essentiel

du rgime politique de la Cinquime Rpublique. Le dveloppement de sa jurisprudence et

lintervention dcisive du pouvoir de rvision de la Constitution ont particip la mutation

de son office. Le rgulateur de lactivit normative des pouvoirs publics 8 sest rig en

gardien des liberts. Au fil des annes, lintervention du Conseil constitutionnel face au

lgislateur a t de plus en plus accepte. Sa relation avec le Parlement sest

progressivement normalise pour caractriser lexistence dun dialogue institutionnel.

Conflictuelle sous certains aspects, elle est galement lorigine dun enrichissement

mutuel. Les propos dAlain Milon prennent acte de cette volution. Le snateur du

Vaucluse ne souhaite pas remettre en cause la lgitimit de la juridiction mais il

linterroge au regard des exigences dmocratiques. Le discours est paradoxal. Il rvle

lambigit caractristique de la relation noue entre les parlementaires et le juge

constitutionnel (2).

7 Art. 6, Dclaration des droits de lhomme et du citoyen du 26 aot 1789.

8 L. FAVOREU, Le Conseil constitutionnel rgulateur de lactivit normative des pouvoirs publics ,

R.D.P., 1967, n 1, p. 5.


20

6. Ladoption, en 2008, de la question prioritaire de constitutionnalit a boulevers le

cadre institutionnel dun dialogue amorc cinquante ans plus tt. Lvolution interroge la

place respective du Parlement et du juge constitutionnel dans le systme de production des

normes. Par ses propos, Alain Milon met en lumire la diversit des enjeux poss par le

renouvellement de la relation unissant les deux institutions (3). Louverture du

contentieux de la constitutionnalit des lois intresse tout autant la pratique de la

production normative que la nature du rgime politique. Elle invite repenser

lorganisation dmocratique des institutions de la Cinquime Rpublique.

1) Les spcificits franaises de la relation entre

Parlement et Conseil constitutionnel

7. Depuis 1958, la relation entre le Parlement et le Conseil constitutionnel se

distingue par une spcificit en comparaison la situation des systmes juridiques

trangers. Lhistoire constitutionnelle de la France est dterminante pour apprhender

cette singularit, elle en est lune des clefs dexplication 9. Le cadre conceptuel et les

traditions juridiques issus de la Rvolution de 1789 ont irrigu la pense constitutionnelle

franaise. Certains traits caractristiques de cet hritage se retrouvent dans les modalits

retenues en 1958 pour organiser la justice constitutionnelle (A). Leur combinaison avec le

contexte de lpoque explique la place institutionnelle rserve au Conseil constitutionnel.

Vritable exception en droit compar10

, cette dernire amende en 1974 reprsente la

structure dans laquelle se dveloppera le lien unissant les reprsentants de la Nation avec

le gardien de la Constitution11

(B).

9 G. DRAGO, Contentieux constitutionnel franais, 3e d., coll. Thmis, P.U.F., Paris, 2011, p. 129.

10 Sur ce point, se rfrer M. FROMONT, La diversit de la justice constitutionnelle en Europe ,

in BORGETTO (M.) (Coord.), Mlanges Philippe Ardant Droit et politique la croise des cultures,

coll. Les mlanges, L.G.D.J., Paris, 1999, p. 47 et s.

11 Les formules de reprsentants de la Nation et de gardien de la Constitution sont respectivement

utilises en tant que synonymes de parlementaires et de Conseil constitutionnel . Ces notions

incluent, en principe, le prsident de la Rpublique qui reprsente la Nation depuis 1962 et que

larticle 5 de la Constitution charge de veiller au respect de la norme fondamentale. Le lecteur excusera

un manque de rigueur ncessaire pour viter de trop nombreuses rptitions.

Introduction gnrale

21

A) Linfluence du contexte historique dans lapparition du

Conseil constitutionnel

8. Lhistoire constitutionnelle franaise se compose dune diversit de rgimes

politiques avec lexprimentation des traditions rvolutionnaire, csariste et

parlementaire12

. Au-del de lhtrognit institutionnelle, certaines constantes qui

intressent directement la notion de justice constitutionnelle peuvent tre observes.

Lidologie rvolutionnaire, dveloppe en 1789, est la source dune interprtation

particulire de la sparation des pouvoirs. Cette interprtation traversera les sicles. La

conception prne par les Lumires repose notamment sur une dfiance envers les

autorits juridictionnelles ; dfiance qui se concrtisera par une interdiction absolue de se

prononcer sur la conformit juridique des lois au regard de la norme fondamentale (1). La

position adopte participe un processus plus large de sacralisation de la loi, expression

de la volont gnrale par les reprsentants lus du peuple. Une fois en vigueur, les actes

lgislatifs doivent tre incontestables par principe (2). Ces traits caractristiques de la

pense rvolutionnaire se retrouvent tout au long de lhistoire constitutionnelle franaise.

Ils sont des facteurs structurels mme dinterroger le contexte de production du

Conseil constitutionnel en tant quinstitution13

. En dterminant la cration de ce dernier,

ils psent de tout leur poids sur la formalisation de ses relations avec le Parlement.

1) Le refus dun contrle juridictionnel de la loi

9. Les institutions franaises mises en place depuis 1789 se distinguent par une

mfiance absolue envers la figure du juge. Il en rsulte une application particulire de la

sparation des pouvoirs au sein de laquelle toute autorit juridictionnelle ne saurait jouir

12 M. MORABITO, Histoire constitutionnelle de la France de 1789 nos jours, 13e d., coll. Domat droit

public, L.G.D.J., Paris, 2014, p. 14.

13 Sur le recours lHistoire dans lapprhension des institutions contemporaines, se rfrer D. DULONG,

Sociologie des institutions politiques, coll. Repres, La Dcouverte, Paris, 2012, p. 24.


22

que dun pouvoir neutre14

. Les tribunaux doivent se borner appliquer le droit en vigueur

sans disposer daucune marge de manuvre son gard15

. Selon Montesquieu, les juges

de la Nation ne sont [...] que la bouche qui prononce les paroles de la loi ; des tres

inanims qui nen peuvent modrer ni la force ni la rigueur 16

. Limportance et la

persistance de la limitation impose aux juges est le fruit de lHistoire. Les parlements de

lAncien Rgime staient vus reconnaitre un droit de remontrance leur permettant de ne

pas appliquer un acte royal considr comme contraire aux lois fondamentales du

royaume. compter de laccord pass entre le Rgent et le Parlement de Paris en 171517

,

souvre un sicle dopposition entre le pouvoir monarchique et les juges. Lavnement de

Louis XVI scellera la victoire des seconds sur le premier18

. Les rvolutionnaires

souhaitent oprer une nette rupture avec cette situation. Ils refusent que les juges puissent

sopposer aux normes dictes par le corps lgislatif19

. Linterdiction est en parfaite

harmonie avec la volont populaire exprime dans les cahiers de dolances. La lgitimit

des parlements de lAncien Rgime y tait conteste car ils staient mus en gardiens de

lordre ancien tout en se considrant comme les reprsentants de la Nation20

.

14 Sur la perception et le rle de la justice en France, se rfrer J. KRYNEN, Ltat de justice France,

XIIIe-XXe sicle Lidologie de la magistrature ancienne, T. I, coll. Bibliothque des histoires, Gallimard, Paris, 2009, 336 p. et J. KRYNEN, Ltat de justice France, XIIIe-XXe sicle Lemprise

contemporaine des juges, T. II, coll. Bibliothque des histoires, Gallimard, Paris, 2012, 448 p.

15 Dans la conception rvolutionnaire, fortement anti-robine, le juge doit tre cantonn un rle subalterne

de confrontation du cas despce une loi parfaite, en se gardant de linterprter, et a fortiori la juger .

F. SAINT-BONNET, La double gense de la justice constitutionnelle en France La justice politique

au prisme des conceptions franaises , R.D.P., 2007, n3, p. 758.

16 MONTESQUIEU, uvres de Montesquieu : Lesprit des lois, A. Belin, 1817, p. 136. La rfrence

MONTESQUIEU sur cette question est une convention acadmique dont il convient de relativiser

la porte : J. BONNET, Le juge ordinaire franais et le contrle de constitutionnalit des lois

Analyse critique dun refus, coll. Nouvelle bibliothque de thses, Dalloz, Paris, 2009, p. 255 et s.

17 J.-P. ROYER et al., Histoire de la justice en France du XVIIIe sicle nos jours, 4e d. revue et mise

jour, coll. Droit fondamental, P.U.F., Paris, 2010, p. 72 et 73 : la suite du dcs de Louis XIV, le Rgent dune part et [le] Parlement de Paris de lautre ont conclu un pacte dapaisement, ils ont

"chang" lannulation de celles des clauses du testament du roi dfunt juges contraires aux lois

fondamentales du royaume contre la restitution dun vrai droit de remontrances, antrieur et non pas

postrieur lenregistrement .

18 Idem, p. 198.

19 Interdiction formalise lart. 10 du titre II des lois des 16 et 24 aot 1790 sur lorganisation judiciaire :

Les tribunaux ne pourront prendre directement ou indirectement aucune part lexercice du pouvoir

lgislatif, ni empcher ou suspendre lexcution des dcrets du corps lgislatif, sanctionns par le Roi,

peine de forfaiture.

20 G. DRAGO, Contentieux constitutionnel franais, op. cit., p. 132 et s.

Introduction gnrale

23

10. Le contrle juridictionnel des lois est refus par principe en 1789. La dfiance

envers les autorits juridictionnelles pour connaitre de la conformit constitutionnelle des

actes lgislatifs se retrouvera dans lensemble des textes adopts par la suite21

. Certaines

propositions sont formules ds la priode rvolutionnaire. Elles intgrent le refus de

confier lexamen des lois aux juges ordinaires en imaginant une institution spcialise et

charge de sanctionner soit des actes22

, soit des titulaires du pouvoir23

. Elles ne seront pas

suivies deffets. Il faudra attendre le Premier Empire, puis le Second, pour voir apparaitre

une premire institutionnalisation de la protection de la Constitution. Les rgimes

bonapartistes ne confient toujours pas cette fonction aux juridictions ordinaires. Ils mettent

en place une forme de contrle parlementaire qui savrera trop dpendante du pouvoir

excutif24

. Les expriences du Snat conservateur et du Snat permettront dimaginer une

alternative lexamen juridictionnel des lois tout en la discrditant aussitt. Elles sont le

point de dpart dune tradition visant confier le contrle des actes lgislatifs une

autorit place sous un rapport de dpendance organique avec lauteur des normes

contestes.

11. compter de la Troisime Rpublique, le dbat sur la ncessit dinstaurer une

justice constitutionnelle prend de lampleur. De nombreuses solutions sont imagines tant

par la doctrine que par certains parlementaires25

. Le point de dpart de la rflexion sur le

sujet semble tre la parution de lHistoire des tats-Unis dont lauteur,

21 Refus exprim de maintes reprises par les juges ordinaires eux-mmes. Pour une vision densemble de la

question, se rfrer J. BONNET, Le juge ordinaire franais et le contrle de constitutionnalit des

lois Analyse critique dun refus, op. cit.

22 La proposition de SIEYES dinstituer un jury constitutionnaire (la jurie constitutionnaire dans une

premire version francise laquelle Sieys renoncera) se place dans cette optique ; se rfrer

F. SAINT-BONNET, La double gense de la justice constitutionnelle en France La justice politique au prisme des conceptions franaises , art. cit., p. 759 et s.

23 Plusieurs propositions peuvent tre voques : la mise en place dun collge des

conservateurs (SIEYES), dun grand lecteur (SIEYES) ou encore dun pouvoir

prservateur (Benjamin CONSTANT). Ces propositions sont dtailles par F. SAINT-BONNET,

La double gense de la justice constitutionnelle en France La justice politique au prisme des

conceptions franaises , art. cit., p. 769 et s.

24 Le constat sapplique autant au Snat conservateur du Premier Empire quau Snat du Second Empire.

Voir sur ce point G. DRAGO, Contentieux constitutionnel franais, op. cit., p. 138 et s.

25 Sur lensemble de cette question, lire R. BAUMERT, La dcouverte du juge constitutionnel, entre science

et politique, coll. des Thses, Fondation Varenne L.G.D.J., Paris, 2009, 612 p.


24

douard Laboulaye, y prsente le contrle diffus exerc par les juridictions amricaines26

.

Si la doctrine se concentre sur lopportunit de voir les juges judiciaires et administratifs

sarroger le contrle de constitutionnalit de manire diffuse, les propositions

institutionnelles envisagent davantage un systme concentr27

. Lampleur du dbat tient

la prsence de lois liberticides et la remise en cause des excs du lgislateur28

. Aucune

des propositions envisages ne se concrtisera sous la Troisime Rpublique. De

nombreuses solutions continueront dtre imagines au fil du temps, notamment par les

organisations de la rsistance29

, mais jamais un contrle juridictionnel tout du moins

voulu et pens comme tel ne sera adopt.

12. Le Comit constitutionnel en 1946, tout comme le Conseil constitutionnel en 1958,

ne reprsentent en aucun cas lillustration dune volont politique dorganiser un examen

juridictionnel de la loi. Linstitution mise en place par la Constitution de 1946 est,

linstar des snats bonapartistes, sous la dpendance organique de lauteur des actes

contests. Le Comit constitutionnel est prsid par le prsident de la Rpublique et

comprend les prsidents de chaque assemble. Ses autres membres sont lus, tous les ans,

la proportionnelle des groupes prsents au sein des chambres lgislatives30

.

Lindpendance propre aux organes juridictionnels, selon lapproche propose par le

26 Idem, p. 32 et s. Se rfrer galement F. SAINT-BONNET, La double gense de la justice

constitutionnelle en France La justice politique au prisme des conceptions franaises , art. cit.,

p. 783 et s.

27 Concentr mais nanmoins juridictionnel, Charles BENOIST propose ainsi en 1903 linstauration dune

Cour juridictionnelle spciale pendant que Jules ROCHE voque la possibilit de confier ce contrle

la Cour de cassation toutes chambres runies. Voir R. BAUMERT, La dcouverte du juge

constitutionnel, entre science et politique, op. cit., p. 41 et s. et G. DRAGO, Contentieux

constitutionnel franais, op. cit., p. 142 et 143.

28 J. BONNET, Le juge ordinaire franais et le contrle de constitutionnalit des lois Analyse critique

dun refus, op. cit., p. 208.

29 Peuvent tre cits les projets dinstitutionnaliser une Cour suprme de lgalit (Organisation civile et

militaire) ou encore un tribunal spcial compos de parlementaires et de magistrats (Comit gnral

dtudes). Pour lensemble des propositions de contrle de constitutionnalit des lois avances, lire J.-

E. CALLON, Les projets constitutionnels de la Rsistance, La documentation franaise, Paris, 1998,

p. 55 et 56 ; p. 72 et p. 80 et s.

30 Art. 91, alinas 1 et 2, Constitution du 27 octobre 1946 : Le Comit constitutionnel est prsid par le

prsident de la Rpublique. Il comprend le prsident de l'Assemble nationale, le prsident du Conseil

de la Rpublique, sept membres lus par l'Assemble nationale au dbut de chaque session annuelle

la reprsentation proportionnelle des groupes, et choisis en dehors de ses membres, trois membres lus

dans les mmes conditions par le Conseil de la Rpublique.

Introduction gnrale

25

professeur Hans Kelsen31

, nest pas caractrise en pratique. Llection annuelle des

membres du Comit instaure un contrle indirect du Parlement sur son activit. Elle

rend les juges constitutionnels responsables devant la reprsentation nationale32

. En

dfinitive, la France ne sest jamais rsolue jusqu il y a peu abandonner un juge,

ft-il politique, la moindre parcelle de lexpression de sa souverainet mme si celle-ci a

pu tre capte voire accapare soit par le lgislatif, soit par lexcutif, soit par le peuple

insurg 33

.

2) Le refus dun contrle de la loi promulgue

13. La conception de la loi dfendue par Jean-Jacques Rousseau est lorigine de

limportance du lgicentrisme dans la culture constitutionnelle franaise. Le philosophe

des Lumires peroit lacte lgislatif comme tant lexpression de la volont gnrale. La

formule est consacre larticle 6 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen

du 26 aot 1789, toujours en vigueur lheure actuelle. Les rvolutionnaires, en adoptant

cette position, instituent le dogme de lincontestabilit de la loi. Une telle sacralisation

repose, lpoque, sur une double gnralit [...] indispensable pour garantir la rectitude

de la volont gnrale 34

. Gnralit tant de la source que de lobjet de lexpression de la

volont gnrale puisque la loi est considre tre la formalisation normative de la volont

de tous les citoyens simposant tous les citoyens. Le lien reprsentatif unissant les

gouvernants aux gouverns nest donc pas le seul lment au fondement de la toute-

puissance de la loi chez les rvolutionnaires.

31 Le professeur Hans KELSEN fait de lindpendance des juridictions leur critre de distinction avec les

autorits administratives ; H. KELSEN, Thorie pure du droit, coll. Philosophie du droit, Dalloz, Paris,

1962, p. 351 et H. KELSEN, Thorie gnrale du droit et de ltat suivi de La doctrine du droit

naturel et le positivisme juridique, coll. La pense juridique, Bruylant-L.G.D.J., Paris, 1997, p. 323 et s.

32 J. LEMASURIER, La Constitution de 1946 et le contrle juridictionnel du lgislateur, L.G.D.J., Paris,

1954, p. 150.

33 F. SAINT-BONNET, La double gense de la justice constitutionnelle en France La justice politique au

prisme des conceptions franaises , art. cit., p. 778.

34 C.-M. PIMENTEL, Les trois checs de la volont gnrale : dlibration rousseauiste et procs

symbolique britannique , Jus Politicum, juillet 2013, n 10, article en ligne.


26

14. Si certaines propositions dun examen de la conformit des actes lgislatifs la

Constitution sont formules, elles ne visent ds lorigine quun contrle opr a priori35

.

Dans lesprit des auteurs mmes de ces propositions, et en particulier chez Sieys,

transparait l ide [...] selon laquelle la loi est la fin dont la Constitution nest que le

moyen ; celle-ci est essentiellement une machine, une mcanique, une manire

dorganiser des pouvoirs et non une norme suprme : elle est essentiellement une loi

spciale, qui concerne la rpartition des pouvoirs afin de confectionner une bonne loi 36

.

Les justifications du refus oppos la possibilit de contester la validit juridique des

actes lgislatifs peuvent tre discutes37

. Il nen demeure pas moins que la vision de la loi

hrite de la Rvolution a perdur au fil des sicles. Elle tend incorporer le contrle de la

loi son processus dadoption. Une fois promulgue et en vigueur, une norme lgislative

est juridiquement incontestable. la dpendance organique de lautorit de contrle,

sajoute la subordination de lexamen des lois lexercice de la fonction lgislative.

15. Le lgicentrisme connaitra, en France, une seconde naissance lie

lenracinement politique et institutionnel du rgime dassembles sous la Troisime

Rpublique38

. Qualifi de rpublicain, le lgicentrisme de cette poque se trouve formalis

dans les crits du professeur Raymond Carr de Malberg. Ce dernier se place dans la

ligne des rvolutionnaires en reprenant son compte la formule de larticle 6 de la

Dclaration de 1789. Selon lui, cette disposition se constituait de ces deux propositions :

1 La loi a pour fondement la volont gnrale, elle doit donc tre lexpression de cette

35 propos du jury constitutionnaire (la jurie constitutionnaire lorigine) imagin par SIEYES, proposition

la plus aboutie, se rfrer F. SAINT-BONNET, La double gense de la justice constitutionnelle en

France La justice politique au prisme des conceptions franaises , art. cit., p. 763.

36 Idem, p. 760.

37 P. PASQUINO, Le contrle de constitutionnalit : gnalogie et morphologie , Cahiers du Conseil constitutionnel, 1er juillet 2010, n 28, p. 37 : En ralit, le vote quasiment unanime de l'Assemble

ex-jacobine contre cette proposition trs ambitieuse [d'instituer une jurie constitutionnaire, prsente

lors des dbats constitutionnels de l'an III,] occulte la ralit du vaste dbat que le problme du contrle

provoqua dans la France rvolutionnaire. Des dizaines, peut-tre des centaines, de pamphlets furent

publis concernant cette question, mais la volont de la classe politique thermidorienne de conserver

sans partage la mainmise sur le pouvoir lgislatif touffa dans l'uf une cration institutionnelle que,

beaucoup plus tard, Carr de Malberg devait appeler de ses vux, la fin de sa longue carrire

intellectuelle.

38 P. BLACHR, Contrle de constitutionnalit et volont gnrale, coll. Les grandes thses du droit

franais, P.U.F., Paris, 2001, p. 34.

Introduction gnrale

27

volont ; 2 Elle lest aussi, rellement, puisque la volont gnrale est exprime par le

Corps lgislatif, celui-ci reprsentant la totalit des citoyens 39

. Seulement, la question de

lobjet des lois a disparu. Il ne subsiste que lorigine dmocratique du Parlement,

institution charge dadopter lesdites normes. Le lgicentrisme rpublicain retient un

critre strictement formel de lacte lgislatif, le vote par les reprsentants lus de la

Nation. Il fonde sa lgitimit sur la souverainet parlementaire. Cette vision structurera

jusquen 1958 la perception des institutions rpublicaines, ce qui empchera lmergence

dune justice constitutionnelle effective.

16. De toutes les formes dexamen de la loi institues en France suite la Rvolution,

seul le Snat conservateur, en place sous le Consulat, se voit reconnaitre la comptence de

contrler des lois en vigueur40

. lexception de cet piphnomne, lventualit dune

contestation a posteriori des normes lgislatives reste ltat de proposition41

. Plus

gnralement, les rgimes successifs de la France postrvolutionnaire norganisent

majoritairement pas le moindre contrle de la loi. Suite la Seconde Guerre mondiale, le

projet de lOrganisation civile et militaire dnonait la situation : Ce pouvoir que

dtenait autrefois le Roi, la Constitution la remis entre les mains de mandataires nomms

par le peuple. Mais une fois les mandataires nomms, ceux-ci se trouvaient former la

nouvelle entit qui gouverne avec en face deux, de lautre ct, la mme autre entit

quautrefois : la masse gouverne. Et lexprience a montr qu peu de choses prs, les

mmes excs du pouvoir se reproduisaient ; une justice [...] protgeant [lindividu]

contre larbitraire du pouvoir lgislatif na mme pas t conue. 42

39 R. CARR DE MALBERG, La Loi, expression de la volont gnrale, coll. Classiques srie politique et

constitutionnelle, Economica, Paris, 1999, p. 18 et 19.

40 Art. 21, Constitution du 22 frimaire an VIII : Il [le Snat conservateur] maintient ou annule tous les actes qui lui sont dfrs comme inconstitutionnels par le Tribunat ou par le Gouvernement : les listes

d'ligibles sont comprises parmi ces actes. noter que le Snat institu par la Constitution du

Premier Empire ne recevra quune simple comptence de contrle a priori. Sur ce point, art. 71,

Constitution du 28 floral an XII : Le Snat, dans les six jours qui suivent l'adoption du projet de loi,

dlibrant sur le rapport d'une commission spciale, et aprs avoir entendu trois lectures du dcret

dans trois sances tenues des jours diffrents, peut exprimer l'opinion qu'il n'y a pas lieu

promulguer la loi. La dcision finale revient, comme lon peut sen douter, lEmpereur.

41 Propositions provenant tant de la doctrine que de certains parlementaires. Sur ce point, lire

R. BAUMERT, La dcouverte du juge constitutionnel, entre science et politique, op. cit.

42 J.-E. CALLON, Les projets constitutionnels de la Rsistance, op. cit., respectivement p. 82 et 83.


28

17. La justice constitutionnelle connait une timide avance en 1946 avec linstauration

du Comit constitutionnel dont la saisine tait troitement ouverte et les comptences

strictement encadres. Le dclenchement du contrle supposait lintervention conjointe du

prsident de la Rpublique et du prsident du Conseil de la Rpublique, lassemble ayant

statu la majorit absolue de ses membres, avant le terme du dlai de promulgation43

.

Loffice du Comit tait de provoquer un accord entre l'Assemble nationale et le

Conseil de la Rpublique 44

. dfaut, il statuait sur la question de savoir si les lois

votes par l'Assemble nationale [supposaient] une rvision de la Constitution 45

.

Lencadrement juridique de ses comptences ne lui permettait pas dassurer un contrle

effectif de la constitutionnalit des lois. Ce ntait pas son rle. Dans les faits, le Comit

est intervenu une fois par la dlibration du 18 juin 1948 visant les prrogatives du

Conseil de la Rpublique lgard de lAssemble nationale dans le cadre de la procdure

durgence46

. Linstitution a, par la suite, servi de modle au pouvoir constituant de 1958

lors de la mise en place du Conseil constitutionnel. Ce dernier connaitra une ascension

fulgurante mais il ntait pas envisag, lorigine, comme un organe juridictionnel. Il ne

pouvait pas plus juger les lois en vigueur.

B) La singularit de la place institutionnelle du Conseil

constitutionnel

18. Dtermine en partie par lhritage de lhistoire constitutionnelle franaise, la place

institutionnelle reconnue au Conseil constitutionnel structure de manire dterminante la

relation quil entretient avec le Parlement. Les constituants de 1958 nont jamais pens le

Conseil comme une juridiction. Ils y voyaient un instrument supplmentaire du

parlementarisme rationalis (1). Le constat nest pas sans consquences pour linstitution.

En perptuelle qute de lgitimit, le Conseil est contraint davancer avec prudence.

43 Art. 92, alina 1, Constitution du 27 octobre 1946.

44 Art. 92, alina 2, idem.

45 Art. 91, alina 3, id.

46 G. DRAGO, Contentieux constitutionnel franais, op. cit., p. 159.

Introduction gnrale

29

Il ne peut sappuyer sur une mission clairement dfinie, et assume, pour dvelopper sa

jurisprudence. Sa position au sein du rgime politique est prcise en 1974 grce

louverture de la saisine aux parlementaires47

. Seconde naissance du Conseil

constitutionnel aprs lextension des normes de rfrence du contrle opre en 197148

cette tape consacre la spcificit du contentieux franais. Loffice du Conseil est

intgralement enserr dans la procdure lgislative. Son intervention dpend de lexistence

dune volont politique de le saisir (2). Le schma, en vigueur jusquen 2008, favorise

lapparition dune relation privilgie entre le Parlement et le gardien de la Constitution.

Un quilibre institutionnel se met en place. Il dterminera lensemble de la question.

1) La cration instrumentalise du Conseil constitutionnel

19. Exception faite du rgime de Vichy, les institutions franaises saxent autour de la

suprmatie du Parlement depuis 1879 et la volont de Jules Grvy de ne pas entrer en

conflit avec les chambres lgislatives. La Troisime et la Quatrime Rpublique

connaissent une importante instabilit gouvernementale empchant la poursuite dune

politique efficace. La Constitution du 4 octobre 1958 entend rompre dfinitivement avec

cette situation. labore dans un contexte de conflits en Algrie, lensemble de ses

dispositions a pour objectif de rationaliser le Parlement et de renforcer le pouvoir

excutif49

. La mise en place du Conseil constitutionnel ne fait pas exception50

. Il est conu

comme un rouage de la nouvelle limitation des chambres lgislatives. Sa mission est de

veiller la bonne application de la norme fondamentale afin que le Parlement ne sorte

47 Loi constitutionnelle n 74-904 du 29 octobre 1974 portant rvision de larticle 61 de la Constitution,

J.O.R.F., 30 octobre 1974, p. 11035.

48 C.C., n 71-44 D.C., Loi compltant les dispositions des articles 5 et 7 de la loi du 1er juillet 1901 relative

au contrat d'association, 16 juillet 1971, Rec. C.C. p. 29, J.O.R.F., 18 juillet 1971, p. 7114 ;

G.D.C.C. p. 331.

49 Constat largement partag, voir notamment M. MORABITO, Histoire constitutionnelle de la France de

1789 nos jours, op. cit., p. 435 et s.

50 D. MAUS, La naissance du contrle de constitutionnalit en France , in Lesprit des institutions,

lquilibre des pouvoirs Mlanges en lhonneur de Pierre Pactet, Dalloz, Paris, 2003, p. 731.


30

pas des limites troites que la nouvelle Constitution allait lui imposer 51

. Lensemble des

dbats le concernant font tat de cette volont. Lattention des constituants est

immdiatement concentre sur le contrle des lections lgislatives et prsidentielles52

, sur

la protection du domaine rglementaire et sur lexamen systmatique des lois organiques

et des rglements des assembles. Selon les termes de Michel Debr, la Constitution

cre ainsi une arme contre la dviation du rgime parlementaire 53

.

20. Le Conseil constitutionnel nest en aucun cas pens comme une vritable

juridiction constitutionnelle. Toute proposition permettant lmergence dune telle

institution est rejete au nom de la peur du Gouvernement des juges 54

. La mfiance

envers le pouvoir juridictionnel, hrite de lHistoire, est clairement exprime par le

commissaire du Gouvernement, Raymond Janot. Face aux tenants de linstauration dun

contrle a posteriori de la constitutionnalit des lois actionn par les citoyens, il prcise la

vision gouvernementale de la comptence des membres du Conseil : Autant il parait sain

de leur donner la possibilit de faire en sorte quune loi ne soit pas promulgue, autant,

vraiment, permettre ce collge dannuler des lois, l, cest un pas qui est tellement

contraire toutes nos traditions constitutionnelles que le Gouvernement na pas cru devoir

le franchir. 55

Un second argument est mobilis. Il est allgu quune procdure

permettant au Conseil dannuler les lois en vigueur rejaillirait [...] sur le rle du

Parlement, qui se trouverait abaiss dans des conditions qui ne paraissent pas

51 R. JANOT et J. MASSOT, Les intentions du constituant , in C.C. (Dir.), Le Conseil constitutionnel a

40 ans, L.G.D.J., Paris, 1999, p. 20.

52 noter que cette dernire nest pas encore organise au suffrage universel direct.

53 M. DEBR, Discours devant le Conseil dtat , 27 aot 1958.

54 Selon lexpression consacre par E. LAMBERT, Le gouvernement des juges, rimpression de ldition de

1921, coll. Bibliothque Dalloz, Dalloz, Paris, 2005, 298 p. Le titre initial de louvrage est plus prcis :

Le gouvernement des juges et la lutte contre la lgislation sociale aux tats-Unis Lexprience

amricaine du contrle judiciaire de la constitutionnalit des lois.

55 Compte rendu de la sance du 31 juillet 1958 (aprs-midi) du Comit consultatif constitutionnel ,

in D.P.S. II, p. 104. Michel DEBR, garde des Sceaux, ne dit pas autre chose lors du discours prononc

devant le Conseil dtat : Il n'est ni dans l'esprit du rgime parlementaire, ni dans la tradition

franaise, de donner la justice, c'est--dire chaque justiciable, le droit d'examiner la valeur de la

loi. ; M. DEBR, Discours devant le Conseil dtat , prcit.

Introduction gnrale

31

convenables 56

. Paul Coste-Floret nest pas convaincu. Il estime quil serait plus juste

davouer que ce contrle gnerait le Gouvernement 57

. Raymond Janot expliquera,

quarante ans plus tard, que lobjectif en 1958 tait dviter dinstituer une vritable Cour

constitutionnelle 58

.

21. La position des rdacteurs de la Constitution sur la porte du contrle de

constitutionnalit mis en place rvle une certaine ambigit59

. Pour certains, en

particulier le professeur Franois Luchaire, il est vident que la procdure institue ne peut

aboutir qu la rsolution de conflits de comptence entre les pouvoirs publics. Les

intentions du garde des Sceaux sont moins claires. Michel Debr estime quaucun

organe de ltat ne doit se considrer comme souverain et que par consquent des lois

contraires la Constitution doivent pouvoir tre censures 60

. Un lment demeure

certain, le Gouvernement nentend pas doter dune valeur constitutionnelle les textes

auxquels se rfre le prambule61

. Il sagit dviter que le Conseil puisse sappuyer sur ces

dispositions pour les opposer la loi62

. Dfinitivement, lide dinstitutionnaliser une

justice constitutionnelle au sein des institutions de la Cinquime Rpublique est rejete par

principe en 1958.

22. La norme fondamentale porte toutefois en germe le dveloppement du contrle de

la constitutionnalit des lois. La volont de rationaliser le rgime parlementaire conduit

rompre tout lien organique entre le Conseil constitutionnel et les assembles

reprsentatives. Certes, les deux-tiers des membres du Conseil sont nomms par les

56 Compte rendu de la sance du 31 juillet 1958 (aprs-midi) du Comit consultatif constitutionnel ,

art. cit., p. 104. Largument ne manque pas dtonner au regard de lesprit de la Constitution en cours

de rdaction et de lampleur des restrictions imposes au Parlement.

57 Idem, p. 107.

58 R. JANOT et J. MASSOT, Les intentions du constituant , art. cit., p. 23.

59 D. MAUS, La naissance du contrle de constitutionnalit en France , art. cit., p. 733.

60 Compte rendu de la runion du groupe de travail du 8 juillet 1958 , in D.P.S. I, p. 382.

61 Compte rendu de la sance du 7 aot 1958 (aprs-midi) du Comit consultatif constitutionnel ,

in D.P.S. II, p. 254 et s.

62 Idem, p. 256.


32

prsidents des chambres lgislatives. La situation demeure incomparable avec le systme

lectif instaur en 1946. Il sagit dune nomination, et non dune lection permettant de

respecter la composition des assembles, assortie de gages dindpendance. Un long

mandat est institu. Il est non-renouvelable. Surtout, aucun parlementaire en fonction ne

sige au sein du Conseil constitutionnel. Pour la premire fois en France, le contrle de la

loi sexternalise rellement. Linnovation conditionne leffectivit de la porte normative

des exigences constitutionnelles. dfaut, les dispositions de la norme fondamentale

ont le caractre de dispositions simplement alternatives laissant le choix de leur

respect au lgislateur63

.

23. Les modalits retenues par les constituants pour organiser les comptences du

Conseil sont dterminantes. Elles fixent la marge de manuvre de ce dernier. Elles ont

galement des rpercussions sur la perception de sa fonction par les autres organes

tatiques. Au fur et mesure de son mancipation, puis de son dveloppement, le Conseil

constitutionnel apparaitra, pour certains, comme un usurpateur. Son manque de lgitimit

sera rappel de nombreuses reprises, impliquant un exercice mesur de son office. La

comparaison avec la Cour de Karlsruhe, par exemple, est sans concession. Cre et conue

ds lorigine comme une juridiction part entire, elle cherchera affirmer sa spcificit

pour apparaitre comme une juridiction sans pareille 64

. linverse, lobjectif du

Conseil est de voir reconnaitre son caractre juridictionnel. Avant de dvelopper une

jurisprudence plus audacieuse, et plus adapte lobjet de son contrle, lenjeu est pour

lui dtre peru comme un juge, une simple juridiction. La relation noue par chaque

institution avec leur Parlement respectif est ncessairement impacte.

63 H. KELSEN, Thorie pure du droit, op. cit., p. 360 et s., spc. p. 363.

64 Sur la comparaison tablie, se rfrer C. SCHNBERGER, Le Conseil constitutionnel vu

dAllemagne : une marche difficile vers le sommet juridictionnel , Cahiers du Conseil constitutionnel,

1er

aot 2009, n 25, p. 63.

Introduction gnrale

33

2) Lutilisation politise de la saisine du Conseil constitutionnel

24. Louverture de la saisine soixante dputs ou soixante snateurs en 197465

modifie la place institutionnelle du Conseil constitutionnel en la rapprochant du

Parlement. Le succs de la rforme permet le dveloppement quantitatif de la

jurisprudence66

. La justice constitutionnelle sinscrit dans la dure. Lappropriation de la

saisine du Conseil par les membres de lopposition parlementaire devient la cl de voute

du contentieux de la constitutionnalit des lois. Le contexte politique et juridique de la

Cinquime Rpublique est dterminant pour comprendre lampleur du processus.

25. Le rgime institu en 1958, perfectionn en 1962 avec llection du prsident de la

Rpublique au suffrage universel direct67

, a produit un profond clivage de la vie politique

franaise. Le choix du scrutin majoritaire joue un rle de premier plan. Surtout, la

mainmise de lexcutif sur la procdure lgislative reprsente le principal facteur de la

promptitude de lopposition recourir au contrle de constitutionnalit. Cette

prdominance favorise la proposition et ladoption de textes controverss, suscitant

lintrt agir des parlementaires68

; intrt renforc par la position institutionnelle de

lopposition. La saisine du Conseil constitutionnel apparait comme lunique instrument

sa disposition pour peser un tant soit peu sur le processus lgislatif. Elle permet la dfense

dune position politique sur un terrain juridique. La controverse est objective. Elle est

appele tre tranche sur un critre ncessairement diffrent de celui induit par le

65 Loi constitutionnelle n 74-904 du 29 octobre 1974 prcite.

66 Dune dcision maximum par an, en ce qui concerne les lois ordinaires, le Conseil passe rapidement une

dizaine, voire une vingtaine. Se rfrer M. FATIN-ROUGE STFANINI et A. ROUX, Elments

statistiques , in ROUX (A.) et MAUS (D.) (Dir.), 30 ans de saisine parlementaire du Conseil constitutionnel : colloque et publication en hommage Louis Favoreu (22 octobre 2004 au Conseil

constitutionnel), coll. Droit public positif, Economica-P.U.A.M., Paris et Aix-en-Provence, 2006,

p. 152.

67 Loi n 62-1292 du 6 novembre 1962 relative l'lection du Prsident de la Rpublique au suffrage

universel, J.O.R.F., 7 novembre 1962, p. 10762.

68 linverse, dans tous les systmes o la mainmise de lexcutif est faible, le processus lgislatif tend

diluer, ou bloquer, les initiatives politiques les plus controverses ; A. STONE SWEET,

La politique constitutionnelle , in MOLFESSIS (N.), DRAGO (G.) et FRANOIS (B.) (Dir.),

La lgitimit de la jurisprudence du Conseil constitutionnel : colloque de Rennes, 20 et 21 septembre

1996, coll. tudes juridiques, Economica, Paris, 1999, p. 126.


34

rapport de force majorit/opposition 69

. Le transfert dun conflit lorigine politique sur

la scne contentieuse provoque une redistribution de l environnement stratgique des

forces en prsence70

. Lopposition est linitiative et le bloc majoritaire sur la dfensive.

En cas de censure de dispositions lgislatives par le Conseil constitutionnel, la victoire

politique est de taille. Il sagit de la conscration, chaud, de lillgalit des choix

gouvernementaux71

. Pour les membres de lopposition, le rapport cout-utilit de la

saisine est gnralement favorable72

. Imagin en tant quinstrument du parlementarisme

rationalis, le contrle de la constitutionnalit des lois en est devenu le principal correctif.

26. Lexclusivit du contentieux a priori, jusquen 2010, matrialise la spcificit

franaise en matire de justice constitutionnelle. Loffice du Conseil se dveloppe dans ce

contexte. Il sen trouve ncessairement et minemment politis. La saisine se positionne

entre ladoption des dispositions contestes et leur promulgation. Elle ne peut tre active

que par des autorits politiques. Le contentieux sapparente une poursuite du dbat

lgislatif sur la scne juridique. Il caractrise un jugement objectif et immdiat des choix

du bloc majoritaire73

. Le contrle de constitutionnalit des lois est intgralement enserr

dans les contraintes de la procdure lgislative, quelles soient dordre temporel, matriel

ou organique. Dconnect organiquement des assembles reprsentatives, il reste sous la

dpendance du Parlement. Lexercice de la fonction juridictionnelle dpend de lexercice

de la fonction lgislative. En cela, la relation entretenue par le Conseil constitutionnel et le

Parlement est unique.

69 B. MERCUZOT, Les saisines parlementaires dans le contrle de constitutionnalit des lois ,

in ASSOCIATION FRANAISE DES CONSTITUTIONNALISTES, Vingt ans de saisine

parlementaire du Conseil constitutionnel : journe dtudes du 16 mars 1994, coll. Droit public positif,

Economica-P.U.A.M., Paris et Aix-en-Provence, 1995, p. 141.

70 A. STONE SWEET, La politique constitutionnelle , art. cit., p. 121.

71 La censure peut tout autant concerner des dispositions dorigine parlementaire. Cependant, limportance

de la maitrise gouvernementale de la procdure lgislative permet doprer un tel raccourci.

72 J. MEUNIER, Pour une approche "conomique" de la saisine , in ASSOCIATION FRANAISE DES

CONSTITUTIONNALISTES, Vingt ans de saisine parlementaire du Conseil constitutionnel : journe

dtudes du 16 mars 1994, coll. Droit public positif, Economica-P.U.A.M., Paris et Aix-en-Provence,

1995, p. 154. La mme ide est dfendue par A. STONE SWEET, La politique constitutionnelle ,

art. cit., p. 121.

73 Sur le caractre politique de la saisine a priori, se rfrer notamment J. BENETTI, La saisine

parlementaire (au titre de larticle 61 de la Constitution) , Nouveaux cahiers du Conseil

constitutionnel, 1er janvier 2013, n 38, p. 85 et s.

Introduction gnrale

35

27. Un quilibre institutionnel sinstaure entre le Conseil et les assembles lgislatives.

Le quasi-monopole de fait dont [les membres de] la minorit [disposent] en matire de

saisine dtermine une permanence des requrants et au-del de leurs personnes, la

permanence des intrts de lopposition parlementaire [qui] leur donne un poids

considrable dans le procs fait la loi 74

. La politisation de la saisine place lavenir de la

jurisprudence constitutionnelle sous la dpendance du Parlement, ou tout du moins de ses

reprsentants. Pareil quilibre est inconnu des autres systmes juridiques. Il conditionne

lensemble de la problmatique du contrle de la constitutionnalit des lois et, par

consquent, la perception de loffice du Conseil constitutionnel. La juridiction

caractrisait, antrieurement lentre en vigueur de la question prioritaire de

constitutionnalit, davantage un contre-pouvoir au sein du parlementarisme rationalis75

quun organe de dfense et de promotion des droits et liberts du citoyen76

. Une analyse

strictement institutionnelle de linteraction entre le Parlement et le Conseil constitutionnel

met en lumire une certaine ambigit, ou plutt une ambigit certaine.

2) Les ambigits de la relation entre Parlement et

Conseil constitutionnel

28. La relation entre le Parlement et le Conseil constitutionnel est loin dtre linaire.

Au regard de lobjet du contrle de constitutionnalit des lois, il existe un antagonisme

entre les deux institutions (A). Rsumer linteraction entre les reprsentants lus de la

Nation et le gardien de la Constitution un affrontement continu serait rducteur. Le

Conseil nest pas rest cantonn un rle de protection des comptences du pouvoir

74 B. MERCUZOT, Les saisines parlementaires dans le contrle de constitutionnalit des lois , art. cit.,

p. 143.

75 Sur la notion de contre-pouvoir, se rfrer F. HOURQUEBIE, Sur lmergence du contre-pouvoir

juridictionnel sous la Vme Rpublique, Bruylant, Bruxelles, 2004, 678 p. et F. HOURQUEBIE,

Le contre-pouvoir, enfin connu. Pour une analyse de la dmocratie constitutionnelle en terme de

contre-pouvoirs , in de GAUDUSSON (J.), CLARET (P.), SADRAN (P.) et VINCENT (B.),

Dmocratie et libert : tension, dialogue, confrontation, coll. Mlanges, Bruylant, Bruxelles, 2007,

p. 99.

76 Pour une analyse compare de divers systmes de justice constitutionnelle, lire P. PASQUINO,

Le contrle de constitutionnalit : gnalogie et morphologie , art. cit., p. 35 et s.


36

excutif. Les orientations de sa jurisprudence tmoignent, bien au contraire, dune volont

de garantir galement les prrogatives parlementaires. Par son office, le Conseil

constitutionnel reprsente, ce titre, un alli naturel des assembles. Rciproquement, le

Parlement est intervenu en faveur du Conseil, se muant ainsi en partenaire inattendu de la

juridiction. Un rapprochement entre les deux institutions a t observ en pratique (B). Il

ne sagit pas de retenir une approche chronologique, les deux processus tant

paralllement luvre, mais de mettre en vidence lambigit des rapports

institutionnels entre le Parlement et le Conseil constitutionnel.

A) Lantagonisme entre Parlement et Conseil

constitutionnel

29. Le Parlement et le Conseil constitutionnel exercent des fonctions antagonistes.

Linstitutionnalisation dun contrle de constitutionnalit des lois fait naitre une

concurrence entre ces institutions dans la mesure o le second a notamment pour mission

de contrler les actes du premier. Par essence, ce contentieux participe la remise en

cause de la souverainet parlementaire opre en 1958 (1). Il en est mme le principal

obstacle. Il sattaque au fondement de la toute-puissance lgislative, la confusion entre la

volont des reprsentants et celle des reprsents. cela sajoute la sparation des

pouvoirs, laquelle les deux institutions sont particulirement attaches, suscitant une

volont de marquer et de prserver la plus grande autonomie institutionnelle possible.

Dans cette optique, le Parlement a us de ses comptences pour brider la monte en

puissance du Conseil constitutionnel (2).

Introduction gnrale

37

1) Le Conseil constitutionnel, obstacle la souverainet

parlementaire

30. Lmergence et le dveloppement dun contentieux de la constitutionnalit des lois

en France a boulevers la structure de lordre juridique. Lintervention dun juge charg de

vrifier la conformit des dispositions lgislatives vis--vis de la norme fondamentale a

consacr leffectivit normative de cette dernire. Le principe de constitutionnalit sest

substitu au principe de lgalit pour lenglober : La lgalit est dsormais une simple

composante de la constitutionnalit. 77

La monte en puissance du constitutionnalisme

moderne a mis mal la souverainet parlementaire et son corolaire, le lgicentrisme78

. Par

dfinition, loffice du Conseil constitutionnel met un terme lintangibilit de la loi. La

ncessaire validit juridique des dispositions lgislatives reprsente une contrainte

supplmentaire celles d'ordre politique dcoulant du fonctionnement d'un systme

dmocratique 79

. Conformment aux souhaits des constituants, et suivant une volont de

marquer son autonomie institutionnelle lgard du Parlement, la premire orientation

jurisprudentielle sera dassurer la dfense des prrogatives gouvernementales. Le contrle

des rglements de chaque assemble permet en outre de veiller ce que les parlementaires

ne contournent pas les obligations constitutionnelles. Le Conseil se place demble dans

loptique de se conformer sa fonction initiale. Il se montre mme plus royaliste que le

Roi , sattirant les foudres de la reprsentation nationale et tout particulirement du

Snat80

.

77 L. FAVOREU, Lgalit et constitutionnalit , Cahiers du Conseil constitutionnel, premier semestre

1997, n 3, p. 77. Sur cette question, se rfrer galement L. FAVOREU, Le principe de

constitutionnalit. Essai de dfinition daprs la jurisprudence du Conseil constitutionnel , in Recueil

dtudes en hommage Charles Eisenmann, d. Cujas, Paris, 1975, p. 34.

78 A. STONE SWEET, La politique constitutionnelle , art. cit., p. 119.

79 A. STEVENS, Le Conseil constitutionnel vu doutre-Manche : une nigme ? , Cahiers du Conseil

constitutionnel, 1er aot 2009, n 25, p. 58.

80 A. DELCAMP, Le Conseil constitutionnel et le Parlement , R.F.D.C., 2004, n 57, p. 40 et s.


38

31. Plus encore, en intgrant les droits et liberts fondamentaux dans les normes de

rfrence de son contrle, le Conseil constitutionnel interroge le fondement de la

souverainet parlementaire. En procdant un examen de la constitutionnalit interne des

lois, il vrifie la conformit juridique des choix substantiels oprs par les reprsentants

lus de la Nation. La logique sous-jacente est celle dune mise distance des

gouvernants et des gouverns 81

. Le lgicentrisme rpublicain reposait sur un transfert de

souverainet, du peuple vers les reprsentants de ce dernier. Llection des parlementaires

au suffrage universel consacrait une lgitimit incontestable, tout du moins juridiquement

inconteste, leur permettant dexprimer la volont gnrale au nom de la Nation. Le

Parlement tait souverain82

. Le professeur Dominique Rousseau dmontre comment

lintervention du Conseil constitutionnel opre une rupture entre les reprsents et les

reprsentants. Il sappuie notamment sur la dcision relative aux lois de nationalisation

dans le cadre de ce raisonnement83

. Le Conseil y recherche expressment la volont du

peuple en se fondant sur les diffrents rfrendums constituants organiss depuis 1946. Il

en dduit lattachement de la socit franaise au droit de proprit tel que dfini aux

articles 2 et 17 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen84

. Il oppose en

lespce la volont des reprsents aux dispositions contrles exprimant, ds lors,

uniquement la volont des reprsentants.

81 Thse particulirement dfendue par le professeur Dominique ROUSSEAU. Voir notamment

D. ROUSSEAU : La jurisprudence constitutionnelle : quelle "ncessit dmocratique" ? ,

in MOLFESSIS (N.), DRAGO (G.) et FRANOIS (B.) (Dir.), La lgitimit de la jurisprudence du

Conseil constitutionnel : colloque de Rennes, 20 et 21 septembre 1996, coll. tudes juridiques, Economica, Paris, 1999, p. 367 ; Pour une cour constitutionnelle ? , R.D.P., 2002, n 1/2, p. 364 et s.

ou encore Droit du contentieux constitutionnel, 10e d., coll. Domat droit public, Montchrestien, Paris,

2013, p. 540 et s.

82 Cette ide ressort explicitement de louvrage de R. CARR DE MALBERG, Contribution la Thorie

gnrale de ltat Spcialement daprs les donnes fournies par le droit constitutionnel franais,

Dalloz, Paris, 2004, 1526 p.

83 D. ROUSSEAU, La jurisprudence constitutionnelle : quelle "ncessit dmocratique" ? , art. cit.,

p. 367.

84 C.C., n 81-132 D.C., Loi de nationalisation, 16 janvier 1982, cons. 14 et 15, Rec. C.C. p. 18, J.O.R.F.,

17 janvier 1982, p. 299 ; G.D.C.C. p. 366.

Introduction gnrale

39

32. La simple existence du contentieux constitutionnel met donc un terme la

souverainet parlementaire85

. La substitution du constitutionnalisme au lgicentrisme est

parfaitement illustre par la formule du Conseil selon laquelle la loi vote [...] n'exprime

la volont gnrale que dans le respect de la Constitution 86

. Les reprsentants lus de la

Nation nexpriment plus seuls la volont gnrale, leur apprciation est susceptible dtre

remise en cause par le juge. Les droits et liberts fondamentaux sont garantis contre le

lgislateur et non plus par ce dernier. Avant linstauration de la question prioritaire de

constitutionnalit, les parlementaires disposaient encore dune importante marge de

manuvre. Lexclusivit de la saisine a priori, son caractre facultatif et le monopole des

autorits politiques maintenaient lintervention du juge lentire discrtion de

personnalits intervenant au cours du processus lgislatif. Sans volont politique de saisir

le Conseil, la loi suffisait dtre vote par le Parlement pour tre rpute exprimer la

volont gnrale. Seul le contrle de conventionalit pouvait conduire ne pas appliquer

telle ou telle disposition lgislative, et ce tout en la laissant en vigueur au sein de lordre

juridique87

. Par leur totale maitrise, en pratique, de lintervention du juge constitutionnel,

les parlementaires conservaient la mainmise sur les modalits dexpression de la volont

gnrale.

33. En outre, le dveloppement du contrle de constitutionnalit des lois ne rompt pas

dfinitivement avec toute forme de confusion entre les gouvernants et les gouverns. Le

paradigme lgicentriste sest simplement dplac au niveau normatif suprieur. Il sest

dplac dans toutes ses dimensions, du fondement de la souverainet , savoir la

reprsentation des citoyens, ses implications et en particulier lintangibilit de la norme

adopte. De la toute-puissance de la loi vote par le Parlement lgislateur ,

85 noter galement que la Constitution de 1958 contient nombre dinstruments du parlementarisme

rationalis qui, eux-aussi, remettent en cause la souverainet du Parlement.

86 C.C., n 85-197 D.C., Loi sur l'volution de la Nouvelle-Caldonie, 23 aot 1985, cons. 27,

Rec. C.C. p. 70, J.O.R.F., 24 aot 1985, p. 9814.

87 Les arrts de principe admettant lexercice dun contrle diffus de la conventionalit des lois sont pour

chaque ordre juridictionnel : C. Cass., chambre mixte, n 73-13.556, Jacques Vabre, 24 mai 1975 et

C.E., ass., Nicolo, 20 octobre 1989, Rec. Leb. p. 190.


40

un glissement sest opr vers la toute-puissance de la Constitution rvise par le

Parlement constituant 88

.

2) Le Parlement, obstacle la lgitimit du Conseil constitutionnel

34. Le Parlement, tout comme le Conseil constitutionnel par ailleurs, est trs attach

la sparation des pouvoirs. Ainsi, il a eu cur de prserver son autonomie face une

institution dont linfluence normative grandissait de manire exponentielle. Les

parlementaires peroivent parfois souvent ? les dcisions du Conseil constitutionnel

comme une ingrence dans lexercice de la fonction lgislative89

. Cette ingrence leur

semble dautant plus illgitime que les membres de la juridiction ne sont pas lus par le

peuple mais nomms par des autorits politiques. Le pouvoir de nomination nest mme

pas limit par lexigence dune comptence particulire. Il sexerce librement. Ce

sentiment produit en raction une volont de brider la monte en puissance du contrle de

la constitutionnalit des lois. Le rejet du projet de rvision constitutionnelle dpos en

mars 1990 en est une premire illustration90

. Les parlementaires se prononcent contre la

mise en place dun mcanisme de contrle a posteriori actionn par les justiciables au

cours dun litige principal, projet officieusement91

impuls par le Conseil constitutionnel

88 La distinction entre Parlement lgislateur et Parlement constituant se fonde sur lexpression

consacre par le professeur Louis FAVOREU. Se rfrer L. FAVOREU, Le Parlement constituant

et le juge constitutionnel , in Mlanges en lhonneur de Pierre Avril La Rpublique, Montchrestien,

Paris, 2001, p. 235.

89 J.-L. WARSMANN, La place du Conseil constitutionnel dans les institutions de la Ve Rpublique ,

Cahiers du Conseil constitutionnel, 2009, hors-srie, p. 17.

90 Les propositions de revalorisation du contrle de constitutionnalit des lois antrieures 1974 sont

volontairement laisses de ct ; ces propositions manant de parlementaires, en grande majorit de

dputs, nont pas conduit la manifestation dune volont de brider la monte en puissance du

contrle de constitutionnalit des lois. Lire sur ce point P. JUILLARD, Difficults du changement en

matire constitutionnelle : la rvision de larticle 61 de la Constitution , R.D.P., 1974, p. 1703.

91 Plus ou moins car le prsident du Conseil constitutionnel, Robert BADINTER, avait publiquement pris

position sur ce point dans un article de presse. Voir G. DRAGO, Contentieux constitutionnel franais,

op. cit., p. 425.

Introduction gnrale

41

lui-mme92

. Une procdure identique sera nouveau propose en 1993. Elle connaitra le

mme sort, sans trop de surprise93

.

35. La dfense de largumentation dveloppe par les opposants la rforme saxe

principalement autour des avantages du contrle a priori94

. Le souci de maintenir la

scurit juridique y figure en bonne place. Linstauration du contrle envisag tait perue

comme faisant planer une constante incertitude sur la validit des lois en vigueur95

.

Malgr lopposition du R.P.R. et du parti communiste, le projet est adopt par la majorit

socialiste de lAssemble nationale en 1990. Il ne passera pas lexamen snatorial au cours

duquel il se voit amend de nombreuses modifications totalement trangres lobjet

initial du texte et inacceptables tant pour lexcutif que pour la majorit lgislative96

. Le

refus nest pas assum mais il est bel et bien prsent. Les snateurs percevaient dans le

mcanisme en cours de discussion une atteinte supplmentaire porte l'autorit de la

loi et une condamnation en creux du systme reprsentatif 97

. De manire gnrale, les

parlementaires ne voyaient pas dun bon il le dveloppement du Conseil au regard des

consquences sur le travail lgislatif. Ils ne souhaitaient pas connaitre un nouvel

abaissement du Parlement, dont linfluence a dj t srieusement corne depuis

1958 98

. Pour les reprsentants de la Nation, louverture de laccs au juge en faveur des

justiciables conduisait lui consacrer une lgitimit au moins gale celle du Parlement99

.

En 1993, larrive au pouvoir dune nouvelle majorit enterre de facto le projet de

modification de la saisine du Conseil constitutionnel dpos peu de temps auparavant.

92 J. BENETTI, La gense de la rforme de 1990 2009 , A.J.D.A., 2010, n 2, p. 75.

93 G. CARCASSONNE, Le Parlement et la QPC , Pouvoirs, 2011, n 137, p. 73 et 74.

94 D. ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, op. cit., p. 42.

95 D. CHAUVAUX, Lexception dinconstitutionnalit, 1990-2009 : rflexions sur un retard , R.D.P.,

2009, n 3, p. 570.

96 Le professeur Guy CARCASSONNE illustre lattitude snatoriale par lajout dune disposition tendant

amputer massivement le droit de "dernier mot" des dputs. G. CARCASSONNE, Le Parlement

et la QPC , art. cit., p. 74.

97 J. BENETTI, La gense de la rforme de 1990 2009 , art. cit., p. 76.

98 L. DESCOT et S. RAPIN, Les parlementaires et la modification du champ organique de la saisine du

Conseil constitutionnel , in JAN (P.) et ROY (J.-P.) (Dir.), Le Conseil constitutionnel vu du

Parlement, Ellipses, Paris, 1997, p. 149.

99 A. DELCAMP, Le Conseil constitutionnel et le Parlement , art. cit., p. 61.


42

36. Les reprsentants de la Nation considrent, lpoque, que le meilleur moyen de

prserver leur autonomie fonctionnelle est de laisser le Conseil constitutionnel en prise

exclusive avec la dmocratie parlementaire100

. Les rsultats dune enqute mene auprs

des dputs et des snateurs, publie en 1997, illustrent leur souci de ne pas tre

concurrencs dans laccs au juge constitutionnel. La position de chaque parlementaire

dpend dune srie de facteurs lappartenance telle ou telle chambre, tel ou tel

groupe, tel ou tel parti mais un intrt catgoriel se dessine sur la question. La saisine

du Conseil y est perue de manire gnrale comme un instrument normal de larsenal

parlementaire , instrument forte connotation politique 101

. Au-del dune volont de

brider la monte en puissance du contrle de constitutionnalit des lois, les reprsentants

de la Nation ont certainement souhait prserver leur monopole de saisine. Ceci

expliquerait quaprs avoir particip au dveloppement de loffice du juge constitutionnel,

en 1974, ils soient apparus comme un obstacle ce processus. Derrire lambigit

apparente de ces prises de positions opposes, le critre de distinction serait in fine la

dfense de lintrt parlementaire. En 1974, il sagissait plus de confrer un nouveau droit

lopposition que de participer lmergence dune justice constitutionnelle effective. En

1990 et 1993, les parlementaires avaient peu gagner et beaucoup perdre en acceptant

douvrir le prtoire du juge aux justiciables102

. Cest se demander si lchec de la

rvision de 1974 naurait [...] pas permis le succs du projet Badinter de 1989 ? Ou, dit

autrement, la transformation du rle du Conseil constitutionnel provoque par la rvision

de 1974 na-t-elle pas inquit les parlementaires au point quils refusent daccroitre

encore son pouvoir par le jeu de lexception dinconstitutionnalit 103

?

100 Sur lensemble de cette question, lire L. DESCOT et S. RAPIN, Les parlementaires et la modification

du champ organique de la saisine du Conseil constitutionnel , art. cit., p. 133 et s.

101 P. JAN et J.-P. ROY (Dir.), Le Conseil constitutionnel vu du Parlement, Ellipses, Paris, 1997,

respectivement p. 17 et 16.

102 La formulation parle delle-mme.

103 D. ROUSSEAU, La rforme du 29 octobre 1974 vue en 1994 : le "big bang" de la dmocratie

constitutionnelle ?, in ASSOCIATION FRANAISE DES CONSTITUTIONNALISTES, Vingt ans

de saisine parlementaire du Conseil constitutionnel : journe dtudes du 16 mars 1994, coll. Droit

public positif, Economica-P.U.A.M., Paris et Aix-en-Provence, 1995, p. 67.

Introduction gnrale

43

B) Le rapprochement du Parlement et du Conseil

constitutionnel

37. Lantagonisme entre le Parlement et le Conseil constitutionnel semble

insurmontable. Comment rapprocher ces institutions alors que le second est charg de

contrler la composition, les rgles dorganisation et de fonctionnement ainsi que les actes

vots par le premier ? Derrire les apparences, des ponts se sont dresss entre les

reprsentants lus de la Nation et le gardien de la Constitution. Lintensit de la

rationalisation du parlementarisme opre en 1958 a conduit repenser la fonction

lgislative. La procdure dadoption des lois dont le domaine dintervention est

dsormais encadr est principalement impulse et conduite par le Gouvernement.

Lefficacit du rgime, tant recherche par les constituants, est atteinte. Lenjeu a volu

et la question se pose de savoir comment protger les intrts parlementaires face un

pouvoir excutif aux comptences renforces. Le Conseil constitutionnel a peru

lvolution. Une partie de son office consiste garantir le respect des prrogatives

constitutionnelles du Parlement (1). Il est le gardien de toute la Constitution.

38. Les parlementaires ont galement particip ce mouvement de rapprochement

institutionnel. La marge de manuvre dont le Conseil dispose aujourdhui doit beaucoup

lintervention des assembles lgislatives. Lorsque le Parlement se mue en pouvoir de

rvision de la norme fondamentale, le rapport de force avec le juge constitutionnel se

renverse. Dans ce contexte, ce sont les reprsentants de la Nation qui fixent les contraintes

encadrant le travail du Conseil. Si lexercice du pouvoir de rvision a pu conduire brider

le dveloppement de la justice constitutionnelle104

, il sest avr tout autant dterminant

pour en assurer la promotion. Sans lintervention du Parlement, le Conseil ne serait pas ce

quil est aujourdhui (2).

104

Cf. supra, 2) Le Parlement, obstacle la lgitimit du Conseil constitutionnel, paragr. 34 et s.


44

1) La protection constitutionnelle du Parlement

39. La protection constitutionnelle du Parlement se manifeste en premier lieu par la

revalorisation de sa comptence matrielle. Figurant au nombre des innovations les plus

marquantes de la Cinquime Rpublique, le domaine de la loi a t encadr par la

combinaison des articles 34 et 37 de la Constitution. Lobjectif des rdacteurs de la norme

fondamentale tait toujours dans lide de rationaliser le parlementarisme de renverser

le paradigme des rgimes prcdents en dotant le pouvoir rglementaire dune comptence

de principe, et le pouvoir lgislatif dune comptence dattribution. Or, la rvolution na

pas eu lieu 105

. Le Conseil constitutionnel, avec le consentement tacite du Gouvernement,

sest employ vider de sa substance la distinction opre en 1958. Llargissement du

domaine dintervention de la loi a t favoris par une lecture extensive des prescriptions

de larticle 34106

. Surtout, le juge a refus de sanctionner dinconstitutionnalit les

dispositions lgislatives intervenant dans le domaine rglementaire107

. Le raisonnement

tient en la prise en compte des procdures permettant au Gouvernement de veiller au

respect de la rpartition des comptences assure par les articles 34 et 37 de la

Constitution. Ces procdures sont compltes. Le pouvoir excutif peut sopposer, en cours

de discussion, ladoption par le Parlement de dispositions lgislatives relevant du

domaine du rglement. De plus, si de telles dispositions taient en vigueur, il pourrait

saisir le Conseil en vue de procder la reconnaissance de leur caractre rglementaire.

tout moment, le Gouvernement peut recouvrir sa comptence. En ne sanctionnant pas,

dans le cadre du contrle de constitutionnalit des lois, limmixtion du pouvoir lgislatif

105 J. RIVERO, Rapport de synthse , in FAVOREU (L.) (Dir.), Le domaine de la loi et du rglement,

2e d., coll. Droit public positif, Economica, Paris, 1981, p. 263.

106 Le juge a utilis plusieurs biais. Il a annihil la diffrence entre les rgles et les principes fondamentaux,

distinction pose par larticle 34 de la Constitution. Il a galement combin les dispositions de larticle

34 pour tendre et renforcer la comptence du lgislateur . Il a enfin interprt largement la notion

de garanties fon

les relations entre parlement et conseil constitutionnel

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