Cour des comptes

Le 1 2 FEV. 2015 Le Premier prsident

Madame Christiane Taubira

Garde des Sceaux, ministre de la justice Monsieur Michel Sapin

Ministre des finances et des comptes publics Monsieur Emmanuel Macron

Ministre de l'conomie, de l'industrie et du numrique

Monsieur Pierre-Ren Lemas Directeur gnral de la Caisse des dpts et consignations

Monsieur Henri Emmanuelli Prsident de la Commission de surveillance de la Caisse des dpts et consignations

Rf.: 71291

Objet : La Caisse des dpts et consignations, banque du service public de la justice

La Cour des comptes a contrl, en application de l'article L. 111-3 du code des juridictions financires, l'activit de banquier du service public de la justice de la Caisse des dpts et consignations (dpts des professions juridiques et consignations). l'issue de son contrle et aprs avoir pris connaissance des rponses de la directrice des affaires civiles et du Sceau, du directeur gnral des finances publiques et du directeur gnral de la Caisse des dpts et consignations (CDC) ses observations provisoires, la Cour m'a demand, en application des dispositions de l'articleR. 131-25 du mme code, de porter votre connaissance les observations suivantes.

-=oOo=-

L'activit de banquier du service public de la justice de la Caisse des dpts et consignations procde de la mission historique de l'tablissement public et reste dans son cur de mtier. Son champ de comptences s'est progressivement tendu, depuis 1816, par l'institution

13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Cour des comptes - Communicat ion au titre de l'artic le R. 13 1-25 du CJF n 7129 1 2/7

de nouvelles consignations, y compris dans la priode rcente, et par la consolidation de monopoles sur les dpts obligatoires de certaines professions juridiques (notaires, administrateurs et mandataires judiciaires, greffiers des tribunaux de commerce, Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqus - AGRASC - ) qui s'ajoutent aux dpts volontaires de ces professions. Avec 36 Md aux 31 dcembre 2012 et 2013, l'activit de la banque du service public de la justice reprsente un peu plus de 30 % du bilan de la section gnrale de l'tablissement public Caisse des dpts. La Cour a relev quatre points d'attention principaux. Le premier porte sur le niveau du taux d'intrt vers par la CDC aux professions juridiques, le second sur des dfaillances dans le reversement des intrts dus aux tiers par les notaires. Ce constat l'a conduite examiner les moyens d'amliorer la traabilit des flux grce une gnralisation des comptes par affaire la CDC. La Cour relve, enfin, que les modalits des partenariats entre la CDC et les professions juridiques devraient faire l'objet d'un rexamen.

1) Le niveau du taux d'intrt vers par la CDC aux professions juridiques est actuellement trs favorable pour ces dernires

La CDC verse, chaque anne, environ 350 M d'intrts au titre des dpts rmunrs et des consignations. Les fonds de tiers dposs par les professions juridiques (notaires, administrateurs et mandataires judiciaires, greffiers des tribunaux de commerce) font, en effet, l'objet d'une rmunration fixe pour chacune des professions par un arrt du directeur gnral de la CDC. Tous les dpts rmunrs ont t aligns sur le taux de 1 % depuis le 1er juillet 2012. Ces modalits de rmunration sont critiquables pour plusieurs raisons. Tout d'abord, le taux d'intrt servi prsente, l'vidence, un caractre non conomique, fix non pas en rfrence aux conditions de march mais au regard de considrations lies aux relations entre la Caisse des dpts et les professions de justice et leur histoire. Le taux de 1 %, actuellement suprieur celui des obligations d'tat cinq ans, est trs favorable au regard des conditions actuelles sur les marchs 1. Il conviendrait que le taux d'intrt vers soit rgulirement ajust en fonction des conditions conomiques et financires et non pas, en pratique, quasiment invariable. Contrairement aux autres professions juridiques pour lesquel les le produit des intrts est revers aux dtenteurs des fonds2, ce systme de rmunration permet au notaire de bnficier d'une partie du produit des intrts des dpts appartenant ses clients. En effet, le produit du taux de 1 % est revers aux notaires pour les fonds dposs depuis moins de trois mois. Il ne bnficie aux dtenteurs des fonds que pour ceux dposs depuis plus de trois mois. Le taux de 1 % sur la partie revenant aux notaires n'a pas t modifi depuis 1892. Le produit de ce taux, devenu trs avantageux reprsenterait actuellement environ 17 000 par an par notaire selon le Conseil suprieur du notariat (CSN). Enfin, concernant galement les notaires, la justification de cette rmunration n'est pas cohrente avec les modalits retenues. Selon la profession notariale, le 1 % vers au notaire rmunre, en effet, le maniement des fonds et la gestion comptable que celui-ci effectue pour le compte de la Caisse, oprations qui ne figureraient pas dans ses obligations et donc dans sa tarification. Rien ne justifie cependant que la rmunration de cette prestation, dont le contenu est identique pour chaque opration, soit intgralement proportionnelle aux sommes dposes.

1 Taux d' intrt interbancaire pour la zone euro (Eonia = Euro OverNight Index Average) de - 0,07 % au 8 janvier 2015 ; taux directeur principal de la Banque centrale europenne (BCE) 0,05 % depuis le 10 septembre 2014. 2 A l'exception des intrts sur les provisions pour expertise judiciaire qui sont verses au profit des greffiers des tribunaux de commerce.

13 rue Cambon- 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00 -www.ccomptes.fr

Cour des comptes - Communication au titre de l' articleR. 13 1-25 du CJF n 71291 3/7

Une rflexion devrait s'engager sur le dispositif et les modalits de fixation des taux d'intrt servis au titre des dpts. Il serait souhaitable d'envisager, s'agissant des notaires, une refonte de la logique du dispositif en dissociant une partie forfaitaire rmunrant le service rendu par ces derniers et la rmunration, proportionnelle aux dpts, dont bnficient les dposants. Sans attendre la conclusion de cette rflexion un ajustement des taux, pour l'ensemble des dposants, sur les conditions conomiques et financires, devrait tre opr, et ce processus prennis.

2) Le reversement des intrts dus aux tiers par les notaires est souvent dfaillant Les rgles de rpartition des intrts perus sur les fonds de tiers, dposs par les notaires, entre ces derniers et les propritaires des montants dposs, sont insuffisamment respectes. D'aprs les donnes transmises par le Conseil suprieur du notariat partir des inspections professionnelles, prs de 38 % des offices contrls en 2012 avaient abusivement conserv au-del de trois mois des fonds de tiers sur le compte de disponibilits courantes (DCN) pour lesquels ils peroivent des intrts, alors qu'ils auraient d effectuer un transfert sur le compte de dpts obligatoires (DO), permettant ainsi au propritaire des fonds de percevoir les intrts qui lui taient dus.

Nombre d'offices ayant abusivement conserv au-del de trois mois les DCN sans transfert en DO

Nombre d'offices

Absence de transfert au DO Sanctions pour non-respect de l'article 15 des comptes > 3 mois du statut du notariat

2011 1 344 sur 3 625 offices

2012 1 327 sur 3 506 offices 2013 3 54 sur 1836 offices 2

Source : Conseil suprieur du notariat

Selon la profession, ces situations se produiraient lorsque des mouvements doivent intervenir au-del de la limite des trois mois (paiement de factures dans le cadre de successions, restitution de provisions par les services de la publicit foncire, par exemple). Elles peuvent galement rsulter de la ngligence des notaires. Jusqu' une priode rcente, ces pratiques taient facilites par le fait que les transferts du compte de disponibilits courantes au compte de dpts obligatoires s'opraient manuellement au sein de la comptabilit des offices. Mme si ce sont les inspections professionnelles qui ont dtect les irrgularits, force est de constater que l'autorgulation de la profession manque d'efficacit. Une fois dcouvertes, les dfaillances ne font, en effet, que trs rarement l'objet de sanctions par les pairs. En 2011 et 2012, aucune sanction n'est intervenue malgr plusieurs centaines d'irrgularits constates ; en 2013, 54 offices ont t identifis comme ayant omis de transfrer les sommes des DCN sur les DO au bout de trois mois ; deux sanctions ont t prononces : une de nature disciplinaire ( censure devant la chambre assemble , c'est--dire la plus grave des sanctions disciplinaires internes) et une de nature judiciaire (interdiction temporaire d'exercice). La Chancellerie, qui exerce la tutelle des notaires en leur qualit d'officiers ministriels, n'a pas pris de disposition pour remdier cette situation. Les rapports d'inspection des notaires adresss au procureur de la Rpublique, conjointement au prsident de la chambre de discipline des notaires, ne donnent pas lieu une remonte nationale d'information, et

3 Les statistiques au titre de l'anne 2013 ne sont que trs partielles car les envois par les chambres et les consei ls rgionaux ne sont raliss que tardivement au cours de l'anne 2014.

13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01- T +33 1 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Cour des comptes - Communication au titre de l'articleR. 131-25 du CJF no 71291 417

aucune consquence n'a t tire d'irrgularits frquentes et prjudiciables tant aux tiers dtenteurs des fonds qu' l'image de la profession notariale.

3) Afin d'amliorer la tracabilit des flux, il convient de gnraliser les comptes par affaire la Caisse des dpts

Les dfaillances constates, mme si elles ne relvent pas de la responsabil it de la CDC, font courir des risques de rputation l'tablissement public.

a) S'agissant des notaires, la Caisse a propos, la fin de l'anne 2012, aux notaires volontaires un suivi par affaire des fonds de leurs clients dans le cadre de leur comptabi lit interne (projet Ml FADO). L'objectif tait de moderniser la tenue de comptes des notaires en automatisant les rgles de transfert entre les comptes de disponibilits courantes (DCN) et les comptes de dpts obligatoires (DO) et en simplifiant les modalits de calcul des intrts. En octobre 2013, prs de 92 % des tudes notariales avaient adopt le nouveau dispositif, entirement financ par la CDC. Si le projet MIFADO est un progrs, il souffre de trois faiblesses importantes. L'identification des affaires n'est matrialise que dans la comptabilit des offices. En revanche, la Caisse des dpts n'est pas en mesure de connatre les sommes qui demeurent plus de trois mois sur les comptes de disponibilits courantes. De plus, le transfert des fonds entre disponibilits courantes des notaires et dpts obligatoires au bout de trois mois peut tre suspendu de manire manuelle par le notaire, sans qu'un suivi puisse tre effectu par la CDC. Enfin, le transfert semi-automatique ne concerne que les affaires dont les fonds n'ont pas t mouvements depuis plus de trois mois, alors que les textes rglementaires prvoient un transfert des " sommes dposes sur des comptes de disponibilits courantes qui restent dtenues l'issue d'un dlai de trois mois , quand bien mme les sommes auraient fait l'objet de mouvements dans les trois mois. Outre les lacunes qui viennent d'tre soulignes, le projet MIFADO illustre les ambiguts du partage des rles entre la CDC et les notaires. Alors que la transparence sur la traabilit des flux fait partie des obligations des notaires et n'incombe pas juridiquement la Caisse, MIFADO, logiciel de comptabil it interne aux offices, a t financ par la CDC. S'il est souhaitable que cette dernire aide la modernisation des offices dans le cadre de ses partenariats, il ne lui revient pas de financer intgralement les outils indispensables la rgularit d'oprations ralises par des professionnels dont le cur de mtier est de garantir la scurit juridique. En outre, les limites du projet mentionnes supra ne protgent pas rellement l'tablissement public d'un risque de rputation dans la mesure o il est l'initiateur et le financeur de l'opration. Dans ces conditions et pour prvenir les risques d'image pour la Caisse, il est souhaitable, au regard des dfaillances constates et des limites des projets raliss ou en cours, que l'tablissement public puisse garantir la traabilit des fonds de tiers dposs par les professions juridiques. Elle doit s'attacher mettre en place, dans ses livres, des comptes par affaire qui permettent de rattacher prcisment chaque client les fonds de tiers dposs par les professions juridiques, en particulier les notaires, ainsi que les intrts affrents.

b) S'agissant des administrateurs et mandataires judiciaires, ceux-ci ne disposent pas de comptes par affaire, sauf pour les comptes terme. Actuellement, la comptabilit des flux se fait au sein des tudes, ce qui ne permet pas de s'assurer que les sommes verses aux administrateurs et mandataires sont bien verses sur le compte du bon dtenteur des fonds la CDC. S'il apparat difficile techniquement de mettre en place des comptes spcifiques pour toutes les affaires - environ 50 000 procdures collectives sont ouvertes tous les ans en France - la Caisse des dpts et consignations projette la cration de comptes spcifiques pour les plus grosses affaires en fonction de critres de montant de chiffre

13 rue Cambon - 751 00 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Cour des comptes - Communication au t itre de l' article R. 131 -25 du CJF n 71291 517

chiffre d'affaires et de nombre de salaris. Ce dispositif permettrait, notamment, d'effectuer un suivi de l'anciennet des fonds grs par les administrateurs et mandataires judiciaires. Afin que ce projet souhaitable aboutisse, il conviendrait, cet gard, qu'une disposition lgislative intervienne pour donner une base lgale la mise en place obligatoire de comptes par affaire pour les affaires les plus importantes.

4) Les modalits des partenariats entre la Caisse et les professions juridiques mriteraient d'tre rexamines

La Caisse intervient en appui aux professions juridiques dposantes en octroyant des prts ou en finanant des activits, essentiellement en faveur des notaires. Les choix faits par l'tablissement public pourraient, dans certains cas, tre plus slectifs et viter de l'enfermer dans un cadre contraignant.

a) L'encours des prts (installation, immobilier de bureau, quipement, trsorerie) a volu de faon trs dynamique ces dernires annes puisqu'il a doubl en dix ans, passant de 764 M en 2003 1 ,4 Md en 2012 et 2013. Les prts aux notaires reprsentent 88 % des encours et 82,7% des dossiers. Le montant moyen des prts s'lve 125 000 (205 000 en moyenne pour les prts l'installation et 64 000 en moyenne pour les prts hors installation). La dure moyenne des prts accords est d'un peu plus de 13 ans. Les taux pratiqus sont trs proches des conditions de march et les dfauts constats trs faibles. Les prts ne reprsentent donc pas un risque financier pour la Caisse mais soulvent des questions relatives leur objet. Certains des prts consentis sont, en effet, sans rapport avec l'objectif poursuivi de renforcer la scurit et la qualit juridiques. titre d'exemple, le prt pour l'achat d'une voiture coteuse peut difficilement tre considr comme une contribution la qualit des prestations juridiques offertes par les professionnels. Il en est de mme des prts aux tudiants notaires effectuant des tudes l'tranger. Dans ce dernier cas, la marge de manuvre de la CDC est rduite puisqu'elle s'engage accepter tous les dossiers slectionns par la chambre interdpartementale des notaires de Paris en change de sa garantie. Il conviendrait de rexaminer la politique de prts octroys par la CDC pour qu'ils soient directement en lien avec les missions de l'tablissement public.

b) Outre les prts, la Caisse finance diverses activits en relation avec les professions de justice. Des partenariats ont t conclus avec le Conseil national des administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires (depuis 2003, 1,8 M par an), l'Institut franais des professionnels des procdures collectives (depuis 1999, 462 000 par an verss par la CDC) , l'Association syndicale professionnelle d'administrateurs judiciaires (1 00 000 par an), le Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce (depuis 2009, 100 000 par an) et la Chambre nationale des huissiers de justice (depuis 2001 , 400 000 par an). Une convention de partenariat avec la profession notariale couvre actuellement la priode 2011-2014. Cette convention dtermine les priorits d'action. Son budget annuel est de 17,5 M. L'enveloppe financire consacre par la Caisse aux actions de partenariat apparat donc leve. Elle reprsente ainsi prs de la moiti des frais de fonctionnement de la direction des services bancaires. De plus, comme pour les prts, le bien-fond de certaines actions est discutable. titre d'exemple, il est prvu dans la convention de partenariat avec les notaires (2011-2014) un appui technique permettant aux notaires de dfinir les voies de dveloppement de leurs entreprises au regard de leur environnement socio-conomique . On relve galement des actions de valorisation du notariat (marketing, notamment) qui semblent aussi relever de la profession. Il est ainsi prvu que une aide importante sera

13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00- www.ccomptes.fr

Cour des comptes - Communication au titre de l'articleR. 131-25 du CJF no 71291

apporte aux grandes manifestations, soit qu'elles soient organises par la profession, soit qu'elle y participe. Il en est ainsi ( ... ) de la prsence du notariat dans les salons spcialiss par l'intermdiaire des instituts du CSN . Une contribution sera apporte pour peser " dans l'acclration de la concurrence entre professions du droit " En vue de rduire l'enveloppe des dpenses en faveur des partenariats et rapprocher les actions finances des missions de la CDC, la Cour recommande que les partenariats de la Caisse des dpts avec les professions juridiques soient recentrs sur les seules actions en lien avec la bonne gestion et la scurisation des fonds de tiers, dans un objectif d'conomies de moyens.

La Cour formule donc les recommandations suivantes : Recommandation n1 : engager le rexamen des modalits de rmunration des notaires au titre des fonds de tiers dposs la Caisse des dpts et consignations et ajuster sans dlai le taux d'intrt servi l'ensemble des dposants aux conditions conomiques et financires actuelles.; Recommandation no2 : scuriser la traabilit des fonds de tiers dtenus par les professions juridiques en mettant en place des comptes par affaire la Caisse des dpts et consignations ; Recommandation n3 : donner, au moyen d'une disposition lgislative, une base juridique la mise en place obligatoire de comptes par affaire pour les administrateurs et mandataires judiciaires.; Recommandation n4: rexaminer les prts consentis par la Caisse des dpts et consignations aux professions juridiques pour qu'ils soient directement en lien avec les missions de l'tablissement public ; Recommandation n5 : recentrer les partenariats financiers de la Caisse des dpts et consignations avec les professions juridiques, en particulier les notaires, sur des actions en lien direct avec la bonne gestion et la scurisation des fonds de tiers.

-=OO=-

De la mme manire que pour les rfrs, je vous informe que : deux mois aprs son envoi, cette communication sera transmise aux commissions des finances de l'Assemble nationale et du Snat. Elle sera accompagne de votre rponse5 si elle est parvenue la Cour dans ce dlai. dfaut, votre rponse leur sera transmise ds rception par la Cour ;

dans le respect des secrets protgs par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur son site internet cette communication, accompagne des rponses ;

5 La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre rponse, sous votre signature personnelle exclusivement, sous forme dmatrialise (un fichier PDF comprenant la signature et un fichier Word) l'adresse lectronique suivante : greffepresidence@ccomptes.fr.

13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00- www.ccomptes.fr

Cour des comptes - Communication au titre de 1 'artic le R. 131-25 du CJF n 7129 1 717

l'article L. 143-10-1 prvoit que, en tant que destinataire de la prsente communication, vous fournissiez la Cour un compte rendu des suites donnes ses observations, en vue de leur prsentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit tre adress la Cour, selon les modalits de la procdure de suivi annuel coordonn, convenue entre elle et votre administration.

J__.cJ.i~. - ---BBmm r-Mgaud

13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00- www.ccomptes.fr