SNI: le refere de la Cour des comptes

8/13/2019 SNI: le refere de la Cour des comptes

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Le Premier prsident988

Paris, le

Monsieur Pierre MOSCOVICIMinistre de l conomie et des finances

Monsieur Jean-Yves LE DRIANMinistre de la dfense

7 SEP 2013

MonsieurBernard CAZENEUVEMinistre dlgu auprs du ministre de l conomieet des fmances, charg du budget

Obi et : cessions de biens domaniaux par l tat la Socit Nationale Immobilire (SNI).l occasion du contrle des comptes et de la gestion de la Socit Nationale Immobilire(SNI), filiale 100 de la Caisse des dpts et consignations, pour les exercices 2006-2011, laCour a examin les conditions du transfert d lments du patrimoine foncier de l tat cettesocit. Elle m'a demand d appeler votre attention sur deux sries d oprations, de naturediffrente, dans lesquelles les intrts de l'tat lui paraissent avoir t insuffisamment prservs.

1 Un programme d amnagement ralis par la SNI sur un terrain achet l'tatdans le 15e arrondissement.La SNI a achev, en 2012, un programme dans le 15e arrondissement de Paris, conduitsur un terrain achet en 2004 l tat au prix de 19 M HT. Aprs avoir amnag ce terrain,crant notamment un parking sur trois niveaux de sous-sol, la SNI a :- revendu une surface commerciale de 6 000 m2 la Caisse interprofessionnelle deprvoyance et d assurance vieillesse (CIPAV) pour un prix de 44,4 M HT ;- vendu des installations sportives (gymnase) la Ville de Paris, en vente en tat futur

d achvement (VEF A), pour un prix de 5,9 M TTC ;

13 rue Cambon- BP 52195-75021 PARIS Cedex 01 - Tlphone: +33.1.42.98.95.00- Tlcopie: +33.1.42.98.59.86


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- construit 35 logements en accession libre (programme Eiffel en Seine) pour un prixglobal attendu de 34,4 M TTC ;- construit 142 logements sociaux (prt locatif aid d'intgration - PLAI - et prt locatifsocial- PLS -)qui font l'objet de rservations (ministres, Ville de Paris, quelques 1 ).Mme en tenant compte des cots des travaux, de la conduite du projet et du portagefinancier, le prix de vente du terrain la SNI est faible, compte tenu du rendement de l'oprationet du poids habituel de la charge foncire dans les oprations conduites dans le centre de Paris.L'acte de cession par l'tat ne comportait aucune clause de retour meilleure fortune nide partage des rsultats. L'absence d'une telle clause a t explique par le fait que ce projetprvoyait majoritairement la cration de logements sociaux. Or, si cette assertion est exacte dslors qu'est retenu le critre du nombre de mtres carrs de logements offerts, elle ne se vrifieplus lorsqu'on considre la superficie amnage totale et l'quilibre global de l'opration, quicomportait des composantes commerciales importantes.Il importe donc de prvoir systmatiquement une clause de retour meilleure fortune etde partage des rsultats en cas de cession d un bien foncier de l'tat fin d'amnagement.2) La cession d emprises faisant l objet de baux emphytotiquesLe rgime du bail emphytotique permet l'tat de favoriser la construction de btiments son usage sur des terrains qui lui appartiennent. Cependant, s'il n est pas utilis avecprcaution et notamment si les droits rels de l'tat bailleur ne sont pas suffisamment prservs,la cession au preneur d'emprises faisant l'objet d'un tel bail, en cours de bail, ne peut qu'tredsavantageuse l'tat. Les oprations de cette nature ralises par le ministre de la dfenseavec la SNI ont dmontr les inconvnients de cette formule.a) Les baux emphytotiques consentis par le ministre de la dfense la SNILa SAEM SNI, hritire de la Socit de gestion immobilire des armes (SOGIMA), apour mtier historique le logement des agents de l'tat, au premier chef de ceux du ministre dela dfense, soit travers la gestion d un patrimoine public usage rsidentiel, soit travers lemcanisme des conventions de rservation. Ce mcanisme a frquemment comport la mise disposition de terrains publics pour y difier les logements, le plus souvent sous la forme du bailemphytotique.Le ministre de la dfense a utilis cette formule avec la SNI comme avec d'autresoprateurs. Il a mis des terrains, proprit domaniale dont il tait affectataire, leur dispositionpour une trs longue dure Gusqu' cinquante ans, voire davantage : quatre-vingts ans danscertains cas) charge pour l'oprateur de construire et d'entretenir des btiments d'habitation.L'oprateur verse en contrepartie une redevance pour 1 occupation du terrain qui constitue le seulrevenu tir par l'tat du bail emphytotique. La redevance tait traditionnellement fixe unniveau symbolique (1 000 F puis 152 par an la prise bail). En revanche, l'tat conserve lanue-proprit des terrains qui, avec les btiments difis dessus, doivent lui revenir en pleineproprit l'chance du bail emphytotique. L'tat assume donc quasi-intgralement la chargefoncire pendant toute la dure de 1 opration. Le montant des redevances dues pendant la duredu bail et la valeur actualise des terrains et btiments 1 expiration du bail constituent les droitsde l'tat sur l'emprise place sous bail emphytotique.

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Cet apport foncier a t accompagn jusqu en 2005 de l offre par le ministre de ladfense d une aide au financement par l octroi de prts des conditions trs favorables. Cesavances ne portaient pas d intrt, comportaient un long diffr de remboursement (dix ans engnral) et ensuite une trs longue dure de remboursement Gusqu cinquante ans)l. Ce type definancement a cess lorsque 1 arrt du 7 mars 2005, pris en application de 1 article R 314-4 ducode de la construction et de l habitation, a permis d y substituer le versement d une subventionglobale en dbut d opration2.Ces montages sont donc conus pour tre financirement attractifs pour l oprateur, entout cas pour lui garantir un bilan au moins quilibr de 1 opration. Cet quilibre se trouve altr son profit et au dtriment des intrts patrimoniaux long terme de l tat si le retour desterrains et btiments n a pas lieu comme prvu l expiration des baux emphytotiques et sil oprateur peut se les approprier en cours de bail des conditions d autant plus favorables queles droits de l tat sont faibles.b) Des ventes de terrains dans des conditions dfavorables l tat partir de 2009La SNI, titulaire de nombreux baux emphytotiques du ministre de la dfense, a conduitce qu elle a appel une politique de patrimonialisation des terrains d assiette.Elle a acquis, au dbut des annes 2000, des terrains d assiette de constructionsanciennes, alors que l tat tait son capital. Ces acquisitions ayant t valorises de maniresatisfaisante au bilan de la SNI, la revente de la participation de l tat la Caisse des dpts etconsignations a permis celui-ci de raliser une opration profitable.Il n en a pas t de mme l issue de la seconde campagne de cession de terrainsd assiette entame en 2009.La SNI a soumis France Domaine, par lettre du 7 janvier 2009, une liste de biens dontelle se portait acqureur de gr gr. Cette liste comportait 60 terrains sous bail emphytotiqueet 4 domaniaux. Ces ensembles immobiliers taient souvent rcemment construits ou rhabilits.24 immeubles faisaient l objet d un conventionnement social (prt locatif aid- PLA, prt locatif usage social - PLUS et prt locatif social - PLS), la plupart taient des logementsintermdiaires (PLI).La dcision de procder une cession de gr gr la SNI, prise au niveau du cabinet duPremier ministre, tait juridiquement contestable. En effet, l articleR. 129 du code du domainede l tat pose le principe de l appel la concurrence, sauf exceptions. La seu1e susceptible d treinvoque en l occurrence tait celle prvue par le 5 de l article R. 129-5 dudit code, dans saversion en vigueur l poque (tel qu il avait t modifi par le dcret n 2008-1248 du1er dcembre 2008 relatif l utilisation des immeubles domaniaux par les services de l tat etses tablissements publics- article 4), lequel disposait que la cession d un immeuble pouvait trefaite l amiable lorsque les conditions particu1ires d utilisation de l immeuble le justifient .Cette clause a t interprte comme s appliquant aux terrains sous bail emphytotique, ce quiconduisait placer l tat, priv de possibilit d appel la concurrence, dans une position de

l la clture de l exercice 2011, figurait encore ce titre dans les comptes sociaux de la SAEM SNI un total d avances de 223,6 M, ayantdonn lieu des remboursements de 29,2 M, soit un solde net de 194,4 M. La gestion des programmes en cours s talerait jusqu en 2055,anne de l extinction totale des dernires dettes de ce type.2Le montant des subventions reues par la SNI tait de 131 M (valeur brute) et 107 M (valeur nette) au 3l/l2/20ll. Avances et subventionssont cumulables avec le recours des prts du Fonds d pargne de la Caisse des dpts et consignations, lorsque la catgorie et la destination deslogements construits les rend ligibles ce type de prts (PLS, PLUS, PLA). Peuvent s y ajouter le cas chant d autres modalits de dfraiementou compensation.

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faiblesse en cas de vente de ses terrains puisque le seul acqureur potentiel devenait le titulairedu bail emphytotique.Une circulaire interministrielle du 15 juillet 2009 en faveur de 1 amnagement durableet du dveloppement de l'offre de logement a dict qu'il tait possible de recourir au gr grlorsque 1 opration prvue comprend 100 de logements locatifs sociaux ; le site prsente des

particularits, tels que l'enclavement, la prsence de droits rels sur le foncier dtenu par unemphytote, ou lorsque la valorisation est mieux optimise par la cession un oprateurparticulier. Cette circulaire visait interprter l to sensu la clause rglementaire susmentionnede manire couvrir explicitement le cas des cessions demandes par la SNI.En tout tat de cause, l'argument susceptible d'tre tir, en faveur du recours au gr gr,de la position spcifique de la SNI en tant que titulaire d un bail emphytotique ne valait paspour des biens domaniaux non soumis bail emphytotique qui auraient d en principe fairel'objet d un appel d'offres3.L'tat s'est donc plac lui-mme dans une situation de faiblesse dans cette opration. La

SNI tait de f cto en position d'unique demandeur face un grand nombre d'offres. Les contratsde baux emphytotiques concerns ne contenaient aucune clause de sortie en cours de bail lademande de l'une ou l'autre partie. Juridiquement, l'tat, s'il dcidait de vendre, ne pouvait doncexiger de la SNI que le paiement de la valeur des droits du bailleur, c'est--dire la somme dumontant cumul des redevances (trs faibles) encore dues jusqu l'expiration du bail,capitalises, et de la valeur actualise de l'immeuble en pleine proprit en fm de bail.En outre, dans la plupart des cas concerns, les baux emphytotiques avaient t souscritsrcemment et la dure restant courir tait donc trs importante ; trente-huit ans en moyennepour une dure initiale moyenne de cinquante ans. Cette importante dure rsiduelle (la demanded'acquisition tant faite pendant le premier quart de la dure du bail emphytotique) tendait

rduire la valeur des droits de l'tat, du fait des conditions d'actualisation.France Domaine et le ministre de la dfense ont finalement accept 1 alination de32 sites sur les 64 proposs (30 terrains sous bail emphytotique dont les chances s'talaient de2029 2053 et deux sites domaniaux).France Domaine a certes conu initialement une sorte de garde-fou consistant exclureen principe la cession si le calcul des droits de l'tat aboutissait un montant infrieur lavaleur du terrain nu. Toutefois, les critres mis en uvre par France Domaine pour estimer lavaleur des terrains nus, retenant pour hypothse que tous les logements difis sur ces terrainstaient sociaux et ne prenant en compte que la seule SHON4 construite, hors la SHON

ventuellement constructible, ont tendu minorer les estimations, d'autant que la directionnationale des interventions domaniales (DNID) a elle-mme parfois rvis la baisse lesestimations produites par les services locaux de France Domaine.

3 Le principal cas est celui de la rsidence De Lattre Montpellier : elle a t considre, de manire trs contestable, comme enclave dans lesemprises limitrophes sous BE, ce qui a permis la vente de l'ensemble la SNI dans des conditions trs favorables. L'autre bien domanial, Arras, tait de faible valeur.4 SHON (surface hors uvre nette). Mesure de superficie des planchers pour les projets de construction immobilire.



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De surcrot, la rgle de prudence consistant ne pas vendre un prix infrieur la valeurdu terrain nu n a pas t respecte dans au moins dix-huit cas. La SNI a ainsi pu faire desacquisitions trs avantageuses. Paris, dans le 18e arrondissement, 88-94 boulevard Ney, unterrain de 16 367 m2 portant 290 logements et 306 places de stationnement avait t valu par leservice local 41 M, estimation ramene ensuite 24,9 M. Ce bien a t finalement cd laSNI (EFIDIS) pour 8,1 M, valeur correspondant, selon la DNID, celle des droits de l tat. Montpellier, la SNI a obtenu la cession de terrains d assiette mitoyens dont une partie domaniale(pour 3,87 ha), constituant un ensemble continu de prs de 10 ha pour un prix global de8,45 M; or un jugement de la cour d appel de Montpellier de juin 2012 dans une affaired expropriation a valoris un terrain voisin 450 /m2 soit 4,5 M l hectare.

Ces oprations montrent la ncessit de mieux prserver les intrts de l tat.Il convient de ne recourir au mcanisme du bail emphytotique qu aprs une analyseapprofondie et une comparaison taye avec d autres formules et uniquement si les avantages ensont dmontrs de manire certaine au regard des intrts long terme de l tat. S il y est

recouru, les redevances d occupation doivent tre fixes un niveau conomiquement justifi. Ilest galement ncessaire d viter, sauf circonstances trs exceptionnelles, toute cession del emprise au preneur en cours de bail, et, en tout tat de cause, de prvoir, ds la conclusion dubail, des clauses de sortie vitant que l tat bailleur ne soit dans la main du preneur en casd interruption de l excution du bail.En matire de cession, les difficults rencontres soulignent l intrt de pleinementmettre en uvre les dispositions du dcret du 10 fvrier 2002 qui donne la Commission pour latransparence et la qualit des oprations immobilires de l tat (CTQ) la comptence pourmettre un avis a priori lorsqu une cession est effectue sans appel la concurrence. Lors desoprations susmentionnes, la CTQ n a t saisie que six mois aprs 1 accord donn par le

ministre de la dfense.Enfin, le dcret n 2011-1612 du 22 novembre 2011 relatif aux premire, deuxime,troisime et quatrime parties rglementaires du code gnral de la proprit des personnespubliques crant l article 3 211-7, dont la rdaction est semblable celle de l articleR. 129-5 ducode du domaine de l tat, restant susceptible d interprtations diverses sur les cas o une ventede gr gr de biens du domaine public est possible, il est souhaitable de dfinir plusprcisment les situations o l tat peut s affranchir d une procdure de mise en concurrence.

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Je vous serais oblig de me faire connatre, dans le dlai de deux mois prvu l article L 143-5 du code des juridictions financires, la rponse que vous aurez donne laprsente communication.



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Je vous rappelle qu en application de l article L 143-5 du code des juridictionsfinancires, ce rfr sera transmis, deux mois aprs vous avoir t envoy, aux commissions desfinances de 1 Assemble nationale et du Snat. Il sera accompagn de votre rponsedmatrialise6, sous votre signature personnelle exclusivement, si celle-ci est parvenue dans cedlai. dfaut, votre rponse sera transmise au Parlement ds rception par la Cour.Dans le respect des secrets protgs par la loi, en application de 1 articleL 143-1 du code des juridictions financires, la Cour des comptes pourra mettre en ligne sur sonsite internet le texte du prsent rfr, accompagn de votre rponse.

L ~ ~ Qi d i e r ~ ~

6 l adresse lectronique [email protected] sous deux formats: PDF comprenant la signature et Word.

Cour des omptes Rfr n 988

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