Quelques expériences franco-européenne de commande publique, Jean-Philippe Nadal, conférence...
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© OCDE Initiative conjointe de l’OCDE et de l’Union européenne, financée principalement par l’UE Jean-Philippe Nadal Directeur Juridique, Marchés Publics, Qualité [email protected] Quelques expériences franco- européenne de commande publique Beyrouth, Liban 2-3 juin 2015 Conférence régionale de SIGMA sur les marchés publics
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Jean-Philippe Nadal Directeur Juridique, Marchés Publics, Qualité
Quelques expériences franco-européenne de commande publique
Beyrouth, Liban
2-3 juin 2015
Conférence régionale de SIGMA
sur les marchés publics
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SOMMAIRE
Propos introductifs • Parole de praticien • UE / France et marchés publics, quel intérêt pour vous ? • Le choix (arbitraire) des sujets abordés : apport de la
construction européenne au système des MP français
Trois sujets 1. les recours et le contrôle dans les marchés 2. Passation d’un marché public, de l’acte juridique à l’acte
de gestion, de l’acte de gestion à l’acte politique 3. Les Partenariats Public-Privé
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Propos introductifs
• Parole de praticien en France et dans le monde
• UE et marchés publics, quel intérêt pour vous ?
• Place de l’UE dans le monde des MP • Source de benchmark par la diversité des situations
des pays membres
• Le choix (arbitraire) des sujets abordés : apport de la construction européenne au système des MP français • La France à l’origine (historique) de l’approche UE des
MP • Des apports majeurs de la construction européenne
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SOMMAIRE
Trois sujets 1. Les recours et le contrôle dans les marchés
2. Passation d’un marché public, de l’acte juridique à l’acte
économique, de l’acte économique à l’acte politique
3. Les Partenariats Public-Privé
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Les recours et le contrôle dans les marchés publics
Le contrôle au cœur de la problématique des MP
• Le cadre juridique est la colonne vertébrale des systèmes d’achat
• Des principes traduits en obligations de moyens : le respect d’un process
• Un cadre institutionnel créé par les textes séparant les fonctions (passation, contrôle …)
• Pas de diffusion de la règle, pas de force des institutions, sans la menace du contrôle et de la sanction • Pas d’engouement pour la formation à la règle si celle-ci est
réputée inappliquée • Pas de promotion de la compétence si elle ne sert à rien
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Les recours et le contrôle dans les marchés publics
Contrôle administratif versus Contrôle juridictionnel
• L’approche économique de l’UE l’a conduit à privilégier le contrôle
juridictionnel • Le contrefeu aux influences politiques dans la gestion des
marchés • L’initiative du recours donné aux opérateurs économiques,
l’action de contrôle confiée au pouvoir juridictionnel pour son indépendance du pouvoir exécutif
• La France a d’abord été le bon élève inefficace • La vision juridique des marchés publics • La solidité du système de contrôle administratif a priori et du
dispositif de contrôle juridictionnel • Les accusations d’inefficacité relative dans la logique de l’UE
• Le contrôle administratif, au mieux quantité négligeable • Le contrôle juridictionnel inefficace car trop lent
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Les recours et le contrôle dans les marchés publics
Les apports décisifs de l’UE pour l’efficacité du contrôle juridictionnel dans les textes et dans la volonté politique
• La nouvelle place du juge
• Le contenu de la directive Recours de l’UE • Sa transposition en France, véritable révolution juridique
• La clef française de la transformation du système notamment dans
les collectivités locales • La modification du code pénal • Son application • Les conséquences structurelles en chaîne
• La montée en puissance des services juridiques Achat • Le développement des formations • Le succès des centrales d’achat, puissant instrument de
professionnalisation de l’achat public • Un exemple dans ce contexte de la puissance du cadre juridique :
l’interprétation des seuils par familles homogènes de prestations
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• Les notions de contrôle dans la gestion traditionnelle des Finances Publiques
LOI - Exécution Contrôle Sanction
Les grands objectifs poursuivis
• Régularité / Sécurité
–Mise en œuvre du budget
–Régularité juridique des règles de marchés publics
• Conformité (bonnes pratiques)
• Et aussi : mise en œuvre de politiques générales (politique industrielle, politique de l’emploi, environnement
Les recours et le contrôle dans les marchés publics
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Il ne s’agit plus seulement de garantir une gestion « régulière » mais d’obtenir avant tout une saine gestion financière s’appréciant en termes de résultats effectifs, d’économie et d’efficacité
Attention au glissement sémantique : contrôle pris dans le sens anglo-saxon de MAITRISE (le contrôle de la balle par le joueur de tennis)
La démarche européenne, synthèse d’influence française et anglo-saxonne, synthèse déjà réalisée par le Canada
• Correspond à une norme de gestion des FP au niveau européen sous l’appellation PIFC (Public Internal Financial Contrôle) Règlement CE 1260 e 438
Les recours et le contrôle dans les marchés publics
Le remise à l’honneur du contrôle administratif Les notions de contrôle dans la Nouvelle Gestion Publique
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Fondements de la NGP (PIFC)
• La gestion budgétaire par objectifs – notion de PROGRAMMES, orienté Objectif / résultats, associé à des moyens
• Nouvelle orientation du « contrôle »
• S’assurer de la bonne utilisation des méthodes – contrôle de conformité
• S’assurer des résultats – contrôle d’efficacité ou de performances
• Suggérer des recommandations – contrôle de système
Principe de valeur ajoutée du contrôle et non plus négatif
Les recours et le contrôle dans les marchés publics
Le remise à l’honneur du contrôle administratif Les notions de contrôle dans la Nouvelle Gestion Publique
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Fondements de la NGP (PIFC) – les trois boucles du contrôle
• Boucle Gestion – Contrôle - Gestion
• Boucle Programmation – Résultats - Programmation
• Boucle Organisation – Recommandations – Organisation
Nouvelles orientations du Contrôle, au lieu et place de la seule Régularité
• Conformité
• Efficacité
• Sécurité
Les recours et le contrôle dans les marchés publics
Le remise à l’honneur du contrôle administratif Les notions de contrôle dans la Nouvelle Gestion Publique
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Les recours et le contrôle dans les marchés publics
Le remise à l’honneur du contrôle administratif L’application en France
Son application prometteuse au monde des marchés publics • La démarche de certification ISO 9001 • La modernisation des administrations françaises dans une
démarche volontaire
L’impact structurant sur le système d’achat public en France • S’intéresser aux systèmes et non plus seulement aux actes pris
isolément • Traduire concrètement dans les organisations les principes de
responsabilité, de transparence, pour la lutte contre la corruption
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SOMMAIRE
Trois sujets 1. Les recours et le contrôle dans les marchés
2. Passation d’un marché public, de l’acte juridique à
l’acte économique, de l’acte économique à l’acte politique
3. Les Partenariats Public-Privé
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Passation d’un marché public, de l’acte juridique à l’acte économique, de l’acte économique à l’acte politique
L’objectif d’efficacité remis au centre des préoccupations
La montée des critiques sur le coût des règles mises en place en termes d’efficacité • L’efficacité des contrôles sur le respect des règles a son revers • Constat alarmant dans les pays membres fondateurs de l’UE comme
dans les nouveaux pays accédants • La réaction de l’UE intéresse le monde entier confronté à la même
problématique - exemple de la réforme en marche des règles MP des IFIs ou des pays du Sud
La réforme de l’UE avec la publication des directives MP de 2014
• En précurseur, les règles plus souples pour les directives secteurs exclus
• La réforme pour une accélération de la mise en place des outils modernes de la dématérialisation des marchés publics
• L’achat intelligent : Achat complexe = Négociation
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Passation d’un marché public, de l’acte juridique à l’acte économique, de l’acte économique à l’acte politique
Le passage à l’acte économique en France
La création du SAE – Service des achats de l’Etat • La réflexion sur la fonction achat de l’Etat
• Le repositionnement de la dimension économique • L’identification des différentes fonctions • La mise en avant d’objectifs économiques dans le contexte
de très forte contrainte budgétaire • La réforme de l’organisation de la fonction achat
• Le rôle de l’organe central • La création de « responsables ministériels d’achat » • Le thème de la massification des achats • La professionnalisation des acheteurs
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Passation d’un marché public, de l’acte juridique à l’acte économique, de l’acte économique à l’acte politique
De l’acte économique à l’acte politique
Le retour du politique consacré au niveau européen • L’achat public au service de la promotion des PME, de la
normalisation, du développement durable, de la responsabilité sociale des entreprises
La démarche française
• La France aux avant-postes • Les difficultés ou les risques demeurent
• La préférence locale • Les contradictions Promotion des PME / massification • La prise en compte des stratégies Achat lors de la définition
des projets
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SOMMAIRE
Trois sujets 1. Les recours et le contrôle dans les marchés
2. Passation d’un marché public, de l’acte juridique à l’acte
économique, de l’acte économique à l’acte politique
3. Les Partenariats Public-Privé
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Les Partenariats Public-Privé
L’UE, héritière des inventeurs des PPP et creuset d’une synthèse des notions
L’héritage, la force des pays membres • Le dynamisme des pays membres de l’UE sur le terrain des PPP,
notamment France et RU • Réunis dans un cercle de coopération très actif l’EPEC • Très actifs au sein de cercles internationaux élargis sous les
auspices de l’OCDE ou des Nations Unies L’apport de l’UE – nouvelles directives
• Une position pour la clarification des notions derrière le vocable unique - les deux grandes familles de PPP
• Réalisations et évolutions françaises
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A partir d’une définition unique, pouvant justifier l’emploi de l’appellation unique PPP
« Un Partenariat Public-Privé est un contrat de long-terme, entre une entité
publique et une société privée, au travers duquel la société privée s’engage à fournir un service global pouvant combiner financement, conception, réalisation, exploitation et maintenance d’une infrastructure publique. La société privée est rémunérée soit par les redevances payées directement par les usagers, soit par des paiements de l’entité publique, conditionnés à l’atteinte de certains niveaux de performance du service, soit par une combinaison des deux. »
Banque mondiale
Dans cette grande famille des outils de la commande publique, deux grandes familles de montage, désormais posées par le schéma européen
1. Le modèle concessif – la délégation de service public paiement par l’usager / risque d’exploitation
2. Les PPP à paiement public
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La délégation de service public / Concession
Opérateur Usagers
Autorité publique
Contrat de DSP
Mandat électif
Contrat de service et abonnements
Paiement de la facture
Votes +
Paiement de l’impôt
Prescriptions
+ (Aides financières)
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Le PPP à paiement public
Société de projet SPV
Exploitant
Constructeur
Autorité publique
Actionnaires
Prêteurs
Contrat de vente
Contrat d’exploitation, d’entretien
et de maintenance
Contrat PPP
Pacte d’actionnaires
Contrat de crédit
Contrat de construction
Fournisseurs
Assureurs
Assurances
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25 000 projects
2 000 projects
PPP : Number of Concession-PPP and PFI-PPP in operation
Concession PFI
€ 1000 bilions
€ 200 bilions
PPP : Investment value of Concession-PPP and PFI-PPP
Concession PFI
Projets en PPP dans le monde
