Rencontre des cadres dirigeantsde la fonction publique libanaise

Les finances publiques, outil de modernisationet de performance de l’Etat

Frank MORDACQ

Beyrouth – Mars 2013

2ème session

La transparence des politiques publiques

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INTRODUCTION

L’allocation des moyens dans l’ordonnance de 1959 Présentation par nature de charges (personnel, fonctionnement, subventions,

investissement) = spécialité par chapitre Structure par ministères :

Vote par ministère et par titre Vote services votés/mesures nouvelles

Le respect de l’autorisation budgétaire Contrôle de la spécialité et de la régularité des contrôles :

Par les contrôleurs financiers, par la cour des Comptes Le budget, acte d’autorisation budgétaire, ne renseigne pas sur :

Les objectifs de l’action publique L’efficacité, les performances

Les tentatives d’amélioration ont échoué : la RCB S’affranchir de la notion de nature des charges S’affranchir de la notion de ministère

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La réforme de la gestion financière en France

Vote de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)

Une nouvelle constitution financière pour l’Etat votée à l’unanimité sur une initiative parlementaire de façon trans- partisane

Une réforme budgétaire et comptable qui est une réforme de la gestion publique, élément fondamental de la réforme de l’Etat

4 ans de délais de mise en œuvre 2002-2006 avec des expérimentations préalables

7 années d’application complète de la réforme depuis 2006 permettent de réels retours d’expérience

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Plusieurs réformes dans un texte solennel

Une nouvelle nomenclature budgétaire dans la discussion, le vote et l’exécution des lois de finances pour présenter les finalités de la dépense en missions et programmes

Un budget orienté vers les résultats avec des objectifs et des indicateurs de performance pour une permettre une nouvelle gestion publique

Des comptes plus transparents et plus précis basés sur la comptabilité en droits constatés («accrual») et l'analyse des coûts, donnant aux gestionnaires de nouveaux outils pour gérer leurs dépenses

Un nouveau système de gouvernance budgétaire et de procédure budgétaire avec un rôle plus actif du Parlement dans l’autorisation et le contrôle des dépenses

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Unité de vote

Niveau de spécialité Programmes(indicateurs associés)

Dotations- dépenses accidentelles et imprévisibles- mesures générales fonction publique- dotations des pouvoirs publics

Limitatifs Évaluatifs- Dette- Remboursements et dégrèvements- garanties

Missions

I. TRANSPARENCE DANS LA PRESENTATION DU BUDGET

1. Un budget organisé par grandes politiques publiques

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La nouvelle architecture budgétaire

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La mission : l’expression des choix politiques

«Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie»

50 missions, dont 32 pour le budget général

L’identification de politiques publiques cohérentes

Elle est l'unité de vote du Parlement elle regroupe un ensemble de programmes, le Parlement peut réallouer les crédits entre programmes, au sein

d'une mission.

Elle peut être ministérielle ou interministérielle 10 missions interministérielles, exemple : la mission «Recherche» qui concerne 6 ministères

Pas de mission «mono-programme»

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EnseignementSupérieur etRecherche

• Formation supérieure et recherche universitaire• Vie étudiante• Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires• Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources• Recherche spatiale

• Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielleRedressement

productif

• Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l’aménagement durables

Écologie,Développement

durable et Energie

Défense• Recherche duale (civile et militaire)

• Enseignement supérieur et recherche agricolesAgriculture,

Agroalimentaire et Forêt

Culture et Communication

• Recherche culturelle et culture scientifique

La mission «Recherche et enseignement supérieur»

10 programmes / 6 ministères

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2. Le programme : cadre d’autorisation et de gestion des politiques publiques

125 programmes pour le budget général

Le programme regroupe les crédits (quelle qu’en soit la nature) destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions (600)

Il relève d'un seul ministre

Unité de spécialité des crédits et de définition des objectifs et indicateurs de résultats

Pas de budgétisation analytique

Il nécessite un pilotage qui fait apparaître de nouvelles fonctions managériales

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La structuration du programme

Une structuration des programmes permettant de rassembler les dépenses d’une politique

Un programme centre de responsabilité et expression d’une politique (programme/structure de direction)

Une affectation des agents au sein des programmes

Pour donner sens à l’autorisation budgétaire et permettre le pilotage, l’affectation ne peut pas être analytique : on ne partage pas les agents entre programmes

Le respect d’une gestion publique opérationnelle pour les fonctions de soutien et les services polyvalents

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Le rattachement ministériel du programme

Les programmes et les plafonds d’emplois sont ministériels

Les crédits sont ouverts aux ministères

Les mouvements de crédits ont lieu entre programmes et/ou ministères (≠ missions)

15 ministères au sens budgétaire

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Retours d’expérience

Une meilleure identification des politiques publiques Une discussion budgétaire renouvelée portant sur l’ensemble de la politique Une incitation forte au regroupement des structures d’administration centrale :

plusieurs fusions réalisées dans le cadre de la révision générale des finances publiques

La mission = élément de budgétisation pluriannuelle

Les points positifs

L’absence de responsable des missions interministérielles Le traitement des politiques interministérielles : les documents de politique

transversale (DPT) La compréhension par les parlementaires des programmes de soutien

regroupant toutes les fonctions indivises : la CAC La tentation de programmes ad hoc (cf. infra)

Les points à améliorer

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Les programmes ad hoc

Des programmes géographiques Le PITE (dès 2006) Moyens mutualisés des départements (2011)

Des programmes quasi-interministériels Le programme entretien immobilier Le CAS patrimoine immobilier

Des programmes événementiels (pour 1 an) La PFUE (Présidence française de l’Union Européenne) Présidence française G8-G20 (2011)

Des programmes «politiques» (pour la durée nécessaire) Le plan de relance : 1 mission / 3 programmes Les dépenses d’avenir (grand emprunt)

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Administration pénitentiaire

Conduite et pilotage de la politique de la justiceet organismes rattachés

Justice judiciaire

Protection judiciaire de la jeunesse

Accès au droit et à la justice

Avant : 30 chapitres160 articles de prévision

Titre III - Moyens des servicesPersonnel - rémunérations d'activitéPersonnel en retraite - pensions et allocationsPersonnel en activité et en retraite - charges socialesMatériel et fonctionnement des servicesSubventions de fonctionnementDépenses diverses

Titre IV - Interventions publiquesInterventions politiques et administrativesActions sociale - assistance et solidarité

Titre V - Investissements exécutés par l'État

Équipement administratifs et divers

Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'État

Équipement culturel et social

Après : 5 programmes

3. Les libertés de gestionLa globalisation des crédits (ministère de la Justice)

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FONGIBILITÉ

La fongibilité au sein du programme

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La destination de la dépense : les ACTIONS

Une présentation indicative des crédits détaillés par action Les actions (et sous-actions pour les grands programmes)

permettent d’identifier les finalités des politiques publiques

Les dépenses sont affectées à une seule action en prévision et en exécution

Existence d’actions de soutien

Caractère indicatif des actions

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Un nouveau principe de gestion : liberté/responsabilité

La liberté La globalisation des crédits au sein d’un programme La fongibilité des crédits entre titre et action, mais avec un

plafond de masse salariale Un plafond d’emploi ministériel (en équivalent temps plein)

à répartir entre les programmes : une présentation indicative par catégorie d’emplois

La responsabilité S’engager sur des objectifs et rendre compte des résultats de

l’activité des services Rendre compte des dépenses en engagements (AE) et en

paiement (CP) pour toutes les natures de dépenses et rendre compte à la fois de la destination de la dépense (action) et de sa nature (titre)

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Retours d’expérience

Une vraie liberté nouvelle permettant de redéployer les crédits de personnel entre eux et les crédits de fonctionnement entre eux

Une gestion plus souple des emplois (ETP) à l’intérieur du plafond qui conduit à des choix budgétaires assumés par les gestionnaires

Les points positifs

Faible liberté de redéploiement des dépenses de personnel vers les dépenses de fonctionnement

Les libertés budgétaires en matière d’emploi nécessitent plus de liberté statutaire pour favoriser la mobilité

La tentation de la normalisation des fonctions supports

Les points à améliorer

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Un titre unique : le titre II "dépenses de personnel"

Unicité des nomenclatures par nature budgétaire et comptable :La dépense correspond à une rémunération due à une

personne physique par la personne morale Etat Il existe un lien juridique direct entre le bénéficiaire et l’Etat

(engagement à servir, contrat, ..)

Composition du titre 2Rémunérations d’activitéCotisations et contributions socialesPrestations sociales et allocations diverses

Un plafond en masse salariale par programmeCaractère limitatif du titre 2 pour 45% des dépenses de l’EtatLiberté de redéploiement au sein du titre 2

Le plafond d’emploi ministériel: en ETPT

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• Une visibilité sur le financement des dépenses sociales concernées• La valorisation des ressources humaines au plus proche du «coût complet» permettant une meilleure appréciation du coût des services rendus

Les dépenses de personnel en coût complet

Budgétisation des cotisations sociales patronales assises sur la masse salariale et calculées sur chaque bulletin de salaire-agent

Financement des dépenses de pensions : cotisations patronales versées en recettes du CAS «pensions»

Financement des prestations familiales : cotisation patronale au profit de la CNAF

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II. TRANSPARENCE DANS LE CONTENU DU BUDGET

1. La loi de finances au format LOLF

Définition et contenu des lois de finances

L’objet des lois de finances :Les ressources et les charges budgétaires et de trésorerieL’équilibre budgétaire et financierLes objectifs et les résultats des programmes

Les catégories de lois de finances :Loi de finances initiale et loi de finances rectificative

(2 parties)Loi de règlement (enrichi)Lois spéciales (nouveau)

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2. L’élargissement du champ de compétence de la loi de finances

évaluation des ressources et charges de trésorerie

fixation d’un plafond d’emprunt de la dette négociable

autorisation d’octroyer les garanties, de prendre en charge des emprunts

affectation à un tiers d’une ressource de l’État

évaluation par programme du produit des fonds de concours pris en compte dans l’article d’équilibre

ratification des décrets de rémunération pour services rendus

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3. L’amélioration des informations données dans les lois de finances

Présentation à structure constante

Présentation en deux sections (section de fonctionnement – section d’investissement)

Description des impositions affectées

Évaluation chiffrée de l’incidence des dispositions du PLF

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4. L’intégration des opérateurs

La notion d’opérateurUne notion budgétaire : subvention pour charges de service

public (fonctionnement + investissement) – titre 3 (EPA – EPST – Associations – GIP)

Programme et opérateur> 50% des programmes comportent des opérateursLa performance des opérateurs est celle des programmes

(Météo – IGN – Etablissements de recherche)Existence de contrats d’objectifs ou de performance

Les emplois des opérateurs dans les PAP et dans un plafondModification de la LOLF du 12/07/05 et LFI 2008

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5. Les documents budgétaires

1. Le rapport «DOFIPU» (débat d’orientation des finances publiques) :2 volets

2. Les documents liés au PLF

Le rapport économique, social et financier (hypothèse économique + pluriannuel)

Les annexes jointes au PLF :- Les annexes relatives aux recettes + rapport sur les PO

- Les annexes explicatives relatives aux dépenses (cf. infra)

- Les autres annexes :- Charte de budgétisation- Présentation du budget en 2 sections- Taux de mise en réserve des crédits- Annexes garant d’information et de contrôles («jaunes» et «DPT»)

3. Les rapports annuels de performance de la loi de règlement

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La structure du projet annuel de performance (PAP) d’un programme

1. Présentation des crédits Une 1ère présentation «matricielle» (actions / titres) ; Une 2nde présentation «par nature» (titres / catégories) ; Une présentation des dépenses fiscales.

2. Le programme : description et performance Une description des programmes et des actions ; Une description des objectifs et des indicateurs.

3. La justification des crédits du programme (JPE) Les éléments transversaux au programme (ex. personnel) ; Les éléments propres à chaque action.

4. L’échéancier des crédits de paiement.

5. La répartition indicative prévisionnelle des emplois

6. Une description des principaux opérateurs

7. Éléments de coût des actions (CAC)

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IV. TRANSPARENCE DES PRINCIPES BUDGETAIRES

Le renforcement des grands principes budgétaires par la LOLF

1. ANNUALITE :

Une annualité budgétaire renforcée (exercice civil, des AE non éternelles)

Des éléments nouveaux de pluriannualité des AE pour toutes les dépenses

Des reports limités en CP (3 %)

Une période complémentaire comptable en théorie de20 jours

Une programmation pluriannuelle

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2. UNITE ET UNIVERSALITE

Suppression des taxes parafiscales fin 2003

Monopole de l’affectation de ressources d’Etat

Limitation des budgets annexes

Simplification des comptes spéciaux :- Lien entre recettes et dépenses- 3 comptes obligatoires :

- Participations (CAS)- Pensions (CAS)- Dette (CC)

Consécration des prélèvements sur recettes (Europe + collectivités locales)

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Retours d’expérience

La recherche d’une plus grande transparence

Les points positifs

La difficulté des AE pour le fonctionnement L’accroissement des comptes spéciaux. Ont été créés depuis 2006 :

Compte d’affectation spécialeCompte d’affectation spéciale Compte de concours financiersCompte de concours financiers

CAS Immobilier CCF Véhicules propres

CAS Climat/forêt CCF Prêts aux Etats de l’Union Européenne

CAS Spectre hertzien CCF Prêts filière automobile

CAS Transports de voyageurs CCF Avances Sécurité Sociale (2013)

CAS Apprentissage

CAS Electrification rurale

Les points à améliorer

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IV. TRANSPARENCE VIS-À-VIS DU PARLEMENT

EN AMONT Un budget plus lisible

La discussion et le vote par grandes politiques publiques (mission) La discussion des crédits au premier euro, des emplois par

ministère Une information enrichie pour contrôler la dépense (PAP –

annexes – RAP)

Un débat potentiellement plus riche L’élargissement du droit d’amendement : redéploiements entre

programmes d’une même mission

L’accroissement du rôle du Parlement

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Un débat budgétaire enrichi et modernisé

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Le droit d’amendement

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EN AVAL

En cours d’exécution, un accès renforcé à l’information pour les commissions des finances (actes réglementaires)

Des pouvoirs d’investigations et d’audition renforcés (recours à la Cour des Comptes)

L’importance nouvelle de la loi de règlement qui intègre les comptes et les rapports annuels de performance

Des pouvoirs accrus par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

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Retours d’expérience

Rôle actif de la commission des finances et un suivi par les parlementaires chaque année de la réforme

Une assistance de la Cour des Comptes pour le contrôle et l’évaluation (= 12 rapports par an)

Un droit d’amendement limité mais exercé en pratique (de 26 amendements de crédits en moyenne de 1998 à 2005 à 90 entre 2006 et 2010 à l'AN)

Les points positifs

Trop d'informations ? De 3.500 pages en 2005 à 14.000 en PLF 2012 Faible intérêt des autres commissions Pas de débat en plénière et peu de médiatisation lors des RAP : "un rendez-

vous manqué" (rapport MILOLF 2011)

Les points à améliorer

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V. TRANSPARENCE DANS LA PREPARATION ET L’EXECUTION DU BUDGET

La refonte de la procédure budgétaireLa conférence nationale des finances publiquesLettre de cadrageLettre-plafond = des enveloppes globales par missionLa répartition des plafonds par programmeLes conférences de performance

«Chaque ministre est désormais son propre ministre des finances»

1. La construction du budget en régime LOLF

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2. Les principes de la budgétisation des créditsLa généralisation des AE

1959 : des autorisations de programmes «éternelles» pour les dépenses d’investissement

LOLF – les «autorisations d’engagement» :Pour toutes les dépenses (dépenses de personnel AE=CP)Pouvant être reportées

2 avantages :une mesure des engagements de l’Etatune moindre pression sur les reports donc sur la régulation

Dépenses de personnel : AE = CP

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3. La justification des crédits au premier euro (JPE)

Un outil d’explicitation des crédits du projet de budget en donnant le contenu physique et financier des crédits (les déterminants de la dépense) :Physiques : nombre d’usagers, volume d’activités, nombre

d’ETP, bâtiments ….Financiers : déterminants de la masse salariale, coût unitaire

des dispositifs d’intervention, coût de fonctionnement.

Ce n’est pas un exercice de justification des besoins (budgétisation en base zéro).

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Soumission des mouvements de crédits en gestion, selon les cas,

à une information préalable et à un compte rendu

à un avis suspensif

à un plafonnement en % des crédits initiaux

4. Les modalités de l’exécution budgétaireLes mouvements de crédits plus encadrés

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PérimètreIntervention du

ParlementActe Plafonnement ou limite

Transferts (art.12)

- Entre programmes de ministères distincts- Pour un objet déterminé

Information préalable et compte-rendu

Décret Pas d’abondement du titre de dépenses de personnel à partir d’un autre titre

Virements (art.12)

Entre programmes d’un même ministère

Information préalable et compte-rendu

Décret 2 % des crédits LFI. Pas d’abondement du titre de dépenses de personnels à partir d’un autre titre

Report (AE et crédits)

- Arrêté conjoint

3 % des crédits LFI hors fonds de concours, sauf AE sur le titre des dépenses de personnel

Des mouvements réglementaires plus encadrés (I)

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PérimètreIntervention du

ParlementActe Plafonnement ou limite

Annulations (art.14) -Au sein d’un programme-2 motifs : prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire ; annuler un crédit devenu sans objet

Information préalable et

compte-rendu

Décret 1,5% des crédits ouverts sur le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux

Avance gagée (art.13) -Au sein d’un programme-2 moyens de gager : annulations de crédits : constatation de recettes supplémentaires

Avis suspensif (7 jours),

compte-rendu, ratification

Décret en

Conseil d’Etat

1% des crédits LFI

Répar-tition des crédits globaux (art.11)

Dépenses accidentelles et imprévisibles

-De la dotation vers les programmes

Compte-rendu Décret Pas de publication des sujets «secret»

Mesures générales rémunérations

-De la dotation vers le titre 2 des programmes

Compte-rendu Arrêté

Des mouvements réglementaires plus encadrés (II)

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5. De la régulation à la réserve de précaution

Régulation : insérée dans le LOLF reconnue par le Conseil Constitutionnel

Loi organique modifiée le 12/07/2005 : Un pourcentage de crédits mis en réserve par programme

(titre 2 / autres titres) en annexe du PLF Information du ParlementVisibilité pour le gestionnaire (tranche ferme / tranche

conditionnelle)

PLF 20130,5 % pour les dépenses de personnel6,0 % pour les autres dépenses

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Retours d’expérience sur la transparence

Des documents budgétaires très riches en informations Meilleur suivi de la soutenabilité grâce aux autorisations d’engagements

pluriannuelles Meilleure prévisibilité pour les gestionnaires par une réserve de précaution

anticipée Transparence apprécie par le Parlement de la consolidation des informations

des programmes de l’Etat et des opérateurs Une vision en coût complet des dépenses de personnel et du coût des

pensions La mise en place d’un référentiel de comptabilité budgétaire

Les points positifs

Insuffisance de prise en compte des AE Des surgels au-delà des gels Les freins de l’annualité budgétaire

Les points à améliorer