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L’importance des systèmes de contrôle dans la réussite des réformes comptables des ÉtatsColloque des

18 et 19 septembre 2008

MISSION DE COOPÉRATION INTERNATIONALE

L’importance des systèmes de contrôle dans la réussite des réformes comptables des Éréussite des réformes comptables

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SOMMAIRE

OUVERTURE 2

JOUR 1 - LA REFORME COMPTABLE DES ETATS COMME LEVIER DE BONNE GOUVERNANCE EN EUROPE 3

I Réforme comptable et performance 4

II Le processus de réforme comptable de l’État : Retour d’expérience par un panel de pays 7

III L’amélioration de la qualité des comptes publics : Retour d’expérience par un panel de pays 10

Synthèse des travaux et débats de la journée 14

JOUR 2 - L’EVALUATION DE LA QUALITE DES COMPTES PUBLICS 16

I Restitution des travaux en atelier 17

II Réforme comptable et rôle de l’audit interne : Retour d’expérience pays 19

III Préparation à la certifi cation des comptes : Retour d’expérience d’un panel de pays ou institutions 21

IV Restitution des travaux en atelier 24

V Table ronde : Perspectives des réformes comptables et des systèmes de contrôle en Europe 27

SYNTHÈSE ET CLÔTURE DU COLLOQUE 31

OUVERTURE

JOUR 1 - LA REFORME COMPTABLE DES ETATS COMME LEVIER DE BONNE GOUVERNANCE EN EUROPE

I Réforme comptable et performance 4

II Le processus de réforme comptable de l’État : Retour d’expérience par un panel de pays 7

III L’amélioration de la qualité des comptes publics : Retour d’expérience par un panel de pays 10

Synthèse des travaux et débats de la journée 14

JOUR 2 - L’EVALUATION DE LA QUALITE DES COMPTES PUBLICS

I Restitution des travaux en atelier 17

II Réforme comptable et rôle de l’audit interne : Retour d’expérience pays 19

III Préparation à la certifi cation des comptes : Retour d’expérience d’un panel de pays ou institutions 21

IV Restitution des travaux en atelier 24

V Table ronde : Perspectives des réformes comptables et des systèmes de contrôle en Europe 27

SYNTHÈSE ET CLÔTURE DU COLLOQUE



OUVERTURE

Le représentant du Ministère du Budget se félicite de la présence de la quasi-totalité des pays de l’Union européenne et des pays candidats, ainsi que de la Commission européenne, à ce séminaire organisé dans le cadre de la Présidence française.

Les réformes comptables, par les progrès qu’elles peuvent apporter en termes d’information, contribuent à l’amélioration de la décision publique et donc de la vie publique. Comment ? En mettant à la disposition des décideurs et du Parlement des informations plus complètes, plus riches, plus exhaustives, la compta-bilité d’exercice donne une vision plus exacte de la situation patrimoniale de l’Etat, de ses actifs et de ses passifs. En permettant davantage de prospectives, la comptabilité d’exercice participe également à l’amé-lioration de l’action publique.

Souvent complexes à mettre en œuvre, les réformes comptables nécessitent un véritable accompagnement et doivent s’inscrire dans la durée. Au-delà de ses aspects techniques, la mise en place de la compta-bilité d’exercice suppose en effet une conduite de la réforme que l’on pourrait décrire comme une tra-jectoire à laquelle sont associées toutes les parties prenantes.

Ces deux jours vont permettre de mettre en commun les retours d’expérience des pays de l’UE en matière de conduite des réformes comptables. Ils vont aussi permettre d’associer l’expérience et le point de vue à la fois de responsables administratifs, d’universitaires et de praticiens. Leur confrontation ouvrira le débat et encouragera les échanges, l’objectif étant que chacun puisse trouver des idées ou des encouragements sur des sujets certes techniques mais qui conditionnent fortement la performance de la gestion publique.

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JOUR 1

LA RÉFORME COMPTABLE DES ÉTATSCOMME LEVIER DE BONNE GOUVERNANCE EN EUROPE

Présidente de séance :Danièle Lajoumard, Inspection Générale des Finances

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1. Apports et diffi cultés de l’introduction de la comptabilité d’exercice dans le secteur public ?

> Evelyne Lande, Universitaire IAE de Poitiers, Réseau CIGAR - France

En préambule, Evelyne Lande rappelle qu’il existe une très grande variété de systèmes comptables possibles entre les deux extrêmes que sont la comptabilité de caisse et la comptabilité d’exercice. Comme par exemple la comptabilité de caisse modifi ée qui enregistre quel-ques actifs et quelques passifs monétaires mais qui reste fondée sur les encaissements et les décaisse-ments au niveau de l’enregistrement des opérations. Ou encore la comptabilité d’exercice modifi ée qui se caractérise elle aussi par une présentation partielle du patrimoine de l’Etat mais qui s’attache à enregistrer les opérations en fonction du fait générateur.

La comptabilité d’exercice introduit une vision patri-moniale. Elle rattache à l’exercice les charges et les produits, en fonction d’un fait générateur, et présente également les actifs et les passifs. Il y a donc un dou-ble degré de complexifi cation lorsque l’on passe d’une comptabilité de caisse à une comptabilité d’exercice, c’est à dire passer d’une présentation en dépenses et recettes à une vision patrimoniale de la situation d’un Etat et enregistrer les opérations non pas en fonc-tion des encaissements et des décaissements mais en fonction du fait générateur de l’opération ; ce qui implique de défi nir quel est le fait générateur que l’on va devoir prendre en référence.

La comptabilité d’exercice doit-elle et peut-elle devenir la référence mondiale ? Evelyne Lande relève tout d’abord que les avantages de la comptabilité d’exer-cice sont très souvent mis en avant. Celle-ci permet un meilleur suivi des dépenses, facilite la mesure du coût des biens et des services et intègre la notion d’équité intergénérationnelle. Mais qu’en revanche, on parle très peu des contraintes générées et donc des pré-requis nécessaires pour aller vers la comp-tabilité d’exercice. Elle souligne que sans ces de pré-requis, on occulte toutes les diffi cultés de l’introduc-tion de la comptabilité d’exercice. Or, ces diffi cultés de mise en place expliquent en grande partie la disparité des systèmes comptables existant au sein des Etats. Enfi n, tous les avantages de la comptabilité d’exercice ont également un coût et ne sont réalisables que sous conditions.

Un certain nombre de conditions doivent en effet être réunies pour introduire la comptabilité d’exercice. Tout d’abord l’environnement conjoncturel et politique doit être propice : marqué par des contraintes fi nancières, un scandale fi nancier ou des pressions internationales. Il doit par ailleurs exister une réelle motivation, qui verra sa traduction dans une décision politique.

La mise en place d’une comptabilité d’exercice suppose par ailleurs une réforme culturelle de la gestion publi-que. Au-delà des aspects purement techniques de la réforme, il est également nécessaire de s’interroger sur l’utilité et la fi nalité de l’information comptable. Il convient en outre d’analyser les incidences du chan-gement sur l’organisation et de redéfi nir les postes et les missions des agents. Evelyne Lande insiste notamment sur l’importance de la formation.

En pratique, Evelyne Lande constate que la première étape, c’est-à-dire la réfl exion sur la philosophie du système et donc la fi nalité que l’on souhaite don-ner à l’information fi nancière, est souvent occultée. En outre, la question des impacts sur l’organisation au travers notamment des systèmes d’information comptable et des systèmes de contrôle (interne et externe) n’est généralement pas traitée de manière globale. Elle donne lieu à des ajustements successifs. Tous les efforts sont, en revanche, focalisés sur les aspects techniques et humains. Si cette approche est compréhensible, le nombre de personnes à former étant très important, elle fait passer l’objectif même de la réforme – qui est de permettre une nouvelle gestion publique – au second plan.

En conclusion, Evelyne Lande souligne la nécessité d‘une transition progressive d’une comptabilité de caisse à une comptabilité d’exercice, ainsi que la nécessité de disposer, avant d’envisager une telle transition, d’une comptabilité de caisse robuste.

2. Analyse parallèle entreprises/gouvernements - Convergences et divergences des cadres concep-tuels

> Jean-Paul Milot, Chef de la Mission Normes Comp-tables au sein de la Direction du Budget - France

Jean-Paul Milot souligne que la comptabilité des entre-prises et la comptabilité publique étaient, à l’origine, très différentes. Elles ne répondaient pas aux mêmes

I - RÉFORME COMPTABLE ET PERFORMANCE

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objectifs. Les marchands voulaient avant tout savoir si leurs opérations commerciales leur permettaient de s’enrichir tandis que pour les princes, la priorité était de s’assurer que les sommes collectées étaient bien utilisées de la manière dont ils l’avaient défi nie.

La comptabilité des marchands a connu des évolutions importantes, notamment du fait de l’émergence des entreprises. À l’inverse, et même si elle s’est évidem-ment perfectionnée dans ses techniques de contrôle, la comptabilité publique a longtemps conservé le même modèle conceptuel.

L’application de la comptabilité d’exercice à l’État revient à mesurer son résultat, autrement dit à mesurer un appauvrissement ou un enrichissement de l’État. Quel sens cela peut-il avoir, au regard de ses objectifs qui sont bien différents de ceux des entreprises ?

La mise en œuvre d’une comptabilité d’exercice à l’échelle d’un État suppose de tenir compte d’un cer-tain nombre de spécifi cités. Jean-Paul Milot constate que l’essentiel de ses droits et obligations ne sont pas comparables à ceux des entreprises. Ils sont d’une nature particulière, car ils ne résultent pas de contrats conclus avec des tiers mais de la souverai-neté de l’État. Ce dernier peut, du fait de sa capacité à lever l’impôt et à exploiter le domaine public, prendre des engagements sans contrepartie. Est-il possible de donner une évaluation fi able de ces actifs et de ces passifs ? Dans la plupart des cas, Jean-Paul Milot es-time que non car l’une des principales caractéristiques de l’État est de fournir des services non marchands, or les normes prévoient que pour comptabiliser un actif ou un passif, il faut pouvoir en donner une éva-luation fi able. Les normes comptables applicables aux entreprises ont donc dû être adaptées, voire de nou-velles normes créées pour tenir compte des spécifi cités de l’État.

Le bilan présenté dans le cadre de la comptabilité d’exercice d’un État n’est pas comparable au bilan d’une entreprise. Il ne reprend pas l’ensemble des actifs et des passifs et, pour ceux qui ont été enre-gistrés, n’introduit pas de lien de correspondance très fort entre ces deux catégories. Le compte de résultat met, quant à lui, en lumière les produits régaliens et la façon dont ils fi nancent les charges.

Avec certaines limites, tenant aux actifs et aux passifs pris en compte, la comptabilité d’exercice permet de mieux mesurer les coûts. En revanche, elle ne permet pas de comparer une politique reposant sur la fourniture de services produits par l’administration et une politi-

que recourant à des transferts monétaires (versement de transferts à des tiers). Il s’agit, selon Jean-Paul Milot, de l’une de ses principales limites.

3. Réforme comptable et performance

> Somir Ali, Conseiller expert en comptabilité, Bureau de la politique de reporting fi nancier – Trésorerie du Royaume (Royaume-Uni)

La comptabilité d’exercice existe depuis de nom-breuses années au Royaume-Uni. Le gouvernement avait l’habitude de l’utiliser pour les entreprises na-tionalisées. Un certain nombre d’organismes publics qui n’appartiennent pas à des ministères appliquent également ces principes depuis les années 80. Enfi n, les «Executive Agencies» pratiquent la comptabilité d’exercice depuis 1988.

Une équipe ayant pour mission d’élargir l’application de la comptabilité d’exercice au reste de l’administration publique a été mise en place en 1993. La réforme qui a conduit à ce que l’on appelle la comptabilité des ressources (Resource Accounting and Budgeting) a fi nalement été mise en œuvre en 2001 pour le gou-vernement central.

Dans les années 80, il est apparu que les informa-tions disponibles dans le système de comptabilité de caisse étaient insuffi santes. Somir Ali souligne que la comptabilité d’exercice offre une plus grande transpa-rence. Elle permet de mesurer la performance, le coût total des opérations et d’évaluer ainsi l’effi cacité de la gestion. Elle fournit une vision plus juste aux parties prenantes et plus particulièrement au Parlement de l’utilisation qui est faite des impôts et taxes.

La mise en place de la comptabilité d’exercice pose néanmoins un certain nombre de diffi cultés, notam-ment en ce qui concerne l’identifi cation des actifs et des passifs et la question de leur évaluation. Somir Ali indique que le ministère de la Défense a ainsi mis quatre ans pour se livrer à cet exercice. Il relève en outre qu’il est diffi cile de trouver des personnes au sein de l’administration ayant les compétences néces-saires, à la fois pour réaliser le diagnostic et pour défi nir les procédures les mieux adaptées pour tous les types de transactions. Une autre diffi culté concerne les systèmes d’information qui doivent être à même de tracer les données dès l’initiation des transactions et non plus seulement au stade de leur dénouement. Somir Ali souligne à ce propos que l’administration disposait d’un système d’information avant le passage à la comptabilité d’exercice ; celui-ci a dû être adapté

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aux besoins de la nouvelle comptabilité, mais le coût important de cette adaptation n’avait pas été anti-cipé.

En tentant de faire un bilan de la réforme comptable au Royaume-Uni, Somir Ali reconnaît que tous les besoins des utilisateurs n’ont pas été suffi samment pris en compte, et que très peu de directives du Trésor sont venues les guider. Par ailleurs, l’impact budgé-taire de certaines propositions, ainsi que les coûts informatiques et de formation des personnels, liés au passage à la comptabilité d’exercice n’ont pas tou-jours été anticipés. L’une des diffi cultés auxquelles le Royaume-Uni s’est heurté a été de disposer de per-sonnel suffi samment qualifi é dans tous les ministères pour mener à bien la réforme.

Selon lui, le passage à une comptabilité d’exercice est une tâche considérable, dont l’ampleur a clairement été sous-estimée par le ministère du Trésor. Dès lors, il a fallu un réel engagement des principaux acteurs concernés pour aboutir. Néanmoins, les avantages de la comptabilité d’exercice sont évidents ; grâce à une meilleure information de l’encadrement qui peut prendre de meilleures décisions, la gestion fi nanciè-re s’en trouve améliorée et il est désormais possible d’évaluer la performance des ministères.

Les prochaines étapes devraient être l’application des normes de reporting IFRS à partir de 2009 ou 2010, ainsi que la production d’un bilan consolidé pour toute l’administration publique à la même échéance.

Débat avec la salle

Comment et pourquoi passer aux normes IFRS, qui sont initialement destinées au secteur privé ?

Somir Ali explique que les normes comptables géné-ralement admises au Royaume-Uni (UKGAAP) sont similaires aux IFRS et que par conséquent l’objectif de la réforme annoncée pour 2009-2010 est d’adapter ce dispositif aux spécifi cités du secteur public, en se fondant sur les IFRS mais avec certaines adapta-tions reprises des normes comptables généralement admises (UKGAAP). Un conseil consultatif composé d’universitaires, de spécialistes de la comptabilité et de hauts responsables décisionnaires de l’adminis-tration a été mis en place par le Trésor britannique pour y parvenir. Le manuel de transposition des IFRS est désormais prêt ; dans la plupart des domaines, les spécifi cités du secteur public ont été traitées par adaptation.

Quelle est la méthode utilisée pour l’évaluation des actifs patrimoniaux ?

Somir Ali admet que c’est un débat qui n’a pas trouvé à ce jour de solution parfaite. Cependant, il précise que de nombreux travaux ont été récemment menés au Royaume-Uni sur ce sujet et que le Comité britannique chargé des normes comptables a publié dernièrement un avis sur cette question. Il explique que les actifs patrimoniaux sont évalués et comptabilisés à leur valeur marchande lorsque celle-ci est disponible. Àdéfaut, ils sont mentionnés dans les états fi nanciers sans indication de valeur. Cette mention améliore l’information du Parlement et des ministères. Il re-connaît toutefois que ce système n’est pas totalement satisfaisant et que des évolutions restent nécessaires.

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II - LE PROCESSUS DE RÉFORME COMPTABLE DE L’ETAT : RETOUR D’EXPÉRIENCE PAR UN PANEL DE PAYS

Danièle Lajoumard indique qu’une étude comparative des systèmes comptables a été menée dans l’Union européenne. Celle-ci a montré que 27 % des pays avaient une comptabilité de caisse intégrale, 3 % une comptabilité de caisse modifi ée, 21 % une compta-bilité d’exercice modifi ée et 21 % une comptabilité d’exercice intégrale. Les autres Etats sont dans une situation moins clairement défi nie.

De nombreux pays ayant actuellement une comptabi-lité de trésorerie, modifi ée ou non, envisagent de passer à une comptabilité d’exercice. La Suède a déjà mis en œuvre la réforme. Le Royaume-Uni l’a également fait de manière partielle. La France s’est, pour sa part, livrée à l’exercice en 2006 et la Slovaquie en 2008. De nombreux projets sont en cours, avec des échéances de mise en place plus ou moins rapprochées, en Belgique, en Hongrie, en Lituanie, en République tchèque, en Espagne, en ex-République Yougoslave de Macédoine (ARYM) et en Autriche. L’Italie, le Portugal, les Pays-Bas, et Malte envisagent également de se lancer dans la démarche.

Certains pays ont mis en œuvre une réforme comp-table pour un certain nombre de ministères pilotes, d’autres l’ont fait intégralement.

1. Expérience de la République slovaque

> Katerina Kaszasova, Directeur général de la Section Reporting de l’É de la Section Reporting de l’É de la Section Reporting de l’ tat

Katarina Kaszasova resitue en préambule l’introduc-tion de la comptabilité d’exercice dans son contexte historique. Elle indique à cet effet que la République slovaque a bénéfi cié d’un soutien très large de la Banque Mondiale pour mener à bien ses réformes institutionnelles de 1998 à 2006. Parmi ces réformes, un certain nombre a porté sur les fi nances publiques afi n notamment de renforcer la capacité institution-nelle du pays en matière d’élaboration des budgets (par l’introduction de budgets pluriannuels de pro-grammes), de gestion de la dépense et de gestion fi nancière des opérations gouvernementales. Dans le cadre de ces réformes, les informations fournies par la comptabilité de caisse sont rapidement apparues insuffi santes. Il a donc été décidé de mettre en place une comptabilité d’exercice.

Plusieurs groupes de travail ont été constitués pour établir des recommandations et élaborer de nouvelles normes comptables. Katarina Kaszasova explique que la République slovaque a opté pour les normes IPSAS - ou tout au moins leurs principes, dans la mesure où il n’y a pas de traduction des normes IPSAS en Slovaque et que celles-ci ne traitent pas de toutes les catégories de transactions - pour deux raisons essentielles : leur convergence avec les normes de comptabilité écono-mique nationale SEC 95 défi nies par Eurostat et leur convergence avec les normes de reporting utilisées par les entités privées en Slovaquie.

Celles-ci ont été appliquées pour la première fois en 2008. Dans un avenir proche, la République slovaque devrait être en mesure de produire des comptes consolidés, y compris pour les collectivités locales. Katarina Kaszasova précise à ce propos qu’en Slovaquie – et contrairement à ce qui existe en France – il n’y a pas de système d’information comptable et de repor-ting unique tenu par le Trésor; chaque entité publique utilise son propre système.

Des efforts importants ont été entrepris pour former les comptables et leur permettre d’acquérir les compé-tences nécessaires. Plus de 10 000 personnes sur 10 ans sont concernées. Les modules ont été construits pour partie en partenariat avec des universitaires. Pour accompagner la réforme, Katarina Kaszasova signale qu’un dispositif d’assistance en ligne (Help desk) a également été mis en place par le ministère des fi nances, afi n de répondre aux questions par téléphone ou par email des agents des ministères. Une équipe d’experts du ministère des fi nances traite les questions les plus complexes. Elle estime que s’ils sont évidemment perfectibles, les premiers résultats, ainsi que les conditions de réalisation du premier arrêté provisoire au 30 juin 2008 sont satisfaisants. Des améliorations semblent toutefois nécessaires de son point de vue, notamment en matière d’audit externe des comptes fi nanciers consolidés. Katarina Kaszasova considère à ce titre que même si les dis-positifs d’audit en place sont robustes, il n’est pas certain que l’Institution Supérieure de Contrôle dont l’approche de contrôle à ce stade est principalement axée sur les aspects budgétaires restera l’autorité la plus appropriée pour procéder à l’audit des comptes publics consolidés.

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2. Expérience de la Suède

> Anne-Marie Ögren, Conseiller expert du départe-ment des Principes comptables et de l’Audit interne, Autorité suédoise de Gestion fi nancière.

> Margareta Söderhult, Conseiller expert du dépar-tement Comptabilité de l’Etat central, Autorité suédoise de Gestion fi nancière.

Anne-Marie Ögren explique que la Suède a décidé de mettre en place une comptabilité d’exercice afi n de mieux prendre en compte l’effi cacité de la gestion publique, d’améliorer les informations sur les actifs de l’État et de suivre l’évolution du patrimoine. La comp-tabilité d’exercice met en effet l’accent sur les recettes, les coûts et les fonds propres et pas uniquement sur la trésorerie. Elle améliore en outre l’information sur les actifs détenus par l’État. Elle constitue enfi n le pivot de la gestion par les résultats mise en place en Suède dans les années 90.

L’existence, au sein du secteur public, de méthodes comparables à celles du secteur privé présente de nombreux avantages, y compris en matière de recru-tement et de formation des personnels.

L’introduction d’un modèle complet de comptabilité d’exercice en 1993 s’inscrit dans une réforme plus vaste de la gestion publique incluant la réforme bud-gétaire des organismes gouvernementaux, la mesure de la performance des ressources utilisées, une plus grande souplesse de gestion mais aussi une plus grande responsabilisation des acteurs publics. Les dotations budgétaires peuvent être programmées sur plusieurs années et leur utilisation anticipée en fonction des besoins.

Anne-Marie Ögren souligne que l’accent est désormais mis sur la performance. La comptabilité d’exercice permet une meilleure allocation des ressources selon les objectifs. Afi n de disposer d’une comptabilité ex-haustive des coûts, la Suède a mis en place dès 1993 un système de prêts internes servant à fi nancer les acquisitions d’immobilisations corporelles telles que les bâtiments, les achats d’ordinateurs afi n que tous les organismes d’État soient porteurs de toutes les dépenses qui les concernent.

Sur les 14 ans d’expérience acquise par la Suède en matière de comptabilité d’exercice, Anne-Marie Ögren tire un bilan mitigé. Si son implantation dans toute l’administration s’est fait sans heurt, elle estime que

les états fi nanciers ne font pas l’objet de toute l’at-tention qu’ils mériteraient de la part du Parlement qui s’attache plus au reporting budgétaire qui, lui, est tou-jours suivi en comptabilité de caisse. Cette situation est toutefois appelée à évoluer puisque à l’automne 2008, la Suède va adopter pour la première fois un budget en droits constatés. Seuls les transferts, les investissements et infrastructures et les intérêts de la dette échapperont à ce système généralisé de budget en droits constatés.

Margareta Söderhult indique qu’une comptabilité consolidée intégrale est également réalisée. Celle-ci intègre les états fi nanciers et les rapports d’exécution des agences publiques, mais également la Banque centrale, les fonds de retraites, etc. La Suède utilise le système dénommé FRANGO pour procéder à la consolidation des états fi nanciers produits par les 250 agences indépendantes.

Une discipline très forte et un mode opératoire rigou-reux de remontée des données et de leur agrégation reposant en particulier sur un plan de codes de paie-ment obligatoire sont nécessaires pour parvenir à un arrêté des comptes et à une consolidation complète des comptes publics. 3. Expérience de l’Estonie

> Kaur Siruli, Chef du Département du Contrôle fi nancier, Ministère des Finances

Kaur Siruli indique que la mise en place d’une comp-tabilité d’exercice constitue une expérience nouvelle. Il souligne que ce système, instauré en Estonie en 2004, permet une meilleure transparence sur l’utili-sation des ressources. Sa mise en œuvre s’est évi-demment accompagnée de diffi cultés. Des progrès signifi catifs ont toutefois été réalisés.

Pour le moment, l’Estonie conserve un double système puisque le budget est suivi en comptabilité de caisse. Des réfl exions sont en cours pour un passage à un budget en droits constatés, prenant également en compte la performance. Si le concept est adopté, en revanche aucun calendrier de mise en œuvre n’est défi ni à ce stade dans la mesure où aucune décision politique n’a été prise quant à telle évolution. Cette dernière serait cependant souhaitable pour mieux planifi er les dépenses et mieux apprécier l’attein-te des objectifs, sa mise en place nécessiterait un changement des dispositifs de contrôle interne et d’audit.

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4. Expérience de la France

> Nathalie Morin, Chef du service Comptable de l’Etat au sein de la DGFiP, Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique

La France est parvenue à mettre en œuvre sa réforme des fi nances publiques car celle-ci a été appuyée par une volonté politique extrêmement forte. D’origine parlementaire, elle a fait l’objet d’un consensus au sein de tous les partis. Sa mise en œuvre a été suivie de façon très attentive.

Nathalie Morin indique que la réforme, dont l’objectif était de moderniser la gestion publique, a été globa-le. Elle s’est déroulée en plusieurs volets. S’agissant des aspects budgétaires, l’objectif était de passer d’un budget de moyens à un budget de programme, avec des objectifs, des indicateurs de résultat et une meilleure responsabilisation des gestionnaires. Un effort particulier a en outre porté sur l’analyse de la performance et de l’effi cience, comme en témoigne actuellement la revue générale des politiques publi-ques.

Dans ce contexte, la réforme comptable devait contri-buer à l’effi cacité et à la transparence de l’action pu-blique, en ajoutant des informations patrimoniales et prospectives aux données traditionnelles. Le système devait par ailleurs devenir un outil de pilotage pour les décideurs et les gestionnaires. Nathalie Morin indique que deux grands chantiers ont été menés, sur l’intro-duction de la comptabilité d’exercice et sur la qualité comptable. Les mêmes obligations pèsent en effet sur l’Etat et sur les entreprises en termes de fi abilité, de sincérité et de régularité des comptes. Les comptes de l’État sont certifi és par la Cour des Comptes.

Le calendrier a été extrêmement volontariste. La loi organique est entrée pleinement en vigueur au 1er janvier 2006, sans période de transition. Des défi s restent cependant à relever. Nathalie Morin note ainsi que le système d’information n’est pas encore adapté à la comptabilité d’exercice.

Nathalie Morin souligne que la France disposait d’un certain nombre d’atouts, notamment l’existence d’un réseau de comptables publics déjà sensibilisés à la

comptabilité d’exercice (secteur local et établisse-ments publics). L’organisation comptable préexistante fondée sur l’unicité des comptes de l’État et un système de centralisation des comptes a également facilité le passage à la comptabilité d’exercice.

Le pilotage de la réforme a été assuré par la Direction Générale de la Comptabilité Publique – devenue depuis la DGFiP. Compte tenu de l’ampleur du projet et de la brièveté des délais, la mise en œuvre a été pro-gressive. Ainsi, seuls les éléments signifi catifs ont été retenus dans le bilan d’ouverture réalisé en 2006.

Nathalie Morin souligne que la démarche a été parti-cipative, afi n de favoriser la nécessaire évolution des mentalités. L’objectif était de bien faire comprendre aux gestionnaires le sens de la réforme et son intérêt.

Il a été fait preuve de pragmatisme dans l’application des normes, qui étaient parfois en décalage avec les besoins. Quelques modifi cations ont donc été appor-tées depuis leur élaboration en 2004.

La situation fi nancière et patrimoniale de l’État est aujourd’hui mieux connue, même si Nathalie Morin admet qu’un certain nombre de cas spécifiques po-sent question, comme les actifs militaires ou les actifs incorporels. Les comptes de l’État ont été certifi és dès la première année, avec treize réserves. Un plan de travail a été mis en place pour progressivement les lever.

L’objectif d’améliorer la gouvernance publique a été atteint. La réforme a introduit un management par processus transversaux, plus effi cace. Les risques et les enjeux ont été placés au centre des préoccupa-tions. Les moyens peuvent ainsi être mieux alloués.

Globalement, Nathalie Morin estime que le bilan de la réforme est très positif. En l’absence de système d’in-formation adapté, la charge de travail reste cependant très lourde. Le nouvel outil devrait être disponible en 2009 et 2010. Par ailleurs, quelques sujets concep-tuels doivent encore être réglés. Des efforts de péda-gogie sont en outre nécessaires pour permettre une véritable appropriation des états fi nanciers et éviter les erreurs dans leur interprétation. Les évolutions culturelles sont en cours mais loin d’être achevées.

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III - L’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DES COMPTES PUBLICS :RETOUR D’EXPÉRIENCE PAR UN PANEL DE PAYS

LA DÉMARCHE DE CONTRÔLE INTERNE

Danièle Lajoumard rappelle que le contrôle interne consiste à s’assurer de la qualité de mise en œuvre des procédures budgétaires, comptables ou de toute autre nature qui auront été préalablement défi nies. Il permet de vérifi er qu’elles débouchent bien sur les perspectives attendues.

1. Expérience de l’Allemagne

> Jörg Christiansen, Directeur adjoint, Groupe de projet «Modernisation du système budgétaire et compta-ble», Ministère Fédéral des Finances

Le dispositif de contrôle interne de niveau fédéral repo-se sur les trois aspects suivants : l’audit interne, l’unité centrale d’harmonisation et le système de gestion fi nan-cière et de contrôle. L’unité centrale d’harmonisation est pilotée par le ministère fédéral des fi nances, mais le ministère fédéral de l’Intérieur et la Cour des comp-tes fédérale y jouent également un rôle important. Plusieurs dispositifs de contrôle et d’audit internes ont été mis en place en Allemagne. Ils existent à tous les niveaux de l’administration fédérale.

Jörg Christiansen constate que tous les pays ont adopté en matière d’audit interne des démarches spé-cifi ques. En Allemagne, la situation est hybride dans la mesure où la responsabilité des ministères est forte en matière d’audit interne (décentralisation) mais les orientations pour les audits ex-ante et ex-post sont fi xées par le Ministère fédéral des fi nances et le Minis-tère fédéral de l’Intérieur (centralisation). Il rappelle qu’autrefois des bureaux travaillant avec les ministè-res et la Cour des comptes fédérale étaient chargés de pré-audit. Ce système a été aboli et remplacé par une modifi cation des fonctions de la Cour des comptes et, parallèlement, le développement d’unités d’audit interne.

Les ministères sont désormais complètement res-ponsables de leur budget, ainsi que du contrôle et de l’audit internes. Chaque responsable public est chargé du maintien d’un système de contrôle et de gestion suffi sant pour effectuer les tâches de planifi cation, de comptabilité, de contrôle, d’archivage et de sui-vi. Autrefois essentiellement orientés vers la confor-mité, les audits internes sont de plus en plus axés

sur la performance. Désormais, la Cour des comptes surveille elle-même l’audit interne et fi xe les normes professionnelles d’audit supplémentaires.

Jörg Christiansen précise que l’audit externe et l’audit interne interviennent dans tout le cycle budgétaire et procèdent à des contrôles aussi bien ex-ante, qu’ex-post.

La démarche de qualité des comptes publics s’appuie en Allemagne sur un référentiel de contrôle interne très normé, ainsi que sur un outil technologique intégré et coordonné (SAP) entre les différents niveaux d’administration fédérale (centraux et déconcentrés). Toutes les données transitent par le système budgé-taire central. Une importance toute particulière a été portée à la construction de cette infrastructure tech-nique. Celle-ci est en effet indispensable pour assurer une véritable qualité des informations.

2. Expérience de la Slovénie

> Natasa Prah, Directeur du Bureau de Supervision Budgétaire (BSO), Ministère des Finances

Natasa Prah indique que le cadre juridique de la Slo-vénie prévoit la réalisation d’une déclaration sur le contrôle interne. Le responsable de chaque centre de dépenses (le ministre, le maire, le directeur…) a la charge de son élaboration. Celle-ci devait initialement être mise en place dès l’an 2000 mais peu d’éléments avaient été communiqués sur son contenu. Un format et une méthodologie complète ont depuis été défi nis par un groupe de travail composé d’auditeurs internes et des représentants des centres de dépenses, réuni sur l’initiative du BSO. La nouvelle procédure a été testée pour la première fois en 2005. 177 centres de dépenses ont produit une déclaration sur le contrôle interne qu’il a fallu examiner en les rapprochant des états fi nanciers. La procédure est devenue obligatoire à partir de 2007.

Tous les responsables des centres de dépenses doivent évaluer, sur la base d’un questionnaire d’auto-évalua-tion et d’une note allant de 1 à 5, tous les aspects liés au contrôle interne. Les référentiels de contrôle interne ayant servi de référence à l’élaboration du question-naire d’auto-évaluation sont ceux de l’INTOSAI et du COSO. Dans leur évaluation, les responsables des

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centres de dépenses doivent également tenir compte des conclusions formulées par les autres organes de contrôle (audit interne, inspection budgétaire, Cour d’Audit). Les déclarations sur le contrôle interne peu-vent faire l’objet d’un audit de conformité, ce qui leur confère une certaine importance.

Natasa Prah estime que la procédure des déclarations sur le contrôle interne comporte de nombreux aspects positifs notamment vis-à-vis de l’Institution Supé-rieure de Contrôle. Elle représente pour son propre service une source d’information et d’analyse extrê-mement utile sur le niveau de mise en œuvre du con-trôle interne dans les centres de dépenses sur tout le territoire. Elle souligne que le bureau de surveillance budgétaire s’assure que ces déclarations contribuent à la bonne compréhension et à la prise de conscience de l’importance du contrôle et de l’audit internes, ainsi que de la gestion des risques, dans le secteur public. Celles-ci restent malheureusement insuffi santes, no-tamment de la part de certains hauts fonctionnaires qui n’ont pas toujours conscience des responsabilités qui leur incombent en matière de contrôle interne.

Elle reconnaît cependant que la mise en place d’une telle déclaration est mieux adaptée à l’environnement de contrôle interne d’aujourd’hui en comparaison de ce qu’il était en 2000 ; autrement dit cette procédure exige un certain niveau de maturité de l’environne-ment dans lequel elle s’inscrit.


> Alain Caumeil, Responsable de la Mission Doctrine Comptable et Contrôle Interne Comptable au sein de la DGFiP, Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique

Pourquoi mettre en place un dispositif de contrôle interne dans le cadre d’une réforme comptable ? Alain Caumeil rappelle que le passage d’une comptabilité de caisse à une comptabilité d’exercice entraîne de nombreux changements (nouveau référentiel comp-table, nouveau processus, rôle accru des gestionnai-res en matière de comptabilité, …) . Pour atteindre l’objectif de qualité des comptes, il est indispensable de les maîtriser par un renforcement du contrôle in-terne. Bien entendu les services de l’État en France disposaient déjà d’un dispositif de contrôle interne, en particulier avec la séparation des fonctions d’or-donnateur et de comptable. Celui-ci était néanmoins insuffi sant. Il a donc été nécessaire de le renforcer.

Quels sont les acteurs du dispositif de contrôle interne ? Les comptables publics jouent un rôle clef dans le

dispositif, en vertu de la loi, qui va au-delà du simple enregistrement des transactions. Désormais, ils doi-vent en particulier s’assurer de la sincérité des enre-gistrements comptables. Ils ont, de manière élargie, la responsabilité du respect des procédures compta-bles. Pour faire face à ses nouvelles responsabilités. La DGFiP joue le rôle d’unité centrale d’harmonisa-tion en matière de normalisation comptable et de normalisation du contrôle interne. La normalisation comptable relève en effet du Comité des normes de comptabilité publique et de la DGFiP ; la normalisation des procédures dans un objectif de contrôle interne comptable relève de la DGFiP. Par ailleurs, les comp-tables publics, en partenariat avec les gestionnaires ministériels, ont la possibilité de demander des audits pour assister les services qui sont à l’initiative des opérations fi nancières et comptables dans le renfor-cement, si nécessaire, de leur dispositif de contrôle interne.

Comment le dispositif de contrôle interne fonctionne-t-il ? Alain Caumeil souligne que la démarche de nor-malisation du contrôle interne n’est pas autoritaire. Elle ne repose pas sur des prescriptions mais sur des incitations et sur la mise à disposition d’un cadre de référence (référentiel de contrôle interne) et d’une expertise. Car au fi nal, ce sont les ministères qui sont responsables de leur dispositif de contrôle interne, de leur maîtrise des risques, de leur organisation et de leurs moyens. La démarche repose donc sur un parte-nariat avec les gestionnaires des ministères, dans le cadre d’une offre de service qui comporte des forma-tions, la mise à disposition d’une boite à outils, une assistance dans la mise en œuvre et dans l’évaluation par des audits.

Pour agir de manière effi cace, Alain Caumeil insiste sur la nécessité de bien connaître les risques. L’ana-lyse doit être menée tout au long des processus – 74 processus ont été identifi és dans l’activité fi nancière de l’Etat –, sans cloisonnement des acteurs. Une cartographie a été mise en place, ce qui donne la pos-sibilité de défi nir des priorités formalisées dans des plans d’action. Différents leviers peuvent être utilisés pour maîtriser les processus à risque, comme l’organi-sation des tâches, la documentation (des procédures) et la traçabilité (des transactions). Ils s’inscrivent dans une boucle d’amélioration continue.

L’évaluation est un élément clef du dispositif de contrôle interne. Elle est menée par les acteurs de premier niveau, qui réalisent un diagnostic de l’organisation et des processus. Quand la situation l’exige, un contrôle de second niveau est mis en place pour garantir la maîtrise des risques par le premier niveau. Des audits 11



périodiques et indépendants sont en outre réalisés, afi n d’apporter des améliorations. Un rapport permet-tant de mesurer les progrès accomplis en matière de contrôle interne comptable est remis chaque année au Parlement à l’appui des comptes fi nanciers de l’Etat. Alain Caumeil reconnaît néanmoins qu’il reste des zones de risque et que l’objectif est de progres-sivement les couvrir dans une logique d’amélioration continue.


Quelles peuvent être les conséquences juridiques d’une telle déclaration sur le contrôle interne pour leur signataire dès lors qu’elle se révèlerait fausse ou qu’il y aurait découverte d’une fraude ?

Natasa Prah indique que cette déclaration n’emporte pas de réelles conséquences dans la mesure où elle n’est pas vraiment une déclaration d’assurance. Il y a d’ailleurs plusieurs raisons à cela. Tout d’abord, l’envi-ronnement de contrôle interne n’est pas suffi samment élaboré à ce stade pour envisager une responsabilité directe et puis les hauts responsables connaissent des contraintes en termes de pouvoirs et de ressources dont ils n’ont pas toute la maîtrise. Il ne s’agit en fait que d’un premier pas dans un processus qui consiste-rait à élaborer une véritable déclaration d’assurance.

Existe-t-il des comités d’audit au sein des organisa-tions budgétaires allemandes et, le cas échéant, quelles sont leurs missions principales ?

Jörg Christiansen identifi e trois acteurs clés dans le processus d’audit interne : tout d’abord la Cour des comptes fédérale, ensuite les responsables budgétai-res de chaque ministère et enfi n le ministère fédéral des Finances qui jour un rôle clé dans le processus budgétaire. Jörg Christiansen indique cependant qu’il n’y a pas de comité d’audit à proprement parlé mais que l’audit interne prend la forme d’un reporting aux différents ministères de rattachement et non au Par-lement. Les rapports d’audit interne sont également centralisés par la Cour des comptes fédérale.

LES ACTEURS DE LA QUALITÉ COMPTABLE

4. Expérience française – Ministère de la Justice

> Dominique Lottin, Secrétaire Générale Adjointe du Ministère de la Justice

> Gérard Hordé, Contrôleur Budgétaire et Comptable Ministériel du Ministère de la Justice

L’expérience du Ministère de la Justice est, selon Gérard Hordé, l’une des plus probantes. Elle était pourtant l’une des plus diffi ciles en raison des spécifi cités de l’institution judiciaire.

Gérard Hordé souligne que le Ministère de la Justice a su se doter d’un dispositif de contrôle interne comp-table adapté à ses particularités. Il a également su se faire accompagner. Il recourt ainsi régulièrement à l’offre de services proposée par la DGFiP.

Dominique Lottin estime que la réforme comptable et budgétaire constitue une opportunité pour dynamiser la gestion, pour disposer d’une meilleure prévision des dépenses et améliorer la performance des ser-vices. La complexité de la démarche ne tient pas à la structuration du Ministère de la Justice mais à la complexité des procédures. Le juge dispose notam-ment d’une liberté totale et absolue de prescription des expertises judiciaires. L’abandon de la notion de crédits évaluatifs (pas de plafond de dépenses), au profi t de crédits limitatifs, autrement dit d’un plafond de dépense fi xé à l’avance, a fait naître d’importantes craintes. Certains magistrats redoutaient que cette évolution ne limite les pouvoirs d’investigation et de recherches de la vérité du juge. Des efforts pédago-giques ont été nécessaires pour faire admettre qu’il n’en serait rien. Aujourd’hui, Dominique Lottin consi-dère que le message est passé, y compris auprès des partenaires. En effet, si la liberté des magistrats doit rester totale, cela ne veut pourtant pas dire les ma-gistrats ne doivent pas aussi s’intéresser à la gestion des frais de justice et aux coûts de cette gestion.

Les crédits évaluatifs représentaient environ 20 % de la dépense du ministère. Leurs mécanismes de mise en œuvre étaient très complexes. Certes, il existait des contrôles mais pas nécessairement exhaustifs et rigou-reux. Certains aspects étaient en outre totalement igno-rés, comme l’engagement de la dépense, la comptabi-lisation de charges à payer en fi n d’année ou l’analyse du coût des prestations facturées par les prestataires de la Justice. La réforme a permis d’aborder ces questions de coût sous l’angle bien sûr du rapport coût/effi cacité, mais aussi tout simplement du coût mis en parallèle

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tant budgétaires que comptables comme par exemple la valorisation comptable des immobilisations spéci-fi ques que sont les prisons ou le recours accru dans ce domaine aux partenariats public-privé (PPP). Des audits partenariaux Justice/Finances ont été menés à la fois sur des risques comptables et fi nanciers avérés ou potentiels (audit préventif). Dans ce domaine, il est prévu que le Ministère de la Justice se dote de sa propre structure d’audit interne capable de mener des audits à caractère comptable et fi nancier. Une forma-tion à l’audit comptable et fi nancier de 12 inspecteurs issus de l’inspection générale des services judiciaires est d’ailleurs programmée à cet effet d’ici la fi n de l’année.

Le dispositif mis en place couvre l’intégralité de la dé-pense centrale du Ministère de la Justice. Il a permis de réaliser des progrès importants en termes de qua-lité comptable et d’effi cacité. Dès le premier exercice, les délais de paiement ont été réduits de moitié. L’ex-tension de la démarche à l’échelon local constitue dé-sormais l’enjeu majeur. Elle se met en place progres-sivement, notamment avec l’appui des comptables. Dominique Lottin indique que la démarche de réorga-nisation de la chaîne de la dépense visant à garantir une meilleure qualité comptable et une meilleure perfor-mance des services de la Justice n’est pas terminée. Des réfl exions continuent à être menées à ce sujet sous forme d’expérimentations (centres de services partagés et services facturiers par exemple) suscepti-bles d’être étendues, voire généralisées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.

avec la réalité de la prestation fournie et a permis de découvrir des facturations inacceptables.

La réforme a nécessité la prise en compte d’un certain nombre d’éléments. En effet, 80 % de la dépense est exécutée à l’échelon déconcentré. Le nombre d’actes traités est en outre particulièrement élevé, notam-ment du fait des frais de justice (2,5 millions d’actes par an). Il existait par ailleurs une discontinuité totale de la chaîne de la dépense, un défaut de traçabilité de cette catégorie de dépenses dans les systèmes d’information et donc d’auditabilité. Enfi n, Dominique Lottin rappelle que la qualité comptable ne faisait a priori pas partie des priorités des magistrats et des responsables des services du ministère de la Justice. Par ailleurs, le nombre important d’actes, au coût uni-taire très faible (moins de 150 € par acte), rendait diffi cile la mise en place d’un schéma de dépense rigoureux. Une organisation spécifi que, qui s’articule autour du Secrétariat Général et d’un système de référents techniques et visant à intégrer toute la chaîne de contrôle, a donc été constituée pour intégrer ces spécifi cités. Tous les engagements du Ministère en matière de gestion des risques ont été déclinés dans le plan d’action ministériel et des moyens d’action ont été défi nis pour y remédier.

Le ministère de la Justice utilise très largement l’offre de services de la DGFiP. La démarche repose sur un véritable partenariat entre les services fi nanciers du ministère de la Justice et le représentant du minis-tère des Finances (CBCM) sur de nombreux aspects

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Danièle Lajoumard constate l’existence d’un mouve-ment de généralisation de la comptabilité d’exercice dans l’Union Européenne. Des dispositifs opération-nels, portant sur un périmètre plus ou moins vaste (réforme comptable limitée à l’État central, incluant les agences, voire les collectivités territoriales) sont déjà en place dans plusieurs pays. De très nombreux projets sont en outre en préparation.

L’évolution comptable apparaît liée à des préoccu-pations plus larges. Elle a pour objectif d’introduire plus de performance dans la gestion publique et de comparer les moyens mis en œuvre et les résultats obtenus. Par nature, une comptabilité de trésorerie ne peut donner ces informations.

La réforme comptable est généralement couplée à une réforme budgétaire. Cette dernière est elle aussi d’une ampleur plus ou moins grande selon les États. Elle a en général pour objectifs de passer d’un budget de moyens à un budget de programmes - ou à des budgets globaux par agences pour les États qui ont ce type d’organisations - ce qui entraîne une exigence de mesure des résultats et à un budget pluriannuel. D’une certaine manière, on peut dire que la pluri-an-nualité est le prolongement sur le plan budgétaire de la comptabilité d’exercice qui tend à découper des périodes (l’année fi scale) au sein d’un ensemble où il n’y a pas de rupture. Enfi n, on constate également une utilisation plus libre des ressources employées pour atteindre les objectifs visés et par conséquent une réforme des contrôles budgétaires davantage axés sur les résultats.

La réforme comptable est en général liée à la réforme budgétaire et l’une entraîne l’autre.

Danièle Lajoumard note également que certains pays ont pour ambition de mettre en place un budget en comptabilité d’exercice ou tout au moins une présen-tation pour information du budget en comptabilité d’exercice sachant que le budget voté resterait lui en trésorerie. C’est notamment le cas du Royaume-Uni qui pratique déjà cette dualité de présentation, de la Suède qui prévoit de mettre en place un budget en comptabilité d’exercice à compter de 2009 et de l’Estonie qui réfl échit à cette option.

Danièle Lajoumard souligne toutefois que la mise en place d’une comptabilité d’exercice suppose un envi-

ronnement favorable. Une impulsion politique, ou du moins un soutien, est également indispensable. Le pilotage de la réforme comptable doit en outre être assuré sur le plan technique par une structure centrale, de manière à préserver la cohérence d’ensemble des évolutions. Il doit s’accompagner d’une réelle mobili-sation des administrations et des opérateurs.

Un certain nombre de conditions techniques doivent également être remplies. La première d’entre elles tou-che à la nécessité d’adapter ou d’adopter des normes comptables. Certains pays font référence en ce do-maine aux IFRS (Royaume-Uni), d’autres aux IPSAS (République Slovaque), d’autres mixent différents systèmes de normes (France). Pour défi nir ces normes, la méthode généralement retenue est de recourir à un comité de normalisation chargé de procéder aux adaptations nécessaires ou à tout autre processus permettant de défi nir les normes comptables appli-cables. Les autres conditions techniques concernent la nécessité de disposer des compétences - par la formation si nécessaire - et d’adapter les outils informatiques aux mécanismes de la comptabilité d’exercice.

Les principales diffi cultés techniques découlant de la mise en œuvre de la comptabilité d’exercice sont liées au bilan. Elles concernent tout d’abord pour les actifs la question de leur évaluation, et pour les passifs la question de leur révélation (disclosure en anglais) sous forme de mention soit dans le bilan, soit en hors bilan. Elles concernent également l’analyse des élé-ments nouveaux qui n’étaient pas traités jusqu’ici dans la comptabilité de caisse comme la comptabili-sation des partenariats public-privé ou celle des passifs sociaux.

Par ailleurs, la comptabilité d’exercice s’accompagne d’une exigence nouvelle de qualité comptable, la fi a-bilité des informations étant indispensable pour rendre la gestion publique plus effi cace. Danièle Lajoumard insiste sur le fait qu’elle nécessite d’une part la mise en place de mécanismes de contrôle interne au travers d’une réfl exion sur les processus, les procédures et le rôle central des systèmes d’information et d’autre part la mise en œuvre d’un dispositif itératif d’évaluation par le biais de l’audit interne, permettant l’améliora-tion continue de la qualité. Les procédures d’objec-tivation de la qualité comptable sont basées sur un dispositif de déclaration de contrôle interne (Slovénie) tourné à la fois vers les acteurs internes et les acteurs

SYNTHÈSE DES TRAVAUX ET DÉBATS DE LA JOURNÉE

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externes (Institution Supérieure de Contrôle, Parle-ment, citoyens).

La réforme comptable est au cœur d’un mouvement de modernisation de la gestion publique car au-delà de l’exercice technique lui-même, elle représente un outil d’information et d’anticipation exceptionnel mis à disposition des autorités publiques. Des informations importantes comme la gestion des dettes futures, qui restaient non visibles en comptabilité de trésore-rie deviennent visibles pour les décideurs publics en comptabilité d’exercice.

L’Union européenne a placé les sujets traités au cours de ce séminaire dans son champ de réfl exion notamment sur le volet contrôle interne et audit interne. Mais le déroulement du séminaire et les interventions des pays participants sont riches d’enseignement sur la prise de conscience globale au sein des pays de l’UE du rôle clé que doit jouer la comptabilité comme outil d’information.

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JOUR 2

L’ÉVALUATION DE LA QUALITÉ DES COMPTES PUBLICS

Président de séance :

Bernard Limal, Délégué du Directeur Général pour l’Ile-de-France, Direction Générale des Finances Publiques

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Atelier 1 - Le périmètre et le rythme de la réforme comptable

> Rapporteur : Monica Garcia, Ministère de l’Economie et des Finances (Espagne)

L’examen des réformes réalisées dans différents pays permet de dégager à la fois des convergences et des spécifi cités. Dans la plupart des cas, la volonté poli-tique de faire évoluer la comptabilité publique, en la rapprochant des règles applicables au secteur privé, s’est avérée très forte.

Dans un certain nombre de pays, le rapporteur constate que les réformes sont encore en cours. Elles portent souvent à la fois sur les aspects comptables et bud-gétaires.

Certains États, comme l’Espagne, ont mis en place une réforme qui s’applique à l’ensemble de l’admi-nistration. Dans d’autres pays, comme la Hongrie, l’évolution ne touche, au moins dans une phase pilote, que quelques ministères.

Selon les États, il peut exister un système de comp-tabilité (et de comptes fi nanciers de l’Etat) unique. La France ou la Roumanie se trouvent dans ce cas de fi gure. A l’inverse, l’Espagne et l’Allemagne procè-dent à une consolidation au niveau du gouvernement central.

Le rapporteur souligne que la mise en œuvre de la réforme prend souvent plusieurs années. Globalement, cinq ou six ans semblent nécessaires entre la prépa-ration et le déploiement.

Atelier 2 - L’organisation de la tenue des comptes de l’État

> Rapporteur : René Barberye, Inspecteur Général des Finances, Conseiller au sein de l’ADETEF 1 (France)

Le rapporteur souligne que tous les pays ont mis en place une organisation spécifi que. Cette situation rend évidemment compliquée la réalisation d’une synthèse. Quelques points lui semblent néanmoins intéressants à souligner.

Quels sont les acteurs du processus comptable ? Les politiques et les parlementaires n’en font pas partie

à proprement parler. Toutefois, ils jouent souvent un rôle d’impulsion dans le lancement de la réforme ; ils sont également des acteurs clés dans la défi nition des besoins d’information. Les ministères et leurs entités déconcentrées ou autonomes (agences) sont, en revanche, directement impliqués dans la démarche, de même que les comptables, les banques centrales (notamment dans les pays qui n’ont pas de Trésor Public) et l’Union européenne via les exigences du SEC 95 (ESA 95 en anglais).

S’agissant de l’organisation de la fonction comptable, on peut observer trois tendances : le système centra-lisé dans lequel le représentant du Trésor Public exerce la fonction de comptable ; le système décentralisé dans lequel chaque ministère dispose d’un comptable faisant partie intégrante de la hiérarchie ministérielle ; et le système d’agences.

Dans tous les cas cependant la consolidation globale est assurée par les ministères des fi nances. Elle est parfois précédée, selon les pays, d’une consolidation intermédiaire au niveau des ministères ou des agences. Les comptables sont généralement en charge des paiements mais, contrairement à ce qui existe en France, ils ne sont en général pas responsables de la qualité des comptes. Le contrôle de gestion n’est pas non plus de leur domaine de compétences ; il relève exclusivement du gestionnaire.

D’une manière générale, les services à compétences partagées que l’on peut défi nir comme une plate-forme de services où sont réunies des personnes pour bénéfi cier d’économies d’échelle apparaissent comme intéressants, par exemple pour payer les dépenses. Toutefois, il semble prématuré de les mettre en place à l’échelle de plusieurs ministères.

Atelier 3 - La doctrine comptable

> Rapporteur : Andreas Antoniades, Ministère des Finances (Chypre)

La majorité des pays utilisent déjà la comptabilité d’exercice ou ont l’intention de le faire. La majorité des pays se réfère pour l’établissement de leurs états fi nanciers aux IPSAS et aux IFRS. Ils conservent néanmoins une comptabilité de caisse – totale ou par-tielle – pour les budgets, qui doivent être approuvés par le Parlement. Ils ont généralement mis en place

I - RESTITUTION DES TRAVAUX EN ATELIER

171 Association pour le Développement des Échanges en Technologies Économiques et Financières



ou prévoient de mettre en œuvre une programmation budgétaire à moyen terme, ainsi qu’un budget fondé sur la performance en se concentrant sur les produits plutôt que sur les intrants.

Le rapporteur signale que plusieurs méthodes sont utilisées pour la prise en compte de la fi scalité. Selon les recommandations internationales, il conviendrait de rattacher les impôts perçus à la période à laquelle ils se rattachent. Ce mode de fonctionnement est toutefois très complexe à mettre en œuvre. Le plus souvent, les pays ont donc opté pour une comptabili-sation à la date de déclaration.

Le rapporteur note que plusieurs pays prennent en compte une évaluation des pensions à verser dans le futur, afi n d’avoir une vision plus juste des éventuels défi cits. Cependant, tous ne les intègrent pas dans le passif. Des différences existent également en ce qui concerne la comptabilisation des concessions et des partenariats entre le secteur public et le secteur privé.

En ce qui concerne la comptabilité verte ou environne-mentale, le rapporteur admet que cette approche est nouvelle pour la plupart des pays et qu’à ce jour seuls les pays mettant en œuvre la comptabilité d’exercice ont commencé à traiter de ces sujets sous l’angle par exemple de la valorisation des actifs et du suivi des droits d’émission.


Dans certains pays, les comptables ne sont pas res-ponsables de la qualité des comptes. Qui l’est ? Quelle est la nature de la responsabilité ? Quelles en sont les sanctions ?

Au Portugal par exemple, la responsabilité incombe au chef de chaque service concerné, sous forme de déclaration. Il en est de même en ce qui concerne la Commission européenne. L’Allemagne applique le prin-cipe de la double signature selon lequel la seconde signature émane toujours d’une personne désignée par l’autorité budgétaire. En cas d’irrégularité fi nale, l’information est rendue publique.

Même si la valeur qui leur est attribuée reste symbolique, tous les biens patrimoniaux fi gurent-ils au bilan ?

En France, le choix a effectivement été fait de compta-biliser les œuvres historiques à une valeur symbolique, sauf pour celles acquises postérieurement au 1er janvier 2006 pour lesquelles il existe un coût d’acquisition ob-jectif et connu. Au Royaume-Uni, des consultations sont en cours afi n d’établir une norme pour traiter de manière globale ces actifs spécifi ques. Actuellement, le principe est de comptabiliser ces actifs lorsqu’il est possible de leur attribuer une valeur ; dans le cas contraire, ils sont mentionnés dans les annexes.

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Atelier 1 - Expérience des Pays-Bas

> Peter VERHEIJ, Conseiller au sein de l’Unité en charge de la politique de contrôle budgétaire, Direction des Affaires budgétaires, Ministère des Finances (Pays-Bas)

> Ids TIJSSELING, Directeur adjoint de l’Unité de contrôle budgétaire, Direction des Affaires budgé-taires, Ministère des Finances (Pays-Bas)

Ids Tijsseling explique qu’il existe un audit interne dans chaque ministère, placé très haut dans la hiérar-chie (auprès du Secrétaire Général) et donc considéré comme indépendant. L’audit externe se trouve à la fois au ministère des fi nances, pour assurer la coor-dination, et au sein de la Cour des Comptes qui est indépendante.

Le dispositif de contrôle interne repose sur trois niveaux : les directeurs généraux qui sont responsables du bud-get, les départements de contrôle budgétaire et les services d’audit interne qui sont responsables devant le Secrétaire Général du ministère.

Le dispositif de contrôle externe repose sur la Cour des comptes, le ministère des fi nances, le ministère du budget qui coordonne le contrôle budgétaire et le Parlement qui bien entendu doit autoriser le budget et organiser la décharge.

L’audit interne examine et donne son avis sur les états fi nanciers, et en réfère au ministre concerné. Il adresse une copie des rapports d’audit au ministère des fi nances pour des besoins de coordination et à la Cour des comptes. Il effectue d’autres types d’audit interne. Il s’assure ainsi que les principes de bonne gestion ont été respectés et ont également une fonc-tion de conseil.

La Cour des Comptes juge de la performance mais aussi de la qualité et de la fi abilité des comptes.

Dans les années 80, le contrôle fi nancier a posé un certain nombre de problèmes. Il a donc été décidé de décentraliser la fonction d’audit afi n de conseiller la direction déconcentrée. Le mouvement est aujourd’hui inverse dans la mesure où les besoins de conseil des directions en matière de contrôle fi nancier sont moins importants. Un service central d’audit interne a ainsi

II - RÉFORME COMPTABLE ET RÔLE DE L’AUDIT INTERNE :RETOUR D’EXPÉRIENCE

été mis en place ; il travaille à ce stade pour 4 minis-tères. Ids Tijsseling note toutefois que l’extension de son champ d’intervention se heurte à un certain nombre de résistances de la part des ministères.

Une autre expérience lancée aux Pays-Bas concerne la rationalisation du processus de contrôle des subventions cofi nancées par la mise en œuvre d’une information et d’une certifi cation unique.


> Jacques Ortet, Chef de la Mission Audit, Evaluation et Contrôle de la DGFiP, Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique (France)

Jacques Ortet indique que l’audit a évolué avec la réforme comptable. Auparavant, il s’agissait plutôt d’un métier d’inspection. Il a été nécessaire d’aller au-delà pour accompagner la certifi cation et garantir la qualité des comptes. Le périmètre d’intervention a été considérablement élargi – contrairement à ce qui existe dans d’autres pays, il s’étend à tous les minis-tères –, les méthodes de travail ont été revues et les compétences ont été renforcées. Il tient cependant à préciser que si l’audit comptable et fi nancier a pris une importance particulière depuis la mise en place de la comptabilité d’exercice, l’audit interne fait également d’autres types d’audit (audits d’organisation, audits informatiques, etc.). L’audit interne a pour mission d’évaluer la qualité des dispositifs de contrôle interne.

Avant la LOLF, l’essentiel des interventions de la DGFiP concernait le périmètre du comptable. La comptabilité d’exercice a introduit un changement majeur en exi-geant une approche par processus transversaux, qui doivent être audités dans leur intégralité.

La priorité est évidemment donnée aux processus à forts enjeux. Jacques Ortet signale que les recomman-dations, partagées et acceptées par les gestionnaires, font l’objet d’un plan d’action défi ni en concertation.

La Cour des Comptes a considéré que le corps d’audit de la DGFiP était fi able dans ses méthodes et ses compétences. Une convention permettant de prendre en compte les travaux réalisés par ce dernier dans le cadre de la certifi cation des comptes a donc été signée, conformément aux normes internationales en vigueur.

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Quelle est la taille idéale de l’équipe centrale d’audit ?

En France, le dimensionnement du corps d’audit évolue en fonction des besoins. De trois ou quatre personnes il y a six ans, l’équipe est désormais passée à une trentaine de collaborateurs. Il est probable qu’elle va continuer à croître. Toutefois, il est également impor-tant d’affi ner les interventions et de se concentrer sur les risques majeurs et les réserves de la Cour des Comptes.

Aux Pays-Bas, la décision de recentraliser une partie de l’activité d’audit interne a été prise pour mutua-liser les compétences et disposer d’une plus grande indépendance par rapport aux différents ministères. Le représentant des Pays-Bas estime également que l’audit des états fi nanciers n’exige pas une fonction d’audit permanente au sein des ministères propre-ment dits. En revanche, pour les autres types d’audit et les besoins du management, les ministères veulent conserver leurs auditeurs sous la main et refusent par conséquent la centralisation de la fonction.

Existe-t-il une méthode pour comparer le coût au résultat des contrôles ?

En France, le coût des missions fait l’objet d’une ap-préciation systématique. En revanche, il n’existe pas de mesure des gains liés aux audits réalisés. Dans le domaine comptable et fi nancier, cet exercice est extrêmement complexe. Les entreprises privées sont confrontées aux mêmes diffi cultés.

Aux-Pays, des benchmarks ont été mis en place entre les ministères.

L’audit mobilise environ 800 personnes aux Pays-Bas. Qu’en est-il en France, en intégrant les aspects dé-centralisés ?

Au-delà du corps d’audit centralisé, la DGFiP compte plusieurs auditeurs dans chaque département. De 400 à 600 personnes sont impliquées dans cette démarche. Du fait des fusions en cours de l’ex Direction Géné-rale de la Comptabilité Publique et de l’ex Direction Générale des Impôts, des réfl exions sont toutefois en cours sur l’évolution de l’organisation et des besoins d’audit. Les conditions de l’évaluation de la qualité de l’audit interne par l’audit externe et les relations audit in-terne/audit externe ?

Le représentant de la Cour des comptes française présent dans la salle précise que les normes inter-nationales d’audit (ISA 610) prévoient effectivement la prise en compte des travaux de l’audit interne par l’audit externe. Ces normes défi nissent les critères qui doivent être préalablement évalués par l’audit ex-terne pour utiliser les travaux de l’audit interne. Ce travail a été initié en France par la Cour des Comptes il y a deux ans maintenant. La Cour des Comptes a constaté que la Mission Audit, Évaluation et Contrôle de la DGFiP était le seul service d’audit interne au sein de l’État qui répondait à l’ensemble des critères requis par les normes internationales pour la prise en comptes de ses travaux dans le cadre des missions de certifi cation des comptes de l’État. Cette relation s’est concrétisée par la signature d’un protocole d’échange entre la Cour des Comptes et le service d’audit interne de la DGFiP afin de diffuser cette culture et ces méthodes de travail dans les autres services de l’État.

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1. Rappels doctrinaux

> Stéphanie Flizot, Maître de conférence en droit public, IPAG, Université Paris-X Nanterre

La certifi cation des comptes s’inscrit dans une démarche de modernisation des systèmes et des normes appli-cables au secteur public. Elle s’applique en particulier aux pays qui sont passés d’une comptabilité de caisse à une comptabilité d’exercice. Elle vise à sécuriser l’information fi nancière fortement enrichie par la mise en place de la comptabilité d’exercice. Elle constitue en effet une opinion écrite et motivée, fournie par un organisme indépendant (les Institutions Supérieures de Contrôles des États) - sous sa responsabilité - sur les états fi nanciers de l’entité publique concernée, et ce au regard d’un référentiel comptable. Il s’agit donc d’un exercice normé qui doit permettre de conclure à la régularité et à la sincérité de ces der-niers. La certifi cation des comptes permet d’attester l’absence d’anomalie signifi cative et de donner une assurance raisonnable sur, à la fois, la régularité et la sincérité des comptes, mais également sur la situation patrimoniale et fi nancière de l’entité publi-que concernée.

Stéphanie Flizot rappelle que par le passé, la Cour des Comptes française rédigeait une déclaration générale de conformité. Celle-ci avait une portée plus réduite et consistait à attester la concordance des écritures entre le Compte Général de l’État et les comptes des comptables des niveaux déconcentrés soumis au contrôle juridictionnel de la Cour. Elle n’intégrait pas tous les aspects pris en compte dans la certifi cation, comme par exemple l’évaluation des éléments d’actifs ou tous les aspects du rattachement des charges et des produits à l’exercice.

La certifi cation se distingue donc du jugement des comptes ou de la déclaration de conformité que cer-tains pays pratiquent encore, ainsi que du contrôle de gestion, c’est-à-dire du bon emploi des ressources publiques.

Un certain nombre de pays ont mis en œuvre la certifi cation des comptes, comme les Etats-Unis, le Royaume-Uni, le Canada, l’Australie ou la France. La Cour des Comptes européenne procède d’une ma-nière comparable à la certifi cation dans le cadre de la déclaration d’assurance. Stéphanie Flizot précise

III - PRÉPARATION À LA CERTIFICATION DES COMPTES : RETOUR D’EXPÉRIENCE D’UN PANEL DE PAYS OU INSTITUTIONS

que l’exercice de certifi cation s’insère dans un cadre normé. Ces normes concernent à la fois les normes d’audit mises en œuvre par le certifi cateur et le réfé-rentiel comptable servant de référence pour l’établis-sement des comptes fi nanciers. La procédure visant à arrêter un référentiel comptable applicable à l’Etat varie selon les pays. Les Institutions Supérieures de Contrôle sont associées de manière plus ou moins étroite à la défi nition de ce référentiel. En France, ce dernier est défi ni par le Comité des normes de comp-tabilité publique et comporte 15 normes qui ont été arrêtées en 2004 et sont depuis enrichies.

Selon les normes internationales d’audit, la certifi ca-tion des états fi nanciers conduit à émettre une opinion qui prend différentes formes. La certifi cation peut être sans réserves, avec des réserves, certaines d’entre elles pouvant être qualifi ées de substantielles ; la certifi cation peut être refusée ou enfi n l’Institution Supérieure de Contrôle peut conclure à l’impossibilité de certifi er.

La certifi cation sera avec réserves s’il persiste entre le certifi cateur et le certifi é un certain nombre de désac-cords signifi catifs sur les méthodes comptables, sur leur interprétation ou leur application, ou sur les in-formations qui fi gurent dans les états fi nanciers. Dans son exercice de certifi cation, Stéphanie Flizot signale que la Cour des Comptes française a émis un certain nombre de réserves, certaines qualifi ées de substan-tielles. Au fi l des années, celles-ci ont vocation à être levées, compte tenu des progrès réalisés. L’objectif est d’ailleurs de mettre en place un dialogue perma-nent entre le certifi cateur et l’administration.

Il peut cependant arriver que l’organisme certifi cateur se déclare dans l’impossibilité de certifi er les comptes, faute notamment d’information suffi sante lui permet-tant de s’assurer du caractère probant des éléments fi nanciers soumis à son audit (Etats-Unis).

Stéphanie Flizot souligne que si la certifi cation est un exercice normé, ce n’est pas un exercice aveugle. Le certifi cateur tient compte bien évidemment du con-texte particulier, des engagements pris par les ser-vices et des progrès réalisés. La qualité des relations entre le certifi é et le certifi cateur, ainsi que la qualité des systèmes de contrôle interne et des systèmes d’informations jouent un rôle crucial dans l’exercice d’évaluation de la fi abilité des informations fi nancières.

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2. Expérience de la Commission européenne

> Brian Gray, Directeur Adjoint DG Budget et Comptable de la Commission Européenne

Brian Gray rappelle que la Cour des Comptes euro-péenne établit un rapport annuel, qui est examiné par le Conseil et soumis à la Commission budgétaire du Parlement. Ce dernier décide ensuite de la certifi cation. Si la qualité de gestion effectuée par la Commission n’est pas jugée satisfaisante, la Commission bud-gétaire du Parlement peut refuser la certifi cation et les membres de la Commission européenne doivent démissionner. Ce cas de fi gure s’est déjà produit en 1999.

La Commission applique la comptabilité d’exercice de-puis trois ans (normes IPSAS). Malgré cette courte expérience, la Cour des Comptes n’a formulé que peu de réserves. Des progrès restent néanmoins à faire dans un certain nombre de domaines, notamment les recouvrements et les transactions sous-jacentes.

Le budget communautaire distribue de l’argent à de multiples acteurs. Il est donc indispensable de s’assurer que les versements ont été effectués correctement. Pour l’essentiel, les vérifi cations des transactions sous-jacentes sont effectuées par les États membres ou par des organismes internationaux. Les erreurs détectées concernent essentiellement la politique agricole et les fonds structurels. Brian Gray indique néanmoins que la Commission effectue des contrôles selon un plan d’action prédéfi ni qui génèrent des recouvrements sur indus (Agriculture, fonds structurels).

Brian Gray souligne que les auditeurs externes ont été associés et informés tout long du processus de réforme comptable et de préparation des nouveaux états fi nanciers.

3. Expérience de la Lettonie

> Gunta Medne, Trésorier Adjoint, Ministère des Finances (Lettonie)

En Lettonie, le Trésor assure notamment l’exécution du budget et le reporting. Il est responsable de la préparation des états financiers du gouvernement central. Dans cette perspective, il a envisagé la mise en œuvre de la comptabilité d’exercice dès 2002. Celle-ci est opérationnelle depuis 2006. Ces objectifs ont pu être atteints grâce à la mise en place d’une gestion par la qualité et d’une procédure de révision trimes-trielle des comptes.

Gunta Medne précise que les institutions locales sont également obligées d’utiliser les principes unifi és de la comptabilité fondés sur les IPSAS. Elles doivent en outre mettre en place des politiques comptables dans chacune de leurs unités. Des rapports annuels doivent être établis et présentés – avec l’opinion de l’auditeur externe - au Trésor.

Des audits comptables et fi nanciers donnant lieu à des rapports distincts sont régulièrement réalisés à la fois dans les institutions budgétaires centrales et déconcentrées de l’État. Ils sont particulièrement importants dans la perspective de la consolidation des comptes. Ces rapports, accompagnés de l’opinion des auditeurs internes sont transmis par les ministères au Trésor. Ce dernier est responsable de la consolidation des comptes ; il a la possibilité dans ce cadre de deman-der éventuellement des clarifi cations sur les rapports et les informations reçues. Au sein du Ministère des fi nances, un Comité d’audit est par ailleurs en charge d’examiner les informations fi nancières transmises à la Cour d’audit.

Le travail de consolidation reste cependant complexe, les méthodes comptables n’ayant pas été, jusqu’à présent, suffi samment unifi ées (cas de la comptabili-sation du domaine foncier) ou le type de transactions étant complexes à gérer en comptabilité d’exercice (cas des recettes fi scales).


> David Litvan, Sous-Directeur en charge de la Comp-tabilité de l’Etat, Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique (France)

La réforme comptable implantée en 2006 a été globale dans le sens où elle a concerné l’ensemble des minis-tères. Elle a été, dès l’origine, assortie d’un exercice de certifi cation des comptes de l’État par la Cour des comptes (c’est à dire d’une obligation de soumettre, dès le 1er exercice, les comptes fi nanciers de l’Etat à la certifi cation).

Pour l’administration, la préparation de la certifi cation nécessite un pilotage renforcé de la qualité des comptes. Un travail extrêmement important a été mené dans ce domaine. Les informations ont été profondément enrichies dans les comptes de l’Etat et les annexes. Les dispositifs de contrôle interne et d’audits internes ont été très sensiblement renforcés.

L’administration a mis en place des plans d’action plu-riannuels, permettant d’appréhender l’ensemble de

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l’activité de l’État. Ils se sont fondés sur une approche par les enjeux et les risques. Les délais étant extrê-mement courts, les enjeux les plus signifi catifs ont ainsi été traités en priorité. L’accent a également été mis depuis les comptes 2006, sur les réserves émises par la Cour des comptes.

La préparation de la certifi cation nécessite un dialogue permanent entre l’administration et l’institution en charge de la certifi cation. L’objectif est d’anticiper les diffi cultés, de trouver des accords en amont et de rendre compte de l’avancement du plan d’action. En France, des instances d’échanges sous forme de comités ont été mises en place depuis la fi n de l’année 2004. Elles se réunissent régulièrement, à un rythme accéléré au moment de la clôture. L’administration a choisi de privilégier une concertation systématique avec le certifi cateur. Grâce à ce dialogue permanent et une totale transparence, la certifi cation a constitué un effet de levier sur la réforme comptable.

Les efforts doivent être maintenus afi n de poursuivre la dynamique de la réforme comptable et d’atteindre l’objectif à terme d’une certifi cation des comptes sans réserve. En 2007, ces dernières étaient encore au nom-bre de 12. L’administration a pris des engagements afi n qu’elles puissent progressivement être traitées.


Dans le cadre du processus de certifi cation, l’adminis-tration française a joué la transparence et la confi ance

dans ses relations avec la Cour des Comptes. Quelle a été l’attitude de cette dernière, est-ce qu’elle s’est im-pliquée dans cette démarche ? Et comment ont évolué vos relations depuis le début du processus ?

David Litvan explique que les plans d’action sont conçus pour prendre en compte, en amont, les attentes du certifi cateur et notamment ses observations et réserves. Celles-ci sont les points d’entrée (input) des plans d’action. Les plans d’action ministériels lui sont d’ailleurs présentés et peuvent, à cette occasion, faire l’objet d’échanges nourris et d’ajustements. L’interac-tion de ce point de vue fonctionne parfaitement, de même que la qualité du dialogue.

Chris Butler précise que depuis un an ses services travaillent à l’alignement des normes d’audit internes nationales sur les normes internationales de l’IIA. Il relève que le travail de pré-certifi cation n’est pas évoqué dans les normes internationales d’audit interne. Le Royaume-Uni n’envisage d’ailleurs pas de le mettre en place, même si les relations sont étroites avec l’Offi ce National d’Audit (NAO). Dans le cadre de ses travaux de certifi cation, le NAO n’exige pas plus de travail de l’audit interne en matière comptable et fi nancière. Chris Butler estime d’autre part que l’audit interne est responsable d’auditer les systèmes de base qui génèrent les comptes mais pas les données en tant que telles. Il considère que l’audit interne ne doit pas empiéter sur les travaux de l’audit externe et que de toute manière il n’a pas les compétences des auditeurs externes pour le faire.

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Atelier 4 : Réforme comptable et réforme des systèmes d’information

> Rapporteur : Iana Paliova, Ministère des Finances (Bulgarie)

Est-il possible d’entreprendre une réforme sans réaliser une refonte des systèmes d’information ? L’expérience des différents pays montre qu’il est souhaitable de lier les deux. Il convient toutefois de tenir compte de la diffi culté du processus et donc de procéder par étape, en évaluant bien les risques, l’architecture la plus ap-propriée, ainsi que les coûts humains et fi nanciers. Les opérations de type «big bang» sont à éviter ; il est préférable de procéder de manière graduelle.

Une analyse des pré-requis de la réforme comptable est indispensable avant de lancer la construction du nouveau système d’information. Il faut pouvoir s’ap-puyer sur une volonté politique claire et une législa-tion complète.

Le choix de progiciels de gestion intégrée (ERP en anglais) présente des avantages, en termes d’inté-gration et de traçabilité des process budgétaires et comptables, de fi abilité et de cohérence des procé-dures et transactions, de calendrier de déploiement. Ils nécessitent en outre moins de compétences tech-niques avancées. Un certain nombre d’inconvénients existent toutefois, du fait notamment de leur com-plexité d’utilisation. Les coûts de formation sont donc assez élevés, y compris sur le long terme. Ces progiciels créent par ailleurs une dépendance vis-à-vis de four-nisseurs de services extérieurs. Cependant, quelle que soit l’option retenue, un accompagnement du changement reste indispensable pour les personnels.

Le groupe a identifi é un certain nombre de critères contribuant à optimiser la rénovation des systèmes d’information. Celle-ci suppose une bonne conception du projet, l’élaboration de méthodologies appropriées pour les équipes chargées de la gestion du projet, d’informer régulièrement sur l’état d’avancement du projet, d’assurer la formation initiale mais aussi continue des utilisateurs et de s’en tenir au système PGI de base en évitant de multiplier les développe-ments additionnels visant à se conformer aux besoins des utilisateurs.

IV - RESTITUTION DES TRAVAUX EN ATELIER

Atelier 5 & 6 : L’organisation du contrôle interne et l’évaluation des risques (normes, pilotage, acteurs, outils)

> Rapporteur : Guy Cognioul, Ministère des Finances (Luxembourg)

L’intervention des ministères des fi nances dans l’or-ganisation du contrôle interne et dans l’évaluation des risques au sein des ministères est en général très limitée. Ces deux missions sont du ressort du ministère ou des agences. Ils jouent, en revanche, un rôle dans la normalisation de la coordination. Par des actions de sensibilisation, ils accompagnent le changement des mentalités en matière de contrôle.

La responsabilité du contrôle interne et de l’évaluation des risques est souvent confi ée au plus haut niveau des ministères ou des agences. Elle se matérialise dans certains pays par une déclaration sur la qua-lité du contrôle interne et l’évaluation des risques qui est jointe aux comptes annuels. Ces déclarations sont adressées soit directement au Parlement, soit à l’autorité externe de contrôle (Cour des comptes) rapportant au Parlement ; le chef du gouvernement et le ministre des fi nances en sont également informés parallèlement.

Le rapporteur note que les organisations mises en place sont cependant variables selon les pays sur ces différents aspects.

La plupart des États ont mis en œuvre une démarche de priorisation des risques, qui débouchent sur des plans d’action. Ces derniers font ensuite l’objet d’un suivi. L’objectif est de se placer dans une boucle d’amélio-ration continue.

Les institutions européennes ont joué un rôle important dans le renforcement du contrôle interne. Les exi-gences fi xées pour les fonds européens ont initié un mouvement qui s’est ensuite généralisé à la gestion des fonds nationaux. Le rapporteur relève qu’il y a également une forte convergence au sein du groupe sur la notion de contrôle interne et de responsabilité des gestionnaires publics.

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En ce qui concerne les outils informatiques, la plupart des pays ont manifestement opté pour le même pro-giciel de gestion intégrée. La Commission signale d’ailleurs qu’un comité d’utilisateurs a été constitué avec son fournisseur. Un certain nombre d’États, dont la France, y participent. Pour sa part, la Commission juge préférable de choisir un système existant sur le marché plutôt que de développer des dispositifs pro-pres, cette activité n’étant pas le cœur de métier des institutions publiques.

Atelier 7 : Contrôle interne et contrôle de gestion

> Rapporteur : Alexandru Stefanescu, Ministère des Finances (Roumanie)

Le périmètre du contrôle interne et du contrôle de gestion est différent selon les pays. Ces deux aspects sont plus ou moins développés en fonction du proces-sus budgétaire (budget de performance ou non) et du système de comptabilité (comptabilité d’exercice permettant de mesurer les coûts) mis en œuvre dans chaque pays.

Pour la France, ces deux concepts sont complémen-taires l’un de l’autre mais différents en termes de défi nition, d’acteurs et d’objectifs. Par conséquent, le dispositif de contrôle interne et le contrôle de ges-tion y sont clairement séparés. Une majorité de pays au sein du groupe considèrent au contraire que ces deux notions sont indissociables et qu’elles font par-ties indifféremment du contrôle interne ou du contrôle managérial (Royaume-Uni, Irlande, Slovénie, Répu-blique Slovaque, Chypre et Roumanie). Le représentant du Luxembourg signale que pour ce qui concerne son pays le contrôle interne est avant tout axé sur la régularité via le contrôle fi nancier et qu’un dispositif de contrôle interne plus large reste à l’état de projet. Le contrôle de gestion est peu développé. Les seuls projets en cours concernent certains ministères (Intérieur et Agriculture) et au sein de ceux-ci la gestion des fonds communautaires.

L’objectif du contrôle interne est la maîtrise des ris-ques, le respect des lois et de la réglementation et l’utilisation optimale des ressources. Il vise à garantir la sécurité et la qualité des procédures, ainsi qu’à pré-venir les risques personnels, déontologiques et fi nan-ciers. Le contrôle de gestion est davantage orienté vers la mesure de la performance et de l’effi cacité dans un objectif de mesure des coûts. Il utilise pour

cela un certain nombre d’indicateurs de mesure. Mal-gré une différence de fi nalités, le rapporteur souligne que les deux approches sont complémentaires : le contrôle de gestion nécessite un dispositif de contrôle interne pour fonctionner. Quoiqu’il en soit, les deux approches semblent indispensables au fonctionne-ment d’une organisation moderne.

Le rapporteur constate qu’il semble exister un relatif consensus sur le fait que la maîtrise des risques (objectif du contrôle interne) et la maîtrise de la performance (fi nalité principale du contrôle de ges-tion) relèvent directement des gestionnaires et non pas d’un acteur extérieur. Cependant, si le contrôle interne concerne l’ensemble du personnel, le contrôle de gestion relève davantage des dirigeants d’une entité, dans la mesure où il s’attache avant tout aux résul-tats.

Le rapporteur relève que l’événement déclencheur qui a favorisé la mise en œuvre du contrôle interne et du contrôle de gestion diffère au sein du groupe. Pour le Royaume-Uni et l’Irlande, il s’agit de l’obligation pour les gestionnaires publics de rendre compte et de la volonté de l’administration de justifi er auprès du public de la bonne utilisation des fonds publics. L’événement déclencheur en France est davantage de nature légale au travers de la LOLF qui introduit un budget de ré-sultats (performance) et une comptabilité d’exercice (besoin de renforcement du contrôle interne). Pour Chypre, la Roumanie, la République Slovaque et la Slovénie, l’événement déclencheur a été le chapitre de négociation de l’acquis communautaire sur la ges-tion fi nancière publique qui intègre le contrôle interne et le contrôle de gestion.

Atelier 8 : Réforme comptable et audit

> Rapporteur : George Meskos, Ministère des Finances (Grèce)

La transition de l’inspection vers l’audit interne néces-site de nouvelles compétences et de nouvelles méthodes de travail. Il est en outre indispensable de mettre en œuvre des formations continues et de s’assurer que les moyens, y compris humains, sont suffi sants.

L’audit doit être conforme aux normes internationales et être indépendant. Personne ne doit pouvoir s’ingé-rer dans les travaux de l’audit interne.

Les auditeurs externes évaluent la qualité de l’audit interne. Ce qui contraint ce dernier à atteindre un cer-tain niveau de professionnalisme. La conformité aux

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normes professionnelles d’audit et la certifi cation des auditeurs internes sont les meilleures garanties de la qualité de l’audit interne.

Le système informatique doit être réformé en même temps que le cadre comptable. Si les outils ne peu-vent tout faire, ils permettent d’obtenir des résultats plus rapidement, comme le montre l’exemple de l’Italie. Les systèmes informatiques intégrés facilitent le travail de l’auditeur, qu’il soit interne ou externe.

En phase de transition de la comptabilité de caisse à la comptabilité d’exercice et si celle-ci concerne en outre toutes les entités publiques, le besoin en nom-bre d’auditeurs croit ; de nouvelles compétences sont également nécessaires. Par conséquent, les politiques doivent être conscients de la nécessité de dégager les ressources suffi santes pour créer de véritables corps d’auditeurs capables de travailler dans les différentes entités de l’Etat.


Le président de séance fait remarquer, en se fondant sur les résultats du questionnaire auquel ont répondu les participants au séminaire, que dans l’Union Euro-péenne, les audits de régularité et de conformité sont les plus développés, devant les audits de performance et les audits fi nanciers. Les audits des systèmes d’in-formation restent faibles en nombre, compte tenu de la méthodologie et des compétences qu’ils supposent.

Au Royaume-Uni, un important travail a été réalisé pour améliorer la sécurité de l’information. Les gestionnai-res ont été directement impliqués dans la gestion et le contrôle de leur système d’information. L’audit des systèmes d’information doit être envisagé sous l’an-gle de la spécialisation (compétence de niche sur des produits spécifi ques (SAP, Oracle), de l’externalisation du système d’information au secteur privé ou de la fourniture d’un système d’information par à un minis-tère ou un département qui agit comme prestataire de service aux autres ministères. Dans ces derniers cas, qui contrôle qui et quoi ?

D’une manière générale, les compétences restent cependant insuffi santes pour réaliser des audits com-plets. Il serait souhaitable de combler ces lacunes et de conserver au moins une part du savoir-faire au sein de l’administration. Une unité d’audit interne spécialisée dans les systèmes d’information a été constituée au sein du ministère des fi nances des Pays-Bas. Cette unité travaille pour tous les ministères. Il est toutefois diffi cile de conser-ver ce type de compétences dans le secteur public, compte tenu des salaires qui sont comparativement proposés dans le secteur privé.

Est-ce que l’audit interne dans les pays de l’UE couvre la fraude ou ce risque est-il couvert par un autre acteur ?

En Roumanie par exemple, ce sujet est traité par un organisme spécialisé. Aucun mécanisme spécifi que n’a, en revanche, été mis en place en Grèce. Une étude menée aux Pays-Bas a montré que les incidents liés à la fraude au sein du gouvernement étaient limités. Un réseau spécifi que a néanmoins été créé pour traiter la fraude sous l’angle à la fois de l’audit et des aspects juridiques. Le futur défi pour les années à venir est de former une équipe d’experts à ce type de recherche.

Le représentant de l’Italie fait remarquer que les nouveaux entrants dans l’Union Européenne ont été contraints durant la phase de négociation pour l’adhésion de moderniser leur système de contrôle, contrairement aux États qui en étaient membres de-puis plus longtemps. Il serait pourtant souhaitable que ceux-ci s’engagent également dans cette démar-che. Ce serait la seule façon d’aller vers un véritable contrôle des fi nances publiques généralisé au sein de l’Union Européenne.

Le représentant de la Commission européenne estime que son rôle n’est pas d’imposer aux États membres un type de contrôle interne, si ce n’est bien sûr un certain niveau de normes.

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Perspectives des réformes comptables et des systèmes de contrôle en Europe :

> Intégration de la chaîne des contrôles (concept de contrôle unique)

> Extension du champ de la certifi cation à l’en-semble du secteur public (Sécurité Sociale, collectivités locales)

> Perspectives dans le cadre d’une intégration européenne

> Chris Butler, Responsable du contrôle interne et des risques, Trésor Britannique

> Somir Ali, Conseiller expert en comptabilité, Bureau de la politique de reporting financier – Trésor Britannique

> Peter Salamon, Responsable de l’audit interne du Trésor, Hongrie

> Ciaran Spillane, Directeur «Exécution budgétaire(Budget général et FED» de la DG Budget de la CE

> Patrick Lefas, Conseiller-maître, Cour des Comptes française

> Vincent Mazauric, Directeur Adjoint chargé de la Gestion Publique, DGFiP, Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, France

La table ronde est animée par Stéphanie Flizot, Maître de conférence en droit public, IPAG, Université Paris-X Nanterre.

Stéphanie Flizot introduit les débats en rappelant tout d’abord les principaux thèmes qui seront abordés. Le premier d’entre eux portera sur le caractère de la réforme comptable menée au sein des pays de l’UE, sur son caractère global ou non sous l’angle d’une réforme comptable associée à une réforme budgétaire et du périmètre de la réforme, sur les chantiers en cours ou à venir, comme la consolidation par exemple et sur les approches et trajectoires retenues.

Somir Ali note que le périmètre des réformes, les méthodes comptables varient beaucoup d’un pays à l’autre, même si le mouvement vers la comptabilité d’exercice semble général. Au Royaume-Uni, le gou-vernement central a adopté cette méthode assez tardi-vement. Les institutions locales ou de sécurité sociale et les groupes commerciaux publics l’utilisaient pourtant depuis leur création. Parallèlement à la réforme comp-table mise en place dans les années 2000/2001, le ca-dre budgétaire a également été revu. Par conséquent, l’ensemble du secteur public du Royaume-Uni au sens

V - TABLE RONDE

de la comptabilité nationale applique la comptabilité d’exercice intégrale. Toutefois, pour tirer pleinement partie de la comptabilité d’exercice, il est néces-saire que l’ensemble des acteurs du secteur public établissent leur comptabilité de manière cohérente, sur les mêmes bases comptables et produisent leurs comptes à temps. Ces évolutions devraient permettre de produire d’ici 2009/2010 un compte unique pour l’ensemble du gouvernement, mais aussi d’améliorer la transparence des informations et de favoriser leur appropriation, y compris par le public.

Chris Butler complète l’expérience britannique en expliquant que la décision d’appliquer les normes comptables internationales a été prise très tôt. Elle a consisté en premier lieu dans la mise en place d’un Comité des normes consultatif, indépendant du Ministère du Trésor, chargé de veiller à ce que les changements apportés aux normes comptables ne soient pas opé-rés dans le seul intérêt de l’administration. De cette manière, le Royaume-Uni a pu limiter les écarts avec les normes comptables internationales et disposer d’un cadre de référence précis et stable.

Il souligne que le passage à la comptabilité d’exercice a considérablement complexifi é la présentation des comptes fi nanciers et accru les risques de corruption des données comptables. Dans ce cadre, l’audit in-terne joue un rôle majeur en réalisant des audits de systèmes visant à garantir la conformité des données produites, mais aussi un rôle de conseil en matière de politiques comptables.

Stéphanie relève le caractère global et intégré du processus de réforme comptable et l’implication de l’ensemble des acteurs de la chaîne de contrôle. Elle souhaite connaître, sur l’aspect particulier de rénovation des relations entre les acteurs, le retour d’expérience de la Hongrie.

Peter Salamon rappelle que d’une manière générale, une chaîne de contrôle rationnelle doit apporter une plus-value à chaque étape, en application du principe du «value for money». Pour être effi cace, cette chaîne de contrôle doit éviter les duplications de contrôles et être basée sur la délégation des responsabilités et des devoirs. En Hongrie, un dispositif à plusieurs niveaux, à la fois interne et externe, a ainsi été mis en place avec un mécanisme de coordination. Ce dis-positif peut être illustré sous la forme d’une «maison des contrôles» qui comporterait un rez-de-chaussée occupé par le contrôle interne (100%) qui relève de

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la responsabilité managériale, un 1er niveau où se situerait l’audit interne, un 2ème niveau qui relève de l’audit externe et un 3ème niveau qui concerne les audits de niveau régional ou national des opérations cofi nancées par l’Union européenne (audits des 5%).

La complémentarité caractérise ces différents niveaux de contrôle. Tout d’abord sur le plan fonctionnel, le contrôle interne est permanent et relève de l’ensemble des services alors que l’audit interne est ex-post et est réalisé par un service séparé, spécialisé et indé-pendant. Sur le plan des missions, le contrôle interne a besoin d’un cadre réglementaire externe et interne clair, d’une identifi cation et d’une analyse des risques, d’une gestion des informations sensibles et des contrôles d’accès et d’un suivi des mesures correctri-ces. Les missions de l’audit interne visent à s’assurer de l’effi cacité et de l’effi cience du contrôle interne, de l’effi cacité de la gestion des risques, de l’existence d’une piste d’audit complète et régulièrement actua-lisée, de l’existence d’indicateurs permettant de mesurer l’effi cacité et l’effi cience de la gestion. La coordination entre les différents niveaux d’audit, interne et externe, régional et national garantit la protection des intérêts fi nanciers à la fois de l’État (membre) et de l’Union européenne.

Stéphanie Flizot remarque que cette approche de la chaîne de contrôle fait une place spécifi que à l’audit externe et qu’elle souhaiterait connaître le point de vue du représentant de la Cour des comptes française sur le rôle que doit jouer l’audit externe dans cette chaîne.

Patrick Lefas revient sur la certifi cation des comptes de l’Etat en France. Cette mission a récemment été confi ée à la Cour des Comptes, en plus de ses mis-sions traditionnelles que sont le contrôle de la gestion publique et le jugement des comptes. La Cour des comptes française s’est inspirée dans le domaine de la certifi cation des comptes des expériences étrangères, notamment britannique. Elles lui ont permis - bien que partant plus tard - de progresser plus vite. Il sou-ligne à ce titre que la France disposait d’un acquis, à savoir que l’État avait pour tradition de centraliser ses comptes. Cet atout a permis à la France d’attein-dre plus rapidement le niveau de qualité permettant d’envisager la certifi cation. L’Institution Supérieure de Contrôle doit certifi er les comptes de la personne morale État, ce qui inclut les pouvoirs publics (Parle-ment, Gouvernement, Présidence, etc.), mais aussi indirectement - au travers des immobilisations fi nan-cières - toutes les participations que l’État détient. De même, les expériences étrangères ont permis de

défi nir rapidement le cadre méthodologique applica-ble en matière de certifi cation des comptes. En effet, toutes les ISC pratiquant la certifi cation partagent le même référentiel que sont les normes d’audit inter-nationales. Patrick Lefas souligne que le challenge n’a toutefois pas été simple à relever dans la mesure où la certifi cation constitue un nouveau métier qui diffère de toutes les autres missions de la Cour des comptes. Cette mission nécessite en outre une approche par les risques qui doit être partagée avec le producteur des comptes (le ministère des fi nances) et l’ensemble des administrations.

Il souhaite préciser que bien que la France ait fait ce choix, le lien entre réforme comptable et certifi cation n’est pas automatique. L’une peut aller sans l’autre. La certifi cation apporte néanmoins une garantie sup-plémentaire sur la qualité des comptes vis-à-vis du lecteur des comptes car elle constitue un acte fort qui engage la responsabilité du certifi cateur.

Stéphanie Flizot remercie Patrick Lefas pour cette présentation du processus de certifi cation vu du côté du certifi cateur. S’agissant d’un processus et d’une réforme partagés, elle souhaiterait avoir l’avis du producteur des comptes.

Vincent Mazauric considère que la certifi cation des comptes est une bonne illustration de la nécessaire globalité des réformes et de leur caractère progressif tant les enjeux sont complexes. Il est nécessaire de respecter une courbe d’apprentissage, tout en affi chant un objectif clair. Pour progresser, Vincent Mazauric es-time que la qualité doit être obtenue le plus tôt possi-ble dans la chaîne comptable. Pour reprendre l’image de «la maison des contrôles» utilisé précédemment par Peter Salamon, il relève que si le rez-de-chaussée est important car sans rez-de-chaussée il n’y a pas de 1er étage, les fondations le sont également.

Au-delà de la fonction comptable et pour que la qualité s’améliore, l’ensemble des responsables publics doivent s’impliquer dans la démarche.

Cirian Spillane souligne que la Commission euro-péenne est fortement dépendante de la qualité de la chaîne de contrôle puisque 80% des dépenses de l’UE sont payées par les États membres. L’interdépendance de tous les acteurs y revêt donc un caractère très important.

Stéphanie Flizot rappelle que les réformes comptables répondent à la fois à des exigences de transparence et d’amélioration de la gestion publique. Cette der-

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nière se caractérise également par une multiplication des partenaires intéressés, une multiplication des entités publiques ou privées avec lequel l’Éentités publiques ou privées avec lequel l’Éentités publiques ou privées avec lequel l’ tat contracte. État contracte. ÉDans ce contexte nouveau, quels sont les enjeux de la consolidation des comptes. Plusieurs pays étudient des projets de consolidation. Quelle est l’expérience britannique et française sur ce sujet ?

Chris Butler indique que le Royaume-Uni compte environ 1 300 entités publiques. Le processus de consolidation est donc extrêmement complexe et prend beaucoup de temps. Les diffi cultés sont nombreuses et toutes n’ont pas été résolues à ce jour. Il est notamment indispensable de vérifi er la sécurité et la fi abilité du système de consolidation et de s’assurer de sa co-hérence. Un certain nombre de questions, certaines avec des implications politiques, doivent également être résolues avant de se lancer dans la démarche. Néanmoins la consolidation présente d’énormes avan-tages. Si à l’origine, l’objectif était au Royaume-Uni de pouvoir utiliser les comptes consolidés pour la pro-duction de la comptabilité nationale, les représentants du Trésor britannique au niveau central se sont rapi-dement aperçus de l’intérêt de disposer de données consolidées en dépense.

Patrick Lefas relève qu’en matière de consolidation des comptes, on pourrait s’en tenir au fait que dans la mesure où tous les États membres déclarent à Eurostat les données de l’ensemble des administrations publi-ques sur une base consolidée, il n’y aurait pas d’autre option possible que d’atteindre la consolidation géné-rale des comptes fi nanciers.

Or, il estime que la consolidation doit tenir compte des spécifi cités de chacune des entités publiques que sont les collectivités locales et les institutions de sécurité sociale. Selon lui, la première étape doit être de confor-ter l’acquis des comptes annuels de l’État. Sa mise en œuvre nécessite déjà un travail conséquent. Il est indispensable de fi abiliser le dispositif et de s’assurer du retour sur investissement de cette première étape avant d’aller au-delà. Selon lui, l’étape suivante serait de travailler sur l’articulation de la comptabilité bud-gétaire de caisse qui est désormais pluriannuelle et de la comptabilité générale tenue en droits constatés. Ce n’est que dans une étape ultérieure, que l’on peut envisager de passer à une certifi cation des comptes consolidés du groupe État.

Stéphanie Flizot s’interroge - sans vouloir revenir tou-tefois sur les pré-requis en matière de référentiels comptables, de systèmes d’information - sur le péri-

mètre susceptible de faire l’objet d’une consolidation, et notamment sur le cas des collectivités locales.

Vincent Mazauric note qu’en France, de manière émergente, les autorités locales commencent à s’inté-resser à la réforme comptable et à la certifi cation des comptes. Un mouvement politique très fort se déve-loppe en vue d’améliorer la gestion de l’ensemble des entités locales, collectivités territoriales mais aussi hôpitaux par exemple. Ce mouvement est également institutionnel puisqu’une réforme de la Constitution intervenue en juillet 2008 pose le principe que l’en-semble des comptes des administrations publiques doivent être réguliers, sincères et donnés une image fi dèle du résultat de la gestion, du patrimoine et de la situation fi nancière. Cette intention politique affi chée ne doit toutefois pas cacher la diversité des situations et les diffi cultés à surmonter. Le processus n’en est de toute façon qu’au début.

Pour reprendre le rôle du 3ème niveau exposé par Peter Salamon, Stéphanie Flizot s’interroge sur le rôle que pourrait jouer l’Union Européenne en matière de normes comptables et sur le modèle le cas échéant qui pourrait éventuellement convenir à toutes les situations nationales.

Ciaran Spillane estime qu’il n’existe probablement pas de solution unique. La diversité des expériences nationales le montre. De la même façon, le dévelop-pement de la consolidation n’a d’intérêt que s’il est réalisé à une échelle pertinente. L’important est toujours de s’interroger sur l’objectif de la réforme.

Patrick Lefas constate que la Commission européenne joue un rôle absolument central dans les débats sur l’harmonisation des normes comptables pour les en-treprises. Elle est, en revanche, absente en ce qui concerne le secteur public. Elle a mené sa propre démarche en interne mais n’a pas partagé ses travaux. Son expérience aurait pourtant été intéressante pour les Etats membres. Il relève que l’Union européenne a déjà son bloc de compétences qui est le système européen des comptes nationaux pour des besoins de pilotage de la discipline budgétaire et de maîtrise des défi cits publics, mais que rien n’est prévu concernant les éléments constitutifs. Or, la fi abilisation de la déclaration du SEC 95 s’assoit sur la qualité comp-table de chacune des entités constitutives de l’Union européenne (Etats, collectivités locales et institutions de sécurité sociale). De même, Patrick Lefas regrette que l’Europe, dans le domaine des normes comptables applicables au secteur public, n’ait pas une capacité

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d’infl uencer le normalisateur international (IPSAS Board) et donc que les Etats européens agissent en ce domaine en ordre dispersé. Pour illustrer son propos, il cite les exemples récents sur les normes relatives aux concessions (IFRIC 12) et aux instruments finan-ciers (IAS 32 et IAS 39).

Vincent Mazauric relève que beaucoup de pays de l’UE se sont engagés dans une réforme comptable.

En l’absence de ligne de conduite commune, celle-ci ne repose pas forcément sur les mêmes bases et les mêmes principes, ce qui peut entraîner des différen-ces bilantielles sensibles. Ces différences ne sont pas uniquement techniques. Elles peuvent avoir à terme un impact politique. Il est donc important d’établir un minimum de règles de convergence et d’échanges sur ce thème à l’échelle européenne.

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Philippe Parini, Directeur Général des Finances Publi-ques, se félicite de la richesse des échanges.

La notion de qualité comptable, relativement nouvelle en France comparativement aux pays anglo-saxons, apparaît comme fondamentale. Au niveau d’un État, elle constitue un outil d’aide à la décision de la politique fi nancière du pays et un élément d’effi cacité. Elle oblige à améliorer l’organisation administrative et à moderniser les processus de gestion fi nancière et comptable. La plupart des États connaissent la même évolution, qui les fait se rapprocher des règles de la comptabilité privée. Le passage de la comptabilité de caisse à la comptabilité d’exercice en est l’une des manifesta-tions. Ce rapprochement est bénéfi que, non par pour des raisons idéologiques mais parce ce que la comp-tabilité publique peut mettre à profi t les réfl exions plus avancées de la comptabilité privée.

SYNTHÈSE ET CLÔTURE DU COLLOQUE

Les travaux ont fait largement apparaître que les pays européens partageaient des problématiques identiques. La plupart des États s’interrogent sur la manière de recenser et de valoriser les actifs et les passifs. Philippe Parini estime qu’il convient de partager les expériences et de défi nir – à partir de problématiques communes - des solutions communes. Ceci afi n de peser ensemble dans les débats internationaux et sur la normalisation comptable internationale qui en découle. Et au-delà de peser sur la gouvernance publique car la normalisation comptable constitue de ce point de vue un levier d’amélioration de l’effi cacité administrative.

Dans cette optique, l’organisation de nouvelles ren-contres, dans l’esprit de ce séminaire, lui semble sou-haitable.

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GLOSSAIRE

DÉCEMBRE 2008

L’importance des systèmes de contrôle dans la réussite … · JOUR 1 - LA REFORME COMPTABLE...

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