COUR DES COMPTES

La mise en oeuvre de la loiorganique relative aux lois definances (LOLF):un bilan pour de nouvellesperspectives

Novembre 2011

�� Avertissement

synthèsedu Rapport public thématique

Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture etl’utilisation du rapport de la Cour des comptes.

Seul le rapport engage la Cour des comptes.Les réponses des administrations concernées sontpubliées à la suite du rapport.

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

1 Un budget par politiques publiques porteur de laréforme de l’Etat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

Une réforme budgétaire et comptable . . . . . . . . . . . . . .7

Une “réforme de l’Etat par le budget”, peu à peusupplantée par la RGPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

Une présentation du budget plus claire, un Parlement plus informé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8

L’absence de revue périodique des missions et programmes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8

Un Etat insuffisamment réformé . . . . . . . . . . . . . . . . . .9

Une administration territoriale cloisonnée et inadaptée .10

L’absence de rééquilibrage dans la relation entre l’Etat et ses opérateurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

Une prise en compte partielle des politiques publiques partagées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

2 L’affirmation de nouvelles responsabilités . . .13

Des responsabilités à clarifier et à renforcer . . . . . . . . .13

Les promesses déçues d’une plus grande liberté de gestion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14

Une comptabilité analytique à développer . . . . . . . . . . .15

Un système d’information financière à mieux adapter . .16

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Sommaire

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La maîtrise des finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . .16

L’absence chronique de respect des engagements pluriannuels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16

Un calendrier budgétaire inadapté . . . . . . . . . . . . . . . .17

3 Le pilotage de l’action de l’Etat par la performance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

La diffusion d’une culture du résultat . . . . . . . . . . . . . .1 9

Un dispositif d’indicateurs trop ambitieux . . . . . . . . . . .1 9

L’enjeu de la qualité de service . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 1

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .....23

Sommaire

Texte d’origine parlementaire, la loi organique relative aux lois de finances(LOLF) a été votée dans le consensus politique. Elle s’inscrit dans la ligne des réformesintervenues dans la plupart des autres pays de l’OCDE, à l’exception notable del’Allemagne, autour d’une doctrine commune, « la nouvelle gestion publique ».Promulguée le 1er août 2001, elle s’est appliquée pour la première fois au budget del’Etat de l’année 2006.

Le présent rapport public thématique constitue un premier bilan d’ensemble de lamise en œuvre de ce texte au regard de ses ambitions initiales et des évènements qui ontmarqué la gestion publique au cours des dix dernières années. Il a pour ambition d’offrir au lecteur un cadre de réflexion assorti d’orientations, pour nourrir le débat surla poursuite de la réforme engagée par la LOLF.

***

Le Gouvernement et le Parlement ont assigné des ambitions fortes à la loi orga-nique relative aux lois de finances (LOLF), par rapport à l’ordonnance organique du2 janvier 1959 qui la précédait. Ainsi, selon ses travaux préparatoires, la LOLF viseà « contribuer à la réforme de l’Etat et affirmer le rôle du Parlement en matière bud-gétaire ».

Dans son contenu, la LOLF répond à trois objectifs principaux :

- définir les politiques financées par l’argent public, leur stratégie et leurs contours,et inciter les pouvoirs publics à adopter un schéma plus pertinent d’organisation et depilotage des administrations ;

- affirmer la responsabilité, à tous les niveaux, des décideurs publics, mieux éclai-rés dans leurs choix, en élargissant leurs marges de manœuvre et en les dotant de nou-veaux outils de gestion ;

- améliorer les résultats de la gestion publique, en termes d’efficience, d’efficacité etde qualité de service rendu au citoyen, grâce à la présentation d’objectifs, notamment auParlement, et d’indicateurs de performance permettant de mesurer les résultats.� Sy

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Introduction

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1 Un budget par politiquespubliques porteur de laréforme de l’Etat

Une réforme budgétaire et comptable

Par rapport à l’organisation exis-tante sous le régime de l’ordonnanceorganique du 2 janvier 1959, la LOLFpose un nouveau cadre budgétaire,structurant la présentation des dépensesen regard des politiques publiques tra-duites en missions et programmes. Desprojets annuels de performances sontjoints au projet de loi de finances ini-tiale, auxquels répondent en exécution,annexés au projet de loi de règlement,des rapports annuels de performances.

La nouvelle présentation du budgets’accompagne de la tenue des comptesde l’Etat en comptabilité générale, selonles mêmes principes et règles que ceuxapplicables aux entreprises, sous réservedes spécificités liées à l’action publique.Cette comptabilité permet de constaterles droits et les obligations dès leur nais-sance et retrace les charges et les pro-duits, les actifs et les passifs de l’Etat,ainsi que ses engagements hors bilan.

Une « réforme del’Etat par lebudget » peu à peu supplantée par laRGPP

L’ambition du Gouvernement et duParlement a été de faire des lois definances, lors de leur élaboration, de leurexécution, et de leur contrôle, un puis-sant vecteur de la réforme de l’Etat.

Depuis 2001, la mise en œuvre de laLOLF a été conduite au sein du minis-tère chargé du budget.

Cependant, la constance politiquenécessaire au déploiement de la réformea fait défaut. Même si elle ne remet pasen cause le cadre budgétaire et compta-ble existant, la révision générale despolitiques publiques (RGPP) s’est subs-tituée depuis 2008 au défi initial portépar la LOLF, bénéficiant de l’impulsionpolitique dont se trouve aujourd’hui pri-vée la LOLF pour enclencher un pro-cessus de modernisation plus générale.

La mise en œuvre de la LOLF, danstoutes ses dimensions, relève d’unelogique interministérielle que seul lePremier ministre peut porter avec légiti-mité, efficacité et confiance de la partdes administrations. Il importe donc

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aujourd’hui de retrouver l’impulsionpolitique nécessaire à l’accomplissementde la réforme posée par la loi organique.

Une présentation dubudget plus claire,un Parlement plusinformé

La présentation du budget de l’Etatdécoupé en 2010, pour son budgetgénéral, en 33 missions et 143 pro-grammes constitue un progrès sensiblepar rapport aux 850 chapitres régis parl’ordonnance de 1959. Un des succès dela LOLF est d’avoir donné une visionplus claire et plus cohérente des moyensde l’Etat dévolus à la mise en œuvre despolitiques publiques.

Le nombre de missions et de pro-grammes du budget général est prochede ce que pratiquent d’autres pays ayantengagé la même démarche d’identifica-tion des politiques publiques : 27 sec-teurs en Suède, avec 471 subdivisionsinternes ; 30 public service agreements,ramenés toutefois en 2010 à 17 departe-mental business plan, au Royaume-Uni.

Les informations relatives à ces poli-tiques publiques, produites à l’attentiondu Parlement, sont considérables : lenombre de pages annexées au projet deloi de finances initiale a crû de 42 %entre 2006 et 2011 pour atteindre 7 489pages en ce qui concerne les seuls pro-jets annuels de performances annexés auprojet de loi de finances pour 2011.

Rien n’indique cependant que cesdocuments satisfont complètement aubesoin d’information du Parlement. Lenombre de questions parlementaires surle projet de loi de finances ne s’est quefaiblement contracté depuis la mise enœuvre de la LOLF, ce que ne compren-nent pas nécessairement les responsa-bles de programme qui considèrentavoir fait de gros efforts pour améliorerla quantité et la qualité de l’informationmise à disposition des assemblées.

L’absence de revuepériodique des missions et programmes

Avant l’entrée en vigueur de laLOLF, un nombre significatif d’obser-vations du Parlement a été pris encompte pour déterminer la nouvellestructure du budget de l’Etat.

Les évolutions récentes de l’archi-tecture budgétaire n’ont, en revanche,pas donné lieu à un dialogue constructif,entre le Gouvernement et le Parlement,dans le cadre du débat d’orientation surles finances publiques de printemps. Lesremarques pourtant nombreuses duParlement sur les évolutions qui restentà faire, et qui peuvent s’appuyer sur lestravaux de la Cour des comptes, n’ontpas toujours produit tous leurs effets.

Dès la construction du budget trien-nal 2009-2011, la direction du budget apréconisé et obtenu une stabilisation dela structure du budget. Cette stabilisa-

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tion aurait été plus justifiée si elle avaitété précédée d’une véritable revue desmissions et des programmes. Tel n’a pasété le cas, ni pour le premier budgettriennal, ni pour le second, prévu sur lapériode 2011-2013.

La RGPP engagée en 2007 n’a pasconstitué cette nécessaire revue de mis-sions et de programmes. Telle était bienpourtant son ambition initiale, maisl’examen des structures a été privilégiépar rapport à celui des crédits d’inter-vention. L’examen des politiquespubliques dans leur ensemble a rapide-ment tourné court, contrairement aucadre posé par la LOLF. Les missionsd’audit portant sur les dépenses d’inter-vention n’ont pas eu de traductionmajeure en termes de réformes, dès lapremière vague de la RGPP (4 % desmesures suivies portaient sur cesdépenses). Au cours de la secondephase, cette même absence, constituantune dérive par rapport aux principes dela LOLF, a été constatée.

Un Etat insuffisam-ment réformé

Le décalage persistant entre l’organi-gramme gouvernemental, dont les fluc-tuations ont été nombreuses entre 2006et 2010, d’une part, et, le mode de pré-sentation des missions et des objectifsde l’Etat tels qu’ils découlent de laLOLF d’autre part, a réduit la portéequ’aurait pu avoir la loi organique sur laredéfinition et la conduite des politiques

publiques. Le risque que le périmètredes missions doive s’adapter aux évolu-tions des portefeuilles ministériels, indé-pendamment d’une réflexion sur lespriorités et le champ d’intervention del’Etat, demeure constant.

70 % des gestionnaires interrogéspar la Cour estiment qu’il ne faut pasréaménager le périmètre des pro-grammes. Ils répondent par la négative,dans les mêmes proportions, à l’idéeselon laquelle il faudrait réaménager l’or-ganigramme administratif en fonctiondes principes posés par la LOLF.Cependant, parmi ceux qui notent desdistorsions entre leur périmètre de res-ponsabilité administrative et leur champde compétence budgétaire, 40 % recon-naissent que celles-ci soulèvent des diffi-cultés.

Une administrationterritoriale cloison-née et inadaptée

Plus de 60 % des crédits du budgetde l’Etat sont délégués aux servicesdéconcentrés. En tenant compte desagents de l’éducation nationale, plus de90 % des effectifs de l’Etat sontemployés dans ces services.

La mise en œuvre de la LOLF dansles services déconcentrés s’est traduitepar un émiettement des structures degestion. Dès 2008, la Cour avait estiméque « les responsables se multiplient,mais les responsabilités se diluent ; laterritorialisation s’accroît, mais par jux-

taposition de maillons de chaînes verti-cales ».

On comptait encore en 2010, malgréun effort de diminution, 1 698 budgetsopérationnels de programme et 13 196unités opérationnelles. Ce nombre élevéd’enveloppes de gestion a produit descloisonnements préjudiciables à labonne mise en œuvre des politiquespubliques sur les territoires.L’organisation de l’administration terri-toriale de l’Etat - 96 départements, 22régions en métropole, sans compter les340 arrondissements et les circonscrip-tions particulières à certaines adminis-trations, défense, éducation nationale,justice- , explique pour une large partl’éclatement de la gestion qui est résultéede la mise en œuvre de la LOLF. En2008, on comptait à chaque niveau(région, département) 15 à 30 servicesadministratifs.

La réforme de l’administration terri-toriale de l’Etat, initiée en 2008, produitde ce point de vue des évolutionscontrastées, dont les effets commencentseulement à apparaître.

Le renforcement de l’échelon régio-nal constitue un facteur favorable, déter-minant pour l’avenir. Il permet de don-ner une véritable taille critique aux enve-loppes de gestion. 67 % des responsa-bles de budgets opérationnels de pro-gramme considèrent que l’échelonrégional est l’échelon le plus adapté de ladéconcentration.

De manière moins favorable, enayant porté prioritairement la réflexionsur les structures, et non sur les poli-

tiques, la réforme de l’administrationterritoriale reste en décalage avec la défi-nition actuelle des missions et des pro-grammes. Sans corriger les défauts anté-rieurs liés à une organisation territorialeinadaptée, elle a créé des difficultés defonctionnement supplémentaires.

Pour aller jusqu’au bout de la ratio-nalisation de l’échelon territorial, lalogique ministérielle actuelle, qui tend àprivilégier les services déconcentrés desministères pour exécuter leurs budgets,pourrait être remplacée par une logiqueinterministérielle, qui conduirait àconfier, au niveau régional, le pilotagedes crédits des politiques publiques auxpréfets.

L’absence derééquilibrage dansla relation entrel’Etat et ses opérateurs

La mise en œuvre de la LOLF, qui àl’origine ne concernait pas les opérateurs, supposait de clarifier larépartition des rôles entre la conceptiondes politiques et leur mise en œuvre. Sesmodalités pratiques n’ont pas été denature à rééquilibrer la relation entrel’Etat et ses 594 opérateurs, alors queleur rôle s’est accru dans certainsdomaines. Le poids des opérateurs peutaller, par exemple, jusqu’à constituer 100 % des crédits de certains pro-grammes dans le domaine de la

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recherche. Dans le domaine de la cul-ture, 81 opérateurs regroupent 77,5 %des effectifs. Les subventions de fonc-tionnement qui leur sont allouées repré-sentent désormais 37,3 % des crédits dela mission « culture », contre 31,3 % en2006.

La relation entre la tutelle adminis-trative et les opérateurs reste marquéepar deux déséquilibres principaux :

- la part active prise par les opéra-teurs dans la définition des politiquespubliques elle-même, au détriment de latutelle,

- une implication trop forte de latutelle dans les décisions de mise enœuvre.

Une prise en comptepartielle des politiques publiquespartagées

L’Etat représentait en 2001, aumoment du vote de la LOLF, 39 % desdépenses publiques. Il n’en représentaitplus que 35 % en 2010, soit une fractiontoujours plus limitée du périmètre del’action publique.

L’Etat représente ainsi dorénavantseulement 74 % des dépenses de lafonction « ordre et sûreté publique »,60 % des dépenses d’éducation, 25,2 %des dépenses liées aux « affaires écono-miques », 17,9 % des dépenses en faveurdes loisirs et de la culture, 10,6 % desdépenses consacrées au logement et audéveloppement urbain. Sur ces trois der-nières fonctions, les dépenses des admi-

nistrations publiques locales sont large-ment majoritaires.

La LOLF ne concerne que le budgetde l’Etat. Toutefois, dès 2005, une loiorganique relative aux lois de financesde la sécurité sociale (LOLFSS) a étépromulguée. Elle est positive pour lepilotage d’ensemble des politiquespubliques, notamment parce qu’elle :

- a permis au printemps la tenue auParlement d’un débat d’orientationcommun au champ de l’Etat et de lasécurité sociale ;

- a introduit des programmes dequalité et d’efficience, permettant unpilotage par la performance de la sphèrede la sécurité sociale proche de celui del’Etat.

Pour les collectivités territoriales, lerecours à l’expérimentation avec descommunes, des départements, desrégions volontaires a été préféré auchantier d’une « LOLF locale », en rai-son de la grande diversité des modesd’organisation de ces collectivités et deleurs différences de taille.

Afin d’aboutir à une évaluation glo-bale des résultats des politiquespubliques telle que le prévoit la LOLF, ilparait aujourd’hui souhaitable d’avancervers un pilotage de ces politiques sur unpérimètre élargi, tenant compte des col-lectivités territoriales.

Enfin, l’Etat étant le garant d’en-semble des grands équilibres desfinances publiques, la mise en œuvreprogressive d’une consolidation de l’en-semble des comptes dans un comptegénéral des administrations publiquesest indispensable.

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�conduire des exercices de revuepériodique des missions et des pro-grammes sur un mode triennal, enassociant le Parlement ;

�revoir ainsi le périmètre des mis-sions et des programmes, en faisantévoluer les structures des ministères etde leurs services de manière cohé-rente ;

�limiter le développement desprogrammes support et recourir àd’autres outils de gestion des fonctionsmutualisées ;

�mieux articuler l’organisationterritoriale de l’Etat avec les missionset programmes, en limitant le nombredes structures de gestion ;

�affirmer le niveau régional entant que niveau interministériel de ges-tion privilégié pour les politiquespubliques ;

�mettre progressivement enœuvre les normes nécessaires pourprésenter un compte général des admi-nistrations publiques, consolidant lescomptes de l’Etat avec ceux de sesopérateurs puis avec ceux de la sécuritésociale, et agrégeant ultérieurement cescomptes avec ceux du secteur publiclocal.

Les orientations préconisées par laCour

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2 L’affirmation de nouvellesresponsabilités

Des responsabilitésà clarifier et à renforcer

En imposant aux gestionnaires derendre compte des résultats qu’ils ontobtenus devant les ministres et leParlement, la loi organique a promu unprincipe de responsabilité. Cette nou-velle responsabilité « managériale » ne sesubstitue pas à celles dont sont déjàinvestis les dirigeants administratifs.

Cette responsabilité n’est pas dénuéed’ambiguïtés.

Alors que la mission incarne désor-mais le cadre des politiques publiquesdéfinies par les ministres, aucun respon-sable administratif ne porte la responsa-bilité d’ensemble de ces missions. Iln’existe donc pas aujourd’hui d’articula-tion formalisée entre la vision politiqueportée par les ministres et les stratégiesprésentées dans les programmes sur les-quelles doivent s’engager leurs respon-sables.

En outre, jusqu’à présent, la respon-sabilité des gestionnaires devant leParlement reste limitée. En effet, si lapratique a conduit les responsables deprogrammes à présenter devant les par-lementaires leurs résultats, ces auditionsn’ont aucune conséquence directe surces responsables. En droit, ils sont logi-

quement placés sous la seule autoritédes ministres auxquels ils sont rattachés.

Les pratiques dans des Etats voisinsoffrent des exemples de la manière dontpeut s’organiser la relation entre la défi-nition par le ministre des politiquespubliques et leur conduite au niveauadministratif par un haut fonctionnaireplacé sous son autorité. Ainsi, enAllemagne, le « Staatssekretär », déléguépermanent du ministre, est le responsa-ble administratif de la politiquepublique qu’il met en œuvre. AuRoyaume-Uni, le « Permanent Secre-tary », fonctionnaire de rang le plusélévé du ministère, exerce le même typede fonctions. A ce titre, il dirige l’admi-nistration et conduit les politiquespubliques dans le respect du mandatpolitique qui lui est donné.

La transposition de ce modèle enFrance, qui conduirait à désigner un res-ponsable administratif de mission,chargé de diriger la mise en œuvre de lapolitique publique, impliquerait derepenser la relation entre le Parlement,les ministres, les cabinets ministériels etl’administration. La question de la répar-tition de la qualité d’ordonnateur entreministres et responsables administratifsde mission se poserait alors de manièrenouvelle.

Si le choix politique était d’en resterau mode d’organisation politique et

administrative actuel, on pourrait consi-dérer à tout le moins que le haut fonc-tionnaire responsable de la mission soitle garant, notamment pour le ministre,de la cohérence d’ensemble des programmes en termes de soutenabilitéfinancière.

Les promessesdéçues d’une plusgrande liberté degestion

En corollaire du principe de respon-sabilité, la loi organique devait ménagerune plus grande liberté de gestion. Or,dans le cadre d’une enquête d’opinion,sur les 800 agents de catégorie A et Binterrogés pour la Cour, 35 % seulementconsidèrent que le service ou l’établisse-ment dans lequel ils travaillent disposentde marges de manœuvre suffisantespour atteindre les objectifs qui leur sontassignés. De même, les responsables debudgets opérationnels de programmeayant répondu à la Cour soulignent quele principal obstacle à la bonne mise enœuvre de leur mission est, à 62 %, lemanque de marges de manœuvre budgé-taire.

Les contraintes sur la dépense liées àla nécessité du redressement descomptes publics ne sont pas seules àexpliquer ce ressenti ; le maintien depratiques culturelles antérieures à laLOLF, dont certaines apparaissentcontraires à l’esprit de responsabilité et

de déconcentration, y contribue aussifortement.

Ainsi, la négociation par chaque ges-tionnaire de ses moyens avec la directiondu budget reste marquée par une « méfiance réciproque » et la persistanced’un examen ligne à ligne de chaquedépense.

De même, la fongibilité asymétrique,qui devait permettre, dans le cadre d’uneenveloppe donnée, de fournir desmarges de manœuvre nouvelles en redé-ployant les économies faites sur la massesalariale vers d’autres postes de dépense,a été progressivement marginalisée, aupoint d’avoir quasiment disparuaujourd’hui. Alors qu’ils avaient accueillitrès favorablement ce mécanisme, lesgestionnaires ont désormais le senti-ment d’une faculté illusoire.

Dans les relations entre l’administra-tion centrale, les préfets et les servicesdéconcentrés, l’administration centrale aégalement toujours tendance à gérer lescrédits de manière centralisée et à pres-crire de façon détaillée les modalitésd’utilisation de ces crédits par les ser-vices déconcentrés. Cette pratique du « fléchage » a pour effet de supprimertoute marge de manœuvre au responsa-ble local. Celui-ci ne peut modifier larépartition des moyens en fonction desbesoins locaux et de sa capacité à obte-nir de meilleurs résultats en termes depolitiques publiques. Dans certainsministères, les taux de « fléchage » auniveau déconcentré se sont mêmeaccrus entre 2007 et 2009.

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Enfin, la capacité d’action des ges-tionnaires sur certaines dépenses, dontils sont pourtant responsables, restequasi nulle. C’est le cas des 72,9 Md€ dedépenses fiscales. Outre le fait qu’ils dis-posent rarement d’une capacité d’exper-tise fiscale, les responsables de pro-gramme sont peu associés à la prise dedécision dans ce domaine.

Au total, le sentiment de déceptiondes gestionnaires par rapport aux pro-messes de la LOLF domine. 55 % desagents publics interrogés pour la Couraffirment que la LOLF a modernisé lagestion publique, alors même qu’ils’agissait là de son objectif principal.Seulement 49 % des agents « de terrain »sont de cet avis. Pour ces agents, la loiorganique a eu des conséquences posi-tives sur leur direction, service ou éta-blissement pour seulement 26 % d’entreeux, et sur leur travail au quotidien pourseulement 15 % d’entre eux.

Une comptabilitéanalytique à développer

La mise en œuvre de la loi organiquea permis d’améliorer la transparence etla lisibilité des comptes de l’Etat. LaFrance est aujourd’hui le seul pays de lazone euro dont les comptes publics sontcertifiés selon les normes internatio-nales. Le processus de certification acontribué depuis 2006 à améliorer laqualité des comptes et les progrèsaccomplis par les administrations de

l’Etat en cinq exercices peuvent s’obser-ver par le nombre de réserves que laCour a été en mesure de lever. On estainsi passé de 13 réserves, toutes subs-tantielles, sur les comptes de l’Etat de2006 à 12 sur ceux de 2007 et de 2008,dont 9 substantielles, puis à 9 réservespour 2009, dont 8 substantielles, et à 7réserves, toutes substantielles, pour2010.

Pour autant, en termes opération-nels, l’utilisation des données compta-bles occupe une place réduite chez desgestionnaires. Certes, une majorité deministères utilise, pour partie ou totale-ment, des restitutions issues de la comp-tabilité générale (inventaire des charges àpayer, des provisions et des immobilisa-tions notamment), mais de manièreannuelle, pour l’établissement de leurscomptes. Les cas d’une utilisation de cesdonnées pour répondre de manière opé-rationnelle à des impératifs quotidiensde gestion sont beaucoup plus rares.

Une véritable comptabilité analy-tique, permettant d’améliorer la connais-sance des coûts et de moderniser la ges-tion de l’Etat, reste à mettre en oeuvre.La « comptabilité d’analyse des coûts »introduite par la LOLF est vécue par lesgestionnaires davantage comme unecontrainte que comme un outil d’aide àla décision. Elle est en effet frappée delimites concernant le périmètre des don-nées (absence des informations issuesde la comptabilité générale, desdépenses fiscales) et la méthodologieemployée pour le déversement descoûts. Plus fondamentalement, elle pré-

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sente un caractère trop global pour queles gestionnaires puissent s’en emparerafin de mesurer le coût réel de leurs ser-vices ou de leurs activités.

Un système d’information financière à mieuxadapter

Les applications informatiques utili-sées au moment du vote de la LOLFpour tenir le budget et les comptes del’Etat étaient incompatibles avec lesnouvelles règles et structure budgétaires.La mise en œuvre de la loi organique adonc conduit à créer un système per-mettant de prendre en compte l’ensem-ble de ces dispositions.

Le projet CHORUS a ainsi été initiéen 2006, visant à développer un systèmeintégré d’information financière, com-mun à toutes les administrations cen-trales et déconcentrées de l’Etat et par-tagé entre les ordonnateurs et les comp-tables.

Cependant, le projet a connu desretards de développement et les pre-mières années de mise en œuvre de laLOLF ont été réalisées avec des outilsne permettant pas de tirer pleinementparti de ses potentialités. De plus, le sys-tème se révèle complexe dans son utili-sation par les gestionnaires, impliquantde multiples saisies informatiques etdiluant les responsabilités. Enfin, enl’état actuel, les fonctionnalités de

CHORUS ne permettent pas d’élaborerune véritable comptabilité analytique etde piloter la gestion par les coûts.

La maîtrise desfinances publiques

Si elle n’est porteuse en elle-même d’au-cune politique budgétaire spécifique, laLOLF n’a pas empêché une incapacitéchronique de l’ensemble des acteurs àtenir leurs engagements en matière definances publiques. Il n’est donc pasétonnant que les gestionnaires apparais-sent eux aussi déresponsabilisés dans latenue de leur plafond de dépense.

L’absence chroniquede respect desengagements pluriannuels

Même si ceci relève d’abord de lavolonté politique, l’appareil juridiqueintroduit par la LOLF est apparu rapide-ment insuffisant pour faire face auxenjeux pluriannuels de redressement descomptes publics. Les mécanismesqu’elle a institués visaient à conforter leParlement dans l’exercice de son rôlebudgétaire sans y parvenir totalement.

Pas davantage que l’ordonnanceorganique du 2 janvier 1959, la LOLFn’a donné de leviers juridiques pour queles engagements pluriannuels en termesde déficit public et de dette, auxquels la

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France souscrit dans le cadre de ses pro-grammes de stabilité successifs auprèsde l’Union européenne, soient tenus.Des écarts majeurs ont été constatéspour chaque année depuis 2002.

Cette situation préoccupante a puêtre favorisée par le caractère glissant deces programmes de stabilité, dont lesengagements sont perpétuellement révi-sés et repoussés dans le temps, et parl’absence de supériorité juridique deslois de programmation des financespubliques, introduites par la réformeconstitutionnelle de juillet 2008, sur leslois de finances et de financement de lasécurité sociale.

Un calendrier budgétaire inadapté

Le législateur organique avait sou-haité faire de l’examen du projet de loide règlement « un moment de véritébudgétaire » permettant d’établir un« chaînage vertueux » entre le compte-rendu de la gestion de l’exercice n -1 etl’examen du projet de loi de finances del’exercice n+1. Ceci supposait que leParlement consacre davantage de tempsà l’examen des résultats et moins auxprévisions pour l’exercice à venir, ce quine s’est pas réellement produit depuis2006.

En réalité, la consécration de la loide règlement s’est heurtée à un calen-drier inadapté. L’examen du projet de loide règlement n’a en effet de sens que s’ilpermet au Parlement de vérifier laconformité de l’exécution budgétairepassée avec la trajectoire pluriannuelledes comptes publics.

Dans cette perspective, les deuxtextes portant rapport de gestion del’Etat et de la sécurité sociale devraientêtre présentés de manière concomitantepour préparer des débats budgétairesportant sur une analyse plus globale despolitiques publiques, menant à terme àune loi de résultat unique des financespubliques.

Cette présentation pourrait avoirlieu à différents moments, selon les sce-narios envisagés :

- au début de l’automne, pour pré-céder l’examen des projets de lois definances et de financement de la sécuritésociale ;

- au printemps, en amont de l’avisrendu par le Parlement sur le pro-gramme de stabilité pour en éclairerconcrètement les enjeux et lui donnertoute sa crédibilité. Cette option devraitfaire l’objet d’une étude de faisabilité.

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L’affirmation de nouvelles responsabilités

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Les orientations préconisées par laCour

�favoriser l’émergence d’un res-ponsable administratif de mission pré-sentant au Parlement la stratégie demise en œuvre des politiques publiquesdont il a été chargé et en rendantcompte ;

�conforter le pilotage desréformes de gestion et l’animation desresponsables administratifs de mis-sions au niveau du Premier ministre ;

�articuler la stratégie des mis-sions et des programmes avec lescontrats d’objectifs et de moyens pas-sés avec les opérateurs de l’Etat, sous lecontrôle du Parlement ;

�donner sa pleine mesure auprincipe de responsabilité, en attri-buant toutes les marges de manœuvreaux gestionnaires sur les modalités demise en œuvre de leurs politiquespubliques (maitrise des opérateurs,pilotage des dépenses fiscales, parexemple), sous contrainte de retour àl’équilibre ;

�redéfinir la place du contrôlefinancier en tirant les conséquences dudéveloppement inégal du contrôleinterne dans les ministères ;

�affirmer le processus de décon-centration en réduisant le fléchage descrédits ;

�développer de manière résoluele recours des gestionnaires à la comp-tabilité générale, au besoin en expéri-mentant une approche de comptes parmission ;

� élaborer, en concertation avecles gestionnaires, à partir de cettecomptabilité générale, une véritablecomptabilité analytique, remplaçantl’actuelle « comptabilité d’analyse descoûts » ;

�déterminer un nouveau modede pilotage pluriannuel intégré del’Etat et de la sécurité sociale, cohérentavec les programmes de stabilité euro-péens, autour d’un calendrier budgé-taire rénové et d’une conception élar-gie de la loi de règlement, conçuecomme le point de vérification du res-pect des trajectoires des financespubliques.

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La diffusion d’uneculture du résultat

La culture de la performance s’estglobalement diffusée auprès des agentsde la fonction publique. Son principe estlargement accepté : 81 % des agents decatégorie A et B interrogés pour la Courestiment qu’il est justifié de fixer desobjectifs.

Cependant, l’utilisation des indica-teurs est davantage contestée : 78 % desagents interrogés pour la Cour mention-nent que leur action fait l’objet d’unsuivi par des indicateurs, mais seulement41 % considèrent que la performancedes agents de la fonction publique doitêtre mesurée à l’aide d’indicateurs chif-frés.

Un dispositif d’indi-cateurs trop ambi-tieux

La France a retenu une démarcheambitieuse de performance, visant àcouvrir l’ensemble des dépenses del’Etat par un dispositif de formalisationdes objectifs et des résultats, contraire-ment à d’autres Etats qui ont choisi decibler un nombre restreint de politiquespubliques.

En 2010, le processus de productiondes 894 indicateurs de performance étaitconsidéré par le comité interministériel

d’audit des programmes comme présen-tant des garanties de fiabilité suffisantepour 65 % d’entre eux. Plus de 5 % desindicateurs de performance ne sont pasrenseignés, alors qu’ils portent sur deséléments pertinents d’appréciation de laperformance de la politique à laquelle ilssont associés. L’exercice de définitiondes indicateurs de performance restemarqué par l’instabilité, même si elle seréduit.

Au niveau politique, ni leGouvernement, ni le Parlement neconsacrent aux 894 indicateurs de per-formance une fraction substantielle deleurs débats sur les projets de loi definances. Les objectifs et indicateursdevraient par conséquent être mieuxhiérarchisés, les plus stratégiques, liésaux priorités politiques, pouvant fairel’objet d’une présentation et d’une dis-cussion à l’appui des lois de programma-tion des finances publiques.

Dans l’administration, lorsqu’ils nesont pas reliés à des préoccupations degestion ou d’activité, les finalités des ins-truments de mesure de la performanceéchappent aux services, alors que leursuivi nécessite de leur part un travailimportant, contribuant à développer unsentiment de « bureaucratisation » duprocessus.

Une simplification du dispositif deperformances pourrait donc être envisa-gée. De telles démarches ont été entre-prises en Suède, et plus récemment au

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Royaume-Uni, afin de simplifier le suivide la performance. Si le nombre desobjectifs nationaux (targets) et des indi-cateurs (high level indicators) avait déjàété réduit, puisqu’on ne comptait plusque 152 indicateurs en 2010 contre 560en 1998, leur nombre a encore été res-treint (120 « impact measures » en 2011).

Les conséquences àtirer des résultats

Même si la LOLF ne prévoit doncpas expressément une définition desmoyens alloués aux politiques publiquesen fonction des objectifs impartis et desrésultats obtenus, elle implique, enrevanche, d’analyser ces derniers pouréclairer les choix budgétaires.

Or ce lien reste en pratique ténu aumoment de l’élaboration du budget, tantdans les négociations menées entre ladirection du budget et les responsablesde programme que dans le dialogue degestion.

Ainsi, au moment de la programma-tion budgétaire, la direction du budgetdécouple le temps de la discussion avecles responsables de programme relativeaux moyens de celle qui concerne la per-formance.

Par ailleurs, en introduisant unemesure des résultats au regard d’objec-tifs préalablement définis, la LOLF aposé un cadre intellectuel favorable à

une rémunération à la performance,sans que, pour autant, elle ait rendu cetype d’incitation indispensable. La rému-nération n’épuise pas en effet la questionde l’incitation des agents à la perfor-mance.

L’enquête conduite pour la Courauprès d’un échantillon de 800 agents decatégorie A et B montre que les levierspermettant d’atteindre les objectifsreposent tout autant sur une améliora-tion des conditions de travail (44 % decitations dans l’ensemble des réponses,56 % au sein de l’éducation nationale,50 % chez les agents « de terrain ») quesur une incitation financière (une primeà 44 %).

La rémunération ne constitue doncpas un levier exclusif pour inciter lesagents à la performance, d’autant que ledéveloppement récent de mécanismesd’intéressement a pris la voie d’une priseen compte individuelle des résultats, depréférence aux primes collectives.Celles-ci permettent pourtant de relierles mécanismes de rémunération à desindicateurs objectifs de performance,qui peuvent être ceux présentés auParlement.

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L’enjeu de la qualitéde service

Sous le titre « la performance despolitiques publiques », la direction dubudget publie chaque année lors del’examen du projet de loi de règlementune synthèse des résultats par rapportaux prévisions du projet de loi definances. Selon cette synthèse, et pour2010, 69 % des indicateurs des rapportsannuels de performances affichaient uneréalisation significative, conforme ousupérieure aux prévisions. Chaque pro-jet de loi de règlement est l’occasion deconstater que les résultats de l’action del’Etat sont globalement supérieurs auxprévisions.

Cette appréciation ne correspondpas à celle des agents interrogés pour laCour qui ne sont que 69 % à considérerque la LOLF a permis d’accroître la qua-lité du service rendu.

Seulement 51 % des agents jugentque le point de vue du public est suffi-samment pris en compte dans la défini-tion des objectifs de l’administration àlaquelle ils sont rattachés. Le ressenti desagents apparaît corroboré par la faiblepart relative des indicateurs de qualité de

service au sein de l’ensemble des indica-teurs de performance de l’Etat, et parune initiative récente du conseil demodernisation des politiques publiquesvisant à créer un baromètre mesurant laqualité des services publics tous les sixmois, distinct de la démarche des projetset des rapports annuels de perfor-mances.

Pour le premier exercice de présen-tation du budget selon les dispositionsde la LOLF, au titre de 2006, on comp-tait 54 % d’indicateurs relatifs à l’effica-cité socio-économique des actions del’Etat, 28 % d’indicateurs d’efficience etseulement 18 % d’indicateurs de qualitéde service. Au terme de cinq exercices, àl’initiative de la direction du budget, lapart des indicateurs d’efficience s’estaccrue (un tiers du total en 2011), audétriment des indicateurs d’efficacitésocio-économique. La part des indica-teurs de qualité de service est restée fai-ble : elle est limitée à 19 % du nombretotal d’indicateurs.

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Les orientations préconisées par laCour

�mettre en cohérence les objec-tifs présentés au Parlement avec ceuxassignés par les ministres aux gestion-naires et ceux des contrats d’objectifset de moyens des opérateurs ;

�présenter à l’appui du budgettriennal de l’Etat, qui constitue l’un desvolets des lois de programmation desfinancements publiques, des objectifsstratégiques, et réserver les objectifs degestion aux projets et rapports de per-formances annuels ;

�engager une révision généraledes indicateurs de performance et enréduire le nombre ;

�développer l’information ducitoyen sur les principaux résultats etperformances réalisés par les adminis-trations ;

�développer le contrôle de ges-tion pour fiabiliser les indicateurs ;

�introduire un lien nécessaireentre la négociation des moyens bud-gétaires et les résultats obtenus ;

�mieux intégrer l’analyse de laperformance dans la gestion desagents (parcours professionnels, rému-nérations, reconnaissance, cadre de travail).

En adoptant la LOLF, la France est entrée dans un processus de convergence avec les pra-tiques budgétaires de nombreux Etats de l’OCDE. Les expériences étrangères témoignent du tempsnécessaire à l’accomplissement d’une réforme aussi fondamentale et des ajustements à apporter aprèsplusieurs années de mise en œuvre. La France n’échappe pas à ce constat.

Par rapport à la situation antérieure à 2006, première année de mise en œuvre effective de laLOLF, les réformes effectuées dans la conduite de l’action publique sont d’autant plus significativesque, dès 2005, les principes de la loi organique relative aux lois de finances ont été étendus à cellesrelatives au financement de la sécurité sociale.

Ainsi, entre autres exemples, l’information communiquée au Parlement dans le cadre de l’exa-men des projets de loi de finances et de loi de financement s’est-elle sensiblement accrue, en raisonnotamment de l’augmentation considérable des travaux réalisés par la Cour des comptes dans lecadre de sa mission d’assistance aux Assemblées. Les modalités de gestion du budget ont été moder-nisées. La démarche de performance apparaît désormais acceptée par les agents publics. Enfin ausein de la zone euro, la France est le seul pays à faire certifier les comptes de l’Etat selon les normesinternationales, ce qui a contribué à l’amélioration de la fiabilité des données comptables.

Pour autant, la déception est réelle au regard de la double ambition portée par les débats par-lementaires au moment de l’élaboration de la LOLF : contribuer à la réforme de l’Etat et affir-mer le rôle du Parlement en matière budgétaire.

Sous couvert de pragmatisme, la perspective même d’une nouvelle gestion par grandes politiquespubliques, appuyée sur des responsabilités plus affirmées et animée par le souci des résultats, a étécontestée par une culture réticente aux changements appelés par cette réforme. Le rôle d’aiguillonjoué par le Parlement dans ses fonctions d’autorisation et de contrôle a été insuffisant pour venir àbout de ces réticences.

La LOLF a aussi manqué, sur la durée, de quatre clés indispensables à la réussite de touteréforme : une stratégie clairement affichée, un plan d’action construit, un pilote bien identifié et uneconduite du changement adaptée. L’ambition politique s’est affaiblie au fil des années. Inscrite ini-tialement dans la dynamique de la LOLF, la RGPP s’en est ensuite écartée, notamment en privi-légiant l’examen des structures au détriment de la revue des politiques publiques dans leur ensem-ble. Progressivement, la direction du budget a assumé seule la réforme. Sa mise en œuvre, dans toutesses dimensions, relève pourtant d’une logique interministérielle.

Il importe aujourd’hui de retrouver l’impulsion politique nécessaire à l’accomplissement de laréforme. La mise en œuvre de la LOLF a souffert de trop nombreuses ambiguïtés : des choix clairsdoivent être effectués, notamment en faveur d’une affirmation du rôle du Premier ministre commeanimateur de la réforme, d’un calendrier parlementaire plus cohérent, de la nomination de hautsfonctionnaires comme responsables de mission, dont le rôle par rapport à celui des ministres doit êtreclairement défini.

Les premières années de mise en oeuvre de la loi organique ont correspondu à une détériorationdes finances publiques. La crise rend leur redressement indispensable et urgent. Elle oblige à créerles meilleures conditions d’un pilotage global dont la LOLF est le cadre et l’Etat le garant.

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Conclusion

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