Rapport définitif de la Chambre régionale des comptes sur la gestion de la commune de Brionne
rapport de la Chambre Territoriale des Comptes
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Transcript of rapport de la Chambre Territoriale des Comptes
.. .
Chambre territoriale des comptes
Nouveile·Calédonle
le Présfrlent
IŒCOM MA NU F. A VEC A R
N°14/ ltlt
P.J. : 1 rapport d 'observat ions
Monsieur le président ,
Nouméa, l e
Par lett re du 2 1 octobre 20 14 , j'ai port é à vot re connaissance, sous la forme d'un rapport
d'observation s, le:; ob:;ervations dérinit i ves de la dwmbre terri toriale des comptes de
Nou velle-Calédonie concernant la gest ion de la Chambre de eonunerce el cl 'industrie de
Nou velle-Calédoni e depuis l'exercice 2006.
Con formément aux d isposit ions de l'art icle L. 262-50 du code des jurid ict ions financières, vous disposiez d'un délai d'un mois pour adresser au greftè de la cham bre terri toria le des comptes de Nouvel le-Ca lédonie u ne réponse écri te à ce rapport d'observa tions, ù compter de sa réception.
Votre réponse étant parvenu e clans le délai précité, le rapport d 'observations doit désormais
êt re con111n111iqu é par vos soins ù vot re assemblée délibérante, dès sa plus proche réu nion. li
doit faire l'objet d'une i nscript ion à son ordre du jom , êt re joint à la convocat ion adressée à
chacun de ses membres el don ner l ieu à un débat.
En application de l 'art icle R . 262-72 du code des jurid ictions financières, ce rapport
accompagné des réponses deviendra dès lors eommunicable ù tou te perso1rne qui en fera la
demande dès qu 'a eu l ieu la prt:rnière réu nion de l 'assemblée délibérante.
Je vous prie d'agréer, !v' lonsieur le président , l'ex pression de ma considérat ion dist inguée.
i'vlonsieur le président
de la chambre de commerce el d'industrie
de Nouvelle-Calédon ie
BP M3 98849 NOUMEA CEDEX
13 boulcvarcl Vaulxm - BP 2392 - 988,16 Nouméa Cedex - @ (687) 28 1 1 114 - 28.10.70 - ctcnc@ nc.ccomplcs.fr
,
CONFIDENTIEL
Chambre territoriale des comptes
Nouvelle-Calédonie
ROD 2014/002/NC du 7 AOUT 2014
RAPPORT D'OBSER VATIONS DEFlNITI VES ETABLI A LA SUlTE
DE L'EXAMEN DE LA GESTION
DE LA CHAMBRE DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE
DE NOUVELLE-CALEDONIE
-=oüo=-
EXERCICES 2006 ET SUIVANTS
-=oüo=-
Chambre territor iale des comptes
Rapport d 'observat ions défin it ives n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
d'industrie
CONFIDENTIEL
Résumé
La chambre territoriale des comptes (CTC) a examiné la gestion de la chambre de
commerce et d'industrie de Nouvelle-Calédonie (CCl-NC) au titre des exercices 2006 et
suivants.
Elle a axé ses travaux sur l'analyse de sa situation financière, la gestion de son personnel, le
déroulement des opérations de réaménagement et de restructuration de l'aéroport
international de Nouméa - La Tontouta, ainsi que les dépenses liées à l'inauguration de cet équipement.
La situation financière de la CCI
La CCl-NC dispose de deux budgets, celui de l'aéroport de Nouméa-La Tontouta et le
budget « Nouméa et agences » qui retrace les opérations menées dans le cadre des autres activités. Leur indépendance financière justifie une présentation séparée, même si une consolidation des comptes est faite chaque année.
S'agissant du budget « Nouméa et agences », la chambre relève sa fragilité, comme elle
l'avait d'ailleurs déjà fait en 2007, lors de son précédent contrôle. En effet, la CCI ne dispose
toujours pas de produits propres dont la pérennité est assurée car le système des centimes additionnels à la patente n'a pas été réformé de longue date et son rendement est variable et
non garanti. Les excédents constatés sont rendus possibles grâce au versement d'une
subvention d'équilibre octroyée chaque année par la Nouvelle-Calédonie . Or, ces concours
financiers sont tributaires de la situation budgétaire de cette collectivité et ils seront en
baisse en 2014.
La situation du budget de l'aéroport de Nouméa-La Tontouta connaît également des
tensions. Ainsi, la CCI a consommé l'essentiel des réserves constituées pour le financement
de l'extension de l'aéroport et elle a dû également recourir à l'emprunt de manière importante (6,2 MdF CFP). Bien plus, le principal contrat de prêt souscrit (5,2 MdF)
appartient à la catégorie des emprunts dits « structurés », parfois qualifiés de toxiques. La
CCI bénéficie certes jusqu 'à fin 2016 d'un taux d'intérêt bonifié, mais si les tendances
observées depuis plusieurs années sur les marchés perdurent, elle devrait être confrontée à une hausse importante de ses frais financiers. Une sécurisation de cette dette devrait donc
être recherchée au plus vite d'autant que les marges de manœuvre en matière de ressources paraissent faibles. L'évolution du trafic passager s'oriente par effet à la baisse
depuis 2012. En outre, la phase de mise en service des nouvelles installations de l'aéroport offrant des services supplémentaires, se traduira inévitablement par une augmentation des
charges de fonctionnement.
La CCI devra donc entreprendre d'importants efforts de rationalisation et d'économies en
matière de dépenses courantes et de maîtrise de l'évolution de la masse salariale pour
continuer à dégager des ressources suffisantes pour assurer parallèlement une charge
d'emprunt devenue importante . A défaut, la situation financière de la CCI qui s'est déjà
dégradée au cours de la période sous revue pourrait devenir préoccupante à l'avenir.
La gestion du person nel
La chambre a examiné pour la première fois la structure et l'évolution du personnel, premier
poste des charges de fonctionnement, et les méthodes de gestion pratiquées par la CCI.
La CCI emploie plus de 220 personnes. Plus des trois quarts de ce personnel est appelé
« statuaire » car régi par les dispositions d'un statut adopté par arrêté du haut-commissaire
n° 76 - 567/CG du 27 décembre 1976, les autres étant des contractuels placés sous l'égide
de la convention collective « commerce et divers ».
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Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observat ions définitives n°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
d'Indust rie
CONFIDENTIEL
Dès 1999, la CCI a souhaité réformer le statut de son personnel. Elle a ainsi mis en place un
accord d'établissement à partir de 2008, adopté avec les représentants du personnel. Ce
document , dont certains termes diffèrent de celui soumis à consultation de ses membres en
2002, a été mis en œuvre au terme d'une procédure non conforme, et sans recevoir la
validation du congrès, pourtant nécessaire depuis l'adoption de la loi organique de 1999.
Etablissement public de la Nouvelle-Calédonie, la CCI devra donc mettre en œuvre des
actions correctives , en étroite collaboration avec sa collectivité de tutelle.
En effet, plusieurs dispositions introduites par l'accord d'établissement conduisent à une
augmentation des charges salariales pour la CCI. Il en va ainsi de l'instauration d'un 13ème mois. C'est également le cas des dispositions relatives au départ en retraite et aux indemnités perçues à cette occasion, qui augmentent leur montant grâce à la modification de
leur mode de calcul et l'abaissement de l'âge d'acquisition des droits, et qui comprennent en outre des indemnités supplémentaires attribuées à la discrétion du président, sans
fondement juridique, ni procédure de contrôle.
C'est encore aussi le cas des crédits-voyages, toujours actuellement consentis en dépit de
l'annonce faite de leur suppression pour les cadres dans le projet de réforme des statuts.
Attribués de surcroît sans aucun fondement juridique statutaire à l'ensemble du personnel
depuis 1994, ils ont conduit la CCI à mettre en place un système de gestion déléguée de ces
crédits à l'association du personnel, pour une partie de ses membres.
Les déclarations d'avantages en nature ou en argent consentis à ses salariés par la CCI ne
reflètent que très insuffisamment les niveaux réels en matière d'aide au logement, et ne les
traduisent pas du tout en ce qui concerne les crédits-voyage et les indemnités de retraite
imposables, se soustrayant ainsi la CCI à ses obligations fiscales et sociales.
Au final, la gestion du personnel de la CCI a été modifiée sur des bases juridiques
contestables, voire inexistantes sur des points importants du dispositif, et est, en outre,
pratiquée avec une certaine opacité. Le rôle de la commission paritaire du personnel,
notamment, a été minoré par l'accord dans la procédure d'attribution des augmentations
individuelles de salaire et des promotions.
Une absence de contrôle externe a permis ces dérives, dont le coût financier n'est pas
négligeable, ainsi qu'en témoigne l'augmentation de 52 % de la masse salariale au cours
des dernières années, même si sa part relative dans les charges de fonctionnement est
passée de 60 à 56 %.
L'extension de l'aéroport i nternational de Nouméa- La Tontou ta
L'examen par la chambre de ce projet déjà ancien, s'inscrit dans la continuité du précédent
contrôle précité de 2007. Depuis, l'opération a connu des évolutions, non pas tellement sur
ses motivations ou son contenu, mais sur ses conditions de réalisation.
Le projet porte sur un ensemble d'équipements constitués de l'aérogare passagers, de
l'aérogare fret, du dock de traitement des végétaux, des parkings avions et d'installations
annexes.
La chambre a analysé les causes des dépassements de budget et des retards constatés lors
de la livraison des différents ouvrages. Mais c'est sur l'opération la plus emblématique, celle
relative au réaménagement et à l'extension de l'aérogare passagers, qu'elle a constaté les
dérapages les plus significatifs.
Un retard important
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Rapport d 'observations défini tives 11°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
d'industrie
CON FIDENTIEL
L'opération a connu un retard de livraison de 34 mois puisque la réception des travaux n'est
intervenue qu'au début du mois de novembre 2013, alors qu'elle devait avoir lieu début
février 2011.
Les raisons en sont multiples. Elles sont à rechercher aussi bien dans les aléas habituels qui
sont inhérents à de type d'opérations (intempéries, défaillance d'entreprises, incidents, etc.) que dans les défaillances de différents acteurs.
L'analyse des conditions de réalisation du chantier montre d'abord les carences de la maîtrise d'œuvre. Fait exceptionnel, le marché de maîtrise d'œuvre conclu en 2005 a été résilié par la CCI en 2011 en raison des difficultés rencontrées. La chambre rappelle qu'elle
avait relevé, dès 2007, l'absence de références de l'architecte dans le domaine
aéroportuaire, ce qu'avait pourtant contesté la CCI à l'époque.
Dans ce cadre, le tribunal administratif de Nouméa vient de condamner à deux reprises la
GGI à indemniser des sociétés pour le préjudice subi du fait de la désorganisation du
chantier (à hauteur de 50 et de 15 MF GFP), ces sommes étant garanties par les groupements de maîtrise d'œuvre.
L'importance des critiques formulées aujourd'hui par la CGI à l'encontre des différents
prestataires, tant sur sa conception des ouvrages que sur ses capacités à conduire normalement l'exécution de la prestation, remet en cause la pertinence même du choix initial.
La chambre observe également que le chantier a également pâti de l'insuffisance quantitative et qualitative des moyens déployés par certaines entreprises titulaires de
marchés de travaux générant des retards, mais aussi de nombreuses malfaçons (en particulier sur la toiture ou le carrelage d'un des halls).
De tout cela il ressort que la GGI va désormais entrer dans une phase délicate de négociation de sortie des contrats et de gestion de contentieux dont il est encore difficile de
mesurer l'ampleur.
La chambre relève enfin que les conditions dans lesquelles la mission de conduite d'opération a été initialement exercée par la SEGAL a fait l'objet de critiques de la part de la
GGI, à tel point que des moyens supplémentaires ont été déployés.
Un budget prévisionnel large ment dépassé
L'augmentation du coût de réalisation du projet s'établit autour de 19 %, si on s'en tient
comme le fait la GGI, uniquement à l'évolution à la phase de l'exécution des travaux, après
signature des marchés. Dans ces conditions, l'enveloppe passe effectivement de 9,9 à 11,8 MdF, la hausse du budget concernant l'aérogare passagers (+ 20 %, soit 1,1 MdF) et les parkings avions (+42 %, soit 561 MF CFP). La chambre relève toutefois qu'il s'agît d'un budget estimatif puisque les contrats de maîtrise d'œuvre et ceux concernant la construction
de l'aérogare passagers ne sont pas soldés et pourraient donner lieu également à des
contentieux.
La chambre estime que cette approche restrictive ne tient pas compte de l'augmentation de budget intervenue en amont de la passation des marchés et qui avait déjà été relevée lors
du précédent contrôle . En effet, en juin 2005, au moment où le périmètre de l'opération s'est globalement stabilisé et l'ensemble des coûts ont été pris en compte, le plan de financement
de la GCI mentionnait un coût global de 6,875 MdF GFP. Or, trois mois plus tard, le devis établi par la SEGAL était de 9,4 MdF, soit une hausse de 37 %, avec notamment un montant
réévalué pour l'aérogare passagers passant de 3,6 à 5 MdF, davantage en phase avec le
coût constaté lors de la signature des marchés des différentes opérations.
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Rapport d 'observations définitives n°2 sur la gest ion de la Cham bre de Commerce et
d 'industrie
CONFIDENTIEL
Une ges tion per fec tible de la co111111a11d e publique
La chambre rappelle que la CCI a éprouvé d'importantes difficultés dans la gestion des
contrats de maîtrise d'œuvre concernant l'aérogare passagers. Le premier a fait l'objet d'une
résiliation et d'un protocole d'accord en juin 2011 qui n'a cependant toujours pas été
appliqué puisque ce contrat n'est toujours pas soldé.
Elle relève également les problèmes rencontrés par la CCI pour l'attribution des marchés sur
les deux aérogares. Les offres, insuffisamment nombreuses ou largement supérieures aux
estimations, ont nécessité de déclarer infructueux la plupart des lots et de négocier pour
contenir la dérive des coûts dans des proportions raisonnables (autour de 3 %).
La juridiction observe également que la gestion des marchés s'est avérée peu satisfaisante sur le plan juridique. Les avenants portant sur la modification de travaux ont été tardifs et même parfois inexistants . Les délais d'exécution, largement dépassés, n'ont pas été contractuellement prolongés par avenant. La chambre a noté un manque de fiabilité sur le recueil de l'information financière de l'opération , avec de nombreuses incohérences et des
erreurs qui ont été corrigées suite à l'intervention de la chambre. Elle a également constaté
des délais importants (parfois plusieurs mois) pour solder les marchés de ces opérations .
L'ina uguration de l'aéroport
La CCI a confié, au terme d'une procédure de passation du contrat critiquable et selon un
processus de décision inversé, l'organisation de la soirée d'inauguration de l'aéroport à un
prestataire extérieur, pour une somme supérieure à 12 millions de francs. Les prestations ne comprenaient cependant pas l'intégralité de celles décidées pour la soirée, dont le budget prévisionnel initial était pourtant de même montant.
Alors même que le titulaire n'avait exécuté qu'une partie des prestations contractuelles, la
CCI a versé à son cocontractant la quasi-totalité du prix convenu. Au surplus, pour une partie importante des prestations réalisées, elle a payé directement plusieurs entreprises sous traitantes de son cocontractant, en dehors de toute disposition conventionnelle le permettant,
et uniquement afin de remédier à la carence de ce dernier, dans le seul but de ne pas
compromettre la tenue de la soirée.
Cette pratique a conduit à des doubles paiements patents des mêmes prestations. La CCI a
d'ailleurs engagé plusieurs plaintes sur le plan juridique à l'encontre du prestataire sur ces
motifs.
Au total, l'ensemble des dépenses engagées pour l'inauguration de l'aéroport, incluant les
prestations confiées contractuellement, celles payées à ses sous-traitants, et des prestations
complémentaires comme les frais de cocktail ou le coût d'un livre remis en cadeau aux 542
invités de la soirée, s'établit à une somme non exhaustive, recensée lors de l'instruction, de près de 34 millions de francs, soit près de 62 OOOF par invité présent.
Le contrôle interne et externe
La chambre constate que désormais la CCI a renforcé son environnement de contrôle. Elle
est d'ailleurs soumise depuis 2012 aux mêmes obligations que la Nouvelle-Calédonie et les
provinces en matière de transmission de ses actes au haut-commissariat de la République,
qui assure le contrôle de la légalité et peut en demander l'annulation au tribunal administratif .
5 Chambre terri toriale des comptes
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d 'industrie
CONFIDENTIEL
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Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observations définit ives 11°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
d 'Indust rie
La CTC relève également que la CCI a étoffé ses moyens humains dans ce domaine en recrutant un conseil juridique en charge du contrôle interne, comme elle s'y était engagée lors du précédent rapport de la chambre . La juridiction en prend acte, mais elle invite la CCI
à étendre ses missions à de nouveaux secteurs à fort enjeu, comme celui de la gestion du
personnel par exemple.
La CCI s'est aussi inscrite depuis 2009 dans une démarche de certification de certains de
ses services, qui contribue à une meilleure maîtrise des processus et des procédures.
Pour autant, la chambre considère qu'il existe encore des marges de progrès importantes
dans la mise en œuvre des règles applicables à l'organisme consulaire, notamment pour la gestion de la commande publique, celle du personnel ou pour le paiement de certaines dépenses où il existe encore de nombreuses irrégularités . Des problèmes d'organisation liés
à des cloisonnements entre services, une absence de mutualisation des informations et une
dissémination des pièces sont actuellement autant de limites à l'exercice d'un contrôle interne efficace.
Au final, la chambre estime que le renforcement des outils de contrôle doit maintenant s'accompagner d'une meilleure mise en œuvre de la règlementation.
Les observations formulées par la chambre sont accompagnées de 6 recommandations
récapitulées en page 10 du présent rapport.
CONFIDENT IEL
Sommaire :
LISTE DES RECOMMANDATIONS FORM ULEES PAR LA CHAMBRE
TE"RIUTORl_ALE DES COMPTES ................................................................................................. 10
1 LA SITUATION FIN ANCIERE DE LA CCI-NC ....................................................... 13
l.I LE BUDGET (( Nowv!EA ET AGENCES » EST EXCEDENTA IRE DU FA IT DES CONCOURS
VERSES PA R LA NOUV ELLE-CA LEDONI E ET R EPOSE SUR DES RESSOURCES NON PERENNES ..... 13 1. 1.I les résultats defo11ctio1111em e11t ............................................................................................................................................. 14
1.1.1.1 .1 ........................................................................................................................................................................................... Les
produit s de fonctionnement ............................................................................................................................. 14
1.1.1.2 Les charges de fonctionnement ....................................................................................................................... 16
1.1.1.3 .3 ........................................................................................................................................................................................... Les
résu ltats d 'exploitation ............................................................................................................................................ 16
1.1.1.4 Les résultats budgétaires......................................................................................................................................... 17
1.2 DES TENSIONS A PPA RA ISSENT SUR LE BUDGET « AEROPORT DE LA TONTOUTA » ...... 19 1.2.1 les résultats defo11c tio1111eme11t .................................................................................................................................... 19
1.2.1.1 1 ........................................................................................................................................................................................................................................ Les
produit s de fonctionnement .................................................................................................................................... 19
1.2.1.2 Les charges de fonctionnement ...................................................................................................................... 21
1.2.1.3 Les résultats d 'exploitation..................................................................................................................... 22
1.2.2
1.3
1 .4
les résultats budgétaires ................................................................................................................... 23
LES RESULTATS FRAGILISES DU COMPTE CONSOLI DE ............................................. 24
SYNTHESE SUR LA SITUATION FINANCI ERE DE LA CCI. .....................................26
2 LE PERSONNEL ET SA GESTION ............................................................................ 27
2.1 LES DI FFERENT ES CATEGORI ES DE PER SONNEL ET LEUR EVOLUTION ......................... 27 2.1. I les « statutaires» ........................................................................................................................ 27
2.1.2 les « 11011-statutaires » ...................................................................................................................27
2. 1.3 l 'évol11tio11 strncture/le du personnel ............................................................................................28
2.1.4 Trois catégories de mises à disposition.................................................................................................. 29
2. 1.4.1 Les mises à disposition interscrvices ...................................................................................................... 29
2.1.4.2 Les pompiers de Nouvelle-Calédonie af1èctés à la sécurité incend ie de l 'aéroport. ............................... 30
2. 1.4.3 Un agent mis à disposit ion d'une entreprise privée............................................................................... 30
2.2 ÜES FONDEMENTS J UR I DIQUES CONTESTA BLES ........................................................ 3 1 2.2. I l'accord d'établissement adopté le 5 décembre 2007 : 1111e r4forme du statut du p ersonnel, hors
de toute compétence de la CC!...............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................31
2.2.2 Une modification du statut du personnel menée en l 'absence d'accordform el du go11vememe11t 33
2.2.3 les principales novations de l'accord d'établissement et leur portée ...................................... 34
2.3 LES MECANISMES D'EVOLUTION DE LA lv' lASSE SA LA R I A LE ....................................... 36 2.3. I l 'augme11tatio11 automatique liée à l 'a11cie1111eté ................................................................... 36
2.3. 1 .1 Statutaires ........................................................................................................................................................37
2.3. 1 .2 Non statutaires ......................................................................................................................................................... 37
2.3.2 les a11gme11tatio11s négociées ............................................................................................................. 37
2.3.2. I Les augmentat ions individuelles ................................................................................................................... 37
2.3.2.2 Les augmentati ons collectives ................................................................................................................ 38
2.3.3 l 'e11semble des augme11tatio11s réalisées par la CC/ depuis 2008 ............................................. 38
2.4 CERTA INS ELEMENTS DE LA REM UNERAT ION SONT I RREGULIEREMENT FON DES ET NON
DECLARES ........................................................................................................................................ 39
2.4. I
2.4.2
2.4.3
2.4.4
2.4.5
2.5 2.6
le salaire de base .................................................................................................................. 39
le f 3èm,• mois ................................................................................................................... 40
les crédits voyages ........................................................................................................................... 40
l 'i11de11111ité de départ en retraite ..................................................................................... 42
laprime logement ..................................................................................................................................... 44
L'EX EMPLE DU CONTRAT DU DIR ECTEU R GENERA L ................................................... 45
CONCLUSION GENERA LE SUR LE PERSONN EL ............................................................. 47
7
Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observat ions définit ives 11°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
d'industrie
CONFI DENTJEL
3 L'EXTENSION DE L'AEROPORT INTERNATIONAL DE NOUMEA-
TONTOUT A .................................................................................................................................. 48
3. 1 3. 1. 1
3.1.2
3. 1.3
3.2
UN PROJET ANCIEN REPONDA NT A DIFFER ENTS TY PES D'ENJ EUX ........................... 48 les oiectifs qualitat ifs de remise à niveau des équipements ........................................................... 48
Les objectifs quantitatifs d 'absorption de la croissance du trafic ................................................... 49
la nécessaire reclierclie de l'e_ff /cience dans la conduite du projet. ................................................ 50
UN BUDGET DEPASSE ET DES EQUIPEMENTS LI VRES A V EC RETA RD ........................ 50
3.2. I De multiples raisons concourent au retard i111porta11t constaté dans la livraiso11 de / 'aéroport ...50
3.2.1.1 Touchant tous les équipement s, le retard est part icul ièrement sensible sur l 'aérogare passagers ................. 50
3.2. 1.2 Les causes des retards de livraison constatés sont multiples ............................................................................ 51
3.2.1.2. 1 La nature même de l'opération et ses contraintes spécifiques ........................................................ 5 1
3.2. 1.2.2
3.2. 1.2.3
L'insuffisante mobilisation de certaines entreprises ........................................................................ 5 1
Les aléas inhérents à ce type d'opérations .............................................................................. 52
3.2. 1.2.4 Les difficultés rencontrées avec la maîtrise d'œuvrc ................................................................. 53
3.2. 1.2.5................................................................................................................................................... Le rôle critiqué de la SECAL
54
3.2.2 Un dépassement sign(fi catif du budget co11sacré à / 'opération ....................................................... 56
3.2.2.1 1 ......................................................................................................................................................................................................................................................................................................... Une augmentation du
coût du projet de 37 % en phase étude ................................................................................................... 56
3.2.2.2 Une progression de 1 9 % du coftt de réalisation du projet en phase d 'exécution ...................................... 57
3.2.2.3 Les causes de l'augmentat ion du budget. ............................................................................................................ 59
3.2.2.3. 1 L'aérogare passagers ................................................................................................................................. 59
3.2.2.3.2 Les parkings avions .................................................................................................................................. 60
3.2.2.3.3 L'aérogare fret et le dock de trai tement des végétaux ........................................................................ 60
3.3 UNE GESTI ON PERFECT IBLE DE LA COMMA NDE PUBLIQUE ..........................................61 3.J ./ Une gestion c/i aotique du principal marc/ié de maîtrise d'œuvre................................................. 61
3.3. 1 .I Certains éléments de la mission du groupement de maîtrise d'œuvre ont été supprimés du contrat in itial
pour êt re confiés, dans le cadre d'un autre marché, parfois à l 'un des membres du grou pement et pour un prix
supérieur 62
3.3. 1 .2 L'accomplissement des missions du maître d'œuvre n'est pasju gé satisfaisant par la CCI , qui finit par
résilier le marché initial. ................................................................................................................................................ 64
3.3.1.3 .3 .......................................................................................................................................................... Un protocole d 'accord port ant sur la fin du contrat est établi mai s il n 'est pas entièrement appliqué ........................................... 64
3.3.1.4 .4 ........................................................................................................................................................................................ Le nouveau marché,
conclu pour achever l 'opération, connaît lu i aussi des dilîicu ltés importantes .............................................. 65
3.3.2 La conclusion de certains contrats de maîtrise d 'œuvre de / 'aérogarefr et el du dock de traitement
des végétaux appelle des observatio11s ................................................................................................................. 66
J .3.3 l 'allribution des 111arc/iés de travaux s'est avérée dij)icile ..................................................................... 68
3.3.3. 1 Un appel à concurrence variant selon les opérations .......................................................................................... 68
3.3.3.2 Des offres insu01samment nombreuses ou supérieures aux estimations conduisent à des l'appel d'offres
souvent infructueux ............................................................................................................................................... 69
3.3.3.3 Une procédure d'attribution des marchés di01ci le s'accompagnan t d'un travail important de négociat ion
l im itant le dépassement du budget .......................................................................................................................... 71
3.3.4 Une gestion des mareliés peu satisfaisa11te ................................................................................... 73
3.3.4.1 La tenue des procès-verbaux de la commission d 'appel d'offres doit encore être améliorée ....................... 73
3.3.4.2 Des montants erronés communiqués à l 'assemblée générale ............................................................................ 74
3.3.4.3 Des avenant s tardifs voire inexistants ................................................................................................................. 74
3.3.4.4 L'absence d'avenants prolongeant les délais d 'exécution ...................................................................................... 75
3.3.4.5 L'absence de décision formelle de remise des pénal ités ................................................................................... 75
3.3.4.6 Une tenue des dossiers de marchés il améliorer .................................................................................................. 76
3.3.4.7 Un manque de fiabilité des données financières de l 'opération ........................................................................ 77
3.3.4.8 Des délais importan ts pour solder les marchés .................................................................................... 77
3.4 LE FI NANCEMENT DU PROJ ET EST MAJORITA IREM ENT ASSURE PA R LA CCI A L'A IDE
D'UN EMPR UNT PRESENTANT DES R ISQUES ...................................................................................... 78 3.4. 1 leplan definancemen t a évoluépour tenir compte des surcolÎ /s du projet .................................... 78
3.4. 1.1 Le montant du finnncernent de l 'Etat est resté constant ................................................................................ 80
3.4.1.2 Les subvent ions de l a Nouve lle-Calédonie ont été sensiblement major ées ..................................................... 80
3.4.1.3 l ,a CCI a supporté au final l 'essentiel du surcoÎlt du projet. ..................................................................... 81
J.4. 2 le prin cipal emprnnt souscrit par la CC/ présente des risques importants de surcoût.................. 81
3.4.2. 1 La décision de recourir à un emprunt structuré aurnit mérité d'êt re davantage éclairée ........................... 81
8 Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observations définitives n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
cl'Indust rie
CON FIDENTIEL
3.4.2.2 Les caractéristiques de l'emprunt. ......................................................................................................... 82
3.4.2.3 Le choix d'un emprnnt structuré à haut risque .......................................................................................83
3.4.2.3.1 Une formule de financement contestée par lesjuridict ions financières .....................................83
3.4.2.3.2 Le contrat souscrit par la CCIprésente un niveau de risque élevé ........................................... 84
3.4.2.4 Les possibilités de sort ir de cet emprunt existent dans le contrat mais doiven t être examinées avec soin 87
3.4.2.4.1 La voie du remboursement anticipé du prêt. ............................................................................. 88
3.4 .2.4.2 La modification des conditions financières ........................................................................... 88
La chambre estime qu'en tout étalde cause, le moment elles modalités doivent être choisis avec
soin afin d'éviter de « surpayer » une sortie de contrai. La CCIpartage celle analyse el elle indique
qu'elle suit avec une attention particulière ce dossier afin de sécuriser ce risque qui demeure latent
jusqu'au 31 décembre 2016 ............................................................................................................ 89
3.4.3 Un emprunt compléme11taire de I MdF CFP a été rendu nécessaire par l'a11g me11/alio11 du coût
du proje t .................................................................................................................................................................... 89
4 L'IN A UGURATION DE L'AEROPOR T DE NOU MEA- LA TONTOUTA ............ 90
4.1 LE CONTRAT S IGNE A VEC LE PRESTATAIRE : UNE PASSATION CRITIQUABLE ET UNE
EXECUTION DENUEE DE R IGUEUR ................................................................................................... 90
4. /. J Unpro cessus de décision inversé m1ec une réduction des pres/alio11s proposées à la consultalio11
d'en/reprises.................................................................. ................................... ............................................ 9J
4. J .2 les termes du contrat de base signé le 17 m1ril 20 J 2 ........................................ ............................ 9J
4. 1.3 les modifications apportées par l 'avenant signé le 4fév rier 2013 .......................................... 92
4.2 LES CONSEQUENCES FINANCIERES DES PRESTATIONS CONTRA CTUELLES NON
EXECUTEES ........................................................................................................................................... 93 4.2. J
4.2.2
4.3
lespai ements effec tués au bénéfice du pr estataire ...................................................................... 93
lesprestations p ayées plusieursfois par la CC/ ou inexécutées .......................................................... 95
UN COUT GLOBAL D'INAUGURATION HORS DE CONTROLE POUR LA CCJ ................... 96
5 L'ORGANISATION COMPTABLE ET FINANCIERE - LE CONTROLE
INTERNE ET EXTERNE .........................................................................................97
5.1 LA REFORME INACHEVEE DU REGIME COMPTABLE ET FINANC IER ................................ 97 5. 1.1 Unsystème contraire à la loi, co111111 de longue date maisjamais réformé......................................... 97
5. 1.2 Une r (orme e11fi11 lancée mais qui 11 'est pas encore achevée ............................................................. 97
5.2 UN R ENFORCEMENT DE L'ENVIRONNEMENT DE CONTROLE DANS LAQUELLE EVOLUE
LA CCl 98
5.2.J
5.2.2
5.2.3
5.3
la soumission de la CC/ c111 contrôle de légalité ......................................................................... 98
le recrnte111e111 d'un conseiljuridique chargé également du co111rôle inleme ................................. 98
la mise en pla ce d'une démarche de certification ..................................................................... 99
MAIS DES PRATIQUES QUI RESTENT ENCORE TRES PERFECTIBLES................................. 99
6 A NNEXES AU RAPPORT ........................................................................................... 102
7 REPONSE DE LA CCI................................................................................................ 107
9
Chambre territor iale des comptes
Rapport d 'observat ions défin i t ives n°2 sur la gestion de la Cham bre de Commerce et
d'indust rie
CONFIDENTIEL
LISTE DES RECOMMA NDATIONS FORMULEE S PAR LA
CHAMBRE TERRITORIALE DES COMPTES
Recommandation n°1 ................................................................................................................................................... 25
La chambre invite la CCI à s'appuyer sur les éléments de comptabi lité analytique dont elle dispose pour fixer le montant des prestations et contributions interservices 26
Recommandation n°2 ...................................................................................................... 29
La chambre recommande à la CCI d'établir un bilan social, pour une meilleure information en interne et vis-à-vis des tiers ................................................................. 29
Recommandation n°3 ..................................................................................................................................... 36
La chambre estime que la fragi lité juridique dans laquelle la CCI s'est placée en mettant en œuvre un dispositif de gestion de son personnel non conforme aux procédures qui s'imposaient à elle en tant qu'établissement public de la Nouvelle Calédonie, nécessite que la CCI mette rapidement en œuvre une régularisation de ce cadre, dans le respect des compétences de la Nouvelle-Calédonie ............................ 36
Recommandation n°4 ........................................................................................................................ 76
La CTC recommande une modification des statuts et du règlement intérieur de la CCI afin de mieux préciser les règles applicables en matière de pièces justificatives de paiement, en s'inspirant, le cas échéant, de celui en vigueur dans les établissements publics calédoniens .................................................................................................... 76
La chambre prend acte que la CCI travaille actuellement sur un projet de règlement financier visant à formaliser l'environnement de contrôle existant au sein de l'organisme .................................................................................................................. 76
Recommandation n°S .................................................................................................................................... 87
La CTC recommande à la CCI d'adopter une vigilance accrue et une exigence renforcée de transparence dans la présentation de l'évolution du contrat d'emprunt structuré de 5,2 MdF CFP souscrit pour le financement des travaux sur l'aéroport et qui présente un risque potentiel important pour la situation financière du budget de l'aéroport. .................................................................................................................... 87
Recommandation n°6: .................................................................................................................. 89
La CTC invite la CCI à examiner dès à présent les possibilités d'une renégociation de l'emprunt structuré en se faisant assister, au besoin, par un cabinet spécialisé dans ce type d'opérations .................................................................................................... 89
La CTC prend acte que le choix de ces conseils par la CCI était en cours au moment où l'établissement faisait parvenir sa réponse ............................................................ 89
10
Chambre terri toriale des comptes
Rappor t d 'observat ions défini t i ves 11°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et d'indust rie
CONFIDENTIEL
INTRODUCTION
La chambre de commerce et d'industrie de Nouvelle-Calédonie (CCI) a été créée en 1879
(arrêté n° 223 du 29 octobre 1879). C'est un établissement public de la Nouvelle-Calédonie
doté d'un statut particulier (fixé par le décret n° 76-131 du 06 février 1976 modifié) et
considérée par la jurisprudence administrative comme un établissement public administratif
(CE 29 décembre 1995).
Sa gouvernance est spécifique. L'assemblée consulaire comprend 31 membres élus par les
chefs d'entreprise, représentant l'industrie, le commerce et les services, ainsi que les trois
provinces. L'assemblée est assistée d'un bureau de huit membres.
Contrairement à la chambre d'agriculture, la CCI ne dispose pas d'un comptable public mais
d'un trésorier élu parmi ses membres.
Les missions de la C.C.I de Nouvelle-Calédonie sont définies par le décret n° 76-131 du
6 février 1976 modifié. Elles consistent principalement à favoriser le développement
économique local. A cet effet, elle exerce des missions d'accompagnement et de
représentation des entreprises (plus de 12 000), et rend des avis sur les questions
économiques, d'ordre fiscal et douanier, commerciales et industrielles intéressant la Nouvelle-
Calédonie.
Elle assure également des actions de formation professionnelle continue, alternée (avec plus
de 350 apprentis dons son centre de formation) ou initiale avec l'Ecole de Gestion et de
Commerce (EGC).
Elle gère certaines infrastructures aéroportua ires dédiées à la desserte intérieure (Magenta
et l'î le des Pins) et assure l'exploitation de l'aéroport international de Nouméa-La Tontouta
depuis 1968 (l'Etat l'a désignée comme concessionnaire depuis 2003 et ce jusqu'au
31 décembre 2024).
La CCI a validé en 2010 son plan stratégique de développement sur 5 ans, pour la mandature qui s'étend jusqu'en 2014.
Elle a compétence sur l'ensemble de la Nouvelle-Calédonie et dispose de quatre agences
réparties sur la grande terre (Bourail, Koné, Koumac, Poindimié) et d'un relais à Lifou.
Elle emploie 137 personnes (selon l'état des effectifs au 31 décembre 2012) sans compter la
quarantaine de pompiers sur l'aéroport international de Nouméa-La Tontouta.
La comptabilité de la CCI se divise en deux budgets distincts, indépendants l'un de l'autre :
une comptabilité de l'aéroport de Nouméa - La Tontouta ;
une comptabilité générale, appelée communément « Nouméa et agences »,
qui retrace les opérations autres que celles du budget de l'aéroport de
Nouméa-Tontouta.
La masse financière consolidée de ces deux comptabilités représente plus de 4,4 milliards de francs CFP au 31 décembre 2012.
Le 25 juin 2013, le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie a formulé
auprès de la chambre territoriale des comptes une demande mot ivée d'examen de la gestion
de la CCI (article LO 262-3 du code des juridictions financières). Elle portait notamment sur
les conditions du déroulement de l'opération d'extension et de réaménagement de l'aéroport
1 1 Chambre territorial e des comptes
Rapport d 'observat ions définiti ves n°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
cl'lndust rie
CONFIDENTIEL
international de Nouméa - La Tontouta, dont le lancement avait été déjà examiné par la
chambre en 2007.
La lettre d'ouverture de contrôle a été adressée le 28 octobre 2013 au président de la CCI
qui est statutairement son représentant légal1
et l'entretien de clôture de l'instruction s'est
tenu le 3 avril 2014.
L'examen de la gestion a porté sur la demande formulée par le haut-commissaire mais aussi
sur l'analyse de la situation financière de la CCI, sur la gestion du personnel et sur différents
points ayant fait l'objet d'observations en 2007.
1 En vertu de l 'art icle 25 des statuts de la CCI NC
12
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observations définit ives 11°2 sur la gestion de l a Chambre de Commerce et d'industrie
CONFIDENTIEL
J La situation financière de la CCI-NC
L'analyse financière de la CCI a porté sur les comptes des exercices de 2006 à 2012,
dernier exercice dont les données étaient disponibles au moment de la clôture de
l'instruction (fin mars 2014).
Conformément aux règles budgétaires, comptables et financières qui lui sont applicables2
,
« un budget distinct est établi pour les activités réalisées par Nouméa et les agences, et un autre pour les activités réalisées dans le cadre de la concession de l'aéroport de Nouméa-La Tontouta ou tout autre établissement géré. Un budget consolidé, qui regroupe l'ensemble
des activités de la compagnie consulaire, est également établi. »
Il est à noter que seul l'aéroport international de La Tontouta dispose d'une comptabilité
propre, les gestions des deux autres aéroports confiés à la C.C.I, à savoir Magenta et l'lle
des Pins, sont retracées dans le budget général « Nouméa et agences ».
On retrouve dans ce budget général toutes les autres activités de la CCI telles que les centre
de formation, école de gestion et de commerce, centre de formalités des entreprises, etc.
La masse financière consolidée de ces deux comptes représentait plus de 4,4 milliards de
francs au 31 décembre 2012.
Les conclusions du précédent rapport de la CTC sur la situation financière de la CCI
demeurent largement d'actualité .
1 .1 Le budget « Nouméa et agences » est excédentai re du fait des concou rs
versés par la Nouvelle-Calédonie et repose sm· des ressou rces non pérennes
Au cours de la période précédemment examinée par la Chambre (2000-2005) , les résultats
du budget principal « Nouméa et agences » apparaissaient globalement positifs, hormis l'exercice 2000.
Les ressources de ce budget provenaient pour 53% de ressources propres, ce qui est beaucoup pour une chambre de commerce et d'industrie, mais aussi de centimes
additionnels à la patente (35%) et de subventions de la Nouvelle-Calédonie (9%).
La chambre soulignait les limites du dispositif fiscal bénéficiant à la CCI tout à la fois
obsolète (il remonte à 1922), complexe et au rendement incertain. Le produit des centimes
additionnels est en effet notamment lié aux chiffres de l'exploitation du nickel qui enregistrent des variations sensibles d'une année sur l'autre.
La CTC relevait également que malgré la part importante représentée par les produits
propres liés à la facturation de prestations de nature très diverse, la CCI demeurait financièrement dépendante de la Nouvelle-Calédonie et de ses subventions d'équilibre.
Le rapport de 2007 insistait donc sur la nécessité de doter la CCI de ressources plus stables
permettant à la CCI d'équilibrer son budget sans recours aux subventions de la Nouvelle
Calédonie.
2 définies pour la CCI de Nou velle-Calédonie par le décret n° 76-131 du 6 février 1976 modifié et le règlement
intérieur le complétant, plus particul ièrement l 'article 15.I
1 3
Chambre territoriale des comptes
Rapport d'observations définitives n°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
d 'Industrie
CONFIDENTIEL
La structure des ressources demeure aujourd'hui sensiblement la même que lors du
précédent contrôle puisque au cours de la période 2006-2012, ce budget a été financé,
notamment, pour 52% par ses activités propres (telles que la formation, l'appui aux
entreprises, les locations immobilières), pour 37% des centimes additionnels aux
contributions des patentes et pour 8% des aides extérieures (Etat et Nouvelle-Calédonie).
1 .1.1 Les résultats de fonctionnement
En préambule, il convient de relever que les taux de réalisation du budget « Nouméa et
agences » sont satisfaisants, tant au niveau des produits que des charges, comme le montre le tableau ci-dessous :
Tableau n°1
Exercice Produits Charqes
2006 99,34% 98,48%
2007 99,43% 99,94%
2008 100,20% 105,65%
2009 103,54% 100,12%
2010 98,87% 99,15%
2011 99,28% 102%
2012 100,4% 98,8% Source CTC
Le même constat avait été dressé lors du précédent contrôle.
l.1.1.1 Les produits defonct io1111e111e111
Sur la période 2006-2012, les produits de fonctionnement ont augmenté de 65%, passant de
974 MF CFP en 2006 à 1 607 MF CFP en 2012. Le taux moyen annuel d'évolution est
important puisqu'il atteint les 9 %.
Les produits financiers et exceptionne ls occupent une place marginale dans les produits de
fonctionnement, de ce fait les commentaires ne porteront que sur les produits d'exploitation.
Leur progression constante a été stoppée en 2011, avec un recul de l'ordre de 65 MF CFP
provenant à la fois de la baisse des centimes additionnels et des prestations de formation.
Tableau n°2
en MF CFP arrondis 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
PRODUITS D'EXPLOITATION (1) 951 1061 1 189 1 355 1414 1349 1578
dont centimes additionnels 363 396 450 532 551 495 592
dont prestations de formation 249 308 315 301 348 312 410
dont produits des activités annexes 114 125 170 232 244 262 278
dont subvention NC - EGC 25 25 25 25 25 31 34
dont subvention d'équilibre NC 85 85 97 90 90 90 90
dont autres produits de gestion courante 81 96 105 122 127 129 125
PRODUITS FINANCIERS (Il) 13 22 25 14 8 7 20
PRODUITS EXCEPTIONNELS (Ill) 10 66 8 7 4 13 9
TOTAL DES PRODUITS 974 1 149 1 222 1 376 1426 1369 1607
Source CTC
14
Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observat ions défini ti ves n°2 su r la gestion de la Chambre de Commerce et
cl'Industrie
CONFIDENTIEL
Le produit des centimes additionnel perçu par la CCI n'a cessé de progresser sur la période
(+ 63 % sur la période à rapprocher des + 65 % pour l'ensemble les produits de
fonctionnement), hormis sur l'exercice 2011, qui a enregistré une diminution de 56 MF par
rapport à l'exercice 2010 (soit une baisse de l'ordre de 10 %).
Si de nombreuses études ont été menées depuis, visant entre autres à réviser la structure
de la patente, aucune n'a cependant abouti pour le moment à la modification du dispositif de
financement de la CCI par la fiscalité.
La Nouvelle-Calédonie, compétente en matière fiscale, a certes été saisie en juin 2008 par le
président de la CCI de cette question en se fondant sur le rapport de la chambre.
Mais la seule avancée concerne une augmentation des centimes additionnels destinés à la
CCI, dont le montant a été porté de 10 à 11 centimes par délibération du congrès (n° 436 du
23 décembre 2008), ce qui ne règle pas pour autant la question au fond. Les insuffisances
pointées par la chambre en 2007 demeurent et l'équilibre budgétaire continue à être assuré
avec l'aide des subventions de la Nouvelle-Calédonie, qui ont d'ailleurs augmenté depuis
2008.
En effet, au cours de la période sous revue, la CCI a enfin reçu des subventions d'origine
publique en provenance principalement de la Nouvelle-Calédonie, d'un montant de 115 à 125 MF CFP.
Ces subventions comprennent la participation de la Nouvelle-Calédonie au fonctionnement
de l'établissement et la subvention spécifique au bénéfice de l'école de gestion et de
commerce . Le volume global des subventions a légèrement augmenté depuis 2008 et se
situe désormais à environ 125 MF par an, dont 90 MF au titre de la subvention d'équilibre de
la CCI.
S'agissant des produits perçus au titre des activités, qui représentent plus de la moitié des
recettes d'exploitation, leur progression a été constante et significative sur l'ensemble de la
période. Le montant des productions vendues (qui comprend à la fois les prestations de
formation, des prestations de services et les activités annexes) est ainsi passé de 395 MF
CFP en 2006 à 717 MF CFP en 2012 .
Cette hausse s'explique notamment par le dynamisme de l'activité de formation (dans le
domaine de la formation professionnelle et les formations sous contrats d'alternance) .
On pourrait ajouter que ces ressources propres de la CCI (qualifiée comptablement de
production vendue) ne sont pas elles non plus pérennes, notamment celles liées à la
formation qui dépendent également en grande partie des commandes de la Nouvelle
Calédonie.
Mais les activités annexes et prestations de services (notamment les prestations
développées par le pôle appui aux entreprises) ont également contribué à la croissance
enregistrée des produits de fonctionnement.
Le constat dressé par la CTC dans son précédent rapport demeure donc toujours valable :
malgré les efforts déployés pour augmenter ses activités vendues, la CCI ne dispose
toujours pas des ressources pérennes lui permettant de se dispenser d'une subvention
d'équilibre de la Nouvelle-Calédonie. Ce n'est que grâce à ces moyens de financement que
la CCI parvient à dégager un résultat excédentaire.
La CCI partage de façon générale les observations de la CTC et estime que « la qualité de
sa gestion (...) lui permet de faire face à l'incertitude qui pèse sur ses ressources fiscales ».
15 Chambre terri torial e des comptes
Rapport d 'observat ions définiti ves 11°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
cl' Indust rie
CONFIDENTIEL
1.1.1.2 Les charges defo11 clio1111emen/
Les charges ont augmenté de 62,5% sur la période, passant de 954 MF CFP en 2006 à
1 551 MF CFP en 2012. Le taux moyen annuel d'évolution est important, mais inférieur à celui des produits puisqu'il atteint 8,6 %.
Tableau n°3
en MF CFP arrondis
Source CTC
Comme pour les produits, les charges financières et exceptionnelles constituent des éléments qui ne pèsent guère puisqu'elles représentent moins de 2 % des charges en 2012.
Les dépenses d'exploitation sont principalement constituées des charges de personnel (à
hauteur de 56 %), auxquelles il faudrait d'ailleurs rajouter dans une approche par nature, les rémunérations versées aux personnels extérieur (11% des charges d'exploitation en 2012).
Les charges de personnel ont augmenté de 52 % entre 2006 et 2012, c'est-à-dire moins que
l'évolution enregistrée pour l'ensemble des charges d'exploitation (62,5 %).
A côté on trouve à hauteur de 35% pour les « achats et charges externes » (qui
comprennent les frais d'entretien et de réparations, services extérieurs et honoraires, frais de
déplacement et de missions, de réception et logistique) .
l.1.1.3 Les résultais d 'e.p /oilalion
Entre 2006 et 2012, les produits et les charges de fonctionnement ont progressé
respectivement de 65% et de 62,5%. Il est difficile de dégager une tendance lourde sur le
différentiel d'évolution annuel des produits et des charges. En effet, comme le montre le
tableau ci-dessus, les années voient succéder des exercices où les produits augmentent
plus que les dépenses et inversement.
Toutefois , le taux moyen d'évolution (TME) fait apparaître que les charges ont été contenues
puisqu'elles ont progressé moins vite que les produits (8,6 % contre 9,1 %).
Tableau n°4
2007 2008 2009 2010 2011 2012 TME
1 Taux d'évolution des produits (n/n-1) 11,6% 12,1% 14,0% 4,4% -4,0% 17,0% 9,1%
16
Cham bre territori a l e des comptes
Rapport d 'observat ions défini t ives n°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
d'Indust rie
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
CHARGES D'EXPLOITATION (1) 937 1067 1250 1270 1347 1344 1518
dont personnel extérieur à l'entreprise 90 106 116 128 170 131 162
dont achats, matières & fournitures 35 37 45 45 50 49 58
dont déplacements missions et réception 27 31 40 37 48 50 62
dont charçies de personnel 576 649 731 778 769 802 874
dont dotation amortissement et provisions 62 83 129 87 85 89 84
CHARGES FINANCIERES (Il) 1 7 7 6 5 5 4
CHARGES EXCEPTIONNELLES (Ill) 16 58 20 20 24 25 29
TOTAL DES CHARGES 954 1 132 1 277 1 296 1 376 1 374 1 551
CONFIDENTIEL
Taux d'évolution des charges (n/n-1) 18,7% 12,8% 1,5% 6,2% -0,1% 12,9% 8,6%
Source CTC
TME : taux moyen d'évolution
La chambre observe que les résultats d'exploitation annuels3
, sont pour la plupart positifs sur
la période, hormis les exercices 2008 et 2011. Le budget de fonctionnement de l'exercice
2008 a été fortement pénalisé par une provision (rétroactive sur 5 ans) de 47 millions pour
risques et charges, afin de couvrir un redressement CAFAT sur des primes versées aux
salariés du CFA. Le résultat négatif de l'exercice 2011 s'explique par le fléchissement cette
année-là des centimes additionnels, auquel s'ajoute une baisse de l'activité du pôle
formation subie par la CCI, dans un contexte de restriction budgétaire de ses principaux
donneurs d'ordre (Nouvelle-Calédonie, provinces, etc.).
Tableau n°5
Résultat
d'exploitation 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
En F CFP 20 180 551 17 563 681 -56 672 613 80 500 951 50 006 716 -4 664 044 54 331 906
Source CTC
La CTC constate également que les résultats positifs d'exploitation sont néanmoins relativement faibles eu égard au volume des produits, ainsi que le montre le tableau suivant :
Tableau n°6
en MF CFP 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Total des produits de fonctionnement (1) 974 1 149 1 222 1376 1 426 1 369 1 607
Résultat d'exploitation (Il) 20 17 -57 80 50 -5 54
Ratio 11/1 2% 1% -5% 6% 4% 0% 3%
Source CTC
Comme indiqué précédemment, les excédents constatés sur le résultat d'exploitation sont
rendus possibles par le versement de la subvention d'équilibre octroyée chaque année par la
Nouvelle-Calédonie.
1.1.1.4 les résultats budgétaires
Le résultat budgétaire mesure l'évolution de la situation financière globale de la CCI en
intégrant, à partir de la capacité brute d'autofinancement, les résultats des opérations en
capital.
3
La not ion de résu ltat d'exploitation s'entend comme étant les résultats de fonctionnement comprenant non
seulement l 'exploitat ion proprement d ite mais également les opérations financières et exceptionnelles.
17 Cham bre territorial e des comptes
Rapport d 'observations défini t ives n°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
cl'1ndustrie
CONFIDENTrEL
Tableau n°7
Opérations en
capital 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Acquisitions
éléments d'actif 188 727 920 82 626 369 88 362 429 180 323 181 54 502 742 40 733 628 77 369 128
Remboursement
emprunts 3 846 152 15271 065 19 816 576 20 617 148 21 151 913 16020 502 16 380 705
Total dépenses (1) 192 574 072 97 897 434 108 179 005 200 940 329 75 654 655 56 754 130 93 749 833
Capacité
d'autofinancement 75 854 142 76 709 827 65 887 024 137 027 001 130 038 977 87 109 054 128 623 350
Subventions
investissement 2 984 121 5 461 817 - 1 057 126 584 138 2 528 183 3 995 154
Emprunts et dettes
financières 170065 000 760 000 577 268 - 1 107 766 710 500 210 000
Autres 560 840 57 995 640 60 000 172 000 - 5 000 30 000
Total recettes (Il) 249 464 103 140 927 284 66 524 292 138 256 127 131 730 881 90 352 737 132 858 504
Résultat
budgétaire
(Ill)= (11)-(1)
56 890 031
43 029 850
- 41 654 713
- 62 684 202
56 076 226
33 598 607
39 108 671
Source CTC
Sur la période examinée, le budget « Nouméa et agences » a été clôturé avec un déficit
budgétaire sur deux exercices consécutifs (2008 et 2009) avec respectivement un résultat de
-41,6 MF CFP en 2008 et de - 62,7 M F CFP en 2009. Pour les autres années sous revue, ce budget est excédentaire.
L'endettement est quasi inexistant sur le budget « Nouméa agences ». L'encours de la dette
au 31 décembre 2012 est inférieur à 81 MF CFP, ce qui permettrait, en théorie à la CCI de
procéder au remboursement de la totalité de sa dette en moins d'un an, si elle y affectait la
totalité de son autofinancement (qui s'élève à 128,6 MF en 2012).
Le niveau de la capacité d'autofinancement (CAF) a été conforté à partir de 2009 et lui
permet de couvrir à compter de cet exercice des dépenses d'investissement par ailleurs en diminution depuis 201O.
La conjonction de ces deux facteurs a permis à la CCI d'avoir des résultats budgétaires
excédentaires entre 2010 et 2012. Il était de 39,1 MF CFP fin 2012.
Le fonds de réserve du budget Nouméa & Agences s'est également renforcé à partir de
l'exercice 2010 pour atteindre environ 560 MF CFP, ce qui représente environ 4,5 mois de
dépenses, soit un peu au-dessus des 4 mois minimum préconisé pour une CCI.
Cette augmentation a notamment bénéficié à la réserve d'investissement, dont le montant
est passé de 1OO MF en 2009 à 173 MF en 2012, ce qui permettra à la CCI d'autofinancer
une partie de ses futures dépenses d'équipement.
Tableau n°8
18
Chambre territori a le des comptes
Rapport d 'observat ions définit ives 11°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
d 'ind u strie
CONFIDENTIEL
Fonds de réserve (MF CFP) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Situation au 1er janvier 378,7 492,4 535,4 493,8 431, 1 487,2 520,8
Situation au 31 décembre 492,4 535,4 493,8 431,1 487,2 520,8 559,9
dont réserve investissement 100 100 100 100 163 188 173
dont réserve générale 392,4 435,5 393,8 331,1 324,2 332,3 386,9 Source CTC
1 .2 Des tensions appa raissen t sur le budget « aéroporl de La Tontouta »
Le précédent rapport de la CTC concluait à une situation financière globalement
satisfaisante du budget de l'aéroport de Tontouta, dégageant des résultats excédentaires et
disposant d'un fonds de réserve important (près de 1,5 MdF CFP fin 2005).
La chambre relevait cependant que ce fonds de réserve allait être intégra lement consommé
dans les années futures pour financer le projet d'extension de l'aéroport, sachant que
parallèlement l'endettement , déjà considéré comme important , allait s'accroître d'un montant
alors estimé à 5,5 MdF, toujours dans le cadre du projet de développement de l'aéroport.
La situation de ce budget s'est en effet dégradée.
1 .2. 1 Les résultats de fonctionnement
Comme pour le budget Nouméa & agences , les taux de réalisation des prévisions
budgétaires sont satisfaisants :
Tableau n°9
Exercice Produits Charges
2006 96,1% 96,4%
2007 98,8% 102,8%
2008 100,31% 98,14%
2009 110,05% 88,38%
2010 98,27% 98,60% 2011 99,29% 102,16%
2012 114,57% 108,12% Source CTC
1 .2.1.1 Les produit s de.fonctio1111 e111ent
Le financement de l'aéroport provient essentiellement des redevances aéronautiques
perçues auprès des usagers pour environ 30%, des subventions du FIATA4
pour environ 34%, des redevances domaniales pour 9% (qui correspondent aux produits locatifs issus de la location des locaux de l'aéroport) et des redevances commerciales pour 6% (ce sont les
recettes provenant des commerces implantés dans l'aéroport).
La structure de ces produits a quelque peu évolué depuis le précédent contrôle. Les
subventions du FIATA occupent désormais une part plus importante : elles représentaient
alors 22 % contre 34 % aujourd'hui.
Dans ces conditions, le poids des redevances qu'elles soient aéronautiques, commerciales
ou domaniales s'en est trouvé réduit, comme l'illustre de tableau suivant :
4 Fonds d'intervention pour les aérop011s et le transport aérien
19 Cham bre terri toriale des comptes
Rapport d 'observat ions définit ives 11°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
d 'industrie
CONFIDENTIEL
Tableau n°10
Part dans les recettes Précédent contrôle Actuellement
Redevances aéronautiques 35 % 30 %
Redevances commerciales 15 % 6 %
Redevances domaniales 11 % 9 %
Qu'est-ce que l e FIATA ?
La loi n°94-1162 du 29 décembre 1994 portant loi de finances pour 1995, puis la loi n° 95- 115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ont
instauré un fonds de péréquation des transports aériens (FPTA), dans le but de
subventionner des entreprises de transport aérien en vue d'assurer l'équilibre des dessertes
aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire.
En application de l'article 75 de la loi de finances initiale pour 1999, le FIATA a succédé à ce fonds, en modifiant de manière importante son périmètre et ses modalités de fonctionnement , étendant notamment sa compétence aux dépenses de l'État pour les
missions relatives au sauvetage et à la lutte contre les incendies d'aéronefs, à la lutte contre
le péril aviaire, à la sûreté et aux contrôles environnementaux . En outre, le fonds contribue, par des subventions versées aux gestionnaires d'aérodromes, aux dépenses ayant le même
objet dans le cas où le produit de la taxe d'aéroport ne suffirait pas à couvrir les besoins correspondants.
Le FIATA est financé depuis 1999 par une quote-part déterminée chaque année en loi de finances initiale, de la taxe de l'aviation civile (TAC).
L'exercice des missions relatives au sauvetage , à la lutte contre les incendies d'aéronefs
(SSLIA), à la lutte contre le péril aviaire, à la sûreté et aux contrôle environnementaux est
confié aux exploitants des aérodromes, et leur financement est assuré par des ressources fiscales : la taxe d'aéroport et le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA), qui est alimenté par une fraction de la taxe de l'aviation civile.
Lorsque l'application du taux plafond fixé par la loi conduit , pour un aéroport, à des
ressources ne lui permettant pas de faire face au financement des missions citées plus haut,
il bénéficie d'une subvention complémentaire du FIATA, allouée après consultation du comité
de gestion de la section aéroportuaire de ce fonds.
Les dépenses du FIATA concernant le secteur aéroportuaire comprennent :
- les dépenses directes de l'Etat en investissement et en fonctionnement, à l'exception des
dépenses de personnel, pour le SSLIA, le péril aviaire et la sûreté (chapitre 5 pour les dépenses de fonctionnement et chapitre 7 pour les dépenses d'investissement) ;
- les subventions aux gestionnaires d'aéroports pour les missions régaliennes qu'ils assurent
(chapitre 6 du FIATA) au titre de la péréquation au bénéfice des petits aéroports .
Les aéroports qui ne sont pas éligibles à la taxe d'aéroport ou atteignant le plafond de leur
classe peuvent bénéficier de subventions du FIATA pour compléter le financement des
missions citées plus haut, le niveau de cette subvention correspondant à la différence entre
le coût des missions et les produits issus de la taxe d'aéroport , les subventions des collectivités locales et les reports éventuels des années précédentes.
Sur la période 2006-2012, les produits de fonctionnement du budget aéroport de Tontouta ont presque doublé passant de 1 382 à 2 666 MF CFP. Cette augmentation est notamment
intervenue à compter de 2009, avec la forte progression des subventions liées au transfert, à
20 Chambre territorial e des comptes
Rapport d 'observations définit ives 11°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
d 'ind ustrie
CONFIDENTIEL
l'exploitant, des missions de sûreté réalisées antérieurement par l'Etat qui s'est accompagné
d'un renforcement des mesures en la matière.
Tableau n°11
en MF CFP arrondis 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
PRODUITS D'EXPLOITATION (1) 1338 1452 1 528 1876 2 068 2 245 2 432
dont redevances aéronautiques 440 498 554 605 666 759 791
dont redevances domaniales 100 105 117 125 123 137 149
dont recettes commerciales 167 173 181 183 198 209 250
dont subventions d'exploitation 369 384 435 510 783 871 903
PRODUITS FINANCIERS (Il) 33 34 43 11 9 16 3
PRODUITS EXCEPTIONNELS (Ill) 11 13 36 39 28 39 231
dont produits cession éléments
d'actif 0 0 0 0 1 1 187
TOTAL DES PRODUITS 1382 1499 1607 1926 2 105 2 300 2 666
Source CTC
Les produits financiers et exceptionnels occupent, comme pour le budget Nouméa &
agences une place marginale dans les produits de fonctionnement.5
En ce qui concerne les produits d'exploitation, on assiste à une progression globale sur la
période du montant des différentes redevances et plus particulièrement des redevances aéronautiques qui bénéficient de l'augmentation du trafic passagers de 13 % entre 2006 et 2012. A partir de 2012, le budget est néanmoins pénalisé par la première baisse du trafic
passagers (de - 1,4%) constatée depuis 1O ans. Celle-ci provient à la fois du réajustement
qui s'opère après l'année 2011 qui était marquée par un trafic exceptionnel lié aux jeux du Pacifique mais aussi par l'arrêt, courant 2012, des rotations d'Air Austral.
La forte hausse constatée en matière de subventions résulte, comme indiqué précédemment
du financement des transferts des missions de sûreté réalisées antérieurement par l'Etat.
1.2.l.2 Les charges deJonctio11nement
Les charges de fonctionnement du budget aéroport de Tontouta ont enregistré une
augmentation de 114 % entre 2006 et 2012, avec une progression sensible en 2010,
puisqu'elle atteint 39 %.
Tableau n°12
en MF CFP arrondis 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
CHARGES D'EXPLOITATION (1) 1 352 1 530 1465 1451 2 011 2 293 2 619
5 Hormis sur l 'exercice 2012 oil l'on constate des charges et des produit s exceptionnels d'environ 1 86 MF
correspondant à la cession d'un réseau A EP à la commune de Païta , opération financée par une subvention de la
Nouvelle-Calédonie.
2 1 Cham bre terri toriale des comptes
Rapport d 'observat ions défini t i ves n°2 sur la gestion de la Chambre de Conunerce et
cl'Ind ustrie
CONPIDENTJEL
dont gardiennage-sûreté 40 36 38 81 275 327 348
dont entretien et réparations 140 138 99 122 145 115 170
dont personnel extérieur 244 261 299 311 332 337 352
dont charges de personnel 251 279 303 350 374 410 467
dont dotations aux amortissements 368 161 206 167 174 182 207
dont provision pour renouvellement - 317 171 - 219 302 379
CHARGES FINANCIERES (Il) 26 29 24 33 80 146 147
CHARGES EXCEPTIONNELLES (Ill) 5 5 8 27 9 17 196
dont valeur comptable des éléments cédés - - - 5 3 - 186
TOTAL DES CHARGES 1 383 1 564 1 497 1 511 2100 2 456 2962 Source CTC
La hausse des charges enregistrée en 2010, 2011 et 2012 est liée au coût des nouvelles
missions de sûreté confiées à la CCI et aux amortissements comptables des nouvelles
infrastructures mises en service (aérogare de fret et parking).
On relève également la forte progression des charges financières liées aux intérêts des
emprunts souscrits pour le financement de l'opération d'extension de l'aéroport .
1.2.1.3 Les résultats d 'exploitatio11
Contrairement au budget Nouméa & agences , où il n'était pas possible de dégager une
tendance en matière de différentiel d'évolution des produits et des charges, on constate que
le budget de l'aéroport de Tontouta connait deux périodes.
La première, qui s'achève en 2009 correspond à un cycle où les produits progressent plus
vite que les dépenses, confortant ainsi les résultats d'exploitation.
Cette période prend fin en 201O avec des charges de fonctionnement dont la croissance est
désormais plus forte que celle des produits, le différentiel atteignant même ponctuellement
30 points sur 201O. La CCI souligne le décalage de trésorerie qu'elle subit du fait du délai
entre la prise en charge des dépenses liées à la sécurité-sûreté aéronautique et le
remboursement de ces dépenses couvertes par le FIATA et les taxes d'aéroport.
Tableau n°13
2007 2008 2009 2010 2011 2012 TME
Taux d'évolution des produits (n/n-1) 13,1% -4,3% 0,9% 9,3% 9,3% 15,9% 11,7%
Taux d'évolution des charges (n/n-1) 8,5% 7,2% 19,9% 39,0% 17,0% 20,6% 14,4%
Source CTC
TME : taux moyen d'évolution
On ne peut cependant pas parler d'effet de ciseau car les recettes continuent à progresser
mais leur dynamisme, pourtant élevé, devient insuffisant pour faire face à la progression des
charges.
Globalement sur la période, la hausse des dépenses est de 114 % contre 93 % pour les
produits, ce qui se traduit par une détérioration rapide du résultat d'exploitation. Il culmine en
2009 à près de 417 MF mais connait une forte diminution dès 2010, où il n'est plus que de
4,4 MF.
Les deux exercices suivants s'achèvent sur des pertes d'exploitation atteignant 155,7 MF en
2011 et 295,8 MF en 2012.
22
Chambre terri torial e des comptes
Rapport d'observations définit i ves 11°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
cl'Industrie
CONFIDENTIEL
Tableau n°14
En MF CFP 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Résultat d'ex loitation -1,2 -65,3 110,6 416,9 4,4 - 155,7 -295,8 Source CTC
1 .2.2 Les résultats budgétai res
Tableau n°15
Opérations en capital en MF CFP 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Acquisitions éléments d'actif 423 499 1 310 2416 2802 3 435 1 550
Remboursement emprunts 84 85 79 54 55 171 294
Total dépenses (1) 507 584 1 389 2470 2857 3 606 1 844
Capacité d'autofinancement 281 315 431 388 394 399 319
Subventions investissement 234 322 677 1 453 836 7 713
Emprunts et dettes financières 57 - - 597 1 790 2 813 1 001
Autres - - - - 1 1 1
Total recettes (Il) 572 637 1 108 2438 3 021 3 220 2034
Résultat budgétaire (Ill)= (11)-(I) 65 53 - 281 - 32 164 - 386 190
Source CTC
La période examinée est marquée à compter de 201O par les dépenses d'investissement
importantes réalisées dans le cadre de la rénovation et de l'extension de l'aéroport . Les
conditions de réalisation et de financement de ce projet sont analysées en détail dans la
suite de ce rapport.
Le financement des dépenses est assuré principalement par le recours à l'emprunt à partir
de 2009, avec une mobilisation importante de 201O à 2012. L'encours de la dette au
31 décembre 2012 s'élève à un peu plus de 6 MdF CFP (dont 5,5 MdF au titre de l'extension
de l'aéroport).
De ce fait, comme l'annonçait déjà la CTC lors de son précédent contrôle, le budget de
l'aéroport de Nouméa peut être considéré comme lourdement endetté puisqu'il faudrait en
théorie près de 20 ans à la CCI pour procéder au remboursement intégral du capital de ces
emprunts, si elle y affectait la totalité de sa capacité d'autofinancement actuelle.
Cette durée est supérieure à celle des emprunts souscrits, qui est de 15 ans.
Le remboursement du capital des nouveaux emprunts à compter de 2011 consomme
désormais un part importante de l'autofinancement, qui de ce fait n'est plus disponible pour
contribuer au financement de nouveaux investissements. Sur 2012 , le montant résiduel n'est
plus que de 24 MF CFP.
Le tableau financier annexé chaque année par la CCI à la présentation du budget exécuté,
permet d'illustrer cette évolution :
Tableau n°16
23
Chambre territoriale des comptes
Rapport d'observations définiti ves n°2 sur la gest ion de la Chambre de Com merce et
d 'Industrie
CONFIDENTIEL
en MF CFP arrondis 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
CAF nette 280,6 314,7 431, 1 387,7 394,2 398,7 318,7
remboursement du
emprunts
capital des 83,5
85
79,3
54
54,9
171,1
294,5
CAF disponible 197,1 229,7 351,8 333,7 339,3 227,6 24,2 Source : CC/-Tableau financier budget exécuté
L'importance des subventions d'investissement versées sur la période par la Nouvelle
Calédonie et l'Etat s'inscrit en grande partie dans le cadre du financement des travaux
d'extension (analysé plus loin dans le rapport).
Contrairement à la période précédemment examinée par la CTC, l'exécution du budget de
l'aéroport de Tontouta ne dégage plus systématiquement des excédents. En 2012, le budget affiche certes un résultat excédentaire de 189 MF CFP mais qui s'explique par le décalage
de 230 MF CFP de travaux sur l'année 2013 et par le report de charges liées à la mise en
service des installations.
En conclusion, la situation financière de l'aéroport de Tontouta apparaît encore globalement
satisfaisante jusqu 'en 2012, exercice durant lequel commencent à se faire sentir les premiers effets du financement du projet d'extension .
Le fonds de réserve de l'aéroport qui se situait encore au 31 décembre 2012 à 1 265 MF
CFP est largement consommé à partir de 2013 du fait des besoins liés au financement de
l'extension de l'aéroport. Ainsi, les prévisions fin 2013 s'établissent à environ 522 MF et
celles à fin 2014 tablent sur un niveau de 68 MF CFP.
Tableau n°17
Fonds de réseNe 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Situation au 1er janvier 1 493 1 558 1 611 1 330 1298 1 462 1 076
Situation au 31 décembre 1 558 1 611 1 330 1 298 1 462 1 076 1 265
dont réseNe investissement 1 062 915 928 928 973 1062 776
dont réserve générale 496 696 402 370 489 14 489 Source : CC/- Tableau financier budget exécuté
1 .3 Les résultats fragilisés du com pte consolidé
La présentation d'un compte consolidé est une obligation résultant du règlement intérieur de la CCI, et plus particulièrement son article 15-1.
Les tensions qui se font jour sur le budget de l'aéroport de Tontouta pèsent sur la situation
consolidée, eu égard aux masses représentées par ce budget (environ 2/3 des produits de
fonctionnement en 2012).
Les résultats de fonctionnement consolidés et le résultat budgétaire se détériorent ,
notamment à compter de 2011.
Tableau n°18
en MF CFP 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Produits de fonctionnement consoli dés 2 272 2 559 2 729 3 193 3 416 3 561 4 139
24
Cham bre territoriale des comptes
Rapport d 'observat ions définit ives n°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et d 'industrie
CONFIDENTI EL
Charqes de fonctionnement consolidées 2 253 2 607 2 675 2 695 3 362 3 721 4 380
Résultat de fonctionnement consolidé 19 -48 54 498 54 -160 -241
Résultat budgétaire consolidé 122 96 -322 -95 220 -352 -228 Source CTC
Ces comptes, qui retracent la totalité des activités de la CCI procèdent à la neutralisation des
flux réciproques entre le budget Nouméa & agences et le budget aéroport de Tontouta.
La situation consolidée fait l'objet d'un rapport présenté chaque année par les commissaires
aux comptes de la CCI.
Pour l'année 2012, les montants remboursés par le budget de l'aéroport s'élève à 126,9 MF,
celui-ci recevant en contrepartie 6,95 MF du budget Nouméa & agences.
Ces « prestations et contributions inter services » reposent pour l'essentiel sur deux
conventions .
La première, signée le 21 décembre 1998 et reconduite par tacite reconduction depuis,
concerne l'assistance administrative et financière dont bénéficie l'aéroport. Le service
comptable affecté exclusivement au traitement des actes et factures du budget de l'aéroport
de Tontouta est intégré à la direction administrative et financière de la CCI. Le coût de la
rémunération de ses agents est refacturé au budget de la concession. A cela s'ajoute 50 %
du temps de l'adjointe du DAF et 10 % du coût de celui-ci.
Pour 2012, ce montant s'établit à 30 MF CFP. Or, les justificatifs fournis par la DRH de la
CCI montrent que le coût des personnels n'est que de 20 MF CFP. Par la suite, d'autres
chiffres ont été communiqués à la chambre par la direction, proches des 30 MF facturés .
Ceci témoigne d'une certaine confusion dans le suivi des données à l'intérieur de
l'organisme consulaire et dans l'organisation interne.
La seconde convention a été signée le 20 décembre 2000. Elle concerne la contribution du
budget de l'aéroport aux services généraux de la CCI et représente en 2012 66 MF CFP.
Cette somme correspond à 5 % des produits d'exploitation de l'aéroport6. Ce taux a été porté
à 6 % par avenant du 18 mars 2013 avec un plafond pour 2012 de 66 MF.
La détermination de ce pourcentage découle de l'application d'un taux moyen communiqué
aux CCI gestionnaires d'aéroports par l'assemblée permanente des CCI (APCCI devenu CCI
France), instance qui rassemble les CCI.
A côté de ces deux conventions, la CCI refacture également les prestations diverses
(formation, d'assistance informatique, de location, etc,) pour un montant de 31 MF en 2012
La chambre estime qu'il serait désormais plus judicieux de s'appuyer sur les éléments de
comptabilité analytique dont dispose effectivement la CCI pour fixer le montant des
prestations et contributions interservices. Le principe d'indépendance des deux budgets
implique que chacun supporte les charges qui lui incombent, celles-ci étant évaluées de la
manière la plus précise possible.
Il y a lieu en effet de s'assurer de la pertinence de ce taux , qui ne résulte que d'une moyenne
établie voici maintenant une quinzaine d'années et qui ne tient pas compte de l'organisation
propre retenue par la CCI de Nouvelle-Calédonie.
Recommandation n°1
6 Hors produits d'assistance aéroportuaire, prestations industriel les et produits exceptionnels.
25 Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observat i ons définit ives n°2 sur la gest ion de la Cham bre de Commerce et d 'industrie
CONFIDENTIEL
La chambre invite la CCI à s'appuyer sur les éléments de comptabilité analytique dont
elle dispose pour fixer le montant des prestations et contributions interservices.
1.4 Synthèse sur la situation financière de la CCI
• Sur le budget Nouméa & agences, la chambre constate que le taux moyen
d'évolution des produits a été certes supérieur à celui des charges (9,1 % contre
8,6 %}, mais que les résultats positifs d'exploitation demeurent néanmoins
relativement faibles eu égard au volume des produits.
Le système des centimes additionnels à la patente n'a pas été réformé et son rendement
demeure variable et non garanti. Plus généralement, l'absence de pérennité des produits
propres demeure une source de fragilité pour la CCI.
Les excédents constatés sur le résultat d'exploitation sont rendus possibles par le versement
de la subvention d'équilibre octroyée chaque année par la Nouvelle-Calédonie. Ces
concours financiers restent tributaires de la situation budgétaire de cette collectivité et en
2014, le montant inscrit au budget primitif a été réduit de 7 % par rapport à 2013. Par
ailleurs, l'activité de formation génère certes des recettes substantielles mais leur niveau
peut fluctuer en fonction de la demande. En tout état de cause, ces ressources engendrent
corrélativement des charges pédagogiques et de structure .
L'endettement du budget Nouméa & agences est quasiment inexistant, ce qui laisse des
marges de manœuvre en la matière, pour autant que la CCI puisse continuer à dégager une
capacité d'autofinancement suffisante pour y faire face.
• Sur le budget de l'aéroport de Tontouta, la présentation des résultats sur la période
examinée reflète l'importance de l'aéroport dans l'activité globale de la CCI et plus
particulièrement le poids des investissements réalisés dans le cadre de son
extension.
La CCI a consommé l'essentiel de ses réserves afin de financer en grande partie l'extension
de l'aéroport, pour lequel elle a dû également recourir à l'emprunt (plus de
6 milliards F CFP), en plus des subventions octroyées par la Nouvelle-Calédonie et l'Etat.
Les marges de manœuvre en matière de ressources paraissent faibles puisque la CCI a déjà
procédé au relèvement en 2012 de la redevance passager. De plus, l'évolution du trafic
passager s'oriente à la baisse en fin de période sur les années 2012 et 2013. La hausse des
produits des redevances domaniales perceptible sur l'exercice 2012 du fait de la mise en
service de nouvelles surfaces de l'aérogare, devrait se stabiliser.
La CCI entre dans la phase de mise en service des nouvelles installations de l'aéroport
offrant des services supplémentaires, qui vont se traduire par une augmentation des charges
de fonctionnement. En effet, les équipements réceptionnés pour l'essentiel en novembre
2013, sont encore couverts par des mécanismes de garantie supportés par les fournisseurs
mais la CCI devra rapidement faire face à ces charges nouvelles. Par ailleurs, l'un des
emprunts souscrits pour le financement des travaux de l'aéroport bénéficie jusqu'à f in 2016
d'un taux d'intérêt bonifié. A compter de 2017, si les tendances observées depuis plusieurs
années sur les marchés financiers perdurent, la CCI devrait être confrontée à une hausse
importante des frais financiers (voir la partie consacrée au financement du projet).
26
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observations défi ni t ives n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
d'lndustric
CONFIDENTI EL
* * *
Au final, la chambre observe une dégradation de la situation financière de la CCI sur la période examinée. La CCI devra donc entreprendre d'importants efforts de rationalisation et d'économies en matière de dépenses courantes et de maîtrise de la masse salariale, qui a connu une évolution sensible. Ceci s'avère indispensable pour continuer à dégager
l'autofinancement nécessaire à la couverture d'une charge d'emprunt devenue importante
sur le budget de l'aéroport . A défaut, la situation financière de la CCI qui se dégrade au
cours de la période sous revue pourrait devenir préoccupante à l'avenir.
2 Le personnel et sa gestion
Le personnel de la CCl-NC et sa gestion n'avaient pas fait l'objet d'un examen lors du précédent contrôle de la chambre. Ce poste de dépenses représentant près de 60 % des charges de fonctionnement , une étude approfondie en a donc été réalisée. Certaines
prestations incombant à la CCI sont externalisées et retracées de ce fait dans les comptes
« sous-traitance » ou « personnel extérieur à l'entreprise ».
La CCI ne produit pas pour l'instant de bilan social.
2.1 Les différentes catégories de personnel et leur évolu tion
Le personnel de la CCI se répartit en deux catégories principales, les « statutaires » et les
« non statutaires ».
Dans chacune de ces catégories, les agents sont répartis en trois grades : les collaborateurs, les agents de maitrise et les cadres, qui sont toutefois majoritairement
statutaires. L'ensemble des salariés est lié à la CCI par des contrats à durée variable : COI
pour les statutaires, COI ou COD pour les non statutaires.
2.1.1 Les « statutaires»
Les personnels appelés « statutaires » sont ceux qui sont embauchés sur la base d'un
contrat se référant au statut du personnel de la CCI, faisant l'objet de l'arrêté n° 76 - 567/CG
du 27 décembre 1976, composé de deux textes, l'un relatif aux cadres et l'autre au
personnel de la CCI.
Un autre texte interne à la CCI est cependant intervenu, à partir du 1er janvier 2008 : il s'agit d'un accord d'établissement signé le 5 décembre 2007 entre le président de la CCI et les
représentants du personnel à la commission paritaire du personnel. Ce document crée
notamment une strate intermédiaire , les agents de maitrise, mais s'applique à l'ensemble du personnel. Les contrats signés avec les personnels embauchés depuis cette date placent leur exécution sous l'égide combinée de ces deux textes.
2.1 .2 Les « non-statutaire s »
27
Cham bre terri toriale des comptes
Rapport d'observations définit ives n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
cl 'Industrie
CONFIDENTI EL
Ces personnels sont embauchés sur la base de contrats faisant référence à la convention collective « commerces et divers ».
Dans cette catégorie, les formateurs, exerçant leur activité au CFA géré par la CCI, se distinguent des autres salariés. Bien que placés aussi sous l'égide de la convention collective précitée, ils sont embauchés sur la base de contrats introduisant des critères spéciaux et le sont en outre en COI alors que les autres salariés non-statutaires le sont généralement en COD. Le contrôle n'a pas porté cependant sur les conditions d'exercice particulières des formateurs.
2.1.3 L'évolut ion struct urelle du perso 1rnel
Le tableau ci-dessous retrace la structure et l'évolution des différentes catégories de
personnels ayant un contrat en cours de validité7 à la CCI sur la période 2009 à 2013. En l'absence de bilan social, ces éléments recensés par le service des ressources humaines, permettent cependant de mieux connaitre l'évolution et la composition des différentes catégories de personnel.
Tableau n°19
Source CTC. d'après les données communiqu ées par le se1V1ce DRH
Le personnel de l'aéroport reste stable sur la période (+ 1,59 %).
7 Personnels sous contrat et rémunérés, ainsi que personnels liés par contrat à la CCI mais non rémunérés en
raison d'un congé d'origine diverse (maternité, création d'entreprise, parental, etc.).
28
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observations définitives n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
cl'Industrie
Personnel CCI 2009 2010
Structure et évolution % %
2011
%
2012
%
2013
%
2009/2013
Moyenne
Total CFA
hors
100
100%
106
100%
108
100%
116
100%
119
100%
19,00%
4,44%
dont COI 92 92% 93 88% 102 94% 107 92% 107 90% 16,30% 3,85%
dont COD 8 8% 13 12% 6 6% 9 8% 12 10% 50,00% 10,67%
CFA 34 100% 39 100% 42 100% 42 100% 38 100% 11,76% 2,82%
Nouméa dont COI 30 88% 32 82% 30 71% 31 74% 26 68% -13,33% -3,51%
dont COD 4 12% 7 18% 12 29% 11 26% 12 32% 200,00% 31,61%
Total Nouméa 134 100% 145 100% 150 100% 158 100% 157 100% 17,16% 4,04%
dont COI 122 91% 125 86% 132 88% 138 87% 133 85% 9,02% 2,18%
dont COD 12 9% 20 14% 18 12% 20 13% 24 15% 100,00% 18,92%
Total 63 100% 63 100% 71 100% 72 100% 64 100% 1,59% 0,39%
Aéroport dont COI 59 94% 61 97% 69 97% 66 92% 60 94% 1,69% 0,42%
dont COD 4 6% 2 3% 2 3% 6 8% 4 6% 0,00% 0,00%
TOTAL GENERAL 197 100% 208 100% 221 100% 230 100% 221 100% 12,18% 2,92%
dont COI 181 92% 186 89% 201 91% 204 89% 193 87% 6,63% 1,62%
dont COD 16 8% 22 11% 20 9% 26 11% 28 13% 75,00% 15,02%
CONFIDENTIEL
Le personnel de Nouméa et agences augmente lui globalement de plus de 17 %, avec une
distinction d'évolution importante entre le personnel du CFA, près de 12 %, et le personnel
hors CFA qui, lui, croît de 19 %.
Le personnel total a évolué de plus de 12 % sur la période, avec une progression marquée
des contrats à durée déterminée, mais dont la portée est cependant réduite dans la mesure
où ils constituent, en 2013, seulement 13 % de l'ensemble des salariés, très majoritairement
employés à durée indéterminée. La progression des effectifs a été de près de 7% sur la
période 2009-2013.
Les données relatives au personnel annexées aux comptes financiers annuels de la CCI, de
même que les éléments d'information sur le niveau des emplois ETP qu'elle a communiqués
à la chambre permettent de résumer l'évolution des personnels effectivement rémunérés par
l'établissement.
Tableau n°20
Rubriques
2009
2010
2011
2012
Evolution
période
2009/2012
Evolution
moy I an
2009/2012
Charaes personnel (en MF CFP arrondi) 778 769 802 874 12,34% 3,95%
Effectif payé Nouméa (annexes comptes) 131 130 132 137 4,58% 1,50%
Effectif payé Tontouta (annexes comptes) 63 68 68 67 6,35% 2,07%
Effectif payé total (annexe comptes) 194 198 200 204 5,15% 1,69%
Effectif ETP total (réponse CCI) 152 159 163 170 11,84% 3,80%
Source CTC d'après données CC/
L'évolution de la charge financière suit celle des emplois ETP (équivalent temps plein), avec
une augmentation d'environ 12 % sur la période 2009-2012, soit une évolution moyenne
annuelle d'environ 4%. La CCI estime sur ce point que la productivité globale de son
personnel justifie le niveau des primes reçues.
Recommandation n°2
La chambre recommande à la CCI d'établir un bilan social, pour une meilleure
information en interne et vis-à-vis des tiers.
2.1.4 Trois catégories de mises à dispo sition
Certains salariés de la CCI sont concernés par des mises à disposition, d'ordre variable : en
interne, du budget Nouméa et agences vers le budget de la Tontouta, ou en externe, de la
Nouvelle-Calédonie vers la CCI et de la CCI vers une entreprise
2.1.4.1 Les mises à dfaposi tion interservices
Comme déjà évoqué dans l'examen de la situation financière, quatre salariés appartenant à
la cellule comptable « Nouméa et agences » travaillent exclusivement pour effectuer les
opérations comptables concernant le budget de la Tontouta. A ce titre, ils font l'objet d'une
« convention administrative et financière », et leur charge budgétaire est remboursée par le
budget de Nouméa et agences au budget de la Tontouta. A cela s'ajoutent des prorata de
29
Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observations définitives n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
d 'industrie
CONFIDENTIEL
charges relatives à d'autres personnes du service. L'ensemble donne lieu au versement
d'une somme annuelle d'une trentaine de millions de francs d'un service à l'autre.
2. 1 .4.2 Les pompiers de No11velle-Ca/ édonie affect és à la sécurité incendie de
/ 'aéroport
Par convention passée avec le gouvernement le 25 février 2004, la Nouvelle-Calédonie met
27 agents à disposition de la CCI, avec effet au 1er mars 2004, afin qu'ils exercent leurs
fonctions au service de sécurité incendie de l'aéroport (SSIA). La gestion administrative et
statutaire des agents est effectuée par la Nouvelle-Calédonie conformément à ses
dispositions réglementaires, la CCI s'engageant à la rembourser par trimestre de la
rémunération principale et accessoire, des charges sociales, des frais de formation, et des
frais médicaux liés aux accidents de service, versés aux agents.
Cette convention porte sur un nombre déterminé d'agents qui est depuis devenu erroné, les
agents mis à disposition en 2013 étant au nombre de 39 et non de 27. Une convention, ne
mentionnant pas le nombre précis, car évolutif, des agents, serait mieux adaptée.
En 2013, en application de cette convention, la Nouvelle-Calédonie a demandé un
remboursement de 310 950 957 F à la CCI.
Un protocole d'accord signé le 26 février 2004 entre la CCI, le gouvernement et les
représentants des personnels concernés, a par ailleurs convenu du versement d'indemnités
supplémentaires aux personnels concernés, par la CCI elle-même. En 2013 , la CCI a ainsi
versé un total de 8 190 525 F.
Par ailleurs, la CCI exploite un centre de formation continue destinée aux pompiers
d'aérodrome, le centre « Georges PIGEON », situé à la Tontouta . Les pompiers du territoire,
mais aussi ceux des territoires voisins, comme la Polynésie ou Wallis, viennent y suivre des
sessions, la formation initiale étant pour le moment uniquement dispensée en métropole.
Ce sont les pompiers mis à disposition de la CCI par la Nouvelle-Calédonie qui assurent ces
sessions de formation continue, pour lesquelles ils reçoivent à titre personnel une
rémunération de la CCI.
Une de ces sessions de formation, celle intervenue du 19 au 28 août 2013, a été examinée
par sondage par la juridiction. Elle conduit à poser la question de l'articulation de cette
activité avec le temps de travail ou de récupération des salariés concernés, le chef de centre
par exemple, étant de permanence cette semaine-là, mais aussi rémunéré en tant que
formateur .
2.1 .4.3 Un agent mis à disposition d 'une entreprise priv ée
La CCI, dans le cadre de son contrat de concession passé avec l'Etat pour la gestion de
l'aéroport de la Tontouta, a reçu également en affectation une centaine de logements
construits à proximité, et utilisés historiquement pour loger les personnels près de leur lieu
de travail.
Elle en a confié la gestion, par convention signée le 28 avril 2009, à une société privée
exerçant le métier d'agent immobilier. Il s'agit d'une convention d'une durée de 3 ans
renouvelable 3 fois pour une période d'un an, arrivant à échéance le 30 avril 2014, avec une
possibilité de renouvellement d'une année encore.
30
Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observations définit ives 11°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
cl'Industrie
CONFIDENTIEL
L'article 1 de cette convention précise que la CCI donne mandat au titulaire pour la gestion
des biens immobiliers concernés, tout en mettant gratuitement à sa disposition un de ses
agents.
L'exécution de cette convention a entraîné pour la CCI, le versement du salaire et des
charges de la personne mise à disposition ainsi que la rémunération de l'agence elle-même sur la base de la convention signée.
Tableau n°21
Contrat Agence Générale 2009 2010 2011 2012 2013 Total
Personnel mis à disposition 2 589 354 3 840 724 3 889 755 3 966 273 4 023 299 18 309 405
Coût annuel convention AG 3 200 000 4 800 000 4 800 000 5 600 000 6 000 000 24 400 000
Total des coûts 42 709 405 Source CTC
Des sommes plus importantes sont versées à l'agence, mais il ne s'agit que du
remboursement des sommes engagées par elle pour la réalisation de travaux d'entretien et ne font pas partie de sa rémunération.
Sans remettre en cause l'opportunité pour la CCI de recourir à un prestataire extérieur, la
chambre observe qu'une personne est mise à disposition de l'agence par la CCI sans que cela soit valorisé.
De ce fait , la rémunération de l'agence immobilière pour des services non exécutés par du personnel qui lui soit propre apparaît indue. La rémunération contractuelle de l'agence, actuellement de 6 millions de francs par an, a augmenté plus vite sur la période que la
charge salariale de l'agent mis à sa disposition, Elle est en réalité supérieure, du fait de cet
apport de personnel gratuit, dont le coût s'établit à 4 millions de francs pour l'année 2013.
Globalement , l'économie générale de la convention apparaît donc en défaveur de la CCI
après valorisation de cette mise à disposition.
2.2 Des fondemen ts juridiq ues contesta bles
Sur les 221 salariés de la CCI déclarés à fin 2013, 151 sont régis par le statut du personnel
de la CCI déterminé par l'arrêté n° 76-567/CG du 27 décembre 1976. C'est donc l'essentiel
des salariés qui est soumis à ses dispositions. Un accord d'établissement a cependant été
mis en oeuvre à partir de 2008, apportant des novations importantes par rapport au statut,
alors qu'il a été adopté hors de toute compétence de la CCI et en l'absence d'accord formel du gouvernement pour cela.
2.2.1 L 'accord d'établi ssement adopté le 5 décembre 2007 : une réforme du statut
du personnel, hors de toute compétence de la CCI
La commission paritaire du personnel, lors de sa réunion du 22 octobre 2007 a validé le
report de l'échéance du mandat des représentants du personnel, prévue le 23 octobre 2007,
au 22 mars 2008. Cette décision se fondait sur le fait que la date d'application d'un nouveau
statut était fixée au 1er janvier 2008 et qu'une des avancées majeures de cette réforme étant
la création d'une 3ème catégorie professionnelle, les « agents de maitrise », une absence de
3 1
Chambre territoriale des comptes
Rapport d'observations définitives n°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
cl'Industrie
CONFIDENTIEL
report aurait nécessité la tenue d'une nouvelle élection de représentants début 2008, afin de
prendre en compte ce nouveau collège.
Un document présenté comme un projet de statut a donc été adopté lors de la commission
paritaire du personnel du 5 décembre 2007.
Or, aux termes des dispositions de l'article 37 du décret n° 76-131 du 6 février 1976 portant
réorganisation de la chambre de commerce et d'industrie de Nouvelle-Calédonie :
« Il est établi un statut du personnel de la chambre de commerce et d'industrie et des services qu'elle gère par arrêté du haut-commissaire de la République, après avis de la
chambre de commerce et d'industrie. »
C'est ainsi que le statut du personnel de la CCI, déterminé par l'arrêté n° 76-567/CG du
27 décembre 1976, a été appliqué à la CCI à partir du 1er janvier 1977.
Depuis l'entrée en vigueur de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, et par l'application
combinée de ses articles 22 et 83, c'est au congrès qu'il revient d'exercer les attributions
confiées à la Nouvelle-Calédonie. Il appartient donc désormais au congrès, et non plus au
haut-commissaire, de valider un projet de nouveau statut pour la CCI (ce point devrait
d'ailleurs faire l'objet d'une actualisation de l'article 37 dans les statuts de la CCI), toujours
après avis de son assemblée.
Dans sa réponse, la CCI considère, comme la chambre, que seul le congrès avait
compétence pour modifier réellement le statut de son personnel, et que les dispositions
négociées de l'accord d'établissement ne pouvaient s'entendre que dans le respect du cadre
tracé par le statut.
La chambre territoriale des comptes considère pour sa part que les dispositions adoptées
par l'accord d'établissement débordent précisément de ce cadre par de nombreux exemples
développés dans la suite du rapport. Il en est ainsi des conditions de rémunération.
L'instruction a ainsi permis de constater que les avenants passés aux contrats des cadres
notamment, après signature de l'accord, indiquaient que l'article 5 de l'accord
d'établissement, annulait et remplaçait l'article 4 du statut du personnel.
C'est d'ailleurs l'analyse que la CCI en avait fait lors de l'adoption de l'accord puisque le protocole signé le même jour pour son application mentionnait explicitement , à la fin de son
préambule, qu'il s'agissait là de la procédure à suivre : « dans l 'attente de l'adoption par le
congrès de la Nouvelle-Calédonie, du projet de statut négocié, il est décidé de mettre en
place un accord d'établissement portant modification du statut du personnel permanent de la
chambre de commerce et d'industrie de la Nouvelle-Calédonie.
Dès la parution au journal officiel de la Nouvelle-Calédonie, le présent protocole sera sans
objet et sera remplacé par le nouveau statut du personnel de la chambre de commerce et
d'industrie.
Le présent protocole a donc vocation, non pas à remplacer le statut existant par l'accord
d'établissement , mais à le compléter par de nouvelles dispositions négociées ».
Ces dispositions du protocole d'accord confirment la nécessité dans laquelle savait se
trouver la CCI de voir son projet de modification du statut du personnel être adopté par le
congrès. Elle a cependant choisi délibérément de passer outre cette exigence de procédure
en adoptant le 5 décembre 2007, sous forme d'un accord d'établissement, une réforme du
statut de son personnel pour laquelle elle n'était pas compétente (et bien qu'il y soit discuté
en son sein depuis 1999),-analyse que partage la chambre.
32
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observation s définit ives 11°2 sur la gest ion de la Cham bre de Commerce et
d 'Industrie
CONFIDENTIEL
2.2.2 Une mod ification d u statut du person nel m enée en l 'absenc e d'accord formel
d u gouvernement
Elaboré après de nombreuses réunions avec le personnel de la chambre, entre 1999 et
2000, un projet de nouveau statut a été soumis à l'avis de l'assemblée générale de la CCI,
sous forme de consultation à domicile, intervenue le 6 septembre 2002 et formalisée dans une délibération datée du 25 septembre 2002.
Cette délibération matérialisait ainsi l'avis de la CCI, conformément aux dispositions de
l'article 37 de ses statuts. La procédure de consultation à domicile était alors régie par l'article 26 du règlement intérieur en vigueur, disposant que « Les membres peuvent être
consultés par le président par consultation à domicile : toutefois à la demande au moins de la moitié des membres, une consultation à domicile devra être confirmée en assemblée
générale ». Cette procédure de confirmation n'a pas été exercée. La consultation à domicile s'est conclue par l'accord de 19 membres sur les 29 de la CCI.
La délibération cite une validation du projet par les représentants du personnel ainsi que la validation des membres du bureau lors de la réunion du 20 août 2002. La CCI n'a cependant pas été en mesure de produire ces documents, bien que la rédaction de procès-verbaux des
réunions de bureau soit mise à la charge du directeur général et du secrétaire du bureau par
le règlement intérieur en vigueur.
Les motivations indiquées dans le rapport de présentation pour souligner les avantages
apportés par ce projet de modification du statut étaient principalement les suivantes :
• un statut unique, remplaçant les deux existants ;
• suppression de certains avantages des cadres (crédits voyages changés en une formation hors du territoire, suppression de l'indemnité logement) ;
• création de la catégorie intermédiaire des agents de maitrise ;
• diversification de la nomenclature des fonctions, permettant de reconnaitre les
nouveaux métiers de la chambre.
Ce projet a fait l'objet d'échanges avec le gouvernement pendant plusieurs années . Le dernier courrier, daté du 15 novembre 2007 était adressé au membre du gouvernement
chargé de l'économie, lui transmettant le projet de statut daté du 29 août 2002, objet de la
consultation à domicile du 6 septembre 2002, et lui demandait son appui pour l'adopt ion de
ce texte par le Congrès.
Compte tenu de l'écoulement d'un délai de 5 ans entre cet avis et la transmission du projet au gouvernement, une consultation actualisée de la chambre aurait trouvé une pleine
justification . Cela n'a pas été le choix de la CCI, même par une nouvelle consultation à domicile de ses membres.
A l'époque, les nouvelles dispositions du règlement intérieur, relatives aux modalités de
consultation à domicile, à l'évidence plus contraignantes, exigeaient un caractère d'urgence
ou la marginalité du sujet traité, ce qui n'était nullement le cas en l'espèce. Ces nouvelles dispositions commandaient en outre une présentation ultérieure du résultat par le président devant l'assemblée, assortie d'une délibération, autant de contraintes dont la présidence de la CCI s'est dégagée en n'actualisant pas l'avis donné en 2002.
Par ailleurs, le projet soumis à la consultation à domicile et envoyé au gouvernement s'avère
différent de l'accord d'établissement mis en œuvre sur la base de cette procédure, au moins
33
Cham bre territoria le des comptes
Rapport d 'observat ions défini t ives 11°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
cl 'lndustrie
CONFIDENTIEL
pour trois points, étant précisé que l'ensemble du document n'a pu être vérifié compte tenu
des contraintes de temps imposées au contrôle par la difficulté d'obtention des documents
demandés auprès de la CCI :
• les conditions de nomination du directeur général : le projet envoyé à la
consultation à domicile précise notamment en son article 27-2 que le directeur
général est nommé et révoqué par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Cette mention ne figure plus dans l'accord d'établissement adopté ;
• « les mesures transitoires », énoncées à l'article 28 : le projet envoyé indique qu'il
« annule et remplace » toutes dispositions antérieures alors que l'accord adopté
précise pour sa part qu'il « remplace et complète les dispositions antérieures du
statut » et contient en outre des mentions complémentaires indiquant une différence de traitement entre les cadres, selon qu'ils aient été recrutés avant ou après le 1er janvier 1999, ces mentions ne figurant pas dans les projets transmis ;
• l'attribution d'un 13ème mois ne s'est pas substituée, mais rajoutée à l'attribution
de la prime exceptionnelle de fin d'année, contrairement aux indications de l'étude synthétique du 19juin 2007.
La modification des statuts apparaît ainsi tronquée, tant sur la procédure suivie que sur le
contenu des documents devant servir de base aux décisions internes ou externes à la CCI.
De plus, quinze jours à peine après son envoi au gouvernement et sans en attendre de
réponse, la CCI a mis en œuvre son projet , transformé en accord d'établissement, en le
signant avec les représentants du personnel lors de la commission paritaire du personnel du
5 décembre 2007.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la CCI n'a pas fait d'observations sur la
procédure suivie et les modifications apportées au contenu du texte, hormis le fait d'affirmer
que cet accord ne relevait pas des compétences du gouvernement.
La chambre relève toutefois que la CCI a cherché pendant plusieurs années à obtenir
l'agrément du gouvernement en vue du passage du texte au Congrès, à titre de nouveau
statut.
2.2.3 Les principales novation s de l'accord d 'établ issement et leur portée :
Le statut de 1976 instaurait des dispositions séparées pour deux catégories de salariés : les
cadres et le personnel. Le projet de modification du statut, dont les négociations ont commencé dès 1999, et qui s'est finalement traduit par la mise en œuvre d'un accord
d'établissement, a notamment institué une troisième catégorie de personnel : les agents de maîtrise, qui s'apparentent, d'après la CCI, aux personnels de la catégorie B de la fonction
publique ou à ceux de l'encadrement intermédiaire dans les entreprises .
Contrairement aux dispositions prévues dans le statut de 1976 (aux articles 4-2 de chaque partie cadres ou personnel), l'accord ne prévoit pas de procédure transparente régissant les
promotions. En effet, l'article 5-2 « promotions », indique que « la promotion correspond à un changement dans la nomenclature. Les nominations sont faites par le président de la compagnie consulaire ou par son délégataire après avis des responsables hiérarchiques
concernés. Tout agent promu ne peut percevoir un traitement brut inférieur à son ancien
traitement ». Ainsi, l'avis préalable de la commission paritaire du personnel, prévu à l'article 4-2 du statut , a été supprimé dans le nouveau dispositif .
34
Chambre territoriale des comptes Rapport d'observations définitives n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
d 'Tndustrie
CONFIDENTIEL
Il en va de même pour les augmentations individuelles, pour lesquelles le statut prévoyait
également en son article 4-2 un avis préalable de la commission paritaire du personnel.
Désormais, l'accord d'établissement prévoit, en son article 5-3, que des majorations
individuelles de traitement peuvent être accordées par décision du président, après avis du
supérieur hiérarchique de l'agent, et que la décision est notifiée, par écrit, par le président, à
l'intéressé et à la commission paritaire.
Par ailleurs, l'accord a instauré le versement d'un 13ème mois (cf. article 5-5) comme cela
était annoncé dans le rapport de présentation aux membres de la CCI lors de la consultation
à domicile de 2002. Cependant, contrairement à ce qui était indiqué dans l'étude synthétique
du 19 juin 200, il ne vient pas en substitution de la prime exceptionnelle de fin d'année
prévue à l'article 4-4 du statut, mais en supplément, celle-ci étant maintenue et régie par
l'article 5-6 de l'accord.
Cet accord est réputé en outre, en son article 28, « remplacer et compléter les dispositions
antérieures du statut du personnel paru au journal officiel du 3 décembre 1976 ». La portée
de cette mesure est de fait difficile à comprendre et mesurer.
Ce dernier article apporte également des précisions importantes sur le régime des
rémunérations servies aux cadres. Il indique en effet :
« Pour les agents recrutés au statut de cadre avant le 1er janvier 1999, la rémunération,
l'ancienneté, le crédit voyage, la prime de logement, les congés et autres avantages acquis
au moment de l'entrée en vigueur au 1er janvier 2008 du présent statut, leur sont entièrement
reconnus.
Pour les agents recrutés au statut de cadre à compter du 1er janvier 1999, le présent accord,
les dispositions de leur contrat de travail et les autres avantages décrits dans les comptes
rendus des commissions paritaires depuis la délibération du 25 septembre 2002, leur sont
entièrement reconnus »
Pour mémoire, le rapport de présentation du projet de statut aux membres de la CCI lors de
la consultation à domicile en 2002 , de même que le projet transmis au gouvernement en
novembre 2007, ne comprenaient pas ces indications , le rapport de présentation énonçant
au contraire la suppression des crédits voyages au titre des motivations de l'accord.
Il convient de relever, par ailleurs, que la CCI avait, au cours de l'année 2006, eu recours à
une consultation d'avocat « sur la validité juridique d'un accord d'entreprise conclu en
concertation étroite avec les représentants du personnel, en dehors de toute validation par le
Congrès ».
L'avocat consulté précisait ainsi que cet accord serait considéré, dans le cadre du droit
social comme un accord atypique et non comme un accord collectif, dans la mesure où il
serait être signé avec des représentants du personnel et non avec des organisations
syndicales représentatives dans l'entreprise. Il précisait en outre que les accords atypiques
sont opposables aux seuls signataires pour les dispositions restreignant les droits des
salariés par rapport au dispositif légal existant auparavant, mais que les dispositions qui leur
sont plus favorables s'imposent en revanche à l'employeur.
L'ensemble de ce dispositif était donc toujours considéré comme une étape avant validation
par le congrès, qui n'est jamais intervenue , tout en plaçant la CCI dans une position de
fragilité vis-à-vis des mesures plus favorables que celles prévues dans le statut du
personnel, comme par exemple l'instauration d'un 13ème mois en plus de la prime
exceptionnelle de fin d'année.
35
Chambre terri torial e des comptes
Rapport d 'observat ions définitives n°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
cl 'Inclu st rie
CONFIDENTIEL
Enfin, la comm1ss1on paritaire du personnel apparait comme la grande perdante de la
réforme menée. Son rôle est en effet minoré par l'accord d'établissement, dans la mesure où
il n'est plus prévu par l'article 5-2 qu'elle soit consultée pour les promotions et que s'agissant
des majorations individuelles (article 5-3) elle doive seulement recevoir la notification des
décisions prises, comme l'intéressé. De plus, la pratique suivie est encore plus restrictive. En
effet, la commission paritaire du personnel n'est en fait destinataire que du montant global
des augmentations individuelles décidées et du nombre de personnes concernées dans
chaque catégorie de personnel. Elle n'est, en fait , consultée réellement que pour les
augmentations collectives annuelles de la valeur du point.
Dans sa réponse, la CCI réfute toute idée de perte de pouvoirs pour la commission et
estime que l'absence d'information de la commission pour les augmentations individuelles,
est motivée par la protection de la vie privée des collaborateurs, condition indispensable
selon elle à la signature de l'accord à l'époque .
La procédure suivie pour la modification du statut du personnel repose sur une consultation
à domicile très ancienne de la CCI, et a porté au surplus sur des textes modifiés par l'accord
mis en œuvre.
L'assemblée générale de la chambre n'a donc, en réalité, pu formuler un avis complet et
actualisé, conformément aux dispositions de l'article 37 de ses statuts, empêchant de ce fait
l'effectivité du contrôle normalement exercé par la Nouvelle-Calédonie sur son
établissement , par le biais de sa participation à l'assemblée avec voix consultative (cf. article
21 des statuts de la CCI).
Recommandation n°3 : La chambre estime que la fragilité juridique dans laquelle la CCI s'est placée en mettant en œuvre un dispositif de gestion de son personnel non conforme aux procédures qui s'imposaient à elle en tant qu'établissement public de la Nouvelle Calédonie, nécessite que la CCI mette rapidement en œuvre une régularisation de ce cadre, dans le respect des compétences de la Nouvelle-Calédonie.
2.3 Les mécanismes d'évolution de la masse salariale
Ce poste est le plus important des charges de fonctionnement. Il occupe 56 % des dépenses
et a progressé de 52 % entre 2006 et 2012. Chaque année, un processus d'augmentation
des rémunérations est mis en œuvre pour les personnels en contrat à durée indéterminée,
majoritaires. Le projet de budget général de la CCI détermine le taux d'augmentation dévolu
au poste « rémunérations ». Ce taux oscille généralement autour de 3 %.
La CCI retient tout d'abord le taux de progression des rémunérations induit par l'application
automatique des augmentations liées à l'ancienneté, qui joue le rôle de GVT. A ce taux , vient
s'ajouter le taux global d'augmentation représenté par l'ensemble des augmentations
individuelles décidées auparavant.
L'écart constitué entre la somme de ces deux taux d'augmentation et le taux de progression
globale des charges de personnel envisagé au budget prévisionnel de l'exercice à venir , est
ainsi déterminé. C'est dans la limite de cet écart que les augmentations collectives se
négocient en commission paritaire du personnel.
2.3.1 L'augmentation automat ique liée à l 'ancienneté
36
Chambre territorial e des comptes Rapport d'observations définit i ves 11°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
d'i ndustrie
CONFIDENTIEL
Elle est évaluée entre 0,6 à 0,7 % de la masse globale des salaires de base et se calcule
selon les dispositions prévues par le statut ou la convention collective « commerce et divers ».
2.3.1.1 Sta/11/air es
Les dispositions prévues dans le statut des cadres et du personnel sont identiques à celles
prévues par l'accord d'établissement . Au bout de trois ans d'ancienneté, il est accordé une augmentation de 3 % du salaire de base brut. Le salaire augmente ensuite de 1% par an.
Ainsi un salarié présent depuis 9 ans voit son salaire majoré de 9 %. Cette augmentation est
plafonnée à 18 ans d'ancienneté, soit 18%. Le logiciel de paye effectue automatiquement
ces calculs.
2.3.1 .2 No11 slatutaires
Aux termes des dispositions de la convention collective « commerce et divers », les salariés
perçoivent , au bout de 2 ans, une augmentation de 2 %, puis de 1% par an, sans plafond.
2.3.2 Les augment ation s n égociées
Il s'agit des augmentations individuelles et des augmentations collectives.
2.3.2. 1 Les a11g111e11/atio11s individuelles
Elles sont encadrées d'une part, au niveau individuel, entre 3 et 5 %, avec des exceptions
possibles, et au niveau global en vue d'un impact moyen de l'ordre de 0,7 à 0,8 %.
Les propositions d'augmentations individuelles sont faites par chaque chef de service puis
analysées et discutées conjointement par le directeur général et le directeur du service des ressources humaines. Les propositions sont arrêtées après différents arbitrages. Le but
recherché est de rester dans un taux d'augmentation global habituellement cantonné à 1 %
de la masse salariale.
Les propositions individuelles sont résumées dans un tableau qui, bien que portant comme
indication « commission partiaire » est ensuite validé par le président de la commission du
personnel, qui est composé en fait des membres de la commission paritaire hors les représentants du personnel.
Comme indiqué précédemment , contrairement aux dispositions prévues par le statut, ces augmentations individuelles ne sont plus décidées après avis de la commission paritaire du personnel. Celle-ci ne se voit communiquer que le résultat global décidé, au mépris des dispositions de l'article 5-3 de l'accord d'établissement , qui prévoit la notification des
décisions individuelles « à l 'intéressé et à la commission paritaire ».
Le président signe les avenants aux contrats individuels traduisant cette augmentation. Ces
documents ne figurent toutefois pas toujours dans le dossier des personnels, comme l'a
constaté la juridiction.
37
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observations défini tives n°2 sur la gestion de la Cham bre de Commerce et
d'industrie
CONFIDENTIEL
Evolution des taux d'augmentation
(en %)
Inflation N-1 hors tabac
Augmentation ancienneté
Augmentations individuelles
Augmentation collective
Taux global d'auQmentation
Ecart à inflation
Moyenne annuelle
0,68
0,81
1,58
3,07
2.3.2.2 les a11g111e11tatio11s collectives
Les augmentations collectives sont négociées en comm1ss1on paritaire après que les
augmentations automatiques et individuelles ont été déterminées. Elles se traduisent par
l'évolution de la valeur du point.
2.3.3 L'ensemble des augment ations réalisées par la CCI depuis 2008
Le tableau ci-dessous résume les taux d'augmentation appliqués à la CCI depuis 2008 :
Tableau n°22
2008 2009 2010 2011 2012 2013
3,5 -0,3 2,2 2,44 1,7
0,63 0,64 0,76 0,76 0,67 0,6
1,05 0,55 0,68 0,87 1 0,68
1,8 3 0,25 1,3 1,85 1,3
3,48 4,19 1,69 2,93 3,52 2,58
-0 4,49 -0,5 0,49 1 , 82 Source CTC
Avec une moyenne de 3 ,07%, la progression constatée depuis 2008, soit l'année
d'application de l'accord d'établissement, est supérieure à la moyenne d'augmentation
globale constatée entre 2001 et 2007, établie à 2,74%, sous l'égide du statut, comme
l'indique le tableau ci-dessous :
Tableau n°23
Evolution des taux d'augmentation
(en %)
2001 2002
2003
2004
2005
2006 2007
Moyenne annuelle
Inflation N-1 hors tabac 2,2 1,6 1 0,9 2,5 1,2 1,94 1,62
Augmentation ancienneté 0,63 0,67 0,59 0,77 0,77 0,72 0,61 0,68
Aui:imentations individuelles 0,66 0,83 0,79 0,96 0,84 0,68 1,48 0,89
Aui:imentation collective 1,3 1,35 1,2 0,8 0,75 2 0,8 1,17
Taux qlobal d'auqmentation 2,59 2,85 2,58 2,53 2,36 3,4 2,89 2,74
Ecart à inflation 0,39 1,25 1,58 1,63 -0,1 2,2 0,95 Source CTC
38
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observat ions définit ives 11°2 sur l a gestion de la Chambre de Com merce el
cl' Industri e
CONFIDENTIEL
La CCI fait cependant valoir que sur la période 2007 à 2010, alors que l'évolution globale du
salaire net s'établit en Nouvelle-Calédonie à 8,5 %, le taux moyen global d'évolution des
augmentations de la masse salariale s'est établi à seulement 3,06 % à la CCI. La chambre relève qu'il n'est pas possible de comparer une évolution sur une période globale de 4 ans,
2007-2010 (8,5 %), à une évolution moyenne annuelle de 3,07%, qui aboutit sur une période
de 4 ans, à une hausse globale de 12,85%.
Au vu des difficultés financières à venir, évoquées dans l'analyse de la situation financière
de la CCI, la chambre appelle la compagnie consulaire à la plus grande vigilance sur ces évolutions.
2.4 Certains éléments de la rém u néra tion sont irrégulièrement fondés et non déclarés
La rémunération est composée du salaire de base, et de différentes primes. Le tableau joint
en annexe 1 détaille l'évolution du salaire et des primes les plus importantes, en valeur ou en
fréquence.
Outre une augmentation globale de la rémunération de près de 19 % entre 2010 et 2013, on constate une stabilité assez marquée dans la répartition structurelle entre le salaire de base
qui passe de 85 % en 2010 à 84% en 2013 et les primes principales, passant de 15 % à 16 %.
La prime d'ancienneté et le 13ème mois représentent chacun 6 % du total versé, la prime
exceptionnelle et la prime except ionnelle hors statut s'établissant elles aussi chacune à 1 %
du total de la rémunération versée .
On note cependant une évolution en valeur très importante des primes exceptionnelles, qui
progressent de 35 % (prime exceptionnelle hors statut) et 53 % (prime exceptionnelle) sur la
période.
2.4.1 Le salaire de base
L'article 5-1 de l'accord d'établissement précise que le traitement mensuel est composé des éléments suivants : « Le salaire de base indexé de la catégorie professionnell e
correspondant à l'emploi qu'il occupe selon la nomenclature ci-annexée. Le salaire de base
indexé est le produit du coefficient hiérarchique de fonction par la valeur du point dont le
montant est déterminé chaque année par la commission paritaire ».
L'annexe jointe à l'accord d'établissement, et à laquelle se réfère cette définition du salaire,
s'intitule « nomenclature des fonctions, grille des emplois du personnel de la CC/ de NC ».
Elle comprend trois parties, dédiées aux trois catégories d'agents : les collaborateurs , les
agents de maîtrise et les cadres. L'ensemble des fonctions existantes est détaillée à l'intérieur de chacune de ces catégor ies, présentant chacune deux degrés, auxquels est affecté un nombre de points déterminé.
La valeur du point étant négociée chaque année, le montant du salaire devrait être obtenu
en multipliant le nombre de points correspondant à la fonction exercée par le salarié par la
nouvelle valeur attribuée au point, comme prévu par l'article cité ci-dessus.
Or, la pratique est différente. Le nombre de points indiqué dans le logiciel de paye est obtenu
en divisant la rémunération réellement servie, fruit des augmentations diverses la
constituant, dont les augmentations individuelles , décidées comme évoqué selon une
39
Chambre territoriale des comptes
Rapp011d'observations définitives n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
cl'1ndustrie
CONFIDENTIEL
procédure non transparente , par la valeur du point fixée, afin d'obtenir le nombre de points
affiché.
La chambre relève que la grille de cette nomenclature des fonctions ne comporte pas
d'échelle de rémunération, avec une valeur plancher et une valeur plafond, qui, même avec
un tuilage entre des grades connexes, permettrait le suivi d'une procédure pour le passage
de grade, absente de l'accord.
La CCI a indiqué qu'elle gérait effectivement cette grille d'emploi comme de nombreuses entreprises, sans maxima fixés. Ceci explique que des agents, après une longue période de service puissent percevoir un salaire de base plus élevé que certains minima correspondant
à des emplois de responsabilité supérieure.
La chambre relève que la CCI n'applique ni le statut de 1976 ni l'accord d'établissement
(article 5-1).
Ces pratiques nuisent à la transparence des salaires réellement versés aux agents de la
CCI, la nomenclature annexée à l'accord d'établissement ne correspondant pas à la pratique de la chambre, les rémunérations versées étant toujours supérieures.
2.4.2 Le l3ème mois
Cette partie de la rémunération, non prévue par le statut, a été instaurée par l'accord
d'établissement et définie par son article 5-5 « Tout agent titulaire, présent depuis au moins
six mois au sein de la compagnie consulaire, percevra chaque année, au mois de décembre,
une gratification, dite de treizième mois, égale à son salaire de base dudit mois auquel
s'ajoute la prime d'ancienneté ».
Or, lors de la présentation faite à l'assemblée générale en consultation à domicile du
6 septembre 2002 (cf. page 3 du rapport de présentation du projet de statut du personnel de
la CCI) l'instauration de cette gratification est mentionnée comme étant applicable à tout
agent présent depuis au moins 6 mois dans les effectifs.
Prévue par l'accord d'établissement et donc à l'attention du personnel statutaire, cette
gratification est également versée au personnel non statutaire à temps complet. La CCI a
indiqué que cette pratique était fondée sur un souci de « cohérence salariale » , « avec un impact financier minime ».
Ces dispositions d'application sont rappelées dans une note inter-service adressée le
25 novembre 2013 par le directeur général aux directeurs et chefs de service.
2.4.3 Les crédits voyages
L'octroi de crédits-voyages figurait à l'article 7-1 du statut des cadres, mais aucune
disposition n'était mentionnée pour le personnel non cadre. L'accord d'établissement ne prévoit pas l'octroi de cet avantage. La chambre rappelle que la suppression des crédits voyages figurait bel et bien dans le rapport de présentation (en page 2), du projet de statut
établi en 2002 pour la présentation à l'assemblée générale. Cependant , en pratique, l'octroi
de crédits-voyages est toujours en vigueur, y compris au bénéfice des agents non cadres,
selon un dispositif de gestion confié à l'APCCl8, à qui la CCI alloue une subvention dédiée à cette fin. Ces avantages, valorisés différemment selon la catégorie d'appartenance du
8 Association du personnel de la CCI
40
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observat ions définitives 11°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
cl'I nd ustri e
CONFIDENTIEL
personnel (cadre, agent de maîtrise ou collaborateur) peuvent se traduire par le paiement
direct d'un billet d'avion pour le salarié mais ils peuvent également être « monétisés » et
versés au bénéficiaire à sa demande .
La pratique constatée à la CCI (détaillée dans l'annexe jointe en fin du rapport), appelle de nombreuses observations.
L'attribution de ces avantages n'apparait que dans le statut des cadres adopté en 1976. Elle
n'est pas mentionnée dans l'accord d'établissement en vigueur, sa suppression ayant
d'ailleurs été présentée comme une des caractéristiques de la réforme. Cette gratification est
parfois indiquée dans le contrat de travail de certains cadres, mais pas de façon générale.
Aucun fondement juridique n'apparait s'agissant des crédits-voyages attribués aux
collaborateurs et aux agents de maitrise. Cette pratique n'apparait mentionnée que dans des
documents internes à la CCI, qu'il s'agisse de la convention de gestion signée en 1994 avec
l'APCCI ou de la note de procédure de 2013. Leur existence ne peut donc être connue à
l'extérieur de la CCI, y compris par sa tutelle.
Le tableau joint en annexe 2 détaille l'ensemble des mouvements financiers concernés par
l'attribution de cet avantage entre 2007 et 2013 : sur cette période, c'est un total de
66 384 815 F qui a ainsi été payé par la CCI, des droits à tirage étant en outre constatés à
hauteur de 5 424 955F à fin 2013.
Ces avantages sont ainsi consentis sans fondement juridique.
La CCI a cependant contesté ce point dans sa réponse aux observations provisoires :
« L'attribution des crédits-voyages a été conventionnellement établie et organisée ce qui, lui donne le fondement juridique que lui dénie, à tort, la Chambre territoriale des comptes. Prévu uniquement pour les cadres à l'origine dans le statut de 1976, cet avantage a été étendu à /'ensemble du personnel et confié à la gestion de l'APCCI à compter du 1er janvier 1993 après avis favorable de la commission paritaire.
Enfin la CCl-NC n'apprécie guère, ni ici, ni dans la suite du rapport d'observations provisoires, l'accusation de fraude fiscale et sociale ainsi proférée en raison de l'ignorance par le rédacteur des articles 92, 93 et 94 du code des impôts de la Nouvelle-Calédonie , qui
exonèrent d'impôt et, subséquemment , de charges sociales, les crédits-voyages. ».
La chambre ne peut que regretter que la CCI n'ait fourni aucun des documents cités (ni à l'appui de sa réponse ni a fortiori produit en cours d'instruction), tout en relevant que, quelle que soit la nature des documents avancés, ils ne sauraient constituer un fondement juridique
valable, à défaut de figurer dans une réforme du statut adoptée par le Congrès, comme déjà
évoqué supra.
Par ailleurs, les avantages ainsi consentis, que ce soit en nature ou en argent en cas de
monétisation, ne sont pas déclarés comme tels fiscalement ni soumis à cotisation sociales par la CCI. Celle-ci conteste cette critique en excipant des dispositions de l'article 92 du code
des impôts et de l'arrêté n°2010-464655 du 23 novembre 2010 relatif à l'évaluation des avantages en nature en vue du calcul des cotisations sociales.
L'article 92 du code des impôts précise « Les avantages en argent sont constitués par les indemnités ou gratifications allouées au salarié pour couvrir des dépenses personnelles, qu'elles revêtent un caractère forfaitaire ou qu'il s'agisse de remboursements de frais réels, ainsi que par toutes les dépenses incombant normalement au salarié et payées par l'employeur.
4 1
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observations définit ives 11°2 sm la gest ion de la Chambre de Commerce et
d 'industri e
CONFIDENTIEL
Pour /'application de l'alinéa ci-dessus, les billets d'avion payés par /'employeur ne sont pas
considérés comme une dépense incombant normalement au salarié. »
Or, ce texte n'exonère effectivement de charges fiscales que la prise en charge directe des
billets ou indirecte, par leur remboursement au salarié, sur preuve de son achat. Si cet
avantage est monétisé, le salarié perd le bénéfice de cette exonération et il devient un
avantage en argent, qui doit donc être mentionné sur le bulletin de salaire et déclaré par la
CCI avec l'ensemble des autres rémunérations et indemnités attribuées.
Sur le plan social, l'arrêté cité par la CCI ne concerne que les avantages consentis en
nature. Or, en application des dispositions de l'article LP 9 de la loi de pays 2001-016 du
11 janvier 2002 et de la délibération 280 du 19 décembre 2001, les billets d'avion offerts par
un employeur qui l'achète (autre qu'une compagnie aérienne qui l'offre à ses salariés), sont
considérés comme un avantage en argent. A ce titre, ils sont soumis à cotisation dès le
premier franc.
La chambre rappelle donc la nature de ses obligations à la CCI.
Cette pratique a en outre révélé un traitement comptable particulier pour les subventions
accordées par la CCI. En effet, les subventions versées à l'APCCI ne sont pas imputées au
compte 657 , bien que consenties chaque année, mais sur le compte 6715, réservé aux
« charges exceptionnelles de gestion ».
Ce compte est également utilisé à tort depuis des années pour enregistrer le versement des
subventions versées habituellement par la CCI au comité des fêtes de Païta, à l'amicale des
pompiers de Tontouta, ainsi qu'à l'association Nouméa Centre-Ville. L'auditeur externe de la
CCI a reconnu le bien-fondé de ces observations et a indiqué à ce propos l'engagement de
la CCI d'y remédier pour l'exercice 2014.
La chambre relève que pour l'attribution de ces avantages également la CCI n'a pas
respecté les dispositions prévues par l'accord d'établissement, ni même par son statut.
2.4.4 L 'ind emnité de départ en retraite
La matière est régie par les dispositions du statut (article 17 du statut des cadres et article 18
du statut du personnel et par l'accord d'établissement (article 21-1-1 pour les cadres et 21-
1-2 pour les agents de maitrise et collaborateurs). Les dispositions successives sont
résumées dans le tableau suivant :
Tableau n°24
1 Catégorie 1 Statut 1 Accord d'établissement
42 Chambre territorial e des comptes
Rapport d 'observations défini t ives 11°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
d 'lnclustrie
CONFlDENTlEL
Cadres
60 ans et plus
Indemnité : 1,5 mois de salaire après 1O ans
d'ancienneté, majorées d'un Y2 mois de
salaire par période de 5 ans, plafonné à 4
mois.
60 ans et plus
Indemnité : 1,5 mois de salaire après 10 ans d'ancienneté,
majorés d'un Y2 mois de salaire
par période de 5 ans, plafonné à 4 mois.
Si départ à l'initiat ive du cadre
entre 55 et 58 ans, indemnité supplémentaire en mois de
salaire (12 mois à 55 ans, 9
mois à 56 ans, 6 mois à 57 ans
et 3 mois à 58 ans)
Agents de maîtrise et collaborateurs
Minimum : 60 ans et 15 ans de service Indemnité : 1/12ème de mois par année de
présence.
Minimum : 55 ans et 15 ans de
service Indemnité : 1/1Oème de mois par
année de présence
Source CTC
Ainsi, les droits reconnus aux salariés de la CCI apparaissent nettement étendus par l'accord
d'établissement, les durées de service étant abaissées et les droits augmentés . Les
conséquences financières augmentant la masse salariale, entrainées par l'accord
d'établissement , malgré la fragilité de sa validité juridique, s'illustrent également ici de façon
concrète.
Les onze cas de départ en retraite intervenus depuis 2009 ont été examinés lors du contrôle
de la juridiction. Les indemnités versées ont toutes été déterminées en application des
conditions énoncées par l'accord d'établissement et non le statut. Celles-ci n'ont été versées
qu'à des personnels statutaires, les personnels hors statut n'étant pas jusqu'à présent restés
suffisamment longtemps dans la CCl-NC pour se trouver en position de liquider leur retraite.
Habituellement , les indemnités de départ en retraite sont indiquées dans le détail du bulletin
de salaire et donc imputées en comptabilité sur le compte de rémunérations 641. Le
paiement s'effectue comme chaque mois par virement avec la dernière paye du salarié.
Cependant, en cas de départ donnant lieu à accord conventionnel, l'indemnité de départ en
retraite ne figure pas sur le dernier bulletin de salaire et est versée au moyen d'un chèque
remis au salarié partant. Ces sommes sont également imputées sur le compte 641
« rémunérations ».
En outre, et quelle que soit la méthode de paiement adoptée, une somme dénommée
« indemnité supplémentaire » est assez souvent ajoutée aux indemnités de départ en
retraite. Elle est déterminée par le président et intervient donc en dehors de tout fondement
juridique.
Quel que soit le cas, les indemnités de départ en retraite sont considérées comme non
imposables par la CCI, qui estime qu'elle se conforme en ce point aux dispositions de
l'article 96 du code des impôts
Sur les 11 départs en retraite intervenus depuis 2009, 4 salariés ont perçu l'indemnité de
départ en retraite en accompagnant leur départ par un accord de résiliation conventionnelle.
Leur indemnité auraient dû faire l'objet d'une déclaration fiscale et figurer sur leur bulletin de
salaire, ce qui n'est pas le cas de trois d'entre eux.
43
Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observat ions définit i ves n°2 sur l a gest ion de la Chambre de Commerce et
cl'1ndustrie
CONFIDENTIEL
Sur le plan fiscal, si l'article Lp 96 du code des impôts permet une exonération des sommes
versées pour la partie inférieure à 3MF, les sommes en question sont à déclarer dans leur
intégralité par l'employeur en application des dispositions de l'article 153 du même code. Il
revient aux services fiscaux d'effectuer eux-mêmes l'application du texte exonérant d'impôt
une part des revenus encaissés par le contribuable salarié.
Malgré le fait que les départs se soient opérés sur la base d'un accord de résiliation
conventionnelle, dans la mesure où le salarié est ensuite parti effectivement en retraite, les
services fiscaux considèrent qu'ils sont donc soumis aux dispositions relatives au départ en
retraite, limitant l'avantage de la non-imposition, pour le salarié, à 3MF.
Sur le plan social, l'indemnité perçue, non soumise à cotisation lorsque la rupture vient de
l'employeur, est soumise à cotisations au contraire dès le premier franc, lorsque la rupture
vient du salarié. C'est ce dernier cas qui est mentionné dans les accords de résiliation
conventionnelle ayant accompagné l'attribution d'indemnités.
Quoi qu'il en soit , l'employeur est tenu par l'article 153 du code des impôts de déclarer toutes
les sommes qu'il verse à ses salariés.
Le versement des indemnités de retraite illustre bien l'augmentation des avantages
consentis au personnel par l'accord d'établissement ainsi que l'absence de respect des
obligations juridiques régissant la matière.
2.4.5 La prime logement
Cette prime est à l'origine prévue au bénéfice des cadres par les dispositions de l'article 4-6 de leur statut, sans fixation de tarif cependant. L'accord d'établissement prévoit qu'elle ne soit plus attribuée qu'aux cadres recrutés avant le 1er janvier 1999. Elle est fixée depuis des
années à la somme de 70 000 F par mois, mais la décision établissant ce montant n'a pas
été produite lors du contrôle.
Cette prime n'est donc plus versée qu'aux anciens cadres, au nombre de deux à fin 2013, à
l'exception toutefois, jusqu'à son départ de la chambre, d'un salarié recruté postérieurement
au 1er janvier 1999, qui percevait une prime de logement de 50 000 F, mentionnée dans son
contrat de travail.
En dehors des primes de logements proprement dites, versées aux anciens cadres, et qui
figurent en outre sur leurs bulletins de salaire, une aide est apportée par la CCI à certains de
ses salariés logés dans les logements dont elle assure la gestion, près de l'aéroport de la
Tontouta .
En application des dispositions du code des impôts de la Nouvelle-Calédonie, l'estimation
des rémunérations allouées sous la forme d'avantages en nature est faite d'après leur valeur
réelle (article 93). Toutefois , en cas de fourniture d'un logement meublé ou non, il est admis
que l'évaluation de ces avantages se cantonne à 12 % de la rémunération imposable des
personnels (article 94). Enfin, les personnes disposant d'un logement de fonction par
nécessité absolue de service bénéficient d'un abattement de 30 % sur la valeur de cet
avantage (article 95).
La chambre constate que pour l'exercice 2012, dernier exercice pour lequel les déclarations
d'avantage en nature sont disponibles, 24 salariés occupaient des logements dans le parc
géré par la CCI et versaient des loyers largement réduits par rapport aux tarifs publics,
44 Cham bre territori ale des comptes
Rapport d 'observations définit ives 11°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
d'ind ustrie
CONFIDENTIEL
certains étant même exemptés de tout paiement . L'avantage annuel global consenti par la
CCI s'établit à plus de 15 millions de francs pour l'année 2012.
Sur la base des éléments communiqués par la CCI sur ces 24 occupants (déclarations nominatives des salaires), la chambre constate que la CCI a respecté ses obligations de déclarations fiscales pour seulement 8 d'entre eux, dans le cadre de l'application combinée des articles 94 et 95 du code des impôts, étant précisé que la chambre n'a toutefois pas
vérifié la réalité des nécessités absolues de service appliquées à ces personnels. La
chambre relève que la CCI n'a cependant procédé à aucune déclaration d'avantage en
nature pour 16 de ses salariés, dont le niveau, même réduit à 12 % de la rémunération,
s'établit à près de 6 millions de francs.
2.5 L'exemple du contrat du directeu r général
L'exemple du contrat du directeur général illustre la nature des observations pouvant porter
sur la gestion du personnel. Lors de l'entretien de fin d'instruction, la direction de la CCI a
insisté sur l'absence de caractère particulier que pouvait présenter la gestion de ce contrat,
et au contraire affirmé qu'il était soumis aux mêmes règles que les autres membres du
personnel. Son étude, à valeur générale et non ciblée sur l'intéressé en tant que tel, n'en est
donc que plus intéressante. Les documents cités sont ceux qui figuraient dans son dossier
au service des ressources humaines.
Le directeur général a été embauché par contrat du 10 mars 1999, en tant, à l'époque, que secrétaire général. La rémunération fixée était réputée englober l'ensemble des éléments
prévus à l'article 4 du statut (salaire de base, prime d'ancienneté, augmentations individuelles après avis de la CPP prime exceptionnelle de fin d'année,..), le crédit voyage
indiqué à l'article 7-1-a (déterminant les congés payés) et les congés supplémentaires
prévus à l'article 7-2 du statut. Il était en outre précisé que sa rémunération anticipait les majorations qui pourraient résulter de la revalorisation du statut jusqu'au 1er avril 2000, date
à laquelle la rémunération serait réexaminée.
Sans attendre cette date, par décision du 27 décembre 1999 signée par le président de la commission du personnel, et sans demander l'avis de la commission paritaire du personnel,
contrairement aux dispositions de l'article 4-2 du statut, son salaire de base est augmenté à partir du 1er janvier 2000.
Un avenant n°1 du 16 août 2001 décide d'une nouvelle augmentation, avec effet rétroactif au
1er janvier 2001, la rémunération étant toujours réputée englober l'ensemble des éléments et
par ailleurs anticiper et inclure les augmentations collectives consenties aux cadres.
Un avenant n°2 du 21 novembre 2003 a modifié le nombre de ses jours de congés en les
fixant à 36 jours par an avec effet rétroactif au début du recrutement soit, le 22 mars 1999.
Par décision du président de la CCI du 23 décembre 2003, le salarié a été nommé directeur
général de la CCI.
Un avenant n°3 du 31 décembre 2003 vient préciser que sa rémunération « est déterminée
par référence aux rémunérations afférentes à /'exercice de fonctions comparables de même
niveau dans le ressort de la CC/ », appliquant les modalités qui seront celles de l'accord d'établissement de décembre 2007. Il en va de même pour le mode de calcul de l'indemnité de retraite.
Par décision du 26 mai 2005, signée par le vice-président de l'époque, une nouvelle
augmentation est décidée. Bien que cette décision porte en référence le statut de cadre de
45 Chambre territori ale des comptes
Rapport d 'observations définitives n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
d'ind u strie
CON FIDENTIEL
1976, elle n'en respecte pas la procédure, qui aurait commandé un avis préalable de la
commission paritaire.
Par décision du 4 avril 2008, se référant à la fois au statut de 1976 et à l'accord d'établissement de 2007, signée par le président de la CCI, la position salariale du directeur est précisée en référence, pour la première fois, aux termes de la nomenclature des
fonctions annexée à l'accord d'établissement : il est ainsi indiqué que sa situation actuelle
correspond au 2ème degré de la catégorie « directeur général » avec un salaire de X F et
2618 points et qu'elle sera modifiée à partir du 1er juillet 2008, pour passer à Y F et 2 697 points. Pour mémoire, la fonction de directeur général 2ème degré mentionnée dans la
nomenclature est valorisée à 2 171 points.
L'avenant n° 4 du 28 octobre 2008 annule les termes du contrat de travail de 1999, en application du protocole d'accord du 5 décembre 2007 portant application de l'accord
d'établissement, pour préciser que la rémunération incorpore tous les éléments prévus à l'article 5 de l'accord d'établissement et annule et remplace l'article 4 du statut de 1976. La
rémunération est ainsi fixée à Z F et 2618 points, à compter du 1er janvier 2008 .
L'avenant précise en outre que les dispositions du crédit voyage sont celles arrêtées par la
commission paritaire du 10 septembre 2003.
Il ne fait pas mention toutefois de la décision prise le 4 avril 2008 par le président de la CCI, détaillée ci-dessus, d'augmenter le salaire et le nombre de points à compter du
1er juillet 2008, soit une date antérieure à la conclusion de cet avenant .
Enfin, par avenant n°5 signé le 29 avril 2010, le directeur est réputé assurer une astreinte
pour laquelle il perçoit une indemnité forfaitaire définie par note de service.
Aucune autre décision ne figure au dossier de l'intéressé. La rémunération du directeur à fin
2013 correspond à la rémunération moyenne des directeurs généraux de CCI métropolitaines de taille comparable, et n'appelle pas d'observation de la chambre.
En résumé, il ressort de l'examen de ce dossier que plusieurs décisions ont été prises sans
respecter la procédure d'avis préalable de la commission paritaire requise par le statut , pour
décider des augmentations octroyées ou sont en contradiction avec les délais prévus pour
cela dans les documents antérieurs.
Le directeur conteste sa soumission à la procédure d'avis de la commission paritaire pour sa
rémunération. Or, le statut des cadres de 1976 qui prévoit en son article 4-2ème la nécessité
d'un avis de la commission paritaire préalable à toute augmentation , ne contient pas de
disposition différente s'appliquant au secrétaire général, dénommé depuis directeur général. C'est pourquoi d'ailleurs, l'avenant n°4 de son contrat, en date du 28 octobre 2008, précise que désormais l'article 5 de l'accord d'établissement annule et remplace l'article 4 du statut (celui prévoyant la commission paritaire), démontrant ainsi qu'il y était bien soumis jusque-là.
La détermination du nombre de points, citée en référence dans les derniers avenants signés,
illustre également la distorsion existant dans la réalité avec le nombre des points attribués à chaque type de fonctions dans la nomenclature officielle de l'accord d'établissement ,
enlevant aux rémunérations versées leur référentiel de base, nécessaire à tout contrôle.
La chambre observe que ce contrat et son application illustrent la méthode de gestion
appliquée aux nombreux contrats en cours à la CCI, compte tenu des circuits et des habitudes de prises de décision qui y sont pratiqués.
La chambre relève enfin une erreur dans la procédure suivie pour la nomination du directeur
à cette fonction. En effet, la nomination du salarié en tant que directeur général de la CCI,
46 Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observat ions défini t ives n°2 sur la gestion de la Chambre de Com merce et
cl'1ndust rie
CONFrDENTI EL
par simple décision du président de la CCI en 2003, ne respecte pas les dispositions de l'article 132 de la loi organique du 19 mars 1999, qui prévoit que les directeurs d'établissements publics de la Nouvelle-Calédonie sont nommés par le gouvernement. Or, cette mesure était bien connue de la CCI puisque, comme déjà évoqué supra avec la présentation du projet de réforme, elle était mentionnée dans le projet envoyé aux membres de la CCI lors de la consultation à domicile de 2002 et dans le projet adressé au gouvernement en 2007. Elle ne figure pas cependant dans la version de l'accord d'établissement signée en commission paritaire du 5 décembre 2007 .
Cette disposition législative, qui n'était pas applicable lors du contrat initial, s'imposait en effet en 2003, dans la mesure où un acte positif modifiant la dénomination de la fonction a été pris par le président. Cette nomination aurait donc bien dû être faite à cette époque par le gouvernement.
2.6 Conclusion générale sur le person nel
La mise en œuvre par la CCI de l'accord d'établissement, modifiant de sa propre initiative, et hors de toute compétence juridique, les règles édictées pour cet établissement public par le statut arrêté en 1976, outre l'irrégularité juridique qu'elle constitue, a favorisé des méthodes de gestion du personnel moins transparentes .
Au-delà des méthodes de gestion contestables, le rôle de la commission paritaire a été minoré par l'accord d'établissement, dans la procédure d'attribution des augmentations individuelles de salaire et des promotions. Alors qu'elle devait donner un avis préalable sur ces deux sujets d'après les dispositifs du statut, elle n'est plus mentionnée dans l'accord d'établissement pour les décisions de promotions et n'est plus que destinataire des notifications individuelles adressées aux intéressés pour les augmentations individuelles. De plus, dans la pratique, ces notifications individuelles ne lui sont jamais adressées.
Plusieurs dispositions introduites par l'accord d'établissement conduisent à une augmentation des charges salariales pour la CCI. Il en va ainsi de l'instauration d'un 13ème mois. C'est également le cas des dispositions relatives au départ en retraite et aux indemnités perçues à cette occasion, qui augmentent leur montant en modifiant leur mode de calcul et abaissent l'âge d'acquisition des droits, et qui comprennent en outre des indemnités supplémentaires attribuées à l'entière discrétion du président sans fondement juridique véritable, ni procédure de contrôle.
C'est aussi le cas des crédits-voyages, toujours consentis en dépit de l'annonce faite de leur suppression pour les cadres dans le projet de réforme des statuts. Attribués là encore sans aucun fondement juridique valable à l'ensemble du personnel non cadre depuis au moins 1994, ils ont conduit la CCI à mettre en place un système de gestion déléguée de ces crédits à l'association du personnel.
Les réductions de loyers importantes consenties à divers agents de la CCI occupant des logements entrant dans le périmètre du contrat de concession passé avec l'Etat pour la gestion de l'aéroport , s'analysent comme des avantages en nature.
Les déclarations d'avantage en nature ou en argent consentis à ses salariés par la CCI reflètent insuffisamment les niveaux réels en matière d'aide au logement, et ne les traduisent pas du tout en ce qui concerne les crédits-voyage et les indemnités de retraite, la soustrayant ainsi à ses obligations fiscales et sociales.
47 Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observat ions définitives n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
cl'lndustrie
CONFIDENTIEL
Bien que les agents de la CCINC soient a priori soumis à des règles précises, selon qu'ils
soient statutaires ou non, on observe une perméabilité certaine dans l'application des référentiels juridiques de chacun. Ainsi, le 13ème mois, complément de rémunération non prévu au statut et ajouté par l'accord d'établissement, est également versé aux personnels
non-statutaires « pour des motifs de cohésion sociale ».
Au final, la gestion du personnel de la CCI a été modifiée sur des bases présentées de façon
inexacte sur des points importants du dispositif, tant aux membres consulaires en 2002 que
lors de la dernière communication au gouvernement en 2007.
La chambre observe donc que la mise en œuvre de l'accord d'établissement, en 2008, a
conduit la CCI à baser la gestion du personnel sur un fondement juridique mouvant et à pratiquer ladite gestion avec une certaine opacité, accentuant ainsi les dérives constatées dans l'application du statut.
Une absence de contrôle externe a favorisé cette situation, dont le coût financier n'est pas
négligeable, ainsi qu'en témoigne l'augmentation de la masse salariale dans les charges de
fonctionnement au cours des dernières années.
3 L'extension de l'aéroport international de Nou méa-Tontouta
3. 1 Un projet ancien réponda n t à différen ts types d'enjeu x
Le projet de réaménagement et de restructuration de l'aéroport de Tontouta est ancien
puisque dès 1997, un appel à candidature avait été lancé pour une réhabilitation de
l'aérogare, dans le cadre d'un programme dénommé « Tontouta 2000 ». Mais cette procédure avait été déclarée sans suite.
En 2003, la CCI, qui exploite l'aéroport dans le cadre d'une concession accordée par l'Etat
se fait assister par une société spécialisée pour définir les besoins.
Il s'agit d'un projet d'envergure qui ne se limite pas à la seule aérogare passagers puisque
sont également envisagés l'acquisition d'équipements aéroportuaires, la réalisation d'un
bâtiment pour le fret, la construction de nouveaux parkings avions.
Les enjeux pour la CCImêlent à la fois des aspects qualitatifs et quantitatifs.
La CTC s'est attachée à examiner dans quelles conditions , le projet de réaménagement et
de restructuration de l'aéroport de Tontouta a atteint les objectifs fixés par son organe
délibérant, comme le prévoit l'article L. 262-3 du code des juridictions financières.
Cet article dispose que l'examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion,
sur l'économie des moyens mis en œuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport
aux objectifs fixés par l'organe délibérant. L'opportunité de ces objectifs ne peut faire l'objet
d'observations.
3.1.1 Les objectif s q ualitat ifs de remise à niveau des équipements
Le projet de réaménagement et de restructuration de l'aéroport de Tontouta vise d'abord à remédier aux insuffisances connues d'infrastructures vieillissantes construites pour
l'essentiel en 1972. L'opération devait permettre de doter la Nouvelle-Calédonie d'un
aéroport répondant aux normes internationales en matière de sécurité et de sûreté. Ceci
48
Chambre territorial e des comptes
Rapport d'observat ions définitives n°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et d 'ind ustrie
CON FI DENTIEL
concernait aussi bien les passagers (par exemple en mettant fin au croisement des flux des
passagers entrants et partants) que le fret (même croisement de flux) ou le stationnement
des avions, qui s'effectuait trop près de la piste.
Le projet visait également à augmenter l'offre de service à la clientèle composée à la fois des
passagers et des accompagnants . A cet égard, le niveau de confort de l'aérogare a sensiblement augmenté . Elle est désormais classée en « B » sur l'échelle de cotation de
l'association internationale du transport aérien (IATA) qui va de « A » à « F » contre « D »
auparavant.
3.1.2 Les ob jectif s q u antit atifs d 'absorpt ion de la croissance d u trafic
La CCI, qui est concessionnaire de l'aéroport jusqu 'en 2024 a cherché à anticiper l'évolution du trafic voyageurs et fret prévue à horizon 2022.
Le programme du concours de maîtrise d'œuvre établi en mars 2004 tablait sur un trafic de
490 000 passagers (hors passagers domestiques) en 2012 et de 650 000 passagers en
2022.
La chambre constate que si les chiffres passagers en 2012 sont presque atteints (486 171 passagers), la tendance à la croissance continue du trafic observée ces dernières années
est interrompue depuis 2011. L'arrêt de la desserte de la compagnie « Air Austral » ainsi que
la modification des habitudes de voyage des calédoniens (liée notamment à des taux de change avec l'Austral ie et la Nouvelle-Zélande moins favorables) ont eu un impact sur la
fréquentation de l'aéroport. En 2013, on assiste à une diminution du nombre de passagers (478 850).
La CTC estime qu'il conviendra donc de suivre avec attention l'évolution du trafic, pour
lequel la CCI s'en remet pour l'essentiel à diverses mesures annoncées par Air Calin,
comme la modification de certaines de ses dessertes (arrêt de Séoul, ouverture de Melbourne), les nouveaux accords conclus avec Air France ainsi que l'acquisition d'un quatrième avion en fin d'année 2014. Dans ces conditions, les prévisions pour 2014 tablent sur une augmentation d'environ 10 000 passagers, pour atteindre 488 427 .
La même attention devra être portée à l'évolution du fret . Le scénario retenu est celui d'une
croissance du volume du fret traité qui devrait atteindre 7 500 tonnes en 2012 et 9 000
tonnes en 2022, contre environ 5 000 tonnes entre 1991 et 2003. Ces estimations réalisées
en 2006, s'appuient sur les données et études transmises par l'ADECAL, la chambre
d'agriculture et Air Calédonie International.
L'augmentation attendue provient principalement des exportations, et singulièrement de celles du thon. En revanche, la concurrence de l'importation par voie maritime conduit les
auteurs de ces études à tabler sur une faible croissance de l'importation de fret aérien (de
l'ordre de 1% annuel).
La CTC relève que ces prévisions de croissance ne sont pour l'instant pas au rendez-vous.
En effet, si le fret aérien a connu en 2010 et 2011 des années où le tonnage a dépassé
l'objectif (7 835 t en 2010 et 7 890 t en 2011), l'achèvement des projets d'usine de traitement
de nickel a ramené le niveau du fret aux environs de 6 000 tonnes en 2013, avec une
prévision de maintien à ce niveau en 2014 .
49
Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observations définitives n°2 sur la gest ion de la Chambre de Com merce et d'i ndustrie
CONFIDENTIEL
3.1 1 .3 La nécessaire recherche de l 'efficience clans la conduite du projet
Il faut également tenir compte dans ces objectifs quantifiables, de celui relatif à la recherche
de l'efficience, c'est à dire la prise en compte des moyens mis en œuvre pour atteindre les
objectifs qui viennent d'être présentés.
Cette finalité en termes de gestion (qu'elle soit d'ailleurs publique ou privée) passe
notamment par le respect des budgets, des délais et des procédures qui sont mises en place
pour garantir la transparence et le bon emploi des fonds publics (en particulier en matière de
commande publique).
La chambre a donc examiné le déroulement de l'opération d'extension de l'aéroport
international de Nouméa-Tontouta, ce qui conduit à un bilan mitigé quant à l'objectif de
recherche d'efficience du fait de dépassements importants des délais et du budget.
3.2 Un bud get dépassé et des équipemen ts livrés avec retard
3.2.1 De mult iples rai sons con courent au ret ard important con staté dans la livraison
de l'aéroport
3.2. 1.1 To11cha11I tous les équipements, le retard est parti culièrement sensible sur
/ 'aérogare passagers
Le calendrier prévisionnel des opérations de juillet 2007 prévoyait un lancement des travaux
de l'aérogare passagers au 15 janvier 2008 mais un léger retard est constaté en raison des
difficultés d'attribution de certains lots. Les marchés de travaux sont notifiés le 4 février 2008,
avec un délai global de 36 mois, soit une livraison au 4 février 2011.
Les retards interviennent rapidement après le commencement des travaux, avec la découverte de bâtiments amiantés, ce qui va retarder le chantier et donner lieu à une
réclamation du titulaire du lot n°1 démolition-gros œuvre-étanchéité . Un avenant d'un
montant de 22, 162 MF met fin à cette réclamation.
Le sinistre intervenu sur la charpente métallique le 15 septembre 2009 puis la défaillance de
l'entreprise titulaire de ce lot à partir de juillet 2010 vont générer un retard d'environ 10 mois
sur le calendrier.
Sur proposition de la maîtrise d'œuvre et du conducteur d'opération, la fin du délai
contractuel d'exécution des travaux a été reportée successivement au 15 mai 2012 puis au
15 septembre 2012 pour tenir compte des difficultés rencontrées.
La CTC constate que ces différents reports n'ont pas été suffisants puisque la réception de
la plupart des lots n'a été prononcée en définitive qu'au 6 novembre 2013, soit avec plus
d'un an plus tard.
Ainsi , entre le 4 février 2011 (date initialement prévue pour l'achèvement des ouvrages) et le
6 novembre 2013, ce sont 34 mois de retard qui sont comptabilisés sur le chantier de
l'aérogare passagers.
50
Cham bre territorial e des comptes
Rapport d'observations défini t ives 11°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
cl'Industrie
CON FI DENTIEL
Des retards ont été constatés sur les autres opérations examinées, comme les parkings
avions, la gare de fret (5 mois) et le dock de traitement des végétaux (3 mois). Toutefois, ils
ont été d'une ampleur sans commune mesure avec ceux relevés sur l'aérogare passagers.
3.2.1.2 Les causes des retards de livraison constatés sont multiples
Comme souvent dans les opérations complexes, les dérives constatées en la matière
résultent de la combinaison de différents facteurs.
3.2. 1 .2. 1 La nature même de l 'opération et ses contraintes spéci fiques
La CCI souligne le fait qu'il n'y a pas eu de perturbation dans les vols en cours de chantier,
celui-ci ayant été organisé de telle sorte que l'exploitation ne soit pas affectée par les
travaux . La CTC en donne acte à l'organisme consulaire qui invoque les contraintes
spécifiques liées aux obligations de sûreté et de sécurité pesant sur les entreprises au cours
de l'exécution du chantier.
Sans méconnaître ces sujétions, la CTC relève qu'il s'agît de difficultés inhérentes à tout
chantier soumis à des conditions spécifiques d'exécution. Ces contraintes étaient connues
de tous, puisque les documents communiqués aux candidats dans le cadre de l'appel
d'offres en faisaient état. De plus certaines entreprises attributaires des marchés étaient déjà
prestataires de la CCIsur l'aéroport et en connaissaient donc les contraintes.
Le 12 décembre 2013, Le tribunal administratif de Nouméa9
a d'ailleurs statué sur une
demande d'indemnisation présentée par une des entreprises en estimant qu'elle avait été
avertie des sujétions particulières du chantier liées notamment à la continuité de
l'exploitation commerciale et aérienne. La juridiction considère que la société n'établissait
« aucun fait du maître d'ouvrage qui aurait faussé une étude approfondie du dossier et
l'aurait empêchée d'apprécier exactement l'étendue de ses obligations. »
La CTC estime donc que les entreprises disposaient des éléments permettant d'appréhender
les difficultés liées au chantier et de répondre à la consultation en proposant les moyens
adéquats.
3.2.1 .2.2 L'insuffi sante mobilisation de certaines entrepri ses
De nombreux documents émanant de la CCI attestent que les difficultés rencontrées avec
certaines entreprises paraissent davantage relever d'une insuffisance quantitative et/ou
qualitative des effectifs mis en place par ces sociétés. Ces problèmes touchent des lots
importants et ont des répercussions en cascade sur les autres lots mais aussi sur les autres
opérations du projet.
Des mises en demeure répétées ont été adressées au titulaire du lot n°1Oa pour renforcer
ses équipes (notamment en matière d'encadrement) afin de rattraper les retards constatés
mais aussi parfois de respecter les obligations en matière de sécurité. L'ordre de service
9 Requête n° 1300155 société Colas Nouvelle-Ca lédonie.
5 1 Chambre terri toriale des comptes
Rapport d'observat ions définiti ves 11°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
cl'Industrie
CONFIDENTIEL
.
n°11 daté du 10 décembre 2008 constate différents sectionnements et arrachements de
réseaux et demande à la société de cesser toute activité.
Le compte-rendu du bureau du 14 avril 2009 mentionne laconiquement que « le chantier est
en sous-effectif » mais devient plus explicite le 28 avril 2009 en indiquant « les effectifs de la
société X 10
sont toujours insuffisants ».
Cette situation est clairement exposée devant l'assemblée générale du 22 juin 2010 par le
président de la CCI qui précise « qu'il faut savoir qu'une des premières causes de ce retard
vient du fait des entreprises qui ne sont pas présentes comme elles le devraient sur le chantier. Elles ont des carnets de commande chargés et manquent d'effectifs et d'encadrement. La CCI est arrivée au stade des mises en demeure et applique les pénalités ».
Devant les représentants du personnel de la CCI, la direction de l'établissement souligne « le déficit de compétences en encadrement au sein des entreprises» et mentionne que « la
volonté de faire appel aux entreprises locales montre ses limites »11
Ces difficultés ont duré tout au long du chantier puisqu'un autre compte rendu du bureau de
la CCI, en date du 29 mai 2012 , relate la démotivation des entreprises mais aussi celle de la
maîtrise d'œuvre.
La CTC relève que ce facteur, pourtant considéré en interne comme important, disparaît de
l'argumentaire développé par la CCI pour expliquer les retards.
3.2.1 .2.3 Les aléas inhérents à ce type d'opérations
L'opération a également connu son lot d'aléas en début de chantier liés aux intempéries
mais aussi à la découverte d'amiante dans certains bâtiments. Le retard est estimé à 3
mois12
.
Plusieurs entreprises ont également fait défection en cours de chantier et il a fallu les
remplacer.
Parmi celles-ci figure l'entreprise en charge de la réalisation de la charpente métallique de l'aérogare passagers et de celle de l'aérogare de fret. L'exécution de ses travaux sur
l'aérogare passagers a donné lieu à l'affaissement d'une partie de la charpente le 15 septembre 2009 lors des opérations de pose de la couverture. Le chantier est arrêté pendant 5 mois, du 15 septembre 2009 au 17 février 201O et le 15 octobre 2010, la CCI
procède à la résiliation du marché aux frais et risques de l'entreprise qui est déclarée en
liquidation judiciai re le 19 janvier 2011. Une nouvelle procédure de marché a été lancée,
conduisant à la notification d'un contrat le 17 mars 2011.
Ces faits qui ont des incidences sur la bonne marche du chantier ont néanmoins été
considérés par le tribunal administratif de Nouméa13
comme des « évènements dont l'apparition est courante sur un grand chantier ».
Plusieurs contentieux sont en cours pour apprécier la responsabilité des différents
intervenants sur l'incident de la charpente, ce qui devrait conduire à la désignation d'experts.
10 Anonymi sé par la chambre
11 Procès-verbal de la comm ission paritai re du personnel du 9 décembre 201O.
12 Compte rendu du bureau restreint du 16 ju in 2008.
13 Requête n°1300155 société Colas Nouvelle-Calédon ie.
52
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d'observations définiti ves n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
cl'Industrie
CON FI DENTIEL
Le mandataire liquidateur représentant les intérêts de la société conteste pour sa part le
bienfondé de la résiliation du marché.
Le retard pris par le chantier au titre de cet accident et de ses conséquences est estimé à 1O mois par la CCl
14, soit environ le tiers du retard constaté.
Cet incident a bien entendu également des conséquences financières, qui sont examinées
dans la partie relative à l'évolution du coût du projet.
3.2.1.2.4 Les d ifficultés rencontrées avec la maîtrise d 'œuvre
Mais les difficultés rencontrées sur le chantier de l'aérogare passagers sont également à rechercher du côté de l'organisation et du fonctionnement de la maîtrise d'œuvre.
La chambre souligne qu'un fait relativement exceptionnel sur ce type d'opérations est intervenu puisque le premier marché de maîtrise d'œuvre (signé le 1er mars 2005) a été résilié au 30 juin 2011. La fin du contrat intervient dans le cadre d'un protocole d'accord
visant à privilégier la continuité du projet et c'est la raison pour laquelle la CCI ne s'est pas
engagée pas sur le terrain d'une résiliation pour faute.
Un nouveau contrat est signé avec une équipe recomposée ayant cette fois pour
mandataire, l'architecte d'opération et non plus l'architecte de conception, qui participe
néanmoins au contrat. Mais la conclusion du nouveau marché de maîtrise d'œuvre n'a pas
pour autant mis fin aux dysfonctionnements importants constatés par la CCI et son
conducteur d'opération. Le montant des pénalités appliquées à l'heure actuelle pour ce
second marché est largement supérieur à celui infligé dans le cadre du premier, puisqu'il est
de 3,9 MF, contre à peine 1OO 000 Francs. Ce montant paraît largement sous-estimé au
regard notamment des critiques formulées par la CCI à l'encontre des maîtres d'œuvre qui se sont succédé sur cette opération. L'organisme consulaire indique dans sa réponse aux observations provisoires que ces montants sont effectivement provisoires et qu'il appliquera les pénalités prévues au contrat lors du règlement des comptes des marchés.
Elles sont clairement exposées dans le cadre d'un contentieux soumis au tribunal
administratif de Nouméa. Celui-ci est introduit par le titulaire du lot n°1 « démolition-gros
œuvre-étanchéité ».
Par requête enregistrée le 21 mai 2013, cette société réclame la condamnation de la CCI à
lui verser environ 184 MF CFP (augmenté des intérêts moratoires à compter du
30 juin 2011) au titre des surcoûts qu'elle aurait supportées du fait de la prolongation importante du délai d'exécution du chantier.
Le jugement n°1300155 du 12 décembre 2013 mentionne que dans son mémoire présenté
devant le tribunal, la CCI souligne « qu'il ne fait pas de doute que les retards constatés et les
dommages subséquents subis par la société COLAS Nouvelle-Calédonie sont la
conséquence directe des fautes commises par les maîtres d'œuvre successifs dans
l'exécution de leurs missions respectives de maîtrise d'œuvre ».
Le jugement poursuit en énumérant les multiples griefs évoqués par la CCI, qui ont causé
des retards répétés et qui trouvent leur source :
14 Requête n°120006 Tribuna l admin istratif de Nouméa 30 aoflt 2012 CCI de Nouvelle-Calédonie.
53
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observations définitives 11°2 sur la gestion de la Chambre de Conunerce et
d'indust rie
CONFIDENTIEL
dans les lacunes dans l'organisation de la maîtrise d'œuvre, compte tenu notamment
de la présence sur le chantier d'une maîtrise d'œuvre locale et d'une maîtrise d'œuvre
métropolitaine et d'un manque de cohérence et de coordination entre ces deux équipes ;
dans la défaillance grave et répétée de la maîtrise d'œuvre dans l'accomplissement
de la mission d'ordonnancement, de pilotage et de coordination des travaux et dans la
défaillance de la maîtrise d'œuvre dans le cadre de la mission Visa, compte tenu de la
mauvaise gestion de l'outil informatique ;
dans les erreurs graves de la maîtrise d'œuvre dans la conception des ouvrages , et
plus précisément à l'occasion des modifications importantes apportées au projet architectural initial, sources de surcoûts et de délais ;
plus grave encore, dans la réalisation des ouvrages, qui a trahi une méconnaissance
des cahiers des charges des entreprises, un défaut de réactivité et d'analyse sur les devis de
travaux supplémentaires et sur les réclamations des entreprises, un défaut de proposition
des mesures à prendre, un manque de prise de conscience de certaines urgences liées à la
sécurité ou à l'exploitation de l'aérogare , des carences graves dans la mission de suivi, en particulier en ce qui concerne le sinistre survenu sur la charpente ;
dans le cadre de la réception des ouvrages, à l'occasion de laquelle la maîtrise
d'œuvre n'a pas respecté les délais de transmission de certains documents .
La CCI insiste également sur le fait qu'elle a adressé au maître d'œuvre des ordres de service qui « trahissent de graves dysfonctionnements et caractérisent sans doute possible
la faute du groupement momentané d'entreprises solidaires ayant pour mandataire la société
Archipel SAS ».
Au final, le tribunal administratif de Nouméa reconnaît que le retard du chantier est
« partiellement imputable à une insuffisante préparation du chantier par la maîtrise d'œuvre
ainsi qu'aux carences de cette dernière dans le suivi du marché ; qu'il est constant que la faible réactivité de la maîtrise d'œuvre a accru l'ampleur des retards constatés dans la réalisation des travaux ; que, d'ailleurs, la chambre de commerce et d'industrie de la Nouvelle-Calédonie reconnaît l'importance des retards constatés qu'elle impute en grande
partie à la maîtrise d'œuvre qu'elle a appelée en garantie ».
La juridiction administrative condamne donc la CCI à verser au requérant une somme de
50 MF assortie des intérêts moratoires, cette somme étant garantie en totalité par le
groupement de maîtrise d'œuvre. 15
Les observations formulées par la CTC en 2007 sur le choix qui s'est porté sur un candidat
sans référence dans le domaine aéroportuaire et ses contraintes spécifiques prennent
désormais tout leur relief. A cela, la CCI oppose le savoir-faire de l'ensemble du groupement
de maîtrise d'œuvre.
La chambre territoriale des comptes estime désormais que l'importance des critiques
formulées aujourd'hui par la CCI à l'encontre des différents prestataires , tant sur sa
conception des ouvrages que sur ses capacités à conduire normalement l'exécution de la prestation, remet en cause la pertinence même du choix initial.
3.2.1 .2.5 Le rôle crit iqué de la SECAL
15 Cejugement pourrait donner lieu à appel devant la Cour administrative d 'appel de Paris.
54
Cham bre territoria l e des comptes
Rapport d 'observat ions défini t ives 11°2 sur la gest ion de la Cham bre de Commerce et
cl '1nclust rie
CONFIDENTI EL
La société d'équipement de la Nouvelle-Calédonie (SEGAL) assume le rôle de conducteur d'opération, c'est à dire qu'elle exerce une mission d'assistance au profit de la CCI en matière administrative, financière et technique. Elle assure également la coordination générale de l'opération globale, sachant que chacun des chantiers donne lieu à une mission d'ordonnancement, de pilotage et de coordination (OPC) assurée par un autre prestataire.
Plusieurs contrats ont été conclus par la CCI avec la SEGAL. Celui de l'aérogare passagers, signé le 23 juin 2005 d'un montant initial de 199,6 MF a été porté à 236,8 MF en cours
d'exécution. Ceux de l'aérogare fret et des parkings avions ont été conclus le 2 décembre 2005 pour un montant initial respectif de 43,3 et 18,5 MF, qui a été majoré pour atteindre 46,6 et 20,1 MF.
Au total, l'ensemble des rémunérations contractuelles pour la SEGAL au titre des conduites d'opération s'établit à 303,5 MF. La mission de la CCI est toujours en cours puisqu'elle
s'étend aux opérations de clôture des marchés de maîtrise d'œuvre, qui ne sont toujours pas soldés.
La chambre relève que les conditions dans lesquelles cette mission a été initialement exercée par la SEGAL a fait l'objet de critiques de la part de la CCI. Ainsi, devant l'assemblée générale du 21 décembre 2010, le Président de la CCI indique qu'il a demandé à la SEGAL de procéder à une réorganisation car elle « ne donne pas satisfaction quant à sa
mission de conducteur d'opération sur le chantier (pas d'anticipation, ni réflexion, etc...). »
Le compte-rendu de la réunion du bureau restreint du 1O février 2011 est encore plus
explicite en la matière et met directement en cause la gestion de cette opération par la
SEGAL.
La démarche de la CCI va aboutir à la mise à disposition d'un chef de projet aéroport de Tontouta, choisi directement par l'organisme consulaire, ce qui montre bien son degré d'implication dans l'opération.
Un avenant au contrat du 5 août 2005 est conclu à compter du 1er avril 2011 pour rémunérer
cette prestation supplémentaire pour une durée de 16 mois, s'achevant le 31 juillet 2012, avec un coût mensuel de 2MF.
Cette mission est prolongée par avenant en juin 2012 jusqu 'au 31 décembre 2012, ce qui correspond alors à la date prévue de livraison de l'aérogare passagers.
Le coût global de la mise à disposition s'élève donc à 42 MF CFP pour la CCI, intégralement
supporté par elle.
La question peut se poser aujourd'hui des suites que la CCI entend donner aux critiques qu'elle a formulées notamment lors de l'assemblée générale du 21 décembre 2010 et du bureau restreint du 1O février 2011 sur la manière dont la SECAL a initialement mené sa mission. Après analyse de l'ensemble des moyens déployés par le prestataire sur cette opération, une négociation pourrait s'engager afin de déterminer si une prise en charge partielle du coût de cette mise à disposition peut être envisagée. La SEGAL, a fait savoir à la
chambre qu'elle était opposée à une telle mesure compte tenu de l'importance de son implication sur le chantier et du niveau modeste de la rémunération perçue sur l'opération.
55 Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observat ions définit i ves 11°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
cl'Industrie
CONFIDENTIEL
3.2.2 U n dépassement significatif d u budget consacré à l 'opérat ion
3.2.2.1 Une a11gme11tation du coÎ/ t du projet de 37 % en phase étude
A l'occasion de son contrôle précédent, la CTC avait déjà estimé que le coût a été
« difficilement maîtrisé » puisqu'il évolue en trois ans seulement (2003 et 2006), de 80 %
(passant de 5,3 à 9,5 MdF), alors même que l'étendue du projet n'a que peu varié aux dires
mêmes des dirigeants de la C.C.I.
Le tableau ci-dessous retrace l'évolution du coût du projet :
Tableau n°25
En MF CFP
TTC
Plan de
financement
initial (2001)
Plan de
développement
(mai 2003)
Projet
architecte
(octobre
2004)
Plan
financement
C.C.I Uuin
2005)
Devis
conducteur
d'opérat ion
(sept 2005)
Dossier de
défiscalisation
(mai 2006)
Aérogare 2 400 3 232 3 020 3 630 5 072 5 281
Voirie 226 300 350 371 inclus
aérogare
Equipements inclus aérogare 700 800 1.193 1.207
Parkings
avions 736 1 095 1 100 1 100 1 137 1363
Fret 150 265 500 500 904 1 420
Divers 1 670'" 500 515 495 723 265
TOTAL 4 956 5 318 6 135 6 875 9 400 9 536
Source : C.C.I le/Ire 08109105 (en millions de F.CFP) et de défiscalisa/ion mai 2006
La CTC et la CCI n'étaient pas d'accord sur ce point.
La chambre consulaire estime qu'il faut mesurer l'évolution du coût du projet, fin 2007, au vu
des résultats des appels d'offres pour les travaux de l'aérogare passagers, à un moment où
le projet atteint 9,9 MdF CFP.
Mais cette position aboutit à gommer complètement l'évolution du coût du projet
correspondant à l'avancée des études réalisées par l'assistant à maîtrise d'ouvrage et par le
maître d'œuvre .
La comparaison la plus pertinente paraît donc être celle établie entre l'estimation de la CCI
datée de juin 2005 (6,875 MdF) et celle établie par la SECAL 3 mois plus tard (9,4 MdF), ce
qui porte le pourcentage d'évolution à 37 %.
16 Inclus voirie, équipements et divers
56 Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observat ions définit ives 11°2 sur l a gest ion de la Chambre de Commerce et
cl'Industrie
CONFIDENTI EL
Elle correspond pour l'essentiel à la révision à la hausse du programme pour tenir compte
des contraintes liées à l'étroitesse du marché calédonien et à un contexte économique
favorable aux entreprises de construction. Une faible concurrence et des carnets de commandes chargés ont joué en défaveur des maîtres d'ouvrage publics, tant en ce qui
concerne le niveau des prix que les moyens mobilisables dans la conduite des chantiers. Les mêmes faits ont été constatés par la CTC sur des opérations importantes lancées dans la même période, comme l'aménagement des ZAC de Dumbéa-sur-mer et de PANDA.
La chambre confirme donc qu'il y a bien eu évolution du coût du projet en phase études, de l'ordre de 37 %. En l'absence de modification substantielle du projet, elle a pour l'essentiel
consisté à fixer une enveloppe prévisionnelle des travaux plus en phase avec le contexte
économique local.
3.2.2.2 Uneprogression de 19 % du cofi t de réalisation du proje t en pha se d 'exécution
Le tableau ci-dessous retrace l'évolution du coût du projet à 3 moments clés de l'opération :
au moment de l'attribution des marchés de l'aérogare passagers qui s'achève en
décembre 2007 ;
en mai 2011, après constat de dépassements importants qui vont nécessiter la
mise en place d'un financement complémentaire ;
en juillet 2013, avec le bilan quasi définitif de l'opération.
Tableau n°26
En MF CFP Bilan décembre 2007
Bilan
2011
mai Bilan juillet 2013
Ecart
2013/2007
Variation
2013/2007
%
Divers investissement 90 90 120 30 33%
Aérogare passagers 6 027 7 427 7 220 1 193 20%
Equipements 1 201 1 250 1269 68 6%
Parkings avions 1 350 1 876 1911 561 42%
Aérogare fret 1 274 1 276 1284 10 1%
Total 9 942 11 919 11 804 1862 19%
Source CTC
Il faut en effet parler de bilan provisoire car le décompte général définitif (OGO) des marchés
de l'aérogare n'a pas encore été établi. Ceci est valable pour les marchés de travaux mais
également pour les marchés de maîtrise d'œuvre. Les marchés de maîtrise d'œuvre des
autres opérations ne sont pas non plus soldés.
La CTC constate qu'il n'est donc pas possible de connaître le coût définit if de l'opération
sachant que plusieurs facteurs peuvent jouer encore dans la liquidation f inale des marchés.
Il s'agit d'abord des révisions de prix, qui ont été pour le moment gelées à la date limite
contractuelle d'exécution fixée au 15 septembre 2012. Le montant actuellement réglé
dépasse les 400 MF HT pour les marchés de travaux des lots du bâtiment. La CCI devra
57
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observat ions défini t ives 11°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
cl'Industrie
CONFIDENTIEL
procéder à la révision des index et indices, de cette date jusqu'à celle de la réception des
travaux, c'est-à-dire le 6 novembre 2013.
Il s'agit ensuite, des réclamations qui peuvent être présentées par les entreprises s'estimant
victimes de préjudices. Certaines ont déjà été examinées par la juridiction administrative.
Une première condamnation de la CCI a été prononcée fin 2013 par le tribunal administratif
de Nouméa pour un montant de 50 MF entièrement garanti par le groupement de maîtrise
d'œuvre. Une deuxième condamnation est intervenue le 13 mars 2014 pour un montant de
18,6 MF CFP (avec une garantie du groupement de maîtrise d'œuvre de 15 MF CFP).
La CCI ne dispose pas encore d'une vision précise de la question. Néanmoins, tout risque
n'est pas à écarter du fait des retards pris sur le chantier, qui peuvent encourager des
entreprises à nourrir un argumentaire à l'appui d'une demande d'indemnisation. Certaines
n'ont d'ailleurs pas encore signé les derniers avenants aux marchés qui comportent une
clause de renonciation à tout recours et d'autres ont formulé des réserves.
A l'inverse, la CCI a d'ores et déjà intenté une action auprès du tribunal administratif pour des désordres constatés sur le carrelage du hall n°2b. Le rapport provisoire d'expertise
judiciai re conclut à la nécessité de déposer et de remplacer la totalité des 1 800 m2 du hall pour un coût estimé en première analyse à plus de 50 MF CFP. S'agissant d'un rapport
provisoire, il n'y a pas lieu ici à faire état des conclusions en matière de responsabilité, mais
l'expert pointe des défauts et des non conformités si importants qu'ils rendent le hall impropre à sa destination voire dangereux pour les personnes âgées, les enfants et les
personnes à mobilité réduite. La chambre pourrait relever que de tels éléments fournissent
des arguments à la CCI pour engager une future action en vue d'engager la responsabilité
des auteurs de ces désordres.
Il s'agît enfin des pénalités qui pourraient être appliquées aux entreprises, qu'elles soient
liées au non-respect du délai d'exécution des travaux ou à d'autres causes (transmission de documents, etc...). Le montant global des pénalités appliquées au vu des derniers
décomptes réglés s'élève à 51,7 MF CFP (dont 35 MF au titre du lot n°2, dont le marché a
été résilié). A cela s'ajoute 26,6 MF CFP de retenues provisoires, auxquelles il faudrait
ajouter les pénalités qui pourraient être appliquées aux titulaires du second marché de maîtrise d'œuvre.
La CCI est dans l'attente des propositions qui doivent être formulées par la maîtrise d'œuvre
et qui seront soumises à l'appréciation du conducteur d'opération. Elles doivent permettre
d'établir les responsabilités en la matière, ce qui peut se révéler délicat compte tenu des difficultés rencontrées sur le chantier et de la multiplicité des intervenants. Cette situation est
propice à l'émergence de contentieux qui nécessiteront vraisemblablement la désignation
d'experts.
Toutefois, l'importance de l'établissement du DGD a été rappelée par le tribunal administratif de Nouméa, saisi à l'initiative de la CCI. La compagnie consulaire entendait notamment faire
constater par le tribunal l'existence de créances à son profit (d'un montant cumulé d'environ
439 MF) à l'encontre du titulaire du lot n°2.
Dans un jugement en date du 30 août 2012, la juridiction a rappelé qu'en l'absence
d'établissement du DGD, la requête introduite par la CCI présentait un caractère prématuré
et était, de ce fait, irrecevable. L'affaire est désormais devant la Cour administrative d'appel
de Paris qui devra statuer sur la requête déposée par la CCI pour fixer le montant de la
créance qu'elle estime détenir sur la société liquidée . Cette décision est le préalable
nécessaire pour que le tribunal de première instance de Nouméa puisse examiner une action
intentée par la CCI contre l'assureur de cette société.
En conséquence, la chambre rappelle à la CCI la nécessité d'obtenir des entreprises et de
ses prestataires (maître d'œuvre et conducteur d'opération) l'établissement rapide des DGD
58
Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observations définitives 11°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et d'Jndustrie
CONFIDENTI EL
des marchés de travaux. Celle-ci s'est dit « consciente de la nécessité de régler les comptes
de chacun des marchés de travaux et de maîtrise d'œuvre et entend mobiliser à cette fin
tous les moyens qu'un maître d'ouvrage particulièrement diligent peut mettre en œuvre dans le respect des stipulations des marchés concernés ».
3.2.2.3 Les causes de / 'augmentation du budget
En l'état actuel des marchés, l'augmentation du coût de l'opération d'extension et de
réhabilitation de l'aéroport avoisine les 19 %, ce qui représente une somme de 1,86 MdF
CFP TTC de dépenses supplémentaires.
La CTC entend néanmoins souligner que la comparaison des chiffres comporte certaines
limites tenant à l'évolution même du projet. En effet, le périmètre de l'opération n'est pas
resté toujours le même. Ainsi, en est-il du volet portant sur l'aérogare fret. La réalisation du dock des transitaires qui devait s'opérer dans le cadre d'une tranche conditionnelle a été
reportée dans l'attente d'une définition des besoins des utilisateurs. De même, un dock de traitement des végétaux a été construit alors que l'on avait envisagé au départ la réhabilitation du dock existant.
Sous réserve de ce qui vient d'être énoncé, la chambre constate que cette progression de
19 % de l'enveloppe ne touche que deux éléments du programme, l'aérogare passagers et
les parkings avions.
L'aérogare fret et le dock de traitement des végétaux n'ont pas connu de dépassement
d'enveloppe .
3.2.2.3.1 L'aérogare passagers
L'aérogare passagers, qui est le principal chantier du programme, voit son montant
augmenter de 20 %, soit 1,2 MdF CFP, ce qui représente environ les 2/3 du dépassement du
budget .
La chambre relève que l'augmentation liée aux évolutions du programme durant son exécution demeure limitée puisque le total des travaux modificatifs représente 320 MF, soit
environ 6 %.
Ce montant est inférieur à celui des révisions de prix (402 MF à l'heure actuelle), qui ont joué
en la défaveur de la CCI. La prise en compte de l'évolution des conditions économiques
constitue donc un poste important de dépenses pour le budget de l'opération. Son impact
varie selon les lots du fait des indices et index retenus. Pour le lot 4b, par exemple, le
montant des révisions représente 24 % du prix de base du marché.
Ce phénomène est amplifié du fait des retards du chantier, qui conduisent à faire jouer ces
mécanismes sur une période plus longue. Ces révisions ont été bloquées par la CCI au mois
de septembre 2012, date de la fin du délai d'exécution contractuel. Une révision devra être
établie entre cette période et celle de la réception des marchés intervenue en novembre
2013 au moment de solder les marchés.
Ce retard est dû pour partie, au sinistre intervenu le 15 septembre 2009 au moment de la
réalisation de travaux de couverture, entraînant un affaissement d'une partie de la
charpente.
59
Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observation s définit ives 11°2 sur l a gest ion de la Chambre de Commerce et
d'industrie
CONFI DENTIEL
La CCI a chiffré les surcoûts générés par le retard consécutif à l'incident à 240,5 MF CFP
(impact sur la prolongation des contrats et réclamations éventuelles) auxquels s'ajoutent les
dépenses supplémentaires découlant directement du sinistre (travaux d'urgence, de
confortement , études complémentaires, nouveau marché nécessaire à l'achèvement de
l'ouvrage) qui sont chiffrées à 198,3 MF supplémentaires. 17
3.2.2.3.2 Les parkings avions
L'opération des parkings avions contribue elle aussi à majorer le coût du projet, à hauteur de
561 MF CFP puisqu'il est passé de 1 35018 à 1 911 MF, soit une progression de 40 %.
Les causes sont très différentes de celles décrites pour l'aérogare passagers. En effet, la
progression correspond d'abord à l'évolution du contenu du projet initial pour permettre aux
infrastructures aéroportuaires d'accueillir des avions type Boeing 8777-300. Ceci engendre
un surcoût chiffré à 324 MF CFP.
Les marchés de travaux lancés en 2009 (1 474 MF) intègrent déjà l'évolution du programme
et en exécution, leur montant a même été légèrement réduit (- 12 MF).
En revanche, les mécanismes contractuels de prise en compte de l'évolution des conditions
économiques (révisions de prix) ont joué cette fois encore en défaveur de l'enveloppe du
programme du fait de la forte augmentation des prix pétroliers (pour environ 188 MF CFP).
3.2.2.3.3 L'aérogare fret et le dock de traitement des végétaux
Le programme fonctionnel initial s'organise autour de différents modules dont la construction
d'une nouvelle aérogare de fret de 4 600 m2 avec bureaux en mezzanine et le
réaménagement du dock des transitaires existant pour accueillir à terme l'ensemble des
modules de traitement phytosanitaire . La réalisation du projet implique également le
détournement du cours d'eau traversant l'emprise de la future aérogare sur 400 mètres
linéaires.
Ce programme va être scindé en deux opérations distinctes, qui vont connaître des
modifications substantielles.
Le projet initial de gare de fret va être sensiblement remanié après le marché de maîtrise
d'œuvre avec le découpage du contrat en une tranche ferme (dock import-export) et une
tranche conditionnelle (bâtiment des transitaires).
La chambre relève qu'en pratique, seule la tranche ferme va être réalisée, l'aménagement
des locaux destinés aux transitaires étant reportée sine die dans l'attente d'une définition des
besoins des utilisateurs. De ce fait, le montant initial des marchés de l'aérogare fret va être
ramené à 777 MF CFP HT (hors assurance décennale de 23 MF), soit une diminution d'un
tiers du programme.
En cours d'exécution, des travaux modificatifs (travaux supplémentaires ou au contraire
annulation de certains) sont prescrits aux entreprises pour un montant global de
32 MF CFP HT, soit environ 4 % d'augmentation par rapport aux marchés initiaux.
17 Source : Tribunal administratif de Nouvelle-Calédon ie 30 aoüt 2012 CCI requête n°1200006
18 Coüt chiffré lors de l 'étude en 2007
60
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d'observations définitives 11°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
d'lndust rie
CONFIDENTIEL
Hormis l'un des lots attribué à une entreprise placée en liquidation judiciaire (lot n°8), les
marchés ont fait l'objet d'un décompte général et définitif.
Le montant total réglé aux entreprises est inférieur au montant contractue l du fait de la prise en compte des travaux réellement exécutés mais aussi les révisions de prix et les pénalités appliquées. Pour cette opération, l'évolution des indices et index a joué en faveur de la CCI
puisque les révisions de prix se sont montées à -19,7 MF.
Des pénalités importantes ont été appliquées au lot n°8 pour un montant de 37,7 MF, dont
37,3 MF au titre des pénalités pour retard (252 jours). Selon le décompte général transmis
par la CCI au mandataire liquidateur, la société doit rembourser une somme de 23,8 MF, au
titre du trop-perçu sur le marché. Cette créance a certes été produite dans le cadre de la
procédure de liquidation, mais la situation de l'entreprise ne permet guère d'en espérer
l'encaissement. Aussi, convient-il d'ajouter au montant du DGD, cette somme.
De ce fait, le montant payé par la CCI au titre de ces différents marchés de travaux s'élève à 796 MF, soit une augmentation 2,4 % par rapport au montant initial du marché.
Le projet de rénovation du dock des végétaux prévu initialement a quant à lui été abandonné au profit de la construction d'un bâtiment neuf dédié à cette activité.
L'augmentation des travaux en cours d'exécution est restée particulièrement mesurée puisque le total des travaux modificatifs représente moins de 1% de l'enveloppe initiale,
passant de 193,8 à 195,6 MF CFP.
Le montant total des décomptes généraux définitifs (DGD) est même inférieur au montant contractuel du fait de la révision des prix. En effet, la baisse de la plupart des indices ou
index entrant dans les formules contractuelles ont permis à la CCI d'économiser
pratiquement 5 MF à 191,5 MF.
3.3 Une gestion perfectible de la commande pu blique
3.3.1 Une gestion chaotiq ue du principal marché de maîtrise d 'œuvre
L'organisation de la maîtrise d'œuvre sur le projet d'extension de l'aéroport est complexe
puisque chaque opérat ion (aérogare passagers, aérogare fret-dock de traitement des
végétaux, parkings) fait appel à un ou plusieurs maîtres d'œuvre.
Ainsi, pour la seule aérogare passagers, on ne compte pas moins de neuf marchés différents
récapitulés ci-dessous, auxquels s'ajoute la maîtrise d'œuvre pour les lots dits spécifiques
(système de tri des bagages et passerelles mobiles) assurée par une filiale d'Aéroport de
Paris (Adpi).
61
Cham bre territoriale des comptes
Rapport d'observations définitives n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et cl '1nclu strie
CONFI DENTIEL
Tableau n°27
N° marché Raison
sociale
Objet Date
signature
Montant global
(F CFP hors
taxes)
Maîtrise d'œuvre générale
m2005-inv-
001 ROUGERIE Marché initial 01/03/2005 429 365 124
m2011-inv-01 ARCHIPEL Achèvement ouvrages 30/06/2011 76 143 500
Maîtrise d'œuvre spécialisée
m2006-inv-
011 ITCE Aménagement Cuisine 14/11/2006 3 880 000
m2007-inv-
006 ROUGERIE Lot 12a Mobilier 2210612007 14 214 791
m2008-inv-
008 ARTKAS
Conception de la
Signalétique 23/09/2008 13 607 198
m2009-inv-
013 ARCHIPEL
Réalisation de la
Signalétique 17/11/2009 13 875 060
m2010-inv-
005 ARCHIPEL Réalisation Mobilier 29/09/2010 6 800 000
m2012-inv-
003 TUP
Eclairage Spécifique
aérogare 10/04/2012 6 646 778
m2007-inv-
004 ARTKAS
Elaboration charte
Graphique 22/01/2007 4 807 876
Source CTC
Le précédent contrôle de la CTC en 2007 avait déjà analysé les conditions du choix du
groupement de maîtrise d'œuvre en charge du réaménagement et de la restructuration de
l'aéroga re passagers (marché n°2005-001). La chambre avait relevé que le choix unanime
du jury s'était porté sur un architecte ne disposant d'aucune référence dans la construction
aéroportuaire qui faisait partie des critères de choix.
La CCI contestait ce point en rappelant que ce n'était pas un architecte qui avait été retenu,
mais une équipe de maîtrise d'œuvre avec notamment un bureau d'étude principal,
comandataire, qui a rempli le critère des références aéroportuaires. La CCI concluait que
« l'équipe en soi avait ainsi une grande expérience en aéroport ».
3.3.1 .1 Certains élé111e11ts de la 111issio11 d11 gro11pe 111e11t de maÎtrise d 'œ11vre 011! été
s11ppri111és d11 contrat initial po11r être confiés, dans le cadre d'1111 a11tre 111arché,
pmfois à l '1111 des me111bres du gro11pe ment et po11r 1111 prix s11périe11r
Le marché initial de maîtrise d'œuvre du 1er mars 2005 comprend une tranche ferme et cinq
tranches conditionnelles. Il a fait l'objet de 3 avenants, dont seuls les deux premiers ont une
incidence sur le montant du marché. Ces deux avenants (intervenus le 22 août et
62
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observation s défini t i ves 11°2 sur la gestion de la Chambre de Com merce et
d 'industrie
CONFIDENTIEL
31 octobre 2006) majorent le montant de la rémunération de 14,8 %. Il s'agit notamment de
rendre définitif le forfait provisoire après connaissance du montant prévisionnel des travaux
après la phase d'avant-projet-détaillé.
Tableau n°28
Montant initial HT (en F CFP)
Avenant n°1 Avenant n°2 Montant total
374 012 350 7 695 810 47 656 964 429 365 124
Source CTC
Deux des cinq tranches conditionnelles sont supprimées du marché initial à l'occasion des
deux premiers avenants : la tranche conditionnelle n°2 va l'être dans le cadre de l'avenant
n°1 et la tranche n°4 par l'avenant n°2.
La chambre entend formuler différentes observations sur une telle pratique.
La chambre constate que cette suppression est motivée 19
par la volonté de limiter la hausse du forfait de rémunération en dessous du plafond des 15 % prévu par la réglementation en matière de commande publique (article 40 de la délibération n°136). La CCI invoque
également que « les discussions avec J. Rougerie pour la mission signalétique n'ont pas
abouti car le cabinet d'architecture n'était pas motivé à réaliser cette prestation spécialisée
qui n'était pas de sa compétence ».
La CTC s'étonne de ce que le prestataire retenu, qui a accepté la mission, reconnaisse par
la suite qu'il n'est pas à même de l'assumer.
La chambre estime que le fait de scinder de cette manière le coût d'une prestation constitue
un détournement de procédure destiné à minorer artificiellement son montant pour ne pas
risquer de tomber sous le coût d'une interdiction posée par la réglementation en matière de commande publique.
En effet pour autant, ces prestations vont bien être effectuées par les deux t itulaires du
marché initial mais dans le cadre de contrats séparés et pour des montants supérieurs à ceux prévus au premier contrat.
Ainsi, pour la tranche n°4 (détermination du coût d'exploitation et de maintenance des
futures installations), l'acte d'engagement du marché initial du 1er mars 2005 mentionne un
montant hors taxes de 5,75 MF CFP qui devrait être assuré par un cabinet membre du
groupement de maîtrise d'œuvre.
Sur proposition de la commission d'appel d'offres, l'assemblée générale de la CCI du
28 mars 2007 formule un avis favorable à la conclusion d'un marché à ce même cabinet
mais pour un montant supérieur (13,5 MF CFP).
La chambre relève que les informations communiquées à l'assemblée générale sur le
montant initial du marché sont erronées car il est fait mention à tort pour la tranche n°4 d'un
montant de 13,5 MF CFP, alors que l'acte d'engagement n'est que de 5,75 MF CFP.
De plus, l'intervention de l'assemblée sur ce marché apparaît des plus formelles puisque
l'ordre de service prescrivant le commencement d'exécution du nouveau marché a été notifié
au prestataire une semaine avant que l'assemblée n'émette un avis favorable pour sa
conclusion.
19 Cf. notamment délibérat ion du 9 septembre 2008
63
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observations définitives n°2 sur la gestion de la Cham bre de Conunerce et
d '1nclustrie
CONFI DENTIEL
La CTC constate une augmentation du prix des prestations encore plus sensible sur la
tranche conditionnelle n°2 relative à la définition et au choix de la signalétique et des
mobiliers.
L'acte d'engagement du marché initial prévoit un montant d'honoraires égal à 13,5 MF CFP
hors taxes. Or deux marchés ont été conclus pour la conception des mobiliers et de la signalétique avec un montant cumulé de 27,8 MF CFP.
Au total, la chambre relève que la suppression des deux tranches conditionnelles du contrat
initial de maîtrise d'œuvre et la conclusion de marchés distincts se sont accompagnées
d'une augmentation de 22 MF du coût des prestations.
La chambre observe également que le marché pour la conception de la signalétique, a été
conclu sans mise en concurrence préalable, sur le fondement de l'article 35 alinéa 9 de la
délibération n°136.
Ce faisant, la CCI a commis une double irrégularité :
d'une part, cet article 35 alinea 9 permet de passer un marché de gré à gré pour les travaux, fournitures et services dont la valeur pour le montant total de l'opération, s'établit
entre 8 et 15 MF20
. Or, le montant total de l'opération est largement supérieur à ce seuil puisque le forfait initial de rémunération est de 374 MF CFP ;
et d'autre part, ce marché de 13,5 MF devait faire l'objet d'une mise en concurrence
préalable, comme le prévoit l'article 34 de la délibération n°136.
3.3.1.2 l 'acco111pliss eme11t des missions du 111af tre d'œuvre 11 'est pas jug é satisfaisant par la CC!, qui finit par résilier le 111arché initial.
La consultation des ordres de service notifiés par la CCI au groupement de maîtrise d'œuvre atteste des difficultés rencontrées dans la conduite de la prestation, dès 2008 et après
l'incident survenu le 15 septembre 2009 au moment des travaux de couverture.
Lors de l'assemblée générale du 21 décembre 2010, le Président de la CCI fait un point sur
les travaux d'extension de l'aéroport et indique que l'architecte a été reçu avec le bureau
technique afin qu'il prenne des mesures correctrices importantes .
Néanmoins, la chambre constate que ces démarches n'ont pas été suffisantes puisque le
28 juin 2011, l'assemblée générale de la CCI autorise la résiliation du marché de maîtrise
d'œuvre initial. Les motifs exposés mettent clairement en cause le maître d'œuvre et les
« défaillances constatées dans sa mission ».
La CTC souligne que la résiliation en milieu de mission d'un marché de maîtrise d'œuvre sur
une opération d'un tel montant constitue une mesure peu fréquente.
3.3.1.3 Un proto cole d 'accord portant sur lafin du contrat est établi 111ais il n 'est
pa s en/ ière111e11/ appliqué
2° Ces montants ont été portés respecti vement à 20 et 40 MF par dél ibération du 2 1 avril 201 1 .
64 Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observations définitives 11°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
d'Industrie
CONFIDENTIEL
La résiliation aux torts du maître d'œuvre, n'est pas retenue du fait de la priorité donnée à la
poursuite du chantier et la nécessité d'assurer, dans les meilleures conditions possibles, la
transition entre l'ancienne équipe et celle qui va prendre la relève.
Un protocole d'accord est établi le 1er juillet 2011 entre la CCI d'une part et les deux
membres du groupement solidaire de maîtrise d'œuvre . Il acte la fin des relations
contractuelles au 30 juin 2011 en rappelant préalablement que le terme du délai d'exécution,
initialement fixé au 3 février 2011, a fait l'objet de plusieurs prolongations notifiées par ordres
de service.
Un état des lieux contradictoire des prestations réalisées par le maître d'œuvre est établi. L'article 4 du protocole relatif à l'arrêt des comptes du marché prévoit que la CCI versera une somme de 27 718 662 francs CFP TTC correspondant aux prestations réalisées entre le
3 février et le 30 juin, 21
ce qui a été fait.
Mais la chambre relève que le décompte global à caractère transitoire du marché n'a
toujours pas été établi alors qu'il devait être arrêté par la CCI dans les 45 jours suivant
réception du projet de décompte final de la maîtrise d'œuvre.
Un différend oppose la CCI (assisté de son conducteur d'opération la SECAL) et le cabinet
Rougerie depuis que le projet de décompte final en date du 30 aout 2011 a été adressé à
l'organisme consulaire . Les échanges entre les parties montrent un désaccord sur le
montant du décompte global à caractère transitoire avec une réclamation du cabinet
Rougerie pour 87,5 MF d'honoraires au titre des délais complémentaires et travaux
supplémentaires alors que la CCI estime de son côté que le décompte présente un solde
négatif de - 8 361 648 F CFP.
La chambre observe que la CCI n'a pas encore réclamé cette somme et invite donc
l'organisme consulaire à régulariser la situation en procédant à la récupération des sommes
qu'elle estime détenir sur le groupement de maîtrise d'œuvre. La CCI a souligné qu'elle avait
tout particulièrement veillé à ce que ses droits soient réservés, l'introduction d'une action en
responsabilité demeurant donc toujours possible. La chambre en prend acte.
3.3.1.4 Le 11011vea11 111arché, conclu pour achever / 'opératio11, connaÎI lui aussi des
difficultés i111portantes
Lors de la même séance du 28 juin 2011, qui se prononçait sur la résiliation du marché
initial, la CCI autorise son Président à signer un nouveau marché de maîtrise d'œuvre avec
un groupement de maîtrise d'œuvre recomposé à partir des principaux protagonistes du
premier marché. C'est le cabinet d'architecture local qui devient le mandataire d'un
groupement comprenant également le cabinet parisien et différents bureaux d'études.
Le contrat est conclu selon une procédure de marché de gré à gré, sur le fondement de
l'article 35-2 de la délibération n°136. Ce texte vise « les travaux, fournitures et services dont l'exécution ne peut, en raisons des nécessités techniques ou d'investissements préalables
importants, être confiée qu'à un entrepreneur ou fournisseur déterminé ». Le cas de figure rencontré paraît bien s'inscrire dans ce cadre.
Le marché prend effet à compter du 1er juillet 2011 avec une durée d'exécution de 10 mois,
soit une date d'achèvement fixée au 15 juin 2012 .
2 1 OS 11°26, 27, 30,31 et 32
65
Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observat ions définitives 11°2 sur la gestion de la Cham bre de Conunerce el
d'industrie
CON FIDENTIEL
Le montant de ce marché est de 76,14 MF CFP TTC. La CCI paraît avoir tiré les leçons des
déconvenues sur le marché initial puisqu'elle prévoit que la part du forfait de rémunération concernant la mission de direction de l'exécution des contrats de travaux (DET), soit 46 MF,
est désormais réglée proportionnellement à l'avancement des travaux et non du délai
contractuel.
Mais comme indiqué dans la partie consacrée à l'analyse des difficultés rencontrées dans
l'exécution de l'opération, ce second marché de maîtrise d'œuvre a connu également de
grandes difficultés.
La chambre constate donc que les changements opérés pour sortir du contrat initial n'ont
pas mis fin aux errements et les critiques formulées par la CCI devant la juridiction
administrative augurent de sérieuses difficultés pour le règlement final du marché.
3.3.2 La conclu sion de cert a ins contrat s de maî tri se d 'œu v re de l 'aéroga re fret et
du dock de trai t ement des végétaux a ppelle des observat ions
Un appel d'offres a été lancé fin avril 2006 en vue de l'attribution du marché de maîtrise d'œuvre de l'opération de l'aérogare fret et du dock de traitement des végétaux.
Contrairement à l'aérogare passagers, l'aérogare fret n'a pas donné lieu à une mise en
concurrence à l'échelon national voire au-delà. Il est vrai que les montants ne sont pas les mêmes.
Les propositions des trois candidats sont globalement proches sur les aspects financiers
puisque l'écart de l'estimation sommaire des travaux est de l'ordre de 5 % et que le taux du
forfait de rémunération (honoraires rapportés au montant des travaux) oscille entre 11,28 et
12,9 % selon les offres .
La CAO propose à l'assemblée générale de retenir la proposition du groupement de maîtrise d'œuvre composé de la plupart des intervenants de l'opération de l'aérogare passagers.
L'offre du groupement est jugée « plus cohérente par rapport au programme » et l'assemblée générale du 7 septembre 2006 valide cette proposition.
Le marché de maîtrise d'œuvre est signé le 20 septembre 2006 pour un montant hors taxes
de 136,5 MF CFP hors taxes, soit 143,25 MF TTC.
Ce marché va être sensiblement modifié par un avenant conclu le 9 mars 2009. Il modifie la
nature et les conditions de réalisation des missions confiées à l'architecte pour prendre en compte les évolutions du projet depuis le lancement des études et notamment :
l'abandon du projet de réhabilitation du dock des végétaux au profit d'une
construction neuve ;
la décomposition de l'opération de l'aérogare fret en une tranche ferme (docks import-export) et une tranche conditionnelle (dock transitaire) .
Compte tenu de l'ensemble des modifications intervenues dans le cadre de cet avenant , le
montant du forfait passe de 136,5 à 150,8 MF CFP HT, soit une progression de 10,5 %.
Le montant des honoraires se décompose de la manière suivante :
66 Chambre terri toriale des comptes
Rapport d'observations défini t i ves 11°2 sur la gestion de la Cham bre de Com merce et
cl'1ndustrie
CONFIDENTIEL
Tableau n°29
En MF CFP HT arrondis
Source CTC
La chambre constate également qu'à la faveur de cet avenant, la mission ordonnancement
pilotage et coordination du chantier (OPC) est transférée du marché initial vers deux
marchés séparés (un pour l'aérogare fret et un pour le dock de traitement des végétaux)
attribués à l'un des prestataires formant le groupement de maîtrise d'œuvre de l'aérogare
passagers.
Il s'agît , selon la CCI, d'une mesure de précaution prise à l'encontre du prestataire qui n'a
pas su mener à bien une mission analogue sur l'aérogare passagers22
.
La chambre relève que la mission est réalisée pour un coût supérieur à celui prévu au
marché initial puisque le cumul des deux marchés OPC représente une somme de
19,5 MF CFP HT contre 12 MF CFP HT.
Mais cette opération a pour effet également, comme pour l'aérogare passagers, de maintenir
l'avenant en dessous du plafond de 15 % du montant du marché initial prévu par l'article 40
de la délibération n°136.
En réintégrant le coût de la mission OPC, le montant de l'avenant n°2 aurait été de 26 MF et
non de 14 MF, ce qui aurait représenté 19 % d'augmentation.
La chambre constate également que le cadre juridique de ces deux contrats est
insuffisamment précis.
Pour le dock de traitement des végétaux, il s'agit d'une consultation simple hors cadre des
marchés publics, concept qui n'a pas d'existence légale et qui ne correspond pas à la
situation.
Pour l'aérogare fret, le contrat est flou sur le mode de passation du marché : l'acte
d'engagement se borne à mentionner l'article 35 de la délibération n°136, qui ne comporte
22 Cf. procès-verbal de l'assemblée générale du 12 novembre 2008.
67
Chambre territorial e des comptes Rapport d'observations défini t ives n°2 sur la gestion de la Chambre de Conunerce et
d'1ndustric
Forfait
Bâtiment fret 133
Dont études 99
Dont réalisation dock import-export 23
Dont réalisation dock transitaires 11
Dock végétaux 18
Total 151
CONFIDENTIEL
pas moins de 9 cas de recours possible. La chambre relève qu'il s'agit là d'une lacune
importante, puisqu'en tant que procédure dérogatoire, le recours au marché de gré à gré se
doit d'être justifié .
Il faut se reporter au procès-verbal de la commission d'appel d'offres du 5 mars 2009 pour découvrir que le marché est passé selon l'alinéa 9 de l'article 35. Celui-ci permet de passer un marché de gré à gré pour les travaux, fournitures et services dont la valeur pour le
montant total de l'opération, s'établit entre 8 et 15 MF23
. Or, le montant total de l'opération
est largement supérieur à ce seuil puisque le montant du marché de maîtrise d'œuvre
principal dépasse les 150 MF.
La chambre relève donc le caractère irrégulier de la conclusion de ces deux contrats relatif à
l'ordonnancement, au pilotage et à la coordination du chantier (OPC) qui ont de surcroît
conduit à un surcoût de la prestation.
3.3.3 L'attribution des marchés de t ravaux s'est avérée d ifficile
3.3.3. 1 Un appel à concurrence variant selo11 les opératio11s
La CTC constate que la CCI n'a pas adopté une ligne de conduite générale en ce qui
concerne la publicité des marchés constituant les différentes opérations du projet d'extension
de l'aéroport.
Si elles ont fait systématiquement l'objet d'une mise en concurrence dans la cadre d'appel
d'offres, l'étendue de la publicité a été variable.
Ainsi, les avis d'appel public à la concurrence de l'aérogare passagers 24
ont été transmis non seulement au quotidien local, habilité à recevoir les annonces légales, mais aussi à des
publications spécialisées en métropole et dans le journal officiel de l'union européenne .
La chambre relève que la CCI a jugé bon d'effectuer une publicité pouvant permettre à des
entreprises européennes de candidater, elle n'a pas souhaité ouvrir une telle possibilité à
celles situées dans la zone Pacifique, notamment en Australie et en Nouvelle-Zélande, ce
qui aurait permis de toucher des opérateurs importants situés plus près que les entreprises
européennes.
Les autres opérations (aérogare fret, dock de traitement des végétaux et parkings avions)
n'ont quant à elles été concernées que par des publicités locales.
La démarche de la CCI en matière de publicité pour les appels d'offres a été dictée par la
volonté de réserver l'essentiel des marchés à des entreprises locales. L'existence de lots dits
spécifiques sur l'aérogare passagers (système de transport des bagages et passerelles
mobiles) explique l'ouverture plus large de la concurrence.
La CCI s'est d'emblée positionnée pour un allotissement du marché permettant aux
entreprises locales de répondre à l'appel d'offres, plutôt que de retenir une entreprise
générale, comme évoqué lors de l'assemblée générale du 7 septembre 2006 . Dans les
documents analysant les offres, cette option est également présentée comme destinée à
éviter les surcoûts de sous-traitance souvent constatés sur les « macro-lots ». Cette
approche a été contestée par le bureau des agréments de la direction générale des Impôts
23 Ces montants ont été portés respectivement à 20 et 40 M F par délibération du 2 1 avril 201 1.
2 Avis in itial transmis le 27 avril 2007 et modificatif du 4 juillet 2007.
68
Chambre territorial e des comptes
Rapport d'observations définitives n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
d'industrie
CONFIDENTIEL
examinant le projet de défiscalisation25
. L'administration fiscale craignait un surcoût du projet
financé par le contribuable métropolitain.
Dès juin 200626
, le Président de la CCI indiquait que la compagnie allait « faire en sorle de
protéger ses ressortissants et faire travailler en premier lieu les entreprises locales ».
Comme le fait remarquer la CCI dans sa réponse aux observations provisoires, la mise en
œuvre de l'allotissement des marchés est certes conforme à la réglementation calédonienne
en matière d'achats publics ; elle est également encouragée en métropole, pour faciliter
l'accès des petites et moyennes entreprises à la commande publique. Mais l'option retenue
illustre également la position délicate dans laquelle se situe la CCI dans cette opération, tout
à la fois maître d'ouvrage devant réaliser au meilleur coût et en respectant les règles de la
commande publique un chantier important , mais également organisme dont la mission statutaire est d'assurer la représentation des entreprises.
La CCI a reconnu elle-même les limites de cet exercice. Lors de l'assemblée générale du
11 octobre 2007, le Président de la CCI indique que les coûts proposés sur les lots sont extrêmement élevés et que « cela montre que le carnet de commandes des entreprises
calédoniennes est au plus haut, à tel point que celles-ci en sont même à choisir les appels
d'offres auxquelles elle souhaitent répondre ».
Ce point rejoint celui évoqué plus haut sur les difficultés rencontrées dans l'exécution des
opérations.
3.3.3.2 Des of f res ins1ifjisamment nombreuses 011 supérieures aux estimations
conduisent à des l 'appel d 'offres souvent infructueux
La CTC observe que les résultats des avis d'appel public à la concurrence sur les deux
principales opérations lancées en 2007 et 2008 (aérogare passagers et aérogare fret) sont
assez mitigés en raison d'un nombre d'offres relativement faible et des niveaux de prix souvent très supérieurs aux estimations de la maîtrise d'œuvre.
Ainsi, pour l'aérogare passagers, seules 44 offres ont été déposées pour les 21 lots. Le lot 4b relatif aux menuiseries bois n'a recueilli aucune offre et 7 autres lots n'ont vu qu'une seule
entreprise répondre à l'appel d'offres. Seuls les lots n°2, 4a et 1Ob donnent lieu au dépôt
d'un nombre significatif d'offres (4 et plus) de nature à permettre un choix sur un panel relativement large d'entreprises.
Les résultats de l'appel d'offres apparaissent également peu satisfaisants en ce qui concerne
le niveau des prix puisque seulement 7 lots ont été attribués à l'issue de l'appel d'offres initial
(dont 4 après demande de confirmation ou de précisions sur l'offre).
La commission d'appel d'offres du 22 août 2007 propose donc de déclarer 11 lots infructueux en raison de prix supérieurs aux estimations du maître d'œuvre et de conclure
des marchés de gré à gré. A cela s'ajoute le lot n°4b pour lequel aucune offre n'a été
déposée.
Le tableau ci-dessous illustre l'ampleur des dépassements d'enveloppe, sur des lots
importants et indispensable au lancement de l'opération.
Ainsi, pour le lot n°1, l'offre de prix la plus basse se situe 35 % au-dessus de l'estimation :
25 Au moment de l'instruction du dossier de défiscalisation finalement abandonné
26 Assemblée généra le du 28 ju in 2006
69 Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observations définiti ves n°2 sur la gest i on de la Chambre de Commerce et
d 'indust rie
CONFIDENTrEL
Tableau n°30
En F CFP TTC Estimation Offre moins disante Ecart
Lot 1 démolition-gros œuvre -étanchéité 832 852 043 1 126 476 023 35%
Lot 3b menuiserie métallique 148 748 601 261 767 083 76%
Lot 4b menuiserie bois 132 171 925 Aucune
Lot 5a peinture 62 286 414 141 172 500 127%
Lot 5b sols durs 120 123 004 147 511 619 23%
Lot 6 climatisation ventilation 446 714 274 458 304 498 3%
Lot 7 plomberie sanitaire 113 022 390 162 259 161 44%
Lot 8 courants forts 300 645 912 658 443 938 119%
Lot 10a VRD 422 953 976 618 654 495 46%
Lot 1Oc adduction eau potable 9 822 677 16 748 243 71%
Lot 11a espaces verts extérieurs 65 066 637 72 017 232 11%
Lot 11b espaces verts intérieurs 27 701 730 20 660 588 -25%
Source CTC. Nb : les lots 11a et 11b ont fait l'objet d'une offre groupée comportant des erreurs de calcul et c'est à ce titre que
les offres uniques sur ces lots sont rejetées.
L'opération de l'aérogare fret se heurte à des difficultés analogues. Le nombre des offres
reçues s'avère également faible (29 pour 11 lots).
Seuls deux donnent lieu au dépôt d'un nombre significatif d'offres (4 et plus) de nature à permettre un choix sur un panel relativement large d'entreprises.
L'assemblée générale du 23 décembre 2008 n'est en mesure d'attribuer que 4 lots entrant
dans l'enveloppe prévisionnelle et 7 sont déclarés infructueux du fait de propositions de prix
supérieures à l'estimation et pour permettre à certaines entreprises de grouper leurs offres
afin d'obtenir des prix plus intéressants.
L'opération relative à la construction du dock de traitement des végétaux lancée plus
tardivement (en 2009) ne va pas rencontrer de telles difficultés
Les résultats de l'appel d'offres initial vont en effet permettre de proposer l'attribution de lots
clés pour le démarrage de l'opération dès la première réunion de la commission d'appel
70
Chambre territoriale des comptes Rapport d 'observations défini t ives n°2 sur la gestion de la Cham bre de Commerce et
cl'lndust rie
CONFIDENTIEL
d'offres qui a lieu le 11 juin 2009 . Les offres des entreprises sur ces lots sont en effet
sensiblement inférieures aux estimations de la maîtrise d'œuvre.
Tableau n°31
(En F CFP) Estimation MOE Marché attribué
lot 1a fondations spéciales 12 700 000 10 983 260
lot 1b gros œuvre 44 455 000 42 130 160
lot 2 VRD 34 973 000 30 757 684
Lot 8 charpente/couverture 75 260 000 74 171 424
Lot 1O peinture revêtements sols murs 3 696 000 5 616 445
Lot 13a courants forts et faibles 8 517 000 9 459 831
Lot 13b climatisation/venti lation 18 023 000 10 692 168
Lot 14 plomberie 3 874 000 4 094 945
Lot 15 menuiserie alu 4 972 000 3 347 280
Lot 22 plâtrerie/ faux plafonds/menuiserie 1753 000 2 589 200
Total des lots 208 223 000 193 842 397
Source CTC
La CCI bénéficie alors d'un contexte économique plus favorable à la maitrise des coûts, avec
des carnets de commande des entreprises moins pleins, ce qui contraste avec la situation
rencontrée fin 2007 et courant 2008 sur les deux aérogares.
La chambre observe donc que la plupart des lots des deux opérations les plus importantes
du projet d'extension de l'aéroport ont nécessité la conclusion de marchés de gré à gré du fait d'offres initiales considérées comme inacceptables.
3.3.3.3 Une pro cédure d 'attribution des marchés d({fi cile s'accompagnant d 'un
travail important de négociatio11 /i111itant le dépass ement du budget
Faisant suite aux décisions de rejeter les offres jugées inacceptables, les procédures
d'attribution des lots vont s'avérer difficiles. Elles nécessitent de réinterroger les candidats
voire de relancer des consultations élargies pour certains lots.
7 1 Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observat ions défini tives 11°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
d 'lndustrie
CON FIDENTIEL
Ainsi, s'agissant de l'aérogare passagers , cinq comm1ss1ons d'appel d'offres (CAO) se
réunissent entre le 3 octobre 2007 et le 12 décembre 2007 pour examiner le résultat de ce
travail. Les propositions de cette instance sont validées par deux assemblées générales du
28 novembre et du 20 décembre 2007.
Pour l'aérogare fret, il faudra deux réunions de la CAO, le 17 février et le 5 mars 2009 avant
que l'AG du 17 mars 2009 valide les propositions de la CAO.
La mission du maître d'œuvre et du conducteur d'opération consiste en pareil cas à travailler
sur la recherche d'économies afin de rendre l'offre compatible avec l'enveloppe définie. Ce travail va passer par une redéfinition de certaines clauses du cahier des clauses
administratives particulières destinées à réduire les frais généraux . Il consiste également en
une modification des prestations techniques sans pour autant renoncer aux éléments substantiels du programme.
La chambre constate que ce travail s'est avéré payant, même si les effets varient selon les
lots, avec des économies qui compensent heureusement les dépassements significatifs sur
des lots importants, comme en témoigne le tableau ci-dessous.
Pour l'aérogare passagers, cette phase de négociation permet de contenir la hausse de
l'enveloppe des travaux à 3%27
, passant d'une estimation de 5 MdF à un montant de
marchés attribués de 5, 16 MdF CFP.
Tableau n°32
27 L'est imation initiale de la maîtrise d 'œuvre a été reconduite hormis pour les lots 1 1a et 1 1b oil elle a été
légèrement diminuée.
72
Chambre territorial e des comptes
Rapport d 'observations définit ives 11°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et cl'1ndustrie
Aérogare passagers En F CFP TTC Estimation Montant
Lot 1 démolition-gros œuvre -étanchéité 832 852 043 912 127 355
Lot 2 charpente métallique-couverture - bardage-métallerie 668 284 767 567 623 449
Lot 3a coques (structure, façade, lames pare soleil) 278 702 534 289 548 000
Lot 3b menuiserie métallique 148 748 601 191 055 337
Lot 4a cloisons-doublage-faux plafonds 225 751 820 224 563 983
Lot 4b menuiserie bois 132 171 92S 201 453 892
Lot Sa peinture 62 286 414 53 384 665
Lot Sb sols durs 120 123 004 140 565 254
Lot Sc sols souples 70 987 355 55 254 870
Lot 6 climatisation ventilation 446 714 274 444 843 841
Lot 7 plomberie sanitaire 113 022 390 125 431 870
Lot 8 courants forts 300 645 912 378 000 000
Lot 9 appareils élévateurs 122 S12 150 66 166 300
Lot 10a VRD 422 953 976 494 572 522
Lot 1Ob électricité extérieure 33 199 671 28 35S 333
CONFIDENTIEL
Lot 1Oc adduction eau potable 9 822 677 18 903 675
Lot 11a espaces verts extérieurs 60 972 772 51 808 187
Lot 11b espaces verts intérieurs 26 751 237 24 134 759
Lot 13 courants faibles 419 652 578 438 062 561
Lot 14 système de traitement des bagages 411 760 818 350 709 131
Lot 15 passerelles mobiles 110 502 000 105 864 444
Total 5 018 418 918 5 162 429 428
Source CTC
La CTC note qu'un résultat analogue est enregistré sur l'aérogare fret puisque la nouvelle consultation des entreprises a permis de ramener le volume total des contrats de 1 269 à 1 216 MF HT. Le dépassement de l'enveloppe initiale passe donc de 8 à 3 %.
La chambre relève avec satisfaction que l'analyse des offres de l'aérogare passagers a été
conduite de manière détaillée tant sur le plan technique que juridique, avec le souci de
motiver au regard des critères définis par le règlement particulier de l'appel d'offres.
En revanche, celle réalisée sur l'aérogare fret a été opérée en se focalisant sur la valeur technique de l'offre et son prix. Or, d'autres critères entraient en ligne de compte pour la détermination de l'offre économiquement la plus avantageuse, comme les délais d'exécution, les références et garanties professionnelles et financières du candidat ou les conditions de
recours à la sous-traitance.
La chambre souligne que l'absence de pondération des critères rend d'autant plus
indispensable l'examen exhaustif des offres, dans toutes ses composantes .
La CTC rappelle donc que la motivation du choix doit s'opérer sous tous les aspects que la
CCI a entendu considérer comme formant l'offre économiquement la plus avantageuse.
3.3.4 Une gestion des marchés peu satisfaisant e
3.3.4. l La tenue des procès-verbaux de la commission d 'appel d 'off res doit encore
être améliorée
Les procès-verbaux des commissions d'appel d'offres ont été examinés par la chambre. La
tenue de ces documents s'avère généralement correcte à l'exception notable de deux d'entre eux.
Le procès-verbal de la réunion qui s'est tenue le 24 octobre 2007 pour statuer sur un lot de
l'aérogare passagers n'a pas été retrouvé par les services de la CCI. Quant à celui du
12 décembre 2008, il n'est signé que par deux membres alors même que la feuille
d'émargement comporte la signature de quatre membres avec voix délibérante.
Toute en relevant le caractère isolé de ces cas de mauvaise tenue ou de conservation des
documents de la commission d'appel d'offres, la chambre rappelle à la CCI l'importance
revêtue par ces procès-verbaux qui seuls authentifient les décisions prises par l'instance. La
CTC invite donc l'organisme consulaire à être plus vigilant à l'avenir sur la tenue de ces
documents .
73
Cham bre territoriale des comptes
Rapport d 'observations défini tives 11°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
cl'1ndustrie
CON FIDENTIEL
3.3.4.2 Des montants erronés co1111111111iq11és à / 'assemblée générale
La chambre relève des écarts entre le montant de certains marchés de l'aérogare fret
approuvés par l'assemblée générale et celui figurant dans l'acte d'engagement :
• pour le lot n°8, le montant du marché est de 74 171 424 F HT et non de 74 818 310 F HT ;
• pour le lot n°22, le montant du marché est de 2 589 200 F HT et non de
15 200 F HT.
Il s'agit bien de montants erronés qui ont été communiqués à l'assemblée générale, comme
l'a confirmé la SEGAL, conducteur d'opération .
La CTC appelle la CCI à être plus vigilante à l'avenir sur les informations communiquées à son assemblée générale.
3.3.4.3 Des avenants tardifs voire i11exista11ts
Le cahier des clauses administratives générales (CCAG) applicable aux marchés de travaux
en Nouvelle-Calédonie prévoit différentes dispositions destinées à faciliter l'exécution des
marchés, en particulier en ce qui concerne les travaux non prévus qui peuvent donner lieu à la délivrance d'ordres de service. Mais comme le rappelle l'article 3.2 du même CCAG, un marché ne peut être modifié que par avenant, les ordres de service ne pouvant que compléter ou préciser le contrat initial.
L'examen des dossiers de marché montre que si la CCI intègre souvent ces ordres de
service dans le cadre d'avenants , comme le prévoit l'article 40 de la délibération n°136.28 ,
elle le fait très tardivement , parfois même après la réception des travaux.
A titre d'exemple , sur l'opération de l'aérogare passagers, l'avenant n°1 du lot 12b daté du 19 novembre 2013 prend en compte différents ordres de service dont le plus ancien a été établi le 1er août 2011. Dans certains cas, l'avenant n'était toujours pas intervenu début
février 2014, comme en témoigne le lot n° 07 qui a donné lieu à 18 ordres de service délivrés
entre le 31 mai 2010 et le 2 août 2013. Il en va de même pour les autres opérations .
Même si dans une logique de déroulement de chantier, la chambre comprend bien qu'il
puisse parfois y avoir des difficultés à conclure un avenant préalablement à la réalisation des
travaux modificatifs, la juridiction rappelle à la CCI la nécessité d'être plus réactive dans la gestion des avenants. Ils doivent intervenir dans un délai raisonnable.
Mais la chambre relève que parfois les avenants n'ont pas été établis alors même que les
marchés ont été soldés. Ainsi, sur l'aérogare fret, des travaux modificatifs ont été ordonnés
pour certains lots, sans que les ordres de services aient été régularisés par avenant. Il en va
ainsi des travaux supplémentaires sur le lot 13b (2 527 434 F HT) et de la suppression de
prestations pour le lot 14 (- 257 400 F).
28 A vant dernier alinéa « toute modification du montant, de la durée ou des délais d'exécut ion d'un marché rend
obl igatoire l a passation d'un avenant »
74 Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observations défini t ives n°2 sur la gestion de la Cham bre de Commerce et
cl'Industrie
CONFIDENTIEL
Pour le lot n°10c de l'aérogare passagers, résilié le 16 novembre 2009, les travaux
supplémentaires ordonnés le 6 mars 2009 n'ont jamais fait l'objet d'un avenant contrairement
à ce que prévoyait pourtant l'ordre de service n°4. Pour l'opération des parkings avions, un
avenant au lot n°3 n'a jamais été établi. Il en est de même pour le lot n°13a de l'aérogare
fret.
La CTC relève donc que pour plusieurs marchés, le solde a été réglé alors même qu'il
existait une contradiction entre le montant contractuel et le décompte général. En pareil cas,
si la CCI avait été dotée d'un comptable public à l'instar d'autres établissements publics
calédoniens, la chambre aurait été fondée à engager sa responsabilité personnelle et
pécuniaire dans le cadre d'une procédure juridictionnelle
3.3.4.4 L 'absence d 'a venants prolon geant les délais d 'exécution
La chambre observe également d'autres dysfonctionnements s'agissant de la gestion des
délais contractuels sur les opérations qui sont clôturées.
Le calendrier d'exécution de l'aérogare fret prévoyait initialement une durée des travaux de
12 mois à compter du 20 avril 2009. Le nouveau planning a repoussé cette date au
20 mai 201O. Cependant, la réception des lots a été prononcée avec effet au
28 octobre 2010, soit environ 5 mois plus tard.
La chambre relève qu'à l'exception notable du lot n°13a, aucun avenant n'est venu prolonger
la durée d'exécution contractuelle des marchés jusqu 'à cette date.
Une situation analogue se retrouve pour la construction du dock des végétaux. Le délai d'exécution a été fixé dans l'acte d'engagement à 10 mois à compter du 3 août 2009 , soit le
3 juin 201O. Le planning prévisionnel de novembre 2009 indique quant à lui le 5 juin 201O. Or, la réception des travaux a été prononcée avec effet au 3 septembre 2010, soit 3 mois supplémentaires par rapport au délai contractuel.
Là encore aucun avenant de prolongation des délais n'a été établi.
La CTC rappelle à la CCI que l'article 40 de la délibération n°136 précitée dispose pourtant
que toute modification du délai d'exécution doit faire l'objet d'un avenant.
3.3.4.5 L'absence de décisionform elle de remise des pénalités Comme mentionné ci-dessus, le délai d'exécution de certaines opérations a été dépassé de
plusieurs mois en l'absence d'un avenant prolongeant ledit délai.
La chambre observe qu'au moment du paiement du décompte général définitif, des fiches de
calcul des délais font clairement apparaître ces dépassements qui n'ont pourtant pas donné
lieu à application de pénalités.
S'agissant de l'aérogare fret, la CTC relève l'existence d'une notice explicative des retards
constatés établie par la maîtrise d'œuvre. Celle-ci analyse les retards constatés sur le
chantier pour les différents lots et conclut à 165 jours de retard imputable principalement au
lot n°8 (qui n'est pas encore soldé, compte tenu de la défaillance de l'entreprise) .
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Chambre territoriale des comptes
Rapport d'observat ions défini tives 11°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
d 'industrie
CONFIDENTIEL
La chambre constate que ce document ne figure pas à l'appui du DGD produit lors de
l'instruction. De ce fait, la personne responsable des marchés ne s'est pas prononcée
explicitement sur les propositions du maître d'œuvre et du conducteur d'opération
concernant la remise des pénalités.
Ce document aurait dû également être produit au moment du paiement au trésorier de la
CCI pour qu'il puisse s'assurer que la liquidation de la dépense prenait bien en compte
l'ensemble des éléments et en l'occurrence, les pénalités de retard.
La CTC relève que la situation est encore moins satisfaisante s'agissant de la construction
du dock de traitement des végétaux puisqu'aucune note explicative sur les retards n'a été
produite. Le retard calendaire est d'environ 3 mois (sur un délai d'exécution de 10 mois), ce
qui justifiait d'autant plus une analyse précise des causes . Lors de l'instruction, la SEGAL,
conducteur d'opération, a indiqué que la principale difficulté du chantier avait été de gérer les
déménagements et les travaux propres aux utilisateurs (service vétérinaire et autres).
Dans le cas des autres établissements publics calédoniens , la décision de remise des
pénalités prend la forme d'une délibération spécifique de l'organe délibérant et fait partie des
pièces justificatives de paiement que le comptable public doit exiger au moment du
règlement du solde du marché.
La CCI ne met pas en œuvre ces dispositions, lui préférant un système inspiré de celui en
vigueur dans les compagnies consulaires de métropole où les fonctions de comptable sont
exercées par un trésorier élu. Un décret est en cours d'élaboration sur ce point (voir dernière
partie du rapport).
Toutefois, le principe de la séparat ion des fonctions d'ordonnateur et de comptable appliqué par la CCI implique la même obligation de formalisation des décisions en matière
d'exonération des pénalités, qui s'assimilent à une libéralité. Il s'agit d'un gage de
transparence .
Recommandation n°4 : La CTC recommande une modification des statuts et du règlement intérieur de la CCI afin de mieux préciser les règle applicables en matière de pièces justifi catives de paiement, en s'inspirant, le cas échéant, de celui en vigueur dans les établissements publics calédoniens.
La chambre prend acte que la CCI travaille actuellement sur un projet de règlement financier visant à formaliser l'environnement de contrôle existant au sein de l'organisme.
3.3.4.6 Une tenue des dossiers de marchés à améliorer
La chambre a procédé à la consultation sur place des dossiers de marchés des différentes
opérations en les recoupant avec les informations financières provenant des services
comptables et du conducteur d'opération.
La CTC constate que plusieurs dossiers n'étaient pas complets. En effet, des avenants
concernant plusieurs lots de l'opération de l'aérogare passagers (n°5b, 5c, 7, 20 et 20c) n'y
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Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observat ions définitives n°2 sur la gest ion de la Cham bre de Com merce et
d'f ndustrie
CONFIDENTIEL
figuraient pas, même à l'état de projet, alors même que pour certains, on trouve trace d'un
ordre de service de notification dudit avenant.
La CTC invite donc la CCI à améliorer la qualité du suivi de ses dossiers de marchés, dont
les éléments paraissent dispersés au sein des différents services intervenant sur ces affaires
(ceux en charge de l'exploitation de l'aéroport , le service comptable et le service juridique),
mais aussi chez le maître d'œuvre et le conducteur d'opération.
La CCI devrait disposer d'un dossier de marché unique rassemblant l'ensemble des
documents contractuels, notamment les pièces originales qui devraient y être conservées.
3.3.4.7 Un manque de jiabili té des donnéesjinanci ères de / 'opération
La chambre s'est fait communiquer un tableau présentant l'exécution des marchés de
l'opération de l'extension de l'aéroport (marché initial, avenants, montant réglé, date du
décompte général définitif) pour vérifier la pertinence des informations détenues par la CCI.
Le bilan de cette opération démontre le manque de fiabilité des données transmises
initialement, ce qui a nécessité une rectification de la part du conducteur d'opération. La
quasi-totalité des lots comportait des anomalies.
Le tableau relatif aux travaux de l'aérogare passagers s'est d'emblée avéré parcellaire,
compte tenu de la pratique décrite plus haut des avenants de régularisation signés
tardivement. Certains travaux supplémentaires commandés par ordre de service n'étaient
pas répertoriés car ils n'avaient pas encore été intégrés dans un avenant (lot 4a, lot 6). A
l'inverse des avenants figurant au dossier n'étaient pas intégrées au tableau (lot 4b, Sa et
Sb) ou l'étaient pour des montants différents de l'avenant (avenant n° 1 et 3 du lot 4a).
La SEGAL a produit ainsi trois avenants et deux projets d'avenants rétablissant la cohérence
entre les données.
De même, aucune information n'était consignée concernant l'exécution du lot n°10d gestion
des parkings payants pourtant suivi directement par les services de la CCI.
Des incohérences ont également été relevées entre le cumul des acomptes payés et celui figurant dans la dernière situation dans les services comptables de la CCI, qui provenaient de la non prise en compte des dernières situations payées ou des pénalités de retard non
décomptées. Ces données ont été mises à jour et rectifiées par la SEGAL.
D'autres erreurs sont relevées par la CTC sur les informations communiquées sur l'aérogare
fret : le montant du marché de maîtrise d'œuvre et celui des avenants étaient erronés . Il en
était de même pour l'avenant n°1 du lot n°22.
Même si les choses ont été régularisées suite à l'intervention de la CTC, les nombreuses
incohérences relevées témoignent des faiblesses du contrôle interne au sein de la CCI sur les données communiquées par son prestataire.
Les informations détenues par les différents protagonistes intervenant sur le dossier ne sont
pas suffisamment recoupées et mises en commun, ce qui traduit un cloisonnement des
tâches et des lacunes en matière de contrôle interne.
3.3.4.8 Des délais importants pour solder les marchés
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Cham bre terri toriale des comptes
Rapport d 'observations définitives 11°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
cl '1ndustrie
CONFIDENTIEL
La procédure d'élaboration du décompte général définitif (DGD) des marchés fait intervenir différents protagonistes. L'entreprise présente son projet de décompte final. Ce document est contrôlé par le maître d'œuvre, le conducteur d'opération avant d'être soumis à la personne responsable du marché. Le Président de la CCI donne alors au trésorier l'ordre de régler l'entreprise . Celui-ci doit procéder aux vérifications préalables au paiement.
Comme mentionné précédemment , la principale opération, celle de l'aérogare passagers, n'est toujours pas soldée.
Sur les autres opérations, la chambre observe que les délais pris par chacun des intervenants pour mener à bien ses contrôles sont importants, à l'exception de l'opération relative à la construction des parkings avions.
Pour l'aérogare fret, il a fallu en moyenne six mois au total pour que les entreprises soient réglées (entre le mois d'avril et d'octobre 2011). Les délais les plus importants sont le fait de la SEGAL, avec environ 3 mois pour viser le décompte final. Lors de l'instruction, le conducteur d'opération a invoqué à sa décharge la période particulièrement chargée, le solde de cette opération coïncidant avec le changement de maître d'œuvre.
Les délais propres à la CCI sont en moyenne entre 30 et 35 jours dont 25 jours sont imputables au paiement par les services comptables.
Les délais d'établissement des DGD sont encore beaucoup plus longs pour la construction du dock de traitement des végétaux puisqu'une année et demi a été nécessaire pour solder les marchés (entre février 2011 et juillet 2012).
Mais cette fois c'est la CCI qui a tardé à exercer ses prérogatives. En effet, la personne responsable des marchés a mis plus d'un an à signer les documents alors même que l'exécution des contrats n'a pas donné lieu à de difficultés particulières . Les délais de paiement ont été d'une vingtaine de jours .
La chambre souligne une nouvelle fois l'importance de solder rapidement les marchés. Il en va à la fois de l'intérêt de la CCI (en ce qui concerne la solution d'éventuelles réclamations) et de celui des entreprises , pour des raisons financières.
3.4 Le financement du projet est majoritairement assu ré par la CCI à l'aide d'un
emprunt présentant des risques
A l'occasion de son précédent contrôle, la chambre avait examiné le projet de plan de financement de l'opération, fondé sur un montage économico-juridique complexe. Faisant appel à la défiscalisation métropolitaine, il consistait en la mise en place d'un groupement d'intérêt économique (GIE) sans capital, basé en Nouvelle-Calédonie et détenu par des investisseurs fiscaux métropolitains. La CCI aurait accordé à ce GIE une autorisation d'occupation temporaire. Elle signerait également un contrat de maîtrise d'ouvrage délégué au profit du GIE, ainsi qu'un contrat de mise à disposition, l'ensemble étant constitutif de droit réel pour le GIE.
La chambre avait souligné d'emblée dans son rapport les difficultés de mener à bien un tel montage. Elle constate qu'il a en définitive été abandonné en octobre 2007 au profit d'un plan de financement plus classique.
3.4.1 Le plan de fi nancement a évolu é pour t e1ùr compt e des surcoüt s d u pro j et
78
Chambre terri toriale des com ptes
Rapport d 'observat ions définit ives 11°2 sur la gestion de la Chambre de Com merce et
d 'Indust rie
CONFIDENTIEL
Le plan prévisionnel de financement de l'opération est approuvé par délibération en date du 28 novembre 2007, dans les conditions suivantes :
Tableau n°33
En FCFP En € %
Etat 1 431 980 400 12 000 000 14,8%
Nouvelle-Calédonie 2 299 999 186 19 274 000 23,8%
CCI 5 930 866 636 49 700 680 61,4%
dont autofinancement 1 130 868 335 9 476 680 11,7%
dont emprunts 4 799 998 301 40 224 000 49,7%
9 662 846 221 80 974 680
Source CTC
Son montant est sensiblement le même que celui présenté à la CTC lors du précédent contrôle (désormais 9,66 MdF contre 9,53 MdF). En revanche la répartition en est sensiblement différente du fait de l'abandon du projet de défiscalisation. Le nouveau plan de financement permet même à la CCI de diminuer sa participation de 5% du fait de la réduction du montant des emprunts contractés. C'est la Nouvelle-Calédonie qui voit sa contribution augmenter sensiblement à hauteur d'environ 1,5 MdF supplémentaire.
Tableau n°34
Plan financement initial Plan financement arrêté
en MFCFP % en MFCFP %
Etat - 0% 1 432 15%
Nouvelle-Calédonie 800 8% 2 300 24%
CCI 6 258 66% 5 931 61%
dont autofinancement 1 100 12% 1 131 12%
dont emprunts 5 158 54% 4 800 49%
Défiscalisation 2 478 26% - 0%
Total 9 536 9 663
Source CTC
Ce deuxième plan de financement va évoluer du fait de l'augmentation du coût du projet décrite plus haut dans le rapport. Celle-ci a été financée pour l'essentiel par la CCI (sous la forme de deux emprunts) et par la Nouvelle-Calédonie (avec plusieurs subventions) .
Tableau n°35
79 Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observations définit ives n°2 sur la gest ion de la Cham bre de Commerce et
d 'indust rie
CONFIDENTIEL
En MF CFP
Plan financement initial
(novembre 2007)
Plan financement définitif
Part dans le financement définitif
Etat 1 432 1 432 12 %
Nouvelle-Calédonie 2 300 2800 24 %
CCI 5 930 7 572 64 %
dont autofinancement 1 131 1 372 11 %
dont emprunts 4 800 6 200 53 %
TOTAL 9 662 11 804
Source CTC
3.4.1.1 Le 111011ta11t d11jinan ce111ent de l'Etat est resté constant
La convention signée avec l'Etat prévoit le versement fractionné de la subvention avec trois
acomptes en 2009, 2010 et 2011 (deux de 477 MF CFP puis 358 MF), le solde étant versé
après la réception finale des travaux.
Si les deux premiers acomptes sont bien intervenus au cours des exercices 2009 et 2010,
l'acompte prévu initialement pour 2011 a été encaissé pour moitié en août 2012 et pour
moitié en octobre 2013. L'article 5 de la convention prévoyait en tout état de cause que le
versement des acomptes pouvait être suspendu en cas d'interruption ou de ralentissement
du rythme des travaux, ce qui a été effectivement le cas.
Les différents acomptes ont été payés, y compris le solde de la subvention, soit environ 119,3 MF CFP, réglé fin mars 2014.
3.4.1.2 les subventions de la No11v elle-Calédonie ont été se11sible111ent 111ajorées
La participation financière de la Nouvelle-Calédonie a fait l'objet de trois conventions du fait
de l'évolution du projet et de son financement.
La Nouvelle-Calédonie avait déjà prévu 800 MF CFP correspondant à sa participation au
projet sur la base d'une convention datée de 2005. Quatre versements, intervenus entre
janvier 2006 et décembre 2008 ont procédé au paiement de la subvention.
La modification du montage financier en novembre 2007 et l'abandon du projet de
défiscalisation conduisent la CCI à solliciter la Nouvelle-Calédonie à hauteur de 1,5 MdF
supplémentaire. Une convention est signée en 2008. Trois versements sont intervenus en
novembre 2009 (700 MF), janvier et décembre 2010 (chaque fois pour 350 MF). Il reste à
percevoir une somme de 1OO MF qui sera versée après réception finale des travaux .
La Nouvelle-Calédonie prend en charge une partie du surcoût du projet avec une subvention
complémentaire de 500 MF décidée en 2011 et versée le 15 novembre 2012 .
Au total, le financement du projet par la Nouvelle-Calédonie s'élève à 2,8 MdF CFP.
80 Cham bre terri toriale des comptes
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d 'industrie
CONFIDENTIEL
3.4.1.3 la CC! a supporté aufinal / 'essentiel du s11rco1ît du projet
Comme indiqué dans le tableau précédent , c'est la CCI qui va assurer le financement de l'essentiel du coût de l'opération (64 %) et notamment du surcoût puisqu'elle va prendre en
charge 1,6 MdF CFP des 2, 1 MdF du dépassement d'enveloppe.
La CCI y affecte les fonds de réserve constitués à cet effet sur le budget de l'aéroport (à
hauteur de 1,37 MdF) et doit recourir à deux emprunts (6,2 MdF) examinés en détail dans la suite du rapport.
3.4.2 Le principal emprunt souscrit par la CCI présente des nsgues impo1tants de
surcoût.
La CCI a financé les travaux en recourant à deux emprunts, dont l'un est un emprunt dit
« structuré », dont il convient de détailler les stipulations qui font courir un risque financier à la CCI.
3.4.2.1 La décision de recourir à 1111 emprunt strnct11ré aurait mérité d'être
davantage éclairée
Pour financer le projet, la CCI affecte les réserves constituées à cet effet mais doit aussi
recourir à l'emprunt.
Elle consulte l'ensemble des établissements bancaires de Nouvelle-Calédonie et deux
organismes métropolitains sur un montant de 5 MdF sur 15 ans minimum avec un différé de
42 mois.
Six organismes ont répondu en proposant des produits classiques mais trois pour des
montants sensiblement inférieurs aux montants demandés.
La commission des finances qui a mené la négociation, a écarté l'option des emprunts
classiques pour privilégier celle d'un emprunt dit « structuré ». La suite du rapport décrit cette formule.
La chambre relève que contrairement à ce que prévoit l'article 7.5. du règlement intérieur
applicable au moment des faits, la réunion de la commission des finances ayant examiné les
offres n'a pas donné lieu à un compte-rendu. Seuls des tableaux présentant les différentes
offres de prêt assorties de certains commentaires ont été établis.
La CTC estime que la complexité des dossiers aurait mérité une analyse formalisée des
différentes propositions faisant clairement ressortir les avantages et inconvénients des offres
par rapport au besoin, comme c'est le cas par exemple devant la commission d'appel
d'offres.
Le 20 décembre 2007, l'assemblée générale de la CCI donne un avis favorable à la
conclusion d'un emprunt de 5,2 MdF avec la BNC (en coprêteur avec La Financière Océor
groupe Caisse d'Epargne),
La motivation retenue par l'assemblée générale est celle d'une meilleure adaptation de l'offre
au besoin s'agissant :
81
Chambre territorial e des comptes
Rapport d 'observat ions définitives 11°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
d 'ind u strie
CONFIDENTIEL
- de la période de différé (48 mois) ;
- de la durée d'amortissement (15 ans) ;
- de l'absence de garantie exigée (de la Nouvelle-Calédonie notamment) ;
- de l'absence de conditions particulières et suspensives ;
- de la durée et du taux garantis en phase de consolidation (taux garanti sur 5 ans et 6
mois et taux avec des barrières sur 10 ans) ;
- du produit de change (indexation USD-CHF considérée comme « plus stable »).
Toutefois, la chambre constate que des conditions analogues étaient offertes dans le cadre
des offres sur des prêts classiques (différé d'amortissement , durée, absence de condition
suspensives et de garantie). A titre d'exemple, lors de la mise en concurrence, la BNC
proposait également un taux fixe de 5,15 % sur 15 ans avec des conditions proches de
celles de l'emprunt structuré.
La CCI indique que c'est bien l'existence d'un taux attractif qui a été la condition
déterminante du choix de cet emprunt,
3.4.2.2 Les caractéristiques de / 'e111pru111
L'emprunt est souscrit par la CCI le 4 avril 2008 . Il s'agît d'un emprunt dénommé « FLEXILIS- HELVETUX USD 2 » portant sur un montant de 43,576 M€ soit 5,2 MdF CFP.
Il est conclu pour une durée maximum de 19 années décomposée comme suit :
une phase de mobilisation durant laquelle les fonds seront mis à disposition de la
CCI. Cette durée maximale est de 3 ans et 6 mois avec une date ultime de
consolidation fixée au 30 juin 2011. Au cours de cette période, les sommes
mobilisées portent intérêt à un taux fixe de 4,85 % ;
une phase d'amortissement du capital durant laquelle la CCI doit rembourser le
capital ainsi que les intérêts. Le tableau d'amortissement comprend 62 échéances
trimestrielles soit une durée de 15 ans et 6 mois. Cette phase d'amortissement
prévoit l'application de deux taux : pendant une première période de 5 ans et demi,
soit jusqu'au 31 décembre 2016, la banque applique un taux d'intérêt annuel garanti
de 2,5 %. Au-delà , le taux d'intérêt est calculé en fonction de l'évolution de la parité
entre deux monnaies, le dollar américain et le franc suisse (par référence du cours de
chacune de ces monnaies par rapport à l'euro), selon des modalités examinées infra.
Cet emprunt est dit « structuré », c'est-à-dire qu'il intègre dans un contrat unique, un emprunt
et un produit dérivé constitué par l'évolution de conditions prédéfinies au contrat , en
l'espèce, l'évolution de la parité entre le dollar américain et le franc suisse (rapporté à l'euro).
Les produits structurés apparus dans les années 1997-1998 ont connu un fort
développement durant la première partie des années 2000, à un moment où les taux
d'intérêt sont historiquement bas. Ils vont commencer à remonter à partir de 2006 juste avant
la crise financière mondiale de 2008. Des produits de plus en plus sophistiqués (mais aussi
de plus en plus risqués) apparaissent et sont proposés aux collectivités publiques, soit dans
82
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d'observations définit ives 11°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
cl 'Ind ustrie
CONFIDENTIEL
le cadre d'opérations de renégociation d'emprunts, soit dans une stratégie présentée comme
favorisant l'optimisation financière.
C'est dans ce dernier cadre que la CCI va souscrire en avril 2008 cet emprunt puisque
l'organisme connait sur son budget aéroport de Tontouta, un endettement conséquent
(comme indiqué dans la partie relative à la situation financière).
Dans le langage bancaire, ce produit est appelé «à barrière de change». Le principe de ces
produits est simple, même si les formules contractuelles paraissent complexes.
Le mécanisme repose sur un taux attractif durant la première phase de la période
d'amortissement, 2,5 % l'an en l'occurrence. Le contrat parle de taux bonifié.
Par la suite, le taux d'intérêt est calculé en fonction de l'évolution de la parité entre les deux
monnaies choisies, à savoir le dollar américain et le franc suisse.
En pratique, tant que le cours du dollar est supérieur ou égal à celui du franc suisse, le taux
appliqué est un taux fixe bonifié de 2,5 %.
Si l'inverse se produit, c'est-à-dire si le cours du dollar est inférieur à celui du franc suisse, le
taux de 2,5 % est majoré de la moitié du différentiel du taux de change.
3.4.2.3 Le choix d 'un emprunt structuré à haut risque
3.4.2.3.1 Une formule de financem ent contestée par les juridictions financières
Les juridictions financières ont eu l'occasion d'évoquer à maintes reprises les risques pris
par les collectivités et établissements en souscrivant ce type d'emprunts structurés29
. Ces produits sont également peu transparents par leur formulation complexe.
Leur utilité pour l'organisme emprunteur est également discutable. Si les taux d'intérêt
paraissent attractifs pour la CCI sur la période initiale, ici constituée des 5 premières années
et demi, ils ne sont permis que par les anticipations réalisées par l'établissement bancaire
sur les 1O années suivantes, lui permettant de compenser par la suite le manque à gagner
initial.
En effet, comme le présentait le rapport public annuel 2009 « soutenir que ces produits
seraient systématiquement gagnants revient à faire croire que les inventeurs de ces produits
auraient trouvé une sorte de martingale financière au profit des emprunteurs (...) ».
Dans son rapport thématique de juillet 2011 consacrée à la gestion de la dette par les
collectivités, la Cour préconise de proscrire le principe même de cette bonification d'intérêt
notamment pour les emprunts dont le taux d'intérêt est basé sur des écarts de taux de
change hors zone euro, comme c'est le cas ici.
La circulaire du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités
territoriales et à leurs établissements insiste sur le fait que « plusieurs types de produits structurés paraissent devoir, au regard des investissements qu'ils servent à financer , être écartés compte tenu de leur caractère spéculatif ».
Le texte fait référence à « certains produits financiers qui appuient leur structure sur des
différentiels entre deux devises. Le marché des devises est un marché particulièrement
29 Voir notamment le rapport public annuel2009 et le rapport annuel2010 ainsi que le RPT dejuillet 201 1 .
83
Cham bre territorial e des comptes
Rapport d'observations défini tives n°2 sur la gest ion de la Cham bre de Com merce et
cl'Jndu stri e
CONFIDENTIEL
risqué car très volatile ». Dans la classification du niveau de risque établie par cette circulaire
les contrats dits « à effet de change » figurant d'ailleurs parmi les produits les moins bien
côtés et donc les moins sûrs pour les collectivités.
La CCI admet le caractère risqué de cet emprunt mais souligne qu'elle a effectué son choix
avant la parution des différents rapports de la Cour des comptes évoqués par la chambre.
3.4.2.3.2 Le contrat souscri t par la CCI présente un niveau de risque élevé
La chambre souligne qu'en signant ce contrat, la CCI s'inscrit dans ce contexte de prise de
risque élevé qui est renforcé par le fait que le taux de l'emprunt n'est pas plafonné (ou
« capé » dans le vocabulaire bancaire). L'évolution de la formule est donc complètement libre.
Le risque est pour l'instant un risque latent pour la CCI puisqu'elle bénéficie jusqu'en
décembre 2016 du « bouclier » constitué par l'application du taux bonifié à 2,5 %. Ce taux
est attractif et c'est d'ailleurs là-dessus qu'ont joué les établissements financiers proposant ces produits.
Le tableau ci-dessous montre les conséquences d'une application de la formule de calcul
sans mécanisme de bonification.
Tableau n°36
Evènement
Date lecture
des taux de
change
Taux de change de
référence USD/CHF*
Taux virtuellement
applicable
date
signature
prêt
0410412008
1,00954077
2,0%
1ère
échéance
14/09/2011
0,87646588
9,5%
2ème
échéance
15/12/2011
0,9417774
5,6%
3ème
échéance
15/03/2012
0,92639963
6,5%
4ème
échéance
15/06/2012
0,95347729
4 ,9%
5ème
échéance
14/09/2012
0,92875143
6,3%
6ème
échéance
14/12/2012
0,92416482
6,6%
7ème
échéance
15/03/2013
0,94054715
5,7%
8ème
échéance
14/06/2013
0,92625724
6,5%
84
Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observations défini tives 11°2 sur la gestion de la Cham bre de Commerce et
cl'Industrie
CONFIDENTIEL
9ème
échéance
13/09/2013
0,93087627
6,2%
10ème
échéance
13/12/2013
0,89065346
8,6%
Source CTC'Taux de change de référence :
Taux de change Euro/CHF/ EUFl/JSD
Formule de calcul si taux de change de référence <1 :
Taux applicable " 2,50",{, + (50% x (1-(USDICHF))l(USD/CHF)]
Au moment où le contrat est signé, le taux de change dollar/franc suisse est très légèrement
supérieur à 1, ce qui justifie l'application du taux bonifié de 2,5 %.
En revanche, dès la première échéance, le rapport s'inverse, ce qui aurait conduit à l'application de taux supérieurs à celui des emprunts classiques que la CCI aurait pu
contracter 30
et pouvant aller jusqu 'à 9,5 % en septembre 2011.
L'établissement bancaire a communiqué un scenario dit « de stress » insistant sur l'absence
de risque du fait d'une barrière inférieure au plus bas cours de change depuis 1995 d'un taux
de change historiquement bas à 1,1O.
Mais le graphique ci-dessous montre que sur 15 ans, la tendance lourde est à la forte baisse
depuis 2002, avec depuis 2011, un rapport dollar/franc suisse constamment inférieur à la
barrière de change prévue au contrat.
Tableau n°37
Source CTC
L'évolution de la parité entre ces monnaies dépendra du positionnement des marchés
financiers au vu des politiques monétaires et de taux de change qui seront déterminées par
la banque centrale européenne (BCE}, la réserve fédérale américaine (FED) et la Banque
nationale suisse (BNS).
Le tableau ci-dessous constitue une simulation de l'impact qu'aurait la poursuite de
l'évolution défavorable du taux de change USD/CHF amorcée depuis plusieurs années.
30 Un taux fixe de 5,15 % avait été proposé par la BNC
85
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observations définitives 11°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
cl 'Indust rie
USD/CHF
1,800
1,600
1,400
1,200
1,000
0,800
0,600
0,400
0,200
0,000
-USD/CHF
°' °°'
'
0 0 0
.........
rl 0 0
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N 0 0
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0
M 0 0
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0
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0
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0
......_ ......_ 0 ......... .........
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0 0 0 rl rl 0 0
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......_ rl
0
CONFIDENTIEL
Chaque diminution d'un centième du taux de change se répercute de 0,7% sur les intérêts d'emprunt, un taux de 15 % étant atteint dès lors que la parité s'établit à 0,8.
Tableau n°38
Taux de change de référence USD/CHF Taux applicable aux échéances d'emprunt
0,87 10,0%
0,86 10,6%
0,85 11,3%
0,84 12,0%
0,83 12,7%
0,82 13,5%
0,81 14,2%
0,8 15,0%
Source CTC
La chambre estime que ces hypothèses ne peuvent être écartées compte tenu des évolutions intervenues en quelques années, Pour information, le taux de change de référence du 1O mars 2014 est de 0,878 ce qui se traduirait par un taux d'intérêt de 9,4 %, soit presque 4 fois plus que le taux bonifié.
Pour mesurer l'impact qu'aurait une progression du taux d'intérêt, il faut garder à l'esprit que les intérêts prévus sur l'année 2017 s'élèvent à 91 MF CFP, calculés au taux bonifié de 2,5 %. A titre d'exemple, l'application d'un taux de 10 % (comme ce serait le cas aujourd'hui) , entraînerait un quadruplement des frais financiers qui passeraient ainsi à environ 360 MF. Ils viendraient peser sur le budget de l'aéroport qui connaît déjà des tensions .
3.2.2.4. Un risque mieux identifié comptablement mais non encore provisionné
Dans ses observations provisoires, la chambre relevait que si la présentation des emprunts et dettes assimilées contenue dans l'annexe des comptes annuels jusqu'en 2012 décrit bien le mécanisme de l'emprunt, la CCI n'avait pour autant constitué une provision pour risques « en l'absence de possibilité d'isoler le dérivé incorporé du crédit ».
Le réviseur externe des comptes de la CCI a fait savoir que suite aux observations de la chambre, il a exposé devant la commission des finances de l'organisme consulaire l'avis
n°2012-04 du 3 juillet 2012 du conseil de normalisation des comptes publics31 « pour ce qui
concerne la constitution d'un compte de régularisation permettant de restaurer depuis
3 1 A vis n°2012-04 du 3 juill et 2012 sur la comptabil isat ion des dettes financières et instruments de dérivés des
entités publiques à comptabilité publique relevant du code général des collectivités territoriales, du code de
l'action sociale et des familles, du code de la santé publique et du code de la construction et de l 'habitat ion
86
Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observat ions définit ives 11°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
d'Industri e
CONFIDENTIEL
l'origine du crédit une charge financière correspondant aux taux du marché à l'origine (offres
à taux fixe reçues) en lieu et place du taux bonifié du crédit. »
De ce fait, la CCI indique dans sa réponse, que le budget exécuté 2013 de l'aéroport de
Tontouta a été voté en intégrant un changement de méthode comptable qui prend en compte
la bonification d'intérêt estimée à 171 MF pour les exercices 2011 et 2012 et 107 MF pour
2013.
Comme l'indique le réviseur externe des comptes, «la commission n'a pas souhaité en
revanche constituer une provision pour risques à hauteur du risque résiduel résultant au
31 décembre 2013 de la valorisation des options de change incorporées à l'outil compte tenu
notamment de la forte volatilité de cette valorisation et des flux de résultat importants qui
pourraient en résulter à l'avenir. Sur ce point, le risque continue à être traité par une
information d'annexe relayée par une observation de notre part ».
La chambre prend acte de la mise en œuvre partielle des dispositions contenues dans l'avis
n°2012-04 du 3 juillet 2012 précité qui évoque dans son point 3 que (( pour les emprunts
souscrits avant la rédaction de l'avis et qui auraient les caractéristiques d'un emprunt
complexe, une évaluation du risque à la date de première application du texte doit être faite
et une provision constituée, le cas échéant. Cette provision est comptabilisée pour son
montant total, par imputation sur la situation nette ».
La chambre a bien conscience de l'impact financier qu'aurait la constitution d'une telle
provision qui correspond à la mise en œuvre du principe de prudence comptable mentionné
à l'article 120-3 du plan comptable général32
. Fin 2012, le montant de la juste valeur du prêt
est évalué par l'établissement bancaire prêteur à 8,49 MdF CFP, c'est-à-dire bien au-delà du
capital initialement emprunté (5,2 MdF). Le surcoût constaté, qui est considérable, s'explique
par le fait que le montant intègre la valorisation d'un contrat d'échange des conditions
initiales du prêt. Le taux d'intérêt qui aurait dû être appliqué en décembre 2012 en l'absence
de taux bonifié s'élevait à 6,6 %, il était de 8,6 % en décembre 2013.
La tendance suivie par la courbe des taux justifie donc une vigilance accrue et une exigence
renforcée de transparence dans la présentation de l'évolution de la situation qui présente un
risque potentiel important pour la situation financière du budget de l'aéroport .
Recommandation n°5 :
La CTC recommande à la CCI d'adopter une vigilance accrue et une exigence
renforcée de transparence dans la présentation de l'évolution du contrat d'emprunt structuré de 5,2 MdF CFP souscrit pour le financement des travaux sur l'aéroport et qui présente un risque potentiel important pour la situation financière du budget de l'aéroport.
3.4.2.4 Les possibilit és de sortir de cet emprunt existent dans le contrat mais
doivent être examinées avec soin
Devant les risques latents encourus par _la CCI, la chambre estime qu'un objectif de
sécurisation de la dette pourrait être recherché. Une autre option pourrait résider dans celle
suivie par différentes collectivités métropolitaines qui ont porté le différend devant les
tribunaux . Certaines ont obtenu l'annulation en première instance des clauses concernant le
32 « La complabilité csl élablie sur la base d 'apprécial ions prudentes, pour éviler le risque de transferl, sur des
périodes à venir, d 'incertit ude présenles suscept ibles de grever le patrimoin e et le résultat de l'ent ilé ».
87
Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observat ions définitives n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et d 'Indust rie
CONFIDENTIEL
calcul des intérêts et leur remplacement par l'application du taux d'intérêt légal (qui est
actuellement autour de 0,5 % l'an). S'il n'y a pas lieu d'écarter a priori cette option, qui mérite
néanmoins d'être confirmée en appel, la voie d'une renégociation d'emprunt par application
des stipulations contractuelles doit être explorée.
3.4.2.4.1 La voie du remboursement ant icipé du prêt
L'article 7.1 du contrat stipule que l'emprunteur peut procéder au remboursement anticipé
total du prêt à une date normale d'échéance sous réserve d'un préavis de 30 jours avant
ladite échéance et moyennant le paiement d'une indemnité.
Le montant de cette indemnité n'est pas fixé au contrat puisque celui-ci mentionne
simplement que « l'indemnité de remboursement anticipé est établi par l'agent33
en tenant compte des conditions prévalent sur les marchés financiers 20 jours ouvrés avant la date du
remboursement anticipé, à 11 heures (heure de Nouméa). A cette date et cette heure déterminée par le client, l'agent demande à un établissement de référence sur ces marchés
de calculer le montant de l'indemnité à régler par l'emprunteur à l'occasion du remboursement anticipé du prêt. Cette indemnité correspond à la valorisation d'un contrat d'échange des conditions d'intérêt du prêt contre Euribor 3 mois préfixé sans marge entre
l'agent et l'établissement de référence »
L'indemnité ne pourra être inférieure à un mois d'intérêts calculés sur la base du taux
d'intérêt applicable à la dernière période d'intérêts précédant celle au cours de laquelle la
notification de remboursement anticipé est intervenue.
A ce stade, la chambre relève trois conditions restrictives qui limitent le principe d'un
remboursement :
il n'existe pas de possibilité de remboursement anticipé partiel, celui-ci devant
intervenir sur la totalité du capital restant dû ;
les conditions de calcul de l'indemnité actuarielle sont fixées au contrat mais elles ne
peuvent être déterminées a priori puisqu'elles les propositions formulées par
l'établissement de référence dépendront de la situation des marchés ;
le contrat prévoit que l'emprunteur dispose d'un délai de .... 15 minutes pour accepter l'offre de l'agent. Ce délai est certes habituel sur les marchés où la situation évolue en permanence . Mais ce laps de temps est particulièrement court pour
permettre à un organisme dont l'activité ne consiste pas à suivre en permanence les
marchés de se positionner vis-à-vis de l'offre qui lui a été faite.
3.4.2.4.2 La mod ification des cond i t ions financières
L'article 7.2 du contrat stipule que l'emprunteur peut également demander une modification des conditions financières (changement de taux ou de durée, nouveau prêt structuré ou
classique, possibilité d'une option à taux fixe classique). Cette option est qualifiée d'arbitrage
par le contrat.
Chaque année, l'annexe des comptes annuels mentionne « la juste valeur du prêt évaluée par le prêteur ». Au 31 décembre 2012, elle s'établit à près de 8,5 MdF CFP.
33 C'est-à-dire La Financière OCEOR, prêteur
88
Chambre territoriale des comptes Rapport d 'observations défini t i ves n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
d'indust rie
CONFIDENTIEL
Cette somme comprend le capital restant dû (environ 4,6 MdF selon le tableau d'amortissement du prêt) et la valorisation du contrat d'échange des conditions d'intérêt du
prêt initial contre un index variable « classique » de type EURIBOR.
Le montant est largement supérieur à celui du capital emprunté (5,2 MdF), du fait de
l'évolution défavorable du taux de change de référence. Le surcoût mesure en quelque sorte le risque prix par la CCI sur ce type de produit.
D'autres collectivités confrontées à ce type d'emprunts sont parvenues à renégocier leur dette dans le cadre de la souscription de nouveaux emprunts.
Cette voie mériterait d'être explorée par la CCI, même si au cas d'espèce les négociations
pourraient être rendues plus difficiles compte tenu du volume de l'emprunt concerné, de son
caractère récent (l'emprunt court jusqu'au 31décembre 2026) mais aussi des perspectives et
capacité d'endettement futures de la CCI.
La chambre estime qu'en tout état de cause, le moment et les modalités doivent être choisis
avec soin afin d'éviter de « surpayer » une sortie de contrat. La CCI partage cette analyse et
elle indique qu'elle suit avec une attention particulière ce dossier afin de sécuriser ce risque qui demeure latent jusqu'au 31 décembre 2016.
Recommandation n°6:
La CTC invite la CCI à examiner dès à présent les possibilités d'une renégociation de
l'emprunt structuré en se faisant assister, au besoin,par un cabinet spécialisé dans ce type
d'opérations.
La CTC prend acte que le choix de ces conseils par la CCI était en cours au moment où
l'établissement faisait parvenir sa réponse.
3.4.3 Un emprunt complémentaire de 1 MdF CFP a été rendu nécessaire par
1'augmentation du coût du pro jet
L'augmentation du coût du projet a été partiellement financée par une nouvelle subvention
de la Nouvelle-Calédonie (500 MF). Mais la CCI a dû également mettre en place un prêt
complémentaire de 1 MdF CFP.
Une mise en concurrence a été organisée auprès de tous les établissements bancaires
calédoniens et de deux organismes métropolitains. Mais la CCI n'a reçu que deux offres,
celle de la BNC et de la Société générale calédonienne de banque.
L'offre retenue par l'assemblée générale le 14 décembre 2011 est celle de cette dernière
banque. Le contrat conclu le 27 septembre 2012 porte sur un prêt de 15 ans à taux variable
basé cette fois sur un index classique (Euribor 3 mois avec une marge de 1,2 %) assortie d'une couverture de taux (swap).
Cet emprunt, même conclu à taux variable, ne présente pas de niveau de risque élevé du fait
de l'indice retenu. Il est constitué par la moyenne arithmétique des taux offerts par un échantillon de banques implantées dans la zone euro pour une opération de trésorerie sur
une période équivalente à la durée de l'Euribor concerné (3 mois en l'occurrence) . Le niveau
de l'Euribor 3 mois s'avère structurellement faible depuis la signature du contrat. Depuis sa
conclusion, le taux du prêt se situe à 3,25%.
89
Chambre territoriale des comptes
Rapport d'observations définitives 11°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce el
cl'Industrie
CONFIDENTIEL
Même si chaque contrat est différent et doit tenir compte du montant de prêt et du moment
où il est conclu, la chambre relève que les conditions obtenues par la CCI sont beaucoup
plus favorables que celles de l'emprunt structuré.
4 L'inaugu ration de l'aéroport de Nouméa-La Tontouta
Les travaux de rénovation de l'aéroport de la Tontouta, largement évoqués supra, ont été consacrés lors d'une soirée d'inauguration qui s'est déroulée le 19 mars 2013.
Les dépenses afférentes à cet évènement ont fait l'objet d'un examen particulier. Elles ont
été imputées bien sûr au budget de la CCI consacré à l'aéroport. Celui-ci a vu d'ailleurs ses
crédits suivre une évolution à la hausse marquée en raison de cet évènement, ainsi que le montrent les données du tableau ci-dessous.
Tableau n°39
Source : données CC/ ("*don/ 8 M F concernant le livre « De ses propres alles »)
La CCI fait cependant remarquer, que malgré l'augmentation constatée, « au budget 2012, la
ligne budgétaire 623 présente un taux de réalisation de 86% et la ligne budgétaire 6257 un
taux de réalisation de 88%. L'évolution de ces postes était bien prévue, inscrite au budget et
réalisée conformément aux prévisions . Ces dépenses, totalement maUrisées contrairement à ce veut laisser entendre la juridiction, représentent par ailleurs entre 0,18 % et 0,63 % du
budget de /'aéroport ».
Le coût de cette soirée d'inauguration dépend en grande partie des conditions d'exécution
du contrat passé par la CCI avec le réalisateur du spectacle donné à cette occasion, qui a
occasionné des coûts directs, mais aussi indirects, importants, et dont la CCI a perdu le contrôle .
Il est à noter par ailleurs que le prestataire de la CCI, admis pourtant à la contradiction sur
les observations provisoires, n'a pas adressé de réponse à la chambre, n'apportant ainsi aucune contestation aux faits relevés et aux analyses faites.
4.1 Le contl'at signé avec le prestatai re : une passation critiq uable et u ne exécution
dénuée de rigueur
90 Chambre territorial e des comptes
Rapport d'observat ions définiti ves n°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
d 'i ndust rie
(en F CFP)
2009
2010
2011
2012
c/6237 publications et divers 43 920 302 000 12 345 862 13 453 565...
c/625.7 réceptions 2 614 263 2 078 690 3 188 600 3 275 623
Total 2 658 183 2 380 690 15 534 462 16 729 188
CONFIDENTIEL
4.1.1 Un processus de décision inversé avec une réd uction des prestations proposées à
la consultation d 'entreprises
Par mail du 5 octobre 2011, le service communication de la CCI a lancé une consultation
pour l'organisation de l'inauguration de l'aéroport en 2012 à l'attention de quatre sociétés, en
leur demandant une réponse avant le 28 octobre 2011 à 17 heures.
Cette manifestation consistait en deux « événementiels distincts » : un événement destiné
aux « VIP » et un second pour l'ensemble du personnel de la CCI et pour les partenaires de
la plate-forme.
Un cahier des charges était joint, détaillant les prestations à réaliser, qui incluaient la
proposition d'un thème pour la soirée en liaison avec le lieu, la décoration, l'animation, la
musique d'ambiance, le nettoyage et la désinstallation des lieux , la coordination de la soirée,
le cocktail dinatoire, création et gestion des invitations, sonorisation, navettes, hôtesses,
sécurité, photographie et caméraman, etc.
La prestation attendue étant budgétée pour 12 millions de francs, comme précisé par le
procès-verbal de la commission des marchés du 24 mai 2012, qui sera appelée à statuer sur
le choix du titulaire de ce contrat de prestations.
Les quatre sociétés contactées le 5 octobre 2011 ont répondu sur la base de propositions
allant de 8 à 16 millions de francs, et incluant toutes la majorité des prestations listées par le
cahier des charges.
Cependant aucune des offres reçues ne sera jugée satisfaisante par les services de la CCI,
en raison d'un manque d'originalité dans l'animation proposée et aussi d'un budget dépassé.
Ainsi que cela est précisé dans le procès-verbal de la commission des marchés du 24 mai 2012, le périmètre de la consultation a été redéfini et réduit à la partie « animation,
décoration, événement marquant. » Les quatre sociétés précédemment consultées n'ont pas
été conviées à présenter une nouvelle offre sur un contrat pourtant fondamentalement bouleversé.
Une seule société a été consultée sur ce nouveau périmètre de prestations et la commission
des marchés a décidé, au regard du caractère original et exceptionnel de l'offre de donner
un avis favorable à la passation du contrat de l'aéroga re avec ladite agence pour un montant
de 12 millions HT.
Or, cet aval a été donné alors même que le contrat était déjà signé depuis plus d'un mois.
En effet, le prestataire, après avoir transmis à la CCI un devis estimatif de près de 12 MF HT
en février 2012, a reçu une lettre du président de la CCI, datée du 14 février 2012, par
laquelle ce dernier s'engageait à recourir à ses services pour l'inauguration de l'aéroport.
Un contrat a ensuite été signé entre la CCI et le prestataire le 17 avril 2012.
Le fait de réunir la commission des marchés après la signature du contrat manifeste une
absence certaine de respect des procédures engagées volontairement par la CCI, de même
qu'une absence de transparence au sein même de l'institution.
4.1 .2 Les t ermes du contrat de ba se signé le 17 avril 20 12
91
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observations définitives n°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
d'industrie
CONFIDENTIEL
Ce contrat a été signé pour un montant de 12 596 220 FCFP TTC, prix global et forfaitaire .
L'article 3 définissait son objet comme étant la création, l'organisation, la coordination, le
suivi et la réalisation, d'une partie de l'inauguration de l'aéroport de Nouméa- La Tontouta, à
savoir :
le spectacle qui animera la soirée d'inauguration ;
l'animation musicale de toute la soirée ;
la création de deux films et mise sur DVD : l'un sur le projet et le chantier de l'aéroport, le
second qui sera le film de l'intégralité du spectacle ;
la réalisation du programme qui sera remis à chaque convive ;
la réalisation des invitations ;
une répétition générale un soir déterminé par la CCI, lors de laquelle la CCI peut
organiser une inauguration pour son personnel et ses partenaires ;
la prestation se terminant suivant la remise en état des lieux après la soirée.
Les prestations contractuelles étaient définies de façon encore plus précise à l'article 6 :
- mise en place du rétro-planning ;
- conseil et participation à l'élaboration du déroulé général de la soirée : accueil des convives, acheminement vers le premier lieu de réception, vers le lieu du spectacle, puis
vers le lieu du cocktail et enfin la sortie ;
- création, organisation, coordination, suivi et réalisation du spectacle ; - remise en état de tous les espaces en fonction des besoins et des délais imposés par
les services opérationnels de l'aéroport ;
- animation musicale (groupe) sur les lieux des discours et du cocktail ;
- coordination et rémunération de l'ensemble des prestataires et intervenants utiles au spectacle, à la décoration, à l'animation musicale, à la mise en place et au rangement ;
- rédaction et impression du programme ;
- réalisation et impression des cartons d'invitation ; - montage, réalisation et enregistrement sur DVD du film sur l'aéroport ;
- tournage, montage, enregistrement sur 700 DVD du spectacle.
Les articles 3, 5-1 et 5-2 identifiaient une période de référence comprise entre le
14 novembre et le 14 décembre 2012, les parties acceptant sa prolongation, y compris sur
l'année 2013, en fonction des contraintes inhérentes à l'exploitation d'un aéroport
international et aux travaux liés au projet, le prestataire acceptant de ne demander aucun
supplément de prix.
Les prestations de la s01ree non comprises dans le contrat étaient elles aussi définies
clairement à l'article 9-2 : cocktail dînatoire, hôtesses d'accueil, sécurité, nettoyage des
zones hors champs du spectacle , navettes.
4.1 .3 Les mod ifications apportées par l'avenant signé le 4 février 2013
Cet avenant est intervenu alors que la date envisagée pour l'inauguration avait été reportée
au 19 mars 2013, en raison du retard pris dans la réalisation des travaux, déjà évoqué dans
le rapport. Il a modifié les dates initialement prévues pour la facturation et a supprimé
certaines prestations du contrat : la décoration du lieu du cocktail, la remise en état des
espaces autres que celui du spectacle , la réalisation et le montage du film sur l'aéroport ,
ainsi que l'impression des cartons d'invitation et du programme.
92 Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observat ions définitives 11°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
d'lndustrie
CONFIDENTIEL
4.2 Les conséquences financières des prestations contractuelles non exécutées
Dès le début des relations avec son prestataire, la CCI n'a pas veillé à l'application des mesures contractuelles qui pouvaient garantir ses droits. C'est ainsi qu'elle n'a pas demandé au titulaire du contrat la fourniture du contrat d'assurance qu'il devait souscrire , en application de l'article 10-3 du contrat, ni demandé la justification de l'exécution de certaines prestations à l'appui des factures reçues, ainsi que le prévoyait l'article 16-2.
Plusieurs factures ont même été payées alors qu'elles étaient datées du 10 avril 2012, soit 7 jours avant la date de signature du contrat. En outre, si comme le souligne la CCI, « le
calendrier de règlement des acomptes stipulé en 16- 1 a été scrupuleusement observé, à /'exception d'un solde retenu non réglé en faveur de la CCl-NC pour un montant de
372 970 XPF », c'est en revanche sans faire respecter l'un des alinéas de l'article 16-2 qui
mentionnait à titre de conditions de facturation que devait être indiquée sur la facture la date d'exécution des prestations concernées, antérieures à l a facture. La CCI n'a pas mis en œuvre la garantie d'exécution avant paiement que lui offrait pourtant son contrat.
Le prestataire a argué à plusieurs reprises du fait que le report de la date d'inauguration, de fin 2012 au mois de mars 2013, avait entrainé pour lui des frais supplémentaires conséquents . Il a même saisi la CCI, par courrier du 11 mars 2013, de son incapacité à assurer le paiement d'un de ses sous-traitants , chargé de la sonorisation et du montage de la structure de scène du spectacle.
La CCI, tout en lui rappelant par courrier de son président daté du 12 mars 2013 (daté par erreur du 12 février), le financement plein et entier par la CCI à ce jour de sa prestation, a accepté de se substituer à lui dans ses obligations contractuelles vis-à-vis de son fournisseur, et a versé à la société la somme de 3 213 000 F TTC.
Afin de connaitre le coût réel de cette soirée d'inauguration de l'aéroport, la chambre a dû recenser les paiements réellement effectués par la CCI, soit directement au prestataire dans le cadre du contrat signé, soit à d'autres personnes ayant travaillé pour la soirée d'inauguration, comme c'est le cas des frais de cocktail.
Il convient de rajouter également à ces frais le paiement des prestations supprimées au dernier moment du contrat , par l'avenant de février 2013, en raison de l'incapacité du prestataire à les assurer, mais qui devaient cependant être exécutées pour l'inauguration, l'ensemble de ces éléments ayant déjà été réglé au prestataire en exécution du contrat .
4.2.1 Les pai ements effect ués au bénéfice du prestataire
Le tableau ci-dessous présente les différents paiements effectués au prestataire, en exécution du contrat signé. La majorité a été réalisée dans les 6 mois qui ont suivi la signature du contrat, sans en respecter ainsi les termes, qui prévoyaient un paiement seulement après exécution des prestations. L'ensemble des paiements repose d'ailleurs sur des factures établies le 10 avril 2012, soit 7 jours avant la signature du contrat.
Tableau n°40
Marché Imputation Montant Date chèque Date facture
Ac. N°1 623.7 2 000 000 19/04/2012 10/04/2012
93
Cham bre territoriale des comptes
Rapport d 'observat ions définitives 11°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce el cl 'J nclustrie
CONFIDENTIEL
N°2 623.7 2 000 000 18/05/2012 10/04/2012
N°3 623.7 2 000 000 12/06/2012 10/04/2012
N°4 623.7 2 000 000 02/08/2012 10/04/2012
N°5 623.7 2 600 000 10/09/2012 10/04/2012
N°6 623.7 1 000 000 22/10/2012 10/04/2012
N°7 409.1 500 000 08/02/2013 04/02/2013
s/total 12 100 000
Facture 625.7 123 250 03/05/2013 20/03/2013
Total versé au prestataire 12 223 250
Source CTC
Le dernier paiement effectué à son bénéfice pour 123 500 F repose quant à lui sur une
facture éditée après le spectacle, le 20 mars 2013, bien que concernant l'animation musicale
de la soirée, incluse dans les prestations contractuelles. Ce paiement a été fait sur simple
bon de commande édité par le service de l'aéroport, ce qui illustre en outre l'absence de
centralisation des engagements financiers de la CCI et le défaut de communication entre les
services, nuisant ainsi à l'exercice d'un contrôle interne efficace.
Les conditions d'exécution du contrat liant la CCI au prestataire l'ont ainsi conduite à
déposer une requête auprès du tribunal administratif de Nouméa à son encontre, le
30 juillet 2013, visant à dénoncer le non-respect de ses obligations contractuelles en ne
réalisant pas un certain nombre des prestations qui étaient mentionnées dans le marché. La
CCI demandait ainsi de condamner le prestataire au remboursement de deux fournisseurs
qu'elle avait payé à sa place, le sous-traitant déjà évoqué pour 3 213 000 F et un autre,
concerné par des travaux d'impression pour 554 500 F ; elle demandait en outre l'application
d'une réfaction de 176 400 F au titre de la non réalisation des DVD du spectacle.
La CCI a payé la somme de 367 500 F auprès de son avocat pour l'ouverture de ce
contentieux. Elle a répondu au mémoire en défense déposé par le prestataire auprès de
tribunal administratif, par des conclusions en réplique en date du 17 mars 2014, ajoutant à
ses demandes initiales le remboursement de la somme de 123 500 F payé une deuxième
fois au prestataire pour l'animation musicale ainsi que la somme de 297 780 F
correspondant à des factures acquittées en urgence à sa place au bénéfice de sociétés
certifiant des dispositifs de sécurité, nécessaires à la tenue du spectacle .
La CCI estime pour sa part qu'elle « a proposé une gestion de son contrat qui a permis la tenue du spectacle. ». Elle précise dans sa réponse que « compte tenu de la pression
calendaire et de la personnalité inattendue du prestataire, on ne peut pas affirmer que la gestion de l'inauguration était « dénuée de rigueur », on doit même noter que la manifestation s'est parfaitement déroulée en dépit des difficultés inattendues rencontrées par la CCl-NC organisatrice.
En effet, la CCl-NC a adapté la gestion de ce contrat au vu de l'attitude de son prestataire pourtant présenté comme un professionnel incontestable et reconnu dans sa profession (concepteur, scénographe, metteur en scène), seul responsable d'un déroulement procédural chaotique. La CCl-NC déplore tout particulièrement qu'un tel professionnel, averti compte tenu de son expérience, n'a pas été en mesure de mesurer les risques entrepreneuriaux que cette prestation pourrait comporter et de gérer le projet dans son
ensemble aux conditions financières initialement négociées )) .
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Cham bre territoria l e des comptes Rapport d 'observat ions défini t ives n°2 sur la gest ion de la Chambre de Conunerce et
d '1nclustri e
CONFIDENTIEL
Elle indique en outre que le prestataire « a systématiquement sollicité des allonges
budgétaires non prévues initialement dans le contrat. ». Malgré cela, la CCI estime qu'elle a
« maintenu le cap afin d'arriver à un objectif : la bonne tenue du spectacle. Cette gestion a
été marquée par des choix assumés (paiement en direct du sous-traitant), mais il est injuste de parler de mauvaise gestion ou d'absence de surveillance des factures. ».
Son prestataire s'était engagé à rembourser le premier et plus important de ces paiements
directs. En absence de remboursement ultérieur effectué par celui-ci, la CCI lui a adressé un
courrier de mise en demeure en mai 2013, puis sans réponse, a introduit la requête devant
le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie afin d'en obtenir le recouvrement, suivie d'un
dépôt de plainte au pénal le 7 février 2014.
La CCI conclue sur la gestion du cas de ce sous-traitant en indiquant que ce « paiement en
direct afin d 'assurer la tenue de l'inauguration, démontre bien le professionnalisme avec
lequel l'ensemble des services de la CCl-NC (Direction générale, service communication,
DAF et service juridique) a traité cet incident relevant du seul fait d'un prestataire indélicat . ».
4.2.2 Les prestations pay ées plu sieurs foi s par la CCI ou inexécutées
L'ensemble des prestations figurant au contrat du prestataire lui ont été payées à l'exception
d'un reliquat de 372 970 F. La CCI a cependant payé directement de nombreux prestataires
ayant participé à l'inauguration de l'aéroport pour des prestations prévues au contrat, payant
de ce fait une deuxième fois les prestations concernées.
Il en est ainsi bien sûr des entreprises citées à ce titre par la CCI à l'occasion de sa requête
déposée auprès du tribunal administratif et concernées par les sommes suivantes :
3 213 000 F, 554 500 F (en réalité, 699 100 F au vu des factures acquittées), ainsi que
297 780 F.
D'autres entreprises doivent cependant être ajoutées à cette liste car ayant exécuté des
prestations prévues dans le contrat et payées au prestataire. Il s'agit pour les plus
importantes par exemple de la société X, payée 446 775 F pour des prestations de lumière
et régie de la soirée. Dans son mémoire en défense devant le tribunal administratif, le
prestataire explique d'ailleurs avoir engagé son gérant en qualité de régisseur général pour
traiter tous les aspects matériels et logistiques du projet et assurer la coordination entre tous
les intervenants.
La chambre constate donc avec surprise que la CCI a lancé une deuxième consultation le
1O janvier 2013 pour assurer le suivi et la coordination des prestataires lors de la soirée du
19 mars pour les VIP et aussi lors de l'après-midi du 20 mars, à l'attention des employés et
utilisateurs de la plateforme. Cette prestation est confiée par contrat à la société Y pour un
montant total de 999 600 F, somme qui est payée sans réfaction alors même que seule la
soirée du 19 mars a été réalisée.
Cette prestation de régie générale de la soiree était prévue au contrat du prestataire
(coordination et rémunération de l'ensemble des prestataires et intervenants utiles au
spectacle, à la décoration, à l'animation musicale, à la mise en place et au rangement), mais
payée à la société X ainsi qu'à la société Y, qui ne l'a en outre exécutée que pour la moitié
du forfait prévu dans son contrat.
Enfin, la chambre relève que le prestataire du contrat n'a pas du tout assuré le tournage et la
confection des DVD du spectacle, qui faisait partie intégrante des prestations contractuelles
qui lui ont été réglées, conduisant la CCI à en demander la réfaction à hauteur de 176 400 F
dans sa requête au tribunal administratif .
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Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observations définit ives 11°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
d 'industrie
CONFIDENTIEL
La multiplication de ces paiements pour des prestations identiques illustre les conséquences
de l'absence de rigueur apportée par la CCI à la surveillance des contrats qu'elle signe .
4.3 U n coût global d'inauguration hors de contrôle pour la CCI
La CCI avait commandé en décembre 2011 la réalisation et l'édition d'un livre « De ses
propres ailes », relatant l'histoire de l'aéroport de 1932 à 2012. Initialement prévue pour avril 2012, la confection du livre a été prolongée jusqu'en décembre 2012, ce qui correspond aux reports successifs de la fin du chantier de rénovation de l'aérogare passagers.
Le coût d'édition et de parution de l'ouvrage atteint, tous frais compris, en 2012 et 2013, la
somme de 8 048 494 F. Cet ouvrage a été tiré à 2 000 exemplaires, ce qui représente un
coût de confection de 4 024 F par livre.
La vente du livre a été confiée par contrat à une société locale qui reverse à la CCI la moitié du prix de vente public, soit 2 950 F par livre.
Au 1er avril 2014, 863 livres ont été offerts et 463 ont été vendus, il en reste donc 674 en
stock, qui seront offerts ou vendus.
La chambre territoriale des comptes estime que puisque ce livre a été offert aux 542 invités
ayant répondu positivement à la CCI pour l'inauguration, il convient d'intégrer également la
valeur des ouvrages offerts dans l'ensemble des dépenses liées à cette inauguration, soit
2 181 142 F. La CCI considère que le coût de cet ouvrage participait d'une action générale
de communication et devrait être soustrait au coût de la soirée. Le nombre de livres offerts à
cette occasion constitue cependant autant d'ouvrages en moins que la CCI ne pourra vendre
en vue de compenser le coût de confection, et il n'est pas établi qu'elle ait procédé à ces
remises de l'ouvrage à l'ensemble des bénéficiaires en dehors de la soirée d'inauguration.
Cette charge s'ajoute aux dépenses payées au prestataire , aux frais de contentieux engagés
à son égard, ainsi qu'aux paiements effectués par la CCI pour les prestations qu'il n'a pas
payées à ses sous-traitants, ou à celles complémentaires de la soirée.
La CCI indique dans sa réponse que le jugement rendu en sa faveur par le tribunal
administratif le 30 avril 2014, condamne le prestataire à lui rembourser une somme totale de
3,7 MF, (correspondant notamment à son paiement direct au sous-traitant le plus important,)
ainsi que des frais de procédure. Elle estime que cette décision, assortie de l'exécution
provisoire, permet de soustraire les sommes, dont elle aurait commencé à poursuivre le
recouvrement, au coût final de la soirée. La chambre estime cependant que cette opération
ne saurait se concevoir en l'absence de réalisation de la recette attendue, compte tenu en
outre des difficultés rencontrées jusque-l à pour obtenir de son prestataire la tenue de ses
obligations, et du fait qu'au demeurant le prestataire a interjeté appel du jugement du tribunal
administratif.
Au final, les éléments recueillis lors de l'instruction permettent à la chambre d'évaluer l'ensemble des dépenses engagées par la CCI pour l'inauguration de l'aéroport à un minimum de 33 571 278 F, alors que la première consultation des entreprises réalisée en
octobre 2011 estimait ce coût à 12 millions francs tout compris.
A ce jour, le coût final global par invité s'établit donc à 61 940 F pour ce seul évènement,
montant que la chambre estime particulièrement élevé.
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Chambre terri toriale des comptes
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d'Industrie
CONFIDENTIEL
5 L'organisation compta ble et financière - le contrôle interne et externe
5.1 La réforme inachevée du régime comptable et financier
5.1.1 .1 Un système contraire à la loi, connu de longue date mais jamais réformé
Le décret n° 76-131 du 06/02/1976 modifié dispose que la CCI est un établissement public de la Nouvelle-Calédonie doté de la personnalité morale. Le Conseil d'Etat a depuis longtemps précisé qu'il s'agit d'un établissement public à caractère administratif
(CE 29 décembre 1995).
Lors de son précédent contrôle, la CTC avait observé que la CCI ne mettait pas en œuvre le régime comptable et financier des collectivités et établissements publics en Nouvelle Calédonie fixé par la loi n° 90-1247 du 29 décembre 1990 portant suppression de la tutelle administrative et financière sur les communes de la Nouvelle-Calédonie et dispositions diverses relatives à ce territoire.
De même, la CCI ne disposait pas d'un comptable public mais d'un trésorier, élu consulaire sur le modèle des chambres consulaires métropolitaines.
La CTC avait relevé qu'il existait sur ces points une contradiction entre la loi de 1990 et le statut de la CCI résultant du décret de 1976. Toutefois la loi, devait s'appliquer.
Le rapport soulignait que cette situation était connue de longue date puisque le parquet général près la Cour des comptes avait adressé dès 1996 une lettre aux ministres délégués au budget et à l'outre-mer pour évoquer la nécessité d'une refonte du statut de la CCI.
La direction de la CCI avait d'ailleurs pris depuis une dizaine d'années diverses initiatives, en liaison avec le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, tendant à obtenir l'exclusion des chambres consulaires du titre Il de la loi n° 90-1247 du 29 décembre 1990.
Mais ces démarches n'avaient alors pas abouti.
Face à ces contradictions de textes, la chambre territoriale des comptes avait fait observer que, faute pour la CCI et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie d'obtenir les modifications demandées, la comptabilité de la CCI devrait être remise, à terme, entre les mains d'un comptable public.
Elle encourageait donc ces autorités, si celles-ci estimaient cette procédure inappropriée au mode particulier de fonctionnement de la CCI, à réactiver leurs démarches auprès de l'Etat en vue d'obtenir les modifications de textes nécessaires à une régularisation de cette situation.
5.1.2 2 Une réforme enfin lancée mais qui n'est pas encore achevé e
La chambre observe que la situation a évolué depuis son dernier contrôle.
A l'occasion du vote de la loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution
institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, la situation des chambres consulaires calédoniennes a été précisée.
L'article 209-25 de la loi organique, qui traite des établissements publics industriels et
commerciaux, a décidé d'exclure les chambres consulaires de la Nouvelle-Calédonie des
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Chambre territoriale des comptes
Rapport d 'observations définit ives n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et
d 'Indust ri e
CONFIDENTŒL
dispositions budgétaires et comptables relatives à la Nouvelle-Calédonie, aux provinces et à leurs établissements publics. Cet article prévoit la fixation par décret en Conseil d'Etat des règles d'organisation financière et comptable qui leur sont applicables.
La chambre observe toutefois que ce projet de décret est toujours en cours d'élaboration plus de quatre ans plus tard. L'entrée en vigueur annoncée par la CCI au 1er janvier 2014 est désormais annoncée au 1er janvier 2015.
La juridiction relève donc que s'il est désormais acquis que le régime de droit commun des
établissements publics calédoniens ne s'applique pas à la CCI (conformément à l'article LO
209-25 de la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie), celle-ci ne dispose toujours pas d'un cadre budgétaire et comptable défini par décret.
Lors de son précédent contrôle, la chambre avait relevé que contrairement au statut de la plupart des autres établissements administratifs de la Nouvelle-Calédon ie, celui de la CCI ne
prévoit pas non plus de « contrôleur financier » externe à l'établissement.
Elle estimait qu'il convenait de prévoir en outre un organe de contrôle interne pour un
organisme de cette importance, d'autant qu'il ne bénéficie pas des services et des garanties
apportées par un comptable public.
La chambre constate que plusieurs évolutions sont intervenues en la matière depuis cette période.
5.2 Un renforcement de l'environnemen t de contrôle dans laqu elle évolue la CCI
La CCI a connu depuis le dernier contrôle de la CCI une modification importante du cadre
dans lequel le contrôle interne et externe dans lequel elle évolue.
5.2.1 La soumission de la CCI au contrôle de légalité
L'article 50 de la loi organique n°200-969 du 3 août 2009 a créé l'article 204-1 de la loi
organique n°99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.
Celui-ci dispose que les établissements publics et les groupements publics de la Nouvelle
Calédonie et des provinces sont soumis à des obligations de transmission au haut
commissariat, des actes analogues à celles applicables à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces. Sont notamment concernées les délibérations de l'assemblée, les conventions de marché, de nombreuses décisions en matière de personnel, etc.
Le haut-commissaire exerce sur ces actes un contrôle de légalité et peut déférer au tribunal
administratif l'acte qu'il estime être contraire à la légalité, dans un délai maximum de deux
mois.
Il s'agit selon la chambre d'une évolution importante puisqu'elle soumet désormais la CCI à un contrôle externe sur la légalité des actes.
5.2.2 Le recrutement d 'un consei l juridique chargé éga lement du contrô le int erne
La CCI avait engagé en janvier 2007 une procédure de recrutement d'un nouveau
collaborateur chargé de la fonction conseil juridique et de l'audit interne. Plusieurs titulaires
se sont succédé sur ce poste depuis, le dernier en date ayant pris ses fonctions en juin
2013.
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Cham bre territoriale des comptes
Rapport d 'observations définitives n°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
cl 'lnd ustrie
CONFIDENTIEL
Les missions dévolues au responsable juridique sont les suivantes :
suivre et contrôler les aspects juridiques des activités de la CCI, notamment la bonne exécution juridique de la passation des marchés et autres procédures, rédiger et contrôler les conventions, contrats et marchés publics ;
auditer les procédures internes et veiller au respect de la réglementation par les services de la CCI.
Il assure aussi le suivi du contentieux et des assurances.
La chambre constate que l'action en matière de contrôle interne porte pour l'essentiel sur le domaine contractuel , qu'il s'agisse de la commande publique ou des prestations de services réalisées par les différents pôles de la CCI (formation, accompagnement des entreprises). Il exerce à cette occasion une mission d'appui en amont puis de validation des procédures à
différents stades. La CCI souligne qu'elle poursuit « le déploiement d'outils destinés à renforcer, professionnaliser et sécuriser certains processus et notamment le processus d'achat avec la mise en place depuis le 3 avril 2014 d'un comité d'engagement ».
La CTC observe qu'il n'intervient pas en revanche en matière de contrôle interne dans le secteur des ressources humaines, qui constitue pourtant un secteur à fort enjeu financier pour la CCI et qui soulève des difficultés dans l'application des règles statutaires, comme décrit précédemment.
5.2.3 La mise en place d'une démarche de certificat ion
La CCI s'est lancée en 2009 dans une démarche de certification ISO 9001 de ses services qui vise à améliorer la qualité du service rendu à l'usager. L'aéroport, les services supports ont obtenu leur certification en 2009 et le pôle formation et appui aux entreprises depuis 2011.
La démarche engagée par la CCI va dans le sens d'une meilleure maîtrise des processus et des procédures, puisque l'organisme certificateur prend en compte lors de la délivrance du label la formalisation des règles en vigueur . Des audits sont également conduits pour s'assurer de la fiabilité des procédures et des conditions dans lesquels l'organisme résorbe les dysfonctionnements constatés.
La CTC prend acte de cette démarche volontaire de l'organisme consulaire.
5.3 Mais des pra tiques qui restent encore très perfectibles
La chambre estime que si le cadre de référence du contrôle interne et externe a évolué, des marges de progrès importantes existent dans la mise en œuvre des règles et des procédures. Les éléments tirés du rapport en fournissent de nombreuses illustrations.
Ainsi, en matière de commande publique, l'examen des opérations d'extension et de réaménagement de l'aéroport de Nouméa-Tontouta conduit à des observations portant
notamment sur l'exécution des marchés. La gestion contractuelle démontre un suivi juridique peu rigoureux comme en témoigne par exemple l'absence de conclusion de certains avenants pour tenir compte de la commande de travaux modificatifs ou pour prolonger le délai d'exécution.
99 Chambre terri toriale des comptes
Rapport d'observations définitives n°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
d'indust rie
CONFIDENTIEL
D'autres faits concernent les entorses aux règles de passation des marchés. Ceci concerne
par exemple les prestations commandées pour l'inauguration de l'aéroport. Le principal
contrat a suivi une procédure inversée, le paiement des factures intervenant avant même
que ne soit autorisé et signé la commande. Certains contrats de maîtrise d'œuvre l'opération
d'extension des aérogares passagers et fret ont également été conclus dans des conditions
discutables sur le plan de la procédure.
La chambre a également observé de nombreuses incohérences lors du paiement de
certaines dépenses , ce qui révèle les limites des procédures de contrôle interne.
Certaines auraient justifié en pareil cas la mise en jeu de la responsabilité du comptable public, si la CCI en avait été dotée. La chambre a ainsi constaté des paiements effectués sans avenant et parfois en dépassement du montant de marchés. Des dépassements de
délais contractuels qui n'ont pas donné lieu à sanction sont aussi intervenus, et aucune
décision formelle de remise de ces pénalités n'a été prise.
Il en est ainsi également de l'imputation contestable de certaines dépenses altérant la
sincérité des comptes. C'est le cas de l'imputation secondaire du paiement effectué à un
sous-traitant en substitution du prestataire sur le compte de tiers 461 « débiteurs divers » le 31 mars 2013, dans la perspective de son remboursement par le prestataire demandé par la requête déposée auprès du tribunal administratif, la faisant ainsi disparaitre du compte de charges 623-7 « relations publiques ». Cet évènement fort incertain pour le moment aurait pu faire l'objet d'un simple enregistrement en compte de produits exceptionnels, et ne pas venir diminuer artificiellement par avance le montant des charges réelles de l'exercice 2013.
L'imputation de cette somme en compte de provisions devra venir rétablir la fidélité des
comptes sur ce point avant la clôture de l'exercice 2013.
L'imputation constante en charges exceptionnelles de subventions récurrentes versées à divers bénéficiaires, comme évoqué pour les versements faits au profit de l'APCCI à l'occasion notamment des dotations de crédits-voyages, en est un autre exemple. Cette pratique devra cesser afin de faire apparaitre la réalité des subventions accordées par la
CCI, dans le compte 657, dédié à ce genre d'opération.
De même, le versement de sommes dénuées de fondement juridique comme les crédits
voyages, dans la majorité des cas, ou le paiement des indemnités supplémentaires de
départ en retraite aurait été susceptible d'engager la responsabilité d'un comptable public. Il
en va de même du paiement des augmentations individuelles de rémunération effectuées
sans respecter la procédure arrêtée par les statuts ou même l'accord d'établissement, et
sans que les dossiers ne comportent toujours les décisions requises.
L'absence de rigueur dans l'exercice des contrôles se rencontre également dans la gestion
du personnel. On y relève de nombreux exemples d'octroi de rémunérations ou d'avantages non prévus par des textes, comme en témoignent les nombreuses observations contenues
dans la partie du rapport consacrée à ce thème . Certains avantages ne sont de plus pas
déclarés en tant que tel auprès des administrations concernées.
Les contrôles effectués pour une part importante sur place ont révélé également certains cloisonnements entre les services, une absence de mutualisation des informations et une dissémination des pièces qui témoignent de problèmes d'organisation. Ces lacunes sont
autant de limite à l'exercice d'un contrôle interne
C'est notamment le cas en matière de marchés publics, comme le décrivent les
développements sur l'opération de Tontouta. Mais c'est également le cas pour le personnel
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Rapport d 'observations définiti ves 11°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
d 'indust rie
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CONFIDENTIEL
pour lequel l'équipe de contrôle a rencontré des difficultés pour obtenir une information
pertinente exhaustive.
Au final, la chambre estime que l'évolution favorable du cadre dans lequel s'inscrit désormais
le contrôle interne au sein de la CCI doit maintenant s'accompagner d'une meilleure mise en
œuvre des règles.
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observat ions définitives 11°2 sur la gestion de la Chambre de Conunerce el
d'lndusl rie
101
CONFIDENTIEL
6 AN NEXES AU RAPPORT
ANNEXE 1 : PRESENTATION DES CREDITS VOYAGES
La mention d'un crédit voyage figurait à l'article 7-1 du statut des cadres, consacré aux
congés payés. Ce texte indiquait « Il est accordé aux cadres au titre des congés payés un congé de 30 jours calendaires par an ass01ti d'un crédit voyage équivalent au prix du billet classe économique Nouméa/Paris/Nouméa en tarif A TAF »
Aucune disposition de ce genre n'était prévue pour le personnel.
Lors de la consultation à domicile des membres de la chambre le 6 septembre 2002, le
rapport de présentation du projet de modification du statut précisait en page 2 qu'il serait mis
fin à cette attribution, cette gratification aux cadres étant remplacée par l'insertion d'un article
5-9-2 dans l'accord d'établissement prévoyant la prise en charge d'une formation hors de la
Nouvelle-Calédonie « l'agent cadre bénéficie tous les quatre ans à compter de sa quatrième
année de présence d'une formation ou d'un stage hors de la Nouvelle-Calédonie ».
Ces dispositions relatives à la formation ne sont pas appliquées en fait, de nombreux
formateurs effectuant le déplacement en Nouvelle-Calédonie pour y dérouler des formations .
Sur un plan juridique l'attribution de crédits-voyages était donc réservée aux seuls cadres
dans le statut et ne figure pas d'ailleurs dans l'accord d'établissement , si ce n'est à l'article
28, qui précise que ce crédit voyage est maintenu au bénéfice des cadres recrutés avant le 1er janvier 1999, au titre des droits acquis.
Or, dans la pratique, la CCI procède différemment depuis de nombreuses années. Sans détailler l'ensemble des pièces examinées lors du contrôle, les crédits-voyages étaient en
fait accordés, et avant même le projet de modification du statut, à l'ensemble du personnel
statutaire, les hors statut n'y ayant toutefois pas accès. Le sujet est évoqué à plusieurs
reprises dans des documents internes de la CCI.
Ainsi, la commission paritaire du 10 septembre 2003, relatant les dernières discussions sur
le nouveau projet de statut, indiquait que pour les nouveaux cadres, le crédit-voyages serait
accordé tous les deux ans.
En outre, une note interservices du 22 septembre 2005, signée par le président de la
commission du personnel (alors, l'actuel président de la CCI) et adressée à l'ensemble du
personnel cadre, fixait la valeur du crédit-voyage à 317 000 F à partir de 2005, ce qui est
toujours la valeur en vigueur actuellement.
Si les crédits-voyages des cadres sont gérés en direct par les services de la CCI, la gestion
de ceux des agents non-cadres est confiée par la CCI à l'association du personnel de la CCI (APCCI), depuis une convention signée le 5 mai 1994 avec effet rétroactif au 1er janvier 1993.
Pour l'exécution de cette charge, la CCI attribue à l'APCCI une dotation annuelle
correspondant à 1,25 % de la masse salariale brute du personnel statutaire non cadre,
présent au 31 décembre de l'année précédente. Aux termes de cette convention (article 8),
l'APCCI est censée fournir un bilan détaillé de l'opération et tenir la comptabilité liée aux crédits-voyages sur un compte spécifique en budget annexe de l'association . Si des éléments chiffrés sur la gestion de ces crédits ont été communiqués par la présidente de
l'association, les bilans de gestion à communiquer à la CCI n'ont jamais été fournis lors du
102
Chambre territorial e des comptes
Rapport d 'observat ions défini t ives n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce el
d '1nduslrie
CONFIDENTIEL
contrôle. Depuis un avenant signé le 26 juin 2012, la CCI a repris en charge la gestion des
crédits-voyages des agents de maitrise, l'APCCI ne gérant plus que ceux des collaborateurs .
L'ensemble du dispositif est résumé dans une note de procédure établie par le service des
ressources humaines en septembre 2013. La gestion des crédits voyages y est résumée
ainsi :
• les crédits voyages des cadres et des agents de maitrise sont gérés par la DRH et payés par la direction administrative et financière, ceux des collaborateurs sont
gérés et payés par l'APCCI à qui la CCI a donné un mandat de gestion, les deux
modes de gestion pouvant différer selon les orientations prises par l'APCCI ou la direction de la CCI ;
• les cadres ont droit à un crédit-voyage de 317 000 F tous les 2 ans ;
• les agents de maitrise ont droit à un crédit-voyage de 270 000 F tous les 4 ans ;
• les collaborateurs ont droit à un crédit-voyage de 250 000 F (plus 250 000 F pour le conjoint) tous les 9 ans.
Les opérations comptables effectuées pour traduire l'exécution de ce dispositif sont les
suivantes :
la CCI verse chaque année une subvention calculée sur la base de 1,25 % de la rémunération des personnels non cadres (et en dehors des agents de maitrise depuis
2012) à l'APCCI ;
- la CCI débite sur le compte 648 « autres charges de personnel » les montants des
crédits-voyages accordés tous les deux ans aux cadres par le crédit d'un compte de
tiers concernant ces salariés ;
- lors de l'utilisation du crédit , ce compte de tiers est débité par le crédit du compte caisse pour traduire soit le paiement direct à une agence de voyage du prix du billet,
soit le remboursement au salarié du billet avancé à ses frais, le tout en le cantonnant
à la somme disponible sur les droits de tirage constatés pour chaque salarié ;
- il est possible également pour le salarié de demander la monétisation de cet
avantage, au cas où il ne souhaite pas effectuer de voyage.
Chambre tenitoriale des comptes
Rapport d 'observations définit i ves n°2 sur la gest ion de la Chambre de Commerce et
d'Industrie
103
CONFI DENTIEL
Chambre terri toriale des comptes
Rapport d 'observations défini t ives n°2 sur la gestion de la Chambre de Conunerce et d 'industrie
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CONFIDENTIEL
CCI de Nouvelle-Calédonie
Annexe N°2
Structure et évolution des rémunérations de 2010 à 2013
Détail des rémunérations
versées
2 010
% total
2 011
% total
2 012
% total
2 013
% total
Total
Evol période
2010 à 2013
Evol moy/an
10/13
Salaire de base 676 122 872 85% 724 745 886 85% 791906 428 85% 796 652 025 84% 2 989 427 214 17,83% 5,62%
Primes versées dont
46 210 504
6%
48 470 081
6%
53 583 923
6%
52 407 618
6%
200 672 126
13.41%
4.28% PRIME 13 IEME MOIS
PRIME D'ANCIENNETE 44 442 061 6% 49 725 819 6% 52 418 726 6% 52 784 001 6% 199 370 607 18.77% 5.90%
PRIME DE LOGEMENT 2 840 000 0% 3 120 000 0% 2 040 000 0% 1680 000 0% 9 680 000 -40.85% -16.05%
PRIME EXCEPT. HORS STATUT 4 112 113 1% 4 927 516 1% 5 290 636 1% 5 542 484 1% 19 872 749 34.78% 10.46%
PRIME EXCEPTIONNELLE 6 110 000 1% 7 555 000 1% 6 830 000 1% 9 349 585 1% 29 844 585 53.02% 15.23%
Total primes versées 120 177 635 15% 132 422 348 15% 141896 972 15% 147 680 580 16% 542 177 535 22.89% 7,ll %
Rémunération totale 796 300 507 100 % 857 168 234 100 % 933 803 400 100 % 944 332 605 100 % 531604 749 18,59% 5,85%
Chambre territoriale des comptes
Rapport d'observations définitives n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et d'industrie
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CONFIDENTIEL
CCI de Nouvelle-Calédonie ANNEXE N°3
Gestion des crédits voyages de 2007 à 2013
CREDITS VOYAGE CCI Solde 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total fin 2013
Budget
TTA
Crédits voyage cadres TTA Droits com pta bilisés 951000 317 000 951000 951000 951000 1585 000 951000 6 657 000
Payés 0 1337 290 77 615 1248089 907 871 1166 919 441376 1756 834 6 935 994
Solde an n uel cumulé 730 962 344 672 584 057 286 968 330 097 114 178 1257 802 451968 451968
Crédits voyage AM TTA solde 2011
Droits comptabilisés 1527 777 603 333 2 131110
Payés 1194 444 603 333 1797 777
Solde annuel cum ulé 749 999 1083332 1083332 1083 332
Subvention APCCI 1543 267 1618 392 1691297 1800 796 1988 171 2 175 738 2 327 363 1859463 15 004 487
Budget
Nouméa
Crédits voyage cad res Nouméa Droits comptabilisés 2 773 750 2 879 652 2 219 000 3 856 834 2 536 000 3 249 250 2 536 000 20 050 486
Payés 0 2 131130 4 351881 2 230 000 4 111980 1499 200 3 836 888 2 637 107 20 798 186
Solde annuel cum ulé 3 000 783 3 643 403 2 171174 2 160 174 1905028 2 941828 2 354 190 2 253 083 2 253 083
Crédits voyage AM Nouméa solde 2011
Droits compta bilisés 615 556 1282 500 1898 056
Payés 0 1934 156 1021771 2 955 927
Solde an n uel cum ulé 2 694 443 1375 843 1636 572 1636 572
Subvention APCCI 1973853 1887 523 2 233 161 2 694 383 2 714 381 2 637 782 2 995 078 1756 283 18 892 444
TOTAL
Total des paiements 3 517 120 6 974 335 8 353 954 7 973 268 9 722 403 7 479 639 12 729 305 9 634 791 66 384 815
Total des soldes comptabilisés 3 731 745 3 988 075 2 755 231 2 447 142 2 235 125 6 500 448 6 071167 5 424 955 5 424 955
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CONFIDENTIEL
7 REPONSE DE LA CCI
REPONSE EN DATE DU 28 NOVEMBRE 2014
DE M. ANDRE DESPLAT, PRESIDENT DE LA CHAMBRE DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE
DE NOUVELLE CALEDONIE
AU RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES DE LA CHAMBRE TERRITORIALE DES COMPTES DE NOUVELLE CALEDONIE
Chambre territoriale des comptes
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