L’organisation territoriale de l’État · 2017-06-06 · COUR DES COMPTES L’organisation...

COUR DES COMPTES

L’organisation territoriale de l’État

Juillet 2013

g Avertissement

Synthèsedu Rapport public thématique

Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture etl’utilisation du rapport de la Cour des comptes.

Seul le rapport engage la Cour des comptes.Les réponses des administrations concernées figurentà la suite du rapport.

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

1 L’État confronté à des mutations profondes . . . . . . .11

2 Des recompositions fortes mais des défauts de cohérence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

3 Une gouvernance mal assurée . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

4 Une gestion des ressources humaines inadaptée . . .23

5 Orientations et recommandations . . . . . . . . . . . . . . .27

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Sommaire

ACSé agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances

ADEME agence de l’environnement et de la maitrise de l’énergieAP administration pénitentiaireARS agence régionale de santé

CRP commissariat au redressement productif

DDCS(PP) direction départementale de la cohésion sociale (et de la protection des popu-lations)

DDT(M) direction départementale des territoires (et de la mer)

DGCCRF direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répressiondes fraudes

DGDDI direction générale des douanes et des droits indirects

DGFiP direction générale des finances publiquesDIPJJ direction interrégionale de la protection judiciaire de la jeunesseDIR direction interdépartementale des routes

DIRECCTE direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation,du travail et de l’emploi

DIRM direction interrégionale de la merDISP direction interrégionale des services pénitentiairesDRAAF direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture, et de la forêtDRAC direction régionale des affaires culturellesDRDDI direction régionale des douanes et des droits indirects

DREAL direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement

DRJSCS direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale

JIRS juridictions interrégionales spécialisées

PJ police judiciaire

PJJ protection judiciaire de la jeunesse

SGAP secrétariat général pour l’administration de la police

SGAR secrétariat général aux affaires régionales

liste des principaux sigles

La présence forte de l’État sur l’ensemble du territoire est une particularité de l’organisationadministrative française, résultant d’une très longue tradition de centralisation. Cette organisationa fait l’objet de réformes successives, notamment ces dernières années. Si elles ont permis des pro-grès dans de nombreux domaines, elles n’ont pas réglé tous les problèmes et en ont même parfois sus-cité de nouveaux. L’organisation territoriale de l’État demeure trop complexe et insuffisammentefficiente.

L’État, théoriquement unitaire, est devenu protéiforme dans son organisation et son fonction-nement : d’une part, aux services déconcentrés de l’État sont venus s’ajouter des opérateurs dispo-sant eux-mêmes d’implantations locales ; d’autre part, la décentralisation de diverses fonctions versles collectivités territoriales s’est réalisée dans des conditions qui ont accru la complexité en s’accom-pagnant de doublons entre services ou opérateurs de l’État et ceux des collectivités territoriales.

Largement héritée du passé, l’organisation actuelle ne s’est que partiellement adaptée aux évo-lutions de l’économie et de la société ; elle ne permet pas un fonctionnement suffisamment efficace dechacune des administrations ni une application optimale des politiques publiques.

Le présent rapport procède à une analyse transversale de l’ensemble de l’organisation territo-riale de l’État(1). Il analyse la configuration et les problématiques des structures actuelles ainsi queles conditions concrètes de leur animation et de leur gouvernance. Il examine si l’articulation entreles services déconcentrés et entre ceux-ci et les opérateurs permet de mettre en œuvre les orientationsarrêtées par les autorités politiques nationales tout en prenant en compte les particularités locales etles besoins de proximité.

Ce rapport comporte cinq chapitres dont les quatre premiers visent à établir un diagnostic glo-bal de la situation, autour de quatre séries de constats :

- l’État confronté à des mutations profondes ;- des recompositions fortes mais des défauts de cohérence ;- une gouvernance mal assurée ;- une gestion des ressources humaines inadaptée.

Cette analyse fait apparaitre que les réformes menées n’ont pas permis de donner à l’organisa-tion territoriale de l’État une cohérence d’ensemble et n’ont pas suffisamment pris en compte lesconditions nécessaires à leur mise en œuvre et au fonctionnement des services tels qu’ils ont été restruc-turés. Des réorientations fortes sont aujourd’hui indispensables et urgentes. Elles sont exposées dansle cinquième chapitre, où la Cour formule une série d’orientations et de recommandations.


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Introduction

____________________________(1) Le rapport de la Cour examine l’ensemble de l’administration territoriale de l’État à l’exception, pour lacohérence du raisonnement, des forces militaires (sauf gendarmerie), de la fonction éducative de l’éducationnationale, et de l’administration des affaires étrangères. Il ne porte directement ni sur les collectivités territo-riales, ni sur les organismes de protection sociale ; toutefois, il analyse les interactions entre ces entités et lesservices de l’État. Il ne couvre pas l’organisation de l’État dans les collectivités d’outre-mer ou en Nouvelle-Calédonie, celle-ci étant spécifique en raison des dispositions propres à chacun de ces territoires.

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La présence de l’État sur le territoire

Excepté dans certains domaines (notamment la justice et les armées), le préfet est, sur le territoire,le représentant de l’État et de chacun des membres du Gouvernement. Préfectures et sous-préfecturesemploient 26 000 agents. Il assure, par ses services déconcentrés et ses opérateurs, diverses missions surle territoire :

- sécurité : police, gendarmerie (185 971 agents en équivalent temps plein travaillé en 2012) ;- justice : tribunaux, administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse

(67 394 ETPT en 2012) ;- fiscalité et paiement des dépenses : direction générale des finances publiques, douanes, agence de

services et de paiement (107 088 ETPT en 2012) ;- fonctions économiques et sociales : Pôle emploi, agence régionale de santé, direction régionale des

entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (69 388 ETPT en2012) ;

- culture : direction régionale des affaires culturelles (2 471 ETPT en 2012) ;- agriculture et forêts : office national des forêts, direction régionale de l’alimentation, de l’agricul-

ture et de la forêt (11 417 ETPT en 2012) ;- environnement et équipement : direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du

logement, direction départementale des territoires, direction interrégionale des routes, direction interré-gionale de la mer, office national de l’eau et des milieux aquatiques, agence de l’environnement et de lamaîtrise de l’énergie (42 808 ETPT en 2012).

Les services et opérateurs de l’État sont organisés à plusieurs niveaux territoriaux : - dans certains domaines, des niveaux supra-régionaux : zones de défense (gendarmerie) ; interrégionsde périmètres divers (PJ, AP, DIRM, DIR, DGDDI, JIRS, DGFiP) ;- l’échelon régional, en principe pivot de l’action de l’État sur le territoire : la plupart des services del’État sont dotés de « directions régionales », relevant d’un ou de plusieurs ministères, et chargées dupilotage des politiques publiques. Cinq sont sous l’autorité du préfet de région (DRAAF, DRAC,DREAL, DIRECCTE, DRJSCS), mais il en existe pour d’autres administrations, l’INSEE parexemple. Néanmoins, tous les services ne s’inscrivent pas dans le périmètre des 26 régions administra-tives : il existe 36 cours d’appel, 30 rectorats et 42 directions régionales et interrégionales de laDGDDI.Certains opérateurs de l’État sont régionaux (agences régionales de santé) ou ont des directions régio-nales (Pôle emploi et l’ADEME par exemple). - le niveau départemental, où coexistent, outre les DDFiP et les directions départementales de la sécu-rité publique, deux formes de services de l’État :

- des directions départementales interministérielles (DDI) : DDT(M), DDCS, DDPP (ouDDCSPP). Elles sont placées sous l’autorité des préfets de département ;

- des unités territoriales des directions régionales.Ces directions et unités sont chargées de la mise en œuvre des politiques publiques sur le terrain : - le niveau infra-départemental, qui comporte notamment 4 500 implantations de la direction généraledes finances publiques, 3 500 brigades de gendarmerie et 240 sous-préfectures.


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Organisation générale de l’administration territoriale del’État

Graphique n ° 1 : l’organisation régionale de l’État

Le cerclage en pointillés indique que les circonscriptions ne correspondent pas toujours aupérimètre de la région administrative.

Le cerclage rouge indique un rattachement direct à la préfecture de région. Les plages de couleur indiquent une proximité dans les champs d’intervention des diffé-

rents acteurs (aménagement, économie, éducation, santé, sécurité). * ANAH, ACSé, CNDS, FranceAgriMer

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Graphique n° 2 : l’organisation départementale de l’État

Les réformes récentes de l’organisation ter-ritoriale de l’État

Depuis 2007, la « Révision générale despolitiques publiques » (RGPP) a produit deseffets directs sur l’organisation administrativeet sur l’évolution des effectifs.

Le réseau de la DGFiP, le plus dense surle territoire, résulte de la fusion, intervenue en2007, entre la direction générale des impôts(DGI) et la direction générale de la comptabi-lité publique (DGCP).

En 2009, la RGPP a été complétée parla « Réforme de l’administration territoriale del’État » (RéATE) visant à simplifier lesstructures administratives et à renforcer lepoids de l’échelon régional. Elle n’a toutefoispas porté sur l’ensemble des services de l’État.

On distingue ainsi un « périmètreRéATE » couvrant les services concernés parcette réforme : préfectures et sous-préfectures ;au plan départemental, DDTM, DDCSPP ;au plan régional, DIRECCTE, DREAL,DRAAF, DRAC, DRJSCS ; et un « péri-mètre hors RéATE » : police nationale, gen-darmerie, douane, DGFiP, tribunaux, admi-nistration pénitentiaire, PJJ, DIR.

À l’été 2012, le gouvernement a lancé la « modernisation de l’action publique »(MAP).


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Graphique n° 3 : la reconfiguration des services déconcentrés de l’Étatdans le périmètre de la RéATE


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1 L’État confronté à desmutations profondes

Des mutations rapidesde l’économie et de lasociété

Les évolutions économiques etsociales sont devenues plus rapides etdifficiles à anticiper dans toutes leursconséquences. L’économie s’est interna-tionalisée et concentrée. La diffusiondes nouvelles technologies s’accélère :elle modifie les structures économiqueset sociales, comporte de multiples inci-dences sur l’organisation des services del’État comme sur ses relations avec lesusagers, citoyens ou entreprises.L’exigence de qualité de service s’estrenforcée. L’urbanisation et la métropo-lisation ont créé des espaces de dimen-sion nouvelle. La concentration de lapopulation et de l’activité économique aaccentué les contrastes, voire les inégali-tés, entre les territoires. La progressiondu chômage et de la pauvreté appelledes réponses renforcées. La sensibilitéaux problèmes d’insécurité s’est accen-tuée. La complexité des mécanismeséconomiques et sociaux accroit la fré-quence des crises.

À cet ensemble de changementss’ajoutent des évolutions institution-nelles majeures comme la décentralisa-tion et l’impact croissant des politiqueseuropéennes.

Ces mutations appellent à une trans-formation de l’État :

- elles posent la question du main-tien par l’État d’une organisation territo-riale uniforme alors même que les terri-toires sont de plus en plus diversifiés ;

- elles posent aussi celles de savoir siles circonscriptions traditionnelles del’État et les implantations des servicesdemeurent adaptées ;

- la mobilité géographique desagents devient un enjeu encore plusimportant ;

- la mobilité nationale et internatio-nale des produits et des personnes maisaussi de l’assiette fiscale accroit, pour lesadministrations concernées, la nécessitéd’une organisation nationale forte, enréseau sur tout le territoire ;

- confronté aux défis concomitantsque sont la technicité croissante de cer-tains métiers et la réduction des effectifs,l’État doit s’engager dans la mutualisa-tion, de l’inter-départementalisation etde l’inter-régionalisation des moyens ;

- la multiplication de crises multi-formes nécessite une organisation quipermette le déploiement rapide demoyens adaptés ;

- l’accroissement du rôle des collec-tivités territoriales remet en questioncertaines des fonctions exercéesjusqu’ici par les services de l’État.

C’est à l’aune de ces défis qu’ilconvient d’évaluer les nombreusesréformes engagées par l’État.

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Des adaptationslimitées de l’Étatterritorial

Les réformes lancées ces dernièresannées ont été, pour plusieurs, impor-tantes. La carte judiciaire a été allégée,avec la réduction du nombre de tribu-naux de grande instance et de tribunauxde commerce. La création des ARS arenforcé les possibilités de pilotagerégional de l’offre de soins et des poli-tiques de santé. La RéATE a permis lacréation de services qui, pour certains(comme les DREAL, les DRAAF et lesDDT), reposent sur une assise solide. Leregroupement des services territoriauxde l’architecture et du patrimoine et desDRAC a doté le ministère de la cultured’une administration locale mieuxconstituée. Les responsables des nou-veaux services territoriaux se sont inves-tis dans la mise en place de ces entités.

Si les réformes se sont succédé à unrythme soutenu, elles n’ont toutefois étéprécédées ni d’une réflexion transver-sale, ni d’une clarification des missionsde l’État, ni d’une anticipation desconséquences à moyen et long termesdes contraintes financières et notam-ment de la réduction des effectifs. Lesréformes ont été conduites isolément,sans plan d’ensemble. La création de laDGFiP a consisté pour l’essentiel en unregroupement des services préexistants,les restructurations et progrès de pro-ductivité à en attendre étant explicite-ment renvoyés à des phases ultérieures.

Ces réformes, pour avoir eu lemérite de mettre le système administra-tif territorial en mouvement, n’ontconstitué qu’une adaptation partielle.Les conséquences des lois de décentrali-sation n’ont pas été pleinement tirées enmatière de partage des tâches entrel’État et les collectivités. Le contrôle delégalité qui devait en être le corollaires’est en réalité atrophié. L’organisationlocale demeure largement indifférenciée,malgré la diversité accrue des territoires.Certaines fonctions ne sont pas assuréesselon des méthodes efficaces. La struc-ture des réseaux des administrations decontrôle n’est pas en phase avec l’ouver-ture de l’économie française, que ce soiten matière de produits et de services, decontrôle fiscal ou de lutte contre les stu-péfiants et le blanchiment d’argent. Demanière générale, les possibilitésoffertes par les technologies numériquesdemeurent largement sous-exploitées.

Les réformes n’ont guère eu d’effetpratique pour les usagers. Pour ce quiconcerne les agents, l’enquête de la Courmontre également une double inquié-tude : ils comprennent de manière géné-rale la nécessité de réformes mais sou-haitent, sinon une pause, du moins avoirplus de visibilité à moyen terme ; ilsconsidèrent que la réforme est « aumilieu du gué » mais ne voient pas l’au-tre rive.

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2 Des recompositions fortesmais des défauts decohérence

Une articulation tropcomplexe entreservices de l’État etcollectivitésterritoriales

Le défaut de délimitation claire desinterventions de l’État et de celles descollectivités territoriales dans desdomaines de compétences partagéesnuit à la lisibilité de l’organisation, pro-voque des doublons, une complexité degestion et une dilution des responsabili-tés. Tel est le cas notamment en matièrede développement économique, d’aide àla création d’entreprise, de commerceextérieur, d’action culturelle, de sport,de tourisme. Dans certains domaines,tels le tourisme ou le commerce exté-rieur, le caractère désormais quasimentrésiduel de l’intervention des servicesterritoriaux de l’État au regard de celledes collectivités conduit à mettre endoute la pertinence du maintien d’uneprésence de l’État.

Dans d’autres secteurs, notammenten matière de politique du handicap, del’enfance et de formation profession-nelle, les interventions des services del’État et des collectivités interfèrent.L’État définit une politique publiquecomme c’est son rôle, mais effectue

aussi des actes de gestion qui font dou-ble emploi avec ceux des collectivitésqui sont en principe chargées de la miseen œuvre de cette politique. Il en va ainsidans le secteur médico-social, alors quel’État y dispose de moyens réduits, quidevraient être prioritairement consacrésà l’exercice de ses propres compétencesen matière sanitaire.

L’État disposerait d’autres méthodesque ces interventions directes pour veil-ler à un égal accès des citoyens et desentreprises sur tout le territoire et danstoutes les collectivités. Il peut d’abordélaborer, pour les différentes politiquespubliques, des schémas de programma-tion adaptant les objectifs aux terri-toires, en concertation avec les entitéschargées de les mettre en œuvre. Ildevrait également veiller à remplir sesobligations constitutionnelles – dontrelève le contrôle de la légalité – et àmettre en place des procédures d’évalua-tion des politiques décentralisées, enconcertation avec les collectivités terri-toriales.

L’excessive complexité de l’organi-sation de l’État et l’entrecroisement descompétences accentue les inconvénientsdu « millefeuille » des collectivités terri-toriales. La France est le seul pays euro-péen dans lequel l’État n’a pas tiré toutesles conséquences de la décentralisation

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et où subsistent, à côté de véritablestransferts de compétences, des secteursde cogestion.

Une absence de cohérence au seinmême de l’État

L’absence de réflexion globaleconduit à des problèmes de cohérencedans l’organisation territoriale de l’État.

En outre, si certaines réformes ontété longuement préparées ou expéri-mentées, d’autres ont été conduites dansl’urgence. La rapidité de la décision aparfois facilité leur mise en œuvre, maisau détriment d’une réflexion sur lesinteractions entre les administrations,sur la nature des missions et sur lesconditions concrètes de fonctionnementdes services.

Les absences de cohérence sontmultiples.

Des cartes hétéroclites

- La région, voulue échelon de réfé-rence, avec notamment pour objectif deréduire le nombre d’interlocuteursdirects des administrations centrales, esten réalité loin de l’être. Par exemple, ausein de la DGFiP, qui est le plus grandréseau territorial de l’État, le directeurrégional n’a pas autorité sur le départe-ment et n’a pas de fonctions spéci-fiques ; le périmètre des régions doua-nières ne correspond à aucun autre ;

- les ressorts des cours d’appel, plusnombreux que les régions administra-tives, sont inadaptés à une bonne mise

en œuvre de toutes les politiques suppo-sant une coordination de l’actionpénale ;

- la mise en oeuvre efficace des poli-tiques rendrait nécessaire une meilleurecoordination entre l’éducation nationaleet d’autres administrations, par exemplepour la préparation des contrats de planmais aussi dans les politiques de préven-tion de la délinquance et des incivilitésen milieu scolaire ;

- les potentialités de l’échelon supra-régional ne sont pas encore pleinementexploitées, notamment en matière demutualisation des fonctions supportd’une part, d’organisation des fonctionsde sécurité et de contrôle, d’autre part ;

- la multiplication de circonscrip-tions suprarégionales de périmètres dif-férents rend illisible l’organisation desservices et complique leur coordination,par exemple, entre les services concou-rant à la sécurité (police judiciaire, gen-darmerie et douane), au contrôle fiscal(DGFiP, DGDDI). Pour le contrôle deproduits, la DGDDI a un échelon inter-régional mais pas les services vétéri-naires et la DGCCRF ;

- le maillage territorial des adminis-trations de contrôle n’a pas été adapté àla mobilité internationale accrue des fluxde produits ni à celle de la base fiscale.

Des principes d’organisation dispa-rates sont, en outre, appliqués à desadministrations qui exercent des fonc-tions de nature voisine, comme le mon-trent les exemples ci-dessus. À tous lesniveaux, l’exercice des missions de sécu-rité et de contrôle souffre d’un manqued’harmonisation des circonscriptions,


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Des recompositions fortes maisdes défauts de cohérence

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qui va à l’encontre des coopérationsnécessaires entre les services qui en sontchargés, que ce soit pour mener au plangénéral l’action pénale ou pour assurerle contrôle fiscal, celui sur les produitsou encore la lutte contre les stupéfiants.

Des interférencesfonctionnelles

- Si certains services territoriaux ontune assise forte et des missions cohé-rentes, les DIRECCTE, d’une part, lesDRJSCS et DDCSPP, d’autre part, ontdes fonctions hétérogènes. De plus, leurefficacité est compromise par la diver-gence entre les périmètres de compé-tences des directions régionales etdépartementales ;

- la réduction des effectifs et lesperspectives de décentralisation, notam-ment de la gestion des fonds européens,les fragilisent ;

- des compétences concurrentes dedivers services déconcentrés de l’Étatdans certaines politiques publiquesengendrent des doublons dans lesactions menées, des instructions redon-dantes dans certaines procédures et desconcertations internes consommatricesde temps/agent. C’est en particulier lecas en matière de développement éco-nomique (DIRECCTE, DRFiP, com-missaire au redressement productif,médiation du crédit) alors même que laBanque publique d’investissement jouedésormais, dans ces domaines, un rôledéterminant. Tel est également le cas dutraitement des difficultés des entre-prises. La production parallèle de notes

de conjoncture économique par plu-sieurs structures régionales (INSEE,Banque de France, DRFiP, chambresrégionales de commerce et d’industrie,voire DIRECCTE) n’apporte pas devraie plus-value. Les missions en matièrede logement et de cohésion sociale sontéclatées entre des services différents,excepté en Île-de-France.

Des défauts d’articulationentre services déconcen-trés et services locaux desopérateurs

L’articulation est insuffisante entreles services déconcentrés et les servicesrégionaux de certaines agences natio-nales (par exemple entre DREAL, DDTet ADEME) ; l’existence de certainsopérateurs nationaux dont les servicesterritoriaux ont été intégrés dans ceuxde l’État suscite des interrogations (inté-gration des agents de l’ACSé dans lesDRJSCS). En matière d’emploi notam-ment, l’articulation actuelle des compé-tences entre Pôle emploi et lesDIRECCTE est source de complexitédans certains domaines comme lescontrats aidés. Par ailleurs, l'État n'a pasétendu aux opérateurs les mutualisationsengagées dans les services déconcentrés.

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La diversité des périmètres, le carac-tère confus de la répartition des compé-tences entre plusieurs services, la multi-plication des interventions de l’Étatdans un même domaine, via plusieurs deses services, ont pour effet de brouillerles responsabilités et d’affaiblir l’autoritéde l’État.

La multiplication des réunions deconcertation, les doublons dans les acti-vités des services consomment trop detemps, ce qui est d’autant plus préjudi-ciable dans une période de réduction deseffectifs. Les services de l’État sontaujourd’hui dans l’incapacité croissanted’assurer simultanément leurs fonctionsrégaliennes, leurs fonctions d’animationdes politiques publiques dans de multi-ples domaines et leurs fonctions de ges-tion. L’État, pour résoudre ces contra-dictions, doit faire des choix.

Une modularitéinsuffisante del’organisationterritoriale de l’État

Entre les différents typesde fonctions

Les différences de nature entrediverses fonctions de l’État – fonctionde sécurité et de contrôle, autres attribu-tions régaliennes, productions d’infor-mations et d’études – n’ont pas étéprises en compte dans la réorganisationdes services déconcentrés alors qu’elles

appellent des modalités d’organisationdifférenciées.

Ainsi, les fonctions de sécurité etde contrôle nécessitent une relationcontinue et directe avec l’écheloncentral et des échanges permanentssur l’ensemble du territoire, sans solu-tion de continuité ni rupture dans lesliens d’autorité et dans la communica-tion entre les échelons central, régionalet départemental. Elles ne sont donc pascompatibles avec une organisationdépartementale déconnectée de l’orga-nisation régionale. Or, pour ce qui est dela sécurité alimentaire et de la protectiondes consommateurs, les services vétéri-naires et les agents de la concurrence, dela consommation et de la répression desfraudes sont réunis au niveau départe-mental dans une même direction, laDDPP ; au plan régional en revanche,ces attributions se trouvent diviséesentre DRAAF et DIRECCTE, dontelles ne constituent, en outre, que descomposantes très minoritaires en effec-tifs. La relation directe entre unitéslocales, régionales et suprarégionales, envigueur à la DGDDI, bien tout autantque le système des unités territoriales,qui existe pour la protection contre lesrisques naturels et environnementaux,apparaissent mieux adaptés et désormaisbien admis par les autorités préfecto-rales.

Pour les autres fonctions réga-liennes, l’uniformité de l’organisa-tion de l’État sur tout le territoire nedevrait plus être de mise. Si la régionparisienne, l’outre-mer et la Corse fontl’objet de structures administratives dif-

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férenciées, parfois de longue date, ail-leurs la diversité des situations démogra-phiques, économiques et sociales desterritoires, en particulier des zonesurbaines, est insuffisamment prise encompte. Or, l’organisation de l’État nes’est pas adaptée à la création de métro-poles, pas plus qu’au développement del’intercommunalité (la carte des postescomptables coïncide encore largementavec celle des communes) ou aux rap-prochements engagés par des conseilsgénéraux. En matière de justice, le nom-bre de tribunaux de commerce au regardde la répartition des activités et dessièges sociaux sur le territoire est encorebien trop élevé et empêche de disposerde juridictions de taille suffisante pourêtre crédibles internationalement.

En matière de production d’in-formation et d’études, le maintiend’unités régionales (directions régionalesde l’INSEE) dans les régions les moinspeuplées apparait difficile face aux pers-pectives actuelles de réduction d’effec-tifs et n’est plus justifié en l’état actueldes systèmes d’information.

Selon la nature desterritoires

Dans le périmètre RéATE, il n’y aque trois modulations :

- dans les départements de plus de400 000 habitants, il existe à la fois uneDDCS et une DDPP ; ces services sontregroupés dans une DDCSPP dans lesautres départements, au prix d’une hété-rogénéité de cette structure ;

- en Île-de-France, la cohésionsociale et le logement sont regroupés

dans une même direction mais, dans lesautres zones fortement urbanisées, lesdeux types de services sont éclatés entreDDT et DDCSPP comme dans lesdépartements ou les problèmes urbainssont moins importants ;

- la troisième modulation qui sub-siste est la différence qui existe en Île-de-France, entre départements degrande et petite couronne. Cette distinc-tion ne correspond plus aux réalités dela vie des habitants et des entreprises decette région.

Le nombre de sous-préfectures estexcessif par rapport à l’évolution deleurs fonctions, et n’a pas été modulédans chaque département par rapport àla population.

Les formes mêmes de la présence del’État n’ont pas été adaptées à la diver-sité des territoires et à la réalité desattentes (système de permanences là oùune présence physique constante n’aplus de justification ; modernisation del’accueil téléphonique ; usage des messa-geries électroniques ; ou même partena-riat avec une collectivité jouant le rôle decorrespondant local). L’administrationn’a pas non plus cherché à s’appuyer surle réseau des élus et fonctionnaireslocaux pour s’adapter à la diversité dessituations territoriales, alors que le maireest déjà traditionnellement un agent del’État chargé de fonctions telles la tenuedes registres de l’état-civil, l’organisationlocale des consultations électorales, lapolice de la sécurité et de la tranquillitépublique et même de missions dedéfense en cas de crise. D’autres paysillustrent cette complémentarité et cettesubsidiarité potentielles.



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3 Une gouvernance malassurée

Une articulationentre échelons tropsouvent inefficace

Une architecture adminis-trative d’ensemble et decertains services territo-riaux peu propice à unegouvernance efficace

La Cour constate :- l’absence d’autorité hiérarchique

des DRFiP sur les DDFiP ;- l’éclatement de la gestion, au

niveau central, des directions territo-riales, celle des directions régionalesrelevant des ministères concernés, etcelle des directions départementalesinterministérielles (DDI) rattachées ausecrétariat général du gouvernement ;

- le manque de communication entrecertaines DDI, notamment DDPP etDDCSPP, et les administrations cen-trales ainsi qu’un défaut de gouvernanceglobale des DDPP et DDCSPP ;

- un pilotage des DREAL et desdirections régionales de l’ADEME quin’assure pas une cohérence suffisante deleurs actions sur le terrain.

Une organisation souventinsuffisante du pilotage

La Cour relève par exemple :- l’absence d’articulation entre les

agences sanitaires nationales et le pilo-tage national des ARS ;

- le défaut de pilotage des déléga-tions régionales à la recherche et à latechnologie (DRRT) par le ministère dela recherche ;

- un pilotage du DREAL et desdirections régionales de l’ADEME quin’assure pas une cohérence suffisante deleurs actions sur le terrain ;

- pour les missions de contrôle, laquasi-absence de coordination dansl’animation des réseaux territoriaux(DGDDI et DGFiP en matière fiscale ;police, gendarmerie et douanes enmatière de lutte contre les stupéfiants ;l’ensemble de ces quatre administrationsen matière de lutte contre le blanchi-ment ; DGDDI, DGCCRF et DGALpour le contrôle des produits et des ser-vices).

La nécessaire différenciation desmodes de gouvernance entre fonctionsrégaliennes et politiques publiques par-tagées n’a pas été pleinement prise encompte.

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sUne gouvernance mal assurée

Des moyens et méthodesde gouvernanceinsuffisamment adaptés

Trop nombreuses, les instructions etcirculaires envoyées par les administra-tions centrales ne permettent pas lapriorisation des actions à mener. Selonle secrétariat général du gouvernement,80 000 pages de circulaires ont été trans-mises aux préfets en 2012. Les direc-tions déconcentrées font état d’une mul-titude de documents sans hiérarchisa-tion claire du contenu, et parfois sansrapport avec les compétences des desti-nataires. L’intensité persistante du fluxde circulaires et d’instructions contrasteavec le nombre décroissant des agentschargés de les mettre en œuvre.

L’État souffre d’une absence, àl’échelon central, de lieu de synthèse etde mise en cohérence des instructionsadressées par les ministères à chaquedirection régionale.

Les modes de pilotage ont, certes,connu des évolutions profondes dansles dernières années. Des structures spé-cifiques ont été créées pour mieux l’or-ganiser, d’autres ont été renforcées.Dans plusieurs administrations, uneorganisation au niveau régional, ouinterrégional, a facilité l’animation desservices déconcentrés. Cependant, lachaîne de transmission des informationset des instructions présente très souventde fortes imperfections, tant entre lesadministrations centrales et déconcen-trées qu’entre les entités territorialeselles-mêmes.

Les modes de communication netirent pas pleinement profit des poten-tialités offertes par les technologiesnumériques. Celles-ci demeurent égale-ment sous-exploitées dans les rapportsavec les usagers, ce qui non seulementlimite la productivité administrative maisréduit la capacité de l’administration àbien percevoir les besoins des usagers età y répondre.

Des modesd’évaluation tropsouvent absents ouinadaptés

La Cour constate l’absence d’évalua-tion, par les services territoriaux, de lamise en œuvre des politiques publiquessur les territoires. Les méthodes d’ap-préciation de l’efficience de l’organisa-tion territoriale restent inabouties. Saufexception, il n’existe pas d’indicateurspertinents pour apprécier l’efficiencedes services territoriaux, et encoremoins d’indicateurs transverses à plu-sieurs services, voire à un ensemble pluslarge de partenaires.

La multiplicité des indicateursdemandés par les administrations cen-trales, sans que, généralement, ceux-cisoient définis en concertation avec lesservices déconcentrés, entraine uneconsommation de temps/agent coû-teuse au détriment des missions, d’au-tant plus qu’ils disposent trop rarementde systèmes d’information permettantdes réponses automatisées. L’adminis-tration centrale considère traditionnelle-ment sa fonction comme celle d’un don-

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neur d’ordres et d’un contrôleur plutôtque d’un évaluateur, alors que lesréformes récentes de l’administrationterritoriale et l’évolution de la sociétéexigent souplesse, dialogue et adapta-tion. Le système actuel est en totalecontradiction avec la volonté, affirmée,de donner de plus grandes responsabili-tés aux représentants déconcentrés del’État et en particulier au niveau régio-nal.

Des systèmesd’information peuperformants

Les systèmes d’information sonttrop fragmentés. La nécessité de donnerune priorité absolue à l’élaboration desystèmes d’information globaux estimpérieuse.

Le rôle crucial des systèmes d’information

Les systèmes d’information ont été créés et conçus pour répondre aux besoinspropres des services ministériels voire parfois d’un seul. La construction de sys-tèmes d’information est certes complexe et coûteuse. Elle n’en est pas moinsindispensable tant à l’efficacité des services territoriaux, aux échanges entre admi-nistrations intervenant dans des domaines proches, qu’à l’exercice par l’adminis-tration centrale de sa fonction de pilotage. Or la conception verticale, par minis-tère ou par direction centrale, de chacun des systèmes d’information, et l’absencequasi générale d’interopérabilité entre les différents systèmes d’information tradui-sent l’absence d’une véritable volonté et d’une autorité forte pour améliorer lasituation. À cela s’ajoute le faible nombre de plateformes numériques partagéesentre administrations et, plus encore, partenariales avec d’autres acteurs, ainsi quel’usage, encore trop insuffisant, des techniques de communication numérique.Sauf exceptions, l’informatique n’est pas suffisamment utilisée pour répondre auxbesoins des citoyens et entreprises.

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sUne gouvernance mal assurée

Une inadéquationentre le dispositifde la LOLF et l’orga-nisation territorialede l’État

L’administration ne parvient pas àadapter l’architecture budgétaire issue dela LOLF à l’organisation territoriale del’État : le nombre élevé de budgets opé-rationnels de programme (BOP),conçus selon une logique verticale,contredit l’organisation interministé-rielle retenue pour certaines directionsterritoriales. Les procédures sont

lourdes pour transférer des personnelsou des crédits entre des BOP et peu deBOP à vocation transversale permettentune modulation territoriale de l’applica-tion des politiques publiques. LesDDCSPP et DDCS ont à gérer un nom-bre excessif de BOP (certaines engèrent jusqu’à 16). La gestion de laDGFiP est cloisonnée en plus de 100BOP départementaux. Les crédits deplusieurs cours d’appel se retrouventdans des BOP communs. Par consé-quent, les effectifs et les moyens ne peu-vent pas être redéployés au sein d’unemême entité opérationnelle.

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4 Une gestion des ressourceshumaines inadaptée

Des difficultésnombreuses et auxeffets cumulatifs

L’État ne s’est pas doté de moyensde gestion des ressources humainesappropriés. La Cour relève :

- la méconnaissance du nombred’agents des services déconcentrés, deleur affectation territoriale et de leurscompétences métiers ;

- l’absence de connaissance réelle dela qualification des agents et de la cohé-rence entre qualification et poste occupéainsi qu’un manque de réflexion sur lesmissions qui incombent à l’État et leseffectifs permettant de les remplir ;

- le risque de perte de certaines com-pétences métiers ;

- une inégalité des réductions d’ef-fectifs entre les administrations et entreles types de missions de l’État, sans quecelle-ci ait toujours fait l’objet d’arbi-trages explicites ;

- globalement, l’insuffisante mobilitédes agents et l’inadéquation de leurrépartition géographique aux besoinsd’administration des territoires ;

- la lourdeur des procédures demobilité des agents résultant de la com-binaison des plafonds d’emplois, desrègles de gestion et du cloisonnement

entre les BOP, dans un contexte deréduction globale des emplois ;

- les limites des plates-formes deressources humaines (PFRH) mises enplace auprès des préfets de région pourmutualiser la gestion des ressourceshumaines et développer la mobilitéentre administrations et la formationdes agents ;

- dans le champ de la RéATE, l’iné-galité des conditions d’emploi entre lesdifférents services et entre agents à l’in-térieur de certains services (notammentles DIRECCTE et les DDCSPP), etl’absence de perspective de résorption ;

- l’éclatement de la gestion des res-sources humaines entre les directionsrégionales (ministères) et les directionsdépartementales interministérielles(secrétariat général du gouvernement) ;

- l’inexistence d’une véritable ges-tion prévisionnelle des emplois et descompétences ;

- l’absence de tout accompagnementau changement dans la plupart desdirections et services ;

- la faiblesse, lors de la mise en placede la RéATE, des programmes de for-mation continue des agents, notammenten matière de requalification et dereconversion pour améliorer la mobilité.Ces programmes auraient dû précéder etaccompagner les réformes de struc-tures ;

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- dans certains cas, une diminutiondes effectifs moindre pour les servicescentraux que pour les services décon-centrés, mais une absence de donnéesdisponibles pour la plupart des adminis-trations ;

- le retard dans la réduction du nom-bre de corps au regard du programmeannoncé ;

- une difficulté à recruter des cadresde services déconcentrés disposant deconnaissances métiers adaptées ;

- des problèmes dans la gestion desemplois supérieurs : rotation trop rapidedes préfets et difficultés de recrutementdes responsables régionaux ou départe-mentaux (DRAC, DDCSPP).

Une gestion des ressourceshumaines inadaptée

Le phénomène des sous-effectifs et des sureffectifs

Le rapport constate la coexistence de sureffectifs ou de sous-effectifs dansune même région ou dans une même administration. Il relève à la fois l’absencede perspective de résorption des sous-effectifs à bref délai et la forte probabilitéd’un prolongement de cette situation au-delà de dix ans. À cela s’ajoute l’igno-rance du coût des sureffectifs, sur l’ensemble du territoire, au regard des écono-mies en principe liées à l’objectif de la baisse globale des effectifs. Ces disparitésne correspondent pas aux divers « besoins d’État » sur le territoire. En région pari-sienne, les déficits par rapport aux effectifs théoriques peuvent atteindre 10 %,une situation que l’on retrouve dans d’autres régions comme, par exemple, enChampagne-Ardenne.

Les contraintes budgétaires limitent l’usage des moyens incitatifs ou desrégimes de compensation (majoration d’indemnités de résidence, primes de fonc-tion) et l’expérience prouve qu’ils ne sont pas toujours efficaces.

Les procédures de mobilité et de mutations, ajoutées aux lourdeurs des trans-ferts entre BOP, n’incitent guère les administrateurs à surmonter ces obstacles, cequi contribue à l’ampleur des phénomènes de sous-effectifs et de sureffectifsdont le coût est loin d’être négligeable (29 M€ en région Rhône-Alpes hors agentsde catégorie A).

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Une gestion des ressourceshumaines inadaptée

Les conditions d’emploi, de mobi-lité, de promotion et d’affectation nepermettent ni de mettre pleinement enœuvre l’approche territoriale de l’actionde l’État qu’aurait exigé notamment laRéATE, ni d’adapter, de manière suffi-samment rapide et forte, l’organisationterritoriale de l’État aux mutations del’économie et de la société.

Le risque de déshérence de certaines missions

Pour des raisons tenant à la gestiondes ressources humaines ou à la diver-sité des missions, un service ne peutfonctionner normalement en-dessousd’un seuil, qui peut varier selon les sec-teurs, mais qui s’établit généralement àune douzaine d’agents. Lorsque les mis-sions d’une unité sont diverses, que leservice est en relation directe avec lepublic, et que de nombreuses tâchesd’animation sont à remplir, le seuil peutêtre plus élevé. La nouvelle organisationterritoriale de l’État et les réductions

d’effectifs ont conduit une part impor-tante des services déconcentrés à tom-ber en-dessous d’un seuil critique (aussibien au sein des services territoriaux del’architecture et du patrimoine (STAP),de la cohésion sociale dans les DDCSPPou de certains postes comptables) ; lesréductions programmées pour les pro-chaines années rendront ce problèmeplus général.

Dans certains cas, cette situation tra-duit le fait que le rôle de l’État dans ledomaine considéré est devenu subsi-diaire ; le transfert de nouvelles missionsà des collectivités territoriales dans lecadre des nouveaux projets de décentra-lisation amplifiera ce phénomène. Dansd’autres cas, les missions demeurentmais l’administration, soit n’est pas par-venue à bien répartir les effectifs entreles diverses implantations, soit n’a pas suprocéder aux regroupements géographi-ques nécessaires.

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5 Orientations etrecommandations

Le diagnostic établi par la Cour l’aconduite à formuler des orientations etrecommandations, afin de proposer uneorganisation de l’État sur le territoirequi, tout en prenant en compte les pers-pectives budgétaires des prochainesannées, réponde à trois principes direc-teurs : l’adaptation aux besoins locaux etaux divers types de missions ; la lisibilitéde la répartition des compétences à l’in-térieur de l’État et des sphères d’inter-vention de chacun des acteurs ; la cohé-rence entre les circonscriptions adminis-tratives des différentes administrationset les divers modes d’intervention del’État.

Simplifier et adapterl’État territorial

L’amélioration de l’organisation ter-ritoriale de l’État suppose d’abord deprendre en compte la décentralisation. Ilest en effet nécessaire de supprimer lesdoublons de compétences, non seule-ment au sein de l’État mais aussi avec lescollectivités territoriales, et de réduire lesdomaines de compétences partagées. Àl’intérieur même de l’État, les circons-criptions administratives doivent êtremises en cohérence autour de l’échelonde référence qu’est la région, tout enexploitant résolument les possibilitésqu’offre pour certaines fonctions del’État, l’échelon interrégional et des

regroupements interdépartementaux.En outre, l’État doit définir clairementles conditions du recours aux opérateurset organiser la gouvernance conjointedes services déconcentrés et des opéra-teurs. Il doit moduler l’action territorialeselon le type de fonction et les besoinsdes territoires.

Clarifier et simplifier lescompétences entre l’Étatet les collectivités locales

- mettre fin aux chevauchements decompétences dans les domaines ayantfait l’objet de lois de décentralisation,par exemple : enfance, personnes âgéesdépendantes, handicap, formation pro-fessionnelle ;

- préciser les rôles respectifs del’État et des collectivités locales danstrois domaines à compétencespartagées : action culturelle, sport, tou-risme ;

- distinguer clairement le rôle del’État et celui des collectivités localesdans la gestion des politiques de cohé-sion sociale et de la ville ;

- simplifier la gestion de la forma-tion des demandeurs d’emploi, en l’uni-fiant autour de Pôle emploi.

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sOrientations etrecommandations

Renforcer l’échelon régio-nal comme pivot de l’organisation territorialede l’État

- donner un véritable pouvoir hiérar-chique des préfets de région sur les pré-fets de département ;

- donner aux DRFiP autorité pour lepilotage, l’animation et la gestion duréseau de la DGFiP dans leur région,dans le respect de la responsabilité descomptables ;

- pour harmoniser, autant que possi-ble, les circonscriptions des administra-tions déconcentrées sur la base de lacirconscription régionale ;

→ fixer pour objectif que les res-sorts de cour d’appel coïncident avec lepérimètre d’une région, et dans certainscas, avec celui de deux régionsregroupées ;

→ calquer les circonscriptions de lapolice judiciaire sur le ressort des coursd’appel, en tenant compte desspécificités de l’Île-de-France ;

→ rapprocher les régions doua-nières des régions de droit commun.

- unifier la gestion des ressourceshumaines des directions régionales etdes directions départementales intermi-nistérielles ;

- faire de la région le pivot de lamutualisation des fonctions supports etde la mise à disposition des compé-tences métiers ;

- engager un programme de forma-tion des agents des services déconcen-trés, tout au long de la vie, sous l’autorité

des plates-formes régionales des res-sources humaines ;

- distinguer les fonctions d’anima-tion, confiées au SGAR, et les fonctionsde coordination des mutualisations,confiées au secrétaire général de la pré-fecture de région.

Restructurer l’échelondépartemental

- fusionner dans les départementschefs-lieux de région, directions régio-nales et départementales ;

- regrouper, dans les départements àforts problèmes urbains, dans une seulestructure l’ensemble des personnels etdes moyens consacrés à la politique de laville (logement et cohésion sociale) ;

- intégrer les agents « cohésionsociale » des DDCSPP dans les servicesdes préfectures ;

- organiser les contrôles en matièrevétérinaire et de concurrence, consom-mation et répression des fraudes en uni-tés territoriales, en les inter-départemen-talisant pour les départements à faibleseffectifs, et examiner cette possibilitépour ceux en matière de sport ;

- réduire le nombre des sous-préfec-tures,

- poursuivre la réduction du nombredes tribunaux de commerce sur unebase départementale ou bi-départemen-tale, et veiller à donner une dimensioninternationale aux plus importants.

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Orientations etrecommandations

Organiser l’échelonsuprarégional

- harmoniser les périmètres desinterrégions existantes (douane, policejudiciaire, DGFiP) avec celui des zonesde défense ;

- renforcer les fonctions de l’échelonsupra-régional de la DGFiP ; pour lecontrôle de légalité et pour les servicesde contrôle qui n’en disposent pasencore (consommation et répressiondes fraudes, contrôle vétérinaire), créerdes échelons supra-régionaux ;

- organiser au niveau interrégionalles mutualisations de certaines fonctionssupports et l’appui aux services décon-centrés.

Adapter la présence terri-toriale de l’État à l’écheloninfra-départemental

- de manière générale, adapter l’or-ganisation des services de l’État à la réa-lité des territoires, des collectivités et desétablissements publics de coopérationintercommunale qui les structurent ;

- reprendre l’adaptation du réseauterritorial de la DGFiP ;

- renforcer la présence de Pôleemploi dans les quartiers urbains sensi-bles et adapter la carte des antennes àl’évolution de la demande d’emploi2.

Renforcer le pilotage stra-tégique des services etdes opérateurs

- unifier le pilotage central lorsqu’in-terviennent, dans une même politiquepublique, des services territoriaux d’uneagence et des services déconcentrés(notamment ADEME et DREAL) ;

- créer des comités nationaux depilotage lorsque des directions régio-nales concourant à une même politiquepublique dépendent de plusieurs struc-tures centrales ;

- assurer, dans le pilotage nationaldes ARS, la prise en compte des sujetsde sécurité sanitaire traités par lesagences et les divers ministères concer-nés et affirmer leur rôle dans la gestiondu risque y compris à l’égard de l’assu-rance maladie ;

- organiser le pilotage des déléguésrégionaux à la recherche et à la techno-logie.

Créer les conditionsd’un fonctionne-ment efficace

Il est indispensable d’organiser unpilotage plus efficace des administra-tions centrales, et d’ordonner leurs ins-tructions. Par ailleurs, l’organisationfinancière et les modes de gestion doi-vent être revus. En outre, l’État doit à lafois valoriser le potentiel des ressourceshumaines (par une répartition optimisée

__________________________________2 Cf.recommandation 3 du rapport précité de la Cour sur la politique de la ville.

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sur le territoire et dans une logique pré-visionnelle) et moderniser les moyens defonctionnement et les modes d’actionvia les nouvelles technologies de l’infor-mation. Enfin, l'efficience de l’organisa-tion doit être renforcée par les mutuali-sations.

Moderniser et simplifier lagestion des ressourceshumaines

Pour permettre une anticipation dela gestion et des besoins :

- diffuser aux services les plafondsd’emplois découlant du budget triennal ;

- mettre en œuvre une véritable poli-tique de gestion prévisionnelle desemplois et des compétences (GPEC).

Pour faciliter la mobilité des agents :

- définir des modalités de gestiondes ressources humaines permettant depourvoir les postes dans les zones peuattractives ;

- accroître la place du critère demobilité dans la construction desrégimes indemnitaires et dans le dérou-lement des carrières ;

- créer une filière administrativeinterministérielle et, dans les autresdomaines, alléger la gestion statutairepar la réduction du nombre de corps ;

- fixer un objectif rapproché et défi-nir les moyens pour la résorption dessureffectifs et sous-effectifs.

Accélérer le développe-ment homogène dessystèmes d’information etrenforcerl’e-administration

- donner au secrétariat général dugouvernement (DISIC) les moyensd’exercer son rôle de pilotage en matièrede systèmes d’information, visant àfavoriser leur interopérabilité ;

- substituer aux démarches multi-services le système des plateformesinternet, partagées ou partenariales,pour améliorer et simplifier les servicesaux usagers ;

- développer toutes les formes decommunication numérique commenouveau moyen de proximité et de sim-plification des échanges (toutes les attes-tations administratives).

Simplifier la gestion financière et comptabledes services déconcentréset faciliter la connaissanceterritoriale des interven-tions de l’État

- diminuer le nombre de budgetsopérationnels de programme gérés parles services déconcentrés ;

- créer un programme « conduitedes politiques territoriales de l’État ».

Orientations etrecommandations

L’organisation territoriale de l’État · 2017-06-06 · COUR DES COMPTES L’organisation...

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