Monsieur le Président, Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d’observations définitives de la chambre territoriale des comptes concernant la gestion des services de la Présidence de la Polynésie française au cours des exercices 1991 et suivants. Ce rapport a également été communiqué, pour ce qui le concerne, à votre prédécesseur. En l’absence de réponses écrites dans le délai d’un mois fixé par l’article L. 272-48 du code des juridictions financières, je vous notifie à nouveau ce rapport. En application du même article, vous avez l’obligation de communiquer le rapport d’observations de la chambre, à l'assemblée de la Polynésie française, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat. Ce rapport devenant communicable dès cette réunion à toute personne qui en ferait la demande, je vous serais obligé de bien vouloir m’indiquer à quelle date ladite réunion aura eu lieu. Je vous précise enfin qu'une copie du rapport d'observations est communiquée au haut-commissaire de la République et au trésorier-payeur général en application de l'article 16-11 du décret n°83-224 du 22 mars 1983 modifié. Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’expression de ma considération la plus distinguée.

Le Président

Jacques BASSET Conseiller référendaire à la Cour des comptes

Monsieur Oscar TEMARU Président de la Polynésie française CHAMBRE TERRITORIALE DES COMPTES DE LA POLYNESIE FRANCAISE

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

LES FINANCES DE LA POLYNESIE FRANCAISE (exercices 1991 et suivants)

Le président de la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française a informé le président de la Polynésie française du contrôle de comptes et de la gestion de la collectivité d’outre-mer à

compter de l’exercice 1991, par lettre du 28 août 2002. Il était indiqué que la chambre examinerait la gestion de la Polynésie française successivement par grands secteurs de compétence. Ainsi a-t-elle déjà adressé au président de la collectivité, pour transmission à l’assemblée, les rapports relatifs à la gestion du tourisme, de la santé, de la fonction publique et de l’habitat social. L’examen de la gestion des finances a débuté le 3 mars 2004 par un entretien du rapporteur avec le ministre de l’économie et des finances. A l’issue du contrôle, l’entretien préalable a eu lieu avec M.Gaston FLOSSE les 17 et 21 février 2005. En sa séance du 25 février 2005, la chambre a décidé l’envoi d’un rapport d’observations provisoires à M. Gaston FLOSSE et à M. Oscar TEMARU, qui leur a été adressé le 26 avril 2005. Le délai imparti pour répondre à ces observations était de deux mois. En son délibéré du 9 novembre 2005, la chambre a examiné les réponses de l’ancien président et constaté l’absence de réponse du président actuel de la Polynésie française. Elle a décidé l’envoi du rapport d’observations définitives ci-dessous qui comporte in fine une synthèse et trois annexes. Le présent rapport consacré aux finances de la Polynésie française ne prétend pas faire une analyse financière exhaustive. Il est limité à l’examen de la situation financière et des grands équilibres (1), une autre partie étant consacrée au bilan de la collectivité d’outre-mer, puis à l’exécution budgétaire des crédits votés annuellement (2). Cette partie traite des modes opératoires mis en œuvre pour le recouvrement des recettes, de l’engagement et du suivi des dépenses, tant en fonctionnement qu’en investissement. L’analyse de la répartition des compétences entre l’assemblée de la Polynésie française et l’exécutif en matière budgétaire et financière constitue la dernière partie (3).

*** Pour fixer les ordres de grandeur, il paraît utile de rapprocher le montant des dépenses publiques en Polynésie française, évaluées à 255 milliards en 2003,1 du montant du produit intérieur brut (PIB) qui s’élève à 464 milliards.2 Les dépenses du budget de la Polynésie française ont été de 137,6 milliards en 2003 (145 avec les comptes annexes) et les transferts de l’Etat de 144,7 milliards.3 L’impact des dépenses publiques est donc déterminant dans l’économie polynésienne. Il en résulte d’une part, que le maintien de l’équilibre du budget de la Polynésie française est primordial, et d’autre part, que toute évolution significative à la baisse des dépenses de l’Etat aurait des répercussions sur le budget de la Polynésie française, celle-ci devant alors se substituer à l’Etat pour assurer les financements correspondants. 1 Somme des dépenses en fonctionnement et en investissement de la Polynésie française et de l’Etat retraitée des transferts de l’Etat vers la Polynésie française. 2 Tous les montants du présent rapport seront exprimés en F CFP sauf précision contraire. 3 Dans les transferts de l’Etat, 27,5 milliards sont versés au budget de la Polynésie française et 45 milliards sont dépensés par l’Etat au titre des personnels de l’éducation. Bien que l’éducation soit de la compétence de la Polynésie française, les salaires sont à la charge de l’Etat : 2200 enseignants servent dans le secondaire, 2000 enseignants dans le primaire, sous contrat CEAPF et avec les personnels administratifs et ATOS, ce sont 5000 emplois au total qui sont pris en charge par l’Etat.

Or, au début des années 1990, les finances de la Polynésie française se trouvaient dans une situation délicate : après trois années de déficits successifs et l’épuisement des réserves, un recours massif à l’emprunt était inévitable. Les finances publiques ont donc fait l’objet, en juillet 1991, d’un audit comptable réalisé par le cabinet Arthur Andersen et le gouvernement s’est alors engagé dans une politique de rigueur budgétaire suivant les recommandations dudit cabinet. Le budget 1992 a été l’amorce du redressement. Le budget a cependant fait l’objet de deux ajustements à la suite de la saisine de la chambre territoriale des comptes par le haut-commissaire. Les recommandations de la chambre ayant été peu suivies par l’assemblée territoriale dans un premier temps, et le gouvernement n’ayant pas présenté dans les délais prescrits un nouveau projet de budget tenant compte de l’avis de la chambre, le budget de 1992 a dû être arrêté par le haut-commissaire en juillet 1992. Après quatre années de rigueur nécessaires au rétablissement des finances publiques et grâce notamment à l’effort de l’Etat en matière de subventions d’investissement (à la suite de l’accord du pacte de progrès de janvier 1993), le solde disponible, hors emprunts, pour le financement des dépenses d’investissement a été multiplié par deux en 1995, passant de 5 à 10 milliards. Le contrôle de la chambre porte donc essentiellement sur la situation de la période la moins ancienne. C’est en effet à partir de 1998/1999 que l’évolution des recettes et des dépenses a été la plus sensible. En ce qui concerne la situation financière, il sera fait référence ponctuellement au rapport d’audit rendu par le cabinet DELOITTE dont les résultats ont fait l’objet d’une première présentation le 3 février 2005, le rapport définitif ayant été rendu public le 12 septembre 2005. Cet audit est contemporain de l’examen de la gestion conduit par la chambre. Il rejoint nombre de ses observations. La chambre a délibéré sur son rapport d’observations provisoires le 25 février 2005, date à laquelle les résultats de l’exercice 2004 n’étaient pas encore définitifs. Il n’est donc fait référence aux données de l’année 2004 que ponctuellement, cet exercice restant d’ailleurs atypique puisqu’il a connu trois périodes de gestion de présidents successifs. 1) La situation financière 1.1. Les composantes de l’équilibre général Les rapports annuels d’information financière réalisés par le service des finances et de la comptabilité de la Polynésie française permettent de suivre les grands équilibres et donnent nombre d’indicateurs sur les dépenses et recettes du budget principal de la collectivité notamment le résultat d’exécution net global qui est resté positif sur l’ensemble de la période 1998/2003.

Année 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Résultat cumulé fonctionnement 7 208 178 8 093 975 9 231 563 12 249 712 4 448 710 11 769 230

Résultat cumulé 4 258 045 6 350 240 3 778 121 156 593 - 1 834 511 -1 564 604

investissement

Résultat net global 11 466 223 14 444 215 13 009 684 12 406 305 2 614 199 10 204 626

Ces tableaux annuels ne constituent cependant pas une véritable analyse financière qui n’a pu être produite par la collectivité. La chambre a réalisé, selon les définitions des fiches budgétaires de la direction générale de la comptabilité publique, un tableau de l’évolution financière du budget principal de la Polynésie française qui figure en annexe n°1 du présent rapport. Les tendances dégagées à partir du seul budget général ne sont pas modifiées par l’intégration des comptes annexes. Aussi l’analyse portera essentiellement sur le budget général, sauf remarque particulière en tant que de besoin. Pour une meilleure compréhension, les chiffres 2003 ont été retraités afin d’annihiler les effets du changement de méthode comptable intervenu cette année là pour la comptabilisation des dégrèvements fiscaux.4 1.1.1. La section de fonctionnement

Les recettes réelles de fonctionnement Sur la période 1998/2003, l’augmentation moyenne annuelle des recettes est de 6,8%. Celles-ci s’élèvent à 104,6 milliards (113 milliards avec les comptes annexes) en 2003. Les dotations de l’Etat s’élèvent en 2003 à 9,6 milliards, soit environ 8% des recettes de fonctionnement. Les produits fiscaux (89 milliards) représentent alors 85% des recettes de fonctionnement (87% en 2002, 85% en 1999). La part de la fiscalité indirecte (67 milliards) est de 68% des recettes totales (dont TVA 37%) et celle des impôts directs (22 milliards) de 21%. On assiste depuis la création de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en 1998, résultant des engagements pris lors du pacte de progrès signé avec l’Etat le 27 janvier 1993, à un rééquilibrage des ressources fiscales. Au terme des cinq premières années de mise en place de la TVA, les recettes douanières, en baisse depuis l’introduction de cet impôt, se sont stabilisées à environ 26 milliards et la TVA à 38 milliards. L’année 2002 était en effet la dernière étape de la mise en œuvre de la réforme fiscale. Les taux de TVA ont été respectivement ajustés de 4 à 6% (taux réduit), de 7 à 10% (taux intermédiaire) et de 11 à 16% (taux normal). En contrepartie, le droit fiscal d’entrée a été supprimé (la recette était de 20 milliards en 1998). Le droit de douane proprement dit reste plafonné à 15%. Au total, les prélèvements fiscaux, désormais assis majoritairement sur la croissance de la consommation et des entreprises, représentent 21,18% du PIB et peuvent autoriser des marges de manœuvre budgétaires selon l’évolution de la conjoncture. Les rapports d’information financière n’indiquent cependant pas les autres prélèvements, notamment sociaux.

4 Ainsi, les produits fiscaux directs sont considérés nets des allégements fiscaux résultant de la loi de défiscalisation

locale. Les crédits d’impôts représentait environ 6 milliards de F CFP en 2002. En 2003, ils s’élevaient à 10,097 milliards de F CFP et à 11,235 milliards de F CFP en 2004.

Grâce à la compétence qui est lui est reconnue en matière fiscale, la Polynésie française dispose de recettes de fonctionnement qui lui assurent un niveau pérenne de ressources propres.

Les dépenses réelles de fonctionnement Les dépenses réelles de fonctionnement, y compris les intérêts d’emprunt, s’établissent à 84 milliards en 2003 (89 milliards avec les comptes annexes). La progression annuelle des dépenses de fonctionnement a été de 2,5% entre 1991 et 1997. Elle a été beaucoup plus forte entre 1998 et 2003, de (6,4%).5, mais restant en deçà de l’augmentation des recettes, soit 6,8%. Les participations et les allocations constituent le premier poste des dépenses (42 milliards en 2003). Il représente environ la moitié des dépenses de fonctionnement sur l’ensemble de la période. Il se décompose en 12,7 milliards en faveur du fonds intercommunal de péréquation (FIP) et 24 milliards concernant les subventions aux établissements publics et organismes divers. Parmi ces subventions, les fonds alloués aux régimes territoriaux de santé (RST) et d’action sociale représentent 11,8 milliards, ceux consacrés aux programmes d’action en faveur de l’emploi, de la formation et de l’insertion s’élèvent à 2,6 milliards. Le solde, soit 5,3 milliards, concerne les allocations, bourses ou prix. L’évolution de ce poste correspond à une augmentation moyenne annuelle de 6% de 1998 à 2003. Les salaires représentent le second poste de dépenses (26,07 milliards en 2003, soit 32,5% du total des charges). Le « rapport d’information financière » établi par la direction du budget mentionne un effectif à la fin 2003 de 4994 agents. La masse salariale ne correspond pas à ce seul effectif qui est celui de la fonction publique. Il convient d’ajouter les agents du cabinet de la présidence et des ministères, l’effectif total fin 2003 étant de 5 200 agents. L’évolution des salaires suit pratiquement celle des dépenses de fonctionnement, tout en restant légèrement en deçà. De 1991 à 1998, l’augmentation moyenne annuelle est de 2,5% pour passer à 6,27% sur le reste de la période contrôlée (1998/2003). Cette évolution résulte de mesures automatiques telles que l’augmentation de la masse salariale en fonction de l’ancienneté des agents (GVT : glissement vieillesse technicité) et de décisions du gouvernement, telles que les mesures de revalorisation des salaires et l’augmentation des charges patronales. Il convient également de prendre en compte l’accroissement de l’effectif, plus 634 agents sur postes (hors agents de cabinet) de 1998 à 2003. Les dépenses de fonctionnement des services, qui représentent 9,3 milliards en 2003, ont connu une augmentation de 13% sur la période contrôlée. De ce fait, leur part dans le total des dépenses de fonctionnement est passée de 9 à 12%. Au sein de ce poste, les dépenses de fonctionnement du cabinet et des services rattachés à la présidence (y compris le GIP) ont connu une évolution plus marquée, avec une hausse de 21% pour la période 2000/2003. L’année 2003, qui correspond à la venue du président de la République, est cependant atypique, puisque la place des dépenses du cabinet et des services rattachés par rapport aux dépenses des services est passée de 25% en moyenne à 29,8% pour cette dernière année. Les autres dépenses de fonctionnement correspondent principalement au remboursement des crédits de la taxe sur la valeur ajoutée, aux dégrèvements et remises fiscales (hors défiscalisation relative à

5 cette progression est calculée en ne tenant pas compte du changement de méthode comptable intervenu en 2003.

la délibération dite « loi FLOSSE ») et aux titres annulés ou irrécouvrables. Elles varient sensiblement d’une année à l’autre, sur la période 1998/2003, le montant minimal se situant à 4,2 milliards en 1999 et le maximum à 6,9 milliards en 2002. Les intérêts de la dette s’élevaient à 2,6 milliards en 2003 (3% du total des dépenses). Une gestion plus active de la dette a permis de constater en 2002 et 2003 une baisse du montant des intérêts payés alors que l’encours de la dette, depuis 1999, est en augmentation constante en raison du recours plus soutenu à l’emprunt décidé par l’assemblée de Polynésie française en 2000 pour développer les infrastructures. Au 31 décembre 2003, près de 95% de la dette est souscrite à un taux inférieur ou égal à 6%. In fine, la structure des dépenses révèle une forte rigidité résultant de la permanence à un niveau élevé du montant des subventions et participations et de la masse salariale (81,5% des dépenses en 2003), ce qui limite les marges de manœuvre.6 Comme le souligne l’ancien président, cette rigidité résulte des compétences générales dévolues à la Polynésie française. « La Polynésie française contribue de manière décisive à l’investissement des communes à travers le F.I.P., assure l’équilibre financier des régimes de protection sociale (RSPF et RNS), contribue au développement de l’activité économique notamment dans le domaine du tourisme (participation au capital de la SEM Air Tahiti Nui, financement des actions de promotions à hauteur de plus de 1 milliard de F CFP)…. Elle doit également pour l’exercice de ses compétences disposer de services publics (services administratifs et établissements publics) efficaces, dotés en ressources humaines et en moyens de façon cohérente pour le bon exercice de leurs missions ».

1.1.2. La section d’investissement

Les dépenses réelles d’investissement (hors opérations d’ordre) Pour le budget général, les dépenses réelles d’investissement réalisées en 2003 s’élèvent à 33,5 milliards. Si l’augmentation moyenne annuelle est forte sur la période 1998/2003 (16%), on constate que cette évolution a été réalisée par palier avec une forte augmentation desdites dépenses en 1999 (plus 53%, dépassant les 25 milliards) et en 2002 (plus 16%, dépassant les 31 milliards). Cette hausse globale recouvre des évolutions différentes : ainsi les dépenses d’infrastructures publiques (immobilisations et immobilisations en cours) ont un rythme d’augmentation annuel moyen de 11,8% (14 milliards en 1998 et 24,5 milliards en 2003) sur la période 1998/2003 et les subventions d’équipement de 34,5% (2,6 milliards en 1998 et 6,5 milliards en 2003). Les dépenses en 2003 sont ventilées comme suit : - les travaux en cours s’élèvent à 17,5 milliards et enregistrent une hausse de 10% par rapport à

2002 ; - les acquisitions d’immobilisations, pour un montant de 7 milliards ; - le poste subventions d’équipement à hauteur de 6,5 milliards de F CFP a augmenté de 18 %, par

rapport à 2002 ; c’est son plus haut niveau sur toute la période ;

6 Si les données du compte administratif 2004 indiquent un pourcentage inférieur, égal à 78%, c’est parce que le total des dépenses totales a fortement augmenté, plus 8,5 milliards, dont plus 2,66 milliards pour les régimes sociaux (DARSE) et plus 3,6 milliards de dégrèvements sur exercices antérieurs alors que la masse salariale est restée stable. Ceci confirme le caractère atypique de l’année 2004, qui a vu la succession de plusieurs gestions.

- les autres dépenses diverses d’équipement connaissent des évolutions annuelles très variables (en 2003 elles représentaient 2,4 milliards).

L’amortissement de la dette en capital contractée par la Polynésie française est comptabilisé en 2003 à hauteur de 8 milliards (9 milliards avec les comptes annexes). Les remboursements en capital ont été stables de 1998 à 2001. Depuis, la progression annuelle est sensible (2002 : plus 6% ; 2003 : plus 8,7%) car l’encours de la dette est également en augmentation ; il était de l’ordre de 45,2 milliards jusqu’en 1999, il est de 57 milliards fin 2003 (avec les comptes annexes, les chiffres respectifs sont de 50 milliards en 1999 et de 67 milliards en 2003 dont 10 milliards pour le compte d’aide aux victimes des calamités - CAVC -). Le ratio de l’annuité de la dette sur les recettes réelles de fonctionnement s’établit en 2003 à 10%. Ce ratio est constant depuis 1999. Malgré l’absence de référence à d’autres collectivités locales comparables, ce taux apparaît supportable pour la Polynésie française.

Les recettes réelles d’investissement (hors opérations d’ordre) D’un montant total de 30,45 milliards en 2003, elles sont essentiellement constituées par : - des subventions d’équipement reçues, totalisant 18,4 milliards de F CFP dont 1,7 milliard au

titre du contrat de développement, 2 milliards au titre de la convention pour le renforcement de l’autonomie et 13,7 au titre de la DGDE (dotation globale pour le développement économique). Cette dernière subvention était auparavant gérée dans le cadre du FREPF (fonds de reconversion économique de la Polynésie française) ;

- les nouveaux emprunts qui ont été mobilisés pour le financement du budget d’investissement qui s’élèvent à 11, 652 milliards F CFP ( 14,31 en 2002).

Jusqu’en 2002, avant la signature de la convention du 4 octobre 2002 pour le renforcement de l’autonomie économique de la Polynésie française, le montant des subventions d’investissement était de l’ordre de 5 milliards par an, constitué pour l’essentiel de subventions de l’Etat. Hors emprunts et excédent d’investissement reporté, ces dernières représentaient déjà l’essentiel des recettes d’équipement en 2002. Avec la DGDE, leur part est désormais de 95%. Le financement de l’Etat dans les dépenses d’équipement (hors remboursement de la dette) est passé de 20% en moyenne (sauf pour 2002 où ce pourcentage a été de 12%) à plus 50% en 2003. Il convient de constater que ces changements importants en matière budgétaire découlent de la signature de la convention précitée du 4 octobre 2002, entre le Premier ministre et le président de la Polynésie française. Cette convention n’a jamais été publiée, ni au JORF ni au JOPF. L’assemblée de la Polynésie française, compétente en matière budgétaire, n’a jamais délibéré sur son principe et ses modalités, si ce n’est de manière implicite à l’occasion du vote du budget de l’année 2003. 1.2. L’ équilibre budgétaire 1.2.1. Les constats

L’équilibre général est assuré De 1991 à 2003, trois périodes peuvent être distinguées. De 1991 à 1994, l’épargne brute (solde des recettes réelles diminuées des dépenses réelles de fonctionnement) reste de l’ordre de 10 milliards et couvre juste l’annuité de la dette. Les efforts pour une plus grande maîtrise des dépenses ont permis une amélioration dès 1995, une partie des investissements pouvant alors être financée par un prélèvement sur les recettes ordinaires. Depuis 1998, l’excédent brut se situe entre 20 et 22

milliards (soit 17% des recettes de fonctionnement en moyenne), autorisant un prélèvement de l’ordre de 10 milliards pour les investissements. L’amélioration de cette épargne nette (épargne brute moins annuité de la dette) et le recours plus important à l’emprunt ont permis d’accroître les dépenses d’investissement qui, par paliers, sont passées de 10 milliards en 1995, à 25 milliards en 1999 et à 30 ou 35 milliards depuis 2002, l’année 2002 étant cependant atypique tant ce qui concerne le volume accru des dépenses que celui de l’épargne nette, en régression. Les grands équilibres semblent donc assurés pendant cette seconde période et l’augmentation de la dette apparaît maîtrisée. L’épargne nette, largement positive depuis 1998, hors l’année 2002, montre la capacité de la Polynésie française à autofinancer une partie de ses investissements. La notation A- donnée depuis 2000 par le cabinet Standard and Poor’s, traduit cet équilibre global satisfaisant. Cette note, à destination des « prêteurs », exprime d’une part la solidité financière de la Polynésie française et d’autre part, le fait que celle-ci dispose de soutiens financiers étatiques pérennes, notamment grâce à la convention signée le 4 octobre 2002 relative à la DGDE.

Des évolutions importantes pour les dernières années de la période Si l’équilibre est assuré, on peut cependant constater des évolutions importantes dans la période la plus récente. Ainsi en 2002, le fonds de roulement a diminué de 9,5 milliards, passant de 14 à 4,5 milliards. Cette année là, l’autofinancement net a été fortement réduit sous l’effet conjugué d’une augmentation des dépenses réelles de fonctionnement et d’une stagnation des recettes de fonctionnement. L’évolution des dépenses de fonctionnement résulte notamment de la hausse des charges de personnel (plus 2 milliards) due à l’augmentation de l’effectif de 233 agents et aux mesures techniques d’augmentation de la masse salariale (vieillissement de l’âge des agents et promotions automatiques correspondantes –GVT-) et de l’augmentation des charges sur exercices antérieurs (plus 4 milliards) due essentiellement à la comptabilisation des dégrèvements fiscaux et des mesures de rattrapage des salaires (plus 1,2 milliard).7 Si les recettes ont stagné, voire très légèrement régressé, c’est à cause de l’intégration des dégrèvements fiscaux de l’année résultant de la mise en place de la délibération de défiscalisation locale dite « loi FLOSSE ». Le montant des rôles d’impôt sur les sociétés a été en effet inférieur de 4,7 milliards par rapport aux prévisions budgétaires. Cette diminution sensible a cependant été compensée par une augmentation non prévue des recettes de la fiscalité indirecte. La baisse de l’autofinancement net n’a pas permis de financer l’augmentation des dépenses d’investissement (de 27 à 31 milliards) voulue, comme l’a souligné dans sa réponse le président alors en exercice, pour soutenir la croissance de l’économie de la Polynésie française après les évènements du 11 septembre 2001. Il a donc fallu recourir plus fortement à l’emprunt (de 10 à 14 milliards) et in fine le résultat de l’exercice a été négatif de près de 10 milliards. A l’inverse, l’année 2003 s’est soldée par un excédent de 7,5 milliards. L’autofinancement brut revient au niveau connu avant 2002, proche du meilleur niveau de 2000, mais ne le dépasse pas.

7 Comme le souligne le directeur du service du « contrôle des dépenses engagées » dans un courrier adressé le 31 octobre 2002 au ministre des finances, les mesures de rattrapage sont une pratique constante depuis plusieurs années. Les « décalages » sont dus, selon le directeur, aux délais d’officialisation des actes de gestion du personnel, car les agents sont parfois en poste avant d’avoir signé leur contrat.

Malgré ce niveau d’autofinancement élevé, le prélèvement sur les recettes ordinaires est un des plus faibles constatés depuis ces 5 dernières années (équivalent à celui des années 1997-1998) alors que les investissements, pour cet exercice 2003, continuent d’évoluer dans les mêmes proportions que pendant l’exercice précédent.8 Les recettes d’investissement versées par l’Etat sont ainsi passées de 3,8 à 18 milliards de F CFP alors que les dépenses d’investissement sont passées de 31 à 35 milliards.9 Compte tenu des nouvelles ressources, le besoin de financement a été fortement réduit, de l’ordre de 4 milliards, mais 11,6 milliards d’emprunts ont été cependant mobilisés, ce qui explique pour l’essentiel le résultat de l’exercice 2003.

La perfectibilité des outils de suivi L’analyse des évolutions constatées ces dernières années met en évidence l’importance de la qualité des outils de prévision et de suivi des recettes et des dépenses. On constate notamment que la moins-value des recettes fiscales concernant l’impôt sur les sociétés enregistrée en 2002 résulte du fait que le mécanisme de défiscalisation de la « loi Flosse » n’était pas totalement maîtrisé et que le remboursement des crédits de TVA sur les travaux de construction, notamment ceux des hôtels, n’était pas jusqu’alors prévu par fractions échelonnées (observation confirmée par le directeur du budget). Dans sa réponse du 30 juin 2005, l’ancien ordonnateur précise que, dès 2002, une réflexion a été engagée pour appréhender plus précisément les effets de la défiscalisation. A cet effet, les mécanismes de déduction des crédits d’impôts « Loi Flosse » ont été plafonnés en limitant notamment la possibilité de déduction à une fraction de l’impôt dû. Selon lui, les effets de cette mesure devraient se faire sentir à compter de 2005 et plus nettement encore en 2006. Par ailleurs l’analyse du résultat 2003 révèle que près de deux milliards de recettes fiscales indirectes recouvrées et versées par les deux receveurs particuliers n’ont pas été pris en compte dans le budget 2003 (ces sommes restent comptabilisées aux comptes 45701 et 45702). Le principe du rattachement des charges et des recettes à l’exercice concerné n’est pas respecté (cette constatation vaut également pour la prise en charge des dépenses de personnel). 10

Enfin, un suivi au plus près de l’exécution des dépenses et recettes aurait permis, en 2003, de réduire l’appel à l’emprunt compte tenu de la capacité d’autofinancement. 1.2.2. Les perspectives d’évolution

8 C’est en fait, parce que leur financement est essentiellement assuré par les versements consécutifs à l’arrivée de la DGDE (le recours à l’emprunt étant même inférieur à l’année précédente). 9 La Polynésie française a perçu en 2003, 13,7 milliards au titre de la DGDE. Les dépenses ont été les suivantes : - 8,5 milliards au titre des opérations financées au titre de la dotation annuelle 2003 de la DGDE ; - 4,322 milliards au titre des opérations financées par le reliquat de l’ex-FREPF ; - 3,708 milliards correspondant aux dépenses réalisées dans le cadre des conventions FREPF en cours au 31

décembre 2002 (dont 2,241 milliard correspondant à des restes à recouvrer). En termes budgétaires, on constate 13,7 milliards en recettes et 14,29 milliards en mandats de paiement mais en faisant l’amalgame des crédits DGDE et crédits ex FREPF. 10 Compte tenu des délais de transmission des informations relatives à la liquidation des salaires, des agents occupent leur poste avant d’être payés ou continuent d’être payés après la fin de leur fonction. De nombreuses régularisations sont nécessaires et les charges de personnel ne reflètent pas avec exactitude les charges réelles de l’année (source : rapport Deloitte).

Les tendances déjà observées

La Polynésie française reste soumise à plusieurs paramètres qui peuvent influencer de manière significative les équilibres financiers dans l’avenir : la persistance d’une rigidité des dépenses de fonctionnement et la diminution des marges de manœuvre. Sur la période 1998/2003, les dépenses de personnel et les dépenses relatives aux subventions et allocations représentent entre 80 et 85 % des dépenses réelles de fonctionnement. 11 Les dépenses relatives au fonctionnement des services sont quasiment stables sur les trois derniers exercices et représentent environ 10 % des dépenses. Ces trois postes constituent environ 90% des dépenses de fonctionnement et révèlent une forte rigidité desdites dépenses. Par ailleurs, le maintien ou la progression de certaines recettes en provenance de l’Etat ne sont pas assurés pour les prochaines années. Ainsi le 2ème contrat de développement 2000/2003 a été prorogé jusqu’à la fin 2004. Même si l’engagement budgétaire de l’Etat pour la Polynésie française n’est pas remis en question, comme l’a indiqué récemment le haut-commissaire, aucune certitude n’a été donnée de la part de l’Etat quant à la date de mise en œuvre d’un troisième contrat de développement. S’agissant des recettes de fonctionnement, une incertitude pèse également sur le montant de la participation de l’Etat afin de couvrir les dépenses à caractère social dans le cadre du régime de solidarité territoriale. La convention santé/solidarité prenait fin en 2003 et si un avenant l’a prorogé pour 2004, rien n’est conclu pour 2005. L’Etat n’y participait que pour partie, soit 3,5 milliards par an, qui correspondaient au départ à 33% des dépenses, mais comme le montant de la participation de l’Etat reste identique, sa part relative est tombée à 20% du fait de l’augmentation des dépenses de santé. La diminution de sa participation relative a été en 2005 de l’ordre de 900 millions que le budget de la Polynésie française a dû supporter. D’autres contingences pèsent également en ce qui concerne les dépenses. Ainsi le montant de la participation de la Polynésie française aux différents fonds de soutien est également aléatoire. En 2003, le budget a supporté une subvention de 1,15 milliard à la caisse de soutien du prix du coprah. Sur la période 1999/2003, les ressources de la Polynésie française utilisées pour financer le fonds de péréquation des hydrocarbures sont de l’ordre de 7 milliards. Pour ce dernier fonds les risques ne sont pas négligeables, du fait de la décision prise dans les premiers mois de l’année 2004 d’une baisse du prix des carburants à la pompe alors que l’on constate a contrario une augmentation du coût des carburants importés12. Par ailleurs, il convient de souligner l’augmentation et l’importance des subventions apportées aux organismes satellites de la Polynésie française : établissements publics territoriaux, associations et sociétés d’économie mixte notamment. Les subventions de fonctionnement ont presque doublé de 1999 à 2003, passant de 5,4 à 9,2 milliards (soit 10% des dépenses de fonctionnement). Les subventions d’investissement ou

11 Si ce ratio est pour la première fois inférieur à 80% en 2004, c’est parce que le total des dépenses de fonctionnement est cette année là en nette augmentation par rapport à 2003 à cause des dépenses « sur exercices antérieurs » concernant les dégrèvements fiscaux et les titres annulés ou irrécouvrables. 12 Toutefois une hausse très récente du prix des carburants a compensé quelque peu le déséquilibre constaté.

participations au capital connaissent une évolution plus erratique mais se situent à près de 4 milliards par an sur la même période. La Chambre n’a, dans le cadre de son contrôle, pas étendu son étude aux organismes périphériques puisque ceux-ci seront ultérieurement intégrés dans ses programmes annuels de vérification. Pourtant l’audit du cabinet DELOITTE (rapport définitif du 31 mai 2005) met en évidence un suivi insuffisant de ces organismes pouvant entraîner des risques potentiels pour la Polynésie française. Comme il a déjà été évoqué, les outils de prospective, d’analyse et de pilotage de l’exécution du budget seront déterminants pour que les responsables politiques puissent assurer le maintien des grands équilibres.

Les incertitudes sur les conditions de l’équilibre du budget 2005

- En section de fonctionnement Le budget 2005 prévoit en section de fonctionnement au chapitre 952-10 « secteur social » un crédit de 2 milliards pour le financement du DARSE « dispositif d’aide à la revalorisation du SMIG et l’emploi » et au chapitre 953-10, un crédit de 4,712 milliards pour des aides figurant sous la rubrique « programme pour l’emploi, formation professionnelle et insertion ». Les recettes devant financer ces lignes sont intitulées « reprises sur DGDE », au compte 787-1 pour un montant de 6,712 milliards. D’ailleurs, l’annexe jointe au budget présente dans le tableau intitulé « projets aidés par la DGDE (article 5-1 de la convention du 4 octobre 2002)» l’affectation de la moitié de la dotation annuelle, soit 6,712 milliards à ces dépenses de fonctionnement. Cette utilisation en section de fonctionnement d’une dotation accordée par l’Etat en investissement ne paraît pas conforme à la lettre de la convention du 4 octobre 2002, du moins dans sa rédaction actuelle. L’article 7 de cette convention dispose en effet : « Le dispositif de gestion de la dotation globale de développement économique est mis en œuvre à compter du 1er janvier 2003 et intervient pour le financement des investissements dans les domaines suivants : (…) - programmes d’aide à la création d’emplois, en particulier pour les jeunes ; (…) »/13

Les crédits de la DGDE figurent d’ailleurs au budget de l’Etat (charges communes) au titre VI –Subventions d’investissement accordées par l’Etat –Aide à la reconversion de l’économie polynésienne, chapitre 68-01. Cette interprétation a conduit le payeur de la collectivité, dans une lettre du 9 février 2005 adressée au président de la Polynésie française, à refuser de prendre en charge le prélèvement de 1 112 000 F CFP sur la DGDE perçue en 2004 pour financer des aides à l’emploi payées sur la section de fonctionnement du budget général pendant l’exercice 2004.14

13 dans le cadre du code des investissements, de telles aides sont prévues pour aider au développement de l’outil de production des sociétés avec en contrepartie un engagement de l’entreprise à créer des emplois 14 Le trésorier payeur général avait la même interprétation dans un courrier adressé au haut commissaire, le 9 février 2005, en réponse à une demande de ce dernier du 1er février 2005 sur l’emploi de la DGDE.

L’ordonnateur en fonction lors de l’élaboration du budget 2005, justifie l’inscription en section de fonctionnement par le fait que la convention DGDE se substitue au dispositif du fonds de reconversion de l’économie de la Polynésie française (FREPF). Or, le comité de gestion de ce fonds à gestion paritaire (Etat et Polynésie française) avait dans le passé accepté le financement de mesures d’aide à l’emploi. Ainsi sur la période 1999/2002, une somme annuelle de 1,6 milliard avait été consacrée à ce type d’aide. Il fait également référence à l’absence de directives de l’Etat afin de préciser que les modalités relatives aux aides à l’emploi seraient modifiées à compter de la signature de la convention du 4 octobre 2002. Malgré cette argumentation, il reste néanmoins qu’au moment de l’élaboration du budget, il existait des incertitudes réelles quant à la possibilité d’imputer la moitié de la dotation DGDE en fonctionnement d’une part pour les aides à l’emploi mais également pour le DARSE, nouveau dispositif qui n’avait jamais fait l’objet de financement au titre du FREPF. Ces incertitudes étaient connues de l’exécutif.15

Dans ces conditions, le dispositif prévu au budget 2005 n’a pu être réalisé. Fin novembre 2005, en l’absence d’avenant, les dépenses effectuées au titre des aides à l’emploi ne sont toujours pas gagées par un titre de recettes « reprise sur dotation DGDE ». Si les choses restent en l’état, à la fin de l’exercice, le résultat de la section de fonctionnement sera diminué d’autant et la section d’investissement présentera un solde excédentaire. Les prévisions de recettes budgétaires en section de fonctionnement pour l’année 2005 étaient donc incertaines16.

- En section d’investissement Pour financer les dépenses d’investissement (36 milliards), le budget 2005 prévoit 11,5 milliards de dotation, 14 milliards d’emprunt et 10,5 milliards de prélèvement sur les recettes de fonctionnement. Les 11,5 milliards de dotation sont constitués essentiellement par la moitié de la dotation de la DGDE soit 6,712 milliards et par la participation de l’Etat au titre de l’ex-FREPF pour 4,34 milliards. Cette dernière somme est gagée sur l’avenant signé le 16 décembre 2003 à la convention du 4 octobre 2002, par lequel l’Etat s’engage à verser en sept annuités le reliquat du FREPF de 22,5 milliards F CFP (2 milliards en 2004 et 2005, puis 3,7 milliards par an jusqu’en 2010). Cette procédure revient à préfinancer sur le fonds de roulement des dépenses d’investissement dont le versement ne sera réalisé qu’ultérieurement. Dès lors que le préfinancement n’est pas assuré par l’emprunt, cette pratique augmente le montant des subventions à recevoir, diminue le fonds de roulement et affecte les disponibilités de trésorerie (voir infra : paragraphe « bilan »).

15 A plusieurs reprises le président de la Polynésie française a évoqué devant la presse la nécessité d’obtenir de l’Etat une modification de la convention du 4 octobre 2002 permettant d’en utiliser une partie en fonctionnement (dépêche de l’Agence tahitienne de presse du 19 novembre 2004, interview dans les Nouvelles du 1er décembre 2004). Le 6 janvier 2005, dans un entretien publié dans la « Dépêche », le président FLOSSE précisait : « J’ai obtenu du président de la République que les règles d’utilisation de la dotation globale soient assouplies. Il est d’accord pour rattraper le retard social en allant au delà, sans toutefois dépasser 50% de la DGDE ». Il ajoutait même : « La nouvelle convention est encore à l’étude ». 16 C’est pourtant la prise en compte des dites recettes « reprise sur dotation DGDE » qui avait permis d’assurer l’équilibre lors du vote du budget.

Le budget 2005, du fait de l’affectation de la moitié de la DGDE au fonctionnement, met en évidence la difficulté à assurer le financement des investissements, dès lors que le contrat de développement, arrivé à son terme, n’est pour l’instant pas renouvelé et que le solde de l’enveloppe des crédits ex-FREPF est désormais totalement engagé. Les financements sont en l’état actuel, la dotation DGDE (complétée par les versements annuels de l’ex-FREPF), le recours à l’emprunt et à l’autofinancement (s’ajoutent en 2005 quelques autres subventions pour 452 millions). Or le budget primitif 2005, présentait un autofinancement net de 1,7 milliard qui, compte tenu de l’alourdissement de la dette, ne peut que diminuer dans l’avenir. Dans ces conditions, si l’effort d’investissement est maintenu, il sera nécessaire de recourir plus massivement à l’emprunt17. 1.3.Le bilan

1.3.1. L’analyse du bilan Le compte de gestion de la Polynésie française ne comporte pas de bilan. Il est constitué d’un document n°1 qui développe l’exécution budgétaire des dépenses et recettes et d’un document n°2 qui est la balance générale au 31 décembre de l’exercice. Le bilan a donc été reconstitué par la chambre (annexe 2). Celui-ci confirme l’analyse faite sur l’équilibre général de la situation financière. De 1998 à 2003, l’augmentation de l’actif immobilisé (classe 2) traduit la politique volontariste d’investissement du territoire. Globalement les ressources à long terme, capitaux propres et emprunts couvrent les investissements. En revanche, le besoin en fonds de roulement (créances moins dettes d’exploitation = BFR) connaît des évolutions fluctuantes, avec de forts niveaux en 1999, 2001 et 2003.18

17 Une autre hypothèse est la recherche d’un autofinancement plus important en augmentant les recettes de fonctionnement et en réduisant les dépenses de fonctionnement 18 - en 1999 : hausse de 3 milliards des subventions à recevoir de 1999 (c/414). Le paiement tardif de la subvention due par l’Etat n’a permis la régularisation qu’en 2001. - en 2001 : hausse de 3,2 milliards des paiements à régulariser au compte 492. Une triple écriture comptable du 20 mars 2002 a permis de comptabiliser l’encaissement des recettes d’impôts 2001, et de rattacher lesdites recettes à l’exercice 2001 alors que la durée de la journée complémentaire (1 mois) était largement dépassée. Ceci a par ailleurs augmenté sensiblement le BFR. - en 2003 : l’augmentation du BFR a plusieurs causes :

♦ hausse de 5 milliards des subventions à recevoir de 2003 (c/414), provenant en partie de titres émis à l’encontre de l’Etat, en août 2003, pour 2,5 milliards concernant le préfinancement d’opérations pour des programmes financés dans le cadre de conventions en cours FREPF ; compte tenu de l’avenant du 16 décembre 2003 précité à la convention DGDE (versement sur sept ans), ces recettes auraient du faire l’objet d’annulations ou de réductions ;

♦ hausse de 1,4 milliard des « restes à recouvrer » concernant les impôts émis depuis plus de 4 ans et plus particulièrement ceux concernant 1999 ;

♦ 1,5 milliard de produits fiscaux 2003 recouvrés par les services de la paierie mais non encore reversés aux différents bénéficiaires (CPS, communes, EPIC..). La trésorerie constatée au 31 décembre 2003 était donc surévaluée de 1,5 milliard ; elle était en fait au même niveau qu’à la fin de l’exercice 2002. Précisons enfin que le BFR de 2003 aurait pu être supérieur s’il n’y avait pas eu : - 1,9 milliard de recettes fiscales indirectes, perçues par les deux receveurs particuliers et reversées au payeur (nouveaux comptes de tiers 45701 et 45702), mais non prises en charge budgétairement par ce dernier en 2003 ;

L’évolution annuelle erratique du besoin en fonds de roulement résulte à la fois du mode de constatation en recettes des subventions à recevoir et du mode de constatation des recouvrements (notamment fiscaux) ou même des dépenses (dégrèvements). Le mode d’évaluation et de comptabilisation des subventions à recevoir est perfectible. En procédant comme elle le fait, en anticipant les versements de l’Etat, la Polynésie française peut dégager une recette budgétaire l’année de signature de la convention, mais le besoin de fonds de roulement devient très important, entamant sérieusement le fonds de roulement de la collectivité, comme ce fut le cas en 2003.

1.3.2. Les restes à recouvrer Le bilan fait apparaître un total des restes à recouvrer qui s’élève en 2003 à 14,7 milliards F CFP (hors compte 414) soit 13 % des recettes de fonctionnement. Ces restes connaissent une forte augmentation en 2003 liée à un vieillissement des comptes de tiers et paradoxalement à l’amélioration des relances faites par le service des contributions auprès des entreprises qui ont augmenté la masse des titres, titres qui n’avaient pas été émis au cours des exercices antérieurs. Le volume des restes à recouvrer est à rapprocher de celui des annulations de titres, qui représentent plus de 10% de la totalité des titres émis. Ces annulations sont liées notamment au manque de fiabilité des informations portées sur les titres de recettes.

L’importance des restes à recouvrer en matière fiscale L’essentiel des créances concerne les recettes fiscales qui représentent plus de 10 milliards de F CFP en 2003 (les restes à recouvrer en matière de droits de douane représentent 2 milliards la même année19) . En raison des carences des procédures mises en œuvre pour le recouvrement des recettes fiscales et douanières (intervention des comptables des trésoreries et centralisation des comptes par le TPG), les comptables successifs du territoire n’étaient pas capables de produire les états de soldes des restes à recouvrer qui s’élevaient au 30 septembre 2003 à 1,5 milliard. Depuis l’adoption de la délibération n° 2003 –3 APF du 9 janvier 2003, le payeur de la Polynésie française a, à compter du 1er octobre 2003, la responsabilité de la prise en charge des impôts directs et taxes assimilées et des autres recettes de nature fiscale sans émission de rôle et dont le recouvrement n’est pas confié à une recette particulière.

- 1,6 milliard de dépenses à régulariser (contre 0,5 milliard chaque année), correspondant à des dégrèvements rattachés budgétairement à l’exercice 2003, mais décaissés en février 2004. 19 Pour les droits de douane, les services de la trésorerie générale, chargés du recouvrement jusqu’en 1997, ne disposaient pas de restes à recouvrer nominatifs, en raison de l’imperfection du logiciel du service des douanes (SOFIX : seuls étaient connus les transitaires qui pouvaient avoir plusieurs entreprises clientes). En 2002, le logiciel du service des douanes a été modifié et les services de la paierie du territoire peuvent désormais connaître les restes à recouvrer nominatifs par sociétés importatrices, mais sans pour autant pouvoir faire une distinction entre les droits revenant au territoire et ceux revenant aux autres organismes (GIE…) bénéficiant des droits de douane.

Grâce à des recherches importantes, le payeur est désormais en mesure d’identifier les restes à recouvrer. Il s’avère cependant que nombre de ces créances risquent d’être prescrites, ce qui correspondra à terme à une charge budgétaire importante constatant l’irrécouvrabilité de celles-ci. On constate une augmentation des restes à recouvrer de plus en plus anciens, qui altèrent l’image fidèle de la situation financière de la Polynésie française. En effet, dans un rapport au ministre des finances d’août 2004, le payeur du territoire estime le montant des créances fiscales irrécouvrables à 1,5 milliard. Un plan pluriannuel d’apurement des soldes doit être envisagé.

Les autres restes à recouvrer Au 31 décembre 2003, les restes à recouvrer non fiscaux pour la période 1984 à 2002 s’élèvent à 827 millions F CFP dont 375 millions datent de plus de 4 ans (exercice 1999 inclus). Les débiteurs les plus importants, outre les diverses sociétés dont la procédure de redressement ou de liquidation judiciaire est toujours en cours, sont la Caisse de prévoyance sociale (CPS) pour 536 millions (fin 2003) avec un titre de 2000 représentant à lui seul 298 millions et les communes pour 74 millions (restes à recouvrer fin octobre 2003). S’agissant des dettes de ces collectivités, les dispositions du code des communes de Polynésie française prévoient la possibilité de procéder à l’inscription et au mandatement d’office des dépenses obligatoires des communes. En dépit de ces dispositions, ces dettes parfois fort anciennes n’ont pas été recouvrées (celles supérieures à 500 000 F CFP pour la période 1983 à 1999 représentent un total de 69 millions). Le haut commissaire a précisé dans sa lettre du 17 mai 2005 qu’il avait rappelé dans un courrier du 14 juin 2002 adressé aux chefs des subdivisions administratives, chargés de la tutelle des communes, l’intérêt qui s’attache à ce que ces dossiers soient réglés dans les meilleurs délais possibles. En ce qui concerne les restes à recouvrer auprès de la CPS, la prescription de l’action en recouvrement des recettes territoriales restant trentenaire, le président de la Polynésie française, ordonnateur, peut inscrire d’office au budget de la CPS, comme le lui permet la réglementation en vigueur, les crédits nécessaires au paiement des sommes restant dues. Pour toutes les créances précitées, les procédures rappelées ci-dessus devraient être mises en œuvre en vue du recouvrement.

1.3.3. Les dettes de la Polynésie française vis à vis d’entreprises ou d’établissements publics L’examen des dettes n’appelle pas d’observations majeures. Il a cependant été relevé l’ancienneté de certains restes à payer, qui ne concernent certes que des montants limités, mais pour lesquels des mesures d’apurement seraient nécessaires. Ainsi, afin de solder le compte créditeur « retenues de garanties », les services compétents devraient produire les mainlevées concernant les retenues de garantie relatives à des marchés publics soldés depuis longtemps (1995 à 1997). Par ailleurs, certains services administratifs de la Polynésie française restent redevables envers des établissements publics de sommes, certes de faible importance. En dépit de ses relances, le comptable desdits établissements n’a jamais obtenu la mise en œuvre par le haut commissaire de la procédure de mandatement d’office prévue par le code des juridictions financières. Dans la réponse

précitée du 17 mai 2005, le haut commissaire indique qu’une procédure est en cours, en liaison avec la trésorerie générale. Même si les sommes en jeu sont nettement moins importantes que les restes à recouvrer, le respect de l’image fidèle commande la mise en œuvre d’opérations d’apurement des soldes.

1.3.4. La gestion de la trésorerie L’absence d’un suivi rigoureux des comptes de tiers (absence de données sur les délais de recouvrement et d’informations par catégorie de créanciers) constitue un obstacle à la mise en place d’une gestion active de la trésorerie. Or celle ci connaît de fortes variations. Au 31 décembre 2002, le fonds de roulement ne représentait plus que 7,2 jours de dépenses totales contre 36 jours en 2001 et en début d’année 2004. Le recours plus fréquent aux lignes de trésorerie traduit ainsi une situation plus tendue. Il semble que l’élaboration d’un plan de trésorerie ait été une préoccupation ancienne puisque, dès le début des années 1990, il avait été demandé à la trésorerie générale d’établir des statistiques quant au rythme de perception des recettes fiscales. Ces études n’ont pas été réalisées. Afin de pallier cette carence, le service financier s’est cependant doté d’outils pour suivre le niveau de la trésorerie quotidiennement et réguler autant que possible les paiements. C’est ainsi que le payeur de la collectivité adresse des situations de trésorerie quotidiennes au service des finances. De l’aveu même du payeur de la Polynésie française, cette procédure est bien incomplète (cf note adressée au trésorier – payeur général le 9 juillet 2003 sur la situation financière du territoire). Le dispositif mis en place reste donc perfectible et le responsable du service des finances de la Polynésie française a précisé que la réflexion était sur ce point avancée. Un projet de cahier des charges a été élaboré en août 2003 relatif à ce chantier qui devrait aboutir à la formalisation d’outils permettant de modéliser le profil de recouvrement des recettes fiscales. Le plan prévisionnel de trésorerie devrait permettre d’améliorer également la gestion de la dette car de façon ponctuelle il a été constaté que des emprunts ont été mobilisés prématurément. L’analyse précitée du cabinet Deloitte mentionne également que la Polynésie française n’a qu’une faible visibilité sur les besoins de trésorerie réels des établissements publics bénéficiaires de subventions de fonctionnement.

1.3.5. Le suivi du patrimoine

L’état de l’actif L’état de l’actif 2000 produit par le payeur présente uniquement le montant global par article budgétaire, à l’exception du compte 260 – titres et valeurs qui, lui, est détaillé. Un certificat administratif joint à cet état de l’actif explique « qu’en raison du nombre et de la complexité des éléments de l’actif du territoire, la reprise en détail s’avère trop lourde compte tenu de l’effectif actuel de la paierie. En conséquence, le présent état est établi globalement, les fichiers étant éventuellement tenus à la disposition des vérificateurs » (il s’agit de fiches d’immobilisations tenues manuellement).

Les prescriptions de l’instruction comptable M51 ne sont donc pas appliquées, d’autant que les procédures informatiques mises en place par les services de la Polynésie française ne sont pas encore assez fiables pour tenir lieu d’état de l’actif. Les biens acquis depuis 1993 ont été recensés, mais les aléas informatiques ont rendu cet inventaire non fiable à 100%. Quant aux biens acquis avant 1993, la volonté de constater leur valeur nette comptable nulle s’est heurtée, selon les propos des services de la paierie, au fait que de nombreux biens de cette époque continuaient de subir des grosses réparations modifiant leur valeur patrimoniale. Ces biens ne sont toujours pas recensés. Par ailleurs, les biens transférés par l’Etat lors des transferts de compétence ne sont pas recensés non plus. Pour ceux-ci, le bilan présente un compte débiteur 1050 (valeur de patrimoine « intégré ») passant de 9,3 milliards en 1998 à 6,2 milliards en 2003. Ce compte anormalement débiteur a été mouvementé lors des transferts de compétences et de biens immobiliers entre l’Etat et la Polynésie française, face à une impossibilité de connaître la valeur comptable des biens transférés par l’Etat, et pour équilibrer le bilan de transfert. Son solde diminue d’exercice en exercice, lors de sorties de ces biens (cessions, destructions, réformes…). Certains investissements ne sont pas intégrés dans l’actif pour d’autres raisons. L’absence de comptes annexes jusqu’en 1997 n’a pas permis de distinguer les dépenses d’équipement imputées dans les comptes hors budget, qui regroupaient dépenses et recettes en classe 4. Or, pour le FIDES, de nombreuses dépenses d’investissement (exemple : réalisation du cadastre de Papeete 1993/1994 avec 12 lots d’une moyenne de 5 millions chacun, étude sur la pollution du lagon en 1994 pour 2 millions, travaux dans collèges et lycées…) ont ainsi été payées, sans être comptabilisées budgétairement, et donc sans figurer dans l’actif de la collectivité (il en va de même pour des dépenses de mobilier ou de logiciel pour le service des douanes, payées par le compte amendes à répartir - douanes). Le service du contrôle des dépenses engagées de la Polynésie française semble s’être désintéressé de ce problème puisque dans un courrier adressé au payeur en date du 12 décembre 1996, le contrôleur précise : « aucune dépense d’aucun compte hors budget n’a fait l’objet jusqu’à présent et ne fera l’objet jusqu’au 31 décembre 1996, d’un contrôle et d’un visa de ma part, la réglementation relative à ces comptes étant restée très floue jusqu’ici. » La réalisation de l’état de l’actif, conformément aux prescriptions de l’instruction comptable M51 exige encore de sérieux efforts. Cela passe notamment par une meilleure coordination entre les trois directions qui concourent à la gestion du patrimoine : la direction des affaires foncières, responsable du fichier domanial, la direction de l’équipement, responsable de l’établissement des procès-verbaux de mise en service des équipements réalisés et la direction des finances et de la comptabilité qui élabore l’état des immobilisations et effectue le calcul des amortissements correspondants. Dans les faits l’absence de transmission des domaines et le retard dans la transmission des mises en service altèrent la fiabilité de l’état des immobilisations. On constate notamment un accroissement du solde des immobilisations en cours. L’absence de procès-verbaux de mise en service ne permet pas le basculement comptable du compte 23 « immobilisations en cours » au compte 21 « immobilisations » et l’intégration dans le patrimoine.

Les participations de la Polynésie française dans le capital des sociétés L’article 30 de la loi organique du 27 février 2004 dispose : « La Polynésie française peut participer au capital des sociétés privées gérant un service public ou d’intérêt général ; elle peut aussi, pour des motifs d’intérêt général, participer au capital de sociétés commerciales. Ces

participations feront l’objet d’un rapport annuel annexé au compte administratif de la Polynésie française examiné annuellement. » Auparavant, la Polynésie française ne pouvait participer qu’aux seules sociétés d’économie mixte (SEM) ; pour autant de nombreuses participations avaient été prises dans le capital de sociétés privées et cela en l’absence de base juridique. Les participations (compte 260 : « titres et valeurs ») sont passés de 3,8 milliards en 1998 à 8,8 milliards en 2003. A la demande de la chambre, le payeur a transmis, par courrier en date du 13 septembre 2004, un état de ces participations à cette date . Cet état a mis en évidence des discordances entre l'inventaire de la direction des finances et de la comptabilité et l’état de l’actif du payeur au compte 260. Les différences ont des causes multiples : incorporation de réserves successives, différence du prix de l’action prise en compte, non prise en compte de cessions, d’augmentations de capital ou de scissions opérées au sein des SEM. L’écart entre l’inventaire de la direction des finances et de la comptabilité et l’état de l’actif du payeur s’élève à près de 6,5 milliards (écart dû essentiellement à la valorisation des participations au capital de la banque SOCREDO). Le bilan ne donne donc pas une image fidèle de la valeur du patrimoine de la Polynésie française. Des régularisations sont ainsi à effectuer. Si la réglementation issue de l’instruction comptable M51 ne prévoit pas de dispositions particulières pour prendre en compte les évolutions de la valeur des participations, la réglementation comptable de la Polynésie française peut être adaptée pour constater des provisions pour dépréciation de celles-ci et ainsi prendre en compte de tels risques, compte tenu de la participation non négligeable de la collectivité dans des sociétés autres que des SEM. Par ailleurs, des risques juridiques potentiels existent concernant les participations de la Polynésie française dans certaines sociétés. La participation de la collectivité au capital de certaines d’entre elles dépasse parfois les 85% autorisés pour les SEM (exemple : Huilerie de Tahiti).

Les engagements hors bilan Le montant des avals de la Polynésie française s’élève à 13,7 milliards fin 2003. Les engagements étaient de l’ordre de 6 milliards fin 2000. Ils ont doublé en 2001 en raison de la garantie consentie à Air Tahiti Nui (ATN) pour l’acquisition d’un avion. C’est essentiellement l’augmentation des garanties consenties à ATN pour l’acquisition de quatre avions qui explique l’accroissement de la dette potentielle de la Polynésie française au cours de la période contrôlée. Le ratio correspondant aux annuités de la dette publique et de la dette garantie par rapport aux recettes réelles de fonctionnement a fortement augmenté en 2003, mais il n’est pas encore critique : il est passé de 17,65% en 1998 à 21,82 % en 2003. C’est la section « subventions et participations » au sein du service des finances et de la comptabilité qui assure la veille de l’évolution financière des satellites du territoire, au moyen de tableaux de bord alimentés par les informations communiquées par lesdits satellites. L’analyse financière des comptes d’un satellite n’est effectuée que lorsque celui-ci demande éventuellement une garantie du territoire pour ses emprunts. Pour assurer un suivi plus régulier de ces satellites, le directeur des finances et de la comptabilité souhaite renforcer cette cellule. Compte tenu des enjeux, cette démarche est pour le moins nécessaire.

Certains dossiers ne sont cependant pas examinés par ladite section mais par les services de la présidence. Ce fut notamment le cas pour les garanties accordées à Air Tahiti Nui selon le rapport du cabinet Deloitte. Selon le même rapport, les pièces justificatives à joindre au dossier, conformément aux dispositions de l’article 4 de la délibération n° 94-35 AT du 21 avril 1994 modifiée, n’ont pas été trouvées dans les archives. Ces constatations renforcent la nécessité d’une plus grande rigueur dans le traitement des dossiers de garantie d’emprunt et dans le suivi des organismes en bénéficiant. 2) L’exécution budgétaire Depuis la loi statutaire n° 84-820 du 6 septembre 1984 organisant l’autonomie, la Polynésie française a une compétence pleine et entière en matière budgétaire, comptable et financière. La délibération n° 91-35 AT du 29 janvier 1991 puis la délibération n°95-205 AT du 23 novembre 1995 (abrogeant celle de 1991) plusieurs fois modifiée fixe la réglementation budgétaire, comptable et financière de la Polynésie française (la nomenclature de référence est l’instruction métropolitaine M51, modifiée en tant que de besoin par le conseil des ministres). L’examen de l’exécution budgétaire a été limité à quelques thèmes : la fiscalité en matière de recettes (sans qu’il s’agisse d’une étude globale de la fiscalité), le dispositif mis en œuvre pour assurer la maîtrise des dépenses (contrôle des dépenses engagées), le suivi des dépenses pluriannuelles (dépenses d’équipement) et le partage des compétences en matière budgétaire entre l’assemblée et l’exécutif (les modalités d’attribution des subventions du territoire, les marchés…). 2.1. En matière de recettes

2.1.1. La fiscalité

2.1.1.1. La fiscalité indirecte Le montant de la fiscalité indirecte représente un peu plus des deux tiers des recettes réelles de fonctionnement (68,5% en 2003, 69% en 2002 et 63% en 2001). Elle représentait déjà, avant l’introduction de la TVA, 65% en 1997. Sa part dans le total des recettes fiscales est en légère augmentation. En 2003, la fiscalité indirecte représentait 72 milliards dont 49 étaient collectés par le service des douanes, le reste étant du ressort du service des contributions et du receveur particulier de l’enregistrement. Globalement, les recettes de la fiscalité indirecte connaissent une progression constante. Le taux moyen d’augmentation annuelle est de 9% depuis 1995, en raison de l’évolution de l’activité économique, donc des importations20, mais également à de nouvelles taxes et à l’élargissement de l’assiette fiscale (la TVA est assise sur les prestations commerciales et de service). Cette évolution favorable a cependant connu un infléchissement notable en 2001, traduisant le ralentissement de l’activité des entreprises après les attentats du 11 septembre. Durant la période observée, 1991/2003, la structure de la fiscalité a été profondément modifiée. Conformément à la délibération n° 93-63 AT du 11 juin 1993 et aux engagements pris par la

20 Il n’existe que deux taxes à l’export, sur les perles et le monoï.

Polynésie française dans le cadre du Pacte de progrès du 23 janvier 1993, le gouvernement a instauré, au 1er janvier 1998, la taxe à la valeur ajoutée (TVA). Son introduction avait pour premier objectif de permettre une meilleure efficacité économique du système fiscal dans la perspective de la grande mutation de l’après CEP (centre d’expérimentation du pacifique). Elle avait également vocation à garantir , dans le contexte d’une diminution des importations liées à l’arrêt des activités du CEP, une plus grande stabilité des recettes de la Polynésie française. Cette substitution a été réussie puisqu’en 2003, les droits d’entrée ont disparu et la TVA à l’importation a atteint le même niveau. La TVA représente 54% des recettes fiscales indirectes et les droits de douanes 19%. Un grand nombre de taxes diverses constitue le quart restant des recettes fiscales indirectes. En 1998 ont été créées la taxe intérieure sur les produits pétroliers et la taxe sur les tabacs et alcools importés afin de compenser la diminution mécanique de l’imposition de ces produits qui résulte de l’instauration de la TVA et de la diminution des droits d’entrée. La taxe de développement locale créée en même temps est destinée à protéger la production locale menacée par la diminution des droits d’entrée. Depuis 2000, certaines taxes ont été supprimées : taxes sur entrepôt fictif, sur l’essence et le gasoil, taxe de reboisement, taxes sur la viande bovine importée, sur l’audiovisuel et enfin sur les tabacs et alcools importés. Mais à l’inverse d’autres ont été créées : taxe spécifique exceptionnelle sur certains carburants en 2001, taxe pour l’environnement et l’agriculture, taxe forfaitaire postale et taxe forfaitaire voyageurs en 2002. Il existe actuellement 35 taxes et droits différents. Ce foisonnement nuit à la lisibilité du dispositif . Dans certains cas, à cause de délais d’élaboration très courts, des décisions ont pu être prises en contradiction avec l’objectif visé.21

Le dernier exemple en est la taxe sur les recettes de publicité autres que télévisées, créée par la délibération n° 183 APF du 6 décembre 2003 (budget 2004) au taux de 15% et qui avait pour but initial « dans le respect du principe d’égalité devant l’impôt, d’élargir le champ d’application de la taxe sur la publicité télévisée à tous les autres supports écrits, de presse, radiodiffusés et multimédia ». Or, dès le 29 décembre 2004, soit un an plus tard, la première loi de pays est venue modifier profondément cette taxe en excluant notamment de son assiette les supports écrits ou radiodiffusés consacrant plus de la moitié de leur pagination ou de leur programmation à la diffusion d’informations générales, locales, culturelles ou d’opinion publique, sociale, philosophique ou religieuse. L’exposé des motifs était le suivant : « le coût du support s’en trouve renchéri et affecte la diffusion, notamment en ce qui concerne la presse d’opinion, et menace donc indirectement la liberté et le pluralisme de la presse ». Cette exemption ne s’appliquerait « qu’aux journaux et radios assurant, à titre principal, une mission d’information ou d’expression d’opinion, la limite étant fixée peut-être arbitrairement à l’obligation d’assurer la moitié de leur publication ou leur diffusion à l’information et la diffusion d’idées, voire des deux. » Cet exemple comme les critiques récurrentes sur certains aspects de la taxe pour le développement local visant à protéger la production locale révèlent un manque d’études préalables dans la mise en place de certaines décisions.

21 Lors de la création de la taxe sur les boissons sucrées, le service des douanes a dû faire modifier la décision pour éviter que les « boissons sans sucre » soit taxées comme celles avec sucre alors que le but était de lutter contre les dangers du diabète

La cohérence d’un dispositif est également tributaire des contrôles exercés. Si l’activité du service des douanes était restée limitée en ce domaine durant plusieurs années, il semble qu’une réorganisation des cellules de contrôle et notamment du CERDOC (service des douanes vérifiant les entreprises) ait donné des résultats encourageants puisque le montant des droits recouvrés et des pénalités a connu une augmentation très sensible en 2003.

2.1.1.2. La fiscalité directe La fiscalité directe représente en 2003, 21% des recettes réelles de fonctionnement (les chiffres étaient de 18% en 2002 et 23% en 2001). L’impôt sur les sociétés représente à lui seul 50 % des recettes fiscales directes. L’augmentation moyenne sur la période 1998/ 2000 a été de 7,5% par an.

- 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Produits fiscaux directs 15 151 17 975 18 259 22 293 17 032 21 835 20 074 % d’évolution annuelle +18% +1,6% +22,1% -23,6% 28,20% - 8,06% Impôt sur les sociétés 7 080 9 094 8 914 11 196 6 168 10 988 8 621 % d’évolution annuelle 28,45% - 1,99% 25,61% - 44,91% 78,14% - 21,6% En millions de F CFP

L’évolution du produit de l’impôt net des crédits d’impôt « Loi Flosse » présente des variations importantes d’une année sur l’autre, notamment dans la période récente. Si l’assiette fiscale varie, « le mode de calcul des rôles d’impôt émis en année N n’est pas étranger à ces fluctuations » comme l’indique l’ordonnateur dans sa réponse du 30 juin 2005.22

2.1.2 Les régimes d’exonération fiscale La Polynésie française a mis en place dès juin 1983, un dispositif d’exonération fiscale destiné à stimuler l’activité économique et à encourager les initiatives privées ainsi que l’investissement en Polynésie française (délibération n° 83-95 du 2 juin 1983, abrogée par la délibération n° 91-98 AT du 29 août 1991 modifiée créant le « code des investissements » et complété par la « délibération Flosse » n° 95-55 AT du 24 mars 1995 modifiée). Ces deux principaux régimes d’incitations fiscales à l’investissement ont été regroupés et modifiés par la délibération n°2004-33 du 12 février 2004, créant une troisième partie dans le Code des Impôts, intitulée « incitations fiscales à l’investissement ».

2.1.2.1. Les dispositifs

Le code des investissements Les aides à l’exploitation accordées revêtaient initialement la forme d’exonérations fiscales (droits d’enregistrement, droit fiscal d’entrée, impôts sur les sociétés, patente, impôts fonciers et impôts sur les transactions, exonération de l’impôt sur les sociétés des bénéfices réinvestis), de remboursement de charges sociales patronales, d’aides à la formation professionnelle et de primes d’aides à

22 Ainsi, en 2003, le ministre de l’Economie et des Finances avait décidé de supprimer l’imputation automatique des crédits d’impôts sur l’IS, les contribuables devant en faire expressément la demande. Ces demandes étant arrivées à la fin de l’exercice 2003 et au début de l’exercice 2004, l’imputation des crédits d’impôts n’a pu se faire sur les avis 2003, ce qui a entraîné des dégrèvements comptabilisés en 2004.

l’investissement. Elles s’adressaient sans restriction géographique, à l’ensemble des entreprises polynésiennes (SEML et EPIC compris) du secteur primaire (agriculture, pêche, élevage et perliculture), du tourisme, des transports, de l’industrie, de l’audiovisuel et des médias. La délibération n°2004-33 du 12 février 2004 a abrogé la délibération n°91-98/AT du 29 août 1991 et transféré les dispositions de celle-ci aux articles 931-1 à 946-1 du code des impôts, avec les modifications suivantes les plus significatives : - de nouveaux secteurs d’activités éligibles à ces mesures « d’aides fiscales à l’exploitation » (nouvelle dénomination) sont apparus, comme les activités portuaires et aéroportuaires, la construction – y compris assise foncière - et l’exploitation de golfs internationaux, l’environnement (collecte, recyclage et valorisation des déchets). A contrario, certains secteurs prévus par la délibération de 1991 ont disparu, comme les activités audiovisuelles ou multimédias, la perliculture (pour éviter la surproduction), les fermes nacrières, les activités d’exportation (exportation d’au moins 50% de la production d’une entreprise) ; - la procédure d’agrément a changé ; comme pour le dispositif « loi Flosse », c’est désormais le président du gouvernement qui agrée les dossiers de demandes d’aides fiscales à l’exploitation (ce point sera examiné ultérieurement) ; - certaines exonérations fiscales ont été élargies, comme celle relative à l’impôt foncier sur les propriétés bâties (IFPB) ou celle relative à l’impôt sur les transactions (IT) ou l’impôt sur les sociétés (IS), et concernent désormais toute entreprise exploitante éligible à ce dispositif, et non plus seulement les hôtels et les entreprises de transformation ou de production. De plus, la durée d’exonération de l’IFPB (impôt foncier sur les propriétés bâties) est passée de 3 à 5 années après la période d’exemption temporaire, celle de l’IT ou de l’IS de 10 ans à 7 ans et est limitée à 30% du montant hors-taxe de l’investissement réalisé (pas de limitation dans la réglementation antérieure). - le remboursement partiel des charges patronales et la prime d’aide à l’investissement ont été supprimés.

Le dispositif « loi FLOSSE » Par délibération n° 95-55 AT du 24 mars 1995 (JOPF du 5 avril 1995) la Polynésie française a instauré un dispositif d’incitation fiscale, consistant en un crédit d’impôt sur l’IS ou l’IT, basé sur le financement (souscription d’actions, de parts sociales, apports en terrains, acquisition d’immeubles) de projets de construction immobilière, essentiellement à vocation hôtelière. Le dispositif initial a été modifié plusieurs fois ; il est intégré dans le code des impôts aux articles 371.1 à 380.1. La délibération n°2004-33 du 12 février 2004 a abrogé les articles 371-1 à 380-1 du code des impôts, en les remplaçant par les articles 911-1 à 930-25, et 951-1 à 951-8. Elle a par la même occasion modifié sensiblement les critères de défiscalisation du dispositif « Loi Flosse ».

Loi FLOSSE : secteurs éligibles Avant 2004 Nouveaux secteurs en plus Construction d’hôtels et projets de rénovation Projets immobiliers et rénovations immobilières Construction logements intermédiaires Construction logements sociaux Construction parkings, navires de croisière et golfs

Logements et résidences pour pers. âgées Construction de clinique privée [au singulier] Industrie extractive Industrie agroalimentaire Aquaculture et pisciculture Construction de navires de pêche

2.1.2.2. Les effets des dispositifs

Les investissements agréés au titre du code des investissements sont résumés dans les deux tableaux suivants :

Code investissements 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Nombre de dossiers 55 52 44 47 13 14

Investissements 25 549 16 061 20 830 31 952 13 650 23 396Nombre d’emplois prévus 551 446 431 619 374 280

Avantages accordés (détail tableau suivant)

2 541 1 753 4 253 5 868 2 407 2 457

régime bénéfices réinvestis 588 268 1 665 605 148 378en millions F CFP (source : service des contributions)

Avantages accordés par secteur d’activité

millions F CFP 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Tourisme 1 193 1 216 1 907 4 474 2 285 144Transport 1 002 297 183 1 276 8 2 211Industrie 297 169 1 082 113 114 102Multimédia 0 0 1 074 0 0 0divers 49 71 7 5 0 0Total 2 541 1 753 4 253 5 868 2 407 2 457

(source : idem) L’annulation du droit fiscal d’entrée depuis le 1er janvier 2002, qui constituait l’essentiel des exonérations accordées les années précédentes explique certainement le moindre attrait des investisseurs depuis 2002. En ce qui concerne le dispositif « loi FLOSSE », les crédits d’impôts (C.I.) attribués de 1996 à 2003 inclus, répartis par type de projet, ont évolué de la façon suivante (source : liste des crédits d’impôts provenant du service des contributions, situation au 17/08/04) :

Consommation de crédits d’impôt CI Reliquat CI

Secteur éligible

Milliards F CFP

Enveloppe CI 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Construction et rénovation hôtels 37,9 1,5 1,8 2,4 2,7 3,1 6,7 7,2 7,9 0,025 4,4

Construction et rénovation immo. 14,5 0,4 1,5 1,2 1,6 1,8 1,2 1,5 1,7 0,02 3,5

Construction logements intermédiaires 1,4 0,6 0,4 0,2 0,1 0 0,07

Construction navires 2,3 0,2 1,4 0,6 0 0,1 Construction parkings 0,6 0,2 0,3 0 0,1

TOTAUX 56,6 1,9 3,3 3,6 4,3 5,5 8,5 10,5 10,6 0,045 8,17 (N.B. : Des constructions de parkings sont intégrées dans les consommations de crédits d’impôts pour la construction de l’immobilier) Enveloppe CI : total des crédits d’impôts agréés pour les opérations concernées Sur la période sous revue, les 10 entreprises à avoir bénéficié des crédits d’impôts les plus importants sont classées par ordre décroissant dans le tableau suivant :

Nom de l’entreprise Montant de l’enveloppe de crédits d’impôts (en millions F CFP)

Banque de Polynésie 5 021 Socredo 4 890

Continent – SEGC Sté études et gestion commerciale 3 250

Brasserie de Tahiti 2 024 EDT 1 913

Tikiphone 1 65123 SAT NUI 1 302

Banque de Tahiti 1 135 Air Tahiti 85324

Polypétroles SHELL 825 Ainsi, sur le total d’une enveloppe de crédit d’impôt de 56,6 milliards à attribuer sur des financements de 1996 à 2003 : - le tiers de l’enveloppe des crédits d’impôts « Loi Flosse » est attribué à 7 sociétés25 ; - 18% reviennent à deux des principales banques locales essentiellement dans le domaine hôtelier (la Banque de Tahiti ne détient que 1,135 milliard de crédits d’impôts pour des financements de 2002 et 2003 principalement). Le directeur du Plan et de la Prévision économique a expliqué lors d’un entretien du 15 septembre 2004 que les banques font dans ces opérations du « portage financier » : les banques font un apport en comptes courants d’associés (c’est-à-dire consentent des avances ou des prêts en versant directement des fonds ou en laissant à la disposition du porteur du projet des sommes que la banque renonce provisoirement à percevoir), et conviennent avec la société porteuse de la restitution de cet apport. La banque préfère ce système au prêt d’argent et elle se rémunère par le crédit d’impôt qu’elle perçoit. Cette procédure lui permet également de diminuer le montant de ses propres impôts. Pour freiner quelque peu le succès du dispositif, une délibération du 12 février 2004 a donc rendu obligatoire, pour tout type de projet, la rétrocession à l’investisseur final d’au moins 60% de l’avantage obtenu au titre du financement. « Le gouvernement entendait ainsi s’assurer que la dépense publique reste en adéquation avec la réalisation du projet » (rapport de présentation à l’assemblée). Cependant dès l’adoption de la loi de pays n°2 du 29 décembre 2004, le dispositif a été allégé en imposant la rétrocession de cet avantage fiscal aux seules opérations de portage financier. Ces modifications importantes intervenues en moins d’un an prouvent certes une grande réactivité, mais également une absence d’études préalables. Elles peuvent provoquer également un climat d’incertitude pour le monde économique, plutôt peu disposé aux changements aussi rapides des règles du jeu.

2.1.2.3. Les évolutions récentes et l’évaluation du dispositif En 2003, les impôts IS et IT ont représenté un total de 24 milliards et les exonérations relatives au code des investissements et à la « loi FLOSSE » se sont élevées à 13 milliards. Manifestement, le dispositif très avantageux était victime de son succès, une bonne partie des recettes fiscales ne rentrant plus dans les caisses de la Polynésie française.

23 Dont 0,7 milliard pour le financement de 1,2 milliard dans la Sté hôtelière Motu Ome’e Bora-Bora 24 Essentiellement des hôtels Pearl Beach Resort (Bora-bora, Tahaa, Tikehau, Marquises) 25 Par société, il faut entendre personne morale identifiée par son numéro Tahiti, attributaire de crédits d’impôts, sans recherche d’appartenance à un même groupe

Conscients de cette dérive, les responsables du gouvernement ont alors préparé la réforme adoptée par la délibération n°2004-33 du 12 février 2004. Si les secteurs éligibles étaient étendus, deux mesures essentielles visaient à enrayer l’hémorragie des recettes fiscales. Les seuils des opérations pouvant bénéficier du dispositif étaient fixés à un niveau particulièrement élevé : 4 milliards hors foncier pour les immeubles mixtes (bureaux et logements) et 150 millions pour les logements intermédiaires. Par ailleurs, le crédit d’impôt se trouvait limité à 65% de l’impôt dû par an (voir également supra la rétrocession de l’avantage financier en cas de portage financier). Ces mesures limitaient singulièrement le nombre de projets susceptibles de bénéficier de mesures de défiscalisation, de façon, comme le précise la réponse déjà citée du 30 juin 2005, à concilier le soutien effectif à l’investissement privé et le niveau des ressources fiscales pouvant y être consacrées. Ces mesures prises juste avant l’adoption de la nouvelle loi statutaire n’avaient pas fait l’objet d’une communication au conseil économique, social et culturel (CESC). Il est vrai que l’article 90 de la loi n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, toujours en vigueur à cette date, prévoyait que le « CESC donne son avis sur les projets de caractère économique, social et culturel qui lui sont soumis par le gouvernement ». Or le gouvernement, selon la réponse précitée du 30 juin 2005, a simplement considéré qu’il s’agissait d’une mesure d’ordre budgétaire. Les seuils imposés et la réduction du crédit d’impôt avaient pour objet de limiter le nombre des opérations de défiscalisation. Une des conséquences possibles était de voir réduire le nombre d’entreprises susceptibles de porter ces opérations. Or les tableaux précités mettaient déjà en évidence le nombre limité des sociétés bénéficiant du dispositif. Les professionnels ont donc fait part de leurs critiques à la fois au gouvernement de M. Oscar TEMARU puis à celui de M. Gaston FLOSSE. Le premier avait annoncé une réforme avec des seuils revus à la baisse et de nouveaux secteurs éligibles, comme la petite et moyenne hôtellerie, les nouvelles technologies et les énergies renouvelables, ainsi que des crédits d’impôt plus importants pour les investissements dans les îles. Les projets n’ont pas vu le jour compte tenu de la courte durée de son premier mandat. Une loi de pays adoptée le 29 décembre 2004 proposée par le nouveau gouvernement FLOSSE a modifié le code des impôts et amendé les dispositions de la délibération du 12 février 2004, en abaissant le seuil pour la construction d’immeubles mixtes à 500 millions, celui pour le logement des personnes âgées à un milliard de F CFP. Là encore, de telles modifications dans un laps de temps aussi court, mettent en relief le manque de préparation qui avait présidé à la délibération de février 2004. Il semble cependant que la baisse des taux, décidée en décembre 2004, de cinq points pour l’IS et de 10 points pour l’IT n’ait pas fait pour autant l’objet d’une évaluation préalable. S’agissant de la délibération du 12 février 2004, s’il n’y pas eu d’étude préalable à cette refonte, le service du Plan et de la Prévision Economique, a remis au ministère de l’Economie et des Finances un rapport en date du 6 octobre 2004, relatif à « l’impact économique et fiscal de la délibération n°2004-033 APF du 12 février 2004 ». Ses conclusions posent quelques interrogations sur le système mis en place et les enjeux de la politique de défiscalisation. La problématique de la défiscalisation est posée en ces termes : « - La défiscalisation doit être assimilée à un investissement du pays. Par définition, c’est se priver de revenus présents pour des revenus futurs plus élevés. Cette conception amène à traiter la défiscalisation comme tout projet d’investissement ; (…)

-Comme tout projet d’investissement, la défiscalisation doit avoir une enveloppe affectée (et non incontrôlée (…)et les critères de « rentabilité » doivent être évalués et comparés aux autres projets d’investissement plus classiques du budget du pays visant comme lui le développement économique ;… ». Le rapport souligne notamment que le partage de l’avantage fiscal entre « défiscalisants-porteurs » et « défiscalisants-investisseurs » est plus avantageux pour les premiers notamment par rapport au dispositif des lois métropolitaines. Une meilleure adéquation du taux du crédit d’impôt aux risques réels (faibles) pris par les intéressés aurait permis une économie substantielle de plusieurs milliards sur les 56 accordés. Cette étude faite a posteriori, qui n’a pas été soumise à la contradiction et peut de ce fait être amendée, met cependant en lumière l’intérêt de réaliser des études prospectives.

2.1.2.4. La commission consultative des agréments fiscaux La commission a été créée par la délibération n° 2002-161 APF du 5 décembre 2002 portant modification du code des impôts. Un nouvel article 380-1 a introduit les dispositions suivantes : « le bénéfice du crédit d’impôt dû au titre des articles 373.1, 374.1, 375.1, 376.1, 377.1, 378.1 et 379.1, est subordonné à l’agrément du projet d’investissement par le président du gouvernement, après avis d’une commission ». S’agissant des mesures d’aides fiscales à l’exploitation (ancien code des investissements), la délibération n°2004-33 du 12 février 2004 a également transféré le pouvoir d’agrément du conseil des ministres au président du gouvernement de la Polynésie française, après avis de la même commission consultative des agréments fiscaux mentionnée ci-dessus. Ainsi, les crédits d’impôts octroyés pour des projets d’investissement qui devaient faire d’un agrément pris jusqu’alors par le conseil des ministres, sont désormais du seul ressort du président de la Polynésie française après avis d’une commission comprenant le vice-président du gouvernement (président de la commission) et les ministres des finances, du tourisme, du logement et, selon les dossiers présentés, le ou les ministres intéressés. La décision d’agrément est prise dans un délai maximum de 2 mois après réception du dossier par le président de la Polynésie française. Elle est réputée favorable si elle n’est pas prise dans ce délai. La décision est du seul ressort du président qui n’est pas lié par l’avis de la commission ; les enjeux sont importants puisque les dégrèvements couvrent la moitié des recettes brutes des impôts directs sur les sociétés. Le fonctionnement de cette commission n’est pas sans entraîner quelques difficultés puisque le président de la Polynésie française écrivait le 7 juin 2004 au ministre de l’économie et des finances : « Depuis sa création (…) la commission s’est réunie à trois reprises et a dû, à chaque fois, rendre son avis sans que le secrétariat n’ait reçu de votre ministère ni la confirmation du caractère complet des dossiers qui lui étaient soumis, ni l’avis circonstancié requis ». La commission s’est réunie le 2 juin 2004, pendant la période dite des affaires courantes, après les élections du 23 mai, et a examiné quatre dossiers. L’un deux, qui avait reçu un avis défavorable de la commission, a cependant été agréé par un arrêté du président du 10 juin 2004 (850 millions de crédit d’impôt pour un projet de 2 500 millions). Cette décision a fait l’objet d’une proposition de retrait de l’agrément, lors de la commission du 27 juillet 2004, au motif qu’il n’était pas prévu de construire des logements intermédiaires sur la zone concernée qui comprenait des projets de logements sociaux de la SAGEP et parce que le projet n’avait pas obtenu de permis de construire. In fine, le président de la Polynésie française en fonction à l’époque a pris un arrêté n°609/PR, le 24 septembre 2004, retirant l’agrément fiscal de ce dossier.

La chambre constate que, durant la période « des affaires courantes », cinq arrêtés du président et un arrêté pris en conseil des ministres ont engagé la Polynésie française pour 3,240 milliards de crédits d’impôts. Or la réduction de recettes l’année même de l’agrément n’est pas négligeable comme l’a indiqué lui-même l’ancien président : l’impact sur les recettes de crédits d’impôt générés l’année N est de 65% sur l’année en cours et 15% l’année suivante. 2.1.3. Les prévisions en matière fiscale Les difficultés de prévision La mise en œuvre de réformes fiscales sans études d’impact préalables, les changements de mode de calcul des rôles d’impôt (voir point 2112), l’absence de suivi de l’assiette des principaux impôts directs (confirmée par le chef du service des contributions) peuvent constituer autant de « difficultés à appréhender en N-1 le montant des crédits d’impôt susceptibles d’être imputés en année N sur les recettes fiscales d’impôt sur les sociétés ou d’impôt sur les transactions » . Ces difficultés sont évoquées dans la réponse précitée du 30 juin 2005 qui souligne cependant que « le niveau des incertitudes qui peuvent résulter du traitement des crédits d’impôt est (…) maîtrisé par une approche prudentielle pour ce qui concerne les prévisions budgétaires concernant les autres produits fiscaux directs ou indirects » et que de ce fait le produit total des recettes fiscales reste assez proche des prévisions budgétaires. En dépit de cette approche empirique et prudente, il reste que les services semblent se heurter à de véritables difficultés de prévision. C’est ainsi que pour 2002 , il est précisé qu’à « l’origine de la dégradation du résultat de l’exercice 2002, se trouve également la montée en puissance du mécanisme de défiscalisation locale qui bien que contribuant également au soutien de notre activité en favorisant l’investissement dans le secteur privé, a eu pour conséquence sur le plan budgétaire la perception de recettes d’impôts sur les sociétés inférieures de près de 4,6 milliards aux prévisions budgétaires. ». Le budget primitif de 2004 limitait à 8,3 milliards le montant des dégrèvements fiscaux (7,3 milliards pour la Loi Flosse et un milliard pour les autres dégrèvements techniques sur exercices antérieurs). Or, après la décision budgétaire modificative n°4 de septembre 2004, ce sont 14,450 milliards de crédits budgétaires qu’il a été prévu d’allouer aux crédits d’impôts « Loi Flosse » (et 2,8 milliards pour les autres dégrèvements sur exercices antérieurs). In fine, le compte administratif 2004 fait apparaître un total de 16,4 milliards au titre des dégrèvements. Si l’argumentation développée dans la réponse, tend à démontrer que techniquement les prévisions du budget 2004 étaient fiables en l’état des connaissances au moment de l’élaboration du budget, il s’avère qu’en fin d’année, le montant des défiscalisations était le double des prévisions initiales. Cela peut résulter de l’appréciation imparfaite des dégrèvements techniques et de l’impact des dégrèvements de l’année pour les opérations agréées au titre de cette même année. La modification apportée au budget dès le 13 janvier 2005 (délibération n°2005-18 APF), soit 20 jours après son adoption, constitue une autre illustration des difficultés de prévision en matière fiscale. Cette délibération prévoit en effet une recette supplémentaire de 240 millions en matière de TVA (régime intérieur) servant au financement d’aides au développement économique. Aucune justification n’a été produite à l’assemblée pour fonder l’augmentation de recettes correspondantes et dans ces conditions la recette n’était pas certaine.

L’absence d’un observatoire des impôts

Nombre d’observations relevées supra pourraient faire l’objet d’analyses d’un observatoire des impôts. Les études d’impact préalables à la mise en place de nouvelles dispositions fiscales et l’analyse de la cohérence de la politique fiscale pourraient faire partie de ses missions. Cette absence est d’autant plus ressentie que désormais les recettes fiscales dépendent en grande partie de l’activité économique et des variations importantes peuvent être observées sur de courtes périodes. Une réflexion semble cependant engagée dans ce sens. Un arrêté n° 492/CM du 22 octobre 2004 a créé auprès du ministre des finances une « commission consultative de modernisation de la fiscalité ». Un second arrêté n° 145 CM du 24 novembre 2004, abrogeant le précédent a créé « une commission consultative de réforme de la fiscalité ». Le nombre de ses membres a été réduit et n’y figurent plus le représentant de l’ordre des avocats, celui des petites et moyennes entreprises, ni celui de la fédération générale du commerce. Cependant, pour permettre un travail efficace de cet observatoire, les services actuellement en charge de la fiscalité devront affiner leurs prévisions et améliorer leurs contrôles afin d’avoir une maîtrise du dispositif. Les premiers effets des mesures prises pour lisser les effets des dégrèvements devraient être ressentis à compter de 2005.

2.1.4. Les contrôles en matière fiscale

La restructuration du service des contributions Dans le courant de l’année 2001, le directeur du service des contributions, cadre supérieur de la Direction Générale des Impôts (DGI), mis à disposition de la Polynésie française, a dû quitter le Territoire à la suite à d’un désaccord avec les responsables politiques locaux (un recours a d’ailleurs été intenté contre cette décision par ce fonctionnaire). Les agents de la DGI alors en fonction en Polynésie française ont également rejoint la métropole. La direction du service a connu une longue période d’intérim pendant plus de deux ans. Un nouveau directeur, directeur divisionnaire des impôts, a été nommé en août 2003. Sa première tâche a été de dresser un bilan du service. Il a d’abord constaté que les missions du service n’étaient pas clairement définies, en raison de la période d’intérim mais également de la réorganisation, à l’étude, et du recouvrement des impôts par le comptable de la Polynésie française. Finalement, la recette des impôts est restée en place, mais les opérations sont centralisées désormais par le payeur de la Polynésie française (la responsabilité du receveur particulier et sa place par rapport au payeur seront évoquées infra). Son second constat concernait le manque de structuration du service. Selon son expression « tout le monde faisait tout ». De ce fait, des retards importants pouvaient être observés dans tous les domaines, gestion et contentieux de l’impôt notamment. Il n’y avait quasiment pas de suivi des dossiers des contribuables. Après cette période d’observation et en concertation avec le ministre et les agents, un projet de service a été élaboré et entériné par le conseil des ministres. Ce document qui se veut un élément de dynamique met également en relief les faiblesses du passé. Ce document prévoit un échéancier sur la période janvier 2004 à janvier 200526.

26 Il rappelle en préambule les missions du service : - assurer l’assiette des impôts, droit et taxes relevant du régime intérieur ;

L’objectif majeur, qui est le renforcement de la professionnalisation de l’exercice des missions, s’exprime à travers quatre orientations : recentrer les missions du service, construire un système d’information, bâtir une informatique structurante (c’est à dire un système d’appui pour notamment aider au contrôle), définir une stratégie, des priorités et un pilotage. Grâce à la définition d’un nouvel organigramme, à des moyens supplémentaires accordés, notamment en personnel (effectif du service : 60 agents dont 12 cadres A et près de 30 B), à des missions d’assistance et de formation faites par des formateurs de la DGI, à une communication active au sein du service (séminaires et réunions de direction régulières), à une réorganisation des bureaux pour un meilleur accueil des usagers et une plus grande confidentialité, le responsable du service considère que le phasage prévu au projet de service est en voie de réalisation.

La réactivation de la gestion et du contrôle de l’impôt Deux notes de service ont été diffusées le 16 janvier 2004, l’une concernant les orientations 2004 en matière de gestion de l’impôt et l’autre les grandes orientations en matière de contrôle de l’impôt. S’agissant de la gestion de l’impôt, une des premières tâches a été la mise à jour du fichier des entreprises ; ainsi mille entreprises ressortissant à la TVA ont été expurgées du fichier. Une relance concernant l’impôt sur les transactions et sur la TVA a été ainsi réalisée en septembre 2003, la dernière ayant été faite sur la période 1998/1999. Dix mille mises en demeure ont été effectuées (moitié TVA, moitié IT « impôt sur les transactions »). Avant la fin de l’année 2004, il est prévu une mise à jour des relances pour tous les secteurs imposables. Cette remise en ordre semble avoir donné des résultats, qui restent bien sûr à confirmer, puisque les recouvrements de TVA étaient fin mars 2004 supérieurs de 10% à ceux constatés fin mars 2003. En matière de contrôle, la note précitée du 16 janvier 2004 donne trois axes : réorienter le contrôle sur pièces, relancer les vérifications ponctuelles et développer les vérifications générales. Si cette remise en ordre est importante, c’est parce que le contrôle était auparavant défaillant. Il n’y avait pratiquement pas de vérification sur pièces et seuls 15 contrôles sur place avaient été réalisés en 2003. Par ailleurs, le service des contributions ne disposait d’aucune statistique en matière de contentieux jusqu’en 2002. Pour l’exercice 2003, le nouveau chef de service a mis en place un tableau de bord du suivi de ces contentieux. Il reste cependant des actions à mener. Les enjeux de la gestion de l’impôt concernent l’impôt sur les sociétés, la TVA et la défiscalisation. Malgré l’importance des dégrèvements, rien n’était mis en place pour le suivi et le contrôle de la défiscalisation « Loi Flosse » et du code des investissements. Ainsi, selon la réglementation, c’est le certificat de conformité des travaux qui déclenche l’attribution du crédit d’impôt. Pourtant il n’y a pas de contrôle, lorsque le projet est terminé, sur la

- effectuer le contrôle du dépôt des déclarations et la vérification de leur régularité ; - encaisser la TVA (hors TVA sur produits importés relevant de la douane) et certains droits et taxes (essentiellement

les impôts professionnels et la petite fiscalité sur particuliers : foncier, mise en circulation, droit de timbre..) ; - contribuer, par ses propositions et son expertise, à l’évolution de la réglementation fiscale (en fait la direction du

budget et de la réglementation fiscale créée récemment n’a pas les moyens d’assurer cette mission qui reste donc assurée par le service des contributions).

vérification du coût total , le montant des crédits d’impôts accordés et si ces derniers correspondent bien à un financement au sens fiscal27. Faute de convention fiscale avec la métropole, il n’y pas de connexion avec les défiscalisations accordées par la métropole au titre des lois « Pons », « Paul » et « Girardin » du nom des ministres successifs de l’Outre-mer. Une réflexion est d’ailleurs en cours sur ce thème. Le chef du service des contributions a diligenté une expertise, destinée à atteindre les objectifs suivants:

- réaliser un ouvrage de référence, en interne, avec les trois textes applicables et les grilles d’analyse nécessaires pour une meilleure cohérence des dispositifs d’exonération ;

- expertiser les fonctionnalités informatiques et lister l’ensemble des contrôles qui relèvent des compétences du service des contributions. Là encore, les réformes envisagées mettent en évidence les lacunes du dispositif de contrôle alors que les recettes en cause et leur moins-values, s’agissant des dégrèvements, sont fondamentales pour l’équilibre du budget. Les futures statistiques du service pourront permettre d’apprécier les premiers effets positifs de la restructuration engagée.

2.1.5. L’organisation du recouvrement

Le statut juridique des receveurs particuliers L’article 126-1 de la délibération n°95-205 AT du 23 novembre 1995 modifiée dispose que le receveur particulier des impôts et celui du domaine et de la conservation des hypothèques « ont la qualité de comptables publics » et « tiennent une comptabilité de leurs opérations et sont soumis aux mêmes contrôles que les comptables publics ». En dépit de ces dispositions, rien n’est prévu pour définir les modalités du contrôle qui doit être exercé sur ces comptables publics. Le juge financier reçoit les comptes du seul comptable patent de la Polynésie française, mais n’est destinataire d’aucun compte concernant la gestion des receveurs particuliers. Quant au payeur de la Polynésie française, il ne peut exercer de contrôle sur ces derniers puisqu’ils ne sont pas des comptables secondaires ou des régisseurs. Ils sont donc déclarés comptables publics mais sans devoir en assumer les responsabilités. Cette situation n’est pas conforme aux règles de la comptabilité publique.

Les modalités de recouvrement Le comptable de la Polynésie française est seul chargé du recouvrement des recettes y compris des douanes depuis le 1er octobre 2003. Il assure également depuis la même date le recouvrement des impôts directs par voie de rôle. Il centralise les écritures de recettes des receveurs particuliers. Les droits d’enregistrement sont encaissés par le receveur de l’enregistrement-conservateur des hypothèques. Le receveur des impôts est chargé de la prise en charge et du recouvrement par toute voie de droit (recouvrement amiable et contentieux) de la TVA régime intérieur et des impôts, droits, taxes et

27 Et non à un réinvestissement par des sociétés spécialisées dans le rachat de droits à crédits d’impôts – sorte de « cession de créances ».

redevances directs ou indirects non établis par voie de rôles, ainsi que des pénalités fiscales, frais de poursuite et de justice. Depuis le 1er octobre 2004, sa compétence s’est élargie au recouvrement de la contribution de solidarité territoriale, sans rôle. La prise en charge qu’effectue le receveur particulier des impôts, telle qu’elle est prévue par l’article 126-1, alinéa 2 de la délibération précitée, n’est en fait qu’une prise en charge extra-comptable, car elle n’est pas reprise dans les écritures du payeur du territoire. En effet, celui-ci ne fait que centraliser les encaissements effectués par le receveur et la recette budgétaire constatée ne correspond qu’aux encaissements. Ainsi, le receveur particulier détenait des restes à recouvrer à hauteur de 970 MF CFP au mois de mai 2004, dont les plus anciens dataient de 1998, alors qu’ils ne figuraient pas dans les comptes du payeur, donc dans le bilan de la Polynésie française. S’agissant des rôles respectifs du receveur particulier du domaine et de la conservation des hypothèques et du payeur de la Polynésie française quant au recouvrement contentieux des créances relevant de sa compétence, la réglementation actuelle laisse la possibilité à interprétation. Aussi lors d’une réunion du 18 décembre 2001, il avait été convenu que l’encaissement amiable serait assuré par le receveur particulier alors que le recouvrement contentieux serait de la responsabilité du payeur. En fait, cette répartition des rôles n’a jamais été mise en œuvre et depuis avril 2004, cette procédure a été remise en cause par le nouveau payeur. Ce dernier invoque l’article 126-1, alinéa 2 modifié de la délibération 205 AT du 23 novembre 1995, selon lequel « Ces receveurs prennent en charge ces produits dans leurs écritures et ils en assurent le recouvrement par toutes les voies de droit ». Le receveur particulier est à même selon lui d’assurer le recouvrement contentieux. Actuellement, un état liquidatif du 8 avril 2004 de 24,6 millions et un autre du 10 juin 2004 de 21,2 millions restent en instance. Le dernier état a été retourné au receveur au motif que certaines redevances d’occupation du domaine public sont atteintes par la prescription quinquennale de l’article 2277 du code civil. En effet, certaines datent de 1991. Selon le receveur particulier, il reste des créances domaniales qui n’ont pas fait l’objet d’états liquidatifs. Or les restes à recouvrer s’élèvent pour la période de 1982 à 2004 à 904 millions dont 404 millions pour les créances supérieures à 4 ans. Il a également signalé que certains frais hypothécaires correspondant aux formalités requises par les services administratifs de la Polynésie française ou de l’Etat, leurs établissements publics, ainsi que les communes, sont délivrés avant le règlement des frais correspondants, le recouvrement étant alors effectué « en débet », au vu d’états de cession. La plus grande partie des états de cession a été émise à l’encontre des différentes divisions de la direction des affaires foncières, qui n’a jamais demandé l’ordonnancement de ces créances. Le risque encouru est la commande de formalités au nom de l’administration, pour le compte de particuliers. A ce jour, la chambre ne dispose toujours pas des états de cessions restés impayés. En définitive la chambre constate que : - d’une part des restes à recouvrer, dont certains ne sont pas encore connus quant à leur montant, ne figurent pas au bilan de la Polynésie française. - d’autre part, la réglementation actuelle relative aux receveurs particuliers doit être précisé et clarifiée. L’irresponsabilité financière de ces comptables publics ne peut perdurer.

Parallèlement à cette redéfinition des missions des receveurs, il sera nécessaire de revoir les différentes procédures de recouvrement (meilleure concertation entre les services) pour éviter que de trop nombreux titres soient annulés chaque année (voir point 1.3.2). Ainsi, le payeur de la Polynésie française, dans un rapport adressé au ministre des finances en août 2004, met en exergue le fait « que le nombre très important d’avis d’imposition non distribué est lourd de conséquence pour l’efficacité du recouvrement ». Selon ses estimations, « le pourcentage de retour des avis d’imposition non distribués est de l’ordre de 15% en moyenne. Il dépasse les 20% pour les rôles de taxe foncière ». 2.2. En matière de dépenses

2.2.1 . Le contrôle des dépenses engagées (CDE) Ce contrôle a été institué par la loi n°90-1612 du 12 juillet 1990, qui a introduit un article 96 bis dans la loi statutaire de 1984, et confirmé par l’article 111 de la loi organique de 1996. Un embryon du CDE avait été mis en place en 1989 avec de nombreuses imperfections qui avaient fait l’objet de critiques de la Cour des comptes, tant auprès de la direction de comptabilité publique (note du Procureur Général près la Cour n° 4292 du 4 juillet 1994) qu’auprès du Président de la Polynésie française (note n° 4293 du 4 juillet 1994). C’est avec la délibération n° 95.205 AT modifiée que les grands principes du CDE ont été repris puis définitivement établis par la délibération n° 97/37 APF du 27 février 1997. Cette délibération, particulièrement détaillée et complète, à laquelle s’ajoutent l’arrêté n0 404 CM du 15 avril 1997 instituant la réglementation relative à la comptabilité des engagements, ainsi que l’arrêté n°841 CM du 21 août 1997 fixant la nomenclature des pièces justificatives de l’engagement des dépenses du territoire et de ses établissements publics à caractère administratif, crée un véritable organisme destiné à contrôler l’engagement des dépenses de façon exhaustive, et en tous domaines28. Le système est actuellement bien en place. Le contrôleur des dépenses engagées est, depuis 1993 (création du CDE en 1991), un cadre supérieur du Trésor Public détaché auprès de la Polynésie française (cette décision résultait de la situation budgétaire difficile à cette période). Les contrôleurs délégués ne peuvent, en principe, être chargés d’aucune fonction en dehors de celles découlant du service du contrôle. Le dispositif se veut quasiment exhaustif puisqu’il existe plus de 100 correspondants (y compris à la présidence qui s’était longtemps exclue du dispositif). L’effectif du service stricto sensu est de l’ordre de 25 agents. Cependant, ce dispositif bien structuré peut connaître certaines faiblesses dans sa mise en œuvre. Ainsi, dans la pratique, les correspondants du CDE sont également agents des services dans lesquels ils sont aussi chargés de la saisie de la dépense dans la comptabilité d’engagement, ce qui les soumet à des fortes contraintes, dues à cette double dépendance. En 2000, la délégation a été retirée aux correspondants CDE placés auprès du ministère de l’équipement, car des pratiques irrégulières avaient été mises en évidence : utilisation de bons de commande et lettres de commande à la place des conventions pour des prestations de services, non respect de l’engagement comptable préalable à l’engagement juridique.

28 Le système mis en place repose sur les correspondants du CDE placés dans quasiment tous les services et qui sont habilités par délégation du CDE à apposer des visas sur les actes d’engagement de dépenses dont les seuils sont fixés par arrêté du ministre des finances. L’arrêté n0 2845 MFR du 12 mai 1997 fixait ce seuil à 150 000 F CFP en fonctionnement porté à 500 000 F CFP par arrêté 2293/MEF du 19 juin 2001 et au seuil des marchés en investissement (15 millions avant le 15 septembre 2000, puis 20 millions et 30 millions depuis le 25 février 2004). Au-delà de ces montants, tout remonte au CDE.

Par ailleurs l’article 5 de la délibération n° 97-37 APF du 27 février 1997 modifiée dispose que dans le cas où le contrôleur refuse son visa par une décision motivée29, il peut être passé outre à ce refus par décision motivée du président de la Polynésie française. Les données produites par le service révèlent un nombre limité de refus de visa et de « passer outre », sauf pour les années 2000 et 2001 (27 « passer outre » en 2000 sur 32 refus et 48 sur 50 en 2001, dus essentiellement aux opérations de construction de la présidence et des opérations du ministère de l’équipement, comme l’aménagement du site de TOAT’A et celui du port d’UTUROA30). Les refus de visa trouvent essentiellement leur origine dans le non respect des règles de passation des marchés et avenants et dans les pratiques irrégulières de « régularisation » en matière de dépenses de fonctionnement.

L’exemple du projet de marché de régularisation pour la réalisation de 4 fare de type MTR à FAKARAVA, dépense imputée sur l’autorisation de programme « présidentielle » n°166.2001 – logements de fonction du GIP (refus de visa n°7695 du 13 juin 2003), illustre bien la première catégorie de refus de visa. En effet, ce projet de marché en date du 2 juin 2003, provenant des services du GIP, parvient au CDE, accompagné d’une facture de 29,2 MF CFP en date du 23 mai 2003. Ainsi, non seulement le seuil des marchés publics était dépassé, mais les travaux avaient déjà été exécutés. Le président de la Polynésie française a « passé outre » ce refus, par décision du 18 juillet 2003, tout en déplorant « que le chef de service du GIP ait agi dans l’urgence, sans se préoccuper des dispositions du code des marchés publics ni de celles liées à la comptabilité des engagements » (courrier du président du 26 juin 2003). Or, il est manifeste que l’urgence des travaux résultait des décisions du président. La seconde catégorie de refus de visa (opérations de « régularisation ») est illustrée par un projet d’arrêté du président autorisant la prise en charge des frais de transports, d’hébergement et de réception au comité national olympique et sportif français, d’une délégation de 28 présidents et dirigeants de fédérations sportives tahitiennes et d’un journaliste de TNTV, en vue de l’élaboration d’une convention bilatérale de partenariat et d’assistance technique avec leurs homologues métropolitains. Ce projet d’arrêté a fait l’objet d’un refus de visa au motif qu’il était arrivé au CDE le 30 mai 2002, alors que le déplacement avait déjà eu lieu du 12 au 17 mai 2002 (refus de visa n°3541 du 11 juin 2002). Dans le même ordre d’idées, le contrôleur des dépenses engagées a eu à traiter de nombreux projets de contrats de travail à durée déterminée reçus postérieurement à la date d’embauche des personnes recrutées (selon le CDE, ceci a représenté 80% de son activité dans le 1er semestre 2004, concernant essentiellement la direction de la santé et celle de l’enseignement primaire). Enfin, un arrêté n° 1898 PR du 15 septembre 2003 a pour le moins mis à mal la règle de l’engagement préalable à toute dépense, en donnant « délégation de pouvoir au ministre chargé des finances pour engager et liquider les dépenses d’anciens ministères ». La rédaction de l’article 1er est pour le moins surprenante : « afin de désintéresser au plus vite les fournisseurs de

29 «Le contrôleur des dépenses engagées effectue son contrôle au point de vue de l’imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits ouverts ou délégués ainsi que, pour les dépenses en capital, de la disponibilité des autorisations d’engagement, de l’exactitude des évaluations, de l’application des dispositions d’ordre budgétaire, comptable et financier des lois et règlements et de l’exécution des budgets revêtus de la force exécutoire » (article 3 de la délibération n° 97-37 APF du 27 février 1997 modifiée). 30 A contrario, la baisse sensible en 2002 et 2003 (le nombre a été réduit à quelques unités) peut s’expliquer par le transfert de la maîtrise d’ouvrage des projets importants du territoire (nouvel hôpital, front de mer, …), à un EPIC, celui des Grands Travaux, non soumis actuellement aux dispositions de la délibération du 27 février 1997.

l’administration, les dépenses de fonctionnement impayées relevant d’anciens ministères sont engagées a posteriori et liquidées par le ministère chargé des finances qui en atteste le service fait nonobstant l’impossibilité d’en vérifier la réalité ». C’est avouer que certains dysfonctionnements étaient survenus dans les procédures d’engagement.

Les sommes en cause sont cependant restées limitées puisque cet arrêté a permis de mandater et payer 6,7 millions sur l’exercice 2003 (pour l’essentiel d’anciennes factures d’Electricité de Tahiti et de l’Office des postes et télécommunications, sans aucune précision quant aux ministères concernés). Cette procédure d’exception a été renouvelée par un arrêté n°604/PR du 23 septembre 2004 (JOPF du 30 septembre 2004), pris dans les mêmes termes que celui du 15 septembre 2003. Il a par ailleurs été constaté que certains services multiplient les bons de commandes jusqu’au seuil de 500 000 F CFP, en dessous duquel le visa n’est pas requis. Le CDE n’a pas non plus reçu les missions d’une cellule de contrôle interne permettant notamment de déceler certaines pratiques en matière de commande publique, comme le fractionnement des commandes pour rester en deçà des seuils de passation des marchés, ou comme non respect de la notion d’opération, par exemple. In fine, en dépit des procédures exceptionnelles évoquées supra, l’action du service apporte globalement une rigueur indispensable dans les procédures de dépenses publiques.

2.2.2. L’exécution des dépenses d’investissement Depuis 2002, le nombre d’autorisations de programme (AP) reste important, malgré une réduction sensible par rapport à la période antérieure : il s’est stabilisé entre 650 et 700 alors que l’on en dénombrait 1134 en 1998. Le vote du budget n’est pas le seul moment privilégié pour l’inscription d’AP nouvelles. En général le nombre d’AP créées au budget primitif augmente de façon importante lors de l’adoption des délibérations modificatives successives notamment au moment de l’approbation du compte administratif constatant un excédent de la section de fonctionnement.

2.2.2.1. Le suivi des autorisations de programme (AP)

L’importance des AP non consommées L’ensemble des dépenses de la section d’investissement du budget est ventilé en autorisations de programme. A la date du 31 décembre 2003, il existait 666 autorisations de programmes (hors AP pour les mouvements financiers notamment le remboursement en capital de l’annuité de la dette) pour un potentiel global de 334 milliards de crédits. A cette date, 183 milliards pouvaient encore faire l’objet d’ouverture de crédits de paiement (CP). Le stock d’AP non consommées est constant depuis quelques exercices et représente plusieurs années de dépenses d’investissement de la Polynésie française.31

31 Le chiffre de 4 années est obtenu si l’on soustrait du stock d’AP, les deux plus importantes ouvertes en 2003, c’est à dire le CHT et la voie rapide Te Ara NUI. On obtient 3 ans si l’on soustrait en sus, comme le fait la réponse précitée du 30 juin 2005, l’aménagement du « Grand Vaiete, le carrefour « Essor » et les aménagements du port de Faratea.

Parmi ces 666 AP, 107 restaient toujours inemployées représentant un potentiel de 63 milliards, soit 19% du montant des AP ouvertes (au 31 décembre 2003, six AP ouvertes avant 2001 n’avaient toujours pas reçu d’engagement comptable). Il convient d’observer un nombre important d’AP encore « en cours » au 31 décembre 2003 et dont la date de création est supérieure à 5 ans (191 AP, soit près de 30% du nombre total des AP). Elles sont pour l’essentiel, très largement consommées, voire pour certaines, totalement épuisées. Selon le directeur des finances et de la comptabilité, une circulaire est adressée chaque année aux services dépensiers leur demandant de procéder à un « nettoyage » des AP non utilisées, mais les résultats sont limités. Au contraire, ces derniers sollicitent une délégation de crédit pour que celles-ci ne tombent pas sous le coup de l’article 15 précité. de la délibération n° 95-205 AT du 23 novembre 1995, limitant la validité des autorisations de programmes à trois ans, au terme desquels et en l'absence d'engagement, elles sont annulées.32 A cause de cette pratique, les crédits délégués peuvent être supérieurs aux engagements comptables qui traduisent le réel début d’exécution des travaux. Ainsi, le tableau de synthèse du suivi des dépenses d’investissement pour 2003, établi par la direction du budget, présente, pour le ratio CP délégués + CP reportés/engagement comptable, des taux dépassant les 100% pour la plupart des ministères dépensiers, voire 294% pour le ministère du tourisme par exemple. Il apparaît que les procédures d’engagement comptable et de délégation de crédits de paiement sont totalement indépendantes l’une de l’autre, ce qui est contraire à la notion d’AP/CP. La mise en place des CP doit correspondre effectivement à la réalisation des travaux de l’année. Une actualisation du nombre des AP a cependant été opérée de manière timide en 2002 et 2003, c’est seulement le 31 août 2004 qu’une réelle mise à jour a été réalisée par l’assemblée de la Polynésie française pour la première fois. Ces opérations devraient être régulières afin d’éviter l’augmentation du stock des autorisations de programme non consommées.

La faible consommation des autorisations de programme (A.P) Compte tenu du nombre des AP inemployées, mesurer la consommation de ces dernières n’aurait guère de signification. Cette mesure ne peut être réalisée qu’à partir soit des affectations d’autorisations de programmes (AAP) dénommées désormais autorisations d’engagement (AE), qui traduisent le montant maximum des dépenses pouvant être engagées pour l’opération identifiée ; soit des crédits de paiement délégués ou disponibles (c’est à dire les CP délégués plus les reports des CP antérieurs) ; soit des engagements comptables. A partir des documents produits par la direction du budget, la chambre a réalisé le tableau donnant la consommation des AP par ministère :

32 La délibération n° 2003-82 APF du 5 juin 2003 modifie cet article 15 en précisant que « Toute autorisation de programme n’ayant pas donné lieu à engagement comptable au terme d’une période de 3 ans tombe en annulation».

Ratio 1 : AAP /AP en cours (en %) *

Ratio 2 : mandatements / engagements comptables en

cours (en %)

Ratio 3 : mandatements / CP disponibles (en %)

Ministère

2001 2002 2003 2001 2002 2003 2001 2002 2003 Présidence 57,4 57,4 18,31 57,7 66,9 66,8 71,34 85,4 75,57

Pêche, industrie 29 42,3 57,7 62,4 58,7 68,87 45 38,7 56,52 VP 12,4 17,6 26,5 4,7 56,8 11,74 1,72 53,2 14,27

Affaires foncières 35,3 53,9 36,39 44,7 70,7 55 29,28 46,72 55,29 Equipements et ports 49,2 51 69,24 36,8 42,3 38,46 70 80 65,10 Agriculture et élevage 19,5 33,7 41,85 42,5 48 53,94 33,33 29,18 45,94

Culture et ens.sup. 1,6 17,8 36,95 77 76,4 64,06 35 33,68 34,79 Solidarité et famille 16 16,8 36,64 66,9 79,1 80,39 45,64 77,61 59,56

Education 70,1 82,7 85,43 45,4 49,6 73,39 43,5 43,67 56,30 Santé et FP 51,5 48,3 63,02 51,4 57,2 51,4 34,42 56,7 42,53

Enviromnt et ville 23,1 49,1 60,02 23,5 14,4 30,58 21,78 6,2 23,72 Logement et travail 34.1 39,9 44,30 21,7 37,3 35,09 18,55 56,90 49,67 Jeunesse et insertion 27,7 20,1 75,82 78,7 60,1 48,25 45,70 60 47,96

Tourisme et transports 43,5 30,1 46,02 52,6 66,5 60,32 22,79 53,4 20,52 Artisanat 10 18 16,48 32,9 37,9 13,20 3,82 21,5 4,68

MOYENNE GENERALE 45,3 49,5 39,5133 41,5 51,4 48,07 34 50 61,5 57,87 * AP en cours = enveloppe totale de l’AP déduction faite des mandats émis, notion retenue par la direction du budget Globalement les trois ratios sont faibles (et cela sur plusieurs années, ce qui neutralise ainsi les retards qui pourraient affecter certaines opérations), même celui qui présente les mandatements réalisés par rapport aux crédits disponibles, qui demeure inférieur à 60% (le cabinet Deloitte qui retient le taux de mandatement par rapport aux CP délégués donne un ratio de 55%). Ce dernier ratio révèle que les besoins de financement sont surévalués. L’inscription budgétaire des CP entraînant une mobilisation des ressources financières, le besoin d’endettement est augmenté d’autant. Par ailleurs, la faiblesse des taux d’exécution des investissements met en évidence à la fois l’imprécision des prévisions budgétaires et le fait, déjà évoqué, que les responsables opérationnels ont tout intérêt à obtenir en fin d’année une délégation de crédits qui fera l’objet d’un report sur l’exercice suivant. Les CP reportés chaque année représentent en moyenne une année d’exécution. Les méthodes de prévision sont donc perfectibles. S’agissant des autres ratios, il ressort de ce tableau que les crédits de paiements disponibles sont proportionnellement plus mobilisés pour les opérations « présidence » que pour les autres ministères notamment le ministère de l’équipement, bien que pour celui-ci les engagements comptables en volume soient les plus importants (en moyenne 30 milliards par an contre 10 milliards pour la présidence). On constate que pour la présidence le taux de mandatement par rapport aux crédits disponibles est le plus élevé sur les trois exercices sous revue, dépassant de près de 20 points la moyenne générale.

33La baisse de 10 points du ratio n° 1 en 2003 provient pour l’essentiel de la baisse importante de ce ratio à la présidence. Ceci s’explique par le bond des AP, passant de 17, 20 milliards en 2001-2002 à 94 milliards en 2003 (annonce politique des grands travaux). Les AAP ouvertes sont restés quant à elles, dans les mêmes proportions que les exercices précédents. Si l’on excepte ces grands travaux, le ratio reste du même ordre que pour les années précédentes. 34La réponse de l’ordonnateur du 30 juin 2005, fait observer qu’en excluant les données relatives à la construction de l’hôpital, le ratio mandatements/ engagements comptables en cours est pour 2003 de 58,4%.

Une analyse réalisée ponctuellement sur le suivi d’exécution des AP de l’exercice 2000 confirme les différents points observés : - le rythme d’exécution est lent puisqu’au cours de la première année un peu moins de la moitié

du montant des AP 2000 a été ouvert en crédits de paiement disponibles (délégués pour la 1ère année), et seulement 18% des AP 2000 ont été mandatés au cours de ce même exercice ;

- la priorité est donnée à l’exécution des projets d’investissement suivis par la présidence ; - par ailleurs, 44 AP votées en 2000 sur 147 n’ont pas (ou très peu dans deux cas) connu de début

d’exécution en quatre années. Le nombre important d’AP ne recevant pas de début d’exécution résulte du fait que l’AP est considérée comme un moyen d’affichage politique. Les AP sont inscrites sans que soit prévu le financement correspondant, donc la garantie de la réalisation effective de l’opération.

L’absence de plan pluriannuel Les modifications importantes apportées aux AP existantes comme le grand nombre de création d’AP dans l’année traduisent également « les changements récurrents dans la réalisation des programmes imposés par les responsables politiques »35. Il est vrai qu’il n’existe pas de véritable plan pluriannuel d’investissement notamment pour les grosses réparations. Les paragraphes suivants, consacrés à l’utilisation des autorisations de programme, illustrent ces changements fréquents quant aux priorités données aux opérations : les opérations liées notamment à la venue du président de la République en 2003 (voir infra § ‘‘Les aménagements de l’atoll de FAKARAVA’’) en constituent un des exemples les plus significatifs. Une autre illustration en est donné par l’AP « aérodromes des Marquises » (n°33-2004/ministère de l’équipement) ouverte au budget primitif 2004 pour deux milliards. L’opération concerne les projets de construction de deux nouveaux aérodromes sur les îles de Tahuata et Fatu-Hiva. Selon le directeur du budget, ce montant a été « inscrit conformément à la demande de la présidence du gouvernement ». Or la fiche budgétaire d’opération (FBO) communiquée à la chambre par la direction de l’équipement montre que la phase d’étude préalable (coût = 37 Millions), à l’issue de laquelle devrait être déterminée la faisabilité et le coût du projet, devait s’achever à la mi-2005. Mais déjà, la direction de l’équipement indiquait que les premières reconnaissances faites en 2002 et 2003 montraient que les sites potentiels avaient des caractéristiques peu favorables à l’implantation d’un aérodrome, d’où la nécessité d’effectuer ces études préalables. Dès lors, le directeur du budget précisait qu’éventuellement cette AP pouvait être ramenée de 2 milliards à 120 millions.

2.2.2.2. L’utilisation des A.P.

La notion d’opération liée à l’autorisation de programme Selon l'article 15 de la délibération n° 95-205 AT du 23 novembre 1995 « les autorisations de programme sont votées par opération ou tranche d'opération.(…) Constitue une opération un ensemble de dépenses d'équipement de même nature ou de nature différente se rapportant à une même immobilisation ou à un ensemble d'immobilisations ayant le même objet.

35 Rapport du cabinet Deloitte de février 2005

Chaque autorisation de programme doit couvrir au moins une tranche d'opération fonctionnelle constituant une unité individualisée formant un ensemble cohérent et de nature à être mis en service sans adjonction. » Ce degré de précision de la notion d’opération aurait dû permettre d’appréhender facilement les opérations liées aux AP. Or, c’est loin d’être le cas. Non seulement l’objet de certaines AP est extensif parce que le libellé ne correspond pas à un projet d’investissement précisément identifié, et peut de ce fait être changé au gré des délibérations budgétaires modificatives, mais encore la détermination du montant des AP apparaît dans de nombreux cas peu réaliste (voir exemple supra).

Les autorisations de programmes « génériques » Contrairement au principe défini par l’article 15 de la délibération du 23 novembre 1995 précitée, le libellé de plusieurs AP adoptées par l’assemblée peut être considéré comme générique dès lors notamment que celles-ci regroupent des dépenses par nature et non par opération. Il en est ainsi par exemple des AP suivantes : n° 88-1988, acquisitions terrains ; n° 50-1989, acquisitions foncières ; n° 310-1991 : primes et aides au développement économique. Ces AP permettent de réaliser plusieurs opérations indépendantes les unes des autres. A titre d’exemple, la direction de l’équipement utilise en tant que de besoin une AP intitulée « études diverses d’urbanisme ». En ce qui concerne l’AP n° 63-2002 « subventions aux communes », un jugement du tribunal administratif de Papeete en date du 7 octobre 2003, annulant des subventions d’investissement à des communes, considère « qu’il ressort de l’intitulé même de cette autorisation de programme (AP 63-2002 – subventions aux communes) que celle-ci ne peut être regardée comme se rapportant à une opération identifiée ou une tranche d’opérations identifiée au sens de l’article 15 précité de la délibération n°95-205 AT du 25 novembre 1995. ». Pour le juge administratif , une AP générique ou regroupant des dépenses de même nature était contraire aux dispositions de la réglementation de la Polynésie française. Pour contourner cet obstacle juridictionnel, l’assemblée de Polynésie française a adopté une délibération n° 2003-183 APF du 6 décembre 2003, modifiant l’alinéa 4 de cet article 15. Désormais, « Les autorisations de programme sont votées par opération ou tranche d'opération. Ces dispositions ne visent pas les autorisations de programmes correspondant à des subventions ou aides en matière d’investissement qui sont inscrites globalement. ». Cette même délibération a précisé que figurerait en annexe au budget primitif la liste des seules subventions de fonctionnement. Ainsi au moment du vote du budget, l’assemblée territoriale ne vote qu’une enveloppe à la disposition de l’exécutif. Ce faisant, l’assemblée a consenti un abandon de compétence au profit de l’exécutif, alors qu’il lui appartient d’exercer l’intégralité des compétences que la loi lui accorde. Ce point sera évoqué au paragraphe 3 du présent rapport. Comme le précise l’ancien ordonnateur dans sa réponse du 30 juin 2005 , le vote d’une AP générique qui regroupe des dépenses d’investissement de même nature, ne contrevient pas aux termes de l’article 15 de la délibération n° 95-205/AT du 23 novembre 1995 modifié. Si la création de telles AP n’est pas contraire à la lettre de la délibération précitée, il apparaît toutefois que cette notion est par nature antinomique avec la notion initiale de l’AP qui doit correspondre à une opération ou « tranche d’opération fonctionnelle formant un ensemble

cohérent ». Le recours à de telles AP prive l’assemblée de la Polynésie française d’une information suffisante quant aux investissements réalisés. Ainsi, une AP intitulée « acquisitions foncières » peut regrouper des achats de terrains pour constituer des réserves foncières, des terrains dans le cadre d’une opération identifiée pour un lotissement de logements sociaux et des terrains pour l’aménagement d’une zone identifiée d’aménagement portuaire. L’acquisition de l’atoll de Anuanuraro constitue un exemple de l’utilisation de l’AP générique en cette matière. L’article 28 alinéa 9 de la loi n° 96-312 du 12 avril 1996 (article 91 de la loi du 27 février 2004) dispose que le conseil des ministres « prend tous les actes d’administration et de disposition des intérêts patrimoniaux et domaniaux de la Polynésie française dans les conditions et limites fixées par l’assemblée de la Polynésie française ». La délibération n°95-90 AT du 27 juin 1995 modifiée, portant réglementation en matière de constitution, d’administration et d’aliénation du domaine privé et de mise à disposition des biens immobiliers dépendant du domaine privé ou du domaine public du territoire a été prise en application de ces dispositions. Cette dernière créée une commission des évaluations immobilières qui donne un avis notamment pour les acquisitions supérieures à un million. L’article 7, alinéa 2, précise que « ces actes (ndr : actes d’acquisition amiable, de prise de location d’immeubles ou de droits immobiliers) sont passés par le président du gouvernement ou le ministre ayant reçu délégation de pouvoir à cet effet. » La délibération ne fixe aucun cadre délimitant le pouvoir de décision du conseil des ministres. En l’absence de limites fixées par l’assemblée, alors que la loi lui donnait expressément compétence pour le faire, le conseil des ministres est de facto investi des pleins pouvoirs en matière d’acquisitions foncières. Ainsi, l’acquisition de l’atoll d’Anuanuraro a été autorisée par un arrêté n° 337/CM du 15 mars 2002 pour une somme de 850 millions F CFP, à laquelle il faut ajouter des intérêts au taux légal de 4,26%, affectés à la moitié de cette somme (le montant de la vente est versé en deux fractions, sur deux exercices). L’imputation a été faite sur une AP n°13-2001 simplement intitulé « terrains ». Les étapes de la procédure, reconstituées à partir des documents retrouvés, sont les suivantes : par lettre du 30 novembre 2001, le président du gouvernement remercie le propriétaire de l’atoll de sa lettre du 26 novembre demandant un accord préalable à la vente son bien à des investisseurs japonais désireux d’implanter un hôtel et une ferme perlière. Il l’informe de l’opposition du conseil des ministres, consulté le 28 novembre 2001, à la vente de cet atoll et de la possibilité de son acquisition par la Polynésie française. Il est à observer que la demande d’accord préalable ne s’inscrit pas dans une procédure imposée par la réglementation notamment issue du code de l’aménagement, cet atoll n’entrant dans aucun plan d’aménagement ou de gestion de l’espace prévu par ledit code. De la même façon, l’avis du conseil des ministres ne se réfère à aucune réglementation particulière. Après plusieurs réunions de la commission, parce que le prix initial proposé était nettement en deçà du prix demandé (763 millions pour une demande de 1050 millions), un accord est trouvé au prix de

850 millions le 7 février 2002 (la première estimation à 763 millions avait été acceptée par le vendeur le 15 janvier puis remise en cause par ce dernier le 21 janvier). La chambre observe que le nouveau prix fixé par le vendeur prenait en compte le paiement sur deux exercices ; pour autant, le second versement correspondant à la moitié du prix de vente a été assorti d’intérêts au taux légal de 4,26% par l’arrêté n°337/CM du 15 mars 2002, ce qui a représenté un coût total pour la collectivité de 861,6 MF CFP. La Chambre constate d’une part, qu’une acquisition de plus de 850 millions a été décidée par le seul conseil des ministres, puisque l’assemblée n’a pas fixé de seuil à la compétence du conseil et d’autre part, que le financement a été imputé sur les crédits inscrits à l’AP générique n° 13-2001 dénommée « terrains ». Les procédures décisionnelles en vigueur ont donc permis au seul gouvernement de réaliser une acquisition de cette importance, dont le seul objectif mentionné dans le rapport de présentation de l’arrêté au conseil des ministres était de constituer une réserve foncière « destinée à accueillir une infrastructure importante ». Aucun projet ne semble être prévu sur le site plus de trois ans plus tard.

L’imputation d’opérations sur plusieurs autorisations de programme Si le vote d’enveloppes génériques et globales ne facilite pas le suivi des opérations, la pratique observée de l’imputation de travaux relatifs à une même opération sur plusieurs AP accroît le manque de visibilité. Le tableau figurant en annexe n° 3 donne une liste d’opérations imputées sur des AP « génériques » et qui concernent des opérations fonctionnelles bien différenciées. A l’inverse, une même opération peut être ventilée entre plusieurs AP. Certaines subventions accordées en 2003 pour des équipements communaux ont été imputées sur des reliquats d’AP génériques « subventions aux communes » de 1997 à 2000. L’arrêté n° 363/PR du 19 mars 2003 relatif à l’acquisition de machine à glace à Arutua est financé par les soldes de crédits de quatre AP. Le lien entre l’AP et la notion d’opération (ou tranche fonctionnelle d’opération) est pour le moins ténu quand il s’agit d’imputer l’acquisition d’une voiture sur deux AP différentes, relevant de deux ministères différents. Ainsi, une Audi A8 acquise pour la présidence, d’une valeur de 15 290 040 F CFP36, a été imputée sur l’AP 3-2000 – matériel de transport PR pour 8 398 640 F CFP, et sur l’AP 7-2002 – matériel de transport ministère de l’équipement – pour 6 891 400 F CFP. Elle a fait l’objet de deux bons de commande, l’un le 13 décembre 2002, l’autre le 31 mars 2003, suite à la passation d’un marché public de régularisation en date du 27 mars 2003 comprenant 2 lots, dont cette Audi A8. Il est difficile d’imaginer comment un véhicule peut être associé à 2 tranches fonctionnelles d’opérations distinctes. Le véhicule est en fait affecté au parc de la présidence. Autre exemple, les opérations concernant l’aménagement du site de TUPAI, site affecté à la présidence par un arrêté n° 357/CM du 16 mars 2001, ont également été dispersées sur plusieurs AP :

36 soit plus de 128 000 euros

Libellé des AP Exécution

travaux F CFP

Acquisition atoll 680 000 000aménagements

AP 57.1990 aménagements de terrains territoriaux fin 2003 418 211 499

AP 131.1999 programmes d’intervention diverses dt déroctage passe : 54 millions fin 2003 109 876 453

AP 166.2001 logements GIP fin 2003 41 194 106AP 94.1994 études aéroportuaires année 2001 2 429 208

AP 140.1999 interventions diverses GIP année 2001 8 392 353 idem année 2002 4 170 134

construction de la piste Année 2001 250 000 000 estimation

Travaux connexes

AP 198.2001 programmes d’interventions diverses (travaux de régénération de la cocoteraie) 2003 47 791 925

TOTAL 1 562 065 678 Il est surprenant de constater que des travaux ont été imputés à partir de 2001 sur une AP ouverte en 1990 : n° 57-1990. En fait cette AP, initialement intitulée « aménagement de terrains territoriaux » a été rebaptisée « aménagement et constructions sur sites territoriaux », lors de l’adoption de la décision budgétaire modificative n° 5 du 29 août 2003 après les mises en garde du payeur du territoire. Ce dernier envisageait de rejeter les mandats qui concernaient les dépenses d’investissement relatives aux travaux pour le lieu de vie du GIP et le bungalow présidentiel sur l’atoll de TUPAI, au motif que le libellé de l’AP était sans lien direct avec la nature des dépenses mandatées. Dès lors qu’en 2001 l’atoll avait été affecté à la présidence, il eut été logique que les travaux fussent imputés sur un programme spécifique pour lequel l’assemblée aurait été amenée à ouvrir une A.P. Il est pour le moins surprenant de constater que des dépenses importantes ont été imputées sur une AP très ancienne, non utilisée depuis 1994 et réactivée en 2001.

♦Les aménagements de l’atoll de FAKARAVA Les travaux d’aménagement réalisés sur l’atoll de FAKARAVA illustrent aussi les différentes observations ci-dessus évoquées. Le détail des travaux et de l’imputation des dépenses correspondantes est retracé dans le tableau suivant : En millions F CFP

Travaux Coût N°AP I) - Travaux réalisés par les services de l’équipement :

a) extension de la piste devant permettre l’atterrissage d’appareils de type ATR 72 de jour comme de nuit (dans l’optique de la venue du président de la République) ; 242 90.2003

b) construction d’une route en béton entre l’aérodrome et la sortie du village de Rotoava soit 6 km ( 6 m + 3 m de large) 374 103.2000

c) ouvrages maritimes comprenant : - l’aménagement du quai de Otepa : au sud, prolongation du quai existant sur 45 m linéaires et réalisation d’une darse d’environ 2400 m2 et d’une cale de mise à l’eau. L’ensemble de l’ouvrage est constitué d’un remblai de 2700 m2 délimité par des palplanches. Au nord, en arrière du quai : réalisation d’un front d’accostage en palplanches de 160 mètres linéaires et d’un terre plein d’une superficie de 7600 m2.

435 96.2003

- la réalisation d’un ponton au droit de l’aérodrome de FAKARAVA 34 96.2003

- opérations connexes : extension du hangar portuaire de Fakarava, construction de deux logements pour infirmier 62 109.2001

- réalisation de la route en enrobé sur 16 km à partir de la sortie du village : sur 6 km entre le village et le seul hôtel de l’atoll, la route est également de 9 m de large avec une piste cyclable de part et d’autre de la route. Au delà de l’hôtel, sa largeur est de 6m.

367 94.2003

Au delà de l’hôtel, elle conduit au terrain aménagé par le GIP (Makarea) puis s’arrête brusquement, en rase campagne, à quelques km, au lieu-dit Fareana.

II) - Travaux réalisés par le GIP

- travaux d’aménagement (nettoyage et aménagement d’une plage au lieu-dit Makarea) 95 2.2003 - logements d’accueil 93 134.2003 - travaux de terrassement de la route effectués par le GIP

76 166.2001

III) - Subventions accordées à la commune pour des travaux d’accompagnement (taux de la subvention :100%) construction de 3 logements d’instituteurs (anciennes maisons rasées lors de l’aménagement du quai et de la place devant la mairie) réseau électrique souterrain de Rotoava vers l’aérodrome réseau souterrain de Rotoava vers Makarea réseau souterrain de Makarea à Fareana éclairage électrique du quai et place de la mairie (lampadaire type Hausmann) branchements en souterrain (de la route vers les habitations ou fermes perlières)

468

IV) - Relogements de deux personnes dont les maisons ont été détruites (une sur le quai et l’autre le long de la route) [budget DAF]

33 108.2003

TOTAL 2 279

Il n’est pas certain que toutes les dépenses soient recensées. Ajoutons par exemple l’antenne relais réalisée par l’OPT pour les communications des téléphones portables. Cette antenne est située au bout des 22 km de la route au lieu-dit Fareana).

Les travaux d’aménagement de l’atoll de FAKARAVA ont été réalisés au cours du premier semestre 2003 . Le seul objectif clairement explicité de ceux-ci, c’était du moins la motivation donnée aux services chargés de leur réalisation, était la venue du président de la République, M. Jacques CHIRAC, en juillet 2003. Ni délibération de l’assemblée, ni arrêté du conseil des ministres ne décident de l’exécution desdits travaux. Lors de l’entretien préalable des 17 et 21 février 2005, le président de la Polynésie française alors en fonction, a expliqué que les aménagements de l’atoll de FAKARAVA ne pouvaient être considérés comme une seule opération dès lors que les travaux relevaient de domaines de fonctionnalité différents (transport aérien pour l’aérodrome ; transports terrestres pour la route..), la venue du président de la République étant en revanche l’événement catalyseur de leur réalisation simultanée. On constate cependant que pour ces travaux d’un montant total de 2,3 milliards de F CFP, près de 60% des crédits (soit 1,3 milliard) ont été ouverts que fin avril 2003, lors du vote de la décision budgétaire modificative n°2 du budget 2003 ; or les travaux ont eu lieu de janvier à juin 2003. Ainsi, les autorisations de programmes (AP) et les crédits de paiement (CP) concernant l’extension de la piste de l’aérodrome et l’aménagement du quai n’ont été ouverts que fin avril et l’AP pour le bitumage de la route, dotée initialement de 250 millions de CP en 2000, a été abondée de 545 millions.

La date d’approbation de ces crédits budgétaires révèle qu’il ne s’agissait pas de mettre en œuvre des projets déjà inclus dans un plan pluriannuel, mais que ces aménagements relevaient plutôt de décisions récentes, voire prises au dernier moment. La création de la route et l’aménagement du quai entrent certainement dans le dispositif exposé aux membres de l’assemblée lors du vote fin avril de la décision modificative du budget 2003 : « Cet ajustement du cadre budgétaire s’accompagne également d’un redéploiement des crédits provenant de la dotation globale de développement économique et du reliquat de l’ex-FREPF afin d’assurer la réalisation concomitante d’opérations d’investissement nouvelles qui participent à l’action du gouvernement pour assurer, dans une conjoncture économique internationale plus difficile, la poursuite et le renforcement du développement économique de la Polynésie ». La fixation d’objectifs aussi généraux et la dénomination de l’opération sous le libellé « bitumage route Fakarava » ne donnent guère de détails quant à l’ampleur et même la nature de l’opération. La décision de terminer la route au lieu-dit Fareana (sur le terrain, cette route n’aboutit nulle part, et ne dessert aucun lieu d’habitation) est à rapprocher de celle ayant fait l’objet de l’arrêté n° 348/CM du 20 mars 2003 (JOPF du 27 mars 2003) mettant à disposition de la SARL Maitai Dream Fakarava une terre présumée domaniale (parcelle B, cadastrée commune de Fakarava, section CL n° 6, d’une superficie de 20,5 ha) située au lieu-dit Fareana. Cette mise à disposition est destinée à la conservation et à la mise en valeur de la terre précitée par le biais de la réalisation et de la gestion d’un golf. La mise à disposition est prévue pour une durée de 20 ans pour un loyer particulièrement bas.37

On retrouve la même imprécision en ce qui concerne les travaux réalisés par le GIP puisqu’ils sont imputés sur une AP générique intitulée « aménagements de terrains territoriaux ». Les travaux de nettoiement de la cocoteraie de la terre de Makarea, qui comprennent notamment l’installation de six double fare MTR et le nettoyage de la plage, ont été manifestement réalisés avant d’être juridiquement formalisés. C’est en effet un arrêté n° 1680/CM du 5 novembre 2003 qui a entériné l’affectation au profit du GIP de la « terre présumée domaniale… dénommée ‘‘ site de MAKAREA’’ cadastrée commune de FAKARAVA, section de commune de FAKARAVA, section CI n° 4, d’une superficie de 208 904 m2. » Le rapport daté du 25 octobre 2003 et présenté par le ministre des affaires foncières au Conseil des ministres pour justifier cette affectation fait référence à une lettre par laquelle la présidence du gouvernement a sollicité l’affectation de la terre domaniale au profit du GIP. La lettre citée, du 27 mai 2003, signée du directeur de cabinet du président, était libellée ainsi : « une mission de gardiennage et de régénération de la cocoteraie a été confiée au GIP sur l’atoll de Fakarava. En conséquence, je vous demande de bien vouloir affecter à ce service le site territorial de Makarea à Fakarava ». Toutes ces décisions ont été donc prises postérieurement à l’installation du GIP sur le terrain et la compétence du ministre, comme celle du conseil des ministres, semblent avoir été limitées à la régularisation formelle de cette situation de fait. Les travaux et les constructions réalisés sur cette parcelle viennent parfaitement compléter les constructions faites sur la parcelle voisine par son propriétaire, c’est à dire la construction d’un bungalow sur pilotis, d’un débarcadère avec ‘‘fare potee’’ et du parking d’accès. Cet ensemble

37 Durée de la mise à disposition : 20 ans ; gratuité pour les 5 premières années, 12 000 F CFP par an pour les 5 années suivantes et 120 000 F CFP par an pour les autres années. Ces sommes seront à verser si le golf est réalisé.

résidentiel a d’ailleurs accueilli deux séminaires regroupant l’ensemble des membres du gouvernement. Il devait permettre l’hébergement du président de la République. Enfin, des travaux faisant partie de la même opération, au cas d’espèce l’aménagement du quai de Fakarava, sont imputés sur des AP différentes. L’aménagement de la place devant la mairie et débouchant sur le quai a imposé que plusieurs habitations soient rasées et reconstruites sur d’autres terrains de la commune. Les dépenses ont été imputées sur une AP relevant du ministère de la santé puisqu’il s’agissait de logements de personnels infirmiers et sur une AP relevant des affaires foncières pour deux autres logements38 . Au total, d’importants travaux, dont la programmation n’était pas prévue lors de l’adoption du budget 2003, ont été réalisés dans des délais très courts, pendant le 1er semestre de l’année. Leur financement a été assuré par l’adoption, après le début des travaux, d’AP ouvertes par opération ou sous opération et en faisant également appel aux crédits ouverts pour des AP génériques. Les raisons pour lesquelles certains travaux ont été réalisés n’apparaissent pas dans les rapports de présentation pour l’adoption du budget ou de ses décisions modificatives ; il en est ainsi de la longueur de la route et de son terme à Fareana, comme de l’aménagement du site de Makarea . A ce jour, aucun projet de golf n’est concrétisé et le président de la République n’a toujours pas visité l’atoll. En conclusion de ce paragraphe, consacré à l’utilisation des AP ( examen effectué jusqu’en 2003) et alors que la réglementation budgétaire et comptable prévoit l’ouverture des crédits par opération ou nature d’opération afin d’identifier et de suivre les dépenses d’investissement, on constate dans la pratique que les procédures suivies ne permettent pas l’identification des dépenses qui sont imputées à plusieurs autorisations de programme dont le libellé est suffisamment large pour autoriser des imputations multiples, ce qui nuit à la transparence des documents budgétaires et comptables.

2.2.2.3. La réforme voulue en 2003

La procédure avant 2003 et ses inconvénients Jusqu’en 2003, l’assemblée de la Polynésie française vote, conformément aux dispositions combinées des articles 12 (alinéa 2) et 15 (alinéa 1er) de la délibération n° 95-205 AT portant adoption de la réglementation budgétaire comptable et financière du territoire et de ses établissements publics, des autorisations de programme (AP) par chapitre budgétaire, et des crédits de paiement (CP) « globaux ». Les CP sont votés par l’assemblée délibérante globalement par chapitre, et non par ministère, ni par AP. Conformément à l’article 16 de la délibération n° 95-205 AT, modifié par l’article n°5 de la délibération n° 96-160 APF, l’équilibre budgétaire ne s’apprécie qu’au niveau des seuls crédits de paiement. Le vote de l’assemblée délibérante sur le budget primitif n’a lieu que sur les AP, au titre des mesures nouvelles, et des CP globaux sont ouverts par chapitre budgétaire uniquement. Ensuite, le conseil des ministres répartit les CP entre ministères dépensiers et par AP, en se fondant sur les dispositions de l’article 28, alinéa 7 de la loi organique du 12 avril 1996, selon lesquelles le

38 Pour trois autres logements affectés à des instituteurs, des subventions ont été versées à la commune.

conseil des ministres « fixe l’ordre dans lequel seront exécutés les travaux prévus au budget territorial » (disposition reprise dans l’article 91, alinéa 17 de la loi organique du 27 février 2004, mais le conseil des ministres peut désormais déléguer cette compétence au président de la Polynésie française). La loi du 7 septembre 1984 prévoyait déjà que le conseil des ministres fixait cet ordre (article 26 alinéa 8°). Les ministères dépensiers n’ont pas encore à ce stade la maîtrise des crédits de paiement ; ils ne peuvent pas encore les utiliser : les crédits doivent leur être délégués par la direction des finances et de la comptabilité. Le service dépendant du ministère dépensier doit demander à la direction des finances et de la comptabilité une affectation d’autorisation de programme (AAP). Une des conditions nécessaires pour obtenir l’AAP est que les crédits de paiement soient votés, car selon l’article 17 de la délibération n° 95-205 AT du 23 novembre 1995, les AAP « consomment en tout ou partie une autorisation de programme ; elles sont affectées à la réalisation de l'opération concernée ou d'une tranche fonctionnelle de cette opération. Elles sont délivrées en relation avec l'obtention du financement correspondant. ». De fait, le suivi budgétaire est réalisé par les services des finances au niveau intermédiaire de l’AAP. Le ratio AP/AAP évoqué ci-dessus (§ 2.2.2.1.… ‘‘ La faible consommation des AP’’) est inférieur à 50%. Ce système en vigueur jusqu’à la fin de l’année 2003 n’était pas satisfaisant. Les CP n’étaient délégués qu’à la demande expresse des services dépensiers et leurs montants restaient souvent bien en deçà des CP répartis, montrant ainsi le manque de préparation des opérations et le caractère aléatoire des prévisions budgétaires des AP. Les défaillances du dispositif ont déjà été évoquées : la faiblesse de consommation des AP, l’importance des AP non utilisées et la pratique des demandes de délégation de CP, pour les opérations non engagées, dans le seul but de bénéficier de reports. Mais par ailleurs, ce système s’est révélé également inadapté dans la mesure où, lorsque des opérations d’envergure ont été mises en place, l’AAP ne pouvait plus correspondre aux seuls crédits ouverts. Ainsi, le montant des marchés de travaux de l’hôpital, prévus sur plusieurs années, était à l’évidence supérieur au montant de l’AAP qui ne pouvait dépasser les seuls crédits de paiement ouverts. Pour pouvoir signer les marchés d’un montant supérieur aux crédits de paiement déjà votés, le ministre des finances accordait des AAP dérogatoires. Ces dérogations se sont multipliées à partir de 2000 et leur suivi devenait problématique. Au 31 décembre 2003, le montant des AAP dérogatoires représentait environ 50% de l’ensemble des AAP en cours pour la présidence et les services de l’équipement.

La mise en place de l’autorisation d’engagement (AE) et de la fiche budgétaire d’opération (FBO) Cette situation a été à l’origine de la délibération n° 2003-82/APF du 5 juin 2003 modifiant la délibération n° 95-205 AT du 23 novembre 1995. Désormais l’article 15 précise « Chaque autorisation de programme comporte la répartition prévisionnelle par exercice des crédits de paiement correspondants. Cette répartition prévisionnelle sert d’indication pour la détermination des services votés qui seront inscrits au budget primitif de chacun des exercices concernés, dans le respect des engagements financiers du territoire. ».

Ainsi, dans la liste des annexes au budget primitif du Territoire (point b) de l’article 29 de la délibération n° 95-205 AT du 23 novembre 1995, a été ajouté « l’échelonnement pour les années futures des paiements résultant des autorisations de programme ». La circulaire n°5974/MEF/FC du 31 décembre 2003 d’exécution du budget 2004 présente les principales modifications apportées par la délibération n°2003/82 APF du 5 juin 2003 qui, selon les termes mêmes de cette circulaire « rétablit la logique première du mécanisme AP/CP » à compter du 1er janvier 2004. En effet, « la validation, au moyen d’une fiche budgétaire d’opération (FBO)39, dès le stade du vote de l’opération d’investissement, des crédits de paiement nécessaires pendant chacune des années de réalisation de cette opération vaut garantie d’obtention de ces crédits de paiement en services votés au budget primitif de chacune des années considérées ». Cette procédure d’autorisation d’engagement permet désormais le blocage des CP pour chaque AP, non seulement pour l’exercice en cours, mais aussi pour les exercices à venir. Ces CP deviennent ainsi des dépenses « obligatoires » pour les exercices à venir (services votés). Comme le précise l’ancien ordonnateur, «il s’agit à travers cette réforme de rétablir un lien effectif entre la logique pluriannuelle de réalisation physique des opérations d’investissement, et le cadre budgétaire annuel qui prévaut pour l’allocation des moyens financiers nécessaires à leur exécution. » Ce nouveau dispositif a été mis en œuvre progressivement sur plusieurs exercices. Selon l’ancien ordonnateur, « l’année 2004 a permis la poursuite du processus d’intégration et de suivi des opérations d’investissement à travers les fiches budgétaires d’opérations. Les redéploiements de crédits opérés en 2004 l’ont été sur la base des fiches budgétaires d’opération mises à jour par les services. Il en est de même pour la préparation budgétaire 2005 40 ». Ce schéma, qui devrait trouver sa pleine mesure en 2005, ne connaissait au moment du contrôle qu’une application partielle. Ainsi, au mois d’avril 2004, seules 340 FBO (sur 666 AP en cours) étaient parvenues à la direction du budget. Il manquait plus particulièrement celles relatives à la présidence. Les responsables opérationnels percevaient parfois ces fiches comme une contrainte. Dès lors que ce dispositif est maintenant mis en place, que la totalité des opérations d’investissement de la Polynésie française est intégrée dans la base des FBO, centralisée à la Direction du Budget, il devrait y avoir dans l’avenir adéquation entre les crédits de paiement ouverts et les sommes mandatées en fin d’exercice. Le ratio mandatements/crédits de paiement délégués devrait permettre de constater une amélioration dès 2005 de l’utilisation des crédits. En effet, selon le schéma d’organisation de ce dispositif, « le suivi du calendrier prévisionnel d’exécution et sa mise à jour régulière par les services « maître d’ouvrage » participe à une allocation optimale des crédits de paiement sur l’année budgétaire à travers le redéploiement des crédits de paiement qui n’auraient pas vocation à être consommés au cours de l’exercice ». Les données de l’exercice 2005 donneront la mesure de l’efficacité des dispositions prises et éventuellement des corrections qui devront être envisagées.

39 La mise en place de la FBO est concomitante de la création de la « direction du budget et de la réglementation forme fiscale » (DBRF) 40 Y compris la construction du nouveau centre hospitalier de la Polynésie française.

2.2.2.4. Le suivi des opérations financées par la dotation globale de

développement économique (DGDE) En ce qui concerne la DGDE, la Polynésie française a l’obligation dans le cadre de la convention du 4 octobre 2002 de retracer annuellement l’exécution des investissements financés par cette dotation. Selon l’article 5, « le gouvernement de la Polynésie française établit, dans le cadre de la DGDE, un programme quinquennal d'investissement et présente avant le 31 décembre de chaque année pour information à l’Etat la tranche annuelle suivante quantifiée pour chacun des secteurs identifiés à l’article 7 (article détaillant les domaines d’interventions de la DGDE). Les projets correspondants font l’objet, au sein du budget de la Polynésie française, d’un regroupement particulier sous le titre « projets aidés par la dotation globale de développement économique ». Ce programme quinquennal et la présentation de la tranche annuelle 2003 ont effectivement été communiqués au haut-commissaire par le président de la Polynésie française, par courrier en date du 19 décembre 2002. Il comprend également les projets financés par le reliquat du FREPF41, en vertu de l’article 9 de la convention du 4 octobre 2002 qui précise que « les AP dues au titre des exercices antérieurs et non encore engagées [dans le cadre de la convention du 26 juillet 1996 créant le FREPF] sont reportées et viennent compléter la DGDE de la première année »42

Ainsi, le budget 2003 de la Polynésie française comprend en annexe les crédits de paiement (CP) pour les projets aidés par la DGDE (13,7 milliards de CP à répartir) et les projets aidés par le solde de la convention FREPF (11,6 milliards). Une comparaison a été faite entre : - ce programme quinquennal et la présentation de la tranche annuelle du 19 décembre 2002 ; - les annexes du budget primitif 2003 listant les autorisations de programme financées par la

DGDE « stricto sensu » et le reliquat FREPF ; - les annexes des décisions modificatives de 2003 modifiant également ces listes ; - les bilans d’exécution des investissements 2003 remis par le directeur du budget au conseil des

ministres (note du 27 janvier 2004) ; - l’annexe du BP 2004 listant les AP financées par la DGDE uniquement.43 L’analyse montre qu’il est particulièrement difficile de suivre les opérations initialement prévues au titre de la DGDE et de l’ex-FREPF en raison des nombreux changements intervenus soit dans l’origine du financement soit dans le contenu des opérations. La décision de l’Etat, courant 2003, de ne pas financer en une seule fois, mais selon un échéancier prévu sur sept ans, les crédits dus au titre de l’ex FREPF est une des causes des changements intervenus.

41 Fonds de reconversion économique de la Polynésie française. 42 L’avenant du 16 décembre 2003 a modifié l’article 9 de la convention en ces termes : « 113,8 M€ d’AP non engagées et 189 M€ de CP dus au titre des exercices antérieurs, sont reportés et viennent compléter la DGDE ». Cela comprend donc non seulement les opérations non encore engagées, pouvant être financées sur le reliquat FREPF, mais également les opérations déjà engagées et dont les conventions sont en cours dans le cadre du FREPF ; 43 L’étalement du reliquat FREPF sur 7 ans explique que toutes les opérations financées par l’ex-FREPF, telles qu’elles figuraient dans le BP et les DM 2003, ont disparu dans le BP 2004

Toutefois d’autres raisons sont avancées par l’ancien président dans sa réponse : « les modifications qui ont conduit à procéder à des transferts de crédits de paiement financés par la DGDE d’une opération vers une autre déjà existante dans le programme prévisionnel de l’année ou vers une nouvelle opération intégrée à ce programme, sont la conséquence des conditions réelles d’avancement des opérations initialement prévues et ont contribué à favoriser la consommation effective des financements versés par l’Etat au titre de la DGDE. » Il s’avère donc que pour certaines opérations figurant dans la liste prévisionnelle au titre de la « tranche annuelle » évoquée supra, la réalisation n’était pas assurée faute peut-être d’études préalables. La mise en place des fiches budgétaires d’opération devrait permettre dans l’avenir de mieux cibler les opérations de la liste prévisionnelle annuelle de sorte que la lisibilité du suivi de l’utilisation des crédits de la DGDE ne soit plus troublée par de trop nombreux changements comme ce fut le cas en 2003. Par ailleurs, l’article 6 de la convention précitée du 4 octobre 2002 (prenant effet au 1er janvier 2003), prévoit que le dossier de chaque opération terminée (ou tranche d’opération) adressé par la Polynésie française au haut-commissaire soit transmis à la chambre territoriale des comptes par ce dernier. Le premier dossier, concernant les aménagements de FAKARAVA terminés en juillet 2003, n’a été transmis à la chambre qu’en août 2005. Depuis cette date aucun autre dossier n’a été communiqué, ni à la Chambre ni au haut-commissaire, au titre des opérations achevées. 3) La répartition des compétences entre l’assemblée de la Polynésie française et l’exécutif 3.1. En matière de dépenses

3.1.1. Le suivi des dépenses d’investissement par l’assemblée La procédure d’ouverture des autorisations de programme (AP) a été examinée supra au paragraphe consacré aux modalités de vote et de répartition des crédits (situation avant et après la réforme de 2003). Il convient de rappeler que le rôle de l’assemblée est limité au vote des AP et des crédits de paiement (CP) par chapitre budgétaire.

♦L’impossibilité de connaître l’exécution des autorisations de programmes à partir des documents budgétaires Le processus de décision en vigueur avant 2004 ne permettait pas aux membres de l’assemblée de suivre la consommation des crédits affectés aux autorisations de programmes. Le vote de l’assemblée au moment du budget primitif n’avait lieu que sur les AP au titre des mesures nouvelles et sur des CP globaux par chapitre budgétaire uniquement, sans qu’il y ait de lien apparent entre AP et CP (cela pouvait même aller jusqu’à voter des crédits de paiement à un chapitre budgétaire, sans pour autant voter d’AP à ce même chapitre). L’assemblée n’avait donc aucune connaissance de l’utilisation des crédits qu’elle votait. De surcroît les arrêtés du conseil des ministres relatifs à la répartition des crédits de paiement, tels que publiés au JOPF, ne présentaient qu’une répartition entre ministères, à nouveau globale, sans lien direct avec les AP nouvelles ou anciennes. Un tableau de répartition ventilant les CP par AP et

mode de financement était certes arrêté par le conseil des ministres et transmis au contrôle de légalité, mais ce second tableau n’était pas publié. La délibération n° 2003-82 /APF du 5 juin 2003 a ajouté dans la liste des annexes au budget « l’échelonnement pour les années futures des paiements résultant des autorisations de programme ». A partir de 2004, le budget primitif tel qu’il est soumis au vote des conseillers territoriaux, présente les autorisations de programmes sur « services votés » (AP déjà ouvertes précédemment) et les autorisations de programmes sur mesures nouvelles, par chapitre budgétaire et par ministère.44 Les crédits de paiement sont toujours « globaux » et votés par chapitre. De plus, est joint en annexe du budget primitif présenté aux conseillers territoriaux, un état prévisionnel des services votés en crédits de paiement, présentant le montant global des AP (AP déjà ouvertes + mesures nouvelles) par chapitre budgétaire, ainsi que la répartition des crédits de paiement sur les exercices à venir, également par chapitre budgétaire, en lien avec lesdites autorisations de programmes. Cet effort de transparence et de maîtrise des CP par l’assemblée délibérante n’est que partiel, puisqu’il ne s’impose qu’au stade du budget primitif. Ainsi, la décision modificative n°1 du budget (délibération n°2004-30 APF du 12 février 2004) et l’arrêté de répartition n°2 des nouveaux CP votés dans cette DM1 (arrêté n°348 CM du 27 février 2004), ne font plus le lien entre CP et AP. Comme cet arrêté de répartition n°2, tel qu’il est publié, ne comporte toujours pas de tableau affectant aux AP les CP répartis par ministère, il n’est toujours pas possible pour les représentants à l’assemblée de connaître les AP concernées par les modifications apportées aux CP. Le compte administratif qui retrace l’exécution du budget et qui présente les AP, les CP délégués et les mandatements par chapitre ne permet pas non plus de suivre les opérations en cours. Dans sa réponse du 30 juin 2005, l’ordonnateur rappelle que tous les documents sont strictement produits et présentés comme le veut la réglementation budgétaire et comptable de la Polynésie française. Au delà de la régularité, il n’en reste pas moins qu’en l’état actuel, le représentant de l’assemblée ou les citoyens ne peuvent, au travers des différents documents précités, avoir une totale lisibilité des crédits ouverts par opération et en suivre l’exécution.

♦Les causes de cette situation Selon le président Gaston FLOSSE et ses proches collaborateurs, la compétence de l’exécutif résulte des lois statutaires successives qui prévoient que le conseil des ministres fixe l’ordre d’exécution des travaux. Le directeur du budget souligne que la compétence de l’exécutif «s’exerce dans la stricte limite du montant des AP et CP votés par chapitre…Elle ne vise qu’à déterminer les moyens financiers nécessaires pour assurer la liquidation et le mandatement des dépenses qui résulteront du calendrier prévisionnel des travaux à réaliser conformément aux AP votées qui en déterminent la nature et/ou la consistance…A contrario, l’on pourrait se demander dans quelle mesure le Conseil des ministres pourrait assumer les compétences qui lui sont conférées par l’article 28 de la loi organique, si le montant des crédits de paiement votés par l’Assemblée de la

44 Le budget primitif 2004, dans sa version transmise au comptable, conserve toutefois la présentation antérieure, avec uniquement les AP sur mesures nouvelles.

Polynésie française (qui constituent une prévision de dépenses) étaient spécialement affectés par ladite Assemblée aux AP ouvertes…Il faut également souligner que la répartition des compétences budgétaires entre l’Assemblée délibérante et le pouvoir exécutif existe dans toutes les collectivités publiques et que la détention par ce dernier de compétences propres en matière budgétaire n’a jamais été considérée comme remettant en cause le pouvoir de vote par l’assemblée délibérante en matière budgétaire. ». Sans méconnaître la compétence du conseil des ministres, il faut noter que l’assemblée, au fil des délibérations modifiant la délibération n° 95/205, en se dessaisissant de certaines prérogatives, a renforcé le pouvoir de l’exécutif. Dans sa première version, la délibération n° 95-205 AT du 23 novembre 1995 précisait : « Les autorisations de programme sont en relation avec les crédits de paiement ouverts aux budgets successifs » et elles « sont votées par article-opération ». Ce vote par article a été supprimé par la délibération n° 96-160 du 12 décembre 1996. En dépit de l’affirmation du lien entre AP et CP, les documents budgétaires ne permettent pas de le vérifier. La même délibération de 1996 a par ailleurs introduit un alinéa définissant l’opération comme « un ensemble de dépenses d’équipement de même nature ou de nature différente se rapportant à une même immobilisation ou un ensemble d’immobilisation ayant le même objet ». Cette rédaction a permis de créer des AP, qui, de facto, sont des enveloppes financières, sur lesquelles sont imputées en cumul des opérations indépendantes les unes des autres . On constate alors que des opérations d’investissement ont été réalisées sans que des autorisations de programmes qui « sont votées par opération » n’aient été votées par l’assemblée (de nombreux exemples ont déjà été cités). Cette approche extensive de la notion d’AP, qui à l’origine est liée à une opération déterminée, a été accentuée par la pratique des responsables politiques de ventiler les dépenses pouvant être rattachées à une seule opération sur différentes AP45. En définitive, on constate que la gestion des dépenses d’investissement, grâce aux différentes modifications de la réglementation budgétaire et comptable et à cause des pratiques observées est sensiblement éloignée de la procédure des AP/CP prévue initialement. Cette situation est renforcée par le fait que les informations budgétaires et comptables (budget et compte administratif) communiquées à l’assemblée ne permettent pas un suivi des dépenses. Ces pratiques ne sont pas de nature à garantir la transparence de l’utilisation des fonds publics.

♦L’annulation des autorisations de programmes (AP) Les modalités d’annulation des AP illustrent également le propos précédent. La délibération n° 95-205 AT du 23 novembre 1995 modifiée limite la validité des autorisations de programmes à trois ans si, au terme de ce délai, elles n’ont pas connu d’engagement comptable. A partir de 2002, à la suite d’une communication du ministre des finances au conseil des ministres (communication n°163/MEF du 12 septembre 2002), les AP de plus de 3 ans d’âge non engagées ont été annulées (en 2002 : 99 AP pour un total de 10,585 milliards, en 2003 : 18 AP pour un total de 3,380 milliards).

45 Exemples : acquisition de terres à Rurutu pour 13,9 millions imputés sur les AP n°27-97 et 101-99 (AAP n° 350/97 et 40/99) selon l’arrêté n°106/PR du 28 janvier 2003; ou encore - travaux de rénovation de la rue Dumont d’Urville selon l’arrêté n°480/PR du 10 avril 2003 imputés sur les AP n°134-98 et 57-2003 (AAP n°39-99 et 19-2003).

Ces annulations ont été effectuées par un arrêté en conseil des ministres alors que le parallélisme des formes commandait que l’assemblée, qui vote les AP, délibère sur leur annulation. En 2004, un important travail d’actualisation a été préparé par la direction du budget et de la réglementation fiscale (DBRF) pour l’annulation de plus de 35 milliards d’AP (soit 20% du stock des AP non consommées fin décembre 200346). Ces propositions, prêtes en mai 2004, ont été, cette fois, votées par l’assemblée lors de l’examen de la décision budgétaire le 31 août 2004.

3.1.2. Les subventions

3.1.2.1. Les subventions de fonctionnement

♦Cadre réglementaire d’attribution La délibération n°95-205/AT du 23 novembre 1995 modifiée, portant adoption de la réglementation financière et comptable de la Polynésie française, ne prévoit pas expressément que les subventions soient votées par article. Par contre, elle prévoit à son article 29, en annexe au budget, « la liste prévisionnelle des subventions de fonctionnement ». L’article 89 de la délibération précitée prévoit également que les subventions ne peuvent être payées qu’au vu « d’une décision individuelle d’attribution » reprenant d’ailleurs mot pour mot les dispositions figurant à l’article 33 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. C’est parce qu’il faut une décision individuelle, pour exécuter les dépenses dont la masse est inscrite au compte 657 « subventions », que l’assemblée doit délibérer sur l’attribution des subventions. C’est l’interprétation du ministre de l’Intérieur dans une réponse à une question écrite d’un parlementaire du 23 septembre 1985. Pour la Polynésie française, les lois statutaires successives disposent que le conseil des ministres « fixe les règles applicables » relatives au « régime des bourses, subventions, secours et allocations d’enseignement alloués sur le fonds du budget du territoire ». Dans ce cadre, le conseil des ministres a pris un arrêté n°112/CM du 24 janvier 1989 qui, se référant à la loi organique de 1984 (sans plus de précision), prévoit à son article 1er : « Les associations, œuvres ou collectivités privées de toute nature qui sollicitent le concours du territoire sous forme de subventions ou de tous autres avantages d’ordre financier devront déposer leur demande avant le 31 mars de l’exercice au titre duquel la subvention est sollicitée ». La rédaction a été modifiée par l’arrêté n° 190/CM du 19 février 1999 : « Les dispositions du présent arrêté régissent les subventions de fonctionnement que le territoire de la Polynésie française peut accorder aux associations, œuvres ou personnes morales de droit privé ». Toutes les dispositions de l’arrêté ont trait aux modalités de présentation des dossiers (statuts, budget, pièces justificatives des demandes). Il n’y figure en aucun cas de critères de choix ou des modalités de liquidation du montant de la subvention. L’article 4 de l’arrêté du 24 janvier 1989 modifié précise simplement que « les subventions sont attribuées par arrêté du Président du gouvernement dans la limite des crédits votés à ce titre par l’assemblée territoriale ». Se référant à cet arrêté, le président de la Polynésie française décide donc

46 Il ne s’agissait pas seulement d’AP inemployées depuis plus de trois ans, mais également d’AP achevées ou faisant double emploi avec d’autres AP, ou encore d’ AP redimensionnées à la suite de transferts à d’autres ministères ou EPIC.

seul d’attribuer une subvention à l’organisme de son choix et a toute liberté pour en fixer le montant. Or, la compétence de droit commun en matière budgétaire est dévolue à l’assemblée, puisque aucune des compétences spécifiques et limitatives dévolues au président n’a trait au budget. Le conseil des ministres qui, en application de l’article 27 de la loi statutaire de 1996 (comme de l’article 90 de la loi de février 2004), doit fixer les règles applicables en matière de subvention a défini uniquement les modalités de constitution des dossiers de demande. Sa rédaction qui laisse supposer qu’il donne compétence d’attribution au président ne peut signifier en fait, que seul, le président agissant en sa qualité d’ordonnateur peut signer les arrêtés d’attribution. La référence au jugement du tribunal administratif du 6 décembre 1988, statuant sur le recours du haut-commissaire demandant l’annulation d’un arrêté de subvention du président, ne peut être retenue pour justifier la pratique actuelle. En effet le tribunal s’est fondé sur la compétence du président dans le cadre de son pouvoir d’ordonnateur des dépenses, et non dans le cadre de sa compétence en matière d’attribution des subventions, comprenant la détermination du bénéficiaire et du montant de la subvention. Des difficultés semblables de répartition des compétences entre l’exécutif et l’assemblée concernant une autre collectivité bénéficiant d’un statut d’autonomie, la région Corse, ont amené le Conseil d’Etat à donner un avis le 3 octobre 1995 (section de l’Intérieur) à la suite d’une demande du gouvernement de la République. Selon le Conseil d’Etat, l’Assemblée de Corse doit, s’agissant des subventions, voter non seulement un crédit global [c’est l’assemblée qui vote le budget], mais encore définir les principales règles qui gouvernent les attributions individuelles. L’assemblée «méconnaîtrait sa compétence en procédant sur ce point à une délégation au président du conseil exécutif». C’est précisément la situation observée en Polynésie française, lorsque l’Assemblée ouvre les crédits à la ligne « subventions aux associations diverses » sous-chapitre 93309, action générale du gouvernement, qui correspond à une enveloppe budgétaire à la seule disposition du président.

♦Les attributions Pour la ligne budgétaire « subventions aux associations diverses », d’un montant de 181 millions en 2003, la liste des subventions accordées a été produite par les services de la Présidence. Plusieurs organismes ont été subventionnés, à la fois dans le cadre de la liste arrêtée au budget et dans le cadre des subventions attribuées par le président. Ainsi, l’association Tahiti Nui 2000, subventionnée au titre des ministères de la Culture et des Sports (400 millions en 2000 et 215 millions en 2001), a reçu une subvention complémentaire sur cette ligne de 99 millions en 2000 et de 35 millions en 200147. Il n’est rendu compte de l’utilisation de cette ligne ni dans les documents budgétaires ni dans le rapport d’activité présenté à l’assemblée.

3.1.2.2. Les subventions d’investissement

47 il n’est pas tenu compte des agents sous contrat d’agent de cabinet mis à disposition

Certaines autorisations de programmes ne sont pas individualisées et ont simplement pour libellé, « subventions aux communes », au chapitre 912 intitulé « programmes communes, syndicats communes.. ».

♦Cadre réglementaire d’attribution La loi organique donne compétence au conseil des ministres pour fixer les règles applicables en matière de subventions ; c’est l’arrêté n° 782 CM du 4 août 1997 qui a fixé ces modalités pour les subventions d’investissement. Là encore le président décide seul de la commune attributaire et du montant de la subvention. Aucun critère de choix ni de quantum n’est prévu par le conseil des ministres pour encadrer les décisions du chef de l’exécutif. Lors de la création du service de la Délégation pour le Développement des Communes (DDC), la délibération n097-081/APF du 29 mai 1997 portant création et son arrêté d’application du 30 juin 1997 n’ont pas davantage fixé de critères. Plusieurs arrêtés de subventions d’équipement ont été contestés devant le tribunal administratif par des conseillers territoriaux au motif que l’attribution avait été faite par le président sur des crédits ouverts au titre d’une enveloppe globale « subventions aux communes ». Ces recours ont fait l’objet d’un jugement du 7 octobre 2003 qui a annulé les arrêtés d’attribution (voir supra l’observation relative aux AP génériques). A la suite de ce jugement, la délibération du 6 décembre 2003 approuvant le budget 2004 a modifié la réglementation budgétaire et comptable pour permettre à l’exécutif de garder la prérogative de la répartition de ces subventions d’équipement. En définitive, l’assemblée s’est dessaisie de sa compétence de droit commun en matière budgétaire puisqu’elle confie au président l’attribution des subventions d’équipement aux communes. Cette situation apparaît en contradiction avec les dispositions du statut d’autonomie de la Polynésie française qui a fixé pour l’exécutif des compétences limitatives et parfaitement identifiées. Le transfert par l’assemblée à l’exécutif d’une partie de ses compétences déroge à la répartition de celles-ci, fixée par la loi organique, entre les institutions de la collectivité d’outremer.

♦Les attributions Le rapport annuel 2003 de la délégation pour le développement des communes (DDC) permet de constater que fin 2003, 655 conventions avaient été signées depuis la création de la DDC pour un montant de 11,4 milliards de subventions attribuées, sur un montant total d’investissement de 17,7 milliards F CFP soit un taux moyen de subvention de 64,35%. Les tableaux produits par la DDC mettent en évidence que les communes qui ne sont pas de la même sensibilité que la majorité gouvernementale ne sont quasiment pas bénéficiaires de subventions. Le processus normal d’attribution est le suivant : demande motivée du maire, en général à la suite de l’adoption par le conseil municipal d’un programme pluriannuel de travaux, accord de principe du président, délibération du conseil municipal avec le plan de financement, arrêté d’attribution au vu du dossier constitué par la commune accompagné des pièces justificatives requises. Une convention est également signée entre les deux collectivités.

Ce schéma est parfois contourné. Dans certaines situations, c’est le territoire qui a sollicité la demande de la commune ou alors cette subvention est liée à des circonstances conjoncturelles. La commune d’HIVA OA n’avait reçu que peu de subventions jusqu’en 2003 (1,2 million en 1998 et 21,5 millions en 2000). En l’absence quasi totale de subvention pendant plusieurs années, le conseil municipal a dû, comme le dit le maire, se résoudre à adopter une position plus pragmatique. A l’occasion de la venue du président du gouvernement le 14 février 2004, peu de temps avant les élections territoriales, la commune a pu obtenir les subventions qu’elle sollicitait. Certains procès-verbaux d’audition ou de première comparution établis dans le cadre de l’instruction diligentée par le juge d’instruction du Tribunal de première instance de Papeete révèlent que certains maires ont décidé de rallier la majorité gouvernementale avec l’accord de leur conseil municipal, pour pouvoir bénéficier des subventions de la Polynésie française. A MOOREA, le conseil municipal a autorisé le maire, le 6 février 2004, à entreprendre des démarches en vue d’acquérir plusieurs immeubles mis en vente dans la commune. Le maire a fait une demande adressée au territoire le 9 février 2004 en sollicitant deux subventions, l'une de 471 millions pour un terrain de 15 ha permettant à la fois de réaliser une zone de protection de forage (captage de l’eau) et un complexe sportif et l’autre d’un montant de 450 millions pour l’acquisition d’un ancien hôtel désaffecté , situé dans la baie de Cook. Le conseil municipal a adopté une délibération le 11 mars 2004 en faveur de la réalisation de ce deuxième projet en dépit des réticences de certains conseillers défavorables à cette option notamment en raison du coût de rénovation des bâtiments. Le procès verbal de la séance a mentionné les arguments développés par le maire : « Le maire ne partage pas ce raisonnement, à son sens la prise en charge de cette acquisition par le biais de la DDC n’est pas à dédaigner, le président de la Polynésie française a été clair, l’achat de ce terrain et des bâtiments existants doit aboutir à l’essor économique de Moorea (accueil des croisiéristes, centre artisanal), si la volonté du conseil de Paopao est de refuser cette manne, le président sera informé et l’opération sera annulée au budget de la commune ». L’attribution de la subvention était subordonné à un emploi précisé par l’autorité attributive. En définitive, il n’y a pas eu de suite à ce dossier, en raison vraisemblablement de la dissolution de l’assemblée de la Polynésie française. En ce qui concerne FAKARAVA, la chronologie des différentes phases pour l’attribution des subventions a été plusieurs fois bousculée. Ainsi pour l’extension du réseau électrique allant de la terre de Makarea (installation du GIP) à la terre de Fareana (fin de la route de 22 km débouchant sur un terrain nu sur lequel pourrait être éventuellement réalisé un golf) la demande du maire est datée du 28 janvier 2004. Elle est parvenue à la présidence le 30 janvier : « Faisant suite à notre dernier entretien et en continuité de la phase 4 du programme d’électrification, j’ai l’honneur de solliciter de votre part une subvention d’investissement de 42 millions pour financer en totalité les travaux d’extension en souterrain du réseau électrique de la terre de Makarena vers la terre de Fareana ». Aucune motivation n’est précisée. Dès le lendemain 31 janvier, l’accord est donné par le président pour une subvention au taux de 100% et un projet de convention est joint pour l’adoption du conseil municipal. Le 31 janvier également, le maire sollicite une autre subvention : « Faisant suite à notre dernier entretien, il a été décidé d’installer le long du quai dans le village de ROTOAVA, un éclairage public de type ″ parisien en TOP″ avec une lanterne. Ce projet s’inscrivant dans la continuité du programme d’électrification de Fakarava, je sollicite de votre part une subvention du territoire pour le financement total de cette opération (14,2 millions pour 30 lampadaires sur 30 mètres de quai, soit 473 000 F CFP par lampadaire). » Le jour même, le président répond favorablement à la demande : « Par courrier visé en référence, vous me faites part de la décision du conseil municipal de procéder à l’installation d’un éclairage public le long du quai dans le village de ROTOAVA… ».

Le dernier exemple date également du 30 janvier et dans un troisième courrier le maire sollicite une subvention pour la construction de 3 logements pour les instituteurs. Dans sa réponse, le président ne fait plus référence à la demande mais précise que « dans la perspective du projet d’aménagement du quai de Fakarava, il a été convenu, lors de notre dernier entretien, de déplacer les trois logements de fonction des instituteurs qui seront par la suite, déclassés et détruits après autorisation du conseil municipal ». Une subvention de 70 millions est accordée à 100%. Ces exemples sont la démonstration que dans certains cas, les procédures administratives mises en œuvre pour l’attribution des subventions aux communes sont contournées. 48

De façon plus générale, en l’absence de dossiers techniques et de critères d’attribution des subventions définis en fonction d’objectifs hiérarchisés, il n’est pas possible de vérifier les modalités de la procédure qui ont conduit au choix que le président a fait seul.

3.1.3. Les aides humanitaires C’est par une délibération n° 2002/15 APF du 18 janvier 2002 que l'assemblée a décidé d’apporter aide et assistance aux populations sinistrés du Royaume du Tonga. Cette délibération précise que : « Les modalités d’intervention ainsi que les bénéficiaires de ces aides seront définis par un arrêté pris en conseil des ministres ». Trois arrêtés successifs (n° 51, 1024 et 1541CM) ont porté le montant de l’aide à 141 millions de F CFP. Bien que ladite délibération ne désignât que le royaume du Tonga, un arrêté n° 116/CM du 12 février 2003 a accordé une aide de 59,5 millions de F CFP pour les îles Fidji et Salomon en s’y référant. Une nouvelle délibération (N°2004/30 APF) du 12 février 2004 dispose désormais de façon générale que la Polynésie française « peut offrir aides et assistance aux populations sinistrées du Pacifique… », les dépenses seront imputées à un article spécifique intitulé « participation en faveur des populations du Pacifique » et « les modalités d’intervention et les bénéficiaires de ces aides seront définis par un arrêté pris en conseil de ministres ». Un arrêté du 29 janvier 2004 (n° 207/CM) a d’ailleurs accordé une aide à la population de Samoa. Par cette délibération, l’assemblée transfère encore une partie de ses compétences au conseil des ministres, qui décide de l’attributaire et du montant de l’aide. 3.2. Les autres aspects de la réglementation budgétaire et comptable

La procédure d’admission en non valeur En dépit des diligences effectuées par le comptable, certaines créances restent irrécouvrées. Face aux difficultés des payeurs successifs d’obtenir des admissions en non-valeur de titres de recettes pour lesquelles ils avaient fait toute diligence quant à leur recouvrement, le payeur du territoire et les services de la trésorerie générale ont souhaité profiter de la refonte de la délibération n° 95-205 AT du 23 novembre 1995 portant adoption de la réglementation budgétaire, comptable et financière du territoire et de ses établissements publics, pour préciser les conditions de mise en œuvre de l’admission en non-valeur.

48 Au cas présent, il s’agirait de procédures d’extrême urgence afin que tous les travaux soient réalisés avant la venue du président de la République prévue en juillet 2003.

Ainsi, la rédaction initiale de l’article 35 de la délibération précitée était la suivante : « Le président du gouvernement du territoire se prononce dans un délai de trois mois suivant leur réception sur les états des cotes irrécouvrables établis par les comptables. Toutefois, le délai de trois mois prévu à l’alinéa ci-dessus ne s’applique pas aux cotes irrécouvrables relatives aux impôts directs. » La délibération n°2003-3 APF du 9 janvier 2003 a apporté les modifications suivantes : « Créances irrécouvrables : Sous réserve que la mise en cause d’un tiers ne soit pas juridiquement possible, sont considérées comme irrécouvrables les créances de toute nature dont le recouvrement ne peut être assuré en raison, soit de la situation du redevable (insolvabilité, disparition, etc…), soit du refus du Président du gouvernement d’autoriser les poursuites soumises à son accord, soit de l’échec du recouvrement amiable pour des créances inférieures au seuil d’émission des titres de recettes ou au seuil d’engagement des poursuites. Admission en non valeur : l’admission en non-valeur est prononcée par le Président du gouvernement. Elle a pour finalité de faire disparaître des prises en charge comptables les créances irrécouvrables. Elle ne modifie pas les droits du créancier et ne fait donc pas obstacle à un recouvrement ultérieur, notamment dans l’hypothèse où le débiteur reviendrait à meilleure fortune. La demande d’admission en non-valeur est présentée par le payeur du territoire. Elle est accompagnée de pièces justificatives dans les conditions suivantes : - pour toutes les créances dont le montant est inférieur au seuil des poursuites fixé par arrêté du Président du gouvernement, l’état des créances irrécouvrables n’a pas à être annoté des diligences effectuées ; - pour les créances d’un montant supérieur au seuil des poursuites, le motif de l’irrecouvrabilité doit être mentionné sur l’état établi par le comptable et les pièces justifiant l’irrecouvrabilité de ces créances doivent être communiquées à l’ordonnateur à sa demande; - les pièces justifiant l’irrecouvrabilité des créances supérieures à un seuil fixé par arrêté du Président du gouvernement [ce seuil n’est toujours pas fixé] doivent être produites à l’appui du compte de gestion du comptable ; - celles relatives à des créances inférieures à ce seuil doivent être tenues à la disposition du juge des comptes. Les rejets de demandes d’admission en non-valeur sont motivés et toute information susceptible d’en permettre le recouvrement est communiquée au comptable. S’agissant des créances à caractère non fiscal, le Président du gouvernement se prononce dans le délai de quatre mois suivant la réception des états des créances irrécouvrables produits par le payeur du territoire. L’absence de réponse dans ce délai vaut acceptation de la demande. Les dispositions visées à l’alinéa précédent ne s’appliquent pas aux créances de nature fiscale. » Cette délibération n’a pas fait l’objet d’observation de la part du contrôle de légalité. Pourtant ni la loi statutaire de 1996, ni d’ailleurs celle de 2004, ne donne compétence au président en matière budgétaire. L’assemblée de la Polynésie française vote le budget et approuve les comptes. C’est donc cette même assemblée qui peut prendre toute décision d’admission en non-valeur. Toutefois, cette nouvelle procédure risque de ne pas être tout à fait opérante si comme par le passé certaines demandes d’admission en non-valeur restent lettre morte. Ainsi, suite à un jugement du 13 avril 1994, des titres de recettes avaient été émis à l’encontre de deux débiteurs. Si toutes les voies de droit ne semblent pas épuisées pour recouvrer l’une des créances d’un montant de 4,2 millions, à l’inverse le payeur avait proposé l’admission en non-valeur du second titre (restes à recouvrer de 5,5 millions au 31 décembre 2003), mais cela lui a été refusé par le président du gouvernement par courrier en date du 14 août 2000, sans motif.

Par ailleurs, s’agissant de prêts d’études attribués à des étudiants et non remboursés depuis 15 ans pour les plus anciens (pour des montants entre 270 000 F CFP et 1,2 million) les poursuites sont restées vaines. Là encore, les demandes d’admission en non-valeur pour ces quatre personnes sont restées sans réponse de la part de l’ordonnateur. Depuis la modification de la nouvelle procédure d’admission en non-valeur , le payeur n’a pas présenté de nouvelles demandes. En matière de créances fiscales, le silence de l’ordonnateur vaut rejet de la demande d’admission en non-valeur. Or un apurement de ces créances fiscales est nécessaire. Actuellement le montant des créances irrécouvrables s’élève à 1,5 milliard de F CFP. Aucune provision n’est prévue pour apurer ces créances. Dans ces conditions, le bilan de la Polynésie française ne reflète pas une image fidèle de la situation financière de la collectivité.

* * *

SYNTHESE Le présent rapport met en évidence une situation financière équilibrée au cours des dernières années de la période étudiée. Grâce à des ressources en augmentation depuis 1998, provenant notamment de l’Etat, et grâce à une gestion rigoureuse de la dette, la Polynésie française a pu réaliser des dépenses d’investissement importantes. L’équilibre financier peut être cependant soumis à diverses contraintes. Les recettes pérennes de la fiscalité, assises essentiellement sur la consommation et le bénéfice des sociétés, sont très réactives à l’évolution de l’activité économique (croissance ou repli). L’équilibre dépend également fortement de la pérennité des concours de l’Etat. Certains indicateurs, comme la rigidité des dépenses de fonctionnement, qui témoigne de l’importance de la masse salariale et des participations et subventions, l’encours de la dette qui s’accroît, l’excédent brut et la capacité d’autofinancement qui s’érodent sont des points qui nécessitent une attention particulière. L’accroissement des charges de fonctionnement, financé par les concours de l’Etat au titre de la DGDE, comme le prévoit le budget 2005, aura pour conséquence de réduire sensiblement les possibilités de financement des investissements nécessaires au développement économique et à l’aménagement de la Polynésie française. Par ailleurs un recours massif à l’emprunt détériorerait à terme la situation financière. La mise en œuvre de l’exécution du budget nécessite certaines réformes, soit du dispositif réglementaire, soit de l’organisation administrative. En matière de recettes, le suivi du recouvrement doit être renforcé. Les procédures administratives et les responsabilités des différents acteurs doivent être précisées. Un des points essentiels est de mettre en place les outils ou les structures permettant de mieux appréhender les recettes fiscales

(suivi de l’assiette) mais également de mesurer l’impact des décisions prises en matière de fiscalité et de défiscalisation. En matière de dépenses d’investissement, la pratique des autorisations de programme (AP) et crédits de paiement (CP) a été dévoyée. L’ouverture d’AP génériques et la ventilation des dépenses concernant une même opération entre plusieurs AP, dénature la notion même d’AP, c’est à dire l’ouverture de crédits pluriannuels pour une opération d’investissement clairement identifiée. La mise en place récente de procédures visant à mettre en phase la prévision effective des travaux et leur financement sur l’année ( fiche budgétaire d’opération) devrait à terme réduire les écarts entre CP ouverts et montant des dépenses réellement mandatées, de sorte que les crédits budgétaires ne soient pas inutilement mobilisés. Une évaluation du dispositif sera à réaliser dès la fin de l’exercice 2005. Les décisions budgétaires relèvent de la compétence générale de l’assemblée de la Polynésie française. A de maintes reprises, l’assemblée s’est dépouillée de ses compétences pour les transférer à l’exécutif notamment en matière d’attribution de subvention. La chambre a également relevé l’insuffisante information des représentants à l’assemblée de la Polynésie française, notamment en ce qui concerne les dépenses d’investissement. Ces pratiques aboutissent dans certains cas à soustraire du contrôle de l’assemblée d’importantes dépenses sans que celle-ci puisse se prononcer sur leur utilité (notamment en matière d’acquisitions foncières ou de travaux). ANNEXE 1 ANNEXE 1 R U B R I Q U E S (MFCFP) 1997 1998 évolut 1999 évolut 2000 évolut 2001 évolut 2002 évolut 2003 évolut

PRODUITS FONCTIONNEMENT net (hors dégrevt et exo.)

70 770 78 040 10% 83 049 6% 89 820 8% 94 430 5% 93 955 -1% 104 584 11%

dt IMPOTS DIRECTS 14 010 15 151 8% 17 975 19% 18 259 2% 22 293 22% 17 032 -24% 21 835 28%dt IMPOTS INDIRECTS 45 958 50 910 11% 52 650 3% 58 065 10% 59 523 3% 64 346 8% 71 626 11%dt part. ETAT 5 763 6 140 7% 5 951 -3% 5 863 -1% 6 853 17% 5 023 -27% 5 296 5% dt part. autres organismes 111 176 59% 165 -6% 294 78% 71 -76% 192 170% 205 7% dt amendes recouvrées et participations diverses 1 801 1 846 2% 1 374 -26% 1 292 -6% 1 633 26% 1 531 -6% 1 255 -18%

dt PRODUITS EXPLOIT. DOM. 886 900 2% 1 029 14% 872 -15% 888 2% 1 014 14% 2 214 118%

dt produits exceptionnels 6 69 1050% 37 -46% 315 751% 87 -72% 1 166 1240

% 3 841 229%

dt produits sur ex. antérieurs et mandats annulés 1222 1779 46% 2851 60% 3885 36% 2866 -26% 2880 0% 1292 -55%

CHARGES COURANTES nettes (hors dégrevt et exo. Et dotations aux amortissements)

54 881 58 222 6% 61 822 6% 65 786 6% 73 375 12% 80 701 10% 81 829 1%

dt PERSONNEL 18 375 19 431 6% 20 637 6% 21 832 6% 22 978 5% 25 017 9% 26 069 4% dt subv. Et part. 30 509 31 015 2% 32 960 6% 33 094 0% 39 968 21% 39 786 0% 41 871 5% dt travaux et services ext. 1 715 1 934 13% 2 193 13% 2 486 13% 2 964 19% 3 044 3% 3 769 24%dt denrées et consommables 1 083 1 246 15% 1 294 4% 1 643 27% 1 891 15% 2 242 19% 3 131 40%dt charges sur ex. antérieurs et titres annulés 1922 3192 66% 2945 -8% 4445 51% 2863 -36% 6919 142% 3323 -52%

EXCEDENT BRUT 15 889 19 818 25% 21 227 7% 24 034 13% 21 055 -1% 13 254 -37% 22 755 72% ANNUITE 10 016 10 171 2% 9 221 -9% 9 854 7% 9 525 3% 9 765 3% 10 253 5% dt INTERETS 3 631 3 452 -5% 2 616 -24% 2 854 9% 2 516 -4% 2 329 -7% 2 172 -7%

dt CAPITAL 6 385 6 719 5% 6 605 -2% 7 000 6% 7 009 6% 7 436 6% 8 081 9% AUTOFINANCEMENT BRUT 12 258 16 366 34% 18 611 14% 21 180 14% 18 539 0% 10 925 -41% 20 583 88%AUTOFINANCEMENT NET 5 873 9 647 64% 12 006 24% 14 180 18% 11 530 -4% 3 489 -70% 12 502 258% RECETTES REELLES INVEST. 7 898 9 232 17% 17 837 93% 18 283 3% 16 168 -12% 19 148 18% 30 451 59%

dt part. de l'Etat 2 328 3 925 69% 5 957 52% 4 869 -18% 4 280 -12% 3 846 -10% 17 878 365%dt emprunts 2 796 3 432 23% 6 403 87% 5 818 -9% 9 710 67% 14 310 47% 11 652 -19%remb. Prêts et avances 200 158 -21% 114 -28% 207 82% 1730 736% 524 -70% 109 -79% INVESTISSEMENTS REELS. 11 888 18 016 52% 27 300 52% 27 300 0% 26 939 -1% 31 238 16% 35 151 13%dt frais extra. 2 436 3 385 39% 6 987 106% 7 488 7% 6 135 -18% 7 355 20% 8 133 11%dt immo. 8 933 14 190 59% 17 379 22% 17 442 0% 18 702 7% 22 527 20% 24 522 9% dt prêts et avances 10 43 330% 299 595% 850 184% 934 10% 1 339 43% 31 -98%

dt titres et valeurs 208 426 105% 989 132% 1 069 8% 1 169 9% 14 -99% 607 4236%

travaux en régie 1248 1943 56% 1523 -22% 1004 -34% 1478 47% 946 -36% 1691 79%

ANNEXE 1 (suite) 1997 1998 évolut 1999 évolut 2000 évolut 2001 évolut 2002 évolut 2003 évolut

BESOIN FINANCEMENT INVEST. -3 990 -8 784 -9 463 -9 017 -10 771 -12 090 -4 700

capacité nette de financement de l'investissement 1 883 863 2 543 5 163 759 -8 601 7 802 PRELEVEMENT POUR DEPENSES D'INVEST. 13 521 13 874 17 325 19 642 14 161 18 288 13 023

EMPRUNTS ENCAISSES 2 796 3 432 6 403 5 818 9 710 14 310 11 652 RESSOURCES EMPRUNT NETTES -3 589 -3 287 -202 -1 182 2 701 6 874 3 571

Fonds de roulement INITIAL 0 12 013 14 991 13 557 13 923 4 370 Fonds de roulement FINAL 12 013 14 991 13 557 13 923 4 370 12 460 En jours équivalents DEP. FONCT.+ 0 64 77 65 61 18 49

annuité ENCOURS DETTE (hors CAVC) 47 919 45 279 45 056 43 872 46 572 53 446 57 017 NOMBRE HABITANTS 219

521 219 521

219 521 219

521 219 521 245

405 245 405

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 AUTOFI.NET / REC.REEL.FONCT. 8,30% 12,36

% 14,46

%15,79

%12,21

% 3,71% 11,95%

K DETTE / REC.REEL.FONCT. 67,71%

58,02%

54,25%

48,84%

49,32%

56,88%

54,52%

K DETTE / AUTOFINANC.BRUT 3,9 2,8 2,4 2,1 2,5 4,9 2,8 PERS+ANNUITE/REC.REEL.FONC.

40,12%

37,93%

35,95%

35,28%

34,42%

37,02%

34,73%

PRO / autofinancement brut 110,3%

84,77%

93,09%

92,74%

76,38%

167,4%

63,27%

DEP.REELLES FONCT./ HABITANT 267 281 294 313 346 338 342

CAPITAL DETTE / HABITANT 218 206 205 200 212 218 232 ANNUITE / REC.REELLES FONCT. 14% 13% 11% 11% 10% 10% 10%

ANNUITE / EXCEDENT BRUT 63% 51% 43% 41% 45% 74% 45% INTERETS / REC. REELLES.FONCT 5% 4% 3% 3% 3% 2% 2% AUTOFIN.NET / INVEST.DIRECTS 49% 54% 44% 52% 43% 11% 36% EMPRUNTS / AMORTSST CAPITAL 0,4 0,5 1,0 0,8 1,4 1,9 1,44

EMPRUNTS / ANNUITE 28% 34% 69% 59% 102% 147% 114% ANNEXE 2TERRITOIRE BILAN (en KFCFP)

ACTIF (net) 1 998 1 999 2 000 2 001 2 002 2 003 Fonds de dotation de base (valeur patrimoine initial non encore intégré)*(c/1050)

9 336 251 9 336 251 8 670 420 8 635 051 8 475 157 6 182 934

ACTIF IMMOBILISE Immobilisations incorporelles 5 707 390 6 561 551 8 335 278 10 306 052 12 097 363 14 112 805

- Frais de recherche et développement (c/132) 3 656 595 4 703 711 6 532 241 8 577 077 10 393 657 12 228 160

- Frais extraordinaires couverts par emprunts(c/136-c/138-6) 1 600 000 1 200 000 800 000 400 000 0 0

autres immo. Incorporelles (c/218) 140 112 205 774 398 620 476 583 645 960 760 692- Immobilisations incorporelles en cours (230-8) 310 683 452 066 604 417 852 392 1 057 746 1 123 953

Immobilisations corporelles 112 108 782 130 179 637 147 942 257 166 430 955 190 912 719 218 260 930- Terrains(c/210 et 211) 14 099 983 17 155 822 18 715 363 19 680 956 24 407 704 28 004 432terrains en cours (c/230-0 et 1, 231-0 et 1, 235-0 et 1) 255 758 299 843 441 653 726 362 970 672 1 288 033

- Constructions (c/212) 15 694 875 15 720 586 16 243 898 16 424 511 16 812 153 18 343 825constructions en cours(c/230-2, 231-2, 235-2) 18 797 923 22 423 276 26 947 844 33 615 225 41 868 012 50 222 341

voies et réseaux(c/213) 25 154 776 25 154 776 25 154 778 25 154 778 25 154 778 25 154 778voies et réseaux en cours(c/230-3, 231-3, 235-3) 24 544 267 33 434 556 40 686 213 48 145 665 55 640 916 64 059 065

- Install. techn., matériel et outillage ind.(c/214) 8 811 798 9 632 672 12 247 634 13 598 332 15 081 530 17 310 765

- Install. techn., matériel et outillage ind. En cours (c/230-4, 231-4,235-4) 17 946 28 630 56 693 127 932 162 310 280 664

- matériel de transport (c/215) 3 147 918 4 073 077 5 112 549 5 798 656 7 371 363 9 826 127- matériel de transport en cours (c/230-5, 231-5, 235-5) 838 432 1 111 034 1 139 928 1 430 208 1 684 101 1 948 985

- Autres immobilisations corporelles (c/216) 51 259 51 259 59 501 67 864 72 264 124 005

travaux pour compte de tiers (237) 172 607 572 866 614 963 621 335 647 785 658 779biens affectés (281)* 521 240 521 240 521 240 1 039 131 1 039 131 1 039 131

Immobilisations financières 4 867 450 6 028 191 7 742 158 8 155 683 9 671 493 10 252 664- Participations (260) 3 773 786 4 842 670 5 820 416 7 029 636 8 240 237 8 843 138- Prêts (c/251) 895 458 988 559 874 780 704 751 729 344 656 780- Avances en garantie d'emprunts (c/252-1) -3 766 -3 766 -3 766 -3 766 0 16 246

- Avances à des tiers (c/ 253 et 254) 201 972 200 728 1 050 728 425 062 701 912 736 500TOTAL I 122 683 622 142 769 379 164 019 693 184 892 690 212 681 575 242 626 399

ACTIF (net) (suite) 1 998 1 999 2 000 2 001 2 002 2 003

ACTIF CIRCULANT Créances d'exploitation 11 346 462 16 141 888 15 633 281 15 738 441 14 035 383 22 038 372

RAR douanes < ou = à 4 ans (c/4111 - 413..00 en 2003 et 4112) 3 417 220 3 957 263 2 756 654 2 245 404 1 639 681 2 032 928

RAR douanes > à 4 ans (c/4111- 413..00 en 2003 et 4112) 23 370 36 173 88 285 83 545 88 242 93 252

RAR impôts < ou = à 4 ans (c/4100 et 4110 - 412..00 en 2003) 3 197 716 3 886 848 5 305 043 6 132 460 6 249 662 6 917 730

RAR impôts > à 4 ans (c/4100 et 4110 -412..00 en 2003) 1 450 117 2 692 959 1 674 654 1 711 616 1 866 727 3 153 522

RAR autres produits fiscaux(TVA - c/4113) 5 357 1 340 40 0 0 0

RAR divers créanciers< ou = à 4 ans (c/4681 et 4685 - 4100 en 2003) 1 621 590 916 764 1 016 610 1 667 727 1 314 303 1 710 613

RAR divers créanciers> à 4 ans(c/4685 4100 en 2003) 408 170 596 853 467 114 427 503 373 912 374 671

- produits à recevoir (c/414) 1 222 922 4 053 688 4 324 881 3 470 186 2 502 856 7 755 656Créances diverses 80 371 80 371 80 371 80 371 80 371 4 207 297- Autres (frais de poursuites, débets) (c/419) 44 237 44 237 44 237 44 237 44 237 44 237

comptes rattachés(c/449 ) 36 134 36 134 36 134 36 134 36 134 36 134RAR douanes autres bénéficiaires < ou = 4 ans (413..10 etc…) 710 055

RAR douanes autres bénéficiaires > 4 ans (413..10 etc…) 1 165

RAR impôts autres bénéficiaires < ou = 4ans ( 412..10 etc…) 2 125 593

RAR impôts autres bénéficiaires > 4 ans (412..10 etc…) 1 290 113

Disponibilités (c/53, 568, 569, 580 et 581) 10 173 181 7 230 061 11 736 985 8 932 641 3 030 567 5 933 753

dont crédits de trésorerie (569) 0 0 345 670 1 212 125 2 070 000 2 442 203Charges constatées d'avance TOTAL II 21 600 014 23 452 320 27 450 637 24 751 453 17 146 321 32 179 422 COMPTES DE REGULARISATION

Dépenses à classer et à régulariser (c/492 et 495) 1 379 718 2 281 489 2 808 753 6 056 621 392 703 3 156 774

subv. d'invest. Versées ou à verser (nettes des emprunts souscrits et reversés au CAVC jusqu'en 2000(c/130-0)

26 706 207 33 290 443 38 998 973 43 403 470 49 250 062 55 599 151

TOTAL GENERAL ACTIF 181 705 812 211 129 882 241 948 476 267 739 285 287 945 818 339 744 680 ANNEXE 2 TERRITOIRE - BILAN (en KFCFP) PASSIF 1 998 1 999 2 000 2 001 2 002 2 003

CAPITAUX PROPRES Réserves pour invest.(c/115-00) 83 569 783 101 206 038 120 845 841 134 965 956 152 920 040 161 000 967Réserves pour fonds divers (c/115-04 à 10) 6 261 291 6 304 993 6 307 474 6 347 889 6 681 990 11 624 086

différence sur cessions d'immo.(c/116-1 et 2) -3 490 492 -3 469 428 -3 469 428 -3 414 978 -3 368 688 -3 357 069

Report à nouveau 5 115 648 7 208 178 8 093 974 9 241 086 12 450 811 4 448 876Résultat de l'exercice (+/-)(*) 2 092 530 885 797 1 137 589 3 008 626 -8 002 101 7 320 333participations de l'Etat (c/105-1) 26 767 537 32 724 578 37 593 316 41 875 088 45 722 059 63 712 976participations d'autres organismes (c/105-2 à 9 et 140-9) 5 228 769 9 379 075 10 302 725 10 669 862 11 477 885 12 051 144

dons et legs en capital (c/106) 67 894 67 894 67 894 71 457 93 637 210 997Provisions réglementées (c/155-3 et 4) 547 000 547 000 547 000 547 000 786 000 1 025 000

Provisions pour risques et charges (c/155-0) 969 669 969 669 969 669

TOTAL I 126 159 960 154 854 125 181 426 385 204 281 655 219 731 302 259 006 979Dettes financières - Emprunts auprès d'établissements de cr. (c/16) 44 579 343 45 055 523 43 872 922 46 572 535 53 446 498 57 264 239

- Emprunts et dettes financières diverses (189) 0 477 639 -53 539 0 1 598 867 597 189

TOTAL II 44 579 343 45 533 162 43 819 383 46 572 535 55 045 365 57 861 428Dettes d'exploitation 7 836 072 7 419 313 9 681 900 11 274 028 7 713 145 8 047 536- Dettes fournisseurs (c/4000 et 4001) 2 713 673 2 885 271 3 209 711 7 626 339 5 025 722 5 866 006dettes CSO et régisseurs (401 et 404) 222 825 108 566 0 0 0 0dettes Etat et Col. Pub.(c/405) 3 477 712 1 342 801 1 898 680 0 0 0dettes autres créanciers(c/402 et 403) 400 470 2 362 501 2 090 175 0 0 0oppositions autres que sur personnel (407) 131 680 186 562 1 228 706 2 093 208 748 971 747 124

dettes personnel (c/425 et 426) 32 570 112 585 14 646 558 050 682 967 1 424 224oppositions sur personnel (c/427) 0 424 1 427 1 553 582 1 354- charges à payer (c/4601, 4602, 466, 467, 523) 9 961 18 560 22 143 18 374 11 035 8 828

- Dettes sociales (c/463 et 464) 847 181 402 043 1 216 412 976 504 1 243 868 0Dettes diverses 2 590 402 2 294 349 6 524 717 5 359 847 4 889 506 10 385 567comptes rattachés(c/ 475 et 45) 2 527 560 2 210 685 5 102 309 5 168 874 4 606 519 5 264 180reversement douanes autres bénéficiaires (483…) 1 359 714

reversement impôts autres bénéficiaires (482…) 3 609 153

excédents de versement (c/465) 14 661 40 090 1 383 815 155 921 247 308 108 572autres dettes (c/462) 48 181 43 574 38 593 35 052 35 679 43 948Produits constatés d'avance

TOTAL III 10 426 474 9 713 662 16 206 617 16 633 875 12 602 651 18 433 103COMPTES DE REGULARISATION Recettes à classer et à régulariser (c/490 et 497 et 45701 et 45702 en 2003)

540 035 1 028 933 496 091 251 366 565 970 4 443 170

TOTAL GENERAL PASSIF 181 705 812 211 129 882 241 948 476 267 739 431 287 945 288 339 744 680 FR sans apurement des subv. d'invest. Versées 38 719 430 48 281 657 52 555 655 57 326 449 53 619 935 68 059 074

BFR sans apurement des subv. d'invest. Versées 28 546 249 41 051 596 40 818 670 48 393 662 50 589 898 62 125 321

FR avec apurement des subv. d'invest. Versées (D115-00, C130-0) 12 013 223 14 991 214 13 556 682 13 922 979 4 369 873 12 459 923

BFR avec apurement des subv. d'invest. Versées (D 115-00, C130) 1 840 042 7 761 153 1 819 697 4 990 192 1 339 836 6 526 170

ANNEXE 3: AP " génériques " Présidencen° AP intitulé AP montant

AP mandatements au

31/12/2002 liquidations en

2003 Nature des principales dépenses effectuées

2-2003 Aménagements et constructions sur sites territoriaux

442 000 000 0 257 308 112 Fakarava et Motu OVINI, Papeari

De 1991 à 1994 : aménagement VAIHI/HITIAA : 6,2 MF 57-1990

aménagements et constructions sites territoriaux

504 400 000 217 294 051 214 706 264 A compter de 2001 : TUPAI : 418 MF

108-2003 Travaux pour compte de tiers - PR 41 000 000 0 10 993 803 Logements de fonction TUPAI

85-2000 Extension bâtiments GIP 140 000 000 51 688 898 4 856 904 Extension bâtiments GIP non identifiables

66-2000 Matériel de production et de 540 000 000 248 500 000 supprimée Totalité en 2000 : Matériel pour

diffusion TNTV 16-2000 Matériels GIP 220 000 000 157 335 108 40 414 407 Divers matériaux et achats

châpiteaux

131-1999 Programmes d’interventions diverses GIP 490 000 000 195 167 747 203 220 636

Travaux de déroctage de la passe TUPAI+ hangar TUPAI : 109 MFPapeari : 23 MF 2001 à 2003 : TUPAI : 12,6 MF 140-1999 Programmes d’interventions

diverses GIP 300 000 000 52 989 098 37 533 073 2003 : héliport Papeari : 73,4 MF

198-2001 Programmes d’interventions diverses 154 000 000 95 662 658 47 791 925

Engins et rémunérations de temporaires (travaux en régie) pour la regénération de la cocoteraie de TUPAI

166-2001 Logements de fonction GIP 75 000 000 10 265 678 63 989 568 Logements TUPAI : 41 MF Logements Fakarava : 33 MF

134-2003 Structure d’accueil Logements d’accueil Fakarava : 72 MF

29-2000 Matériels et grosses réparations GIP 354 000 000 244 419 419 70 397 741

2001 à 2003 : travaux sur bateaux Te ARATAI, Meherio 2 et 3 et Tahiti NUI, 4 et 6, Kaoha Nui