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CHANTIER DES INFRASTRUCTURESDOCUMENT DE RÉFLEXION

AVRIL 2016

LE FINANCEMENT STRATÉGIQUEDES INFRASTRUCTURES AU QUÉBEC

Le présent document est le résultat de réflexions faitesau sein du Chantier Infrastructures de Finance Mon-tréal, la grappe financière du Québec. La liste des par-ticipants au chantier est présentée à l’annexe 6(dernière page du document).

Finance Montréal tient à remercier tous les participantsau chantier et contributeurs aux travaux réalisés, no-tamment :

À noter que les opinions et points de vue exprimésdans le présent document n’engagent en rien la re-sponsabilité individuelle ou corporative des partici-pants aux travaux de Finance Montréal.

Pour plus de renseignements, communiquer avec :

Finance Montréal1130, rue Sherbrooke Ouest, Bureau 1600Montréal (Québec) H3A 2M8

Téléphone : 514-287-1477Télécopieur : 514-287-1694

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CHANTIER DES INFRASTRUCTURESLE FINANCEMENT STRATÉGIQUE DES INFRASTRUCTURES AU QUÉBEC

SOMMAIRE EXÉCUTIF.....................................................................................................................

CONTEXTE: LE CHANTIER DES INFRASTRUCTURES DE FINANCE MONTRÉAL........................Finance Montréal................................................................................................................Le chantier infrastructure....................................................................................................

I. L'IMPORTANCE DES INFRASTRUCTURES ET DE LEUR FINANCEMENT....................................Investissement dans les infrastructures au Québec et au Canada : état des lieux............Le plan québécois des infrastructures (PQI).......................................................................

II. FAIRE PREUVE DE CRÉATIVITÉ POUR FINANCER ET RÉALISER CES INFRASTRUCTURES......Limites des finances publiques : nécessité de considérer le financement non traditionnel et d’optimiser les investissements......................................................................................Une expertise et des leçons venues d'ailleurs...................................................................

III. L’OPPORTUNITÉ DE DÉVELOPPER UNE EXPERTISE LOCALE, EXPORTABLE.........................Les retombées d’une industrie bien financée et en mesure d’exporter.............................Des propositions concrètes................................................................................................

IV. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS : POUR UNE RELANCE DU QUÉBECAPPUYÉE SUR DE SOLIDES BASES.............................................................................................

Les infrastructures ne peuvent se développer sans un financement adéquat...................Recommandations en matière de financement d'infrastructures.......................................

BIBLIOGRAPHIE..................................................................................................................................

ANNEXE 1 : SYNERGIE INFRASTRUCTURE-ÉCONOMIE À TRAVERS LE TEMPS..............................................

L’Antiquité : l’âge d’or........................................................................................................Le Moyen-Âge : l’âge des ténèbres...................................................................................Les temps modernes : les infrastructures qui ont façonné le monde tel que nous le connaissons.........................................................................................................................

ANNEXE 2 :LES DIFFÉRENTS MODES DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES EN USAGE DANS LEMONDE...........................................................................................................................................

Captation de la plus-value foncière....................................................................................Financement par de nouvelles taxes foncières...................................................................Garantie de remboursement..............................................................................................Mise en valeur des services commerciaux..........................................................................Fonds d'investissement dans les infrastructures................................................................Obligations exemptes d'impôt...........................................................................................Sociétés locales de gestion d'actifs sans but lucratif..........................................................Financement propre à un projet approuvé à l'échelle locale.............................................Frais d'utilisation.................................................................................................................Nouveau fonds pour le transport en commun du gouvernement canadien......................Recours aux partenariats public-privé (PPP).......................................................................

TABLE DES MATIÈRES

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ANNEXE 3 : Le modèle de la Caisse de dépôt et placement du Québec (CDPQ).............................................

ANNEXE 4 : LES AVANTAGES ET LES INCONVÉNIENTS DES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ (PPP)...............

Les avantages des PPP........................................................................................................Les inconvénients des PPP..................................................................................................Au sommaire........................................................................................................................

ANNEXE 5 :LE FINANCEMENT NON TRADITIONNEL DES INFRASTRUCTURES DANS LE MONDE.............

La situation au Québec...........................................................................................................France.................................................................................................................................Royaume-Uni......................................................................................................................Espagne..............................................................................................................................Australie..............................................................................................................................Ontario.................................................................................................................................

ANNEXE 6 : LISTE DES PARTICIPANTS AU CHANTIER INFRASTRUCTURES DE FINANCE MONTRÉAL.........

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Finance Montréal, la grappe de l’industrie desservices financiers de Montréal et du Québec, a missur pied un chantier afin d’examiner la contributionpossible de l’industrie au financement et audéveloppement des infrastructures, éléments essen-tiels du développement économique.

Les besoins en infrastructures sont importants auniveau mondial. Selon McKinsey Global Institute(2013), on estime à 57 billions $EU le montant desinvestissements requis d’ici 2030, et ce, excluant lesinfrastructures sociales. Ce montant est une haussede quelques 60% des montants investis au cours dela période équivalente des dernières années. AuQuébec, le Plan québécois des infrastructures faitétat de près de 90 milliards $ d’investissements eninfrastructures au cours des 10 prochaines années.

La situation financière des gouvernements, auQuébec comme ailleurs, les incite à examiner ce quipeut être fait et à chercher à innover dans les modesde financement et de réalisation des infrastructures.

Le Québec a connu une longue période de sous-investissement dans le développement et l’entretiende ses infrastructures qui a culminé avec une séried’incidents dont l’écrasement du Pont de laConcorde à Laval en 2007. Depuis, des mesures im-portantes ont été prises afin de réinvestir, de plani-fier des investissements plus à long terme et deregarder plus étroitement des modes alternatifs deréalisation et de financement, notamment avec lenouveau modèle de la Caisse de dépôt.

Lorsque l’on examine les expériences étrangères, onconstate que le Québec a pris du retard dans ledéveloppement des modes de financement et deréalisation d’infrastructures non-traditionnels.D’autres juridictions ont été beaucoup plus activeset ont permis le développement d’une expertiseenviable en financement et réalisation de projets enmode non-traditionnels. Parfois mal perçus, commel’illustre le cas des Partenariats publics privés (PPP),ces modes ne sont pas nécessairement une panacéemais ils méritent tout de même une meilleure prise

en compte. Entre autres, la définition plus étofféeet la prise en compte détaillée du maintien desinfrastructures sont des éléments très positifs de cesmodes.

Les investissements en infrastructures sont desvéhicules de placement en forte croissance, notam-ment pour les caisses de retraite et les assurancespour lesquelles ces investissements représententune diversification efficace qui s’intègre bien à leursengagements à long terme. Des outils financiersoriginaux se développent et peuvent s’adapter auxprojets ainsi qu’à leur taille. Déjà la proposition dela Caisse de dépôt permet d’offrir une approcheoriginale à certains grands projets. D’autres outilsfinanciers innovateurs utilisés ailleurs pourraient êtreadaptés à la réalité québécoise.

L’industrie financière de Montréal et du Québecsouhaite collaborer avec les gouvernements et lespartenaires afin de favoriser une meilleure concer-tation. Des échanges permettant de développerdes outils et de favoriser les modes de financementnon-traditionnels seraient susceptibles de favoriserà la fois le développement et le maintien d’infra-structures, le développement de véhicules efficacesde placement, tout comme une expertiseexportable en matières de financement et de réali-sation d’infrastructures en mode non-traditionnel.

SOMMAIRE EXÉCUTIF

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FINANCE MONTRÉAL

Finance Montréal est une organisation vouée àaccroître sur une base continue l’excellence et lacompétitivité de Montréal parmi les grandes placesfinancières mondiales en soutenant le développe-ment du secteur financier au Québec.

Finance Montréal mise sur une concertation de tousles acteurs du milieu de la finance, notamment pourassurer un environnement propice aux affaires etl’accessibilité au capital pour favoriser des initiativesnovatrices et la disponibilité d’outils financiers per-formants.

Dès sa création en novembre 2010, Finance Mon-tréal a mis en œuvre un exercice de planificationstratégique avec l’appui de la firme McKinsey. Cetexercice a permis d’identifier différents facteurs dedéveloppement pour l’industrie qui sont devenusdes chantiers porteurs lui permettant de réaliser samission.

Parmi les piliers verticaux de croissance qui ont étéretenus afin de réaliser cette mission, on retrouve unchantier sur les infrastructures.

LE CHANTIER INFRASTRUCTURE

Le besoin pour un Chantier Infrastructure a étéretenu en raison notamment des éléments suivants :

- Les besoins en infrastructures sont importantsau niveau mondial. De plus, l’industrie desfonds d’infrastructures a crû de 20% par annéeentre 2000 et 2010.3

- La demande pour le financement privé est enforte croissance pour ce type de projets.

- Les caisses de retraite, les fonds de pension etles compagnies d’assurance recherchent deplus en plus cette classe d’actif dans la compo-sition de leur portefeuille. Celle-ci est en effetpassée de 5 % de leur actif total en 2007 à 15% en 2015. Ce type de placement s’inscrit biendans la perspective de long terme de leursengagements et offre du même coup une sainediversification de leur portefeuille de place-ments.1

- De plus, Montréal et le reste du Québecpossèdent des atouts majeurs dans ce secteur,dont des firmes d’ingénierie et de constructionmondialement reconnues, plusieurs investis-seurs aguerris ainsi que de l’expertise enpromotion de projets.

- Les financements gouvernementaux sontlimités et peinent à subvenir aux engagementsélevés requis pour les nouvelles infrastructures,comme pour le maintien de celles existantes.

- Montréal est un centre financier importantclassé au 17ième rang mondial selon le GlobalFinancial Index 2015.4

- La communauté financière, via Finance Mon-tréal, souhaite contribuer au développementéconomique du Québec.

Conséquemment, l’objectif principal du chantier desInfrastructures de Finance Montréal est le suivant :

«Favoriser une contribution du secteur financier deMontréal et du Québec afin d’appuyer ledéveloppement et le maintien d’infrastructures dequalité au Québec et, du même coup, contribuer àson développement économique.»5

CONTEXTELE CHANTIER DES INFRASTRUCTURES DE FINANCE MONTRÉAL

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Pour atteindre cet objectif, l’organisation a réuni ausein d’une même équipe de chantier des inter-venants de tous les horizons de l’industrie des infra-structures et de leur financement (financiers,ingénieurs, constructeurs, représentants gouverne-mentaux, gestionnaires, etc.) qui ont pu mettre encommun leurs connaissances et leur expertise afind`évaluer les axes possibles d’appui du secteurfinancier au développement des infrastructures.

Les principaux axes retenus sont les suivants :

-Faire le point sur les besoins financiers de l’in-dustrie des infrastructures;-S’inspirer des modèles existants;-Proposer des solutions aux gouvernements etaux partenaires.

De plus, un des éléments importants qui est ressortides discussions de l’équipe du chantier est que laproblématique québécoise touchait d’abord,comme nous l’avons entendu à maintes reprises, latrop grande faiblesse du nombre de projets locauxen mode de réalisation non traditionnelle.

En effet, il apparait que le plus grand nombre deprojets locaux permettrait de mettre en commun etde consolider l’expertise existante.

Cela favoriserait également un véritable essor del’industrie des infrastructures au Québec sur tous lesplans : conception, réalisation, gestion et finance-ment.

Aussi, le chantier a tenu à souligner que la réalisa-tion d’un plus grand nombre de projets locaux auraitpour effet, par la mise en service d’infrastructuresproductives, de renforcer à moyen et long termel’ensemble de l’économie du Québec et du Canada.

Également, de nouveaux projets permettraient ànos entreprises locales de pouvoir mieux dévelop-per les marchés internationaux en pouvant ainsicompter sur une expérience préalablement acquisesur le marché domestique.

Toutefois, ce chantier émanant de Finance Montréal,il est essentiel que ses conclusions reflètent l’appuipotentiel de l’industrie des services financiers duQuébec comme partenaire du financement des in-frastructures.

Le présent document vise donc à faire l’état deslieux en matière de financement des infrastructureset à proposer des pistes d’action concrètes pour ap-puyer le développement du Québec et son rayon-nement international. L’une de ces pistes estd’ailleurs très bien servie par la proposition de laCaisse de dépôt et placement du Québec faite augouvernement québécois qui est venue marquer unpas important dans l’appui que le secteur financierquébécois peut offrir au développement des infra-structures au Québec.

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Les infrastructures constituent l’élément essentield’un environnement propice à la croissanceéconomique. Les entreprises ont besoin de sys-tèmes de transport adéquat, que ce soit au moyendes routes, des aéroports ou des ports, et ce afind’accéder aux marchés où elles pourront offrir leursbiens et leurs services. L’accès à une source d’énergiefiable et aux technologies de communication leurpermet d’être plus productives et innovatrices.

Or, même si l’on sait que les infrastructures sontessentielles à l’économie, on hésite souvent à lesdévelopper étant donné les ressources financièresimportantes requises.

La mécanique financière est donc importante, etc’est ce qui a amené Finance Montréal à s’intéresseraux infrastructures. Si celles-ci sont à la base d’uneéconomie forte et si le financement est le nerf dela guerre, la mission de l’organisme s’en trouveinterpellée : si les infrastructures ne sont pasdéveloppées, c’est tout le cycle économique qui estperturbé, ce qui se répercute sur toutes les activités,incluant les activités financières. Le secteur financierse sent donc intrinsèquement concerné.

Pour les férus d’histoire, celle-ci est fertile enenseignements : des empires se sont bâtis grâce auxinfrastructures et à leur financement, et des empiresse sont écroulés à cause de leur dégradation. L’an-nexe 1 retrace le lien entre les infrastructures et laperformance économique à travers le temps. Mercià Daniel Toutant, président de COSIME, qui acontribué au chantier et à ce clin d’œil historique.

MARCHÉ DES INFRASTRUCTURES

Le marché des infrastructures publiques est enimportante croissance à l’échelle planétaire. SelonMcKinsey Global Institute (2013), on estime à 57billions $EU le montant des investissements requisd’ici 2030, et ce, excluant les infrastructures sociales.Ce montant est une hausse de quelques 60% des

montants investis au cours de la période équivalentedes dernières années. Selon The Economist (2014),ces besoins sont plus élevés que la somme des in-frastructures actuellement existantes sur la planète.6

La demande de capital est donc considérable etinterpelle l’industrie financière à travers le monde,comme au Québec. Par ailleurs, cette industriefinancière y voit une avenue efficace de diversifica-tion du portefeuille d’investissement dans une classed’actifs de grande qualité dégageant des rende-ments supérieurs et constants, peu corrélés auxmarchés financiers. Le contexte des faibles rende-ments des classes d’actifs traditionnels contribue àcette hausse de l’intérêt de l’industrie financièrepour le financement des infrastructures.

Les caisses de retraite et compagnies d’assurance,en outre, cherchant à investir dans des projets à longterme procurant des flux monétaires réguliers ap-pariés avec leurs obligations, s’intéressent fortementau financement des grandes infrastructurespubliques.

I - L’IMPORTANCE DES INFRASTRUCTURES ET DE LEUR FINANCEMENT

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De nombreuses publications ont fait état de l’impor-tance des investissements en infrastructures pour ledéveloppement économique au Québec, auCanada, et à travers le monde.

Plusieurs significatifs ont été faits notamment ducôté du gouvernement du Québec ces dernièresannées. Une augmentation importante des investisse-ments publics en infrastructures a été réalisée àcompter de 2007. On doit rappeler que certainsévénements dont l’effondrement du viaduc duBoulevard de la Concorde à Laval, ont provoqué uneonde de choc qui témoignait de l’état général desous-investissement de l’époque.

D’ailleurs dès l’automne 2007, le Premier Ministrede l’époque annonçait un plan québécois des infra-structures afin de « rompre avec le laisser aller desdernières décennies ».

Le gouvernement du Québec a ainsi adopté en2007 la Loi favorisant le maintien et le renouvelle-ment des infrastructures publiques qui affirmel’importance de la gestion de son parc d’actifs et deson maintien en bon état en précisant que chaqueministère et organisme doit élaborer un cadre degestion de ses investissements en infrastructurespubliques.

Suite à la recommandation du Rapport KPMG de2012, un premier Plan québécois des infrastructurescouvrant une période de 10 ans a été publié auprintemps 2013.

En 2013, la Loi sur les infrastructures publiques a étésanctionnée par l’Assemblée nationale. Elle prescritnotamment une administration plus rigoureuse ettransparente des sommes qui sont consacrées auxinfrastructures. On y note depuis une meilleuredivulgation de l’état des projets ainsi que desnouvelles infrastructures, des remplacements et del’entretien des actifs existants.

Cette loi de 2013 propose avant tout une vision àlong terme de la planification des investissementsdu gouvernement en infrastructures publiques. Eneffet, à partir de 2013, le gouvernement du Québeca amorcé la publication de plans annuels à longterme des infrastructures, ceux-ci s’échelonnantmaintenant sur un horizon de 10 ans.

Enfin en décembre 2013, la Chambre de commercedu Canada a produit une étude très éclairante à cechapitre intitulée : « Les base d’un Canada compéti-tif : La nécessité d’investir de façon stratégique dansles infrastructures ». 2

Cette étude a fait l’objet d’échanges entre lesmembres du chantier Infrastructure de FinanceMontréal, les constats et conclusions s’appliquanttrès bien au Québec d’alors.

Le plus récent Plan québécois d’infrastructures,publié au printemps 2015, prévoit quelque 88,4milliards de dollars d’investissements entre 2015 et2025. On note toutefois que les montants attribuésaux infrastructures depuis 2013 sont à la baisse,puisque l’on prévoyait 92,3 milliards de dollars sur10 ans en 2013, et 90,3 milliards de dollars sur 10ans dans le plan de 2014-2024.

Le Plan québécois des infrastructures 2015-2025(PQI), faisant état d’un programme de 88,4 G $ pourles prochains 10 ans, se ventile comme suit :

• 31,3 G $ pour le maintien des actifs• 6,0 G $ pour la résorption du déficit demaintien d’actifs (DMA)

• 14,5 G $ pour le remplacementd’infrastructures existantes

• 22,6 G $ pour l’ajout d’infrastructures• 14,0 G $ pour des projets futurs non encoredéfinis

INVESTISSEMENT DANS LES INFRASTRUCTURES AU QUÉBEC ET AU CANADA : ÉTAT DES LIEUX

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C’est probablement dans le volet remplacementd’infrastructures existantes et celui de l’ajoutd’infrastructures que l’utilisation des modes deréalisation alternatifs pourrait être pertinente.

LE PLAN QUÉBÉCOIS DES INFRASTRUCTURES(PQI)

Dans le PQI déposé en mars 2015, les orientationsgouvernementales énoncées sont claires :

« La première orientation vise à privilégier les choixqui assureront la pérennité des infrastructurespubliques afin d’assurer une prestation de servicessécuritaires aux citoyens ;

La deuxième orientation vise à instaurer des mécanismesde financement novateurs et à adapter les règles definancement des projets d’infrastructures publiques».1

Conséquemment, on remarque dans le deuxièmeénoncé, l’ouverture du gouvernement à regarder denouvelles façons de financer les projets d’infrastruc-tures dont l’approche proposée par le modèleCDPQ en est l’exemple le plus probant.

De plus, dans la lettre couverture du rapport duprésident du Conseil du trésor, on retrouve cettecitation :

« Il faut éviter de répéter l’histoire et s’assurer d’unniveau d’investissement stable et adéquat qui nouspermette d’avoir des infrastructures de qualité et enbon état tout en stimulant l’économie »

De plus, dans l’introduction du Plan, on retrouvecette citation :

« Le gouvernement réitère les engagements pris aubudget de juin dernier au regard d’une gestionrigoureuse et transparente des infrastructurespubliques et confirme qu’il entend poursuivre lesactions prioritaires mises en œuvre pour contrerla vétusté des infrastructures et favoriser ledéveloppement économique ».

Dans la première partie du document intitulé : Unegestion rigoureuse et responsable des infrastruc-tures publiques, on retrouve les citations suivantes :

« Plus que jamais, le gouvernement se doit de fairedes choix, prioriser les projets en fonction d’orienta-tion claires et trouver de nouvelles façons d’investirdans les infrastructures publiques québécoises ».

« Considérant les limites budgétaires auxquelles legouvernement est confronté, de nouveaux modèlesd’affaires et de financement ont été examinés pourrenouveler ou développer des infrastructures essen-tielles à la société québécoise ».

Dans la partie II, intitulée Le Plan québécois desinfrastructures 2015-2025, on retrouve les citationssuivantes :

« Les investissements en infrastructures, dont laplanification est rendue publique pour les 10prochaines années, constituent un des moteurs del’économie québécoise. Ils soutiendront directe-ment le développement économique et auront desretombées positives à moyen et long termes surl’activité d’un grand nombre de secteurs ……Les investissements en infrastructures publiquesont un impact positif sur la productivité et la crois-sance économique du Québec….…De plus, à moyen terme, les investissements eninfrastructures publiques représentent un des outilsimportants dont dispose le gouvernement duQuébec pour stimuler l’investissement privé.»2

L’ensemble de ces citations provenant du Planquébécois des infrastructures 2015-2025 ne fait quemettre en lumière le fait que le gouvernementquébécois comprend très bien le lien entrel’investissement dans les infrastructures et les élé-ments suivants :

- La productivité d’une économie ;- La croissance économique ;- La création d’emploi ;- La qualité de vie des citoyens.

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Tous ces éléments démontrent que les gouverne-ments sont conscients des avantages d’avoir un planstructuré pour les infrastructures et leur finance-ment. On ne peut que s’en réjouir.

L’ACTION DU GOUVERNEMENT CANADIEN

De son côté, le nouveau gouvernement du Canadaen poste depuis octobre 2015 a fait une grandepartie de sa campagne sur l’importance de nouveauxinvestissements importants dans les infrastructures,et ce, malgré un contexte budgétaire déficitaire. Lesfaibles coûts actuels de financement sont notam-ment invoqués.

Son récent budget présenté en mars 2016 annonceun programme fédéral d’infrastructures s’établissantà 120 G$ pour les dix prochaines années.

La phase 1 du plan du gouvernement en matièred’infrastructure prévoit déjà un financement de 11,9milliards de dollars sur cinq ans. Pour mettre ce planen action, le budget de 2016 prévoit :

• 3,4 milliards $ sur trois ans en transport encommun;• 5 milliards $ sur 5 ans dans des projetsd’infrastructure verte, d’approvisionnementen eau et de traitement des eaux usées;• 3,4 milliards $ sur cinq ans pour l’infrastruc-ture sociale.

Une portion de ce budget sera nécessairementconsacrée aux besoins du Québec.

DE LOURDES RESPONSABILITÉS POUR LESMUNICIPALITÉS

Par ailleurs, l’Institut de Recherche en PolitiquesPubliques (IRPP) constate qu’au chapitre municipal,les gouvernements fédéral et provincial aux prisesavec des déficits ont transféré une bonne partie dela responsabilité de l’entretien et de la modernisa-

tion des infrastructures aux administrations munici-pales.

Les municipalités sont actuellement responsables deplus de 50 % des actifs publics, sans pour autant êtreen mesure de bénéficier directement d’une haussede leurs recettes fiscales proportionnelle à touteaugmentation de l’activité économique au mêmetitre que les autres paliers de gouvernement.

De plus, selon la Fédéra¬tion canadienne desmunicipalités (FCM), le tiers des infrastructuresmunicipales nécessite des travaux majeurs voire unremplacement complet.

L’APPUI DE FINANCE MONTRÉAL

Les gouvernements, au Québec et à travers lemonde, font face à des défis importants pourentretenir les infrastructures publiques et les renou-veler. Le secteur public doit gérer les besoins liés aumaintien des services publics actuels tout en ayantles ressources nécessaires pour construire denouvelles infrastructures.

Il n’est pas facile de rétablir le niveau requisd’investissement en infrastructures pour soutenir laprospérité. Il faudra la mobilisation permanente detous les paliers de gouvernement et la participationactive de tous les partenaires. Finance Montréalsouhaite évaluer comment la communauté finan-cière de Montréal peut y contribuer.

Les investissements requis dépassent de beaucoupla disponibilité des fonds publics. Pour réussir, ilfaudra attirer davantage d’investissements nontraditionnels, et faire en sorte que les capitauxsoient employés de façon stratégique, efficace etefficiente.

Le chantier infrastructure de Finance Montréalsouhaite discuter avec tous les niveaux de gouverne-ments sur des stratégies à long terme et prévisiblesen matière de financement soutenant l’investisse-ment dans des infrastructures. Il faut poursuivre en

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matière d’innovation et de développement demécanismes nouveaux de financement à l’image duprojet annoncé avec la Caisse de dépôt et de place-ment du Québec.

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CONSTATS CLÉS SUR LES INFRASTRUCTURES

• LES INFRASTRUCTURES SONT À LA BASE D’UNE ÉCONOMIE SAINE ET CONTRIBUENT À LA PRODUCTIVITÉ ;

• LES BESOINS EN INFRASTRUCTURE SONT ÉNORMES ;

• LES INVESTISSEMENTS REQUIS DÉPASSENT DE BEAUCOUP LA DISPONIBILITÉ DES FONDS PUBLICS; C’EST POURQUOI DAVANTAGE DE FONDS PRIVÉS POURRAIENT ÊTRE MIS À CONTRIBUTION.

LIMITES DES FINANCES PUBLIQUES : NÉCESSITÉ DE CONSIDÉRER LE FINANCEMENTNON TRADITIONNEL ET D’OPTIMISER LESINVESTISSEMENTS

Peu importe la façon dont nous faisons le calcul, lemontant des investissements requis dépassera lasomme des fonds publics disponibles. Plusieurséconomies sont confrontées aux mêmes difficultéset ont commencé à scruter de nouveaux modèlesde financement. L’annexe 2 présente quelques-unesdes options de financement qui sont en usage àtravers le monde.

Il est possible de rendre les investissements eninfrastructures plus performants en affinant davan-tage la définition des projets, en améliorant lagestion des actifs, en groupant certains projets demoindre envergure et en élargissant le recours auxmodes de réalisation non traditionnels telsdifférentes formes de PPP.

En effet, l’annonce conjointe par le gouvernementet la Caisse de dépôt et placement du Québec d’unnouveau modèle pour réaliser deux projets de trans-port collectif représentant des investissementstotaux de l’ordre de 5 milliards de dollars va danscette même direction. L’annexe 3 présente le modèlede la Caisse.

L’utilisation des PPP n’a pas que des avantages.L’annexe 4 reprend en grande partie les résultats del’étude commandée par Finance Montréal auCirano. On y présente les principaux avantages etinconvénients des PPP. On y constate que les modesnon traditionnels constituent des outils précieux,mais ne sont pas les seuls outils à la disposition desgouvernements. Le processus très structuréd’approvisionnement sous forme de PPP impliqueune grande transparence dans l’octroi des contrats.7

En accordant une plus grande importance à la défi-nition des projets, tous les investissements dans les

infrastruc¬tures publiques deviendraient plus effi-cients. Les modes de réalisation non traditionnelsnous ont appris qu’ils fixent un cadre transparentd’échéanciers et de budgets. Cette expériencerappelle que tous les projets, quel que soit le modede réalisation, profitent d’une définition complètedes besoins et d’une répartition bien définie desrisques dès le départ.

Une telle rigueur permet de réduire les coûts et lesrisques à moyen et à long terme.

L’amélioration de la gestion des actifs est crucialepour ne pas gaspiller les investissements dans destravaux de réfection tardive qu’il aurait été possibled’éviter en effectuant les réparations et les rem-placements au bon moment. Les mesures récentesdes gouvernements fédéraux et provinciaux pourpromouvoir une meilleure gestion des actifs sontsans conteste un développement positif.

Le recours accru au financement non traditionnelprocurera des fonds supplémentaires dédiés auxinfrastructures, mais pourrait également, dans cer-tains cas, favoriser l’efficacité des projets grâce à laprise en compte de l’ensemble du cycle de vie del’infrastructure ainsi que des mesures de rendementintégrées aux ententes pour assurer la gestion desactifs et la prestation des services.

Comme mentionné, une définition précise et com-plète des projets est avantageuse pour fournir unensemble d’informations complet et de qualité auxpartenaires investisseurs et ainsi les aider à identifier,à comprendre et à atténuer les risques. De plus,l’atténuation des risques peut être renforcée par desmesures additionnelles telles que les lettres decrédit ou les lettres de support d’agences gouverne-mentales qui contribuent à réduire les coûts enrehaussant les capacités financières et techniquesdes promoteurs.

Le groupage de projets similaires au niveau d’un

II - FAIRE PREUVE DE CRÉATIVITÉ POUR FINANCER ET RÉALISER CES INFRASTRUCTURES

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seul palier de compétence pourrait aider davantagecertains projets à atteindre une taille intéressantepour les investisseurs importants. Les capitaux privésabondent au Canada, mais nombre de projets mu-nicipaux sont simplement trop petits pour que l’onpuisse envisager de les inclure dans un financementnon traditionnel.

Le gouvernement provincial pourrait aider cemarché en rédigeant une documentation standardiséeà l’intention des projets municipaux de nature plushabituelle.

Le Royaume-Uni a l’expérience de ce genre degroupage grâce notamment à son programmeBuilding Schools for Tomorrow (Bâtir les écoles dedemain). Pour réussir, le groupage exige qu’un seulorganisme gouvernemental en prenne la responsabilité.

Dans le même ordre d’idées, l’Ontario a réussi àgrouper plusieurs projets de moindre envergure parle truchement d’Infrastructure Ontario (IO) afin defaciliter le lancement de PPP. Selon IO, le groupagede plusieurs projets aux caractéristiques et au profilde risques similaires, au sein d’un même programmeou d’un même espace juridique (plusieurs postes dela police provinciale de l’Ontario, par exemple),représente le scénario optimal. IO a fait remarquerqu’il serait difficile de tenter de grouper plusieursprojets de plus d’un territoire (plusieurs usines detraitement des eaux de municipalités voisines, parexemple) en raison de la complexité des questionsde gouvernance.

Bien que le groupage puisse représenter une optionintéressante, il n’est pas sans opposants. Par exem-ple, certaines administrations municipales craignentque des entreprises locales soient écartées de telsprojets parce qu’elles sont trop petites pour soumis-sionner à des projets groupés, de plus grandeenvergure.

Le développement d’outils de financement de pro-jet plus limités en termes de taille et de besoins fin-anciers serait également intéressant pour lesmunicipalités comme pour un financement facilitédes plus petits projets. Des travaux communs du

secteur financier et des gouvernements pourraientêtre porteurs en ce sens.

UNE EXPERTISE ET DES LEÇONS VENUSD’AILLEURS

Le Canada devient de plus en plus un marchéimportant pour les modes de réalisation et definancement non traditionnels. En effet, plusieursprovinces ont adopté ces nouveaux modes pour lesinfrastructures publiques depuis le milieu desannées 2000. Les entreprises ont donc pu acquérirune certaine expérience dans le domaine. Par contre,au Québec, ce type de contrat s’est très peudéveloppé, ce qui implique que les entreprisesquébécoises ont peu d’expérience dans le domainepar rapport à d’autres entreprises canadiennes etétrangères. Ce retard ne peut être comblé qu’endéveloppant un marché domestique des projets enmode non traditionnel important et stable.

Certaines entreprises canadiennes ont émergé. Cesentreprises ont en outre réalisé des contrats enmode non traditionnel au Québec, parfois en s’associant avec de grands consortiums.

Plusieurs grands groupes étrangers qui avaientacquis une expertise sur un marché national l’ontexporté au Canada. En comparaison, les entreprisesquébécoises ont peu d’expérience dans les projetsen mode non traditionnel, et les entreprisesétrangères pourraient ravir une part importante descontrats québécois sans un effort concerté dedéveloppement des compétences locales.

A nouveau, l’étude commandée par FinanceMontréal au Cirano couvre les modes de réalisationet de financement de projets ailleurs. L’annexe 5développée à partir de cette étude met en relief lasituation en France, au Royaume-Uni, en Espagne,en Australie et en Ontario.

La France a été choisie parce que les contrats enmode non traditionnels y ont été créés à la mêmepériode qu’au Québec, que son marché est trèsimportant (le premier marché européen des contratsnon traditionnels en valeur), et que ses entreprises

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sont très actives dans le domaine. On y note que laFrance a retenu trois conditions pour l’utilisation dumode non traditionnel soit la complexité destravaux, l’urgence des travaux et l’efficienceéconomique.

Le Royaume-Uni a été sélectionné parce qu’il est lepays à l’origine des modes non traditionnels et qu’ilpossède un marché développé avec des grandesentreprises internationales. Malgré son expérience,le Royaume-Uni ne cherche pas à imposer les PPP.Ce pays s’est engagé progressivement dans desInitiatives de financement privé (PFI) et cela lui apermis de développer graduellement les modes deréalisation non traditionnels. Pour ces initiatives, ilfallait que la valeur ajoutée monétaire soit plus im-portante qu’avec les autres modes de réalisation.

En ce qui concerne l’Espagne, son marché est l’undes plus importants et des plus anciens d’Europe etcomprend de grands groupes internationaux inté-grés ayant exporté leurs compétences. On signaleque de la fin des années 1990 à 2003, les dirigeantspolitiques espagnols voyaient les projets en modenon traditionnel comme un moyen efficace de livrerdes services publics de qualité à bas coût, partic-ulièrement dans le secteur routier.

Le constat du marché local est similaire pour l’Australiequi représente un marché des projets non tradition-nels mature depuis longtemps ayant donnénaissance à de grands groupes internationaux.

Leur déploiement s’est fait particulièrement via troisétats qui ont été actifs en matière de mode deréalisation non traditionnel (Victoria, New SouthWales et Queensland).

Enfin, l’Ontario est un choix naturel, car il permet decomparer le Québec avec une province voisine quia commencé à organiser des projets non tradition-nels à peu près à la même période. De plus, sonmarché est tout juste plus important que celui duQuébec, ce qui permet d’examiner comment lespartenariats ont pu se développer dans uneprovince canadienne de taille comparable, etquelles difficultés les entreprises nationales ou

provinciales ont pu y rencontrer.

On note qu’en Ontario, il y a eu la création d’On-tario Infrastructure en 2011 qui a utilisé le principede diversification des modes de financement etd’approvisionnement (DMFA). Le principal critèrepour son utilisation est celui de valeur monétaireajoutée, c’est à dire que le mode non-traditionneldoit coûter moins cher que traditionnel.

Une conclusion importante de l’étude du Cirano, estque les pays qui ont eu le plus de succès dans ledéveloppement d’une industrie des infrastructuresont d’abord joui d’un appui politique important,stable dans le temps, incluant un biais favorable auxcompagnies locales.

De plus, le soutien de la population est un élémentessentiel à la réussite des projets en mode non-tra-ditionnel.7

Un autre grand constat est que le marché domestiquepour l’utilisation des modes non traditionnelsfavorise le développement d’une expertise localeéventuellement exportable

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Au Canada, le gouvernement fédéral a été l’un despremiers à adopter les modes non traditionnels. Sonprojet de Pont de la Confédération constitue l’exem-ple de référence. Bien qu’il n’ait pas l’expérience desinfrastructures spécialisées, il a mis en route quelquesprojets importants, notamment : le siège haute sécu-rité du Centre de la sécurité des télécommunicationsCanada à Ottawa et l’accord portant sur le finance-ment, la construction, la gestion et l’entretien detoutes les infrastructures de l’Aviation Royale duCanada au principal site du programme d’entraîne-ment en Saskatchewan.

À l’échelon provincial, l’Ontario et la Colombie-Britan-nique ont lancé le plus grand nombre de projets enmode non traditionnel. En fait, Infrastructure Ontarioa mené à terme plus de 50 projets de constructiond’immobilisations évalués à près de 21 milliards dedollars. La Colombie-Britannique évalue, pour tous lesprojets de plus de 20 millions de dollars, la possibilitéde recourir à un financement non traditionnel.

LES RETOMBÉES D’UNE INDUSTRIE BIENFINANCÉE ET EN MESURE D’EXPORTER

À l’instar de ce que la société québécoise a été enmesure de réaliser avec les grands projets hydro-électriques dans les années 60 et 70, qui ont permisde mettre au monde une véritable industrie dugénie-conseil au Québec, il est possible d’envisagerle défi actuel du financement et du développementdes infrastructures publiques comme une opportu-nité de doter le Québec d’une expertise recherchéeà travers le monde. Les fondements essentiels sontréunis au Québec. Le nouveau modèle de la Caissede dépôt et placement du Québec est observé pard’autres et pourra être répliqué ailleurs dans lemonde.8

Le ministère des Transports du Québec explique surson site Web l’intérêt pour les entreprises québé-coises de soumissionner sur des projets en partenariatpublic-privé au Québec:

« Il existe au Québec quelques grandes entreprisesde génie-conseil, de travaux publics, de servicesfinanciers et de gestion qui ont acquis ailleurs auCanada ou à l'étranger une expertise en matière deprojets en mode non traditionnel. La réalisation detels projets amène le secteur privé à élargir et àconsolider son expertise en gestion de projetsd'infrastructures de transport. Comme ce genred'expertise est actuellement très recherché dansplusieurs pays, chaque contrat de ce type obtenupar une entreprise québécoise devient un atout detaille pour l'obtention de contrats similaires ici ou àl'étranger. » Ministère des transports du Québec.9

En développant des partenariats avec de grandsgroupes internationaux à la réputation établie,possédant déjà une forte expertise dans le domaineet exportant régulièrement leur savoir-faire, lesentreprises québécoises peuvent développer leurexpertise. Un appui du secteur financier pourraitpermettre de développer également l’expertise enfinancement de projet ou, à tout le moins, d’êtremieux à même d’aider nos entreprises à offrir un

financement efficace dans leurs appels d’offres àl’étranger. Cette dimension est particulièrementimportante pour les projets d’infrastructure dans lespays en développement.

En effet, le financement offert est souvent la clépour l’obtention de contrats d’infrastructures. Deplus, les projets et les outils financiers développésont avantage à être de taille diverses pour, en autre,permettre le développement de nouveaux joueursdans l’industrie, et la consolidation de l’expertisedes joueurs existants. Ainsi, on trouvera à uneextrémité du spectre des projets majeurs tels que leprojet porté actuellement par la Caisse de dépôt etde l’autre des projets plus réduits répondant auxbesoins des organisations de plus petite taillecomme les municipalités.

Il importe de souligner que cette recommandationne vise pas à favoriser des entreprises locales audétriment de la compétition mais de leur offrir lapossibilité de soumissionner sur des contrats adap-tés à leur taille.

Entre autres pour son projet, la Caisse de dépôtrecherchera pour son projet une concurrence maxi-male, sans aucun avantage pour qui que ce soit. LaCaisse de dépôt fait d’ailleurs appel à un vérificateurexterne assurant l’intégrité des processus d’appeld’offres et le respect des meilleures pratiques mon-diales.

Il importe avant tout de concevoir des outilsefficaces qui auraient pour résultante l’essor deprojets bien financés et d’une industrie forte desinfrastructures au Québec. Celle-ci sera ensuite enmesure d’exporter son expertise dans un marchéinternational immense et en croissance.

UN TERREAU FERTILE AU QUÉBEC

Enfin, il faut rappeler qu’en plus des grandes firmesde génie-conseil, des firmes de gestion et des en-treprises financières disposant de toute l’expertiserequise en infrastructures, le Québec dispose d’une

III - L’OPPORTUNITÉ DE DÉVELOPPER UNE EXPERTISE LOCALE, EXPORTABLE

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importante industrie de la construction dont lesressources sont suffisantes pour répondre auxbesoins. En effet, le secteur de la construction aconnu un essor important au cours des années 2000.En 2014, cette industrie représentait approximative-ment 256 000 emplois directs au Québec, soitapproximativement un emploi sur vingt au Québec.

DES PROPOSITIONS CONCRÈTES

UN NOMBRE IMPORTANT DE PROJETS RÉALISÉSEN MODE NON TRADITIONNEL

Le marché domestique est essentiel pour ledéveloppement des entreprises nationales dans lesprojets en mode non traditionnel. Celles-ci doiventacquérir de l’expertise dans la réalisation de cesprojets et le marché local est le meilleur moyen poury arriver. Les juridictions analysées à l’annexe 5 ontentrepris de nombreux projets de diverses tailles enpartenariat avec le privé, ce qui a permis aux entre-prises domestiques d’acquérir de l’expertise afin depouvoir l’exporter. Soixante-et-un projets ont étéréalisés en Ontario en sept ans (2007-2013), 155projets en France en 8 ans (2005-2012) et plus de700 projets au Royaume-Uni en 17 ans (1996-2012).Par opposition, seulement une dizaine de projetsont été réalisés au Québec de 2007 à 2013.7

Plusieurs façons de faire permettent d’augmenter lenombre de projets réalisés en mode non traditionneldans le marché domestique québécois, sans pourautant impliquer que l’on favorise à tout prix cemode de réalisation :

• Considérer d’emblée le mode non traditionnelcomme une possibilité lors du choix du mode deréalisation d’un projet et recourir à celui-cilorsqu’il s’avère plus efficace que les autres. Enaucun cas, il ne faut imposer le mode non tradi-tionnel comme mode privilégié de réalisation deprojet, mais plutôt le considérer comme unepossibilité parmi d’autres.

• Augmenter la variété des projets susceptiblesd’être réalisés en mode non traditionnel. Lespays étudiés ont étendu l’utilisation du mode

non traditionnel à de nombreuses fins telles queles transports, la culture, la santé, l’énergie,l’éducation, la justice, le sport et les loisirs.Le mode non traditionnel a été utilisé là où ilapportait une véritable plus-value, sans se limiterà certains secteurs. La base de projets poten-tiellement réalisables en mode non traditionnelest donc plus importante ce qui augmente laprobabilité d’avoir un nombre élevé de projetsréalisés selon ce mode.

• Permettre aux municipalités d’utiliser le modenon traditionnel. Dans la plupart des paysétudiés, les échelons locaux et territoriaux ontréalisé des projets en mode non traditionnel. EnFrance par exemple, plus des deux tiers desprojets réalisés en mode non traditionnel sontmenés par les communes.

Favoriser l’utilisation de ce mode par les municipalitéspermettrait aux entreprises québécoises d’avoiraccès à plus de projets.

DES PROJETS DE TAILLE RESTREINTE

La taille des projets réalisés par le gouvernementdu Québec en mode non traditionnel est trèsimportante (dépassant régulièrement le milliard dedollars). Il est parfois possible de fractionner un grosprojet en plusieurs lots à l’instar de ce qui a été faitpour le Centre hospitalier universitaire de Montréal(CHUM), c’est-à-dire un contrat pour l’hôpital et unsecond pour le centre de recherche. En fractionnantles projets importants, les entreprises québécoisespourraient réaliser des projets de taille plusrestreinte. Leur financement pourrait être réaliséavec des outils adéquats, ce qui permettrait leurdéveloppement sur le marché domestique. Étendrele mode de réalisation non traditionnel aux munici-palités permettrait de développer des projets detaille plus réduite.

UNE STABILITÉ ET UNE VOLONTÉ POLITIQUEDANS LE TEMPS

Le gouvernement doit assurer une certaine stabilitédu marché des projets en mode non traditionnel afin

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de permettre aux entreprises québécoises de réelle-ment s’investir sur ce marché.

Après quelques années sans lancement de projetsmajeurs, on dénote actuellement une volonté poli-tique renouvelée (l’émergence du modèle CDPQ enest un exemple) qui permet d’envisager la mise enœuvre de projets ayant recours, selon le cas, àl’ensemble des modes de réalisation disponibles età des modes de financement différents.

Il est intéressant de s’inspirer de l’expérience depays comme la France ou le Royaume-Uni qui ontcontinué à développer le mode non traditionnel endépit des changements de gouvernements. LaFrance a d’abord considéré le mode non tradition-nel comme un contrat d’exception, et les conditionsétaient assez restrictifs. Par la suite, elle a facilité lerecours à ce type de contrat en ajoutant la conditiond’efficience économique (équivalant à la notion devaleur ajoutée monétaire). Au Royaume-Uni, certainsprojets ont été critiqués et le mode non traditionnela commencé à être remis en cause. Le gouverne-ment britannique a alors maintenu et réformé leprocessus de réalisation des projets en mode nontraditionnel afin de répondre aux critiques.

Dans la continuité de l’annonce du modèle CDPQ,il est de toute première importance que le pouvoirpolitique de même que la fonction publique continuentd’appuyer une stratégie nationale qui donne saplace aux modes de réalisation non traditionnels etaux nouveaux modes de financement pour assurerle développement de cette industrie au fort poten-tiel pour l’économie du Québec.

Une ligne directrice claire appuyée sur un plan de fi-nancement des infrastructures mobilisateur, tirantparti de tous les modes de financement et visant àassurer le développement économique du Québecpermettra:

• Le développement des talents et de l’expertiseen financement au Québec;

• L’attraction de capital international;• La création d’emplois et de richesse collective;• L’appui à l’exportation du savoir-faire;

• La finance, dont l’argent des fonds de retraite, auservice de la croissance économique.

LA FLEXIBILITÉ DE LA RÉGLEMENTATION

La flexibilité de la réglementation est indispensableau succès du mode de financement et de réalisationde projet en mode non traditionnel, car celui-cirepose sur la capacité d’innovation du partenaireprivé. Sans flexibilité, il devient difficile au partenaireprivé d’investir dans des véhicules, des outils finan-ciers ou des procédés innovateurs. Le Royaume-Unia bien saisi cette dimension et a instauré une plusgrande flexibilité dans les processus, afin de faciliterl’adaptation et l’innovation dans les projets.

Afin que le nouveau modèle d’affaires innovateurde la Caisse de dépôt et placement du Québecdevienne réalité, le gouvernement du Québec asanctionné une nouvelle loi permettant à la Caissede réaliser des projets d’infrastructures.

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DES PROPOSITIONS CONCRÈTES

LES INGRÉDIENTS ET LE POTENTIEL EXISTENT AU QUÉBEC POUR DÉVELOPPER UNE INDUSTRIE DES INFRASTRUCTURES DE CLASSE MONDIALE. POUR DEVENIR RÉALITÉ, CERTAINES CONDITIONS DOIVENT CEPENDANT ÊTRE RASSEMBLÉES DE MANIÈRES COHÉRENTE ET COORDONNÉE :

• UN NOMBRE SUFFISAMMENT IMPORTANT DE PROJETS D’INFRASTRUCTURES DOIVENT ÊTRE FINANCÉS ET RÉALISÉS EN MODE NON TRADI-TIONNEL AFIN DE DÉVELOPPER L’EXPERTISE ET LA MAINTENIR.

• LE PIPELINE DE PROJETS DOIT INCLURE DES PROJETS DE TAILLE RESTREINTE NÉCESSITANT DES OUTILS FINANCIERS ADAPTÉS ET POUVOIR AINSI PERMETTRE AUX ENTREPRISES DE SE DÉVELOPPER.

• LA VOLONTÉ POLITIQUE DOIT SE MAINTENIR DANS LE TEMPS AFIN DE MAINTENIR ACTIF LE MARCHÉ DES PROJETS FINANCÉS ET RÉALISÉS EN MODE NON TRADITIONNEL.

• LA RÉGLEMENTATION ENTOURANT LE MODE DE RÉALISATION ET DE FINANCEMENT NON TRADI-TIONNEL DOIT ÊTRE SUFFISAMMENT FLEXIBLE.

Les investissements dans les infrastructurespubliques sont d’une importance capitale pour lacompétitivité et la prospérité future du Québec. Lesuccès des entreprises et la qualité de vie descitoyens dépendent d’infrastructures modernes etefficaces.

LE POTENTIEL DE FINANCEMENT EST PRÉSENT

Dans son étude intitulée « Infrastructure InvestmentPolicy Blueprint »10 de février 2014, le Foruméconomique mondial (WEF) citait un sondage d’oc-tobre 2013 selon lequel 60% des investisseurs eninfrastructures n’atteignaient pas leurs objectifsd’allocation de portefeuille. Il n’y a donc aucundoute que les fonds pour financer les projets soientdisponibles.

Le Québec dispose d’un environnement favorableet d’un potentiel important dont il peut tirer profitafin de financer et de réaliser ses projets d’infra-structure pour ainsi améliorer la compétitivité à longterme de son économie.

Le Québec est, comme bien d’autres juridictions,confronté à l’énorme hausse des investissementsrequis en infrastructures, alors qu’il doit surveillerl’équilibre des finances publiques et réduire sadette.

Dans ce contexte, le marché québécois a le poten-tiel de devenir un marché stable et relativementimportant pour les projets d’infrastructures en modenon traditionnel, ce qui permettrait de bâtir locale-ment l’expertise requise pour réaliser des montagesfinanciers viables et efficaces. C’est l’acquisition decette expertise qui servirait à positionner le Québecsur la scène internationale du marché en croissancedes infrastructures et de leur financement.

Le Québec a fait des pas importants. Il publienotamment à chaque année depuis 2013, un plan àlong terme (horizon de 10 ans) pour les infrastruc-

tures publiques. Des initiatives innovantes en modenon traditionnel telles que le modèle de la Caissede dépôt et placement du Québec, méritent d’êtredéveloppées et encouragées.

A l’examen d’expériences vécues par d’autres juri-dictions, il apparait évident que les bénéficesapportés à la société par les modes de réalisation etde financement non traditionnels doivent êtreexpliqués afin d’ancrer sur un horizon à long termecette nouvelle dynamique d’investissement.

Les modes non traditionnels de réalisation deprojets ne conviennent pas à tous les projets d’in-frastructures. Cependant, lorsqu’ils sont indiqués, ilsprésentent l’avantage important de réduction descoûts et de transférer au partenaire privé une partiedes risques de même que le fardeau d’assurer unentretien adéquat de l’actif. Ils représentent égale-ment un moyen efficace d’accélérer la mise en placed’infrastructures productives sur le planéconomique.

Le présent document de réflexion ne vise pas à fairel’apologie des PPP ou des entrepreneurs qui lesréalisent, mais se veut une invitation à considérer lefinancement non traditionnel lorsqu’il s’avère effi-cace pour faire en sorte que le développement desinfrastructures n’endette pas autrement l’État.

L’intérêt de Finance Montréal pour les investisse-ments dans les infrastructures découle de samission, qui est de favoriser le développementéconomique du secteur financier. En créant uneexpertise locale en financement et réalisationd’infrastructures, il est possible d’offrir de plusamples opportunités d’investissement productiveset rentables pour les fonds importants disponibles,notamment au sein des caisses de retraite et desfonds d’assurance.

L’intérêt de Finance Montréal est aussi de dévelop-per des façons de faire qui pourraient être mises à

IV - CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS: POUR UNE RELANCE DU QUÉBEC APPUYÉE SUR DE SOLIDES BASES

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contribution pour appuyer l’exportation de notre ex-pertise en financement, en maîtrise d’œuvre et engestion de projets d’infrastructure.

Le développement de nouveaux modes et outils definancement pourrait, à terme, permettre auQuébec de se doter d’un nouveau levieréconomique créateur de richesse collective.

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Le présent rapport basé sur les travaux du chantier Infrastructures de Finance Montréal recommande aux in-tervenants;

RECOMMANDATION 1 :Considérer plus systématiquement la réalisation de projets d’infrastructures en mode non-traditionnelSans être une panacée, l'expérience vécue, notamment dans d’autres juridictions, a permis d’identifier plusieursavantages à ce mode de réalisation dont :

• Une définition de projet étoffée; • Une concertation importante entre l’ensemble des intervenants;• Un partage de risque accru;• L’utilisation efficace de véhicules de placement recherchés par la communauté financière, notamment lesfonds de pension et les assurances;

• Un financement diversifié permettant notamment l’utilisation d’outils financier innovateurs;• Une possibilité de réduction des coûts;• Une grande transparence;• Le développement d’une expertise locale exportable.

RECOMMANDATION 2 :Lorsque la réalisation en mode non-traditionnel est pertinente, favoriser son utilisation pour différentes taillesde projets, sans sacrifier la compétition.Les projets et les outils financiers développés ont avantage à être de tailles diverses pour, en autre, permettreà des joueurs de l’industrie de différentes tailles de soumissionner et développer leur expertise. Ainsi, on trou-vera à une extrémité du spectre des projets majeurs tels que le projet porté actuellement par la Caisse dedépôt et placement du Québec et de l’autre des projets plus réduits répondant aux besoins des organisationsde plus petite taille comme les municipalités.

Par ailleurs, le regroupement de projets de même nature sous une même autorité permettrait d’atteindre danscertains cas une taille suffisante permettant la réalisation de projets en mode non-traditionnel. Il est alors pos-sible:

• De bénéficier d’économies d’échelles importantes;• De simplifier la gestion tout en donnant accès à une expertise établie;• D’avoir recours à l’utilisation d’outils financiers et de façons de faire adaptées.

RECOMMANDATION 3 :Les gouvernements, le secteur financier et les partenaires pourraient explorer conjointement les pistes de col-laboration. Le secteur financier, notamment les gestionnaires de caisses de retraite et les assureurs, ont un intérêt clairpour la classe d’actif liée aux infrastructures.

Des produits financiers existent déjà, continuent de se développer et de nouveaux instruments pourraient êtredéveloppés ici, comme ils l’ont été avec succès dans d’autres juridictions étudiées par le CIRANO. Ces outilspermettent notamment de compenser les moyens limités des gouvernements. Le modèle développé par laCaisse de dépôt et placement est un bon exemple d’innovation en ce sens. D’autres façons de faire méritentd’être explorées conjointement.

Le secteur financier québécois souhaite mettre à contribution son expertise et sa d’innovation afin de permettele développement et le maintien des infrastructures qui sont essentielles au développement économique etsocial du Québec.

RECOMMANDATIONS EN MATIÈRE DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES

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1. Gouvernement du Québec, Conseil du trésor, Plan québécois des infrastructures 2013-2023, 2014-2024 et 2015-2025.

2. Deloitte et E&B Data, Faits saillants de l’étude sur l’état des infrastructures municipales du Québec,2012.

3. La Chambre de commerce du Canada, Les bases d’un Canada compétitif : La nécessité d’investir defaçon stratégique dans les infrastructures, 2013.

4. Z/Yen Group, Global Financial Centres Index 18, 2015.(http://www.longfinance.net/images/GFCI18_23Sep2015.pdf)

5. Finance Montréal, lancement du groupe de travail sur les infrastructures, 2013

6. The Economist, Infrastructure financing: A long and winding road, 2014.

7. Cirano (Centre interuniversitaire de recherche en analyse des organisations), Les partenariats public-privé, 2014.

8. Caisse de dépôt et placement du Québec, Trois modèles complémentaires pour la réalisation d’infra-structures publiques, 2015.

9. Ministère des transports du Québec, Partenariat public-privé, 2016.(https://www.mtq.gouv.qc.ca/partenairesprives/entreprises-reseaux-routier/ppp/Pages/default.aspx)

10. World Economic Forum in collaboration with Oliver Wyman, Infrastructure investment policy blue-print, 2014.

BIBLIOGRAPHIE

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D’aussi loin que l’on remonte, les puissanceséconomiques se sont développées par les infrastruc-tures – réseaux d’énergie, d’eau, de transport et decommunication. Tout au long de l’histoire, la propriétéet l’exploitation des infrastructures ont alterné entrel’État et l’entreprise privée. De nombreuses infrastruc-tures détenues et exploitées par les gouvernementsont été construites par des entreprises privées. Néan-moins, le sort des unes et des autres a toujours étéétroitement lié.

L’ANTIQUITÉ : L’ÂGE D’OR

Les anciens Romains ont développé l’architecturegrecque, créé de nouvelles technologies, comme lesarches et les dômes, et utilisé de nouveaux matériaux,comme le béton. Ils ont créé d’importantes avancéestechnologique dans les domaines du logement et desinfrastructures publiques, comme les bains publics etles latrines, les planchers chauffants et les réseaux d’al-imentation en eau.

À l’apogée de l’Empire romain, on comptait plus de400 000 km de routes, dont 80 000 km étaient pavésde pierre . La construction des routes était financéepar le gouvernement, mais leur entretien était financépar les provinces et les citoyens qui avaient un intérêtdans les routes. Les péages étaient nombreux et lestaxes à l’importation et à l’exportation étaient relative-ment lourdes, mais tant à Rome que dans lesprovinces, la construction et l’entretien des routespubliques étaient considérés comme des fonctions dela plus haute importance.

Les travaux d’infrastructures (aqueducs, ports, ponts,basiliques, thermes) étaient non seulement exécutésavec un soin extrême, mais ils étaient entretenus parune armée de fonctionnaires. Les premiers dignitairesde l’État présidaient à ces travaux, ils étaient fiers d’yattacher leur nom, et faisaient souvent exécuter à leurspropres frais des travaux considérables.

Pendant cet âge d’or, la domination de l’Empire étaitconsidérée comme un bienfait, et les populationscomme le commerce ont largement bénéficié des re-

marquables infrastructures romaines. Mais les chosesont dérapé avec la soif d’expansion : les dépenses del’armée augmentaient au point où les revenus tirés destaxes et des nouveaux territoires conquis ne suffisaientplus. Afin d’obtenir à court terme l’argent nécessairepour lever de nouvelles armées, les empereurs romainsen sont venus à trafiquer la monnaie, et l’inflation quien a résulté a détruit le commerce et entraîné l’effon-drement du système financier. À partir du IIIe siècle,les empereurs ont confisqué les revenus des villes,réduit leur autonomie, annexé leurs territoires etcentralisé l'administration. Les villes n'avaient plus lesmoyens d'entretenir leurs infrastructures et sontentrées dans une période de déclin économique dontelles ne sont sorties que plus d'un millénaire plus tard.

LE MOYEN-ÂGE : L’ÂGE DES TÉNÈBRES

Au début du Moyen-Âge, les routes, les chaussées etles ponts étaient encore en bon état. Le réseau devoies bien développé pendant l’Empire romaincouvrait l’ensemble du continent européen, même lesendroits les plus reculés. Le réseau était aussi parseméde relais pour chevaux et de nombreuses auberges.Ces infrastructures favorisaient grandement lesvoyages et les échanges commerciaux.

Mais dès la fin de l’Empire romain, les dirigeants ontpeu à peu abandonné le réseau, qui s’est détériorésans cesse pendant plus de deux siècles. Les routesnon entretenues étaient devenues non seulementdifficiles à emprunter, mais aussi dangereuses à causedes nombreux brigands qui les sillonnaient. Le HautMoyen-Âge s’est donc caractérisé par un repli sur lesterres locales et la disparition de la monnaie, remplacéepar le troc. Les villes et les cités étaient abandonnées.

Ce n’est qu’à partir de la seconde moitié du XIe siècleque le commerce a tranquillement repris sur les routeseuro-péennes.

ANNEXE 1 : SYNERGIE INFRASTRUCTURES-ÉCONOMIE À TRAVERS LE TEMPS(MERCI À DANIEL TOUTANT, PRÉSIDENT DE COSIME, QUI A CONTRIBUÉ AU CHANTIER ET A PROPOSÉ CE CLIN D’ŒIL HISTORIQUE)

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Fortement liée à l’essor urbain du XIe siècle, la ren-aissance du commerce est également due à l’entretienet à la protection de nombreux chemins, commecelui de Compostelle, qui était entretenu, protégéet défendu par des chevaliers (l’entreprise privée,en quelque sorte). Les surplus agricoles, unemeilleure sécurité dans les villes et des réseaux detransport améliorés ont provoqué la montée ducommerce.

LES TEMPS MODERNES : LES INFRASTRUCTURESQUI ONT FAÇONNÉ LE MONDE TEL QUE NOUSLE CONNAISSONS

On ne peut parler de la révolution industrielle duXIXe siècle sans mentionner Saint-Simon et les saint-simoniens, qui ont joué un rôle majeur dans ledévelop¬pement et le financement des grands pro-jets d’infrastructures de l’époque. Cette doctrineavait pour but déclaré « l'amélioration du sort moral,physique et intellectuel de la classe la plus nom-breuse et la plus pauvre ». Dans le domaineéconomique, les saint-simoniens s’appuyaient surdeux axes majeurs : la généralisation du crédit ban-caire à des fins d’investissement industriel et ledéveloppement des voies de communication, enparticulier des chemins de fer, à la fois moteuréconomique et lien fraternel entre les hommes.

LE PARIS D’HAUSSMANN

Influencés par le saint-simonisme, Napoléon III etdes ingénieurs comme Michel Chevalier ou desentrepreneurs comme les frères Pereire croyaient auvolontarisme économique, qui peut transformer lasociété et résorber la pauvreté : il revient aux gensde pouvoir d'encourager les capitalistes à lancer degrands travaux qui bénéficieront à l'ensemble de lasociété, en particulier aux plus pauvres. Cesprincipes ont trouvé un champ d'application idéaldans les projets de rénovation de Paris. Les travauxd'Haussmann ont été décidés et encadrés par l'État,mis en œuvre par des entrepreneurs privés etfinancés par l'emprunt. Haussmann a su utiliser desconditions favorables et inventer de nouvellessources de financement.

Avec une grande prudence politique, Haussmannvoulait financer ses travaux par l’emprunt et enreporter le coût sur les générations futures. Il refusaitd’augmenter les taxes, comptant seulement surle développement des affaires provoqué par sesconstructions pour accroître les revenus afin depayer les intérêts et d’amortir peu à peu les em-prunts. Il a eu recours à des emprunts massifs pourtrouver l'argent nécessaire à ses opérations.

À partir de 1858, quand les temps sont devenusplus difficiles, il a créé la Caisse des travaux de Paris,qui est devenue l'outil privilégié du financement :l'État récupérait l'argent emprunté en revendant lenouveau terrain sous forme de lots séparés à despromoteurs qui devaient construire de nouveauximmeubles en se conformant à un cahier descharges précis.

Ce système permettait de consacrer chaque annéeaux travaux une somme deux fois plus élevée que lebudget municipal. L’Empire a ainsi payé seulementun peu plus du tiers des travaux d’Haussmann. Maisla spéculation s’en est mêlée, et le système s’est peuà peu fissuré. Les emprunts massifs ont creusé ladette et contribué à discréditer les grands travauxd’Haussmann.

Les transformations haussmanniennes ont amélioréla qualité de vie dans la capitale. Au milieu du XIXesiècle, Paris ne comptait que 100 km d’égouts.Haussmann en a construit 500 km supplémentaires.L’eau a été amenée dans Paris par des aqueducs. Degrandes épidémies ont disparu, la circulation s’estaméliorée, les nouveaux immeubles étaient mieuxconstruits et plus fonctionnels que les anciens. LeSecond Empire a tellement marqué l’histoire urbainede Paris que tous les courants architecturauxet urbanistiques postérieurs s’y sont référés. Hauss-mann a transformé profondément une ville de 2millions d’habitants sans ruiner l’État ni les Parisiens.Il a laissé une dette considérable, mais le solde n’ajamais été remboursé. En fait, il a été payé, capitalet intérêts, après 1918, en francs qui avaient perduune grande partie de leur valeur.

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Haussmann a été autant critiqué qu’encensé, maisquelques leçons importantes peuvent être tirées deson œuvre : • L’appui de l’État, constant et solide, est néces-saire.

• Le financement des grands travaux dépendratoujours de l’emprunt. Ses modalités, sesgaranties, le calendrier des remboursements, lestaux d’intérêts jouent des rôles fondamentaux.

• La cohésion architecturale a été l’un des grandssuccès d’Haussmann. Il a su imposer aux archi-tectes un style commun à tous les bâtimentsnouveaux tout en laissant à chaque architecteune certaine liberté dans les décorations et lesproportions afin d’éviter la monotonie. C’est l’undes grands succès de l’architecture française ré-cente.

Ouvrir des voies et bâtir ne suffisent pas. Haussmanna su construire des réseaux d’eau et d’égouts quiont assaini la ville. Ces travaux ont évité à la grandeville des milliers de morts par épidémie. De tellesconstructions ne sont pas spectaculaires, souventinvisibles, et sont ordinairement négligées par lesgouvernants qui veulent se montrer en public aucours de belles inaugurations. Le Second Empiren‘en a eu que plus de mérite.

LES CANAUX DE SUEZ ET DE PANAMA DE FER-DINAND DE LESSEPS

Ferdinand de Lesseps, aussi lié au saint-simonisme,a été le principal promoteur des deux projets decanaux les plus ambitieux de son temps, Suez etPanama. La compagnie de Lesseps a construit lecanal de Suez entre 1859 et 1869. Napoléon III l’asoutenu, en même temps que d’autres grandesentreprises telles que le creusement d’un tunnelsous la Manche, l’établissement de liaisons ferrovi-aires à travers l’Asie, le canal de Panama et lechemin de fer transsaharien.

Après le succès du canal de Suez, Lesseps a com-mencé la construction d’un canal au niveau de lamer (sans écluse) au Panama en 1882, malgré lesmises en garde des ingénieurs sur les difficultéstechniques de son projet. Financièrement, il a repris

les méthodes qui lui avaient si bien réussi à Suez 20ans plus tôt : la création d'une société, l'émissiond'actions et d'obligations. Il n’a toutefois pu renou-veler le succès du canal de Suez à Panama, car lamême année, un tremblement de terre a secouél'isthme panaméen, faisant baisser à la Bourse deParis le cours des actions de la Compagnieuniverselle du canal interocéanique de Panamacréée trois ans plus tôt.

La malaria, la fièvre jaune et la difficulté de domes-tiquer le Rio Chagres, qui connaissait régulièrementdes crues dévastatrices et meurtrières durant lasaison des pluies, ont mis fin au projet. Ces gravesdifficultés amplifiées par la spéculation, ont entraînéla faillite de la compagnie en 1889, déclenchant lefameux scandale de Panama.

Le projet à plus tard été acheté par les États-Unis,qui ont résolu les problèmes médicaux et changé leprojet pour un canal doté d’écluses. Il a été terminéen 1914, avec un surcoût de seulement 40 millionsde dollars.

LA TOUR DE GUSTAVE EIFFEL

Au début des années 1880, les entreprises Eiffel seclassaient au cinquième ou sixième rang desconstructeurs français grâce à leurs capacités d'or-ganisation,

d'invention dans les procédés de montage et à leurprécision dans la fabrication et l'assemblage despièces. En 1884, lorsque le projet d'une tour de troiscents mètres a été évoqué pour la première fois, laréputation de Gustave Eiffel était donc déjà bienétablie et de dimension nationale, voire interna-tionale. Après avoir gagné le concours lancé pourl’Exposition universelle de 1889, Eiffel a entrepris laconstruction de la tour en deux ans, surtout grâce àune organisation sans faille des travaux.

Eiffel a réalisé son projet grâce à un montage finan-cier révolutionnaire pour l’époque, précurseur dece qu’on trouve de nos jours : les actions de lacompagnie de construction d’Eiffel ont été cotéesen bourse, et l’emprunt a été remboursé par le

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péage des visiteurs. L’État a subventionné 20 % dela construction, mais les subventions étaient condi-tionnelles à la construction de chaque étage : Eiffelétait contraint de réaliser son œuvre sou peine defaillite. La tour Eiffel a donc été financée par dessubventions de l’État et trois banques. Après laconstruction, Eiffel s’est vu octroyer la jouissancecommerciale de la tour pour une durée de 20 ans.Devant l'intérêt scientifique reconnu au monument,il a obtenu une prolongation de son autorisationd'exploiter commercialement la tour pour unepériode de 70 ans supplémentaires.

La tour Eiffel a été le plus haut édifice du mondejusqu’en 1929 et est aujourd’hui le monumentpayant le plus visité au monde.

LE TUNNEL SOUS LA MANCHE

Le projet de tunnel sous la Manche a été développépar un autre saint-simonien, Aimé Thomé deGamont, docteur en médecine, docteur en droit,officié du génie militaire, ingénieur des mines,ingénieur hydrographe. Gamont n’est pas passé àl’histoire, mais son action en faveur d'un projet quine verra finalement le jour que plus d'un siècle plustard marque l’histoire du monde moderne.

C’est la multiplication des tunnels ferroviaires(notamment pour le métro de Londres) qui a permisd’envisager la construction d'un tunnel sous laManche. Deux sociétés, l’une française et l’autrebritannique, ont obtenu en 1874 une concession de99 ans pour un tunnel ferroviaire. Le projet a étéinterrompu en 1883 pour des raisons militaires. En1957, un groupe d'études sur le tunnel sous laManche a été créé, et les experts se sont prononcéspour un tunnel ferroviaire double.

En 1967, les gouvernements français et anglaislançaient un appel d’offres et désignaient un con-sortium franco-britannique comme maître d'œuvreen 1971. Les travaux ont commencé en 1973, maisune crise économique au Royaume-Uni a obligé legouvernement britannique à abandonner encoreune fois le projet en 1975.

Après plusieurs tentatives, l'idée de creuser un tun-nel sous la Manche a été relancée en 1984 avec unedemande conjointe des gouvernements français etbritannique pour des propositions de tunnelsfinancés par le secteur privé. Des quatre proposi-tions, la plus proche du projet de 1973 a étéretenue. Le projet d’Eurotunnel, à un coût estiméà 30 milliards de francs, a été sélectionné non seule-ment à cause de son coût inférieur, mais aussi àcause de son impact environnemental plus faible etde l'utilisation de techniques éprouvées. Le groupea néanmoins introduit de nombreuses innovationsqui ont justifié le dépôt d’un brevet, dont le disposi-tif d’attaque du feu dans le tunnel. Le tunnel sous laManche est considéré comme l’une des septmerveilles du monde moderne.

LE CHEMIN DE FER DE VAN HORNE ET LA CRÉA-TION DU CANADA

L'achèvement du chemin de fer canadien est l'undes grands exploits du génie civil de l'époque etdoit beaucoup au travail acharné de William VanHorne et à la détermination du premier ministreJohn A. Macdonald. Bien que son gouvernement aitété critiqué pour les termes généreux offerts à lacompagnie, le chemin de fer est quand même con-sidéré comme crucial pour la nation canadienne.Macdonald a tout mis en œuvre pour permettre auCanadien Pacifique (CP) de créer le premier cheminde fer transcontinental au Canada,

Et c’est l’argument de sa construction qui a conva-incu les territoires de se joindre à la Confédérationcanadienne.

En 1880, un groupe d’hommes d’affaires canadiensd’origine écossaise réussissait à former un syndicatviable pour construire un chemin de fer transconti-nental. William Van Horne, alors directeur de petitescompagnies de chemin de fer aux États-Unis, a étéchoisi comme l’homme capable de réaliser le projet.Pendant quatre ans, il s’est activé à terminer lechemin de fer aussi efficacement que possible. Maisles fonds nécessaires ont manqué, et Van Horne adû faire de nombreux compromis par rapport auxplans originaux.

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Les coûts de construction ont presque ruiné le syn-dicat, mais trois ans après que le premier traintranscontinental ait quitté Montréal et Toronto pourPort Moody en Colombie-Britannique, la situationfinancière de l’entreprise s’était rétablie, et le CPétait à nouveau en mesure de payer des dividendesà ses actionnaires. Le CP a réalisé des bénéfices financiers dès sesdébuts grâce au commerce du thé et de la soievenant d'Asie.

Il tirait aussi d'importants revenus de ses transac-tions foncières, des hôtels, des bateaux et desservices télégraphiques installés le long de ses voiesferrées. L’entreprise s’est également engagée dansl’industrie hôtelière et touristique en 1886, aprèsque Van Horne eut proposé de créer un système deparcs nationaux dans les Rocheuses canadiennes.Le CP a même accidentellement découvert du gaznaturel en creusant un puits pour approvisionner eneau ses locomotives à vapeur en Alberta.

Le CP a non seulement permis de créer le Canadaactuel, mais il a aussi largement amélioré la qualitéde vie des Canadiens et été d’un grand secours enpériodes de crise.

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1 Gabriel, Richard A. The Great Armies of Antiquity.Praeger, 2002

CAPTATION DE LA PLUS-VALUE FONCIÈRE

Ce mode de financement permet au projet de tirerparti de l’impact positif d’une nouvelle infrastructurede transport collectif sur le marché immobilierlimitrophe au projet (nouveaux développements,augmentation de la valeur foncière des propriétés,etc.). En ce qui concerne les infrastructures, ce modèlede financement s’applique surtout aux projets detransport en commun, où la hausse de la valeur despropriétés et l’augmentation de la densité près desnouvelles gares peuvent accroître la valeur des pro-priétés (et conséquemment les recettes fiscales) defaçon significative.

FINANCEMENT PAR DE NOUVELLES TAXESFONCIÈRES

Dans le cadre d’un financement par de nouvellestaxes foncières, un projet précis reçoit une part destaxes foncières supplémentaires qui découlent duprojet (revenus directs de taxation). Ce modèle estpassablement utilisé aux États-Unis. En Ontario eten Alberta, on l’a appliqué notamment aux projetsde réaménagement de sites désaffectés. AuQuébec, on s’en sert pour la connexion de nou-veaux quartiers aux services d’aqueduc et d’égouts(un montant fixe est ajouté au compte de taxesmunicipales pour un nombre d’années déterminé,mais peut aussi être acquitté, comme une dette, enun seul versement pour éviter les intérêts).

GARANTIE DE REMBOURSEMENT

Au Royaume-Uni, le Trésor a lancé un programmebaptisé Credit Guarantee Finance (CGF – garantiede remboursement) afin de réduire les coûts d’em-prunt pour financer des Private Finance Initiatives(PFI – initiatives de financement privé). Dans le cadredu programme CGF, le gouvernement verse des

fonds au projet financé par PFI sous forme d’avancesde fonds régies par les modalités d’une conventionde prêt; l’entreprise privée rembourse le gouverne-ment après la fin du projet. Le gouvernement reçoitune garantie de remboursement inconditionnelle dela part du financier privé pour avoir consenti cettefacilité de prêt, en échange d’une commission .

MISE EN VALEUR DES SERVICES COMMERCIAUX

La mise en place d’une offre de services commerci-aux autour des projets d’infrastructures permet degénérer des revenus additionnels qui contribuent aufinancement des projets. Le lien ferroviaire UPExpress, reliant la station Union à l’aéroport Pearsonà Toronto, est un exemple de projet où ce mode definancement a été utilisé.

FONDS D’INVESTISSEMENT DANS LES INFRA-STRUCTURES

On a proposé ce modèle aux États-Unis. Le gou-vernement finance environ le quart du projet aumoyen d’emprunts publics sur une durée de 10 ansou plus pour obtenir, par effet de levier, les fondsadditionnels requis de la part du privé. Le fondsd’investissement dans les infrastructures estparticulièrement efficace pour les projets d’immo-bilisations de grande envergure dont la réalisationexige la présence de partenariats public-privé.Ce fonds peut être administré par une agencegouvernementale ou être indépendant de toutcontrôle gouvernemental direct bien que financé enpremier lieu par des fonds publics.

OBLIGATIONS EXEMPTES D’IMPÔT

Les obligations exemptes d’impôt jouissent d’unimportant soutien aux États-Unis, et elles sont large-ment utilisées pour les infrastructures municipales.

ANNEXE 2 : LES DIFFÉRENTS MODES DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES EN USAGE DANS LE MONDE

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2 Deloitte LLP. Closing America’s Infrastructure Gap – the Role of Public-Private Partnerships, 2007

3 Center for American Progress. Meeting the Infrastructure Imperative AnAffordable Plan to Put Americans Back to Work – Rebuilding Our Nation’sInfrastructure, 2012

En l’absence de nouveaux fonds fédéraux, ces obli-gations représentent une bonne façon d’attirer desinvestissements privés supplémentaires .

SOCIÉTÉS LOCALES DE GESTION D’ACTIFSSANS BUT LUCRATIF

Le modèle de l’autorité aéroportuaire du Canada estun exemple de société locale sans but lucratifcapable de financer, d’exploiter, d’entretenir etd’aménager des aéroports. L’application de ce modèleaux infrastructures des eaux et des eaux usées pour-rait ouvrir des possibilités d’investissement.

FINANCEMENT PROPRE À UN PROJETAPPROUVÉ À L’ÉCHELLE LOCALE

Selon l’expérience américaine, si un projet quiprofite à la localité est soumis au vote, il seragénéralement approuvé. Ce type de financementpropre à un projet, qu’il soit public ou privé, aobtenu un taux d’approbation de 73 % aux États-Unis . Le financement vient souvent d’une taxe devente approuvée par les électeurs de la localité (parvoie de référendum, et non d’élections générales).Le pouvoir de perception d’une taxe de venteapprouvée par les électeurs d’une localité auQuébec ouvrirait de nouvelles possibilités definancement.

FRAIS D’UTILISATION

Dans certains cas, le recours aux frais d’utilisationpour de nouvelles infrastructures de services publicspermet d’écarter une partie du fardeau des recettesfiscales générales. Par exemple, dans plusieurs mu-nicipalités, les services publics et l’aménagementdes terrains font l’objet de subventions indirectestirées de l’impôt foncier général. Le fait derécupérer, dans certains cas, une partie des coûts aumoyen de frais d’utilisation engendrerait vraisem-blablement de meilleures décisions en matière deconsommation (réduction du gaspillage) etd’investissement.

FONDS POUR LE TRANSPORT EN COMMUN DUGOUVERNEMENT CANADIEN

Le précédent gouvernement fédéral avait annoncéque son soutien serait accordé au mérite à desprojets exécutés au moyen de mécanismes nontraditionnels de financement et d’octroi de fondsfaisant appel au secteur privé qui se seraient assurésde l’optimisation des ressources au profit descontribuables. Le gouverne¬ment examinait desmécanismes novateurs de financement et d’octroide fonds, par exemple des versements périodiquessur une période de 20 à 30 ans plutôt que descontributions anticipées afin que les provinces,territoires, municipalités ou d’autres partenairespuissent faire des emprunts sur la base de ces verse-ments périodiques.

RECOURS AUX PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ(PPP)

Le gouvernement conçoit des programmes et desstructures visant à entraîner le secteur privé àparticiper davantage au financement, à l’aménage-ment, à l’exploitation et à l’entretien desimmobilisations publiques par le truchement definancements non traditionnels dans leurs multiplesvariantes. Les différents modèles de partenariatspublic-privé (PPP) sont illustrés au graphique 8 à lapage suivante.

Dans son acceptation la plus large, le PPP inclutl’ensemble des collaborations entre les secteursprivé et public. Une définition plus stricte restreintces types de contrat à ceux combinant conception,construction, financement, exploitation et entretiende l’infrastructure par le partenaire privé.

Au Québec, le Bureau des partenariats d’affaires dugouvernement créé en 1999 définissait le PPPcomme « une entente contractuelle entre despartenaires public et privé qui stipule des résultatsà atteindre pour améliorer la prestation de servicespublics.

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4 Deloitte LLP. Closing America’s Infrastructure Gap – the Role of Public-Private Partnerships, 2007

Cette entente établit un partage réel des responsabilités,des investissements, des risques et des bénéficesde manière à procurer des avantages mutuels quifavorisent l’atteinte des résultats.5 »

On entend aujourd’hui par PPP les modèles danslesquels le partenaire privé finance, conçoit, con-struit et exploite les installations pendant la duréedu contrat, avec l’objectif d’optimiser les ressources,le partenaire gouvernemental reprenant ensuite lesinfrastructures, généralement très bien entretenues.

Au-delà de la définition, les éléments principaux quicaractérisent les PPP sont les suivants6 :

• La durée relativement longue de la relation,impliquant une coopération entre le partenairepublic et le partenaire privé sur différentsaspects d'un projet à réaliser.

• Le mode de financement du projet, assuré enpartie ou en totalité par le secteur privé, par-fois par le biais de montages complexes entredivers acteurs. Des financements publics, par-fois très importants, peuvent néanmoins venirs'ajouter aux financements privés.

• Le rôle important de l'opérateur économique,qui participe à différents stades du projet(conception, réalisation, mise en œuvre,financement). Le partenaire public se concentreessentiellement sur la définition des objectifs àatteindre en termes d'intérêt public, de qualitédes services offerts, de politique des prix, etcontrôle le respect de ces objectifs.

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Il existe aux États-Unis un large éventail d’exemplesde mécanismes de financement d’État ou municipauxqui sont indépendants des recettes générales. Par ex-emple, Chicago a mis en place une fiducie d’infra-structures. Cette fiducie sans but lucratif a pourmandat d’apporter un mélange d’investissementspublics et privés aux projets d’infrastructures. Les in-vestisseurs se font rembourser, et les bénéfices sontdistribués à même le supplément de recettes ou àmême les économies de projets précis. Le conseild’administration de la fiducie se compose d’élus de laville et de particuliers du secteur privé qui sont nom-més par le maire. Il doit se conformer au règlementmunicipal en matière d’approvisionnement. Bien qu’ilne puisse pas emprunter au nom de la ville, il doit faireapprouver par elle tous les projets qui influent sur lesfonds municipaux, les changements de zonage, les ac-quisitions de terrain ou toute autre question qui relèvede la municipalité.

L’État de New York a aussi mis sur pied un fonds d’in-vestissement dans les infrastructures pour financer lestravaux d’immobilisa¬tions, essentiellement en trans-port – les remplacements de ponts, par exemple. Lefonds a pour particularité d’être destiné à coordonnerles dépenses en immobilisations de 45 organismes, ycompris le ministère des Transports de l’État, la Met-ropolitan Transportation Authority de New York(MTA), l’autorité portuaire de New York et du NewJersey, la New York Thruway Authority et le départe-ment de conservation de l’environnement de l’État deNew York. C’est le fonds qui classe les projets de l’É-tat par ordre de priorité et en assure la coordination.La coordination à elle seule pourrait suffire à rendreles investissements en infrastructures plus efficaces etplus efficients. Le fonds a été constitué par un in-vestissement initial de 1,2 milliard de dollars, com-posé de 247 millions de dollars en fonds permanentsde l’État et de 917 millions de dollars en nouveauxfonds fédéraux. Lorsqu’il sera pleinement déployé, lefonds est censé accepter des capitaux privés. D’unpoint de vue canadien, l’intérêt stratégique résidedans le fait que le financement combine des fonds dugouvernement fédéral et de l’État, et qu’il est possi-ble d’y ajouter du capital privé.

5 Belhocine, Noureddine, Joseph Facal et Bachir Mazouz. Les partenariats public-privé : Une forme de coordination de l’interventionpublique à maîtriser par les gestionnaires d’aujourd’hui, Téléscope Vol. 12,no 1, pages 2-14, février 2005

6 Commission européenne. Livre vert sur les partenariats public-privé et ledroit communautaire des marchés publics et des concessions, mai 2004

Graphique 8LES MODES DE RÉALISATION POUR UN PROJET D’INFRASTRUCTURE

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• Le partage des risques entre le partenairepublic et le partenaire privé, sur lequel sonttransférés des aléas habituellement assuméspar le secteur public dans les projets tradition-nels. Les PPP n'impliquent toutefois pasnécessairement que le partenaire privéassume tous les risques, ou la part la plus im-portante des risques liés à l'opération. La ré-partition précise des risques s'effectue au caspar cas, en fonction des capacités respectivesdes parties en présence à évaluer, contrôleret gérer ceux-ci. La notion de partage desrisques est une caractéristique fondamentaledes contrats de PPP.

MODEPPP

MODE«CLÉ EN MAIN»

MODEEN GÉRANCE

MODETRADITIONNEL

Contrats distincts de conception et deconstruction (construction en plusieurs lots)

Contrats distincts de conception et deconstruction (construction en un lot)

Construction - financement (CF)

Conception - construction (CC)

Conception - construction - financement (CCF)

Conception - construction - entretien (CCE)

Conception - construction - entretien -financement (CCEF)

Conception - construction - entretien -exploitation (CCEE)

Conception - construction - entretien -exploitation - financement (CCEEF)

NIVE

AU D

E RI

SQUE

DU

FOUR

NISS

EUR

NIVEAU D’ENGAGEMENT DU FOURNISSEUR

Source : Infrastructure Québec, La gestion des risques dans les grands projets d’infrastrucure publique.

ANNEXE 3 : LE MODÈLE DE LA CAISSE DEDÉPÔT ET PLACEMENT DU QUÉBEC (CDPQ)

L’annonce récente faite par le gouvernement duQuébec de l’entente conclue avec la Caisse dedépôt et placement du Québec (CDPQ) est un ex-cellent exemple de créativité mise au service de lacollectivité. Un tout nouveau modèle de réalisationet financement non traditionnel est en effet introduitet sera dorénavant dans le coffre à outils du gou-vernement afin de faire face aux défis présentés parl’investissement dans les infrastructures publiques.

L’accord conclu vise principalement une réalisationperformante et efficace de projets majeurs d’infra-structures tout en procurant à la CDPQ des rende-ments commerciaux pour ses déposants et enminimisant l’effet sur la dette publique.

Ce nouveau modèle d’affaires permet au gouverne-ment de donner le feu vert à la construction d’infra-structures essentielles tout en lui laissant la margede manœuvre budgétaire nécessaire pour la réaliserd’autres projets importants. En vertu de l’entente,le gouvernement demeure responsable de la défini-tion des besoins et des orientations liés à l’intérêtcollectif sur les infrastructures, mais confie à laCDPQ la planification, le financement, la mise enœuvre et l’exploitation des projets. Cette respons-abilité intégrée permettra d’accroître l’efficacité duprocessus de planification et de réalisation et demettre en œuvre les meilleures pratiques interna-tionales afin d’exécuter les travaux dans le respectdes budgets et des échéanciers.

Ce modèle donne à la CDPQ l’occasion de mettreson expertise au service du Québec et d’investirdans des actifs qui correspondent bien aux objectifsde ses déposants :

• Revenus stables et prévisibles qui s’arrimentbien aux obligations de la CDPQ.

• Faible risque de perte de capital.• Actifs tangibles et de longue durée, bien pro-tégés de l’inflation.

La volonté de la CDPQ d’investir dans les infrastruc-tures trouve ainsi un ancrage solide au Québec. De

plus, celle-ci sera en mesure d’exporter le nouveaumodèle d’affaires à travers le monde.

L’entente préserve la responsabilité du gouverne-ment d’identifier les projets qui seront soumis à l’en-tente, de déterminer les besoins et les orientationsd’intérêt public à satisfaire ainsi que d’approuver lasolution à réaliser sur la base des options proposéespar la CDPQ.

L’entente vise les projets qui présentent un potentielde rendement commercial pour la CDPQ et ses dé-posants. La CDPQ est responsable de proposer unestructure de financement et un modèle économiqueappropriés pour chaque projet. Le financement seraconstitué de participations en équité de la CDPQ etde ses partenaires, de même que de dette à longterme.

L’entente octroie au gouvernement une optiond’achat des actifs à leur juste valeur marchande, demême qu’un droit de première offre dans le cas oùla CDPQ souhaiterait transférer à des tiers la pro-priété ou le contrôle des projets.

Le modèle d’affaires se distingue fondamentale-ment d’autres arrangements existants, incluant lespartenariats public-privé (PPP), et ce, de différentesfaçons :

• la réalisation et l’exploitation des projets d’in-frastructures sont confiées à une institutionpublique indépendante;

• l’impact des projets sur la dette publique estminimisé;

• la CDPQ assume l’ensemble des risques demise en œuvre et d’exploitation associés auxprojets selon les principes directeurs fixés parl’entente avec le gouvernement.

Dans la mesure où la CDPQ assume la propriété etle contrôle des projets, l’impact comptable de ceux-ci sera réduit au minimum, voire éliminé, pour legouvernement. Pour bénéficier de ce traitement, lesnormes applicables exigent notamment que l’en-tente respecte la pleine indépendance de la CDPQet n’attribue pas au gouvernement la propriété, lesrisques ou le contrôle effectif des projets.

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Les deux premiers projets priorisés à la suite de l’en-tente sont le système de transport collectif sur lenouveau pont Champlain et le nouveau système detransport collectif reliant le centre-ville de Montréalà l’aéroport international Montréal-Trudeau etl’Ouest-de-l’Île. Sous réserve des études et desanalyses finales, ces deux projets représentent desinvestissements totaux de l’ordre de 5 milliards dedollars.

Le diagramme 1 à la page suivante présente sousforme schématisée le partage des responsabilitésentre la CDPQ et le gouvernement du Québec dansle cadre du nouveau modèle d’affaires. À la pagesubséquente, le tableau 1 reprend sur une basecomparative les caractéristiques maîtresses desmodes de réalisation traditionnel, PPP et CDPQ.

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Diagramme 1LE NOUVEAU MODÈLE D’AFFAIRES PRÉSENTÉ PAR LA CAISSE DE DÉPÔT ET PLACEMENT DU QUÉBECET LE GOUVERNEMENT DU QUÉBEC

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Note : La présente annexe a été bâtie en grande partie grâce à l’étudede la Chambre de commerce du Canada (2013) et au Rapport du Cirano(2014)

LES AVANTAGES DES PPP

Bien que les PPP ne représentent aucunement laseule solution qui réponde aux besoins en matièrede financement des infrastructures, ils offrent denombreux avantages.

OPTIMISATION DES RESSOURCES

De plus en plus de données indiquent que, danscertains projets qui s’y prêtent, les modes de réali-sation non traditionnels apportent des avantagespar rapport aux méthodes d’approvisionnementtraditionnelles en ce qui concerne l’optimisation desressources. Certains projets de l’État subissent desdépassements de budget. Une étude des projetspublics dans le monde révèle que les projets de con-struction de ponts dépassent leur budget de 33,8 %en moyenne et que les projets de construction deroutes publiques, de 20,4 % en moyenne 7. Unrapport du Trésor britannique publié en 2000 apermis de constater que, dans un échantillon de 29projets réalisés en mode non traditionnel pouvantêtre comparés à des projets de l’État, les économiesobtenues par les modes non traditionnels s’établis-saient à presque 17 % en moyenne. De même,la réalisation du projet de route à péage E470 auColorado a permis de réduire les coûts en capital de32 %8.

Selon l’expérience canadienne, les modes non tra-ditionnels procurent un avantage de 10 à 15 % surle plan de l’optimisation des ressources, et il estenvisageable que l’écart se creuse à mesure queles coûts de transaction diminuent.9

La qualité de la gestion des risques à la base d’unegestion optimale des ressources est une questioncentrale des modes non traditionnels et une raisonmajeure de l’attrait de ce type de réalisation. Eneffet, dans les contrats traditionnels, le partenairepublic supporte la majorité des risques, dont lesprincipaux restent les risques liés à la conception,aux dépassements de coûts de construction et d’en-tretien, aux délais de mise en disponibilité, etc. Avecles modes non traditionnels, le partage des risquesse fait en fonction du partenaire qui est le plus apteà assumer le risque. Le partenaire privé supportedonc le risque s’il est à même de mieux le gérer quele partenaire public. L’analyse des risques tend alorsà être beaucoup plus exhaustive, puisque la prise derisque doit être quantifiée dans le contrat etéquitablement rétribuée. En laissant moins de placeà l’imprévu, l’optimisation de la gestion des risquespermet alors de baisser le coût des projets.

Selon le ministère des Transports du Québec (2014),les modes non traditionnels permettent, pour unegamme de projets qui s’y prêtent avantageusement,de développer une solution mieux intégrée surl’ensemble de la vie utile de l’infrastructure etfavorise les économies. En effet, pour réduire lesfrais d'entretien d'une route, par exemple, le parte-naire privé aura intérêt à augmenter la qualité de laconstruction. Généralement, plus l'envergure desprojets et les responsabilités confiées au partenaireprivé sont importantes, plus l'innovation est encouragée,puisque l'entente laisse au partenaire privé le choixdes moyens pour arriver aux résultats stipulés, con-trairement à l'approche traditionnelle selon laquelleil doit respecter un ensemble de moyens déterminésà l'avance.

ANNEXE 4 : LES AVANTAGES ET LES INCONVÉNIENTS DES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ (PPP)

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7 Statistique Canada. L’âge de l’infrastructure publique : une perspectiveprovinciale, 2008

8 Deloitte LLP. Closing America’s Infrastructure Gap – the Role of Public-Pri-vate Partnerships, 2007

9 Chambre de commerce du Canada, Les bases d’un Canada compétitif : lanécessité d’investir de façon stratégique dans les infrastructures, 2013

Le partenaire privé est incité, pour être plus efficace,à innover et à utiliser des technologies permettantd’offrir une infrastructure et un service public demeilleure qualité. Le niveau des pénalités pour lenon-respect des termes contractuels ou le non-renouvellement du contrat pour assurer le servicepublic sont autant de raisons qui poussent les entre-prises privées et leurs salariés à être plus efficacesque dans une situation où ils sont liés à l’appareilpublic.

Le fait d’offrir à un opérateur unique un contratglobal allant de la conception à l’exploitation et àl’entretien l’incite à internaliser les réductions decoûts possibles au niveau de l’exploitation du serviceet de l’entretien de l’infrastructure au moment de laconception de l’ouvrage.

La répartition des risques et l’efficacité qui en dé-coule permet de mieux respecter les coûts et leséchéanciers. Le partenaire privé est payé un mon-tant fixé à l’avance et doit remplir sa mission enrespectant l’échéancier négocié. Tous les dépasse-ments de coûts ou de temps sont supportés par lepartenaire privé (le paiement ne débutant générale-ment pas avant la phase d’exploitation du service).Il cherche donc à être efficace et à atteindre sesrésultats au prix et dans les délais convenus. Il enrésulte, d’après les expériences à l’échelle mondialeet québécoise, que les coûts et délais sont globale-ment respectés grâce, notamment, à une planifica-tion rigoureuse. De plus, le partenaire privé nesacrifiera pas la qualité, puisque l’exploitation del’infrastructure en deviendrait plus coûteuse et sarémunération serait réduite, car la qualité du servicene respecterait pas les standards fixés dans le contrat.

Une étude du Conference Board du Canada menéeen 2010 sous la direction de Mario Iacobaci appuiecet argument. Sur les 19 projets canadiens non tra-ditionnels examinés (dont la construction s’estterminée entre 2004 et 2010), 17 ont été terminésavant ou à la date prévue. En ce qui concerne les

coûts, le rapport qualité/prix de 55 projets a étéévalué afin de déterminer si les fonds publics ont étéutilisés à bon escient en proposant les projets enmode non traditionnel. Il ressort de l’analyse que lesmodes non traditionnels produisent des économiesde l’ordre de 0,8 à 61,2 % par rapport au mode tra-ditionnel10. Cet écart peut s’expliquer par le fait quechaque projet est différent, ce qui implique quedans certains cas, le mode de réalisation en modenon traditionnel permet de faire des économies im-portantes par rapport au mode traditionnel alorsque dans d’autres cas, les économies sont minimes.Dans chaque projet, le risque transféré au partenaireprivé est d’intensité différente. Par exemple, lorsquele partenaire privé sera en mesure de ne gérerqu’une petite partie des risques de manière plusefficace que le partenaire public, l’économie induitepar le mode non traditionnel sera faible par rapportau mode traditionnel.

Dans un sondage effectué par Standard & Poor’sauprès de 161 répondants de 22 pays différentsayant de l’expérience dans les PPP (banquiers,constructeurs, conseillers techniques et financiers,assureurs, etc.), il ressort que plus de 90 % despersonnes interrogées considèrent que les modesnon traditionnels permettent une livraison plusefficiente de l’infrastructure que le mode tradi-tionnel11.

NOUVELLE SOURCE DE FINANCEMENT

Un des avantages majeurs des modes non tradition-nels est l’avantage financier. En effet, le secteurprivé participe directement au financement duprojet. Dans un contexte de limitation des dépensespubliques et de contrôle de la dette publique, lesinvestissements en infrastructure – souvent lourdsfinancièrement – doivent être réalisés avec de nou-velles sources de financement. Avec la formule nontraditionnelle, le gouvernement ne s’endette pasfortement au début du projet puisque c’est souvent

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10 Le Conference Board du Canada. Détruire les mythes : Une évaluationpancanadienne des partenariats public-privé pour les investissements eninfrastructures, janvier 2010

11 Standard & Poor’s (Robert Bain, Jan W. Plantagie). Infrastructure Finance– The Anatomy of Construction Risk: Lessons from a Millennium of PPP Ex-perience, avril 2007

le secteur privé qui finance le projet. Ensuite, legouvernement peut lisser les paiements sur unelongue durée, car les contrats prévoient souvent despériodes d’exploitation et (ou) d’entretien de plusde 20 ans. De plus, le partenaire privé, qui cherchela rentabilité – sans sacrifier la qualité sous peined’être pénalisé – doit s’astreindre à une disciplinefinancière. Cela est possible grâce à un suiviminutieux de la préparation et de la réalisation duprojet.

Aussi, la transparence financière est accrue, car leplein coût économique du cycle de vie est inclusdans le contrat, les flux monétaires prévus et lessystèmes comptables. Les mécanismes commeles fonds d’amortissement protègent (isolent) lefinancement de l’entretien et de la réfection.

Point important, le calcul de l’optimisation desressources prend en compte le fait que le secteurprivé paie sur ses emprunts un intérêt plus élevé queles gouvernements. Par exemple, on a financé leprojet lié à l’installation à long terme du Centre dela sécurité des télécommunications Canada enémettant deux titres obligataires, les deux ayantobtenu la cote « A » du DBRS.

Le prix de l’obligation à court terme (couvrant lapériode de la construction) intégrait un écart de tauxde 115 points de base (pb), et l’obligation à longterme (couvrant la phase de fonctionnement etd’entretien du projet), un écart de 200 pb 12.

Le secteur privé emprunte donc à un taux plus élevéque le gouvernement, car ce dernier est considérécomme moins risqué. Par contre, le gouvernementpeut faire baisser ce coût en se portant garant pourle partenaire privé ou en finançant lui-même unepartie du projet.

Cependant, cette analyse oublie le fait que les em-

prunts du gouvernement augmentent la dettepublique. Il y a donc un coût pour le gouvernement,qui doit lever des taxes et des impôts pourrembourser les prêteurs en plus d’assumer tous lesrisques dans les cas où les projets s’avèrent nonrentables13. Cela peut ultimement avoir un impactsur sa cote de crédit établie par les agences denotation. En mode traditionnel, les risques sont eneffet entièrement assumés par le gouvernement, cequi peut se traduire par des coûts plus importants.En réalité, ce « coût social » du capital n’est paspris en compte, et les contribuables risquent depayer la note.

On ne peut donc pas comparer le coût d’empruntdes gouvernements à celui du secteur privélorsqu’on évalue les avantages possibles des modesnon traditionnels. La véritable comparaison doit eneffet opposer le coût du capital pondéré en fonctiondu risque du gouvernement (y compris le risque dedépassement de coût) aux coûts du secteur privé.Le « coût social » du capital emprunté par les gou-vernements n’étant habituellement pas factorisédans les analyses, cela a pour effet de désavantagerles modes non traditionnels dans les comparaisonsréalisées.

ENTRETIEN DES ACTIFS

La gestion des actifs est une partie mesurable etexécutoire des contrats en mode non traditionnel.En fait, l’existence de plans de gestion des actifs estun des atouts les plus importants des modes nontraditionnels. À la fin du contrat, lorsque les infra-structures sont remises au partenaire public, ellesdoivent être en parfait état.

Dans un contexte de contrôle des dépensespubliques, la prise en compte de l’entretien desactifs dans les contrats en mode non traditionnel

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12 Le Conference Board du Canada. Canada as a Global Leader DeliveringValue through Public-Private Partnerships at Home and Abroad, août 2013

13 Boyer, Marcel, Éric Gravel & Sandy Mokbel. Évaluation de projets publics:risques, coût de financement et coût du capital. C.D. Howe Institute Com-mentary 388, 2013

permet d’éviter les coupures servant à maintenirle niveau de dépenses d’autres postes budgé-taires.

Les partenaires privés sont forcés de raisonner encoût global, alors que les gouvernements onttendance à séparer le coût d’investissement et lescoûts récurrents (entretien, exploitation, gestion del’obsolescence, etc.). Cela est d’autant plus vrai queles autorités publiques n’engagent généralementpas de dépenses d’entretien des infrastructures surun horizon pluriannuel. Cette vision à court termeamène à moyen et à long terme des problèmesimportants, puisque le sous-investissement dansl’entretien des infrastructures s’accumulant, lesautorités sont obligées de dépenser des sommesencore plus importantes par la suite pour rattraperle déficit d’entretien.

LES INCONVÉNIENTS DES PPP

Il est important de ne pas oublier que bien qu’ilssoient utiles, les modes non traditionnels ne sontpas une panacée. Ils ne s’appliquent en aucunefaçon à tous les projets, et l’application généraliséese heurte à des obstacles. En voici quelques-uns :

• Les contrats en mode non traditionnel sont, demanière générale, complexe et rigide. Leurcomplexité inhérente peut, lorsqu’ils ne sontpas structurés comme il faut, entraîner deseffets imprévus ou des mesures incitatives inap-propriées. Les contrats en mode non tradition-nels sont des contrats à long terme (aussi longsque 50 ans), et il peut s’avérer difficile de lesadapter à l’évolution des exigences environ-nementales, sociétales ou politiques. Le contratdoit donc prévoir un grand nombre de clauseset de mécanismes pour résoudre les problèmesou les conflits. Il faut également une grandediscipline pour pouvoir dès le départ établir lesnormes et les critères de performance et derendement du projet. Ce type de partenariatconduit donc à des coûts de transaction poten-tiellement plus importants, car les clausesdoivent prévoir les difficultés sur une longuepériode, ce qui complexifie la négociation. De

plus, étant donné que la durée du partenariatest particulièrement longue, il est difficiled’anticiper toutes les contingences qui peuventsurvenir durant cette période. C’est pourquoi ilest possible que les parties renégocient à denombreuses reprises des conditions du contrat.Le suivi du contrat peut donc s’avérer sensible-ment plus lourd pour le partenaire public, enplus d’exiger une expertise pointue pourréaliser un tel suivi. L’application des modesnon traditionnels aux projets standards, commela construction d’écoles, est assez facile, maiselle devient plus difficile dans les cas d’installa-tions multifonctionnelles telles les hôpitaux.

• Vu la complexité des contrats, la phase dedémarrage des projets en mode non tradition-nel est plus longue et coûteuse pour les partic-ipants, tant du secteur public que du secteurprivé. Néanmoins, ces coûts sont en train dediminuer au pays. Les cabinets d’avocats locauxcommencent à bien connaître les transactions,et des modèles qui ont fait leurs preuvess’appliquent à tous les projets sauf les plusexceptionnels. D’après le professeur JamesMcKellar de la Schulich School of Business del’université York, le Canada a plutôt bien réussià réduire ces coûts.

Au fil des ans, nous avons pu améliorer la communi-cation des leçons apprises entre provinces,territoires et municipalités, de même que la mise aupoint et l’échange des modèles juridiques. Le coûtdes transactions s’établit en moyenne à 20 % de cequ’il était. Une plus grande expérience des modesnon traditionnels dans chaque domaine d’infrastruc-tures pourrait aussi contribuer à réduire ces coûts.Si les projets traditionnels étaient soumis à unprocessus aussi exhaustif, les coûts seraient certaine-ment très comparables.

• À mesure que le nombre de contrats en modenon traditionnel augmente, le parc d’infrastruc-tures sous la gestion directe de l’État diminue.Ainsi, lorsque des programmes de restrictionsbudgétaires exigent la compression desdépenses, les réductions ne peuvent qu’affecter

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les infrastructures réalisées en mode tradition-nel. Cette situation, par ricochet, accélère ladétérioration des infrastructures publiquestouchées.

• Les modes non traditionnels ne représententpas toujours une bonne solution. C’est notam-ment le cas lorsque le risque est élevé et peudéfini, comme pour des voies de transportrapide souterraines. Cependant, il est possiblede recourir à des stratégies avancées de répar-tition du risque, qui ont déjà été utilisées, afinde rendre les projets réalisables en mode nontraditionnel dans un tel environnement. Encoreune fois, tous les projets n’intéresseront pas lesinvestisseurs privés en raison de la longueur dela période de rentabilisation, notamment pourles projets réalisés dans les régions éloignées.La nature de certains projets peut aussi limiterpolitiquement ou socialement l’acceptabilitéd’un contrat non traditionnel. En outre, la miseen place d’un péage sur une infrastructurepréalablement gratuite est susceptible deprovoquer des réticences lorsque ce mode definancement est envisagé. (Il est à noter qu’il ex-iste, dans l’esprit populaire, un amalgame entrepéage et mode non traditionnel. Or, le péageest un mode de financement, tandis que lemode de réalisation non traditionnel est pré-cisément un mode de réalisation/exploitationde l’infrastructure.) Il peut aussi y avoir des réti-cences en fonction du secteur concerné.

Par exemple, plusieurs critiques surviennentlorsqu’on parle de mode de réalisation non tradi-tionnel dans le secteur de la santé, car pour certainsgroupes de la société, la santé et les hôpitauxdoivent relever entièrement du secteur public.

• Il manque souvent d’experts en matière demodes de réalisation non traditionnels, notam-ment à l’échelon municipal. En outre, le projetpourrait être inefficace si le partenaire publicn’arrive pas à évaluer correctement l’infrastruc-ture ou le service fourni par le partenaire privé.

Une des sources importantes d’inefficacitéet de dépassements de coûts est en effet lamauvaise évaluation des hypothèses ou desobjectifs. Des hypothèses erronées du parte-naire public lors de l’évaluation monétaire duprojet entraîneront une augmentation des coûtsou une modification du projet qui remeten cause les calculs de rentabilité pour lepartenaire privé sur une longue période.

• Un des objectifs de Fonds PPP Canada, de Part-nerships BC et d’Infrastructure Ontario estd’établir un centre d’expertise afin d’aider àaccroître les capacités dans les agences gou-vernementales et chez leurs clients promoteursde projets. Fonds PPP Canada subordonneeffectivement l’octroi du financement à laprésence d’une équipe de promoteurs ayant lescapacités requises. Au Québec, une agencegouvernementale désignée pourrait efficace-ment jouer ce rôle.

• La baisse de la transparence (réelle ou perçue)en confiant l’entretien et l’exploitation d’uneinfrastructure publique à un partenaire privé estun élément auquel la population peut êtresensible. Le partenaire privé peut vouloir gardercertaines informations liées à son activité et àson plan d’affaires privées. Pour éviter cela, lesautorités publiques peuvent mettre en placeune réglementation et des indicateurs degestion dans le contrat afin d’assurer une trans-parence et un suivi adéquat. Cela est d’autantplus nécessaire que le partenaire public doitpouvoir suivre les performances du partenaireprivé.

39


Les modes non traditionnels constituent un outilprécieux, mais ne sont pas le seul outil à la dispo-sition des gouvernements. Ils ne permettent pasde répondre seuls à la question fondamentale dela suffisance du financement global des infrastruc-tures. Les gouvernements ont manifestementbesoin d’investissements de capitaux supplémen-taires pour combler l’insuffisance des investisse-ments passés et suivre le rythme dans l’avenir. Desinstitutions et des conseillers financiers travaillent àmettre au point des modèles de partenariat avec leprivé qui s’appliqueraient à un plus large éventail deprojets, notamment le groupage, le partage desrisques, les partenariats établis par voie concurren-tielle, les démarches progressives de partenariat etle recours aux intégrateurs.

Même avec un grand nombre de choix de nouveauxmodèles de financement, il faut concevoir uneméthode particulière pour chaque projet, cas parcas. Indépendamment du modèle de financementet d’exploitation choisi, en fin de compte, ce sontles utilisateurs ou les contribuables qui paient. Laméthode de financement et d’exploitation est unequestion d’accès aux capitaux et d’efficience del’exécution du projet.

Il est souhaitable qu’un soutien technique soit offertaux municipalités afin de les aider à réaliser lesanalyses requises et à trouver le modèle de finance-ment le plus efficace pour un projet donné.

Tout comme en mode traditionnel et quel que soitle palier de gouvernement, l’expertise de gestionde projet des employés concernés du secteurpublic est primordiale et il importe de continuerà la développer pour que le secteur public puissegérer les modes non traditionnels efficacement eteffectuer en temps opportun des investissementsde qualité dans des projets en partenariat avec leprivé.

Il y a nécessité de faire valoir la viabilité des pro-jets en mode non traditionnel dans les centresurbains de taille moyenne au Québec. Ces efforts

de promotion devraient comprendre des mes-sages précis destinés à calmer les préoccupationsd’éventuels opposants aux partenariats avec leprivé.

Le processus très structuré d’approvisionnementsous forme de PPP implique une grande trans-parence dans l’octroi des contrats. Celle-ci estrenforcée par la revue diligente et les suivis effec-tués par les partenaires financiers, notamment sur leplan de la gestion des coûts. Ces caractéristiquesdes PPP sont de nature à faire obstacle à la corrup-tion et la collusion parfois observée au sein del’industrie de la construction.

Il existe un besoin évident de changer la façon deparler des infrastructures, du rôle qu’elles jouentpour assurer la compétitivité et le dynamisme descollectivités. La participation de tous est capitale —gouvernements, groupes d’intervention, organismesà but non lucratif, acteurs du secteur privé,contribuables. Par le passé, le gouvernement estcelui qui était essentiellement chargé de demanderplus de taxes et de frais d’utilisation. À l’avenir, ilfaut que les entreprises, petites et grandes, jouentun rôle décisif dans la présentation des argumentsen faveur des infrastructures traditionnelles, commeles routes et les ponts, de même que des infrastruc-tures innovatrices14.

Il faut intensifier le dialogue avec le public et lesautres parties intéressées afin de souligner l’impor-tance des infrastructures efficaces pour la croissanceéconomique. Un tel dialogue ouvrira la voie àl’acceptation par le public de la nécessité d’accroîtrele niveau des investissements.

AU SOMMAIRE

40


14 Rodin, Judith et John Kitzhaber. Raising the Grade on Infrastructure:Money, Methods and Message, www.governing.com, 23 mai 2013

Pour répondre aux exigences de la hausse desinvestissements requis, le Québec doit examinertous les axes possibles de financement afin d’in-tensifier les investissements d’infrastructures et,par la suite, maintenir ces niveaux plus élevés. Cene sera pas facile. Le dialogue avec le grand publicdoit être entrepris de telle façon que les Québécoiscomprennent l’importance d’investir dans lesd’infrastructures comme puissant vecteur deprospérité économique.

Les Québécois comprennent la nécessité d’enrayerle fléau de la corruption et la collusion dans l’indus-trie de la construction et souhaitent que lesmécanismes en place et à venir soient adéquatspour y parvenir. Ils sont toutefois moins conscientsdes coûts énormes du sous-investissement en infra-structures, du retard que prend la société parrapport à d’autres économies et du défi quereprésente le financement des grands travaux.

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Note : La présente annexe est tirée du Rapport du Cirano de 2014

LA SITUATION AU QUÉBEC

L’attrait pour les partenariats entre les secteurs privéet public au Québec est plus ancien que la créationd’une agence pour gérer les contrats comme tels.En effet, dès 1999, le Conseil du Trésor avait créé lebureau des partenariats d’affaires (BPA). Ce dernierdevait faire la promotion des partenariats d’affairespublic-privé (PAPP) au sein des ministères et desorganismes publics. Ces PAPP se rapprochaientbeaucoup des PPP.

En 2000, le gouvernement a adopté la Loi sur lespartenariats en matière d’infrastructures des trans-ports. En 2001, le ministère des Transports duQuébec a créé le Bureau de la mise en œuvre desPPP pour réaliser les projets de l’autoroute 25 etl’autoroute 30 en mode non traditionnel. En juin2004, le gouvernement a déposé au Parlement duQuébec le projet de loi numéro 61 intitulée « Loi surl’Agence des partenariats public-privé du Québec». Tel que stipulé dans l’article 4 de cette loi,l'Agence avait pour mission de contribuer, par sesconseils et son expertise, au renouvellement desinfrastructures publiques et à l'amélioration de laqualité des services aux citoyens dans le cadre de lamise en œuvre de projets de partenariats public-privé15.

L’Agence a ensuite été remplacée par InfrastructureQuébec avec un mandat élargi qui s’étendait main-tenant aux projets d’infrastructure publique réalisésselon d’autres modes de réalisation que les PPP, telsle mode traditionnel, le mode en gérance et lemode « clé en main ». En 2013, InfrastructureQuébec a été fusionnée avec la Société immobilièredu Québec (SIQ) pour former la Société québécoisedes infrastructures (SQI). Sa mission est de soutenirles organismes publics dans la gestion de leursprojets d’infrastructure publique, de mettre à leur

disposition des immeubles et de leur fournir diversservices en matière immobilière.

Depuis la création de l’Agence des PPP du Québecen 2004, soit en près de 10 ans, seulement 10 pro-jets en PPP ont été dénombrés au Québec et tousont été décidés par le gouvernement provincial(tableaux 2 et 3).

En comparaison, il y a eu 115 projets de 2005 à 2012en France, et plus de 700 projets depuis 1992 auRoyaume-Uni. Si l’on regarde les types de projetsréalisés au Québec, nous remarquons qu’ils concer-nent surtout les secteurs de la santé et des trans-ports. En fait, sur les 10 projets, cinq concernaientle secteur de la santé et trois celui des transports.

ANNEXE 5 : LE FINANCEMENT NON TRADITIONNEL DES INFRASTRUCTURESDANS LE MONDE

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15 Québec. Loi sur l’Agence des partenariats public-privé du Québec, 2004

TABLEAU 2 :ÉVOLUTION DU MARCHÉ DES PPP AU QUÉBEC

Souce : CIRANO

Date del’entente

Nombrede projets

Valeur des projets(millions de dollars courants)

2007200820092010201120122013

1222111

5251,537462

1,792.71,970298

265.7

TABLEAU 3 :LISTE DES PROJETS EN PPP AU QUÉBEC

Souce : CIRANO (données monétaires en dollars courants)

Projet Secteurconcerné

Montant(millions de dollars)

Maison symphoniqueÉtablissement de

détention de Sorel-TracyAutoroute 25Autoroute 30

Réseau d’aires de serviceCentres d’hébergement et de

soins de longue durée (CHSLD)CHSLD de Saint-Lambert

CulturelJudiciaireTransportTransportTransport

SantéSanté

259265.7525

1,50037

298203

CHUM Santé 1,970CRCHUM Santé 469.5

CUSM Santé 1,323.2

En somme, il ressort que le Québec a utilisé le modede réalisation PPP dans quelques projets seulement,et pour des projets provinciaux de grande enverguredépassant parfois le milliard de dollars. L’imprécisiondans la définition de ce qu'est un projet en PPP auQuébec peut cependant avoir un effet sur les statis-tiques, car certains projets peuvent être classés dansdeux modes de réalisation différents. Le cas ducentre d’entretien de l’Agence métropolitaine detransport (AMT) à Lachine illustre bien le problème.En effet, pour la SQI, ce projet est un projet « cléen main » c’est-à-dire que le partenaire privé doitconcevoir et construire l’infrastructure. Or, le gou-vernement fédéral qui participe au financement duprojet par l’entremise de PPP Canada considère cecontrat comme un PPP.

Lorsque l’on examine l’origine des entreprises quiparticipent à un consortium dans le cadre d’unprojet en PPP, on remarque que les Québécoisesparticipent à la plupart des projets dans un rôle sou-vent majeur (voir le tableau 4).

Même dans les cas où elles font parties d’un consor-tium regroupant des entreprises canadiennes ouétrangères, les Québécoises sont fortementreprésentées. Par contre, on remarque que les pro-jets les plus importants ont tendance à être réaliséspar des consortiums dominés par des entreprisesétrangères. Deux de ces projets (les autoroutes25 et 30) figurent parmi les tout premiers projetsréalisés en PPP; le manque d’expérience et la nou-veauté de ce type de projet au Québec expliquentpossiblement le recours aux firmes étrangères.

Les critiques formulées sur les différents projetsexpliquent en partie le recul du gouvernement parrapport aux PPP et les réformes entreprises. En2010, le vérificateur général du Québec avait estiméque les hypothèses permettant de calculer la valeurajoutée des projets du Centre universitaire de santéMcGill (CUSM) et du Centre de recherche du Centrehospitalier de l’Université de Montréal (CRCHUM)selon le mode traditionnel et le mode PPP étaientfausses16. Le vérificateur général soulignait aussi queplusieurs modifications avaient été apportées auxprojets. Au CUSM, la structure de financement a étéchangée, alors qu’au CRCHUM, des dérogations ontpu avoir un impact sur le coût des immobilisationset sur celui du renouvel¬lement des actifs. Or, lesprojets n’ont pas été évalués avec ces dérogations.Il est donc impossible de calculer la valeur ajoutéeréelle de ces projets en mode PPP.

Il appert cependant que les hypothèses d’actualisa-tion retenues par le Vérificateur général du Québec(6,5 % contre 8 % dans les études initiales) sont encontradiction avec une étude menée en 2007 parClaude Montmarquette et Iain Scott. Cette études’appuie sur une revue de la littérature scientifiqueet économique, des pratiques internationales et destaux observés sur le marché des capitaux pourdéterminer que le taux nominal d’actuali-sation quele gouvernement québécois devrait retenir serait de8 % (taux utilisé dans les études initiales)17.

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TABLEAU 4 : ORIGINE DES ENTREPRISES QUI COMPOSENT LES CONSORTIUMS

DANS LES PROJETS DE PPP AU QUÉBEC

Souce : CIRANO

Projet ConsortiumRôle des entreprises

Maison symphonique

Autoroute 25

Autoroute 30

CHUM

CRCHUM

CUSM

Réseau d’airesde service

Établissement de détention de Sorel-Tracy

Centres d’hébergement et de soins de longue

durée (CHSLD)CHSLD de

Saint-Lambert

Groupe immo-bilier Ovation

Concession 25

Immostar Inc.Nationax etplacementsAMMC inc.

Nouvelleautoroute 30

GroupeSavoie

CHUM collectifGroups Accès-

CRCHUMGroupe immo-

bilier Santé McGill

Horizon JusticeSorel-Tracy (HJST)

QC CAN Étrangères(ou filliales

canadiennes)

Majeur Mineur

Majeur Mineur

Majeur Mineur

Mineur Mineur Majeur

Mineur

Majeur

Majeur

Majeur

Mineur Majeur

Majeur Mineur Mineur

Majeur

16 Vérificateur général du Québec. Rapport spécial portant sur la vigie rel-ative aux projets de modernisation des centres hospitaliers universitaires deMontréal, 2010

17 Montmarquette, Claude & Iain Scott. Taux d’actualisation pour l’évalua-tion des investissements publics au Québec. CIRANO, 2007

Par ailleurs, plusieurs projets tels l’autoroute 25,l’autoroute 30 et la maison symphonique de Mon-tréal ont été livrés avant la fin de l’échéancier et àl’intérieur des budgets prévus. Le gouvernement duQuébec n’emploie pas une définition précise desPPP et réalise occasionnellement des projets qui ontles caractéris-tiques des PPP mais n’en portent pasle nom.

FRANCECADRE HISTORIQUE ET LÉGAL

Les PPP, appelés contrats de partenariat (CP) enFrance, sont institués le 17 juin 2004 comme un con-trat administratif d’exception. Deux conditions noncumulatives sont nécessaires pour pouvoir utiliser cemode de réalisation :

1. Condition de complexité telle que la personnepublique n'est pas objectivement en mesurede définir seule et à l'avance les moyenstechniques répondant aux besoins du projet oud'établir le montage financier ou juridique ap-proprié. Cette complexité peut être financière,juridique ou technique.

2. Condition d’urgence, lorsqu'il s'agit de rat-traper un retard préjudiciable à l'intérêt généralaffectant la réalisation d'équipements collectifsou l'exercice d'une mission de service public,quelles que soient les causes de ce retard, oude faire face à une situation imprévisible.

Les autorités publiques ne peuvent donc avoirrecours aux CP qu’au moment où elles ne peuventpas elles-mêmes définir certains éléments prélimi-naires du projet ou qu’un retard préjudiciable aumaintien du service public survient. Ces conditionssont assez restrictives, ce qui fait des CP des con-trats d’exception. Mais depuis le 28 juillet 2008, unetroisième condition permet d’élargir les possibilitésde recours aux CP :

3. Efficience économique : compte tenu soit descaractéristiques du projet, soit des exigencesdu service public dont la personne publique est

chargée, soit des insuffisances et difficultésobservées dans la réalisation de projets compa-rables, le recours à un tel contrat présente unbilan entre les avantages et les inconvénientsplus favorable que ceux d'autres contrats de lacommande publique.

L’introduction de ce dernier critère permet d’élargirl’utilisation des PPP en France puisque les deux pre-miers critères étaient assez restrictifs. Le derniercritère introduit en 2008 correspond donc à la valeurajoutée monétaire des projets (même si des critèresplus qualitatifs peuvent être invoqués).

ÉVOLUTION DU MARCHÉ DES PROJETS ENMODE NON TRADITIONNEL EN FRANCE

Le nombre et la valeur des contrats ont progressédans le temps (Tableau 5). En effet, le gouvernementa réalisé seulement six projets en 2006 contre 37 en2012. Nous remarquons également que ces projetssont individuellement plus importants en 2012 qu’en2006.

Les ministères, mais aussi les établissements publicset les entreprises nationales ayant une mission deservice public peuvent signer des CP. Il existe aussiun nombre très important de collectivités territori-ales régionales (22), départementales (101) ou

44


TABLEAU 5 : NOMBRE DE CONTRATS ET VALEUR DES CONTRATS SIGNÉS PAR L’ÉTAT ET

LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN FRANCE

Souce : Rapport annuel de la MAPPP et Ministère de l’Économie

AnnéeNombre

de contratssignés

Valeur des contrats signés(millions de d’euros courants)

2005200620072008200920102011

161712192241

114914882047018365576

2012 37 3760

municipales (plus de 36 000, sans compter lesregroupements de communes) pouvant signer desCP. De plus, presque tous les secteurs économiquespeuvent faire l’objet d’un projet de CP : les trans-ports, la santé, l’éducation, l’équipement urbain,l’environnement, l’efficacité énergétique, la justice,le sport, la culture ou les télécommunications. Tousces éléments font du marché français le premiermarché européen des PPP en valeur en 201118.

DÉVELOPPEMENT DE L’EXPERTISE FRANÇAISE

Le gouvernement français n’a pas favorisé les entre-prises nationales pour leur permettre de développerleur expertise. Tout d’abord, ces contrats ont étéprévus comme des contrats d’exception jusqu’en2008, ce qui peut expliquer le faible nombre de con-trats signés dans les premières années. Dans ce cas,développer une expertise nationale aurait été trèscompliqué vu le petit nombre de contrats. Ensuite,le droit communautaire européen n’aurait pas per-mis aux autorités françaises de favoriser des entre-prises nationales au détriment des intérêts de laCommunauté européenne.

Le développement de l’expertise trouve sa sourceailleurs. En effet, le marché français de la construc-tion est fortement structuré avec quatre joueursprincipaux autour desquels gravitent plus de 200000 entreprises (principalement des artisans et destrès petites entreprises). Trois des douze plus grandsgroupes du bâtiment et travaux publics dans lemonde sont français (Vinci, Eiffage et Bouygues).Lorsqu’un projet d’infrastructure doit être réalisédans l’urgence ou qu’il est complexe, ces joueursdeviennent incontournables sur le marché, vu leurgrande capacité de gestion technique, leur accèsfacile au montage financier adéquat et leur capacitéà assurer l’exploitation et la maintenance des infra-structures. Cela a pour conséquence que la plupartdes projets en CP sont remportés par l’une de cesgrandes entreprises (ou l’une de leurs filiales)19. Cecipeut aussi s’expliquer par le montant des études de

marché devant être produites au moment desoumissionner. En effet, ces études peuvent coûterjusqu’à 15 ou 20 millions d’euros comme pour leprojet du nouveau site du Ministère de la Défense.Sans être certain de remporter le contrat, il fautdonc pouvoir engager des fonds importants, poten-tiellement à perte. Cette mainmise sur le marchénational explique peut-être pourquoi les entreprisesétrangères ont peu d’intérêt pour le marché françaisdes PPP.

Ces entreprises ont de nombreuses occasions departiciper à des projets en mode non traditionnel,car les collectivités locales proposent de nombreuxprojets. En effet, plus des deux tiers des contrats ontété signés par des collectivités territoriales. Mêmesi les compétences des collectivités localesfrançaises sont différentes de leurs équivalentsquébécois et que le nombre de collectivités est aussiplus important, le fait de permettre à ces dernièresd’utiliser le mode de réalisation non traditionnelpermet aussi aux entreprises d’acquérir de l’expéri-ence. En effet, il y a plus de contrats signés chaqueannée et surtout la valeur moyenne des projets estplus faible. Dans ce cas, il est possible d’acquérir descompétences en commençant par de petits projets(ce qui n’est présentement pas le cas au Québec).

Enfin, le soutien politique et de la population est unélément essentiel à la réussite des projets en modenon traditionnel. Le gouvernement a commencé parles promouvoir pour les utiliser de façon limitée. Parla suite, l’ajout de la troisième condition a généraliséla pratique.

Même si les autorités publiques ont utilisé les CPavec parcimonie, elles se sont finalement emballéespour les CP jusqu’à faire de la France le premiermarché européen de projets en mode non tradition-nel en valeur en 2011. L’introduction progressive etcontinue des projets en mode non traditionnel apermis à cette industrie de se développer.

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18 European PPP expertise centre (EPEC), France - Cadre institutionnel &Unités de PPP, 2012

19 Le Monde, Hôpital Sud Francilien : les collectivités ne peuvent plus sepasser des PPP, 2014

BILAN DES PROJETS EN MODE NON TRADI-TIONNEL EN FRANCE

Comme dans les cas de projets réalisés en modetraditionnel, il arrive que certains projets ne rencon-trent pas le succès escompté. Dans ce cas, la presseou des groupes de pression utilisent ces exemplespour épingler les PPP. Pourtant, une étude de 2011sur la performance des CP en France a montré que71 % des projets ont respecté les délais20. Sur les 29% restants, pour une grande majorité (79 %) desprojets ayant connu un retard, celui-ci est imputableau partenaire public. En ce qui concerne le coût, 53% des projets ont respecté le montant fixé initialement;91 % des projets restants ont dépassé le montantinitial de 3 % ou moins. Encore une fois, la principaleraison de ces dépassements de coûts provient desmodifications apportées en cours de route par lepartenaire public.

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20 PricewaterhouseCoopers, Étude sur la performance des contrats departenariat, 2011

CADRE HISTORIQUE ET LÉGAL

Au Royaume-Uni, on désigne les projets en modenon traditionnel sous l’appellation Private FinanceInitiative (PFI). Le PFI britannique implique que lepartenaire privé s’occupe de la conception, de laconstruction, du financement, de l’exploitation et del’entretien de l’infrastructure. La condition pouravoir recours aux PFI est moins restrictive que lesconditions françaises et est similaire à celle duQuébec. En effet, les PFI peuvent être utilisés si lavaleur ajoutée monétaire est plus importante avecce mode de réalisation qu’avec les autres modes deréalisation. Afin d’évaluer cette valeur monétaireajoutée, l’autorité publique qui souhaite avoir re-cours au mode de réalisation PFI doit suivre troisétapes21 :

1. Il faut s’assurer que le PFI est considéré pourun projet appartenant à une catégorie où cemode de réalisation est approprié et où il estprobable qu’une valeur ajoutée monétaire soitcréée.

2. Il faut tester si les conclusions de l’étape 1 sontappropriées pour ce projet précisément etévaluer qualitativement et quantitativement laviabilité et la faisabilité du projet en PPP.

3. Il faut évaluer durant la réalisation du projet queles éléments qui assurent au projet une valeurajoutée monétaire soient maintenus et qu’ilpuisse être livré dans les délais.

Le Royaume-Uni est considéré comme le berceaudes partenariats public-privé. Tout a commencédans les années 80, quand le gouvernementThatcher a voulu réduire le rôle du secteur publicdans l’économie. Pour faire face aux préoccupationscroissantes sur les conséquences d'une baisse pro-longée de l'investissement public et des dépensesd'entretien des infrastructures publiques, le PrivateFinance Initiative (PFI) fut lancé en 1992. Mais ce

nouveau type de contrat ne rencontra pas un grandsuccès à ses débuts. Pour y remédier, le gouverne-ment créa plusieurs agences pour les promouvoir.Les PFI ont commencé à réellement prendre del’ampleur après 1995, pour atteindre leur sommeten 2000.

Un des éléments de contexte importants au Royaume-Uni est le fait que les projets ont commencé timide-ment, ce qui a eu pour effet d’éviter des erreurs etdes scandales. En effet, aucun autre pays n’avaitd’expérience dans le domaine, il n’était donc paspossible de s’appuyer sur des recettes éprouvées.

Le fait de s’engager progressivement a permis aupays de graduellement adopter et développer lesmodes de réalisation non traditionnels. Par exemple,en 1997, cinq ans après le lancement du programmePFI, le gouvernement britannique a créé une équipedu Trésor dédiée aux questions propres aux PFI.Cette équipe était chargée d’analyser les projetssignificatifs et d’aider les ministères à fixer leurs pri-orités et à faire une évaluation de la valeur moné-taire ajoutée. Elle a aussi publié une série de guides,de notes techniques et d’études de cas, dont undocument intitulé « Partnership for prosperity » en1997 pour expliquer le soutien du gouvernementaux PFI ainsi que le rôle de l’équipe du ministère desFinances et du Trésor, et pour camper les principesfondamentaux des PFI. Trois ans plus tard, en juin2000, le gouvernement a créé Partnership UK enremplacement de cette équipe. Cet organisme tra-vaillait de concert avec les secteurs privé et publicafin d’améliorer le processus de planification, de né-gociation et de parachèvement des projets en modenon traditionnel. Son conseil d’administration étaitcomposé à la fois de partenaires publics et privés.

En 2001, Partnership UK était détenu par des in-vestisseurs privés à hauteur de 51 %. La majorité del’équipe était composée de spécialistes du secteurprivé tels que des avocats d’affaires, des consultantset des financiers. Cet organisme était donc doté

ROYAUME-UNI

47


21 HM Treasury, Value for money assessment guidance, 2006

d’une compétence accrue par rapport aux organismespublics dépendant totalement du gouvernement.Plus tard, certaines critiques ont poussé le gou-vernement à réformer cet organisme. En juin 2010,Infrastructure Royaume-Uni (IUK) a été créée commeune unité distincte au sein du Trésor pour travailleravec le secteur privé sur les grands projets d'infra-structures et prendre le relai de Partnership UK.

Une révision des PFI réalisée par le gouvernementen réponse aux critiques de la population quant à lamauvaise gestion et au manque de transparence etde flexibilité des PFI a permis de constater :

• que le processus d’approvisionnement des PFIétait souvent lent et coûteux pour les deuxpartenaires, cela ayant pour conséquence deréduire la valeur monétaire ajoutée du projet;

• que les contrats n’étaient pas assez flexiblespour permettre de faire des modifications lorsde la phase opérationnelle afin de mieuxrépondre aux besoins du public;

• que les projets n’étaient pas assez transparents;

• que des risques inappropriés ont été transférésau partenaire privé, ce qui a eu pour con-séquence que le partenaire public payait uneprime élevée pour ce risque.

En réponse à ces enjeux, de même qu’aux con-traintes créées par la crise financière dans la façonde financer les projets, le gouvernement a décidéde faire évoluer les PFI et a créé les Private Finance2 (PF2) en décembre 2012. Les PF2 présentent lescaractéristiques suivantes :

• Renforcement du partenariat dans la structurede capital : le gouvernement devient uninvestisseur public minoritaire dans le projet.

• Accélération pour livrer l’infrastructure : legouvernement met en place de nouvellesprocédures de soumissions afin de rendre lesappels d’offres plus rapides et moins onéreux.

• Flexibilité après la conclusion du contrat : legouvernement retire certains services des con-trats comme l’entretien ou la restauration. Deplus, il y a une plus grande flexibilité pourinclure certains services ou les retirer pendantla phase opérationnelle. Enfin, des révisionspériodiques de la qualité des services sontmises en place.

• Renforcement de la transparence : les informa-tions financières et le rapport annuel détaillésur le projet sont publiés. Le secteur privé doitlui aussi publier des informations sur ses rende-ments. Enfin, des indicateurs de performancesont publiés pour contrôler la qualité desservices fournis.

• Répartition appropriée des risques : le gou-ver¬nement doit mieux répartir les risques,notamment les risques imprévisibles liés auchangement législatifs, aux coûts de l’infra-structure, à la conta¬mi¬nation des sols ou àl’assurance, pour garantir que la valeur ajoutéemonétaire soit maximisée.

• Financement de la dette future : la structurefinancière des PF2 est faite pour permettrel’accès à un financement par la dette à longterme (plutôt qu’à court terme) sur le marchédes capitaux.

• Amélioration de la valeur monétaire ajoutée: legouvernement met en place de nouvelleslignes directrices et un nouveau guide afind’améliorer l’estimation de la valeur monétaireajoutée des projets.

En somme, bien qu’il cherche à promouvoir le modede réalisation non traditionnel, le gouvernement neréalise qu’une petite partie, néanmoins significative,de ses infrastructures en PPP21. Ce mode de réalisa-tion représente donc au Royaume-Uni un outil parmid’autres et n’est pas mis en avant à tout prix, pasplus qu’il n’est mis au rancard.

48


22 National Audit Office, Performance of PFI Construction, 2009

ÉVOLUTION DU MARCHÉ DES PROJETS ENMODE NON TRADITIONNEL AU ROYAUME-UNI

Le graphique 9 à la page suivante démontre l’évo-lution du nombre de projets réalisés en mode nontraditionnel au Royaume-Uni de 1996 à 2012. Aprèsune rapide croissance, ce nombre s’est maintenu àplus de 40 projets par année jusqu’en 2007. À partirde 2008, en raison de la crise financière qui adiminué l’accès aux emprunts, le nombre de projetsa chuté pour revenir à un niveau avoisinant ceux de1996 et 1997.

En ce qui concerne la valeur des projets, elle a aug-menté à un rythme modéré jusqu’en 2006 alorsmême que le nombre de projets a fortementprogressé et s’est ensuite maintenu. C’est donc direque la valeur moyenne des projets est restéerelativement basse. Cette façon de faire permet auxentreprises nationales d’entreprendre des projetsplus petits les premières années afin d’acquérir del’expérience.

49


Translation Error.

DÉVELOPPEMENT DE L’EXPERTISE BRITAN-NIQUE

Le gouvernement britannique n’a pas cherché àfavoriser les entreprises nationales pour leur permettred’acquérir des compétences en matière de projetsen mode non traditionnel. Par contre, plusieurséléments nous permettent de croire que différentsfacteurs ont pu jouer un rôle dans l’essor des entre-prises nationales :

• Le moment de la mise en place du programmePFI : étant donné que le Royaume-Uni adevancé tous les autres pays en lançant lemode de réalisation de projets en mode nontraditionnel dès 1992, les entreprisesnationales ont pu acquérir de l’expérienceavant leurs concurrents étrangers.

• Le nombre de projets : malgré des débutsdifficiles, le Royaume-Uni a entrepris de nom-breux projets chaque année (de 41 à 65 projetspar année de 1998 à 2007, ce nombre ayantpar la suite chuté en raison de la crise finan-cière mondiale). Le nombre de secteurs del’appareil public (santé, éducation, culture,sports, traitement des eaux, transports, pris-ons, télécommunications, etc.) et le fait que legouvernement central autant que les munici-palités, les agences publiques, les entreprisespubliques et les comtés peuvent avoir recoursaux PFI a eu pour effet de fournir aux entre-prises nationales un nombre suffisant deprojets pour leur permettre d’acquérir unevaste expérience sur plus de 20 ans.

• La volonté politique des gouvernements suc-cessifs de maintenir le programme en opéra-tion : lors de la mise en place des PFI, legouvernement a d’abord encouragé tous leséchelons administratifs à en faire usage; le nou-veau mode de réalisation de projet n’a pasconnu un engouement particulier à ses débuts,mais tout a été fait pour le promouvoir sansl’imposer. Par la suite, lorsque les premièrescritiques sont survenues, le gouvernement n’apas fait marche arrière, mais a plutôt cherché

à évaluer les problèmes et à améliorer leprogramme. La volonté politique du gouverne-ment et la capacité de remettre en question lesrègles qu’il a lui-même instaurées a finalementpermis aux entreprises du Royaume-Uni dedévelopper une expertise indéniable dans lesprojets en mode non traditionnel.

BILAN DES PROJETS EN MODE NON TRADI-TIONNEL AU ROYAUME-UNI

Au net, les données sur les avantages des PFI sontambigües. Selon les études récentes, les PFIn’apporteraient aucune économie, alors que pourd’autres, ils permettraient de réduire les coûtstotaux et de respecter les échéanciers.

Le bilan des premières années du programme PFI aété positif. En effet, deux études (2003 et 2009)du National Audit Office (NAO) montrent que lesprojets en PFI sont terminés dans les délais et à l’in-térieur des budgets dans une proportion supérieureaux projets non-PFI (voir le Tableau 6). Cependant,les données indiquent que les performances desdeux modes de réalisation ont tendance à con-verger, l’écart entre les projets réalisés en mode nontraditionnel et ceux réalisés en mode traditionnelayant diminué sensiblement entre les deux études.

La baisse du nombre de projets PFI respectantl’échéancier de 2003 à 2009 est principalementattribué aux changements apportés par le parte-naire public. Aussi, l’effet de rattrapage des projetsen mode traditionnel entre les deux études résulteen partie de l’accroissement de l’expertise en ges-tion de projets au sein de l’appareil public. Uneautre étude menée en 2013 par le NAO conclut que

50


TABLEAU 6 : PERFORMANCE DES PROJETS PFI ET TRADITIONNELS

Délais respectés Budgets respectés

Étude de 2003Étude de 2009

88 %69 %

30 %65 %

79 %65 %

28 %PFI Non-PFI PFI Non-PFI

54 %Source : National Audit O�ce, UK

les PFI génèrent des économies substantielles pourle gouvernement britannique.

Les différentes études réalisées sont toutefoisrégulièrement remises en cause. En outre, unrapport de 2011 du comité des finances de la Cham-bre des communes (House of Commons TreasuryCommittee) mentionne que les PFI ne fournissentpas d’avantages particuliers23. Selon le comité,l’emprunt privé coûte finalement plus cher (le coûtdu capital pour un projet typique de PFI est de 8 %contre environ 4 % pour le gouvernement). Lecomité conclut que cette différence rend le projetplus coûteux, puisque l’étude n’a pas démontréd’économies liées aux PFI qui puissent contrebalancerce surcoût. En effet, le coût d’exécution du projetest à peu près similaire pour un projet réalisé en PFIou en mode traditionnel. L’avantage des PFI serésume donc, selon les auteurs du rapport, àpermettre de garder la dette hors du budget dugouvernement et de financer des projets sans avoirà utiliser une partie des budgets. Il est clair toutefoisqu’une telle analyse est incomplète, puisqu’elle netient aucunement compte du coût social du capital.

51


23 House of Commons Treasury Committee, Private Finance Initiative, 2011


Les partenariats public-privé en Espagne se sontdéveloppés grâce au secteur routier. De la fin desannées 1990 jusqu’en 2003, les dirigeants du partipopulaire alors au pouvoir voyaient les projets enmode non traditionnel comme un moyen efficace delivrer des services publics de qualité à bas coût. Maisle développement du mode non traditionnel enEspagne coïncide surtout avec les contraintesfiscales introduites par la signature du traité deMaastricht et la fin des fonds structurels et de cohé-sion sociale à l’Espagne lors de l’élargissement del’Union européenne.

La stratégie de l’Espagne n’était pas de mettre enplace des lignes directrices pour obtenir la meilleurevaleur ajoutée possible, mais plutôt d’utiliser lesressources privées disponibles. On n’y a donc pascréé une unité spécifique pour gérer les projets enmode non traditionnel, contrairement aux autrespays et provinces étudiées. Le gouvernement n’apas mis en place un modèle spécifique de contrat,ni utilisé de comparateur « mode non traditionnelversus mode traditionnel » avant 2008. La notion devaleur monétaire ajoutée n’a pas été utilisée avant2008, et le gouvernement ne tient pas de registrepublic officiel des projets en mode non traditionnel.

Les règles entourant les projets en mode non tradi-tionnel ont donc pendant longtemps été floues, etla définition du mode de réalisation, imprécise. À cejour, l’Espagne n’a pas constitué d’unité centralepour gérer les projets en mode non traditionnel,comme dans les autres pays ou provinces, et lalégislation s’est d’abord concentrée sur les conces-sions d’autoroutes avant d’élargir le champd’application des partenariats public-privé auxautres secteurs tels que la santé.

ÉVOLUTION DU MARCHÉ DES PROJETS ENMODE NON TRADITIONNEL EN ESPAGNE

Les premiers projets en mode non traditionnel onteu lieu dans le secteur des transports dans les

années 1990. Par la suite, ils se sont étendus àd’autres secteurs en commençant par la santé, et lesgouvernements provinciaux ont remplacé le gou-vernement central espagnol dans le rôle du parte-naire public. En 2005, les gouvernements régionauxont d’ailleurs monopolisé le marché des projets enmode non traditionnel. Le marché espagnol étaitrelativement important entre 2005 et 2008.

Mais la crise économique, notamment à partir de2011 a fortement ralenti le nombre de projets (voirle graphique 10).

DÉVELOPPEMENT DE L’EXPERTISE ESPAGNOLE

Les entreprises espagnoles se sont principalementdéveloppées autour des projets de concessionsautoroutières. Dès 1967, un premier programmeautoroutier privé a permis de faire émerger lesopérateurs actuels Acesa (La Caixa), Aumar/Aurea(Dragados) et Europistas.

En 2000, le gouvernement a lancé un important pro-gramme d’investissement dans les infrastructures de

ESPAGNE

52


transport (60 milliards d’euros sur six ans). Un pland’investissement d’environ 249 milliards d’eurosdans les infrastructures de transport pour la période2005-2020 (dont 50 milliards en provenance dusecteur privé) a été lancé dans le but de construire6 000 km de ligne de train à grande vitesse et autantd’autoroutes.

Les entreprises espagnoles ont multiplié les acqui-sitions dans les années 2000 notamment enAmérique latine et en Europe. Ces acquisitions, quisortent parfois du secteur des transports et de laconstruction, s’expliquent par le fait que l’Espagnea connu une décennie exceptionnelle dans lesecteur de la construction et des infrastructurespubliques. Avec leur expérience et leur importantssurplus de trésorerie, les groupes espagnols ontprofité de l’occasion pour se diversifier.

Le fait d’accorder des concessions sur des tronçonsd’autoroutes a abouti à la naissance d’un grandnombre d’entreprises qui n’avaient pas individuelle-ment la masse critique nécessaire pour gérer leursinfrastructures. Dans une logique d’efficacité deréseau, le secteur s’est consolidé dans les années2000, ce qui a fait émerger de grands constructeursfortement engagés dans les services.

Leur expertise bâtie depuis les années 60 leur a per-mis développer leurs compétences bien avant lesconcurrents internationaux et d’exporter ce savoir-faire. Ces compétences ne sont d’ailleurs paslimitées à la construction, mais s’étendent aussi à laconception et à l’exploitation dans différentssecteurs (ports, matières résiduelles, autoroutes,énergie, santé).

En somme, ces groupes sont très diversifiés etapportent une expertise globale, en plus d’offrir dessolutions de financement pour les projets (un certainnombre d’institutions financières prennent en effetpart au capital des grandes entreprises de construc-tion).

53



L’Australie est un pays fédéré composé d’états et deterritoires, à l’instar du Canada. Par conséquent,chaque état ou territoire a sa propre politique enmatière de projets en mode non traditionnel. Le sys-tème est donc complexe avec ses différentes lois,réglementations et pratiques. Les lignes directricesnationales ne donnent pas de modèles spécifiquescomme le font la plupart des autres pays étudiés. Lemodèle est déterminé en fonction de différents fac-teurs tels que l’intérêt général et la valeur monétaireajoutée du projet.

Nous pouvons diviser la réalisation de projets enmode non traditionnel en Australie en deux péri-odes : pré-2000 et post-2000. Dans les années 1980et début 1990, les États et les territoires ont utiliséles partenariats public-privé pour construire desinfrastructures sans s’endetter. En effet, à cetteépoque le recours aux contrats public-privé n’étaitpas lié à l’obligation de faire apparaître le coût dansla dette du partenaire public. Les règles decomptabilité nationale ont par la suite étémodifiées. Jusqu’en 2000, les projets en mode non

traditionnel étaient principalement des contrats de« Construction-Exploitation-Transfert » ou « Con-struction-Exploitation-Entretien-Transfert ».

AUSTRALIE

54


Translation Error.

Le tournant a lieu en 2000 dans l’état de Victoriaavec la création de Partnerships Victoria, l’unitéencadrant les projets en mode non traditionnel, etla mise en place des lignes directrices pour l’utilisa-tion de ce mode de réali¬sa¬tion. Cette réforme aformellement adopté le terme PPP (qui regroupede nombreux modèles sans en faire une listeprécise). Ensuite, les services hospitaliers et péni-tentiaires ont été retirés du secteur privé pour lestransformer en PPP. Enfin, l’État s’est basé sur lemodèle des PFI britanniques pour mettre en placeplusieurs mécanismes et procédures pour surveilleret évaluer ex-ante et ex-post le projet. Par la suite,les autres États ont progressivement adopté leurslignes directrices et leurs guides sur la base dumodèle de l’État de Victoria.

À l’échelle nationale, l’Australie a aligné son modèlesur celui de l’État de Victoria au cours des années2000. En 2004, afin d’harmoniser les différentes poli-tiques et de rendre le marché national homogène,l’Australie a lancé le forum national des PPP qui aabouti à la création d’Infrastructure Australia en avril2008. Cette agence indépendante s’occupe d’har-moniser les politiques régissant les PPP à l’échellenationale et facilite l’harmonisation des politiquesliées au développement et à l’investissement dansles projets d’infrastructures.

Infrastructure Australia a aussi publié des lignesdirectrices nationales qui imposent notamment quetous les projets de plus de 50 millions de dollarsdoivent considérer l’option du PPP. De plus, pourfaire leur choix, les États doivent tenir compte ducaractère innovateur de la conception en plus de lanotion de valeur monétaire ajoutée. À ce jour, lesprojets en mode non traditionnel en Australietouchent un grand nombre de secteurs tels que lasanté, l’éducation, les services correctionnels et lesinfrastructures routières.

ÉVOLUTION DU MARCHÉ DES PROJETS ENMODE NON TRADITIONNEL EN AUSTRALIE

Le marché australien des projets en mode nontraditionnel est considéré comme l’un des plusmatures derrière celui du Royaume-Uni. Toutefois,

le nombre de projets réalisés annuellement et lacertitude liée au nombre de projets futurs sont rela-tivement limités. L’Australie a commencé à faireusage du mode non traditionnel en 1987, ce quiexplique que le marché est en effet mature. Il s’estfortement développé après 2000 et jusqu’à la crisefinancière mondiale (voir le graphique 11 à la pagesuivante). Entre 2001 et 2008, il y a eu entre 5 et 17projets par année. Entre 1987 et 2000, il y avaitrarement plus de quatre projets par année. Laréduction des possibilités de financement résultantde la crise financière a entraîné une baisse du nom-bre de projets après 2008.

Le gouvernement fédéral australien, bien qu’il soitfavorable au recours au partenaire privé, utilise trèspeu les PPP (neuf projets entre 2001 et 2011) et cesont principalement les États et territoires qui ontrecours à ce mode de réalisation. Les autres paliersadministratifs n’ont, quant à eux, que très peurecours aux PPP. En effet, seulement trois projets ontété menés à ce jour par des universités.

Trois États sont particulièrement actifs en matière dePPP (Victoria, New South Wales et Queensland) etont réalisé 78 % des projets menés par l’ensembledes États et des territoires. Il y a donc une certainehétérogénéité dans l’utilisation du mode non tradi-tionnel en Australie, et le marché n’est pas uniforme.

DÉVELOPPEMENT DE L’EXPERTISE AUSTRALI-ENNE

Le marché australien a fait émerger quelquesgroupes importants dans le domaine des projets enmode non traditionnel qui ont su exporter leursavoir-faire à l’international, notamment au Canada(par exemple, Plenary Group). La structuredu marché australien des PPP limite l’accès aux con-currents, notamment en raison du fait qu’il estextrêmement coûteux de répondre à un appeld’offres. Le processus d’approvisionnement requierten effet un nombre important d’informations détail-lées sur la conception, la construction, l’entretien etle financement des infrastructures. L’investissementrequis est aux environs de 1 à 1,5 % de la valeurtotale du projet. En pareil contexte, seuls les grands

55


groupes ou consortiums déjà bien installés peuventse permettre de participer aux appels d’offres. Celapermet à certaines entreprises d’émerger et limitel’arrivée de concurrents étrangers24.

L’incertitude sur le nombre de projets à venir limiteaussi la concurrence et le nombre d’entreprisesdisponibles pour répondre aux appels d’offres. Eneffet, les investissements initiaux sont lourds etl’offre de projets est incertaine, ce qui rebute lesentreprises à investir dans les PPP en Australie. Deplus, cela incite les entreprises australiennesmaîtrisant le mode non traditionnel à exporter leurexpertise afin d’être moins dépendantes du marchédomestique. Même en ajustant le nombre de pro-jets en fonction de la population, le stock de projetsest plus faible qu’au Royaume-Uni ou au Canada. Deplus, la valeur moyenne des projets est plus élevéequ’au Canada et au Royaume-Uni, ce qui limiteencore plus la concurrence. En définitive, seuls lesgroupes les plus importants peuvent soumissionner.

BILAN DES PROJETS EN MODE NON TRADI-TIONNEL EN AUSTRALIE

Il existe plusieurs études aux résultats assez simi-laires sur la performance des projets en mode nontraditionnel par rapport au mode traditionnel. Selonune étude représentative menée en 2008, lesprojets en mode non traditionnel ne dépassenten moyenne leur budget initial que dans une pro-portion de 0,7 %, contre 10,1 % pour les projetsréalisés en mode traditionnel. Les projets en modenon traditionnel respectent également davantageles délais de livraison fixés, ne dépassant leuréchéancier que dans une proportion de 5,6 % contre10,9 % pour les projets livrés en mode traditionnel25.

56


24 KPMG, PPP Procurement review of barriers to competition and efficiencyin the procurement of PPP projects, 2010

25 Duffield, Collin, Report on the performance of PPP projects in Australiawhen compared with a representative sample of traditionally procured in-frastructure projects, 2008


L’expérience des projets en mode non traditionnelau Canada a commencé dans les années 1990. Àcette époque, il n’y avait pas de programme ou deprotocole pour gérer ces projets. Le premier projetd’envergure réalisé en mode non traditionnel enOntario fut l’autoroute 407, en 1997. Au départ,l’autoroute devait être conçue, construite et ex-ploitée par une entreprise privée qui percevrait undroit de passage avec un péage pendant 30 ans.Deux ans après son ouverture, elle a finalement étévendue à un exploitant privé qui a signé un contratde 99 ans.

Au cours des années 2000, le Canada et lesprovinces ont progressivement mis en place desstructures et des agences pour gérer ce type decontrat. Le gouvernement ontarien a mis en placeun programme appelé SuperBuild pour encouragerles PPP comme mode de réalisation de projets. Celaa entre autres mené à la construction de deux hôpi-taux (à Brampton et à Ottawa).

C’est en 2005 qu’un programme de financementnon traditionnel a été mis en place au sein d’Infra-structure Ontario (IO). Cette agence a pour but decombiner l'expertise publique et privée pouraméliorer et renouveler les actifs publics. Sa missionest d’obtenir et de gérer les grands projets publicsainsi que de répandre les bonnes pratiques en modenon traditionnel. De plus, une de ses divisions,l’Ontario Strategic Infrastructure Financing Authority(OSIFA), prête des fonds à taux réduit aux munici-palités, universités, ou autres organismes publicspour qu’ils puissent construire ou reconstruire desinfrastructures publiques.

Il faut souligner qu’IO préfère utiliser l’expression« diversification des modes de financement etd’approvisionnement » (DMFA), en anglais « Alter-native Financing and Procurement » (AFP), plutôtque PPP. La différence est principalement séman-tique, puisque les DMFA regroupent un ensemble

de types de contrats public-privé. La définition desDMFA retenue par IO est assez large (plus large quecelle utilisée au Québec). En effet, elle regroupeplusieurs formes de PPP :

• Construction-Entretien (CE)• Construction-Financement (CF)• Conception-Construction-Entretien-Finance-ment (CCEF)

• Conception-Construction-Entretien-Exploita-tion-Financement (CCEEF)

• Conception-Construction-Financement (CCF)• Construction-Entretien-Financement (CEF)

Le critère principal pour utiliser les DMFA en Ontarioest celui de la valeur monétaire ajoutée, qui doit êtresupérieure à celle des autres modes de réalisation.Cette condition est identique à celle retenue dansd’autres pays. Cela consiste à comparer les coûtstotaux estimés pour le secteur public s’il utilisait unmode de réalisation traditionnel et les coûts totauxestimés pour le secteur public si le même projetétait réalisé en mode DMFA avec des spécificationsidentiques. Le graphique 12 présente les différentséléments pris en considération pour faire cetteévaluation.

ONTARIO

57


ÉVOLUTION DU MARCHÉ DES PROJETS ENMODE NON TRADITIONNEL EN ONTARIO

Même si tous les paliers administratifs peuvent con-tracter des DMFA, les projets sont principalementportés par le gouvernement provincial (voir letableau 7 à la page suivante). La valeur des projetsest en progression jusqu’en 2011. La valeur totaledes contrats ayant augmenté plus rapidement quele nombre de projets, la valeur moyenne des projetsa aussi progressivement augmenté.

Le nombre de projets en Ontario est plus importantqu’au Québec, alors que les deux provinces ontcommencé leur programme à peu près à la mêmepériode. La définition des PPP est toutefois dif-férente entre les provinces, ce qui explique en partieque l’Ontario fait plus de projets en utilisant cemode. Sur la période 2007-2013, le nombre de PPPontariens selon la définition québécoise est en effetdeux fois moins important qu’en vertu de la défini-tion retenue par l’Ontario (voir le graphique 13).L’Ontario réalise néanmoins davantage de projetsen PPP que le Québec, et ce, peu importe la défini-tion retenue.

DÉVELOPPEMENT DE L’EXPERTISE ONTARI-ENNE

Aucune législation ou politique ontarienne ne fa-vorise particulièrement les entreprises de l’Ontarioou du Canada. Néanmoins, le marché domestiquedes PPP a permis aux entreprises ontariennes dedévelopper une expertise dans ce mode de réalisa-tion grâce à la stabilité des processus d’approvision-nement et une certaine uniformité dans l’exécutiondes projets.

Jusqu’au milieu des années 2000, le marché cana-dien était surtout dominé par les entreprisesétrangères. Ces entreprises ont créé des filialescanadiennes et ont continué à se développer.En Ontario, les groupes Carillion et Acciona Conces-sions ont créé leurs filiales canadiennes et ontremporté plusieurs projets. Mais avec le temps, desentreprises canadiennes comme SNC-Lavalin sesont imposées et ont mené plusieurs consortiums.

Même si les petites et moyennes entreprises peu-vent difficilement rivaliser avec les grands groupesinternationaux et qu’elles sont principalementréduites à de la sous-traitance, le marché ontarien aquand même permis à des entreprises de croîtrefortement, comme ce fut le cas pour l’entrepriseontarienne EllisDon Corporation. En effet, cetteentreprise a su utiliser les projets en mode nontraditionnel, surtout dans le milieu hospitalier, pour

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TABLEAU 7 :ÉVOLUTION DES PPP EN ONTARIO — 2007-2013

Délais respectés

Source : Infrastructure Ontario (données monétaires en dollars courants)

Année

Nombrede

contratssignéspar la

province

Nombrede

contratssignéspar lesmunici-palités

Nombrede

contratssignés

au total

Valeurdes

contratssignéspar la

province(M$)

Valeurdes

contratssignéspar lesmunici-palités(M$)

Valeurdes

contratssignés

au total(M$)

2007200820092010201120122013

14879933

1000122

158791165

2367,51757,82709,64357,86204,31286,5

948

36,8000

5142258,8

89

2404,31757,82709,64357,87598,33627,81037

prendre de l’expansion et devenir un acteur majeuren Ontario en passant d’une entreprise de constructionà un entrepreneur général qui peut intervenir àtoutes les étapes d’un projet en mode non traditionnel.

En définitive, l’Ontario a su développer un marchéstable et solide de projets en mode non traditionnel,ce qui a permis à plusieurs entreprises ontariennesou canadiennes d’acquérir une expertise dans cedomaine. En effet, la majorité des projets les plusimportants en Ontario impliquent, au moins par-tiellement, une entreprise domestique.

BILAN DES PROJETS EN MODE NON TRADITION-NEL EN ONTARIO

Le marché des projets en mode non traditionnel enOntario est stable et prévisible. Même si les entre-prises étrangères ont dominé lors de l’introductiondes DMFA, cela a permis à des entreprises ontari-ennes de se développer. Le marché est aujourd’huicomposé d’entreprises domestiques et étrangères(filiales canadiennes incluses), ce qui démontre qu’ilest possible de bâtir une expertise provinciale dansle mode non traditionnel au Canada.

Selon une étude portant sur 28 projets d’infrastruc-tures réalisés en mode DMFA en Ontario entre 2007et 2010, le coût de base des projets (incluant les fraisfinanciers) est plus faible avec le modèle traditionnelqu’avec le DMFA (16 % de moins). Les coûts de né-gociation sont plus élevés dans le modèle DMFA.C’est en fait le transfert de risque qui rend le modetraditionnel moins avantageux que le mode DMFA,puisque le coût lié au risque représente 49 % ducoût de base dans le mode traditionnel26.

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26 Siemiatycki, Matti & Naeem Farooqi, Value for Money and Risk in Public-Private Partnerships, Journal of American Planning Association, Vol. 78, No3: pp. 286–299, 2012

• Jean Wilhelmy (Leader du chantier)Vice-président principal, Aérospatiale,Construction, Services et TransportFonds de solidarité FTQ

• Mario AlbertDirecteur général, Finance Montréal

• Pierre AlainVice-président et Directeur, Marché des capitaux de dettes Valeurs Mobilières Desjardins

• Pierre AnctilPrésident et Chef de la directionFiera Axium Infrastructure inc.

• Stéphanie BoulengerDirectrice de projets, CIRANO

• Réjean BourqueVice-président principal, Produits financiersMarsh Canada Limitée

• Michel DallaireArchitecte associé principalMichel Dallaire et associés inc.

• Michel DelisleAncien Directeur de projets, Finance Montréal

• Jean-Sébastien DesrochesAssocié, Lavery

• Denis GirouardVice-président exécutif et Directeur généralFinancière Banque Nationale

• Jacques GrégoireGestionnaire de portefeuille, Fonds de solidarité FTQ

• Bruno GuilmetteAncien Premier vice-président, Placements – Infrastructures, Investissements PSP

• Yvon JeghersPremier vice-président, Financement corporatifBanque de développement du Canada

• Étienne Lavoie-GagnonAncien Vice-président, SNC-Lavalin

• Eric LemieuxAncien Directeur général, Finance MontréalPrésident et associé principal, M2S Capital

• Claude MontmarquettePrésident-directeur général et Vice-président Politiques publiques,CIRANO

• Éric MorissetPrésident délégué, Direction du QuébecGroupe Banque TD

• Pierre PomerleauPrésident-directeur général, Pomerleau

• Daniel PrimeauVice-président, Gestion de projets – Clientèle ministères et organismes et ExpertiseSociété québécoise des infrastructures

• Philippe RainvilleVice-président, Planification aéroportuaire,Ingénierie et Entretien aérogare, Aéroports de Montréal

• Matthieu StrubProfessionnel de recherche, CIRANO

ANNEXE 6 : LISTE DES PARTICIPANTS AU CHANTIER INFRASTRUCTURES DEFINANCE MONTRÉAL

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• Sandra SultanaDirectrice, Gouvernance des projetsstratégiques et des partenariats public-privéMinistère des Transports du Québec

• Ginette SylvainSous-ministre adjointe aux projets stratégiquesMinistère des Transports du Québec

• Macky TallPrésident et chef de la direction, CDPQ InfraPremier vice-président,Infrastructures, CDPQ

• Yann TisserandDirecteur investissements, InfrastructuresCaisse de dépôt et placement du Québec

• Daniel ToutantPrésident, COSIME

• Louis VéronneauAncien Directeur général, Financement des sociétés Valeurs Mobilières TD

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LE FINANCEMENT STRATÉGIQUE DES … · tréal a mis en œuvre un exercice de planification...

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