L’ANALYSE D’IMPA T DU PRO ESSUS D’ELA...

Rédigé par Marie Jeanne KABORE

0 L’analyse d’impact du processus d’élaboration du CBMT au Burkina Faso – Novembre 2010

CENTRE D’ETUDES ET DE RECHERCHE PROGRAMME DES NATIONS UNIES SUR LE DEVELOPPEMENT INTERNATIONAL POUR LE DEVELOPPEMENT Université d’Auvergne – Clermont Ferrand

RAPPORT DE STAGE

Thème :

POUR L’OBTENTION DU MASTER II EN GESTION DE LA POLITIQUE ECONOMIQUE

Présenté par Sous la supervision de Marie Jeanne KABORE Jean Baptiste GROS Promotion 16 Coordonnateur du Pôle Stratégies de Développement et

Finances Publiques Année universitaire 2009/2010

Encadreurs

Emmanuel BOR Conseiller Technique

Christian BONIFAS Conseiller Technique

L’ANALYSE D’IMPACT DU PROCESSUS

D’ELABORATION DU CADRE

BUDGETAIRE A MOYEN TERME AU

BURKINA FASO

http://www.undp.org/



Le centre d’études et de recherches sur le développement international (CERDI) et le Pôle Stratégies de développement et Finances publiques n’entendent donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans le présent rapport. Ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur.



REMERCIEMENTS

Le programme Gestion de la Politique Economique (GPE) de Clermont Ferrand, d’une durée de quatorze mois, est une formation de hauts fonctionnaires de divers pays en développement. La soutenance d’un rapport de stage clôture la formation. C’est dans ce cadre que nous avons effectué notre stage de fin de formation au Pôle Stratégies de Développement et Finances Publiques du Programme des Nations Unies à Dakar.

Nous exprimons notre profonde gratitude à tous ceux qui sans leur aide précieuse et considérable ce présent rapport n’aurait pu être rédigé.

Nos remerciements vont { l’endroit du Coordonnateur régional du Centre de l’Afrique de l’Ouest et du Centre Monsieur Michel BALIMA pour son accueil

Monsieur Jean Baptiste GROS, notre superviseur qui nous a accueilli au sein du Pôle et n’a cessé de nous encourager tout au long de notre période de stage

Messieurs Emmanuel BOR et Christian BONIFAS, avec qui nous avons étroitement travaillé, pour leur encadrement, leurs suggestions et leurs précieux conseils

Messieurs Bruno IMBERT, El Hadj FALL, Jorge VALIENTE pour leurs critiques et précieux apports pour la rédaction de ce document

Mesdames Silvia FRIAS, Jennifer MOREAU, Mercedès pour leurs encouragements

A tous les experts du Pôle, nous exprimons nos remerciements pour leurs soutiens multiformes et la bonne humeur qui a régné durant notre séjour

A tous les agents du Centre régional pour leurs disponibilités

Nous ne saurions terminer sans remercier tous les professeurs du programme GPE de CERDI pour les connaissances acquises et les conseils prodigués tout au long de notre formation

Nos responsables et nos collègues du Burkina Faso pour leur aide dans la collecte de données

Nos collègues de la seizième promotion pour leurs amitiés et le partage d’expérience

Que tous trouvent ici l’expression de notre reconnaissance.



Glossaire

Cadrage macroéconomique : projection ou prévision des différents comptes macroéconomiques tenant compte de l’information disponible et d’hypothèses formulées au sujet de l’environnement économique

CBMT : Instrument d’articulation des politiques publiques avec la programmation budgétaire de l’État (le volet ressources étant très important). Le CBMT permet d’allouer les enveloppes budgétaires sectorielles en fonction des priorités inscrites dans les politiques publiques. Il vise quatre objectifs : (i) améliorer l’équilibre macroéconomique et la discipline budgétaire grâce { l’estimation rigoureuse de l’enveloppe de ressources disponibles ; (ii) améliorer l’allocation intersectorielle en établissant de manière efficace l’ordre de priorité des dépenses (sur la base des choix stratégiques du gouvernement) ; (iii) améliorer la prévisibilité budgétaire et (iv) accroître l’efficacité des dépenses publiques.

CDMT sectoriel : Instrument d’articulation des politiques de la politique sectorielle avec la programmation budgétaire sectorielle.

Choix stratégiques budgétaires : résultent des priorités des référentiels en matière de développement économique et social et les préoccupations du moment au regard de l’analyse des contextes économiques international, régional, sous-régional et national et portent aussi bien sur la mobilisation que la répartition des ressources du budget de l’Etat.

Dépenses non reconductibles : dotation destinée au financement d’une activité qui s’exécute intégralement au cours de la gestion dans laquelle elle est programmée.

Enveloppe à répartir : différence entre l’enveloppe globale et la somme de l’enveloppe de référence et de la réserve de précaution.

Enveloppe financière globale : montant des titres de dépenses du TOFE issu du cadrage macroéconomique.

Enveloppe de référence : proposition de dépenses correspondant aux activités récurrentes des différents ministères et institutions.

Enveloppe additionnelle : enveloppe à répartir entre les ministères et institutions pour la mise en œuvre de nouveaux programmes. Elles s’obtiennent en prenant la différence entre l’enveloppe globale et l’enveloppe de référence d’un titre donné.

IDB : mesure la prévisibilité budgétaire. Elle est égale à la somme des valeurs absolues des différences entre le budget approuvé (loi de finances LDF) et le budget exécuté (résultats budgétaires), en % du budget approuvé ». Plus cet indice est élevé, moins bonne est la prévisibilité budgétaire

Solde global (base engagement): il est en général négatif ; c’est pourquoi on le désigne souvent par l’expression déficit fiscal. Le solde global est égal aux recettes courantes (y compris dons extérieurs courants), moins le total des dépenses courantes, des dépenses de capital et des prêts nets. Un solde global de 3 % à 5 % du PIB est communément jugé admissible. Lorsqu’il est plus élevé, l’endettement public augmente généralement vite au point que le service de la dette grève trop lourdement le budget.

Solde budgétaire primaire FMI: une variante du solde global est le solde ou la balance budgétaire primaire selon la définition du FMI. Ce solde est égal aux recettes courantes (hors dons), moins les dépenses totales (à savoir dépenses courantes + dépenses en capital + prêts nets) hors intérêts et les dépenses en capital sur ressources extérieures. Il s’agit donc du solde global (hors intérêts et hors dépenses en capital sur ressources extérieures).



SIGLES ETABREVIATIONS

BP Budget Programme CBMT Cabre budgétaire à moyen terme CDMT Cadre de dépenses à moyen terme CGAB/CSLP Cadre General d’Organisation des Appuis Budgétaires en soutien au CSLP CM Conseil des Ministres CSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté CSL-VIH/SIDA Cadre Stratégique de Lutte contre le VIH/SIDA CST Commissions Sectorielles Techniques CTB Commission Technique Budgétaire DAF Direction de l’Administration et des Finances DCPRP Direction de la Coordination des Politiques de Réduction de la Pauvreté DEP Direction des Etudes et de la Planification DGB Direction Générale du Budget DGCEI Direction Générale de la Coordination et de l’Evaluation des Investissements DGCF Direction Générale du Contrôle Financier DGCOOP Direction Générale de la Coopération DGD Direction Générale des Douanes DGEP Direction Générale de l’Economie et de la Planification DGI Direction Générale des Impôts DGPE Direction Générale du Patrimoine de l’Etat DGTCP Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique DOB Débat d’Orientation Budgétaire DPAM Direction de l’Analyse et de la Prévision Macroéconomique DPBEP Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle DPPD Document de Programmation Pluriannuelle de Dépenses DPS Direction des Politiques Sectorielles DSRP Document de Stratégies de Réduction de la Pauvreté EPE Etablissement Public de l’Etat FMI Fonds Monétaire International FRPC Facilité de Réduction de la Pauvreté et de la Croissance IADM Initiative d’Allègement de la Dette Multilatérale IAP Instrument Automatisé de Prévision IDB Indice de Déviation Budgétaire IDCBMT Indice de Déviation du Cadre budgétaire a moyen terme INSD Institut National de la Statistique et de la Démographie LDF Loi de Finances LOLF Loi Organique relative aux Lois de Finances MAHRH Ministère de l’Agriculture, de l’Hydraulique et des Ressources Halieutiques MEBA Ministère de l’Enseignement de Base et de l’Alphabétisation MECV Ministère de l’Environnement et du cadre de vie MEF Ministre de l’Economie et des Finances MESSRS Ministère des Enseignements secondaire supérieur et de la Recherche scientifique MMCE Ministère des Mines, des Carrières et de l’Energie MRA Ministère des Ressources Animales MS Ministère de la Santé Msecu Ministère de la Sécurité OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement OSC Organisation de la Société Civile



PA/GIRE Plan d’Actions sur la Gestion Intégrée des Ressources en Eau PAP Programme d’Actions Prioritaires en soutien au CSLP PDDEB Plan Décennal de Développement de l’Education de Base PIB Produit Intérieur Brut PIP Programme d’Investissements Public PNDS Plan National de Développement Sanitaire PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement PPTE Pays Pauvres Très Endettés PRGB Plan d'actions pour la Réforme de la Gestion Budgétaire PTF Partenaires Techniques et Financiers SCADD Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement Durable SG Secrétariat Général SP-PPF Secrétariat Permanent pour le suivi des Politiques et Programmes Financiers SRFP Stratégie de Renforcement des Finances Publiques TOFE Tableau des Opérations Financières de l’Etat TVA Taxe sur la Valeur Ajoutée UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine



LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1 : Critères de convergence de premier et de second ordre de l'UEMOA....................................................... 22

Tableau 2 : Comparaison CBMT 2010/2010 issu de l’IAP, CTB et FMI ............................................................................ 26

Tableau 3 : Evolution des écarts de recettes entre 2002 et 2009 ...................................................................................... 27

Tableau 4 : Indicateurs CGAB - Allocations budgétaires par secteurs prioritaires (hors dette, projets sur

financement extérieur et contrepartie) ...................................................................................................................................... 28

Tableau 5 : Calendrier budgétaire ............................................................................................................................................... 31

Tableau 6 : Rôle des acteurs intervenant dans le processus d’élaboration du CBMT ................................................. 33

Tableau 7 : Calendrier proposé dans le cadre de la nouvelle Directive pour l’élaboration du DPBEP ................. 50

LISTE DES FIGURES

Figure 1 : Evolution du solde global base engagement hors dons en % du PIB………………………………………………36

Figure 2 : Evolution du solde global base engagement y/c dons en% du PIB ................................................................... 35

Figure 3 : Evolution des prévisions et réalisations des déficits en % PIB ........................................................................... 36

Figure 4 : Evolution de l’encours de la dette en % du PIB.………………………………………………………………………………...38

Figure 5 : Evolution de la dette extérieure en % du PIB .......................................................................................................... 37

Figure 6 : Evolution du service de la dette en % PIB ................................................................................................................ 37

Figure 7 : Evolution des enveloppes sectorielles prioritaires avant et après CBMT ........................................................ 38

Figure 8 : Evolution des parts des secteurs prioritaires avant et après le CBMT ............................................................. 39

Figure 9 : Evolution des parts des secteurs prioritaires allouées dans la LDF et le CBMT durant la période post

CBMT ....................................................................................................................................................................................................... 40

Figure 10 : Evolution de la part des dépenses prioritaires en % des dépenses effectives .............................................. 41

Figure 11 : Evolution des enveloppes des secteurs prioritaires en % CBMT, LDF, Dép. effectives............................... 41

Figure 12 : Prévisibilité des deuxièmes tranches des CBMT des secteurs prioritaires .................................................... 42

Figure 13 : Prévisibilité des troisièmes tranches des CBMT des secteurs prioritaires ................................................... 43

Figure 14 : Evolution de l’Indice de Déviation Budgétaire ..................................................................................................... 44

Figure 15 : Evolution de l’Indice de déviation des premières tranches du CBMT en % dépenses effectives et de la

LDF .......................................................................................................................................................................................................... 45

Figure 16 : Evolution de l’Indice de déviation des deuxièmes tranches des CBMT en % dépenses effectives et de la

LDF .......................................................................................................................................................................................................... 46

Figure 17 : Evolution de l’Indice de déviation des troisièmes tranches des CBMT en % dépenses effectives et de la

LDF .......................................................................................................................................................................................................... 46

Figure 18 : Evolution des Indices de déviation des tranches1, 2 et 3 en % dépenses effectives .................................. 47

Figure 19 : Evolution des réalisations des recettes de 1996 à 2009 .................................................................................. 47



RESUME

La gestion des dépenses publiques dans les pays en développement tout comme au Burkina Faso a

été marquée dans les années 1990 par l’introduction du Cadre de dépenses { moyen terme (CDMT).

Ce cadre est un instrument de programmation budgétaire triennal glissant efficace visant à

améliorer la discipline et la prévisibilité budgétaires, { assurer le lien entre l’élaboration et la

stratégie de développement et à renforcer l’efficacité des dépenses publiques. L’objectif c’est de

promouvoir la croissance économique et assurer une meilleure gestion des dépenses publiques.

Aussi, le Burkina Faso a adopté le CDMT (outil utilisé dans le cadre de l’évaluation pays de

l’Initiative d’allègement de la dette en faveur des Pays pauvres très endettés) dans les années 2000

suite aux recommandations de la Banque Mondiale et des autres Partenaires techniques et

financiers.

Le CDMT a donc été introduit dans le processus budgétaire au Burkina Faso et encadre la

préparation du budget de l’Etat. Depuis 2008, le CDMT a été remplacé par le Cadre budgétaire à

moyen terme (CBMT) dans le souci d’une meilleure intégration entre cadrage macroéconomique et

budgétaire. Nous avons alors voulu faire un arrêt et mesurer de ce fait l’impact sur l’équilibre des

finances publiques et sur la prévisibilité.

Il ressort de l’analyse qu’en dépit des acquis enregistrés durant l’élaboration de cet outil, des

insuffisances demeurent. Les résultats n’ont pas été aussi satisfaisants qu’on le pensait. En effet, il

existe un problème manifeste de prévision de recettes ; de même la discipline budgétaire n’est pas

toujours respectée. L’analyse du solde global a montré des déficits prononcés ; ce qui n’a pas été le

cas pour l’encours de la dette qui s’est nettement amélioré après l’introduction du CBMT. Pour ce

qui est de la prévisibilité, les résultats montrent une dégradation du CBMT au fil des ans. L’IDCBMT ,

mesure de la prévisibilité du CBMT, par rapport aux résultats budgétaires des tranches 1,2 et 3 des

CBMT se détériorent. Quand à la prévisibilité budgétaire mesurée { travers l’Indice de déviation

budgétaire (IDB), il n’y a pas d’impact significatif ; les résultats ayant montré une amélioration

même avant l’introduction de l’outil.

L’analyse a en outre montré un redéploiement effectif en faveur des secteurs prioritaires et leur

inscription dans la durée. Nous sommes ainsi parvenue à la conclusion des auteurs tels Le Houérou

et Taliercio et Tommasi sur le faible impact des CDMT en Afrique et selon laquelle les CDMT ne

peuvent à eux seuls permettre d’améliorer la gestion des dépenses publiques dans les pays où des

fondamentaux de la gestion du budget, notamment l’exécution et le suivi/contrôle du budget ne

sont pas encore bien définis, ni mis en œuvre.

Afin de permettre au CBMT de jouer pleinement son rôle, des recommandations ont été proposées

à cet effet. Déjà, les nouvelles Directives permettront de résoudre quelques difficultés que le CBMT

au Burkina Faso n’arrive pas { combler.



SOMMAIRE

REMERCIEMENTS………………….………………………………………………………………………………………………………………….2

GLOSSAIRE………………………………………………………………………………………………………………………………………………..3

SIGLES ET ABREVIATIONS….………………………………………………………………………………………………………………….....4

LISTE DES TABLEAUX……………………………….………………………………………………………………………………………………6

LISTE DES GRAPHIQUES …………………………..………………………………………………………………………………………………6

RESUME…………………………………………………………………………………………………………………………………………………….7

DEROULEMENT DU STAGE………………………………………………………………………………………………………………….10

INTRODUCTION…………………………………………………………………………………………………………………………………..13

1 ETAPES D’ELABORATION DU PROCESSUS DU CBMT……………………………………………………………………17

1.1 Atelier de lancement des travaux d’élaboration du CBMT .............................................................................. 17

1.1.1 Atelier technique d’élaboration ........................................................................................................................ 17

1.1.2 Les groupes techniques ....................................................................................................................................... 17

1.1.3 Les travaux effectués lors de l’atelier technique .......................................................................................... 18

1.2 Atelier de restitution des travaux d’élaboration du CBMT .............................................................................. 22

2 ANALYSE CRITIQUE DES OUTILS DE CADRAGE ET DES PROCEDURES MISES EN OEUVRE ……………24

2.1 Analyse des outils de cadrage mis en œuvre ........................................................................................................ 24

2.1.1 Le cadrage macroéconomique .......................................................................................................................... 24

2.1.2 Le cadrage budgétaire ........................................................................................................................................ 27

2.2 Analyse des procédures mises en œuvre ............................................................................................................... 29

2.2.1 Le dispositif institutionnel .................................................................................................................................. 29

2.2.2 La responsabilisation des acteurs du processus .......................................................................................... 32

3 IMPACTS DE L’INTRODUCTION DU PROCESSUS CBMT SUR L’ALLOCATION EFFECTIVE DES

DEPENSES…………………………………………………………………………………………………………………………………………...35

3.1 Impacts de l’introduction du processus du CBMT sur l’équilibre macro-budgétaire ............................. 35

3.1.1 L’analyse du solde global pré et post CBMT .................................................................................................. 35

3.1.2 L’analyse de l’évolution de la dette publique ................................................................................................ 37

3.2 Analyse de l’évaluation de l’allocation des dépenses sur l’exécution budgétaire .................................... 38

3.2.1 L’impact du CBMT sur les allocations intersectorielles ............................................................................. 38

3.2.2 L’impact sur la prévisibilité budgétaire ......................................................................................................... 43

4 LE PROCESSUS CBMT AU BURKINA FASO ET LE NOUVEAU CADRE HARMONISE DES FINANCES

PUBLIQUES DE L’UEMOA : QUELLES PRESPECTIVES POUR SON APPLICATION ?............................................48

4.1 Le nouvel instrument de budgétisation : le document de programmation budgétaire et économique

pluriannuelle (DPBEP) ................................................................................................................................................................ 48



4.1.1 La liaison avec les documents et stratégies de développement ............................................................... 48

4.1.2 La liaison avec le TOFE et le cadrage ............................................................................................................. 48

4.1.3 La détermination des enveloppes..................................................................................................................... 49

4.1.4 La procédure .......................................................................................................................................................... 49

4.2 Le CBMT et le DPBEP : Quelles différences ? ........................................................................................................ 51

4.2.1 Le processus d’élaboration et de mise en œuvre .......................................................................................... 51

4.2.2 Les procédures ....................................................................................................................................................... 52

4.3 Les défis à relever par le Burkina Faso pour le respect du nouveau cadre harmonisé des finances

publiques de l’UEMOA ................................................................................................................................................................. 52

4.3.1 Les points forts ou conditions favorables de l’élaboration du CBMT dans le paysage budgétaire 52

4.3.2 Les défis à relever ................................................................................................................................................. 53

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS…………………………………………………………………………………………….....55

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES……….………………………………………………………………………………………….....55

ANNEXES…………………………………………..……………………………………………………………………………………………......55



DEROULEMENT DU STAGE

Nous avons effectué notre stage de fin de formation au « Pôle stratégies de développement et finances publiques » du Centre régional du PNUD pour l’Afrique de l’Ouest et du Centre basé { Dakar au Sénégal. Il a duré trois mois et demi du 12 juillet au 29 octobre 2010.

Le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) est une organisation des Nations Unies en faveur du développement. Il a son siège à New York avec des bureaux de liaison situés à Genève, Bruxelles, Copenhague, Tokyo et Washington. L’organisme est basé sur la fusion du Programme élargi d’assistance technique des Nations Unies, créé en 1949, et du Fonds spécial des Nations Unies, mis en place en 1958. De fait, le PNUD fut établi en 1965 par l’Assemblée générale de l’ONU. Elle emploie près de 7000 personnes dispersées dans 166 pays. Pour une plus grande visibilité, le PNUD a restreint son centre d’activité { cinq secteurs-clés d’opérations ou « domaines de pratiques ». Ces aires thématiques sont définies dans le plan d’action général de l’organisation à savoir : la gouvernance démocratique, la réduction de la pauvreté, la prévention des crises et le relèvement, l’énergie et l’environnement, et le VIH/SIDA.

En faveur de la réforme dans le secteur du développement, le PNUD a établi des centres régionaux afin d’accroître l’efficacité de l’aide en offrant des services de conseils en matière de politiques et de soutien technique. En établissant une connexion entre la région et un réseau mondial d’experts en développement et en connaissances locales, ces centres régionaux aident le PNUD à se mettre à l’écoute des pays – et ce de façon plus étroite – en ce qui concerne leurs besoins de développement. De plus, les centres régionaux gèrent des projets { l’échelle des régions où ils se situent. Il existe plusieurs centres et offices dont deux en Afrique. Ainsi est basée en Afrique du Centre et de l’Ouest, le Centre Régional du PNUD de Dakar (CRD). Au sein ce centre est créée une structure dénommée le Pôle Stratégies de développement et finances publiques.

Le Pôle stratégies de développement et finances publiques est une initiative conjointe du PNUD et de la France qui a fait l’objet d’un mémorandum d’accord en septembre 2006. Comme les autres unités qui composent le CRD, son rayon d’action géographique est l’Afrique de l’Ouest et du Centre. Au deuxième semestre de l’année 2010, le Pôle compte à son actif des interventions dans douze pays de la sous-région : Bénin, Burkina Faso, Cap Vert, Côte d'Ivoire, Guinée-Bissau, Libéria, Mali, Mauritanie, République Centrafricaine, République Démocratique du Congo, Sénégal, Togo

1. MISSIONS ET FONCTIONNEMENT DU POLE STRATEGIES DE DEVELOPPEMENT ET FINANCES PUBLIQUES

1.1. Les missions du Pôle

Le Pôle appuie les efforts des États pour une meilleure prise en compte de la vision à moyen et long terme de leur développement dans la gestion des finances publiques. Plus particulièrement, son action vise à conforter le rôle des stratégies de croissance et de lutte contre la pauvreté dans la programmation budgétaire pluriannuelle afin de favoriser l'atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Le Pôle travaille essentiellement sur les outils et processus qui permettent de rendre plus cohérentes la gestion des finances publiques et les stratégies de réduction de la pauvreté. L'appui du Pôle porte également sur l'analyse des besoins en termes d'appuis techniques, de formation et de réorganisation.

1.2. Les ressources d’expertise du Pôle

Le Pôle est composé d’un coordonnateur et de sept experts, essentiellement des économistes et spécialistes dans les domaines du cadrage des dépenses à moyen terme (CDMT), du cadrage macro-économique, de la planification des investissements, de la programmation budgétaire et du suivi et évaluation des politiques publiques.



1.3. Les activités du Pôle

Les interventions du Pôle se développent actuellement autour de cinq axes de travail :

Diagnostics de l’agencement des processus de planification et de budgétisation dans les pays sur la base d’un cadre d’analyse traitant des cycles de définition des politiques, de la programmation, du cadrage macro-économique, des mécanismes de suivi des politiques et des stratégies de financement.

Missions d’appui technique auprès des pays demandeurs sur la base de plans de travail annuels définis avec les autorités nationales.

Appuis techniques aux réformes régionales en matière de finances publiques.

Documentation des pratiques administratives et des outils de planification et de budgétisation en Afrique de l’Ouest et du Centre et facilitation des échanges d’expérience entre pays.

Actions de formation (séminaires, cours et formation de stagiaires) en partenariat avec les institutions nationales telles que les écoles nationales d’administration.

Parmi ses activités de formation se trouve l’accueil de stagiaires des pays de l’Afrique Centrale et de l’Ouest. Ainsi, pendant une période de quelques mois, les stagiaires participent aux travaux du Pôle, particulièrement en ce qui concerne la recherche et la capitalisation d’expériences dans un ou plusieurs domaines spécifiques définis de commun accord entre le Pôle et le stagiaire. Les travaux remplissant les critères de qualité nécessaires débouchent sur une publication dans le cadre de la série des « Notes du Pôle ».

2. BILAN DU STAGE

Notre stage a porté sur l’analyse d’impact de l’expérience du Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMT) au Burkina Faso. Trois séquences ont été retenues pour traiter du sujet : en premier lieu, une analyse critique des outils et des procédures mises en œuvre

(méthodologie, couverture, dispositif institutionnel, faiblesses et points forts…) ; en second lieu, une étude de l’impact des outils sur l’allocation effective des dépenses en

lien avec les priorités du CSLP ; enfin, une mise en perspective dans le cadre des nouvelles directives Union Economique et

Monétaire Ouest Africain (UEMOA).

En fait, le travail effectué sur le Burkina Faso et objet du stage s’inscrit dans le cadre plus global d’une étude sur les CDMT qui concerne l’ensemble des pays membres de l’UEMOA. L’intérêt du thème de stage tient au fait que cette étude sera la deuxième en son genre portant sur une analyse comparative des outils de planification/budgétisation en Afrique et la pionnière sur les pays de l’UEMOA fondée sur une grille de critères. La première étude a été menée par des experts de la Banque Mondiale, Philippe Le Houérou et Robert Taliercio intitulé : « Medium Term Expenditure Frameworks: From Concept to Practice. Preliminary Lessons from Africa »1. L’étude que nous avons menée au Pôle est très importante pour nous et notre administration dans la mesure où (i) elle conduit à une revue de l’utilisation du CBMT, de ses forces et faiblesses, (ii) elle débouche sur une série d’enseignements utiles pour aider le pays dans l’adoption des nouveaux outils et procédures qu’induisent les nouvelles directives applicables aux pays de l’UEMOA. A ce propos, notre Directeur au pays ainsi que les collègues n’ont ménagé aucun effort pour nous apporter leur soutien. Notre apport à l’étude s’est matérialisé par notre connaissance du contexte du Burkina

1 Etude publiée en février 2002



Faso en matière d’élaboration de CBMT ainsi que la mise à disposition de nombreuses données recueillies auprès des collègues de l’administration burkinabè.

S’agissant de l’accès aux informations, il convient de noter que nous avons dès le début du stage été intégrée dans la liste de diffusion interne de la messagerie du Pôle dont l’utilisation est intensive afin d’assurer un partage permanent des documents pour information et amendements dès lors qu’il s’agit de notes de travail ou d’études réalisées par les différents experts. Outre la messagerie interne, le Pôle a rendu disponibles divers documents utiles pour l’étude. Nous avons également eu très rapidement accès au système de réseau commun de partage de documents du Centre (plateforme « Teamworks »). Ce stage nous a apporté une lecture voire une approche différente du mode de travail en équipe mais aussi et surtout vient enrichir notre expérience sur le CBMT. Notre insertion a été très aisée. Sur le plan relationnel, nous avons été enrichie par la bonté, le don de soi de chacun des experts

ainsi que des Agents du Centre régional. Nous avons fait des rencontres et échangé avec le Coordonnateur régional.



INTRODUCTION a) Contexte

Depuis les années 1990, les pays africains ont été soumis aux réformes économiques et structurelles en vue d’une meilleure gestion de leurs finances publiques. En effet, les CDMT ont été proposés comme un remède à l'absence de lien entre la politique, la planification et la budgétisation fréquemment observé { la fois dans la conception et la mise en œuvre des budgets nationaux. Cet instrument a été utilisé par les pays développés dans le cadre de leurs réformes budgétaires.

Vu le relatif succès de l’outil, la communauté de l’aide internationale l’a soutenu car elle le reconnaît comme un mécanisme logique autour duquel devrait se structurer les supports et instruments budgétaires et comme un moyen pour favoriser une aide au développement plus efficace et plus transparente, conformément aux principes de la Déclaration de Paris.

Les CDMT ont constitué de ce fait un véhicule idéal, dans le contexte de l’évaluation pays de l’Initiative Pauvre Très Endettés (PPTE) et de formulation des documents de stratégies de lutte contre la pauvreté(DSRP), pour leurs prises en compte dans les programmes de dépenses publiques avec comme base cohérente les niveaux macroéconomique, budgétaire et sectoriel. L’Afrique a donc été le continent pionnier comparativement aux autres pays du monde en termes de vulgarisation de l’outil2. En effet, sur l’ensemble des CDMT existants 52% sont élaborés en Afrique soit plus de la moitie3.

Cependant, les objectifs souvent ambitieux qui sont proposés dans ces DSRP ne peuvent être atteints du fait de la faiblesse des ressources financières disponibles pour la plupart des pays africains. Ces derniers ont donc été contraints à faire des efforts de rationalisation de leurs choix budgétaires et de priorisation des actions de développement. Les Cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) et les budget-programmes traduisent ces efforts.

Au Burkina Faso, la démarche budget-programme a précédé le CBMT. En effet, la démarche budget-programme a été mise en œuvre dès 1998. Son adoption a été expérimentée dans six ministères pilotes. La démarche a introduit une culture d’identification des programmes et des activités { mettre en œuvre pour l’atteinte d’objectifs bien précis. Cependant des faiblesses ont été constatées comme l’absence de cadrage macroéconomique, l’inadéquation entre possibilités financières et ressources disponibles de l’Etat. Ainsi, pour pallier ces insuffisances, le Cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) a été introduit en 2000. Il a permis d’encadrer les acquis dégagés de la réalisation des budget-programmes. Ce premier cadrage 2001-2003 n’a véritablement pas servi aux ministères sectoriels dans l’élaboration de leurs avant-projets dans la mesure où les résultats n’ont pu être disponibles pour la préparation de la circulaire budgétaire4. D’où la détermination du CBMT 2002-2004 comme étant le premier document à être réellement intégré dans le processus budgétaire.

La définition communément utilisée par tous est celle retenue dans le Manuel de gestion des dépenses publiques de la Banque mondiale (1998a: 46). Aussi, selon ledit Manuel « Un CDMT comprend une enveloppe financière globale fixée au sommet par les services centraux, des discussions { la base pour l’estimation des coûts présents et { moyen terme des options de politique publique et, enfin, un processus d’ajustement des coûts et des ressources disponibles ». Cet instrument vise { renforcer le processus d’élaboration et d’exécution du budget. En adoptant le CBMT, le gouvernement a cherché à déterminer une politique budgétaire pluriannuelle mais aussi à

2 Voir note 1

3 P Le Houérou et Taliercio R. février 2002 4 Voir Présentation de Takien DAYO sur « le Cadre Budgétaire et ciblage des pauvres : Expérience du Burkina Faso » réalisée par, 24-27 mars 2007, Dakar, pp.5



assurer une meilleure intégration entre les objectifs des principales politiques publiques et le budget. Ainsi, le CBMT détermine par ministère et institution les plafonds de dépenses pour une période de trois ans compatibles avec les équilibres macroéconomiques et financiers. Le CBMT est également un outil de programmation et de planification financière et fait correspondre la contrainte des ressources avec les dépenses suivant les priorités nationales déclinées dans les référentiels5 de développement économique et social du pays.

Pour une plus grande visibilité des ressources budgétaires et suite aux réformes des finances publiques mises en œuvre en 2008, l’option a été faite d’utiliser la notion de Cadre Budgétaire { Moyen Terme (CBMT) au lieu de Cadre de Dépenses { Moyen Terme où l’accent était plutôt mis sur le volet dépenses. La méthodologie de préparation du CBMT n’a pas été bouleversée mais plutôt renforcée { travers la recherche d’une plus grande intégration entre les cadres macroéconomique et budgétaire. Elle s’est traduite par la cohérence entre le niveau des ressources et celui des investissements et d’autre part la priorisation des dépenses. A également été introduit l’arbitrage des priorités d’investissements avec un double objectif : celui de renforcement de l’outil de programmation budgétaire et celui d’accélération de la croissance économique.

La mise en œuvre de cette approche a de ce fait nécessité l’introduction des choix stratégiques budgétaires qui affichent chaque année les priorités du gouvernement en matière de mobilisation et d’allocation des ressources du budget de l’Etat.

En dépit de cela, l’outil CBMT est en passe d’être remplacé d’ici le 1er janvier 2012 par le Document de Programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) couvrant une période de trois ans. En effet, depuis juin 2009, le Conseil des Ministres de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) a adopté de nouvelles Directives dont la Directive 06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de l’UEMOA. Cette directive prévoit en son article 466 d’annexer les nouveaux documents au PLF à transmettre au Parlement. En outre, le DPBEP élargit le périmètre comparativement au CBMT en prenant en compte le secteur public, en faisant l’objet d’un examen par les Parlementaires. A ce sujet, un débat d’orientation budgétaire verra le jour7.

b) Problématique

Le CBMT est une approche triennale glissante de planification financière et de budgétisation. Il permet de mettre en liaison les priorités nationales avec les potentialités de ressources disponibles de l’Etat. Le CBMT renforce l’approche programme grâce a son cadrage budgétaire et la cohérence avec les politiques de développement. Il a de ce fait pour vision la qualité et l’efficacité de la dépense publique, gage de croissance et de développement.

Sur le plan sous-régional, les instruments de programmation et de planification que sont les CDMT/CBMT/BP ont permis une amélioration de la gestion des dépenses publiques et un meilleur encadrement de la préparation du budget de l’Etat. Les différents pays sont à des stades distincts d’élaboration. En effet, le Mali a été le premier pays { expérimenter cet outil et la Côte d’Ivoire ne l’a pas encore introduit. En outre, le format des documents diffèrent. Aussi, dans le but de mettre fin { l’hétérogénéité des outils, des directives ont été adoptées en juin 2009 et instituent un nouveau

5 Les référentiels de développement économique et social du Burkina Faso comptent le Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP), les objectifs du millénaire pour le développement (OMD), le Programme présidentiel, la Stratégie de croissance accélérée et de développement durable (SCADD) - des objectifs de croissance, de réduction de la pauvreté, etc. du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) révisé en 2003 qui intègre les Objectifs du millénaire pour le Développement (OMD).

6 Voir annexe 1 Encadré 1 7 La nouveauté introduit par ce document sera largement détaillé au point 4 de notre rapport



cadre harmonisé des finances publiques de l’Union Economique Ouest Africaine (UEMOA). Apparaissent avec ce cadre, deux nouveaux outils : un document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle : DPBEP (équivalent au CBMT ou CDMT global) et des documents de programmation pluriannuelle de dépenses : DPPD (équivalent aux budget-programmes ou BP). A travers ces nouveaux instruments, les Etats se voient obligés d’inscrire les CDMT/BP dans leurs Lois organiques relatives aux Lois de Finances (LOLF) et d’engager de vrais débats politiques. Ce processus va bouleverser les habitudes et amener les Etats à revoir leur calendrier budgétaire.

Sur le plan national des efforts sont réalisés en vue d’une gestion transparente et d’une meilleure allocation des ressources en cohérence avec les priorités nationales à travers le CBMT et les CDMT sectoriels. En témoigne la mise en œuvre des réformes budgétaires traduites dans les documents du Plan d'actions pour la Réforme de la Gestion Budgétaire (PRGB) en 2002 et de la Stratégie de Renforcement des Finances Publiques (SRFP) en 2007.

Finalement, après une décennie d’utilisation de l’approche CBMT au Burkina Faso, quelles conclusions tirer par rapport aux grands équilibres budgétaires ? Les politiques de développement sont-elles efficacement traduites dans le CBMT? La loi de finances ? Quels sont les effets sur l’exécution budgétaire ? Quelles sont les conditions favorables de préparation des CBMT au Burkina Faso ? Quels sont les défis à relever pour être en conformité avec le nouvel instrument de programmation ? En bref, quel est le bilan que l’on peut établir ?

C’est dans ce contexte de multitudes d’interrogations que cette étude est menée. L’idée ici c’est de réfléchir sur l’impact du processus d’élaboration du CBMT au Burkina Faso sur les finances publiques. Ces études d’impact sont généralement très peu développées en Afrique. Cela tient en partie au fait que l’introduction des CDMT est plutôt récente. En effet, 90% des CDMT ont été élaborés dans le monde entre 1997 et 2001 dont 52% en Afrique. La première étude sur l’exemple africain est celle réalisée par Le Houérou P. et Taliercio R qui fait une comparaison de CDMT de plusieurs pays et de leurs impacts sur les finances publiques et la gestion économique.

c) Objectifs de l’étude

De manière générale, l’objectif de cette étude consiste { faire l’analyse d’impact détaillée de l’élaboration du Cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) au Burkina Faso. Cet examen permettra de mesurer l’impact de cet outil sur les finances publiques depuis son introduction. Pour ce faire, les objectifs spécifiques sont les suivants :

Rappeler succinctement les étapes d’élaboration du processus du CBMT ;

Faire une analyse critique des outils et procédures mis en œuvre ;

Mesurer l’impact de cet instrument sur les équilibres et les allocations budgétaires;

Montrer comment le Burkina, en vue de son expérience des CBMT, se positionne par rapport { la mise en œuvre du nouveau cadre harmonise des finances publiques de l’UEMOA ;

Identifier les points forts (bonnes pratiques) et les points faibles.

d) Intérêt de l’étude

Cette étude est d’un intérêt certain pour plusieurs raisons :

Les recherches sur le sujet sont très peu développées eu égard à l’introduction tardive de l’outil ;



Aucune étude sur les pays de l’Afrique de l’Ouest fondée sur une grille d’indicateurs et plus particulièrement pour le Burkina Faso

Apres plusieurs années d’application du CBMT, il est nécessaire de faire le bilan afin de voir sa pertinence en tant qu’outil de prévisibilité budgétaire, d’amélioration de la discipline budgétaire, de l’efficacité et de l’efficience des dépenses publiques, de rationalisation des choix budgétaires.

La présente étude qui est la pionnière pour le Burkina Faso et dont le thème « L’analyse de l’impact de l’introduction du CBMT au Burkina Faso » propose un regard rétrospectif sur le processus CBMT. A l’issue de l’étude, il sera oui ou non indiqué le rôle majeur joué par le CDMT sur la prévisibilité et les différents équilibres et allocations budgétaires.

e) Démarche méthodologique

Le travail d’analyse a consisté d’abord en une revue documentaire sur le sujet, laquelle a été complétée par une analyse sur la directive n˚06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de l’UEMOA.

La revue a montré différentes appréciations en fonction des auteurs. Ainsi Le Houérou et Taliercio d’après la série 28 des documents de travail de la Banque Mondiale de l’année 2002 aboutissaient à la conclusion selon laquelle le CDMT ne peut à lui seul améliorer la gestion des finances publiques dans les pays où l’exécution et l’évaluation budgétaire restent peu développés. Quand à Marc Raffinot et Boris Samuel(2006), eux, établissent que le CDMT peut contribuer de manière efficace à renforcer le processus budgétaire. Ils font ressortir le rôle important du CDMT dans la mise en œuvre des politiques sectorielles.

Bref, cette analyse sur l’impact reprendra les indicateurs utilisés par Le Houérou et Taliercio pour mesurer l’impact des CDMT sur les finances publiques et la gestion économique. Il s’agira de voir l’évolution des variables de finances publiques (solde global, encours de la dette et service de la dette) puis de mesurer leurs impacts sur les équilibres et les allocations budgétaires. Ensuite, une analyse portera sur l’indice de déviation budgétaire (IDB) proposé par Moon (voir Moon, 1997 et 1998), et un nouvel indicateur, l’indice de déviation du CBMT (IDCBMT) que nous avons introduit pour mesurer la prévisibilité du CBMT.

Aussi, notre réflexion est structurée autour de quatre parties. La première aborde la méthodologie d’élaboration du CBMT. La deuxième traite de l’analyse des outils et procédures utilisés dans le processus CBMT. La troisième section examine l’impact de l’introduction du CBMT sur les grands équilibres macroéconomiques/budgétaires et la prévisibilité budgétaire. La dernière partie décrit la nouvelle Directive, précise ses procédures d’application et développe les bonnes pratiques et les points faibles ou défis à relever pour son application dans le contexte burkinabé actuel en faisant ressortir les différences existant entre l’outil CBMT et le DPBEP.



1 ETAPES D’ELABORATION DU PROCESSUS DU CBMT

Le CBMT sert à évaluer le volume des ressources mobilisables par l'État et à affecter ces dernières aux ministères et institutions pour la mise en œuvre des programmes de développement économique et social du Gouvernement. Il s’établit suivant trois phases :

l’atelier de lancement des travaux d’élaboration du CBMT ;

l’atelier technique d’élaboration ;

l’atelier de restitution des résultats des travaux du CBMT.

Ces différents ateliers se font de façon participative ce qui permet de recueillir les appréciations, et les propositions d’amélioration des différents acteurs (Administration, Partenaires techniques et financiers, société civile)8.

1.1 Atelier de lancement des travaux d’élaboration du CBMT

L’atelier de lancement déclenche le processus d’élaboration du CBMT et a pour objectif premier de présenter le calendrier de préparation du budget pour l’année { venir. Le second objectif est d’exposer et discuter la méthodologie d’élaboration du CBMT, les priorités et choix stratégiques budgétaires9, de contexte de la situation économique du pays ainsi que les hypothèses pour la période du cadrage. L’atelier prend également en compte les préoccupations soulevées par les acteurs et leurs propositions d’amélioration

1.1.1 Atelier technique d’élaboration

Le cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) est le fruit d’un processus participatif impliquant

l’ensemble des structures techniques et partenaires du Ministère de l’économie et des finances10,

impliqués dans le processus budgétaire.

Les travaux de ce second atelier ont pour objectifs (i) la détermination de la proportion de recettes à recouvrer par chaque régie ; (ii) la détermination des enveloppes globales par titre ainsi que les enveloppes de référence ; (iii) et la détermination des enveloppes sectorielles par titre. Les travaux de l’atelier technique se déroulent généralement, pour des besoins organisationnels et méthodologiques, en plénière et en groupes (au nombre de deux). Il s’agit des groupes « cadrage macroéconomique» et « dépenses ».

1.1.2 Les groupes techniques

a. Le groupe cadrage macroéconomique

Ce groupe est chargé de déterminer le niveau de recettes à recouvrer en fonction du PIB et la répartition entre les différents titres budgétaires. Il est présidé par le représentant de la DGEP (DPAM) et composé des représentants de DGB, SP/PPF et DEP/MEF et CNPE. Le groupe cadrage est subdivisé en deux sous-groupes dont celui des recettes. Il est présidé par la DEP/MEF et composé des régies de recettes, de la DGCOOP et DGB a en charge la répartition du recouvrement des

8 Cf. tableau 4 9 Les choix stratégiques budgétaires résultent des priorités des référentiels en matière de développement économique et social et les préoccupations du moment au regard de l’analyse des contextes économiques international, régional, sous-régional et national et portent aussi bien sur la mobilisation des ressources que la répartition des crédits pour les dépenses 10

Voir note de bas de page 3



recettes entre les différentes régies ; l’autre sous-groupe ayant en charge la partie macroéconomique

b. Le groupe dépenses

Ce groupe est quant { lui chargé d’amender les hypothèses11 de réduction et d’annulation qui ont conduit à la détermination des dépenses non reconductibles. Il détermine également les enveloppes de référence par titre qui forment la différence entre les dotations de la loi de finances et les montants des besoins non reconductibles. Le groupe dépenses est présidé par la DGB et composé des représentants de la DGCF ; DGPE ; SP/PPF ; DGEP (DGCEI et DCPRP)

1.1.3 Les travaux effectués lors de l’atelier technique

a. Le cadrage macroéconomique

Le cadrage macroéconomique constitue la première étape technique de l’élaboration du CBMT. Il se base sur une analyse de la situation économique des deux ou trois dernières années ainsi que sur les perspectives économiques de l’année en cours (année n) pour effectuer une projection des principaux comptes macroéconomiques (secteur réel, secteur extérieur, secteur des finances publiques et situation monétaire) sur la période (n+1) à (n+3).

Cette étape doit permettre de fixer la projection du PIB, les niveaux soutenables du déficit de la balance des transactions courantes et du déficit budgétaire global, la pression fiscale et les ratios de dépenses courantes sur PIB et dépenses d’investissement sur PIB. Elle fournit ainsi les prévisions de recettes budgétaires sur la période (n+1) à (n+3) et les enveloppes globales de dépenses par titre budgétaire.

b. La prévision des recettes

La prévision des recettes répond à la nécessité pour les autorités de maîtriser le budget avec lequel elles vont opérer leurs interventions de service public au sein de l'économie. Elle se détermine sur la base de la projection des recettes réalisées par les régies de recettes d'une part, du cadrage macroéconomique à travers l'Instrument automatisé de prévisions (IAP) et par les prévisions réalisées par le Fonds monétaire international (FMI) d'autre part. Cette projection tient compte des réalisations de l'année n et des objectifs du gouvernement en matière de croissance, de recettes fiscales et non fiscales dont l’objectif d’accroissement du taux de pression fiscale en vue d’atteindre l’un des critères de convergence fixé par l'UEMOA (taux de pression fiscale >=17%).

La prévision des recettes au niveau des régies

Il est demandé chaque année aux régies de recettes (douane, impôts, trésor) d'estimer les ressources probables sur les trois années à venir. Les régies font leurs estimations des recettes en se basant sur les tendances observées dans le passé d’une part. De plus, les prévisions de recettes de l’année N+1 s’effectuent { partir des tendances des premiers mois de l'année en cours d’autre part. Cette méthode d'estimation ne tient pas compte des interrelations macroéconomiques et conduit souvent à des recouvrements en deçà de leurs potentialités ; les régies étant en général très prudentes.

Il arrive cependant que les estimations obtenues directement à partir des différentes régies soient plus fiables que celles projetées par le cadrage macroéconomique pour diverses raisons :

11

Les hypothèses sont déterminées par les responsables.



lorsque des modifications interviennent dans le dispositif légal rendant difficile la projection du niveau des recettes sur une base systématique. La connaissance précise des bases réelles d'imposition permet une estimation réaliste;

lorsque le dispositif institutionnel se modifie, les projections macroéconomiques peuvent sous ou surestimer les recettes. En exemple, on peut citer l'ouverture de nouveaux postes de douanes ou l'affectation en nombre d'agents au niveau des impôts.

La prévision des recettes issues du cadrage macroéconomique à travers l'instrument IAP

Les projections des recettes issues du cadrage macroéconomique tiennent compte des interrelations entre les différents agrégats macroéconomiques (recettes fiscales à travers l'impôt sur le revenu, taxes sur biens et services, taxe sur la valeur ajoutée (TVA), taxes sur produits pétroliers; recettes non fiscales : recettes issues de la rétrocession de sociétés de l'État; dons, etc.). Les résultats proviennent du Tableau des opérations financières de l'État (TOFE) de l'IAP12 qui calcule en prévision les recettes par le biais de taux apparents.

La prévision des recettes par le FMI

Les prévisions de recettes du FMI proviennent des séries de TOFE contenues dans un fichier que le FMI communique au pays. La technique de prévisions des séries de recettes n'est pas clairement explicite et pourrait reposer sur l'estimation de la tendance des séries de recettes par nature. Celles-ci sont éventuellement ajustées pour tenir compte des mesures de politiques engagées ou de toute autre mesure pouvant affecter l'évolution des recettes dans le temps.

Après les différentes estimations, il appartient de faire une synthèse donnant le niveau de recettes définitif pour chaque régie sur la période triennale en confrontant les estimations. A cet effet, des discussions au sein de l'équipe permettent une ré-estimation des recettes à recouvrer. L’accroissement de recettes proposé par rapport aux projections des régies est ensuite réparti entre elles puis sur les différents types (rubriques) de recettes. Une fois arrêté les accroissements de recettes requis par régie pour atteindre les prévisions de recettes de la Commission, il reste à identifier les impôts et taxes pour chaque Régie sur lesquels il faut étaler l’accroissement de recettes proposé.

c. La projection des dépenses

Les dépenses du CBMT dans le TOFE se composent de trois grands postes : les dépenses courantes, les dépenses en capital et les prêts nets13. Comme les dépenses publiques constituent des variables exogènes dans le calcul du Produit intérieur brut (PIB), elles doivent être projetées en tenant compte de l'objectif de croissance économique. Les dépenses courantes selon le TOFE comprennent

12 L'IAP est un instrument de projection macroéconomique utilisé au Burkina Faso et qui intègre des paramètres et des

variables endogènes et exogènes. Les variables exogènes, comme leur nom l’indique, ont une origine extérieure au

modèle, soit parce qu'elles comprennent des éléments qui ne sont pas contrôlables (le cours mondial du coton ou du

pétrole par exemple), soit parce qu’elles sont liées { des décisions de politique économique (par exemple le niveau de

dépenses publiques ou de recettes fiscales).

13 Les prêts nets sont les opérations remboursables (encaissements et décaissements) des administrations publiques sur

des créances qu’elles acquièrent sur des tiers (avoirs) afin de mettre en œuvre leur politique économique générale, et non

pour gérer leurs liquidités ou pour obtenir un revenu. Ces prêts nets sont suivis dans le TOFE ce qui permet de faire

ressortir les différents soldes et déficits.



: le service de la dette (amortissement et intérêt), les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement ou de matériel et les transferts courants. Les dépenses en capital comprennent quant à elles, les dépenses d'investissement et les transferts en capital.

La détermination des enveloppes de référence

Cette étape consiste à estimer le coût global de tous les programmes en cours au sein des ministères et institutions. Elle s’appuie sur une analyse de la situation d’exécution du budget (n-1), de la loi de finances de l’exercice (n) par rapport aux projections du CBMT triennal précédent et des coûts des programmes qui seront en exécution au cours de la période (n+1) à (n+3).

Il s’agit concrètement de déterminer, les dépenses budgétaires correspondant aux charges récurrentes des activités en cours, { l’incidence des décisions antérieures sur la période de projection et aux économies réalisables sur ces activités.

La détermination des charges récurrentes et/ou des dépenses reconductibles est spécifique aux catégories (titres) de dépense.

i- Identification des dépenses non reconductibles

Est considérée comme une dépense non reconductible ou une inscription non renouvelable, une dotation destinée au financement d’une activité qui s’exécute intégralement au cours de l’année de gestion dans laquelle elle est programmée.

Cette étape du travail commence par une identification d’ordre général des dépenses non reconductibles par titre budgétaire et pour l’ensemble des ministères et institutions. La base de travail est la loi de finances en cours.

ii- Ajustements et détermination des enveloppes de référence

La démarche adoptée dans la détermination des enveloppes de référence, consiste à retenir comme composante de la base de référence des dépenses les services votés. Le montant des services votés correspond { la différence entre la dotation budgétaire de l’année en cours et les inscriptions non renouvelables ainsi que les économies possibles.

Ces services votés sont alors corrigés pour prendre en compte :

- l’inflation sur la période ;

- l’incidence financière en année pleine des décisions légales et réglementaires sur les budgets à venir ;

- les charges récurrentes des projets.

Dans la détermination des services votés corrigés de tous les titres budgétaires, il est impérieux de prendre en compte les avances de trésorerie qui ont financé les activités récurrentes des ministères. La détermination des services votés du titre 2 ou des dépenses de personnel doit intégrer une provision pour avancement de 3% et une autre provision de 5% pour nouvelles naissances14.

14

Il s’agit ici de prévoir un montant pour les nouvelles naissances et les avancements.



Détermination des enveloppes additionnelles

Les enveloppes additionnelles sont les besoins financiers correspondants aux nouveaux programmes des ministères et institutions. La détermination de ces enveloppes additionnelles intervient après la détermination des enveloppes à répartir. Le recensement des nouveaux programmes se fait par ordre de priorité avec les montants sollicités et les justifications du programme et de l’activité. Après cette étape, vient la phase d’arbitrage qui va consister en la répartition de l’enveloppe additionnelle entre les différents ministères et institutions.

L’affectation des enveloppes à répartir (ressources par titre budgétaire)

A ce stade, on dispose d’une part, des possibilités de dépenses sur la période { travers le cadrage macroéconomique qui donne les projections du TOFE et d’autre part, des ressources mobilisables sur ladite période.

La détermination des enveloppes { répartir se fait par titre budgétaire { partir de l’enveloppe globale (EG) du titre, issue du cadrage macroéconomique, de l’enveloppe de référence (ER) (dépenses du titre liées { la mise en œuvre des programmes en cours) et de la réserve de précaution du titre RP (qui est retenue avant l’affectation aux nouveaux programmes). Cette enveloppe s’obtient par la formule suivante :

ERép = EG - ER - RP

ERép : Enveloppe à répartir (entre ministères en fonction des priorités)

EG : Enveloppes Globales (enveloppes TOFE macroéconomique)

ER : Enveloppes de Référence (activité inchangée + inflation)

RP : Réserve de précaution (pour arbitrage MEF, CM & Parlement)

La détermination des enveloppes financières sectorielles

Les enveloppes additionnelles ajoutées aux enveloppes de référence constituent l’enveloppe

sectorielle du ministère ou de l’institution. Cette détermination tient compte des priorités du

gouvernement ainsi que des engagements pris avec les partenaires techniques et financiers (PTF)

en particulier ceux souscrits avec les PTF du Cadre Général d’Organisation des Appuis Budgétaires

en soutien au Cadre Stratégique de lutte contre la pauvreté (CGAB-CSLP)15. Il reste entendu que le

respect des indicateurs de convergence de l’UEMOA est recherché aux termes de l’exercice (Cf.

tableau 1). Dans la détermination des enveloppes sectorielles, une attention particulière est

accordée aux dépenses de fonctionnement et aux dépenses de transferts courants. Ces dépenses

sont considérées comme celles qui peuvent faire l’objet d’ajustement afin de dégager le maximum

d’économies pouvant être affectées aux investissements, aux salaires et au service de la dette qui

elles sont considérés comme des données incompressibles.

15 Dans le cadre des engagements pris par le Burkina Faso avec ses PTF, certains ont établi des critères visant à allouer un pourcentage de ses ressources propres aux secteurs prioritaires notamment la Santé, l’Education, l’Economie et les finances. Explication complémentaire : voir annexe 2



A ce stade de détermination des enveloppes sectorielles, on évalue également le montant à transférer aux Collectivités Territoriales. Ce montant est désormais inscrit à la Section 98 du budget de l’Etat.

Tableau 1 : Critères de convergence de premier et de second ordre de l'UEMOA

Benin Burkina

Faso

Cote

d'Ivoire

Guinee

Bissau

Mali Niger Senegal Togo 2009 2008 2007

1 Solde budgétaire de base sur

PIB nominal (norme ≥ 0)-3,5 -2,4 2,9 -2,9 -1,4 -0,6 -1,2 -2,1 1 3 3

2 Taux d'inflation annuel moyen

(norme ≤ 3%)2,3 2,6 0,9 -1,6 2,3 4,4 -0,8 1,9 7 0 7

3 Encours de la dette publique

totale rapporté au PIB nominal

(norme ≤ 70%)

25,1 26,2 63,1 245,9 38,2 23,1 26,9 65,6 7 6 5

4 Non accumulation d'arriérés de

paiement intérieurs et

extérieurs (en milliards)

0 0 0 0 0 0 0 0 8 5 4

5 Masse salariale sur recettes

fiscales (norme ≤ 35%)39,4 49,6 39,7 78,3 38,5 29,4 33,2 36,2 2 4 4

6 Investissements financés sur

ressources intérieures sur

recettes fiscales (norme ≥ 20%)47,4 55,8 12,6 3,9 26,1 35,6 34,8 17,1 5 5 2

7 Solde extérieur courant hors

dons sur PIB ou Déficit global

sur PIB (norme ≤ -5%)

-11,6 -12,6 0,3 -26,0 -9,3 -18,1 -9,9 -9,0 1 1 1

8 Taux de pression fiscale (norme

≥ 17%)17,9 12,0 17,3 12,1 13,3 12,5 19,1 14,4 3 2 1

2009 5 4 5 2 4 4 6 32008 6 3 2 0 3 5 5 2

2007 5 4 2 0 5 6 6 3

Etat de réalisation des critères en 2009 par Etat et rappel des

performances en 2007 et 2008

Nombre de

critères

respectés par

pays

Nombre de pays ayant

respecté le critère

Source : Rapport semestriel d’exécution de la surveillance multilatérale, décembre 2009

1.2 Atelier de restitution des travaux d’élaboration du CBMT

L’atelier consiste { restituer les résultats des travaux de la Commission technique budgétaire (CTB)16 { l’endroit des acteurs externes { l’administration après soumission au préalable au Ministre de l’économie et des finances. Cet atelier de restitution a pour but de favoriser le dialogue entre l’administration et les partenaires de l’Etat (partenaires au développement et société civile). Il s’inscrit dans l’optique d’intégrer dans les politiques et programmes publics { l’échelon national, le point de vue de la société civile et des partenaires au développement. Il s’agit donc de favoriser la confiance et le consensus entre l’Etat et ces parties prenantes et de promouvoir la responsabilisation financière par le retour d’informations et les améliorations continues.

L’atelier de restitution est conçu pour permettre des échanges autour des questions relatives :

aux objectifs de la politique budgétaire sur le moyen terme ;

16

La CTB est composé des premiers responsables des structures impliquées dans l’élaboration du CDMT. Ces membres sont entre autres : DGB, DGTCP, DGI, DGD, DEP, DGCOOP, DGEP, DGCF, DS



aux orientations stratégiques des allocations budgétaires sectorielles compte tenu des priorités définies dans la stratégie de lutte contre la pauvreté ainsi que la prise en compte de thématiques émergentes tirées de l’expérience de sa mise en œuvre ;

aux grands axes de réformes de la gestion budgétaire sur la période.

L’élaboration du CBMT a certes « gagné en maturité » avec une amélioration d’année en année. Cependant, il convient de s’interroger sur l’efficacité de la démarche et de savoir si les outils utilisés et les procédures mises en œuvre sont fiables et solides. C’est sur ces différents aspects que se penchera le point suivant de notre rapport.



2 ANALYSE CRITIQUE DES OUTILS DE CADRAGE ET DES PROCEDURES MISES EN ŒUVRE

2.1 Analyse des outils de cadrage mis en œuvre

2.1.1 Le cadrage macroéconomique

a) Base de données économiques

Analyse descriptive

Le cadrage macroéconomique est le point de départ dans le processus d’élaboration du CBMT. Il conduit à analyser la cohérence des quatre documents principaux qui décrivent l’économie : le tableau des opérations financières de l’Etat (TOFE), la balance des paiements (BP), les comptes nationaux via l’équilibre ressources emplois en biens et services et la situation monétaire. L’exercice du cadrage consiste { définir les moyens (niveaux et allocations des dépenses publiques, modifications de la politique fiscale, de la règlementation,…) permettant d’atteindre les objectifs visés (taux de croissance de l’économie, stabilité des prix) en tenant compte des contraintes. Sa préparation comporte quatre étapes :

(1) l’établissement des données de l’année de base { partir desquelles les projections sont faites; (2) l’identification des facteurs exogènes tels que la conjoncture internationale, la pluviométrie, le cours des marchés mondiaux de certains produits, cours des principales devises, etc. ;

(3) la réalisation et l’évaluation d’une projection tendancielle ou d’un scénario de référence. Il s’agit de projeter les tendances observées dans le passé dans l’hypothèse où les politiques et les tendances demeurent inchangées ;

(4) l’identification et l’intégration des mesures et moyens envisageables pour atteindre les résultats escomptés : moyens de politique économique et budgétaire et définition de nouvelles mesures. Le modèle peut aussi reprendre les projections avec l’ensemble des mesures prévues dans le cadre de la politique économique envisagée et, au besoin, effectuer des simulations avec diverses variantes de mesures de politique jusqu’{ obtenir un cadrage jugé satisfaisant.

Forces

Le Burkina Faso dispose de son propre outil pour le cadrage macroéconomique « IAP17 » de même que des données sur le tissu économique sur plusieurs années dans un logiciel unique.

Faiblesses

Cependant, l’analyse de la préparation actuelle du cadrage montre des faiblesses notamment :

une base de données incomplète due à la non disponibilité des statistiques sur l’environnement international et l’irrégularité des éléments de remplissage des comptes nationaux conduisant à des projections incertaines. Cela s’explique par le retard accusé pour la publication des comptes économiques ;

une insuffisance du capital humain (des ressources humaines insuffisantes en qualité et en quantité) ;

17

L’IAP est un instrument de quasi comptable de projection, utilisé au niveau du Burkina Faso intégrant des paramètres et des variables endogènes et exogènes. Les variables exogènes, comme leur nom l’indique, ont une origine extérieure au modèle, soit parce qu'elles comprennent des éléments qui ne sont pas contrôlables (le cours mondial du coton ou du pétrole par exemple), soit qu’elles sont liées { des décisions de politique économique (par exemple le niveau de dépenses publiques ou de recettes fiscales).



la non intégration des financements extérieurs dans le processus qui représente 60% environ du financement PIP et d’environ 30% lorsqu’ils sont rapportés aux ressources publiques.

Au Burkina Faso, la structure en charge de la validation des statistiques et de la réalisation d’enquêtes conjoncturelles est l’Institut national de la statistique et de la démographie (INSD). L’institut permet { travers ces enquêtes d’obtenir en principe des indicateurs suffisants et de qualité qui vont alimenter la base de données. Il se trouve que ces enquêtes ne sont pas toujours effectuées et cela crée un énorme problème dans la fiabilité du cadrage macroéconomique.

b) Projections macroéconomiques

Analyse descriptive

Les prévisions du cadrage sont réalisées { l’aide de l’IAP, outil qui fait ressortir sur le moyen terme les ressources qui peuvent être dégagées par le pays ainsi que les dépenses. Ces prévisions sont présentées selon trois scénarii que sont le scénario central ou scénario tendanciel, le scénario optimiste ou scénario volontariste ou SCADD et enfin le scénario pessimiste. A chacun de ces scénarii correspond un cadrage à moyen terme des dépenses qui est actualisée annuellement en fonction des nouvelles mesures prises par les responsables.

Les différents scénarii sont bâtis suivant les hypothèses formulées sur l’évolution de variables macroéconomiques et financières et présentent l’encours de la dette. L’exercice de la stratégie nationale d’endettement est mené concomitamment avec l’exercice de cadrage budgétaire et les résultats sont mis dans le circuit pour validation. Il un horizon de prévision assez lointain pouvant atteindre vingt ans. Le niveau d’endettement du Burkina Faso est consigné dans ce document. La stratégie d’endettement public version annuelle c’est-à-dire actualisée pour tenir compte d’éléments nouveaux, est préalablement validée par les autorités et annexée à la Loi de finances de l’année et le montant porté dans le cadrage. Ce document permet de faire une analyse de la soutenabilité de la dette sur la période de projection.

Forces

Ces projections macroéconomiques tiennent compte de l’évolution de l’économie nationale et internationale qui conduit les techniciens à envisager trois scenarii et laisse à penser que toutes les situations sont prises en compte.

Faiblesses

Des efforts ont certes été réalisés durant cette décennie de préparation de CBMT au Burkina Faso mais force est de constater les insuffisances côté prévisions/projections. Il s’agit notamment de la faible cohérence entre les grandes masses dégagées par le cadrage et les enveloppes CBMT arrêtées en fin de processus. En effet, le cadrage macroéconomique donne les grandes masses de dépenses initiales qui sont revues lors du cadrage budgétaire. Il est déterminé trois maquettes de CBMT : le CBMT version IAP ou initiale, le CBMT version Commission technique budgétaire (CTB) ou intermédiaire et le CBMT FMI « qui prend en compte les conclusions de la dernière mission FMI et sert de référence dans le cadre des négociations avec le FMI », dont les montants arrêtés sont différents (voir tableau 2). Ces trois versions sont exposées et ensuite discutées sur la base d’éléments solides avec les autorités du ministère de l’Economie et de Finances et le CBMT définitif arrêté et présenté lors de l’atelier de restitution aux acteurs impliqués dans le processus.



Tableau 2 : Comparaison CBMT 2010/2010 issu de l’IAP, CTB et FMI

RECETTES

2008-réalisat° 2009 2010 2009 2010 2009 2010

IAP CTB FMI

PIB 3646.9 3949 4294 3949 4294 3843 4079

Taux de pression fiscale 12.19% 13.58% 13.68% 13.58% 13.46% 12.12% 12.70%

Ressources propres 483.84 584.11 643.30 584.11 623.21 510.30 565.10

Recettes Fiscales 444.67

536.33

587.30 577.84 620.11 465.80 518.20

Recettes Non Fiscales 39.16

37.22

45.60 43.18 52.41 42.50 44.90

Recettes en capital 0.01 10.56 10.4 2.18 1.85 2.00 2.00

Ressources extraordinaires

Emprunts

Emprunts obligataires (EO) 43.10

34.40

16.05 34.40 61.95 41.90 9.68

Source : MEF- CBMT 2010/2012

DEPENSES

2008-réalisat° 2009 2010 2009 2010 2009 2010

IAP CTB FMI

DEPENSES 694.42 743.52 781.77 743.52 807.57 677.20 697.20

I- Ordinaires 512.32 540.72 565.57 540.72 591.37 526.70 518.30

Dette 52.30 52.60 41.37 52.60 61.00 29.80 31.30

Personnel 198.83 207.40 224.90 207.40 230.04 211.40 218.20

Fonctionnement 94.24 100.39 103.10 100.39 104.13 99.90 97.90

Transferts courants 166.95 180.33 196.20 180.33 196.20 185.60 170.90

Epargne budgétaire - 28.48 43.40 77.73 43.40 31.83 - 16.40 46.80

Investissements 175.93 195.80 211.20 195.80 211.20 143.50 171.90

Transferts en capital 6.17 7.00 5.00 7.00 5.00 7.00 7.00

Besoin de financement Hors EO - 210.58 - 159.40 - 138.47 - 159.40 - 184.37 - 166.90 - 132.10

Besoin de financement avec EO - 167.48 - 125.00 - 122.42 - 125.00 - 122.42 - 125.00 - 122.42

Aides budgétaires 139.30 125.00 122.42 125.00 122.42 125.00 122.42

Ecart hors EO - 71.28 - 34.40 - 16.05 - 34.40 - 61.95 - 41.90 - 9.68

Ecart avec EO - 28.18 - -

Source : MEF- CBMT 2010/2012



Une autre difficulté vient de l’optimisme ou du « non réalisme affiché » au niveau projections de recettes, les projections n’étant pas raffinées. En effet, comme souligne le rapport du FMI18 sur l’amélioration de la gestion budgétaire au Burkina Faso, les prévisions de recettes sont systématiquement trop optimistes. Sur la période 2004–06, les recettes, comme nous le verrons dans la troisième partie de cette note, ont été globalement réalisées en deçà des prévisions de 5 à 14 %. La marge acceptable serait entre 2 et 5% ce qui ne semble pas respecté (Cf. tableau 3). Le défaut de modèle de projection en est une cause. Un logiciel de prévision de recettes est présentement en expérimentation mais pas encore validé pour l’élaboration du CBMT.

Tableau 3 : Evolution des écarts de recettes entre 2002 et 2009

1996 146149200 160892375.2 -14743175.21 -10%

1997 181210216 182152916.9 -942700.8587 -1%

1998 215625024 205833637.8 9791386.231 5%

1999 224697045 217537636.3 7159408.651 3%

2000 262755038 233989033.7 28766004.31 11%

2001 294948108 230993766.4 63954341.63 22%

2002 319772908 260314933.9 59457974.14 19%

2003 298067223.7 302271293.7 -4204069.948 -1%

2004 369991370 352138577.9 17852792.12 5%

2005 415092555 365759923.4 49332631.62 12%

2006 458704606 392417821.6 66286784.38 14%

2007 633018046 579387592.8 53630453.2 8%

2008 537861787 486744792.6 51116994.36 10%

2009 581560750 569226839.2 12333910.84 2%

Ecart recettes

prévues/rece

ttes

Taux d'ecartAnnéeTotal recettes

prévues

Total recettes

recouvrées

Source : TOFE 1996-2009/SP-PPF/MEF

2.1.2 Le cadrage budgétaire

a) Nature des plafonds de dépenses

Analyse descriptive

Le cadrage budgétaire permet de dégager les grandes masses budgétaires et d’estimer les enveloppes sectorielles sur le moyen terme ainsi que la réserve de précaution. Les enveloppes sectorielles comme décrit au point 1 du rapport comprennent l’enveloppe de référence et l’enveloppe additionnelle.

Les recettes budgétaires ainsi dégagées sont la synthèse entre les prévisions IAP, celles des régies et du FMI. Les enveloppes sectorielles de dépenses tout en tenant compte de l’évaluation des tranches antérieurs { l’exercice budgétaire sont allouées par nature et par destination. Elles tiennent compte des choix stratégiques du Gouvernement. Les plafonds de dépenses sont communiqués aux ministères et institutions et annexés à la circulaire budgétaire. Le cadrage établit de ce fait le lien entre les enveloppes sectorielles et les éléments du PAP/CSLP { travers l’examen

18 Rapport du FMI rédigé par I. Lienert, M. Bestoso, B. Koné, J.P. Nguenang, et G. Suire sur l’« Amélioration de la gestion

budgétaire au Burkina Faso », Décembre 2007



des priorités d’investissement. Les investissements arrêtés sont ainsi cohérents avec le CSLP et sa tranche PAP n pour le budget n.

Forces

La disponibilité de référentiels et leurs traductions en plan d’actions stratégiques a permis l’allocation intersectorielle.

Faiblesses

L’un des objectifs du CBMT consiste à déterminer des enveloppes financières sectorielles prévisibles qui permettent aux ministères et institutions de mettre en œuvre leurs politiques de développement. Elles sont généralement traduites dans les CDMT sectoriels qui eux-mêmes s’inscrivent dans la politique sectorielle du ministère. Il se trouve que peu de ministères en disposent. Il s’agit des ministères de l’Education (enseignement de base et enseignements secondaire, supérieur), la Santé, l’Economie et Finances, la Justice, Jeunesse et emploi, l’Hydraulique. Cette difficulté entrave l’atteinte des objectifs de développement d’ensemble.

b) Techniques utilisées

Analyse descriptive

Les ressources totales dégagées sont réparties entre les différentes régies. Elles sont affectées en priorité aux investissements. Un solde est alors dégagé. Ce solde est ensuite alloué au paiement du service de la dette et des dépenses de personnel. Le deuxième solde dégagé est affecté aux autres dépenses courantes. Le gap résultant de l’insuffisance de ressources pour couvrir l’ensemble des dépenses courantes sera en partie financé par les appuis budgétaires. Cet exercice est mené en tenant compte des grands équilibres budgétaires définis par le pacte de convergence de l’UEMOA et des programmes financiers convenus avec les partenaires techniques et financiers. La répartition des enveloppes respecte les conclusions retenues des discussions sur les engagements souscrits par les partenaires techniques et financiers structurés au sein du cadre général d’organisation des appuis budgétaires en soutien au cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CGAB-CSLP)19.

Tableau 4 : Indicateurs CGAB - Allocations budgétaires par secteurs prioritaires (hors dette, projets sur financement extérieur et contrepartie)

Objectif (%) 2008 2009 2010 2011 Sante 11.5 11.5 12 12 Education 14.6 14.7 15.6 15.6 Finances 3.4 4.2 4.1 5.6 Source : DGB/MEF

Forces

La technique utilisée pour la répartition des enveloppes montre que la priorité est accordée aux investissements, moteur de la croissance. Elle témoigne également que le souci du pays c’est de couvrir ces besoins essentiels, incompressibles, de souveraineté par ses ressources propres.

19

Voir Encadré 3



Faiblesses

Dans la répartition des ressources, une réserve de précaution est déduite et utilisée par le ministre des finances comme marge de manœuvre lors des débats budgétaires ou de dépenses imprévues et prioritairement affectée aux secteurs définis dans le CSLP. De ce fait, l’absence de document de politique sectorielle, pour certains ministères, traduite dans le CBMT constitue un handicap pour une allocation conséquente de leurs ressources. Etant donné que les CDMT sectoriels sont conçus et utilisés comme des instruments de plaidoyer.

2.2 Analyse des procédures mises en œuvre

2.2.1 Le dispositif institutionnel

a) Structure de pilotage du CBMT

Analyse descriptive

L’élaboration du CBMT est pilotée par la Direction générale du budget (DGB) en collaboration avec

d’autres structures du Ministère de l’Economie et des Finances (MEF) et comprend trois

phases décrites précédemment. Ces différents ateliers (consultation et restitution) ont pour but de

favoriser le dialogue entre l’administration et ses partenaires en recueillant leurs contributions

pour une plus grande efficacité du processus et d’en faire un document participatif. En sus de

l’élaboration du CBMT, la DGB est chargée d’appuyer les ministères dans la préparation de leurs

CDMT sectoriels.

Forces

La structure de pilotage du CBMT est très bien « huilée » et organisée autour de la DGB qui a la charge de conduire l’élaboration de ce processus20.

Faiblesses

L’élaboration du CBMT au Burkina Faso engage tous les acteurs en présence. Malgré cette large

implication d’acteurs au processus, un écueil vient miner/éroder cette bonne intention. La durée

des ateliers - généralement très courte (une journée) - ne permet pas aux acteurs d’effectuer une

analyse approfondie du document qui n’est rendu disponible qu’au démarrage de l’atelier. Aussi,

tous n’ont pas une lecture des grandes priorités des autorités déclinées dans les documents de

référence et une connaissance suffisante des finances publiques même si le public cible est censé

être averti des questions budgétaires.

b) Institutionnalisation

Analyse descriptive

Le processus d’élaboration du CBMT vient en amont de la préparation de la loi de finances de l’Etat.

Il fait partie intégrante du processus budgétaire (cf. calendrier budgétaire ci-dessous). Le CBMT est

un document officiel puisque validé en Conseil des Ministres (CM).

20

L’article 2 de l’arrêté n˚2008-358/MEF/SG/DGB du 16/12/2008 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction générale du Budget



Aussi pour une plus grande transparence, le CBMT, une fois adopté, est diffusé à travers le site de la

DGB et consultable par tous. Mais, ce document n’est pas transmis au Parlement et ne subit aucune

modification après son adoption du fait du calendrier budgétaire (tableau 5). Il est simplement

annexé { la circulaire budgétaire pour la préparation de la loi de finances de l’année n+1. Cette

pratique est { l’ origine de l’incohérence finale entre les enveloppes CBMT et les montants inscrits

dans le budget de l’Etat.

Forces

Le CBMT est très ancré dans la procédure budgétaire. De ce fait, son élaboration intervient dans le calendrier budgétaire entre les mois de décembre de l’année n-1 à avril de l’année n et est annexé à la lettre de cadrage ou circulaire budgétaire. Il est également un document officiel du fait de son adoption en conseil des ministres.

Afin de faciliter l’appropriation du processus par les ministères et institutions et obtenir un

document quasi-identique, un guide d’élaboration est en cours de validation. Aussi, des séances de

formation sont initiées au profit des agents du ministère de l’économie et des finances et des

directions techniques des autres ministères.

Faiblesses

Sur le plan institutionnel, le processus CBMT présente des faiblesses : il n’est pas examiné par l’Assemblée Nationale au cours des discussions budgétaires comme l’est le projet de loi de finances. En outre, après adoption du budget de l’Etat, il n’est pas non plus actualisé ce qui creuse un écart manifeste avec la Loi de Finances et plus tard avec l’exécution.



Tableau 5 : Calendrier budgétaire

Source: www.dgb.gov.bf

Activites

Adoption des orientations de la

gestion budgétaire

Elaboration du CBMT

Elaboration de la Stratégie

annuelle d'endettement public

Première revue programme FRPC

Arbitrage des priorités

d'investissementsRevue CSLP n-1 et préparation du

PAP n à n+2

Annonce des appuis budgétaires

Elaboration et adoption de la

Circulaire budgétaire

Publication de la Circulaire

budgétaire incluant les allocations

sectorielles

Travaux préliminaires

d'élaboration des Avant-projets de

Budget-programmes (n+1;n+3) et

de leur tranche (n+1) des

ministères et institutions

Finalisation des avant-projets sur

la base de la circulaire budgétaire

et des enveloppes CDMT et depôt

au MEF

Revue à mi-parcours de

l'exécution budgétaire de l'année

n

Ananlyse des avant-projets de

budget des ministères et

institutions

Débats budgétaires

Derniers ajustements et

production de l'avant-projet de

budget de l'Etat

Reproduction de l'avant-projet de

budget de l'Etat et transmission en

CM

Seconde revue programme FRPC

Revue à mi-parcours du CSLP

Annonce ou confirmation des

appuis budgétaires

Finalisation du projet de budget de

l'Etat et dépôt à l'Assemblée

Nationale

Débats budgétaires à l'Assemblée

nationale

Finalisation et mise en place du

budget

Dec NJuin Juil Aout Sept Oct NovDec

N-1Jan N Fev Mars Avril Mai

http://www.dgb.gov.bf/



2.2.2 La responsabilisation des acteurs du processus

Plusieurs acteurs interviennent dans le processus d’élaboration du CBMT global au niveau de l’administration centrale. Ainsi, on dénombre les Ministères et Institutions, les Directions Techniques du Ministère de l’Economie et des Finances, les OSC et les PTFs.

a) Les intervenants internes { l’Administration

Analyse descriptive

Tous les ministères et institutions sont impliqués dans l’élaboration du CBMT. A ce titre, ils fournissent les données nécessaires à son élaboration. Ces données sont relatives aux Programmes prioritaires du gouvernement { l’image du Programme Présidentiel et du Programme d’Actions Prioritaires du CSLP, des programmes d’activités chiffrés des secteurs ministériels. Elles portent aussi et surtout sur les besoins financiers exprimés par les ministères et institutions sur la période triennale couverte par le CBMT en élaboration.

De manière générale, les informations sont fournies par les Secrétaires Généraux qui s’appuient sur les structures techniques telles que les DEP, DAF, DRH.

A l’étape des restitutions, les ministères sont représentés par les SG ou à défaut par les DEP, les DRH et les DAF.

Les autres acteurs de l’administration impliqués sont les Directions techniques du Ministère de l’Economie et des Finances (cf. tableau 6) en fonction de leurs rôles dans le processus.

La coordination (pilotage) des activités rentrant dans le cadre de l’élaboration du CBMT est du ressort de la Direction Générale du Budget. Elle est chargée notamment de «coordonner les travaux d’élaboration du CBMT et d’assurer le suivi de la mise en œuvre des recommandations qui en découlent.

Forces

La forte implication des acteurs21 au processus d’élaboration qu’ils soient des ministères techniques ou de celui en charge des finances se traduit par une méthode participative.

21

Voir tableau 6



Tableau 6 : Rôle des acteurs intervenant dans le processus d’élaboration du CBMT

Acteurs Rôle

DGB chef de file du groupe dépenses, coordonne tout le processus de préparation du CBMT

assure les travaux préparatoires, le cadrage budgétaire, les prévisions de dépenses de personnel

rédige le rapport final

DGEP membre du groupe dépenses à travers la DGCEI, la DPS et la DCPRP

assure le cadrage macro économique à travers la DPAM. A cet effet, il fournit les données sur le cadrage macro économique n+1-n+3 (les scénarii tendanciel, optimiste et pessimiste) ; le Programme d’Actions Prioritaires du Cadre Stratégique de Lutte contre Pauvres (PAP-CSLP) ; le budget économique (dernière version). Il assure à travers la DGCEI la programmation et la situation d’exécution des investissements du programme d’investissements publics (PIP) et le Programme Présidentiel

SP-PPF

membre du groupe cadrage et du groupe dépenses

assure la cohérence entre les éléments du cadrage budgétaire et le TOFE FM en fournissant les données sur les tableaux issus de la dernière mission du FMI

élabore le TOFE prévisionnel résultant des éléments du cadrage budgétaire et fournit les éléments sur les appuis budgétaires prévisionnels

DGTCP membre du groupe dépenses et du groupe recettes

assure la prévision des recettes de services et celle du service de la dette publique et des autres recettes relevant de son ressort

DGI membre du groupe recettes

assure les prévisions de recettes relevant de son ressort et identifie les principales faiblesses liées au recouvrement et plan d’actions pour mettre en œuvre les mesures correctives

DGD membre du groupe recettes

assure les prévisions de recettes relevant de son ressort et identifie les principales faiblesses liées au recouvrement et plan d’actions pour mettre en œuvre les mesures correctives

DG-COOP membre du groupe dépenses

assure la coordination des prévisions de ressources extérieures (dons projets, emprunts projets) et fournit les informations sur les appuis budgétaires

DGPE membre du groupe dépenses

assure les prévisions d’eau, d’électricité et de téléphone

DGCF membre du groupe dépenses

donne les informations relevant de son ressort (exécution, difficultés d’exécution surtout pour ce qui concerne les EPE)

DEP chef de file du groupe recettes et membre du groupe cadrage macroéconomique et recettes

donne les éléments d’information relatifs aux performances des régies

Ministères et institutions communiquent les informations nécessaires { l’élaboration du CBMT

PTFs et OSC contribuent { l’amélioration du document en prenant en compte leurs priorités.



b) Acteurs externes { l’administration

Analyse descriptive

Il s’agit des partenaires techniques et financiers et les organisations de la société civile (OSC) qui s’intéressent aux questions budgétaires. Ils sont associés à chaque étape à travers les ateliers de lancement ou consultation et la restitution des résultats des travaux afin de recueillir leurs contributions pour une plus grande efficacité du processus.

Forces

L’élaboration du CBMT au Burkina Faso est une démarche participative. Elle s’élargit aux organisations de la société civile. La prise en compte des OSC est d’une très grande importance. Ces dernières apportent un œil externe et des visions différentes des techniciens du domaine ou des PTF qui eux contribuent financièrement à travers les aides budgétaires et aide-projets.

Au cours des ateliers, les partenaires interpellent les responsables sur le respect du calendrier budgétaire, émettent des observations quant aux hypothèses de travail du CBMT, insistent puis s’assurent de la cohérence de la période de la revue CSLP avec celle des annonces des appuis budgétaires, de l’existence de lien effectif entre le Programme d’Actions Prioritaires du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (PAP/CSLP) et le CBMT, de la prise en compte des différents engagements et de efforts dégagées en matière d’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), interrogent sur la faiblesse du taux de pression fiscale par rapport à la norme UEMOA,.

Faiblesses

Les acteurs externes n’interviennent pas { la phase technique de détermination des enveloppes de

recettes et d’allocation des enveloppes de dépenses. En effet, elle est réservée aux techniciens du

ministère de l’économie et des finances. Pourtant la pleine participation des OSC serait un atout

dans les négociations futures.



3 IMPACTS DE L’INTRODUCTION DU PROCESSUS CBMT SUR L’ALLOCATION EFFECTIVE DES

DEPENSES

Dans cette partie de notre rapport, nous étudierons l’analyse des impacts du CBMT sur la base des

indicateurs développés par Philippe Le Houérou et Robert Taliercio dans l’étude comparative

menée dans les pays africains intitulé : « Medium Term Expenditure Frameworks: From

Concept to Practice. Preliminary Lessons from Africa », February 2002. D’autres indicateurs

seront également testes dans cette partie de notre rapport.

Afin de mesurer ces impacts, l’analyse sera faite sur la période 1996 { 2010. La référence à 2010

concernera uniquement les dotations, le budget étant en cours d’exécution. Les secteurs d’études22

sont les ministères de l’enseignement de base et de l’alphabétisation (MEBA), des enseignements

secondaire, supérieur et de la recherche scientifique (MESSRS), de la santé (MS), de l’agriculture,

hydraulique et ressources halieutiques (MAHRH), des ressources animales (MRA), de la sécurité

(MSécu), des mines, carrières et énergie (MMCE), de l’environnement et cadre de vie (MECV). Les

données disponibles sont les montants initiaux des lois de finances et ceux ordonnancés

(1996/2010), les montants CBMT (2002/2010) et les TOFE (1996/2010). La période pré-CBMT

(1996-2001) sera appelée période1 et la période post CBMT (2002-2010) ou période2.

3.1 Impacts de l’introduction du processus du CBMT sur l’équilibre macro-budgétaire

Afin de mesurer l’impact du CBMT, l’étude examinera l’évolution de certaines variables budgétaires

(le solde global, l’encours de la dette), laquelle évolution nous permettra d’apprécier l’impact de cet

outil. Les variables analysées devront être en cohérence avec les critères retenus dans le Pacte de

convergence.

3.1.1 L’analyse du solde global pré et post CBMT Figure 1 : Evolution du solde global base Figure 2 : Evolution du solde global base engagement engagement hors dons en % du PIB y/c dons en% du PIB

Source : Données TOFE/MEF Source : Données TOFE/MEF

22 Les secteurs d’études retenus sont en rapport avec les secteurs prioritaires dégagés par la révision du CSLP. Nous avons essayé d’adapter les secteurs au contexte de ministères qui semble plus approprié.

-14,0%

-12,0%

-10,0%

-8,0%

-6,0%

-4,0%

-2,0%

0,0%

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

Solde global base engagement hors dons en % PIB

-6,00%

-5,00%

-4,00%

-3,00%

-2,00%

-1,00%

0,00%

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

solde global en %PIB yc dons



L’analyse portera sur le solde global hors dons ce qui paraît plus approprié puisque le CBMT met

l’accent sur les ressources propres. Elle mesure de ce fait la capacité de l’Etat { financer ses

dépenses prioritaires (cf. techniques utilisées dans le cadre de la répartition des enveloppes

sectorielles abordé au point 2 de notre étude).

L’analyse de l’évolution du solde global hors dons montre une fluctuation erratique sur toute la

période d’étude. La figure présente un énorme déficit entre 1999 et 2000 de 11% du PIB avant de

connaître une amélioration en 2001 qui s’est maintenue après le CBMT. Mais à partir de 2006, nous

avons un deuxième pic de 11,32% du PIB soit 395 milliards FCFA (Cf. figure 1). En corrigeant ce

solde par intégration des dons, l’analyse précédente se confirme sur l’accentuation du déficit dès

2006 avec un solde de 5,69% du PIB. Ces résultats permettent de dire que le CBMT, à lui seul, n’a

pas permis une amélioration du solde. Cette période a été marquée par un accroissement des

dépenses. En effet, à partir de l’année 2004, le pays a procédé { la révision de son CSLP. Cette

révision a conduit à un accroissement du nombre de ministères dans le panier de secteurs qualifiés

de prioritaires23. Ces secteurs sont traduits pour la plupart dans des documents de politiques du

pays (PDDEB, PNDS, CSL-VIH/SIDA, PA/GIRE, etc.). Pourtant cette situation loin d’être préjudiciable

pour l’économie, la dynamiserait si l’on se réfère { la théorie de Keynes sur la demande.

Entre 2009 et 2010, l’on assiste { une amélioration significative passant de 11,5% à 5,1% du PIB

d’où une amélioration de l’équilibre budgétaire. Cependant, cela ne confirme pas l’hypothèse d’un

lien avec la mise en œuvre des CBMT.

Figure 3 : Evolution des prévisions et réalisations des déficits en % PIB

Source : Données TOFE 1996-2010/ MEF

En essayant de rapprocher les prévisions de déficit des réalisations (figure 3), l’on constate

également un décalage. En termes de déficit, il apparaît une accentuation après le CBMT avec un pic

en 2007 (14,9% du PIB). Cela se traduit par l’entrée de recettes « exceptionnelles » issues des

privatisations. On est face au phénomène procyclique qui pousse le gouvernement à des dépenses

importantes face aux recettes attendues. Mais si l’on compare avec la période pré, il s’avère une

maîtrise du déficit. En effet, les réalisations sont contenues dans les objectifs excepté un léger

23 Les secteurs prioritaires dégagés de la révision du CSLP sont : l’éducation, la santé, la lutte contre le VIH/SIDA, l’eau potable, le développement rural (agriculture, élevage, ressources naturelles), l’environnement et le cadre de vie, la lutte contre l’insécurité, la promotion des PME, PMI et Petite Mine, le renforcement des capacités.

-16,00%

-14,00%

-12,00%

-10,00%

-8,00%

-6,00%

-4,00%

-2,00%

0,00%

199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010

Prevision dans la LDFdu solde global base engagement en %PIB

Realisation



dépassement pour les années 2005 et 2006. Il est possible de dire ici que l’analyse de cette figure 3

montre une amélioration de l’équilibre budgétaire depuis l’introduction du CBMT..

3.1.2 L’analyse de l’évolution de la dette publique

Figure 4 : Evolution de l’encours de la dette Figure 5 : Evolution de la dette extérieure en % du PIB en % du PIB

Source : Données MEF Source : Données MEF

L’analyse de l’encours de la dette publique24 montre une tendance baissière jusqu’en 2007 avec des

variantes fluctuantes sur la période d’étude (figure 4). Elle est influencée par la dette extérieure (cf.

figure 5). La dette extérieure du Burkina Faso en pourcentage du PIB est passée de 50% à 59%

durant la période 1 puis a amorcé une baisse considérable dans la période 2 passant ainsi de 46% à

21% pour se stabiliser en 2010 à 25% PIB. Cette baisse est à mettre au compte des annulations

suite au processus d’allègement de la dette (PPTE, IADM) qu’a connu le pays durant les années

2000. Elle ne prend pas en compte les fluctuations au titre du paiement de la dette.

Figure 6 : Evolution du service de la dette en % PIB

Source : Données MEF

Quant au service de la dette, constituée du paiement du principal et des intérêts, il présente une

courbe assez peu fluctuante. En effet, l’analyse de son évolution montre un pic de 2,5%PIB

correspondant à la période1 de notre étude puis amorce une chute importante en 2008 à 0,5%. La

première phase montre un remboursement important du principal et des intérêts. Pour la

deuxième phase, c’est l’effet inverse qui se produit avec une diminution de ce remboursement.

24

La norme UEMOA étant <= 70%PIB nominal

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

Encours de la dette publique en % PIB

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

Dette exterieure en %PIB

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%service de la dette exterieure en %PIB



Cette conclusion vient renforcer la première sur l’évolution de l’encours de la dette en ce sens que

l’amélioration n’est pas une conséquence du CBMT.

3.2 Analyse de l’évaluation de l’allocation des dépenses sur l’exécution budgétaire

3.2.1 L’impact du CBMT sur les allocations intersectorielles

De manière générale, l’analyse des figures montre que la part des enveloppes allouées aux secteurs

prioritaires croît de manière ascendante et progressive dans la période2 tandis qu’elle subit une

faible fluctuation au cours de la période1. Que peut-on tirer ? La première réponse logique consiste

{ dire qu’avec l’introduction du CBMT, les secteurs prioritaires ont vu leurs allocations croître de

manière conséquente. En effet, les montants sont passés respectivement pour les secteurs

prioritaires de 135 à 184 milliards (soit une croissance moyenne de 3,3%) à la période pré-CBMT

contre 114 à 345 milliards (soit une croissance moyenne de 12,5%) pour la période 2. Cependant,

rien ne montre que le CBMT a permis cet accroissement de ressources aux secteurs prioritaires.

Aussi, plusieurs interrogations se posent à nous. Au niveau intersectoriel, comment cette

répartition a-t-elle évolué ? Es-ce que le CBMT a joué un rôle primordial dans les allocations ?

L’analyse qui suivra se penchera sur les secteurs retenus dans notre étude et tiendra compte de

l’évolution en termes de pourcentage des dépenses totales. Nous nous pencherons également sur

les prévisions CBMT des deuxièmes et troisièmes tranches afin de mieux apprécier l’impact de cet

outil.

Figure 7 : Evolution des enveloppes sectorielles prioritaires avant et après CBMT

Source : Données Loi de finances 1996-2010 /CBMT 2002-2010 - MEF

0

50 000 000

100 000 000

150 000 000

200 000 000

250 000 000

300 000 000

Secteurs prioritaires

Autres secteurs

Période pré-CDMT ou période 1

0

50 000 000

100 000 000

150 000 000

200 000 000

250 000 000

300 000 000

350 000 000

400 000 000

450 000 000

500 000 000

Secteurs prioritaires

Autres secteurs

Période post-CDMT ou période 2



a) L’analyse de l’évolution de la répartition des enveloppes des secteurs prioritaires

avant et après CBMT

Figure 8 : Evolution des parts des secteurs prioritaires avant et après le CBMT

Source : Données Loi de finances 1996-2010 /CBMT 2002-2010 – MEF

Avant CBMT

Avant la mise en route du processus d’élaboration du CBMT, le Ministère de la sécurité n’existait

pas en termes d’entité dans le budget de l’Etat. Il a vu le jour dès l’année 2002. Aussi dans cette

partie de notre analyse, ce ministère n’y figurera pas.

Parmi les secteurs définis comme prioritaires (au nombre de huit), quatre ont vu leurs enveloppes

croître de manière régulière jusqu’en 2000. Il s’agit du MEBA, MESSRS, MS, MMCE. La part des

ressources allouées au secteur de l’éducation est passée de 13 { 17% du budget total soit une

progression moyenne de 14%, celle de la santé représente 8% en moyenne de croissance et les

mines 2,5%. Le ministère de l’agriculture non moins important que la santé et l’éducation

enregistre des parts fluctuantes. De 1996 à 1998, il est constaté une part croissante de ses

ressources suivie d’une allocation moindre dès 2000, tendance qui s’est poursuivie jusqu’en 2001.

L’environnement a aussi connu des fluctuations atteignant un pic en 2000 soit un montant de 37

milliards représentant 9% du budget total pour une moyenne de 7,5%.

Après CBMT

Apres CBMT, la part des ressources consacrées aux secteurs prioritaires a évolué considérablement

(cf. figure 7). Ainsi la part du secteur de l’éducation, qui représentait 17% au plus dans la période

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

120,0%

Autres secteurs

Min. mines carrieres energie

Min. secu

Min. environ. Cadre de vie

Min. ress animales

Min. agricult. ress. halieutiques

Min. ens. sec.sup.rech.scient

Min. de l'Ens. base et alpha.

Min. sante



pré-CBMT, a vu à la période 2 ses allocations améliorées soit 18 à 22% du budget total. Le MSécu

qui n’était pas représenté dans la période 1 a une inscription graduelle dans le budget de l’Etat de 2

à 3,5% du total soit en valeur absolue une enveloppe de 6 { 29 milliards d’où un accroissement

annuel moyen d’environ 3%. Le montant consacré au ministère de la Santé a cru de manière

progressive pour fléchir en 2009 (allant de 66 milliards à 63 milliards en 2009) avant de connaître

un bond en 2010 à 79 milliards. Les autres secteurs ont connu des évolutions fluctuantes durant

toute la période CBMT (figure 8). On peut citer au compte de ces ministères, l’environnement et les

mines dont les montants fluctuent respectivement entre 0,7 à 1% et 0,3 à 0,5% du budget total.

Figure 9 : Evolution des parts des secteurs prioritaires allouées dans la LDF et le CBMT durant la période post CBMT


Que peut-on retenir de cette analyse réalisée sur la part allouée aux secteurs prioritaires par

rapport au budget total avant et après CBMT ?

Les tendances positives observées laissent voir que le CBMT assure un redéploiement effectif des

allocations en faveur des secteurs prioritaires comme en témoigne la figure 8 ; Elles indiquent

également que le budget traduit de manière chiffrée les priorités nationales (figure 9). Cependant, il

est difficile dès lors de dire que les améliorations constatées sont la conséquence de l’introduction

du CBMT. Le point suivant tentera de donner une réponse.

b) Impact sur l’allocation des ressources

L’analyse de l’évolution des dépenses sectorielles prioritaires en pourcentage des dépenses

effectives

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Autres secteurs

Min. mines carrieres energie

Min. secu

Min. environ. Cadre de vie

Min. ress animales

Min. agricult. ress. halieutiques

Min. ens. sec.sup.rech.scient

Min. de l'Ens. base et alpha.

Min. sante



Figure 10 : Evolution de la part des dépenses prioritaires en % des dépenses effectives


L’évolution de la figure 10 montre une tendance fluctuante sur la période d’étude variant entre 28

et 38% des résultats budgétaires définitifs. Les ressources allouées aux secteurs prioritaires

rapportés aux dépenses effectives ont cru en moyenne de 3% comparativement à la periode1 avec

un pic à 38% en 2008. Ce résultat semble suggérer en effet qu’il existe un lien entre le CBMT et le

redéploiement en faveur des ressources prioritaires.

L’analyse des dépenses prioritaires en pourcentage du CBMT, du budget et des dépenses

effectives

Figure 11 : Evolution des enveloppes des secteurs prioritaires en % CBMT, LDF, Dép. effectives


La figure sur l’évolution des dépenses prioritaires montre trois phases :

De 2002 à 2005, on constate que le montant inscrit dans le CBMT se rapproche de celui

retenu dans la LDF.

De 2006 { 2007, la cohérence entre les montants s’amenuise entre CBMT et LDF mais les

montants CBMT se rapprochent des résultats budgétaires.

De 2008 à 2009, les enveloppes des secteurs prioritaires se dégradent.

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

Dép. prioritaires/dép. effectives en %

moy post-CDMT =35%

moy pre-CDMT =32%

25,0%

35,0%

45,0%

55,0%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Secteurs prioritaires en %CDMT Secteurs prioritaires en% LDFSecteurs prioritaires en % Dép. EffectivesMoy. en % Dep.

effect. = 34.5%

Moy. en %LDF = 39.9%

Moy. en % CDMT = 39.4%



De manière générale, la tendance est { l’amélioration au niveau des trois courbes. Comparativement

à la période pré-CBMT, les montants des secteurs prioritaires en pourcentage du CBMT et de la LDF

sont en croissance de 8% en moyenne (figure 11 ci-dessus). Il vient renforcer la première

conclusion sur l’existence du lien entre CBMT et redéploiement en faveur des priorités nationales.

L’analyse de l’évolution des deuxièmes et troisièmes tranches des CBMT élaborés

Il s’agira ici de faire la comparaison entre les tranches des CBMT antérieurs avec les tranches des

CBMT ultérieurs. Nous noterons par A le CBMT, le premier chiffre indique le numéro d’ancienneté

du CBMT et le deuxième numéro la tranche. Ainsi, A12 désigne la deuxième tranche du premier

CBMT (ici le premier CBMT correspond à celui 2002/2004). La méthodologie en ce qui concerne le

premier exercice consiste donc à comparer les résultats budgétaires du CBMT N+1 avec la tranche 2

du CBMT N. Elle se traduit de la manière suivante : en exemple, il s’agira de comparer l’exécution de

l’exercice budgétaire 2003 du CBMT 2003/2005 (A21) avec la tranche 2003 du CBMT 2002/2004

(A12) et de le traduire en pourcentage de l’exercice budgétaire (2003). La comparaison se fera

entre la programmation des tranches 2 et 3 des CBMT antérieurs avec les CBMT ultérieurs, les LDF

et les résultats budgétaires. Les données seront en pourcentage du CBMT comparé. Nous aurons le

schéma suivant :

CBMT Programmation budgétaire de l’année

1 2002 A11 2003 A12 2004 A13

2 2003 A21 2004 A22 2005 A23

3 2004 A31 2005 A32 2006 A33

Etc.

Figure 12 : Prévisibilité des deuxièmes tranches des CBMT des secteurs prioritaires


-15,0%

-10,0%

-5,0%

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

A12 A22 A32 A42 A52 A62 A72

Ecart entre CBMT N+1 et CBMT N

Ecart entre LDF N+1 et CBMT N

Ecart entre Execution N+1 et CBMT N Moy.= 1.1%

Moy.=9.2

Moy.= -1.7%



L’analyse des deuxièmes tranches des enveloppes CBMT allouées aux secteurs prioritaires

montrent qu’elles sont relativement proches des CBMT et des résultats budgétaires de l’année N+1.

L’écart moyen se situe { 1% du CBMT. Cela indique que ces tranches sont légèrement supérieures

de cette valeur relative. Le signe négatif pour l’exécution traduit des enveloppes CBMT supérieures

de 1,7%. On constate cependant des pics pour les CBMT 4 et 6 respectivement 17,7% et 19,3%. Ils

indiquent des montants plus importants alloués aux secteurs prioritaires dans la LDF. Cela

s’explique d’une part par la prise en compte des nouvelles priorités traduites avec la révision du

CSLP ; de l’autre, les nouveaux programmes annoncés aux lendemains des élections.

On peut ainsi dire que les priorités budgétaires s’inscrivent dans la durée au Burkina Faso.

Ces résultats seront-ils confortés par l’évaluation des troisièmes tranches ?

Figure 13 : Prévisibilité des troisièmes tranches des CBMT des secteurs prioritaires


La figure 13 traduit l’évolution de ces tranches. Elle présente une forte corrélation lorsque la

comparaison est basée sur les enveloppes CBMT. L’écart est très important pour le CBMT4

(2005/2007) avec un pic de 16% par rapport au CBMT (2006/2008). Les bâtonnets en rouge

traduisent les écarts entre les 3e tranches des CBMT N et les 2emes tranches des CBMT N+1. Si l’on

tient compte de l’effet de l’inflation, il est possible de dire hormis les CBMT4 et 5 que les priorités

nationales sont inscrites et dans le CBMT et dans le budget.

3.2.2 L’impact sur la prévisibilité budgétaire

Afin de mesurer l’impact sur la prévisibilité budgétaire, nous tenterons de réaliser deux tests à

savoir l’Indice de Déviation Budgétaire (IDB) de Moon (1997 et 1998) et l’indice de déviation du

CBMT (IDCBMT), nouvel indicateur introduit.

a) L’indice de déviation budgétaire (IDB)

Un des objectifs des CBMT est d’accroître la prévisibilité budgétaire en assurant une

correspondance plus étroite entre les résultats de l’exécution du budget et le budget approuvé, et

les projections de CBMT. L’indice de déviation budgétaire (IDB) est par conséquent l’indicateur

-15,0%

-10,0%

-5,0%

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

A13 A23 A33 A43 A53 A63



Ecart entre LDF N+2 et CBMT N

Ecart entre Execution N+2 et CBMT N

Moy.= 1.2%

Moy= 2%

Moy = 5.2%

Moy.= 1%



utile pour mesurer ce lien. Il se définit comme étant « la somme des valeurs absolues des

différences entre le budget approuvé (loi de finances LDF) et le budget exécuté, en % du budget

approuvé ». Plus cet indice est élevé, moins bonne est la prévisibilité budgétaire.

L’analyse des données montre que l’indice moyen pré-CBMT est plus élevé que celui post-CBMT de

près de 20 points aux niveaux des secteurs prioritaires et global.

Figure 14 : Evolution de l’Indice de Déviation Budgétaire


L’IDB global montre deux phases d’évolution : d’une part une phase ascendante suivie d’une

décroissance de l’IDB dès 1999. D’autre part, un pic ascendant en 2005 suivi d’une décélération.

Quant { l’IDB prioritaire25, la periode2 est quasi stable. L’IDB secteurs prioritaires moyen pré-CBMT

est supérieur de près de 20 points à celui de la période 2(23% à 4%). Les résultats ainsi observés

conduisent à dire que le CBMT a permis d’améliorer la prévisibilité budgétaire au niveau prioritaire

et dans une moindre mesure au niveau global. En effet, le pic observé en 2005 s’explique par sa

particularité, l’année d’organisation des élections présidentielles.

En dépit de ces résultats plutôt reluisants, il convient de dire que le rôle du CBMT n’a pas été

« décisif » quand on voit que l’IDB a plutôt connu une baisse importante avant l’introduction du

CBMT tandis que son évolution a été erratique après.

25 De manière symétrique, l’IDB prioritaire mesure la déviation entre le budget approuvé et le budget exécuté des secteurs prioritaires en % budget approuvé total.

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%IDB Secteurs prioritaires

IDB GLOBAL

Moy pré-CDMT = 42,8%

Moy post CDMT = 20,6%

Moy post-CDMT = 4,3%

Moy pré-CDMT = 23,2%



b) L’indice de déviation du CBMT (IDCBMT)

L’IDCBMT26 mesure la déviation entre les projections du CBMT et les dépenses effectives. Il s’agira

ici de mesurer la prévisibilité du CBMT. Nous avons ici calculé l’indice de déviation des premières,

deuxièmes et troisièmes tranches. Pour les deux derniers indicateurs, le calcul s’est basé sur les LDF

et les budgets exécutés de l’année de comparaison. En exemple IDCBMT2 (A12) du premier CBMT

(2002-2004) a été calculé par rapport à la LDF 2003 du budget de l’Etat et à son exécution.

L’ICBMT3 (A13) du premier CBMT par le rapport à la LDF 2004 du budget de l’Etat et à l’exécution.

Dans le cadre de notre analyse, seul l’indicateur rapporté à l’exécution permet de mesurer la

prévisibilité, le recours au rapport à la LDF ne s’explique que pour le cas de crédibilité du CBMT.

Figure 15 : Evolution de l’Indice de déviation des premières tranches du CBMT en % dépenses effectives et de la LDF


L’analyse des figures montre des évolutions erratiques de l’indicateur pour les premières et

troisièmes tranches du CBMT. La comparaison des indices des premières tranches montre un effet

centrifuge entre l’IDCBMT rapporté { la LDF et { l’exécution. Les courbes ont tendance ici {

s’éloigner l’une de l’autre.

L’indice moyen en pourcentage des dépenses effectives se situe autour de 22 (figure 15). Il est

quasiment égal { l’IDB global de la section précédente. Pourtant les conclusions sont différentes de

l’IDB. En effet, l’IDCBMT se dégrade culminant à 37% principalement pour les tranches 2. Cela

voudrait dire qu’il n’existe pas de cohérence entre les montants projetés du CBMT et les dépenses

effectives (cf. Note au ministre « Quelles perspectives pour un respect des enveloppes allouées dans

le cadre de l’élaboration des CBMT au Burkina Faso de 2002 { 2009 » juillet 2010, pp. 14-18) qui

devraient être à la baisse. Il est possible ici de dire que la prévisibilité du CBMT se détériore au fil

des années au Burkina Faso.

26 Pour l’IDCBMT, nous avons fait la somme des valeurs absolues des écarts entre CBMT et les LDF et entre CBMT et résultats budgétaires en % CBMT. Sur Excel, on a donc : sumproduct (abs(écart)). Ce calcul a été fait avec les premières, deuxièmes et troisièmes tranches du CBMT de 2002 à 2009, 2010 étant toujours en cours d’exécution.

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

IDCDMT (1) en % dép. effect.IDCDMT (1) en % budget

Moy. IDCDMTen % dep.effect. = 22%

Moy. IDCDMTen % budget = 13.9%



Figure 16 : Evolution de l’Indice de déviation des deuxièmes tranches des CBMT en % dépenses effectives et de la LDF


Figure 17 : Evolution de l’Indice de déviation des troisièmes tranches des CBMT en % dépenses effectives et de la LDF


En nous penchant sur l’indice en pourcentage de la LDF, que constate-t-on ? Les deuxièmes et

troisièmes tranches s’éloignent de plus en plus de la LDF de 2004 { 2006 avec un pic { 45% en

2007 pour les tranches 3 avant de connaître un fléchissement comparativement aux premières qui

se situent entre 10 et 20%. Ce résultat se traduit par une perte de crédibilité du CBMT à partir des

premières tranches avec un indice moyen de 13,9% et 25% pour les tranches. Cette crédibilité se

détériore { 30% en moyenne pour les tranches 3. Cependant, l’analyse détaillée par année montre

une amélioration de la crédibilité des tranches 2 et 3 { partir de l’année 2007 (figures 16 et 17).

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

40,00%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

IDCDMT (2) en % dép. effect.

IDCDMT (2) en % budget

Moy. IDCDMTen % dep. effect. = 19.6%

Moy. IDCDMTen % budget = 24.8%

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

40,00%

45,00%

50,00%

2004 2005 2006 2007 2008 2009

IDCDMT (3) en % dép. effect.

IDCDMT (3) en % budget

Moy. IDCDMT en % dep.effect. =21.7

Moy. IDCDMT en % budget = 29.7



Figure 18 : Evolution des Indices de déviation des tranches1, 2 et 3 en % dépenses effectives


En résumé, nous pouvons dire après analyse de la figure 18 et des résultats antérieurs que la

crédibilité et la prévisibilité du CBMT se détériorent au fil des ans au Burkina Faso. Cependant, ces

résultats doivent être nuancés lorsque l’on sait que les allocations budgétaires dégagées sont

majorées lors des débats budgétaires au MEF et au Parlement. En effet, le CBMT n’est pas actualisé

après l’adoption finale de la LDF par les Parlementaires lorsqu’il apparaît que les enveloppes

sectorielles partent de la LDF en cours (cf. étapes d’élaboration page 14, point i). Il serait nécessaire

de mettre l’accent sur les prévisions de recettes mais également sur les réalisations afin de corriger

cet état de la situation. L’analyse des recouvrements de ressources montre une moyenne de 91,%

en termes de réalisations durant la période post CBMT, ce qui est en deçà de la période pré CBMT

(cf. figure 19). Les plus mauvaises réalisations étant celles de 2001 et 2002 respectivement 78% et

81%. Ainsi, comme le souligne D. TOMMASI, il faut tirer leçon des échecs (ou du faible) de l’impact

des CDMT et pour cela une des solutions consiste à faire des projections de recettes prudentes27.

Figure 19 : Evolution des réalisations des recettes de 1996 à 2009

Source : Données TOFE 1995-2009 / MEF

27

Présentation de D. TOMMASI sur les Cadres de dépenses à moyen terme, à Rabat, 19 avril 2007, pp.32

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

IDCDMT (1) en % dép. effect.IDCDMT (2) en % dép. effect.IDCDMT (3) en % dép. effect.

Moy. IDCMT3 = 21.7%

Moy. IDCDMT1 = 22.3%

Moy. IDCDMT2= 19.6%

0%

50%

100%

150%

Taux de recouvrement

Post-CBMT

91.4%95%

Post-CBMT

91.4%95%

Pre-CBMT



4 LE PROCESSUS CBMT AU BURKINA FASO ET LE NOUVEAU CADRE HARMONISE DES

FINANCES PUBLIQUES DE L’UEMOA : QUELLES PRESPECTIVES POUR SON APPLICATION ?

La nouvelle directive de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) relative aux lois de finances conduit à une harmonisation des documents de programmation pluriannuelle au sein des Etats membres. Dans le cadre de cette harmonisation, de nouveaux documents verront le jour. Il s’agit du Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) et du Document de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD). Dans notre étude, nous allons nous focaliser sur le DPBEP qui remplacera le CBMT dans le cadre du Burkina Faso.

Le document de cadrage pluriannuel permet la justification des choix budgétaires de la loi de finances de l’année, le renforcement de la transparence dans la gestion et l’anticipation de la programmation budgétaire sur les exercices ultérieurs. Il offre une réponse d’une part technique aux problèmes d’articulation entre les stratégies nationales de développement et les budgets et d’autre part politique. En bref, ces documents présentent l’évolution { moyen terme (trois ans) des dotations de la loi de finances et leurs impacts sur l’équilibre général des finances publiques

Dans l’analyse qui va suivre, la réflexion porte sur la définition, les outils et procédures mis en œuvre dans le cadre de l’élaboration du DPBEP et fera ressortir les différences entre les deux outils (CBMT et DPBEP) et la dernière les défis à relever par le Burkina pour être en conformité avec le cadre harmonisé des finances publiques d’ici l’échéance fixée en 2012 c’est-à-dire voir si le cadre actuel est favorable pour l’adopter d’ici { l’échéance et les différentes modifications { apporter.

4.1 Le nouvel instrument de budgétisation : le document de programmation budgétaire et

économique pluriannuelle (DPBEP)

Le DPBEP28 est l’instrument de programmation pluriannuel glissant qui établit, sur la base d’hypothèses économiques, l'évolution des recettes (par catégories d'impôts et de taxes) et des dépenses de l'Etat et du secteur public (organismes et entreprises publiques) sur une période minimale de trois ans ainsi que les objectifs d'équilibre budgétaire.

4.1.1 La liaison avec les documents et stratégies de développement

Le DPBEP est le document initial de la procédure budgétaire annuelle sur la base duquel sont construites les hypothèses d’enveloppes des ministères. En effet, il sert de référence pour l’élaboration des DPPD, documents déclinant les programmes de chaque ministère.

Le DPBEP procède à l’allocation intersectorielle et à la priorisation des dépenses budgétaires qui reflètent les choix stratégiques du pays. En outre, il devra permettre de cadrer les orientations stratégiques pluriannuelles définies dans le PAP/CSLP avec la loi de finances.

4.1.2 La liaison avec le TOFE et le cadrage

Le DPBEP, dans sa formulation, laisse apparaître :

des hypothèses économiques précises et justifiées : les éléments du cadrage macroéconomique pluriannuel doivent désormais apparaître comme justification des choix budgétaires ;

des perspectives de recettes du secteur public sur la période couverte par le DPBEP (au minimum trois ans) ;

des perspectives de dépenses du secteur public sur la même période ; l’évolution de la dette du secteur public ;

28

Le DPBEP est visé à l’article 52 de la directive 06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de l’UEMOA



des perspectives financières pour les entreprises publiques en précisant les transferts que l’État peut opérer { leur profit ;

des objectifs d’équilibre budgétaire qui doivent respecter les « dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité »29.

Aussi, il doit distinguer deux parties distinctes : une partie traitant du cadrage et de la projection

des finances publiques à moyen terme et subdivisée en deux axes de présentation (un axe

budgétaire retraçant uniquement les recettes et les dépenses budgétaires du secteur « Etat30 » et un

axe trésorerie concernant l’ensemble du secteur public31) et une partie consacrée aux allocations

interministérielles32.

4.1.3 La détermination des enveloppes

Les dépenses sont structurées selon la nomenclature économique (nature de dépenses) et administrative (présentation des dépenses par ministère). Les recettes seront quant à elles présentées par catégories d’impôts et de taxes. Les financements/emprunts extérieurs verront leurs inscriptions dans le DPBEP mais n’entreront pas dans la composition du solde budgétaire.

4.1.4 La procédure

a) Articulation de l’outil avec la procédure budgétaire

Selon la procédure budgétaire relative au nouveau cadre harmonise des finances publiques de l’UEMOA, le DPBEP remplit deux objectifs :

il est le point de départ de l’exercice de formulation de la loi de finances33. En ce sens, le DPBEP est mis à jour sur la base des hypothèses du cadrage macroéconomique et constitue de ce fait la phase initiale de la procédure budgétaire pour l’année ultérieure (N+ 1). Il met en relation les perspectives d’évolution des finances publiques à moyen terme (trois ans) ; cette corrélation se traduit budgétairement par une allocation en fonction des priorités nationales et des perspectives de ressources. Il est le principal outil dans la traduction budgétaire des documents stratégiques pluriannuels (DRSP, stratégies de croissance) ;

en fin de procédure budgétaire, le DPBEP doit présenter une vision synthétique et globale des perspectives d’évolution des finances publiques { moyen terme. En ce sens, il doit être cohérent avec les arbitrages budgétaires mais également avec le projet de loi de finances (pour l’année 1 du DPBEP) et les DPPD sur l’ensemble de la période34.

Le DPBEP est adopté en Conseil des Ministres et soumis { un débat d’orientation budgétaire au Parlement au plus tard à la fin du deuxième trimestre de l’année35. Il est élaboré par le Ministère des finances. La lettre de cadrage intervient plus tôt dans le processus budgétaire de la nouvelle directive pour tenir compte de l’organisation du débat d’orientation budgétaire (DOB) le 30 juin de l’année en cours. Cette nouvelle échéance conduit à une modification du calendrier budgétaire représenté comme suit (indicatif) :

29 Note2 du Pôle sur “La rénovation des procédures budgétaires en zone UEMOA: Analyse des objectifs et impacts de la reforme de la Directive relative aux Lois de finances », novembre 2009, pp15 30 Secteur de l’Etat s’entend ici les administrations centrales et déconcentrées 31 Article 55, Directive 06/2009/CM/UEMOA 32

Ce point sera traite dans le point sur l’articulation avec le budget des ministères 33 Article 52, Directive 06/2009/CM/UEMOA 34 Note 2 du Pôle, pp.16 35

Article 57, Directive 06/200/CM/UEMOA



Tableau 7 : Calendrier proposé dans le cadre de la nouvelle Directive pour l’élaboration du DPBEP

Source : Données issues du Guide didactique de la Directive 06/2009/CM/UEMOA – Tableau réalisé par l’auteur

b) Articulation avec le budget des ministères

L’une des utilisations du DPBEP consiste à servir de référence à l’élaboration des DPPD. Selon l’article 53 de la Directive, les DPPD ont une obligation de cohérence avec le DPBEP. Il apparaît alors comme un outil d’allocation interministérielle des ressources budgétaires. Le DPBEP réalise alors cette répartition par nature issue des projections du TOFE ; cela implique que les autorités et l’administration en charge de l’élaboration de cet outil travaillent de concert en vue de proposer des choix stratégiques, rationnels et crédibles. Les allocations se trouvent confrontées à trois niveaux de conditionnalités :

respecter la contrainte budgétaire ;

permettre le fonctionnement normal des services par la détermination de l’enveloppe de référence ;

refléter les choix stratégiques en orientant les dépenses vers les ministères définis comme stratégiques/prioritaires dans les politiques de développement. Compte tenu du stade d’élaboration du DPBEP (début d’année), il serait nécessaire d’identifier une enveloppe de précaution.

Activites

Cadrage macroéconomique et élaboration

du DPBEP initial

Elaboration de la lettre de cadrage, de la

circulaire budgétaire et du DPBEP initial

Elaboration des projets de DPPD par les

ministères

Organisation des débats d’orientation

budgétaire

Conférences de budgétisation et phase

d’arbitrage

Finalisation du projet de loi de finances

et des documents budgétaires

Transmission du projet de loi de finances

Phase de discussion parlementaire

Promulgation de la loi et élaboration du

décret de répartition

Dec NJuin Juil Aout Sept Oct NovDec

N-1Jan N Fev Mars Avril Mai



c) Rôle des acteurs

La nouvelle directive renforce le rôle du Parlement dans la phase d’élaboration de la loi de finances. En effet, première étape de formulation de la loi de finances, le DPBEP est soumis au Parlement qui l’examine au cours du DOB. Cela permet au Parlement de recueillir des informations sur le contexte macroéconomique national, l’évolution des recettes et les perspectives de dépenses par secteur.

d) Le dispositif institutionnel et de pilotage

L’article 56 de la Directive 06/2009/CM/UEMOA stipule que : « Le ministre chargé des finances prépare les projets de lois de finances qui sont adoptés en Conseil des Ministres » et le DPBEP en est une annexe de la loi de finances36. Pour un respect de cette nouvelle disposition, la modification du calendrier est nécessaire et pris en compte par la nouvelle directive37.

4.2 Le CBMT et le DPBEP : Quelles différences ?

Des différences se présentent entre l’approche CBMT au Burkina Faso et le DPBEP, le nouveau document de planification budgétaire à mettre en place38. Elles portent essentiellement sur :

Le processus d’élaboration et de mise en œuvre

Les procédures

4.2.1 Le processus d’élaboration et de mise en œuvre

Le CBMT a été mis en place en vue de cadrer les ambitieuses dépenses des ministères. Tout comme

le DPBEP, le CBMT est structuré et classifié en nature de dépenses et par destination (ministère) ;

la désagrégation à un niveau inferieur (services) étant présentée dans le budget de l’Etat. Le

processus d’élaboration est basé sur une programmation financière pluriannuelle (trois ans) stable,

cohérente et réaliste pour éviter que des impératifs de court terme ne dominent les décisions

budgétaires, que des incertitudes n’affectent l’atteinte des objectifs prioritaires fixés par le

gouvernement et les départements ministériels.

En ce qui concerne le document de programmation financière pluriannuelle(DPBEP) qui devra être

élaboré par l’ensemble des pays de l’UEMOA, il a comme périmètre le secteur public. Dans sa

présentation39, il fera ressortir les perspectives de recettes, de dépenses et l’évolution de la dette de

son périmètre sur la période triennale. Il devra en outre présenter la prévision de la situation

financière des entreprises publiques.

Au Burkina Faso, le CBMT a un périmètre ministériel ou étatique. Il a dans sa présentation une

évolution des recettes et des dépenses sur la période triennale qui ne concerne que les ministères

identifiés dans la LDF. Son niveau de désagrégation ne prend pas en compte l’ensemble du secteur

public visé à l’article 55 de la nouvelle directive. En outre, la situation financière des entreprises est

prise en compte au niveau du TOFE mais pas dans le CBMT.

36 Article 46, Directive 06/2009/CM/UEMOA 37 Guide didactique de la directive 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de l’UEMOA 38 Voir détail a l’annexe 3du présent rapport 39 Voir annexe 4 : Proposition de présentation du DPBEP extraite du guide méthodologique pour la mise en œuvre de la Directive portant loi de finances au sein de l'UEMOA, pp14-15



La méthode de détermination des enveloppes est présentée sous le même format.

4.2.2 Les procédures

Dans le texte de la nouvelle Directive, le DPBEP intervient trois fois dans le processus budgétaire : outil de présentation des prévisions de recettes et de dépenses, outil d’allocation interministérielle et annexe au projet de loi de finances. A ce titre, il est cohérent avec le PLF et les DPPD. Etant un document de référence, il fournit des indications aux ministères pour la formulation de leurs propositions de budget qui seront débattues lors des conférences budgétaires et soumises à l’arbitrage. Il est soumis « à la sanction » du Parlement et tout comme le CBMT, il est adopté en Conseil des Ministres.

Dans l’approche du Burkina Faso, le CBMT n’est pas examiné au Parlement. Il est annexé à la circulaire budgétaire qui donne le top départ aux ministères pour l’élaboration de leurs avant projets de budget. Le CBMT joue un rôle majeur dans la procédure budgétaire. En effet, il fait partie intégrante des activités inscrites dans le calendrier budgétaire de l’année. Il n’existe cependant pas de cohérence entre cet outil (CBMT) et le budget de l’Etat. En outre, les montants arrêtés dans les avant projets de budget des ministères ne respectent pas les enveloppes consignées dans le CBMT.

En dépit des différences observées entre l’approche de l’UEMOA et l’approche du Burkina Faso, le contexte burkinabé présente-t-il des conditions favorables pour être en conformité avec la nouvelle Directive ? En résumé, il s’agit dans cette partie de voir quels sont les défis à relever par le Burkina Faso.

4.3 Les défis à relever par le Burkina Faso pour le respect du nouveau cadre harmonisé

des finances publiques de l’UEMOA

4.3.1 Les points forts ou conditions favorables de l’élaboration du CBMT dans le paysage

budgétaire

Par rapport aux objectifs affichés par la Directive, on peut dire qu’il existe au Burkina Faso une réelle volonté d’accroître la transparence et l’efficacité budgétaire. Elles sont traduites par la mise en place dès 1998 des budget-programmes et du CBMT à partir de 2000.

Cette volonté s’est renforcée avec l’adoption en 2002 d’un Plan d'actions pour la Réforme de la

Gestion Budgétaire (PRGB) dont l'objectif global était d'améliorer durablement la transparence, la

fiabilité et l'efficacité dans la gestion budgétaire. Initialement centré sur le volet « dépenses », le

PRGB a été étendu à partir de 2004 à l'ensemble des composantes de la gestion budgétaire, en

particulier au volet « recettes ». Afin d'impulser la poursuite des réformes, le gouvernement a

adopté en 2007, la « Stratégie de Renforcement des Finances Publiques » dont l'objectif global est

d'établir un système de gestion des Finances Publiques performant, conforme aux standards

internationaux. Elle adopte une démarche sectorielle. En effet, la mise en œuvre de la stratégie se

fera à travers le Plan d'Actions Sectoriel Triennal (PAST), une structure de pilotage unique dans

laquelle se retrouveront les responsables de structures des ministères directement impliquées, des

représentants des PTFs ainsi que des représentants de partenaires sociaux.

Ces différents programmes ont abouti à des changements positifs tels la revue des dépenses

publiques, la production du TOFE mensuel, etc.

Depuis, la gestion budgétaire a connu des améliorations. En effet, le CBMT, outil de programmation

financière, encadre la préparation du budget et les prévisions sont réalisées grâce à l’IAP. La

répartition des enveloppes additionnelles qui est le point central du processus d’élaboration du



CBMT se fait conformément aux priorités sectorielles du gouvernement affichées dans le CSLP et

complété par le CGAB/CSLP. En outre, le CBMT est élaboré sur la base de la méthode participative40

et soumis pour adoption en Conseil des Ministres.

Au regard des informations sur le CBMT, il semble que le contexte burkinabé soit favorable à

l’application de la réforme. Cependant, il existe certaines lacunes à savoir :

des prévisions de recettes jugées trop optimistes ;

la non adoption par le Parlement dont l’approbation pourrait renforcer sa crédibilité ;

l’absence de cohérence de manière globale entre les enveloppes du CBMT et celles arrêtées

dans le budget ;

l’absence de cohérence entre CBMT et CDMT sectoriels qui sont généralement des

documents de plaidoyers et non plus comme des outils de programmation budgétaire des

ressources estimées ;

l’absence d’actualisation en cours d’année après le vote à l’assemblée nationale.

4.3.2 Les défis à relever

En vue de faciliter la mise en œuvre de la nouvelle réforme de l’UEMOA, des actions concrètes

doivent être menées par le Burkina Faso. Le défi que doit se lancer le pays consiste à passer l’étape

de la transposition. A cet effet, l’équipe du Pôle Stratégies de développement et finances publiques

est prête à apporter son appui technique et afin de faciliter cette étape, un guide méthodologique

sur la pluriannualité est mis { la disposition des pays de l’UEMOA. Entre autres actions, il s’agira de

combler les différences annoncées précédemment sur le CBMT.

a) Au niveau du processus d’élaboration et de mise en œuvre

Avec la mise en œuvre de la décentralisation, le Burkina Faso devra réorganiser sa classification

budgétaire et faire ressortir dans son CBMT la part allouée au secteur public tel que visé à l’article

55 de la nouvelle Directive. Le niveau de désagrégation du CBMT sera alors le secteur public dans

son ensemble. Cela suppose également la révision des perspectives de recettes et de dépenses qui

concernera le domaine du secteur public.

b) Au niveau de la procédure

La nouvelle Directive renforce la crédibilité du document de programmation par son examen par le

Parlement et permet { l’occasion de réduire voire d’annuler cette faiblesse de cohérence41 . Cette

approche nécessite du Burkina Faso une réorganisation de son calendrier budgétaire dont un projet

est proposé ci-dessus42. Il devra également être annexé au PLF et transmis pour adoption finale au

Parlement.

40 Voir la partie sur les étapes d’élaboration du CBMT 41 Voir partie sur la prévisibilité budgétaire à la page 37 42

Voir calendrier propose à la page 44



Afin d’établir une articulation entre CBMT et CDMT sectoriels existants, il serait important que le

Burkina Faso vérifie la cohérence et la qualité des politiques sectorielles des ministères et

institutions et veille { l’élaboration de ceux n’en disposant pas. Il a bénéficié de ce fait de l’appui

technique du Pôle pour la formulation d’un guide méthodologique d’élaboration de politiques

sectorielles.

En outre, la Directive renforce le rôle du parlement par le contrôle du CBMT à travers les débats

budgétaires. Cela nécessitera une modification et mieux une redéfinition des missions du

Parlement.



CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Le Cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) est un outil de programmation et de planification destiné à

améliorer la discipline et la prévisibilité budgétaires et à assurer le lien entre élaboration du budget et

stratégies de développement. Au Burkina Faso, il est adopté à partir de 2000 mais le premier exercice

valable est celui de 2002-200443. Notre étude a fait une analyse critique des outils et procédures mis en

œuvre dans le processus du CBMT avant de se pencher sur la mesure de son impact sur l’équilibre

macro-budgétaire et la prévisibilité, mesure faite à partir des différents tests réalisés par Le Houérou et

Taliercio. Puis elle a ressorti les perspectives de l’outil pour une cohérence avec le DPBEP proposé par

les nouvelles directives de l’UEMOA. Enfin l’étude a abouti { plusieurs conclusions.

D’une manière générale, le processus burkinabé connaît des avancées significatives en termes

d’appropriation et de prise en charge des priorités nationales en matière de développement.

Sur l’analyse critique, il ressort que les prévisions de recettes sont optimistes au regard du taux de

réalisation des années 2002 à nos jours qui se situe à 91% en moyenne ce qui porte sur les projections

des dépenses conduisant souvent à des réaménagements du budget. De même, l’on constate une faible

cohérence entre les enveloppes CBMT et la LDF adoptée par le Parlement du fait de la non actualisation

des montants CBMT après l’adoption du budget de l’Etat. D’où un écart entre les deux enveloppes et plus

tard avec les résultats budgétaires.

Sur l’équilibre macro-budgétaire, l’analyse a montré une amélioration du solde global de base qui s’est

détérioré dès 2006 pour s’accentuer en 2007. En revanche, l’encours de la dette s’est nettement

amélioré après l’introduction du CBMT. Les résultats obtenus ne confortent pas l’assertion qu’il existe

un lien entre le CBMT et la discipline budgétaire. Mais une analyse détaillée pré et post CBMT sur les

objectifs et les réalisations de déficits a indiqué une amélioration. Les réalisations ont été contenues

dans les objectifs et poussent { dire que le CBMT a permis d’assurer la discipline budgétaire. L’analyse

des secteurs prioritaires montre pour sa part que le volume des ressources qui leur sont allouées a

augmenté de 3% en moyenne après le CBMT et laisse voir que cet outil assure un redéploiement effectif

en leur faveur. De même, cette priorité est traduite dans les LDF et s’inscrit dans la durée.

Notre étude a en outre montré que l’IDB, mesure de la prévisibilité budgétaire, s’améliore même avant la

mise en œuvre du CBMT en particulier pour les secteurs prioritaires. Il est difficile ici de lier le CBMT à la

prévisibilité budgétaire. Nous avons l’IDB global moyen post-CBMT de 20,6% est inférieur de 20 points

de celui pré-CBMT de 42,8% (avec une détérioration en 2005). L’analyse a également démontré une

détérioration de la prévisibilité et de la crédibilité du CBMT au fil des ans au Burkina Faso. L’IDCBMT

par rapport aux résultats budgétaires des tranches 1,2 et 3 des CBMT se détériorent. Ces résultats

pourraient être améliorés par une actualisation des CBMT après l’adoption de la LDF par le Parlement.

Ces conclusions mitigées sur le CBMT au Burkina Faso confortent les résultats obtenus par Le Houérou

et Taliercio, et Tommasi sur le faible impact des CDMT en Afrique. En outre, ils concluent qu’{ eux seuls,

les CDMT ne peuvent avoir d’impact significatif. Pour y arriver, il faut veiller { ce que les

« fondamentaux » (suivi correct des dépenses publiques, vision globale des ressources et des dépenses

publiques.

Cet état de fait ne doit pas remettre en cause les éléments de satisfaction de la mise en œuvre du CBMT

au Burkina Faso et appuie les allégations de Marc Raffinot et Samuel Boris qui établissent que le CDMT 43

Cf. note de bas de page



peut contribuer de manière efficace à renforcer le processus budgétaire et proposent plutôt une mise en

œuvre graduelle du processus en fonction des capacités. Ils font ressortir le rôle important du CDMT

dans la mise en œuvre des politiques sectorielles.

Aux termes des acquis, le Burkina Faso a intégré le CBMT dans son calendrier budgétaire et surtout cet

outil permet d’encadrer la préparation du budget. En outre, il est adopté en Conseil des Ministres et

assure le lien entre le budget et les politiques de développement. Cette manière de préparer le budget

est celle prônée par l’UEMOA qui oblige ses Etats membres { adapter leurs LOLF conformément aux

nouvelles Directives de juin 2009. Afin de permettre au Burkina Faso d’améliorer sa gestion budgétaire

et être au « rendez-vous de 2012 », des recommandations sont proposées. Il s’agit :

En termes d’amélioration des outils et processus mis en œuvre

Accélérer la mise à disposition du logiciel de prévision de recettes afin de faire des prévisions

réalistes

Disposer de l’information économique et financière et en particulier les données

macroéconomiques régulières, donc de comptabilité nationale ; pour cela, reprendre les

enquêtes de l’INSD

Aider les ministères à élaborer des politiques sectorielles solides

Etablir la cohérence entre ces différents documents et les enveloppes sectorielles

Renforcer les capacités des acteurs en ressources humaines et en instruments (formations) au

niveau du MEF, des autres ministères et éviter leur trop grande mobilité

Finaliser le guide méthodologique d’élaboration du CBMT et le publier sur le site

Impliquer d’avantage les parlementaires dans le processus, de même que les OSC

En termes d’amélioration de l’équilibre des finances publiques et de prévisibilité

Améliorer la prévisibilité des ressources afin de faire correspondre les priorités de dépenses

(choix stratégiques) aux possibilités de recettes

Développer l’emprunt interne et encourager { l’investissement national quand on sait que

l’encours de la dette est dominé par la dette extérieure avec une non maîtrise des cours de

change

Actualiser le CBMT avant et après adoption de la LDF

En termes de la cohérence du CBMT avec le DPBEP

Faire la transposition de la nouvelle Directive

Revoir le calendrier budgétaire et le périmètre d’action du CBMT

Assurer la cohérence entre le CBMT et les CDMT sectoriels et/ou budget-programmes



REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES

Philippe LE HOUEROU et Robert TALIERCIO, « Medium Term Expenditure Frameworks : From Concept to Practice. Preliminary lessons from Africa », The World Bank Africa Region Working Paper Series No. 28, February 2002

I. LIENERT, M. BESTOSO, B.KONE, J.P. NGUENANG et G.SUIRE, « Amélioration de la gestion budgétaire au Burkina Faso », rapport FMI, Décembre 2007

M. RAFFINOT ET B. SAMUEL (2006), «Les cadres de dépenses à moyen terme : un instrument utile pour les pays à faible revenu ? », STATECO No 100, 2006.

D. TOMMASI, « Les Cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) », Rabat, 19 avril 2007

Tankien DAYO (2003), «Cadre budgétaire et ciblage des pauvres : Expérience du Burkina Faso», Atelier sur les questions budgétaires, Dakar, 24-27 mars 2003.

Bruno IMBERT, «Rénovation des procédures budgétaires en zone UEMOA : Analyse des impacts de la réforme de la Directive aux lois de finances », Note 2 du Pôle, Novembre 2009

Guide didactique de la Directive N°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Lois de finances au sein de l’UEMOA

Guide méthodologique pour la mise en œuvre de la Directive portant Lois de finances au sein de l’UEMOA : Annexe1 : Pluriannualité

Arrêté n°2008-358/MEF/SG/DGB du 16/12/2008 portants attributions, organisation et fonctionnement de la DGB

Ministère de l’Economie et des Finances, « Résultats du Circuit informatisé de la dépense (CID) des années 1996 à 2009»

Ministère de l’Economie et des Finances, « Résultats du Système intégré de gestion administrative et salariale du personnel de l’Etat (SYGASPE) des années 1996 à 2009»

Ministère de l’Economie et des Finances, «Résultats des TOFE de 1996 à 2009»

Ministère de l’Economie et des Finances, « Résultats des Cadres budgétaires à moyen terme de 2002 à 2010 »

http : www.dgb.gov.bf

http://www.dgb.gov.bf/



ANNEXES

Annexe 1

Encadré 1 : Article 46 de la Directive N˚06/2009/CM/UEMOA PORTANT LOIS DE FINANCES AU SEIN DE L’UEMOA

La loi de finances de l’année est accompagnée : d’un rapport définissant l’équilibre économique et financier, les résultats connus et les perspectives ; d’un plan de trésorerie prévisionnel et mensualisé de l’exécution du budget de l’Etat ; du document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle tel que défini à l’article 52 de

la présente Directive ; des documents de programmation pluriannuelle de dépenses, tels que prévus à l’article 53 de la présente

Directive ayant servi de base à la préparation des budgets des ministères ; d’annexes explicatives : 1. développement pour l’année en cours et l’année considérée, par programme ou par dotation, le montant

des crédits présentés par nature de dépense. Ces annexes sont accompagnées du projet annuel de performance de chaque programme qui précise

a. la présentation de chacune des actions et de chacun des projets prévus par le programme, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés par des indicateurs de performance ;

b. la justification de l’évolution des crédits par rapport aux dépenses effectives de l’année antérieure ;

c. l’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement ; d. par catégorie d’emploi, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l’Etat et la

justification des variations par rapport à la situation existante ; 2. développant, pour chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant des recettes et des

dépenses ventilées par nature. Dans le cas des comptes de prêts et d’avances, les annexes contiennent un état de l’encours et des échéances des prêts et avances octroyés. S’agissant des budgets annexes, ces annexes explicatives sont accompagnées du projet annuel de performance de chaque programme, dans les conditions prévues au 1er alinéa ;

3. comportant un état développé des restes { payer de l’Etat établi { la date du dépôt du projet de loi de finances ;

4. comportant un état développé des restes à recouvrer ; 5. indiquant le montant, les bénéficiaires et les modalités de répartition des concours financiers accordés

par l’Etat aux autres administrations publiques ; 6. contenant un état développé de l’encours et des échéances du service de la dette de l’Etat et la stratégie

d’endettement public prévue dans les dispositions du Règlement relatif au cadre de référence de la politique d’endettement public et de gestion de la dette publique dans les Etats membres de l’UEMOA ;

7. présentant les tableaux suivants : a) un tableau des recettes ; b) un tableau matriciel croisé de classifications fonctionnelle et économique ; c) un tableau matriciel croisé de classifications administrative et fonctionnelle; d) un tableau matriciel croisé de classifications administrative et économique; e) le tableau récapitulatif des programmes par ministère.



Encadré 2 : Article 52 de la Directive N˚06/2009/CM/UEMOA PORTANT LOIS DE FINANCES AU SEIN DE L’UEMOA Le projet de loi de finances de l’année est élaboré par référence à un document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle couvrant une période minimale de trois ans.

Sur la base d’hypothèses économiques précises et justifiées, le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle évalue le niveau global des recettes attendues de l’Etat, décomposées par grande catégorie d’impôts et de taxes et les dépenses budgétaires décomposées par grande catégorie de dépenses.

Ce document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle évalue également l’évolution de l’ensemble des ressources, des charges et de la dette du secteur public en détaillant en particulier les catégories d’organismes publics visés à l’article 55 de la présente Directive. Il prévoit la situation financière des entreprises publiques sur la période considérée et, éventuellement, les concours que l’Etat peut leur accorder.

Il fixe enfin les objectifs d’équilibre budgétaire et financier sur le moyen terme en application des dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité.

Annexe 2

Encadré 3

Pour rendre le Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP), plus opérationnel, le Gouvernement a mis en place un programme d’actions prioritaires (PAP) qui arrime les orientations et objectifs du CSLP aux actions prioritaires des politiques sectorielles. Dans le souci d’un suivi et d’une évaluation de proximité des actions de développement et surtout de leur impact sur la réduction de la pauvreté, il est prévu annuellement deux revues qui sont conventionnelles : (i) la revue annuelle au mois d’avril et (ii) la revue { mi parcours qui se tient au mois d’octobre et est récente (2009).

Chacune de ces deux revues est précédée de réunions techniques préparatoires avec les Commissions sectorielles et thématiques (CST), qui elles mêmes sont précédées de réunions techniques au sein de chaque CST qui abouti à un rapport de la CST. Ces réunions ont pour objet d’échanger sur les aspects techniques relatifs aux rapports élaborés par les CST.

Nous avons 9 CST : CST Santé, nutrition et VIH/SIDA, CST Promotion et protection sociale, CST Education, alphabétisation et formation professionnelle, CST Développement rural et sécurité alimentaire, CST Eau, assainissement et cadre de vie, CST Infrastructures économiques, CST Gouvernance, reformes institutionnelles et décentralisation, CST Finances publiques et allocation des ressources et CST Promotion du secteur privé et de la compétitivité.

Les partenaires sont répartis dans les différentes CST par rapport à leur prédilection. Chaque CST a un PTF chef de fil, mais il peut y avoir plusieurs PTF dans une CST. Le rôle de chef de fil change chaque année, sauf au niveau de la santé où on tend { stabiliser ce rôle pour l’OMS.

L’objectif de chaque CST, c’est l’atteinte des OMD qui nécessite des moyens financiers. Pendant les réunions techniques des CST, les différents acteurs du secteur et les PTF qui les accompagnent réfléchissent sur l’atteinte des indicateurs OMD d'ici 2015: le niveau actuel, l’évolution annuelle, le rythme { prendre et le coût que cela nécessite. Le niveau d’effort { fournir va sous tendre le financement { demander.

Pour l'éducation et la santé, il y a des normes fixées (un taux d’allocation) sur le plan international. Et l’Etat fait



tout pour respecter ces normes.

A l’issue des réunions techniques des CST, les différents acteurs prennent des mesures { même de booster l’atteinte des OMD, arrêtent des activités dans ce sens et qui seront mesurées ou suivies grâce { des indicateurs. Ces indicateurs tout comme le taux d’allocation sont recensés dans un tableau. Le MEF reçoit tous ces tableaux et les synthétise dans un tableau appelé matrice de performance CGAB-CSLP, devenu depuis 2010 PAP-CSLP et CGAB-CSLP. La synthèse est encore précédée de discutions avec les PTF. C’est quand cette matrice est établie qu’ils y puisent des indicateurs pour en faire des conditionnalités. Les indicateurs sont donc fixés en fonction de la capacité technique et financière des différents secteurs.

Source : Réalisé par l’auteur

Annexe 3

Cadre budgétaire à moyen terme (CBMT)

Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP)

Différences

Périodicité Trois (3) ans Trois (3) ans aucune Périmètre Etat (ministères) Secteur public (partie trésorerie et

budgétaire) Le niveau de désagrégation du CBMT ne prend pas en compte le secteur public44

Liaison avec les documents de politiques et stratégies existantes

- Connexion avec les engagements pris dans le cadre du CGAB/CSLP,

- Existence d’un lien avec le PAP/CSLP : pris en compte des secteurs prioritaires dans la programmation des investissements

- Pas beaucoup de précision dans la Nouvelle Directive Connexion avec le CSLP se basant sur les priorités nationales, les politiques publiques

Liaison avec le TOFE et le cadrage

- Trois hypothèses économiques tributaires de l’environnement économique national et international (optimiste, tendanciel, pessimiste)

- Les ressources issues du TOFE extraites de l’Instrument Automatisé de Prévision et présentées par catégories d’impôts et taxes

- Des dépenses classifiées en grandes masses budgétaires d’une part et par destination (ministère)

- Aucune actualisation après adoption en Conseil des Ministres

- Des hypothèses économiques précises et justifiées des choix stratégiques

- Evolution des recettes par grandes catégories d’impôts et taxes

- Des dépenses budgétaires de l’Etat et du secteur public décomposées par catégories de dépenses sur une période minimale de trois ans

- Evaluation de l’évolution de la dette du secteur public en détaillant en particulier les catégories d’organismes publics

- Prévision de la situation financière des entreprises publiques sur la période considérée

- Fixation des objectifs d’équilibre budgétaire et financier sur le moyen terme

- Perspectives de recettes du secteur public

- Perspectives de dépenses du secteur public

- Evolution de la dette du secteur public

- Prévision de la situation financière des entreprises publiques (a vérifier avec le TOFE)

44 Il s’entend les collectivités territoriales, les établissements à caractère administratif et les organismes de protection sociale



Détermination des enveloppes

- Détermination des enveloppes de référence

- Détermination des enveloppes à repartir (enveloppes additionnelles et la réserve de précaution)

- Répartition des enveloppes additionnelles se fait suivant les priorités nationales.

- Répartition des dépenses par nature et par destination

- Les enveloppes sectorielles sont fonction des priorités nationales et des perspectives de ressources

- Présentation des recettes par catégories d’impôts et de taxes

- Présentation des dépenses par ministère/par destination et par nature

Procédure

Articulation de l’outil avec la procédure budgétaire

- Première étape dans le processus d’élaboration de la loi de finances

- Présentation du contexte économique national et international et les choix stratégiques budgétaires du gouvernement

- Evaluation des tranches antérieures n-2, n-1 et actualisation des tranches n+1 et n+2 du CBMT antérieur et projette la tranche n+3 du CBMT à venir

- Arbitrage des priorités d’investissement définies suivant le PAP/CSLP

- Validation du CBMT en Conseil des Ministres

- Mise en place d’une équipe technique pour l’élaboration du CBMT avec la DGB comme chef de fil en collaboration avec d’autres services 45

- Contribution des ministères, des partenaires techniques, financiers et des organisations de la société civile aux ateliers de consultation et de restitution du CBMT

- Diffusion de circulaire en vue de recueillir des informations auprès des ministères

- Publication du calendrier budgétaire sur le site de la

- Point de départ de l’exercice de formulation de la loi de finances ; il accompagne le projet de loi de finances (PLF) { l’Assemblée nationale

- Vision globale des perspectives d’évolution des finances publiques à moyen terme (trois 03 ans)

- Cohérent avec le projet de loi de finances (première année du DPBEP) et les DPPD (l’ensemble de la période)

- DPBEP soumis à un débat d’orientation budgétaire au Parlement

- Document non annexé au PLF

- Non cohérence avec le PLF

- Non adopte par l’Assemblée Nationale

45 DGB (Direction générale du budget), DEP (Direction des études et de la planification), DGEP (Direction générale de l’économie et de la planification), DGTCP (Direction générale du trésor et de la comptabilité publique), DGD (Direction générale des douanes), DGI (Direction

générale des impôts), DGCOOP (Direction générale de la coopération), SPPPF (Secrétariat permanent des politiques et programmes financiers), DGCF (Direction générale du contrôle financier) , DGCEI (Direction générale de la coordination et de l’Evaluatio n des investissements), DGMP (Direction générale des marches publics), DGAT-DLR (Direction générale de l’aménagement du territoire, du développement local et régional)



DGB - Publication de la circulaire

budgétaire (qui lance les travaux d’élaboration de la loi de finances).

Articulation avec le budget des ministères

- Utilisation des enveloppes sectorielles en vue de la préparation des avant projets de budgets programmes des ministères

- Faible cohérence entre le CBMT et les avant projets de budgets programmes des ministères

- La préparation du CBMT comprend 3 phases :i) atelier de consultation d’avec les partenaires techniques et financiers(PTF), aux sectoriels et aux organisations de la société civile (OSC), ii) atelier technique d’élaboration, iii) atelier de restitution

- Les programmes définis s’inscrivent dans des documents de programmation pluriannuelle des dépenses(DPPD) par ministère, budgets annexes, comptes spéciaux et cohérents avec le DPBEP

- Non cohérence avec les CBMT sectoriels

- Tous les ministères ne disposent pas de CBMT sectoriels ni même de politique sectorielle

- Indicateurs souvent mal définis dans les CBMT sectoriels

Rôle des acteurs

- Rôle législatif du Parlement à travers les débats budgétaires sa commission finances

- Le CBMT n’est pas annexé au PLF

- Participation du MEF à la finalisation en donnant son avis sur le document et soumission { l’adoption

- Publication du CBMT en ligne sur le site de la DGB

- Renforcement du contrôle du Parlement : débats d’orientation budgétaire

- Absence du contrôle du Parlement sur le CBMT

Dispositif institutionnel et pilotage

- Mise en place d’un comité d’élaboration

- Mise en place d’un comité technique budgétaire composé des Directeurs généraux du ministère de l’économie et des finances qui l’amendent.

- Séances de travail avec le ministre chargé du budget qui porte ses observations.

- Soumission a l’adoption en Conseil des Ministres avant d’être présenté aux PTF, aux sectoriels et OSC.

- Mise a jour les informations des documents pluriannuels postérieurement aux arbitrages budgétaires afin de présenter des données uniformes et cohérentes ;

- DPBEP et DPPD sont élaborés dans le même format

- Modification du calendrier budgétaire faisant intervenir le Parlement dans le DOB juste après adoption du DPBEP initial en Conseil des Ministres46

- Prise en compte de la nouvelle disposition (adoption du DPBEP initial au Parlement au plus tard le 30 juin) en vue de la modification du calendrier budgétaire

Source : Réalisé par l’auteur

Annexe 4

46

Directive n˚06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de l’UEMOA en ses articles 56-57 et 58.



DPBEP : Partie projection des recettes et des dépenses budgétaires

N N+1 N+2 N+3 RECETTES BUDGETAIRES (1) RECETTES FISCALES Impôts directs Impôts sur le revenu Impôts indirects Droits d’enregistrements et de timbres Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) RECETTES NON FISCALES Produits des participations financières Fonds de concours Dons et legs Aide budgétaire globale Aide sectorielle budgétaire Autres (etc.)……

Dons extérieurs (aide projets) DEPENSES BUDGETAIRES (2) Dépenses ordinaires Dépenses de personnel Intérêts sur la dette publique Extérieurs Intérieurs Transferts courants (etc.)……. Dépenses en capital Investissements exécutés par l’Etat (etc.)…….

Investissements sur ressources externes SOLDE BUDGETAIRE (1-2)

Source : Guide méthodologique pour la mise en œuvre de la Directive portant loi de finances au sein de l’UEMOA -Annexe1 : la pluri

annualité

DPBEP : Partie projection des ressources et des charges du secteur public

N N+1 N+2 N+3 RESSOURCES DE TRESORERIE ETAT Emprunts (1) Cession d’actifs Dépôts sur les comptes des correspondants Remboursements des prêts et avances COLLECTIVITES LOCALES Emprunts (2) Cession d’actifs Retraits sur les comptes des correspondants Remboursements des prêts et avances ADMINISTRATIONS DE SECURITE SOCIALE Emprunts (3) (etc.)……… ETABLISSEMENTS PUBLICS Etablissements publics administratifs Emprunts (4)



Etablissements publics industriels et commerciaux Emprunts (5) (etc.)……….. ENTREPRISES PUBLIQUES Emprunts (6) Prêts et avances consentis par l’Etat Société X Société Y (etc.)………….. STOCK DE LA DETTE EN N-1 (A) VARIATION DE L’ENCOURS DE LA DETTE (B=1+2+3+4+5+6-7-8-9-10-11-12)

ENCOURS DE LA DETTE (C=A+B) Source : Guide méthodologique pour la mise en œuvre de la Directive portant loi de finances au sein de l’UEMOA -Annexe1 : la pluri

annualité

DPBEP : Partie projections de dépenses par ministère et par nature

N N+1 N+2 N+3

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Assemblée Nationale

Présidence de la République

Premier Ministère

Cour des Comptes

Médiature

Haute Autorité de l’Audiovisuel

Conseil Economique et Social

Economie et Finances

Coopération, Développement

Secrétariat d’Etat

Affaires Etrangères et intégration

Défense Nationale

Dépenses Communes

(etc.)……

Total

Source : Guide méthodologique pour la mise en œuvre de la Directive portant loi de finances au sein de l’UEMOA -Annexe1 : la pluri

annualité

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