La mesure de la performance et de la contractualisation...- « Mesure de la performance » désigne...

Le Pourquoi et le Comment de la mesure de la performance et de la contractualisation

Juin 2014

Copyright © 2014 Organisation mondiale des douanesTous droits réservés. Toute demande concernant la traduction, la reproduction ou l’adaptation du présent document doit être adressée à : [email protected]

Le Pourquoi et le Comment de la mesure de la performance et de la contractualisation Auteurs : Thomas Cantens, Robert Ireland et Patricia Revesz

Le Pourquoi et le Comm

ent de la mesure

de la performance et de la contractualisation

5Table des matières

Table des matières

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

1. La mesure de la performance et les contrats de performance, pour quoi faire ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.1. Le contexte de la réforme est souvent difficile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.2. Que signifient “Mesure de la performance” et “Contrat de performance”? . . . . . . . . . . . . . . 9 1.3. Un cercle vertueux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

2. Brève description du cadre théorique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 2.1. Quantification de l’action publique :

Nouveau Service Public au lieu de Nouvelle Gestion Publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.2. L’expérimentation dans les services publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 2.3. Le rôle des experts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

3. Cadre pratique : préalables et durée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16 3.1. Conditions préalables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 3.2. Ressources humaines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 3.3. Ressources matérielles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 3.4. Calendrier général et expertise externe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

4. Phase 1 : Analyse (3 mois) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19 4.1. Conditions préalables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 4.2. Étapes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 4.3. Exemples et résultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 4.4. Risques et expérience acquise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

5. Phase 2 : Elaboration des indicateurs de performance (3 mois) . . . . . . . . . . . . . .26 5.1. Conditions préalables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 5.2. Étapes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 5.3. Exemples et résultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 5.4. Risques et expérience acquise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

6. Phase 3 : Utilisation des indicateurs de performance (phase descriptive, six mois à un an) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36 6.1. Conditions préalables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 6.2. Etapes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 6.3. Exemples et résultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 6.4. Risques et expérience acquise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

7. Phase 4 : Contrats de performance avec les inspecteurs des douanes (1 an) . .41 7.1. Conditions préalables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 7.2. Étapes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 7.3. Exemples et résultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 7.4. Risques et expérience acquise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

8. Phase 5 : Contrats de performance avec les partenaires du secteur privé . . . .52 8.1. Conditions préalables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 8.2. Étapes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 8.3. Exemples et résultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 8.4. Risques et expérience acquise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57

Références . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58

Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 6

IntroductionCe document de l’OMD décrit une approche innovante pour améliorer les contrôles doua-niers aux frontières en utilisant les données extraites des systèmes de dédouanement, en mesurant la performance et en instituant des « contrats de performance » entre les cadres des douanes qui assurent des fonctions de conception et de gestion du personnel et les inspecteurs de première ligne en charge du dédouanement. Comme le démontre la mise en œuvre réussie de cette approche dans plusieurs pays, la mesure de la performance et les contrats de performance (PMC – Performance Measurement Contracts) permettent d’identi-fier les lacunes dans les procédures douanières et les pratiques susceptibles d’être qualifiées d’actes de corruption, et d’apporter des mesures correctives pour atteindre les objectifs de recettes et faciliter le passage en frontière. La PMC peut être mise en œuvre par les adminis-trations nationales, avec l’appui éventuel d’experts, pour mener à bien leurs programmes de réforme et de modernisation.

Domaine d’application

Les pays où il est difficile de conduire des programmes de réforme et de modernisation des douanes du fait de plusieurs facteurs (l’inefficacité des procédures, la corruption, les mau-vaises pratiques et les pratiques informelles de commerce, etc.).

Définitions

Dans le présent document :

- « Mesure de la performance » désigne l’analyse des données extraites de systèmes automa-tisés de dédouanement, effectuée régulièrement par l’autorité douanière pour décrire et comprendre les activités et les pratiques d’une entité spécifique (agents en première ligne, importateurs, etc.) en matière de procédures douanières.

- « Indicateurs cibles » désignent des seuils quantitatifs qui seront utilisés comme référence pour évaluer le travail et les progrès réalisés par les agents et les différents bureaux.

- « Asymétrie d’information » signifie qu’au sein d’une même administration des groupes différents de fonctionnaires (cadres supérieurs, fonctionnaires travaillant au siège et per-sonnel opérationnel) ne partagent pas toutes les informations relatives à leurs activités et ne sont pas nécessairement conscients des mêmes réalités, ce qui crée une asymétrie au sein de l’administration. Par exemple, un Directeur général n’est pas nécessairement infor-mé des pratiques quotidiennes de ses agents sur le terrain.

- « Contrat de performance » désigne l’accord formalisé entre un Directeur général ou un chef de bureau et des individus ou des entités (agents en première ligne, importateurs, etc.) selon lequel ces derniers acceptent que l’on mesure leur performance, étant entendu que les bons résultats seront récompensés et les mauvais pénalisés.

Quelques rappels

L’Administration des douanes du Cameroun a été à l’avant-garde de la PMC. Elle a lancé une importante réforme en 2007 pour combattre la corruption qui a constamment pesé sur la réputation de cette administration et ralenti la réalisation de ses objectifs. La réforme a dé-buté par l’installation de SYDONIA, le système de dédouanement automatisé de la CNUCED. L’automatisation a permis de non seulement de suivre le traitement de chaque cargaison avec plus de précision, mais aussi de mesurer le degré de mise en œuvre de la réforme selon

6


ent de la mesure


7Introduction

des critères quantitatifs. Les informations ainsi extraites du système informatique ont été régulièrement partagées avec les cadres supérieurs ; la direction générale et les fonction-naires en première ligne ont ainsi partagé une même réalité grâce aux informations fournies par des indicateurs de performance sur la conduite de la réforme. Après deux années, les douanes camerounaises sont passées à une nouvelle étape : des contrats de performance individuels ont été signés entre le directeur général et les inspecteurs de deux bureaux des douanes majeurs du port de Douala. Des indicateurs extraits de SYDONIA ont été utilisés pour mesurer leurs pratiques et leurs activités. Le choix du port de Douala se justifiait par le fait que son activité génère la plus grande partie des recettes. Concentrer cette approche sur un groupe d’agents responsables de 80 % des recettes collectées par les douanes camerou-naises prenait donc tout son sens sur le plan de l’efficacité.

La préparation et la mise en place des contrats de performance ont pris quelques mois. Des inspecteurs et leurs responsables ont participé à tous les stades de la préparation (rédaction des contrats, choix des indicateurs, examen des performances). Quelques semaines seule-ment après sa mise en œuvre, la PMC a donné des résultats positifs en termes 1) de recettes (dégagées par les droits et taxes et par les fraudes détectées), 2) de délais, et 3) de compor-tement des inspecteurs.

Les indicateurs qui ont été testés au Cameroun sont présentés au chapitre 5.

L’expérience menée au Cameroun et les résultats obtenus ont été décrits dans plusieurs ou-vrages et revues et présentés dans le cadre de divers comités et forums de l’OMD. C’est ainsi que d’autres pays comme le Togo et le Libéria ont souhaité obtenir une assistance de l’OMD en vue de mettre en œuvre l’approche PMC.

Alors que le Cameroun a bénéficié des services d’un expert en interne pour aider son ad-ministration douanière, le Togo et le Libéria ont opté pour une assistance à distance et une série de missions d’une à deux semaines dans le pays.

Contenu

La solution PMC n’est pas un « outil » utilisé pour lutter contre la corruption et améliorer l’efficacité de la douane, c’est avant tout une méthode destinée à inspirer les cadres d’une administration douanière qui souhaitent procéder à sa réforme. L’utilisation d’indicateurs pour produire des données quantitatives permet de savoir si les réformes mises en place sont bénéfiques et si certaines procédures douanières doivent être revues ; elle identifie également les acteurs de la réforme qui risquent d’en gêner le déroulement. Ces éléments seront décrits et illustrés dans ce document.

Le présent document est divisé en huit sections.

Section 1

Cette section décrit la situation à laquelle peuvent être confrontés les directeurs généraux d’administrations des douanes au moment d’engager une réforme et pourquoi ils risquent d’être déçus lorsque, malgré leur volonté politique avérée, leurs initiatives n’aboutissent pas aux résultats escomptés. Dans une certaine mesure, l’asymétrie d’information entre les di-recteurs généraux et leurs agents opérationnels (qui peuvent parfois être mêlés à des actes de corruption) est tellement importante qu’elle alimente un cercle vicieux de réforme. Cette section explique comment la solution PMC peut aider à briser ce cercle et à entrer dans un cycle plus vertueux.

Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 8

Introduction

Section 2

La Section 2 présente quelques principes de l’approche afin d’aider les directeurs généraux et les acteurs de la réforme à se situer dans la pensée contemporaine sur la réforme du sec-teur public.

Section 3

Cette section décrit le cadre pratique de l’approche : les conditions préalables, les ressources humaines et matérielles nécessaires, les compétences requises, le calendrier général, etc.

Sections 4 - 8

Ces sections décrivent chaque séquence de la mise en œuvre de la PMC, suivant le même modèle, c’est-à-dire, les conditions préalables, les étapes, les exemples et les résultats es-comptés, les risques et l’expérience acquise.


ent de la mesure


9

1 . La mesure de la performance et les contrats de performance, pour quoi faire ?

Cette section décrit la situation à laquelle peuvent être confrontés des directeurs généraux des douanes lorsqu’ils s’engagent dans un processus de réforme et pourquoi ils risquent d’être déçus lorsque leurs initiatives n’aboutissent pas aux résultats escomptés en dépit d’une volonté politique avérée. Dans une certaine mesure, l’asymétrie d’information entre les directeurs généraux et leurs agents opérationnels (qui risquent d’être impliqués dans des actes de corruption) est si importante qu’elle alimente un cercle vicieux de réforme. Cette section explique en quoi la solution PMC peut contribuer à rompre ce cycle afin qu’il devienne possible d’entrer dans un cercle de réforme plus vertueux.

1 .1 . Le contexte de la réforme est souvent difficile Les réformes s’exécutent souvent dans un contexte difficile, en dépit d’éléments favorables déjà en place.

Points positifs généralement rencontrés

- La plupart des plans de réforme suggèrent que l’automatisation est nécessaire. En consé-quence, la plupart des administrations des douanes ont automatisé leurs procédures de dédouanement, de l’arrivée des marchandises en frontière à leur sortie du contrôle doua-nier.

- Les réformes portant sur de nombreux aspects des activités douanières et sur les activités d’institutions connexes, il y a de nombreux « réformateurs » à tous les niveaux de l’admi-nistration, de la direction générale aux services opérationnels, qui travaillent activement à la mise en œuvre du plan de réforme.

- La très large majorité des fonctionnaires des douanes connaissent les normes interna-tionales et les bonnes pratiques élaborées par des organisations comme l’Organisation mondiale des douanes. Certaines de ces normes et pratiques sont adoptées par des ad-ministrations des douanes, même si cela ne signifie pas pour autant qu’elles sont toutes appliquées.

- La plupart des administrations des douanes bénéficient déjà de programmes de renforce-ment des capacités, et dès lors d’une assistance technique et du soutien de donateurs et d’organisations internationales. Cet aspect est important car il signifie généralement que des avis, un soutien financier et des ressources financières sont disponibles.

Difficultés à résoudre

- Asymétrie d’information Il existe souvent une importante asymétrie d’information entre les décideurs, ceux qui éla-

borent les réformes et ceux qui les mettent en place ou doivent les exécuter, notamment le personnel opérationnel. Sur le terrain, les inspecteurs sont parfaitement conscients de la façon dont ils travaillent et des pratiques qui leur sont communes, bonnes ou mau-vaises. Cependant, pour diverses raisons (par exemple, la résistance au changement, les

Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 10

1. La mesure de la performance et les contrats de performance, pour quoi faire ?

pratiques illicites ou les arrangements informels entre utilisateurs et personnel opéra-tionnel permettant à ce dernier d’atteindre les objectifs assignés à son unité/bureau), les cadres supérieurs ne connaissent pas toutes les pratiques et ne savent pas toujours pour-quoi certaines réformes ne donnent pas les résultats escomptés.

Les pratiques « informelles » mentionnées (parfois liées à la corruption) assurent un certain équilibre entre les usagers et la douane, et ni le secteur privé ni le personnel de terrain ne voit l’intérêt de remettre en cause cet équilibre à court terme en raison des risques que cela peut représenter (comme la perte potentielle de recettes, le transfert des opérations vers un bureau ou un pays voisin, des pressions sociales et politiques). Le fait que de tels risques soient difficiles à évaluer rend le changement encore plus complexe.

Malgré la volonté politique qui peut exister chez les cadres supérieurs, la mise en œuvre des réformes, pour les raisons ci-dessus, est généralement source d’une certaine résis-tance de la part du personnel. Les réformes sont ainsi interprétées comme une obligation venant de l’extérieur ; il s’ensuit que le personnel local ne s’approprie pas le processus et que la réforme est parfois détournée de ses objectifs initiaux.

L’asymétrie d’information et l’absence d’évaluation objective et suivie de la réforme empêchent les décideurs d’être véritablement informés du degré réel d’appropriation de leurs décisions. En conséquence, les rumeurs et les interprétations individuelles ali-mentent l’évaluation et mettent en difficulté une réforme initialement louable.

- Le contexte local n’est pas pris en compte Les experts internationaux qui aident les administrations des douanes à élaborer leurs

réformes ne séjournent pas toujours suffisamment longtemps dans le pays pour com-prendre le contexte local. Il en résulte que les réformes préconisées ne tiennent pas né-cessairement compte de la réalité mais reposent sur une approche standard ou sur un modèle qui ne sont ni appropriés ni pertinents. Ne disposant pas eux-mêmes d’outils objectifs d’évaluation, leur action ne contribue pas toujours à la réforme à la hauteur des attentes locales.

- Évaluation incorrecte Outre les difficultés évoquées ci-dessus, notamment la prise en compte de la dimension

locale, il est rare qu’une évaluation continue du processus de réforme soit menée. La ré-forme n’est ainsi que très rarement réajustée lors de son déroulement, alors que les actions modifient les conditions suivant lesquelles la réforme avait été initialement pensée.

Toutes les difficultés mentionnées ci-dessus contribuent à créer un cercle vicieux de ré-forme, ce qui donne l’impression que la réforme a échoué ou est inachevée. Cela n’est pas très encourageant pour un directeur général qui risque d’être accusé, à tort, de manquer de volonté politique. De plus, les donateurs et les institutions internationales peuvent être ame-nés à refuser des financements ou une assistance supplémentaire, craignant que la réforme n’aboutisse pas à des résultats positifs.

Pourquoi l’appui extérieur n’est-il pas toujours efficace ?

Les experts techniques extérieurs ne peuvent pas prendre en compte toutes les réalités. Cela ne peut leur être demandé. Leurs missions sont souvent de trop courte durée, réduisant la possibilité d’acquérir une fine compréhension du contexte local. Par ailleurs, une administra-tion douanière peut recevoir le soutien de nombreux bailleurs et experts en même temps,


ent de la mesure


111. La mesure de la performance et les

contrats de performance, pour quoi faire ?

ce qui rend l’appui extérieur difficile à coordonner localement. On a déjà constaté que de nombreux donateurs pouvaient être impliqués dans des aspects similaires des réformes ; la succession rapide de missions d’experts, d’ateliers et de séminaires affaiblit l’effet positif des activités de formation et d’assistance.

L’expertise se limite généralement à former le personnel local et à l’informer des normes exis-tantes ; elle ne répond pas toujours aux attentes initiales des administrations des douanes. Les compétences internationales étant souvent très prisées, le responsable d’une adminis-tration douanière peut parfois hésiter à remettre en question l’expertise fournie ou à donner à l’expert des directives très précises.

Les autorités politiques ne perçoivent pas systématiquement les difficultés techniques aux-quelles sont confrontées les administrations des douanes pour deux raisons. Tout d’abord, leurs représentants ne possèdent pas les connaissances techniques nécessaires et ont ten-dance à se fier à des évaluations réalisées par le secteur privé (par exemple des études spé-cifiques sur la contrebande sont réalisées par des syndicats ou par des sociétés d’inspection sous contrat avec le gouvernement et chargées d’évaluer et de certifier des marchandises), ou par des organisations internationales (qui s’en remettent parfois aussi au secteur privé pour réaliser des enquêtes et procéder à des analyses comparatives entre pays). Ensuite, compte tenu de leurs objectifs et de leur rôle en termes de développement, les autorités politiques visent des objectifs à court terme pour les administrations des douanes (recouvre-ment des recettes, lutte contre un type spécifique de fraude ou contre la fraude commer-ciale). Le processus de réforme donnant des résultats dans le moyen à long terme, les ré-formes peuvent parfois être perçues comme coûteuses et risquées du fait du rôle sensible des douanes dans le fonctionnement de l’État et du processus de réforme donnant des résultats dans le moyen à long terme. C’est une des raisons pour lesquelles les autorités po-litiques risquent de ne pas apporter leur soutien aux réformes des douanes et de privilégier d’autres types de réforme.

1 .2 . Que signifient “Mesure de la performance” et “Contrat de performance”?

La solution PMC s’attaque principalement à l’asymétrie d’information (le fait que la connais-sance de ce qu’il se passe réellement sur le terrain n’est pas partagée au sein de l’adminis-tration). Les sous-sections précédentes ont montré que l’asymétrie d’information joue un double rôle négatif. Premièrement, il est difficile d’élaborer une réforme en se fondant sur les pratiques réelles ; dès lors, les réformes reposent généralement sur des modèles qui ne sont pas adaptés aux conditions locales. Deuxièmement, lors de l’évaluation d’une réforme, le retour d’information qui devrait servir aux adaptations est insuffisant. Par exemple, certaines réformes ont été interrompues et de nouvelles procédures ont été annulées tout simple-ment parce qu’un cas de fraude a été mis en exergue par ceux qui s’opposaient à la réforme et qui attribuaient cette fraude aux facilitations accordées par les nouvelles procédures, et ce sans qu’il y ait eu une évaluation globale de l’impact de la réforme. D’une manière générale, la solution PMC tente de résoudre cette question de l’économie de la connaissance au sein de l’administration.

Exemples d’indicateurs cibles pouvant figurer dans les contrats

Les contrats conclus avec les inspecteurs de première ligne accordent généralement la même importance à deux objectifs principaux : l’accélération des opérations de dédouane-ment et l’amélioration de l’efficacité de la lutte contre la fraude. On en trouvera un exemple ci-après.

Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 12


Indicateurs cibles

Accélération des opérations de dédouanement

Pourcentage de déclarations liquidées le jour où elles sont en-registrées

Pourcentage de déclarations liquidées dans un délai de 5 jours ou plus après leur enregistrement

Pourcentage de déclarations non liquidées

Pourcentage de déclarations sélectionnées en circuit « jaune » (contrôle documentaire uniquement) et corrigées en contre écri-ture par le même inspecteur qui a effectué la liquidation

Amélioration de l’efficacité de la lutte contre la fraude et des contrôles en première ligne

Pourcentage du montant des droits et taxes récupérés suite au contrôle par rapport au montant des déclarations enregistrées dans le système (plus value du contrôle)

Pourcentage des modifications supérieures à X (montant ex-primé en monnaie locale) par rapport au nombre total des modi-fications effectuées sur les déclarations en circuit rouge (contrôle physique)

Pourcentage des modifications inférieures à Y (montant exprimé en monnaie locale) par rapport au nombre total des modifica-tions effectuées sur les déclarations en circuit rouge

Pourcentage de déclarations re-routées manuellement du circuit jaune vers le circuit rouge et qui ont donné lieu à contentieux

Exemple de mécanismes d’incitation

Incitations Sanctions

- Primes financières - Lettre de félicitations- Cérémonies publiques officielles avec

présence de la presse, pendant laquelle le directeur général récompense les meilleurs inspecteurs

- Transfert vers des bureaux et des unités de moindre envergure

- Mention spéciale dans le dossier personnel de l’agent

Les deux principes de la solution PMC sont les suivants :

- Objectivité : les données utilisées sont extraites uniquement des systèmes TI disponibles, système TI des douanes, des autorités portuaires ou des entreprises d’inspection avant expédition (PSI) ou à destination (DI). Aucune donnée n’est collectée manuellement ou n’est le produit d’un jugement subjectif exprimé par un agent, un expert ou une autorité. En conséquence, certaines procédures et pratiques ne seront pas mesurées, ou devront être modifiées pour devenir mesurables.

- Régularité : les indicateurs sont produits régulièrement (par exemple, une fois par mois) et les résultats des contrats (c’est-à-dire la réalisation ou non des objectifs quantitatifs) sont examinés régulièrement (une fois par mois, une fois par trimestre, etc.).


ent de la mesure


13

Indicateurs et objectifs : mesure de la performance et contrats de performance, une double approche

Quel est le lien entre la mesure de la performance et la contractualisation ? Qu’entend-on par « indicateurs » et « objectifs »?

Fondamentalement, la mesure ou la production d’indicateurs d’une part, et les contrats ou l’évaluation de la réalisation des objectifs d’autre part, s’inscrivent dans deux périodes dif-férentes et successives : premièrement, une période descriptive qui permet de mesurer, et, deuxièmement, une période prescriptive de contractualisation au cours de laquelle des ob-jectifs quantitatifs sont fixés individuellement.

Le résultat final est la signature des contrats pour améliorer les performances du personnel des douanes et d’autres entités telles les compagnies maritimes, les importateurs et les com-missionnaires en douane. Il convient de ne pas oublier que les contrats sont très prescrip-tifs et peuvent affecter les carrières des douaniers ou l’activité économique des entreprises privées. Par conséquent, les contrats ne sont mis en œuvre que lorsque l’autorité douanière considère qu’il y a eu un changement dans la culture professionnelle et que le personnel douanier s’est familiarisé avec l’utilisation de données quantitatives. Pour que s’instaure cette nouvelle dimension de la culture professionnelle, une période initiale pendant laquelle chaque membre du personnel reçoit et utilise des chiffres est nécessaire. Cette période, pen-dant laquelle les performances sont mesurées et les indicateurs produits, disséminés et exa-minés, est dite « descriptive ». La durée de cette période varie en fonction de l’aptitude des administrations des douanes à assimiler la nouvelle « culture ». La signature des contrats marque le début de la période dite « prescriptive » pendant laquelle le personnel et les parties prenantes intéressées doivent atteindre des objectifs spécifiques. Le déroulement de cette séquence est décrit dans les sections 4 à 8.

1 .3 . Un cercle vertueux

Les réformes sont parfois entraînées dans un cercle vicieux, pour les raisons exprimées au début de ce chapitre. La mesure de la performance et les contrats de performance per-mettent d’entrer dans un cercle de réforme plus vertueux. L’analyse des données correspon-dant aux indicateurs réduit l’asymétrie d’information entre le directeur général, les services opérationnels, le secteur privé et l’autorité politique. Les contrats permettent d’ordonner les priorités, d’équilibrer les attentes et de procéder à des ajustements techniques de la réforme au fur et à mesure de son déroulement par une évaluation continue de ses effets.

Toutes les parties prenantes à la réforme « parlent la même langue » car elles savent com-ment sont construits les indicateurs utilisés et ce qu’ils « disent ». Les acteurs de la réforme s’accordent sur une même réalité, établie sur les chiffres produits, au lieu de s’en remettre à un dialogue axé sur des cas exceptionnels ou des rumeurs. Sachant que l’évaluation des per-formances de chaque entité est partagée de façon ouverte (au moins en interne), chaque entité souhaite être évaluée aussi précisément (et positivement) que possible. Cela conduit les évalués et les responsables d’unités à partager plus d’informations se rapportant aux difficultés et aux contraintes que l’évaluation a soulevées ou rencontrées. Ce retour d’infor-mation «forcé» alimente le débat sur la réforme avec des informations plus précises, ce qui conduit à une évaluation plus réaliste du processus de modernisation.


Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 14

« La mesure de la performance » permet à une administration douanière d’évaluer les effets de la réforme en cours et d’en rendre compte régulièrement au gouvernement, aux orga-nisations internationales et aux donateurs, sans avoir à attendre des résultats escomptés à moyen ou à long terme. L’autre avantage est que le personnel connaît les objectifs à at-teindre et que les règles d’évaluation sont claires, ce qui donne toute sa force à la politique interne de gestion des ressources humaines.

Exemples de résultats pratiques : éradication de certaines pratiques et résultats positifs

Avant la mise en œuvre même de contrats, quelques exemples indiquent que la « mesure de la performance » a contribué à éradiquer certaines mauvaises pratiques, à améliorer le recouvrement des recettes et à réduire les délais :

- Dans un pays, lorsque les résultats individuels des bureaux et des inspecteurs en première ligne ont été partagés en interne avec le directeur général, on a noté que la proportion de déclarations n’ayant pas été liquidées dans les délais normaux par des inspecteurs a diminué, ce qui a contribué à accélérer le recouvrement des recettes.

- Dans un autre pays, la mesure de la performance a révélé les raisons des longs délais du passage portuaire, auparavant attribués principalement à la douane : l’un des goulots d’étranglement est dû au fait que les manifestes ne sont pas enregistrés dans le système informatique des douanes dans les délais impartis. Les performances des compagnies maritimes qui sont en partie responsables de ces retards ont été évaluées et publiées. Cela a conduit à une série de réunions avec ces compagnies qui ont permis d’accélérer le processus d’enregistrement. Le processus d’enregistrement des manifestes ne bloquant plus l’ensemble du processus de dédouanement, le temps requis pour effectuer le dé-douanement des marchandises destinées à la mise à la consommation a ainsi diminué de 50 %.

Après la mise en œuvre des contrats, d’autres améliorations ont été constatées :

- Dans un cas, les contre-écritures – qui étaient devenues très communes, aussi pour contraindre l’usager à des négociations informelles – ont été réduites de façon spectacu-laire après la signature de contrats avec les inspecteurs. Ces derniers ont changé leurs ha-bitudes de travail et ont commencé à effectuer de véritables contrôles, avant la liquidation de la déclaration. Ce changement de comportement a contribué à réduire la concurrence entre inspecteurs. En effet, certains inspecteurs attiraient davantage d’usagers afin d’avoir une plus grande part des recettes, notamment celles générées en cas de contentieux. Ce changement de comportement a ainsi conduit à une répartition plus égale des déclara-tions entre agents en première ligne et a donc réduit certaines mauvaises pratiques.

Parmi les résultats généraux positifs enregistrés après la mise en œuvre de la solution PMC, on a noté :

- une augmentation des recettes ;- une augmentation du montant moyen des droits et taxes par déclaration, compensant

ainsi la diminution de l’activité portuaire (Togo) ;- l’augmentation du recouvrement des recettes au-delà de la croissance du PIB (Cameroun

et Togo) ;- une réduction des délais.



ent de la mesure


15

2 . Brève description du cadre théorique

L’objectif de cette section est de décrire brièvement le cadre théorique qui a inspiré l’ap-proche proposée dans ce document et, en particulier, d’expliquer comment celle-ci traite les éléments habituels de la réforme du secteur public : fonction de la quantification, capacité des services publics à conduire des expériences et rôle des experts extérieurs. Ces spécifi-cités doivent demeurer présentes à l’esprit des réformateurs, elles reposent, pour l’essentiel, sur le pragmatisme et l’empirisme. Cela ne signifie pas qu’il n’y ait pas de limite quant à ce qui peut être fait ; il s’agit simplement d’une précaution intellectuelle pour ne pas trop se fier aux « modèles » et d’un encouragement à plutôt réfléchir à partir de ce qui est mesurable d’une réalité donnée lorsqu’on conduit une réforme.

2 .1 . Quantification de l’action publique : Nouveau Service Public au lieu de Nouvelle Gestion Publique

La quantification de l’action publique puise ses racines dans les années 1970 avec la mise en œuvre de nouvelles réformes administratives dans certains pays occidentaux, notamment aux États-Unis. Ces réformes sont généralement inscrites dans le concept de la Nouvelle ges-tion publique (NPM – New Public Management) qui part de l’hypothèse que la gestion du secteur public doit s’inspirer des méthodes du secteur privé en donnant aux administrations publiques davantage d’autonomie et en permettant au grand public d’avoir davantage de contrôle sur les processus bureaucratiques par une plus grande transparence. La quantifica-tion, l’utilisation d’objectifs chiffrés ainsi que l’évaluation des résultats dans une perspective de réduction de coûts ont été quelques-unes des techniques sous-tendant la NPM.

L’approche actuelle proposée ne partage pas le même contexte intellectuel que la NPM. Les techniques de quantification permettent à une administration publique d’animer le dia-logue public entre parties prenantes, en particulier aux frontières. Dans cette approche du « Nouveau Service Public », l’administration douanière organise et anime les relations entre toutes les parties prenantes aux frontières, plutôt que de les gérer (comme c’est le cas dans le cadre de la NPM) ou d’appliquer des règles formelles sans aucune négociation ni souplesse (idéal type wébérien). La quantification conduite par les douanes, et appliquée à leur propre institution ainsi qu’à toutes les institutions et parties prenantes travaillant aux frontières, est une occasion pour les douanes d’être au cœur du dialogue public. Par exemple, la mise en œuvre de contrats de performance avec les importateurs, qui se concentrent sur les délais et la conformité aux procédures, modifiera les relations habituelles entre importateurs et commissionnaires en douane, entre importateurs et compagnies maritimes et, enfin, entre importateurs et banques. La facilitation des procédures douanières étant incluse dans les contrats avec les importateurs, ces derniers sont obligés d’améliorer leurs procédures in-ternes relatives à la douane avec – et parfois contre - leurs prestataires de services habituels (banque, commissionnaires en douane, etc.). La mesure de la performance et les contrats de performance utilisés par la douane confirment son rôle clef dans la sphère publique, où tous les acteurs aux frontières affirment travailler au bien public mais doivent également satisfaire leur propre profit.

Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 16

2. Brève description du cadre théorique

2 .2 . L’expérimentation dans les services publics

Généralement, l’expérimentation dans les services publics se limite à résoudre des problèmes techniques qui apparaissent pendant la phase pilote des projets avant leur déploiement à plus grande échelle. L’approche proposée ici sous-entend que l’administration fasse l’expérience d’un processus, procédure ou changement, à condition que cette expérimentation soit éva-luée quantitativement et que cette évaluation soit permanente et partagée. Au lieu d’appliquer un concept ou une technique développés ailleurs, l’approche proposée ici est pragmatique (la réforme est envisagée au travers des effets qu’elle peut produire plutôt qu’en termes de mise en œuvre d’un modèle donné) et empirique (la réforme est interprétée comme un processus cyclique et mesurable).

2 .3 . Le rôle des experts

L’hypothèse initiale - une situation où la réforme est difficile - suppose une asymétrie d’informa-tion entre les différents niveaux hiérarchiques ainsi que des relations complexes, parfois conflic-tuelles, au sein de l’administration et entre l’administration, l’autorité politique et le secteur privé. Le rôle de l’expertise externe consiste dès lors à effectuer une analyse neutre.

Ceci étant, et compte tenu des enjeux financiers liés à toute réforme des douanes d’une part et, d’autre part, du pouvoir inhérent à la conception et au leadership de la politique de perfor-mance, il est recommandé que des experts non locaux collaborent au projet, même si des com-pétences techniques sont disponibles localement. Cela évitera que les agents locaux mettant en œuvre la politique de performance fassent l’objet de pressions ou de rumeurs. Les experts externes n’ont généralement pas d’ambitions personnelles au sein de l’administration locale et leur neutralité est un élément important dans la confiance accordée à leurs avis et à leur rôle pour accompagner la politique de performance.

Toutefois, l’expertise ne doit pas être prescriptive. Les experts externes doivent prendre part au dialogue, en tant que partenaires, sur pied d’égalité avec les experts internes, partageant les connaissances et l’expérience technique acquise dans d’autres pays et à l’écoute des contraintes locales. Les décisions doivent toujours être prises par les agents locaux qui conduisent le projet. Ce point est essentiel car, si les experts et l’administration locale prétendent généralement que c’est le cas, sur le terrain, force est de constater que les experts ont une réelle influence sur les dé-cisions prises localement, et ce, de diverses façons. Cette situation émane souvent de la relation inégale entre experts et agents locaux suivant laquelle l’avis des experts serait toujours prépon-dérant. Il est donc essentiel que les experts en soient conscients et qu’ils s’interdisent d’exercer une influence non explicite sur les agents locaux. Il est important d’établir une relation entre experts et agents locaux qui repose sur un jugement égal des avis de chacun. La confiance est particulièrement importante dans les projets de quantification car, pendant le projet, les experts acquerront un savoir approfondi du mode de fonctionnement réel de l’administration locale qui n’est parfois pas celui que l’administration souhaite rendre public. Les experts sont détachés par des organisations internationales, des donateurs ou d’autres administrations des douanes. Le fait même qu’un expert soit lié à une ou plusieurs institutions non locales a trois conséquences. Premièrement, des clauses de confidentialité et un accord sur ce qui doit être divulgué à l’ex-térieur de l’administration doivent être précisés au tout début du projet. Deuxièmement, les experts doivent également agir comme intermédiaire de confiance entre l’autorité à laquelle ils sont rattachés et l’administration des douanes locale. Troisièmement, ce rôle d’intermédiaire peut être étendu de façon à comprendre les relations établies entre l’administration locale et les différents acteurs : les experts veilleront à ce que les résultats et les informations qu’ils partagent lors de leurs rencontres sur le terrain ne génèrent pas de conflits entre les intervenants.

Pour cette raison, et dans une perspective expérimentale, les experts doivent s’assurer que toutes les décisions peuvent être évaluées dans leurs effets et porter une attention particulière à la méthode d’évaluation comme élément neutre et essentiel du projet.


ent de la mesure


17

3 . Cadre pratique : préalables et durée

3 .1 . Conditions préalables

L’exigence initiale minimale est d’avoir un système de dédouanement automatisé capable de traiter toutes les procédures douanières, théoriquement, de l’arrivée des marchandises à la frontière jusqu’à leur sortie du point frontière après le contrôle de la douane. En l’absence d’un système informatique de dédouanement, il est impossible de réaliser des mesures ob-jectives et régulières. Toute quantification basée sur des données collectées manuellement est chronophage, inefficace et peu fiable ; elle doit être abandonnée dans le contexte d’une véritable réforme.

3 .2 . Ressources humaines

Toutes les configurations sont possibles en termes de ressources humaines : on peut dis-poser d’une équipe spécialisée dans la mesure de la performance ou utiliser une structure existante se chargeant de cette nouvelle tâche. Quelle que soit la configuration structurelle, il est essentiel que l’équipe soit composée comme suit :

Grade Nombre Compétences/aptitudes spécifiques

Tâche principale Plein-temps ou temps partiel ?

Cadre supérieur des douanes

1 Accès direct et légitime au DG Direction de l’équipe

Présentation des résultats

L’un ou l’autre

Fonction-naire des douanes

2-3 Expérience du terrain Aptitude à utiliser des logiciels simples (Excel, Word, PowerPoint)

Capacités rédactionnelles

Rédaction de rapports et présentations

Élaboration d’indicateurs et de contrats

Plein-temps

Experts TI 2-3 Programmation SQL

Création de logiciels simples Expert en base de données des douanes

Expert réseau (optionnel)

Élaboration d’indicateurs

Automatisation de la production des indicateurs et des résultats des contrats

Mise en ligne des indicateurs et des résultats des contrats

Plein-temps (au moins 1) et temps partiel

Statisticien (option)

1 Exécution d’analyse de données pour expliquer les tendances lors de la présentation des indicateurs et des résultats des contrats

Temps partiel

Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 18

3. Cadre pratique : préalables et durée

Ces informations démontrent que la mise en place d’une politique de performance (indi-cateurs et contrats) ne nécessite pas beaucoup de personnel. Quatre conditions sont néan-moins nécessaires :

i) Le cadre supérieur, chef de l’équipe, devra bénéficier de l’entière confiance du directeur général et doit pouvoir y accéder directement et en toute légitimité. Ce cadre supérieur sera un acteur clé de la réforme puisqu’il fournira des informations au directeur général sur les pratiques actuelles, conduira les travaux de conception des indicateurs et des contrats (avec le choix de mettre en exergue des pratiques, des services et des domaines spéci-fiques) et interprétera les résultats et participera au changement. Il sera aussi particulière-ment vulnérable dans son administration car soumis à d’importantes pressions.

ii) Au moins deux fonctionnaires des douanes de haut niveau travailleront à plein temps. Ils veilleront à ce que les indicateurs et les résultats des contrats soient préparés réguliè-rement pour une date donnée. Il peut s’avérer difficile de motiver les fonctionnaires des douanes à exécuter des tâches hors du terrain ; ils devraient donc bénéficier d’incitations financières spécifiques.

iii) Le personnel affecté au projet devra posséder des compétences douanières et informa-tiques et, si possible, avoir un minimum de connaissances en matière de statistiques des-criptives simples. Les experts en TI ne peuvent concevoir seuls les indicateurs. Toute pro-grammation comprend une composante empirique qui doit être conduite et testée avec les experts douaniers, ces derniers étant seuls à même de faire le lien entre les chiffres, les pratiques réelles, les contraintes du terrain et le cadre légal.

iv) Le personnel TI (au moins un agent) doit avoir une parfaite connaissance de la structure de la base de données du système informatique des douanes. Plusieurs éléments pour-ront être pris en considération ultérieurement dans le cadre du projet :

- formation du personnel TI en technologie Internet (Java, PHP, etc.) pour qu’il puisse concevoir des logiciels qui calculeront automatiquement les indicateurs et les résultats des contrats et les mettront à la disposition d’utilisateurs internes et externes sur l’intra-net/internet.

- formation des fonctionnaires des douanes qui font partie de l’équipe pour qu’ils uti-lisent un langage de programmation de base de données (SQL) afin de programmer leurs propres requêtes d’extraction de données et produire leurs propres analyses des tendances suivies par les indicateurs.

3 .3 . Ressources matérielles

Les ressources matérielles sont élémentaires : l’équipe de projet doit disposer d’un serveur autonome spécifique qui reproduit tout ou une partie de la base de données du système informatique des douanes pour tester les indicateurs et la programmation. Il n’est pas né-cessaire que ce serveur possède les mêmes caractéristiques que le serveur principal de pro-duction en termes de temps de réaction, de processeur et de capacité de mémoire. Dans la plupart des cas, un micro-ordinateur « standard » peut être utilisé comme serveur.


ent de la mesure


193. Cadre pratique : préalables et durée

3 .4 . Calendrier général et expertise externe

La durée pour que les contrats de performance deviennent opérationnels est estimée entre 18 et 24 mois. On trouvera dans les sections qui suivent la description de la séquence d’éla-boration de ces contrats.

Pendant cette période, les experts devront être disponibles pour conduire six missions de deux semaines chacune. Il est possible de fournir de l’expertise à distance entre les missions puisque la solution PMC repose sur la base de données des douanes. Cela implique le partage des données brutes avec les experts.

Il est déconseillé d’accélérer le processus pour trois raisons :

i) Des résultats positifs peuvent être enregistrés durant les six premiers mois de la mise en œuvre des indicateurs de performance. Il est important que cela corresponde à un cycle : la mise en œuvre des indicateurs mettra en lumière les mauvaises pratiques qui seront modifiées ; les progrès seront mesurés au moyen des indicateurs et les progrès concer-nant un domaine ou une partie des procédures douanières feront apparaître les mauvaises pratiques visibles dans d’autres domaines ; ce qui donnera la possibilité de concevoir de nouveaux indicateurs, etc.

ii) Cette approche modifie la culture professionnelle et implique donc deux contraintes :

L’équipe de projet elle-même devra acquérir de l’expérience dans un domaine où elle n’en possède pas encore. Cette équipe devra fournir des chiffres fiables, ce qui n’est ja-mais le cas au début puisque des ajustements sont toujours nécessaires. L’équipe devra donc prendre le temps nécessaire pour vérifier les résultats numériques qu’elle produit et s’assurer que les chiffres sont exacts. Cette condition est importante pour que l’équipe ne nuise pas à sa propre réputation ou à celle des services dont les activités sont mesurées. Les fonctionnaires des douanes qui ne font pas partie de l’équipe de projet devront avoir le temps d’assimiler les résultats présentés, avant d’être impliqués dans la proposition de leurs propres ajustements et d’utiliser les résultats numériques pour changer les pratiques sur le terrain.

iii) Chaque mission durant environ deux semaines, les experts ne sont pas toujours dispo-nibles à des périodes rapprochées.

Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 20

4 . Phase 1 : Analyse (3 mois)Les objectifs de cette phase sont les suivants : i) les principaux acteurs du projet (directeur général, équipe de projet, experts) doivent avoir la même compréhension du projet et ii) les experts et l’équipe locale doivent réaliser/représenter/exposer une « situation initiale » qui servira de référence pour évaluer les progrès des travaux pendant les phases suivantes de la réforme et de la politique de performance.

Le principal résultat tangible est un rapport préliminaire qui analyse la situation de la douane grâce à l’extraction de données de son système informatique. Cette analyse vise à i) repérer les problèmes au niveau des pratiques et des procédures, et ii) évaluer la capacité du sys-tème informatique à mesurer exactement ce qui se produit sur le terrain.

À la fin de cette phase, des propositions sont faites pour i) ordonner les problèmes et les dysfonctionnements ainsi que leurs effets et ii) modifier les procédures douanières et/ou la configuration du système informatique des douanes afin que la réalité sur le terrain puisse être saisie par le système informatique qui produira des données utilisables au cours des phases suivantes.


Les conditions préalables sont les suivantes :

- un système de dédouanement automatisé opérationnel pour toutes les procédures de dédouanement,

- un groupe d’experts externes qui a la confiance du directeur général,- une équipe de projet et des ressources comme indiqué à la section 3.

La douane devra accepter de partager les données de son système informatique avec les experts. Un protocole d’accord peut être signé pour assurer la confidentialité des données et la non-utilisation des données par les experts hors du domaine d’application du projet. Des clauses spécifiques peuvent garantir que les données partagées n’incluent aucune donnée personnelle relative aux opérateurs privés.

4 .2 . Étapes

Réunion de lancement entre le directeur général, l’équipe de projet et les experts

Au cours de cette réunion, le directeur général et les experts se mettront d’accord sur les grandes lignes du projet et sur le calendrier général. Le Directeur général définit i) ses priori-tés institutionnelles (recouvrement des recettes, facilitation des échanges, réduction des dé-lais, coût du dédouanement, déploiement des effectifs), ii) les problèmes considérés comme ayant une importance politique (retards, corruption, fraude, etc.), iii) les procédures adminis-tratives et régimes douaniers sur lesquels il convient de faire un effort particulier (mise à la consommation, transit) et iv) les contraintes de temps affectant la réforme par rapport aux objectifs fixés par le gouvernement.


ent de la mesure


214. Phase 1 : Analyse (3 mois)

Les experts sont informés des capacités existantes en matière informatique ainsi que des projets techniques en cours et débattent de la faisabilité et des conditions nécessaires à leur réussite.

Enfin, le directeur général et les experts peuvent décider ensemble de la manière de traiter la question de la confidentialité des données.

Extraction des données du système informatique et leur transmission aux experts

Le point de contact et les experts s’accordent sur la nature et le format des données.

En ce qui concerne la nature des données, il ne doit y avoir aucune restriction, à l’exception des informations qui identifient des utilisateurs. Généralement, les systèmes informatiques se composent de bases de données et de tables. Toutes les tables doivent être fournies : manifestes, connaissements, déclarations, notes de mainlevée, certificats d’inspection, tarifs, exonérations, etc. Il est important de fournir des données brutes telles qu’enregistrées dans le système TI. En effet, lorsque des données font l’objet d’une manipulation frauduleuse (par exemple, suppression de déclarations), la vérification croisée des données de différentes tables permettra aux experts de retrouver une déclaration encore présente dans une table mais absente dans les autres.

En ce qui concerne le format des données, les experts doivent reconstituer une base de don-nées à partir des tables fournies dans un serveur spécifique. Cette base de données reconsti-tuée sera régulièrement actualisée pendant le projet. Pour réduire les coûts, on peut utiliser des logiciels de bases de données gratuits comme MySQL, ces derniers étant efficaces pour réaliser de simples extractions de données.

En termes de taille de l’échantillon, les analyses doivent couvrir au moins les deux ou trois an-nées précédentes. Tous les bureaux de douane informatisés doivent être inclus dans l’échan-tillon. Il est important, dès le début du projet, d’anticiper les comportements qu’adopteront les importateurs en réaction à la réforme et d’identifier notamment ceux dont le bureau habituel sera sous expérimentation et qui voudront migrer leurs opérations vers un bureau où les anciennes pratiques seront encore en vigueur.

Les données extraites peuvent être présentées en format CSV.

Experts en analyse à distance et premier rapport

Les experts analysent les données et rédigent un rapport intermédiaire que le chef de l’équipe de projet commente et modifie. Un rapport conjoint définitif, qui met un terme à cette première phase, est remis au Directeur général.

Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 22


L’analyse se concentre sur cinq points spécifiques.

Cadre proposé pour le premier rapport (phase 1)

Cohérence des données

Analyse de la cohérence des données par une contre-vérification des tables, identification des données suspectes et des soupçons de données manquantes.

L’identification des incohérences ne signifie pas que l’on porte des accusations contre des fonctionnaires des douanes ou contre les informaticiens de la douane. Cette section ne doit relever que les incohérences dans les données. Ce qu’un expert peut trouver incohérent peut s’expliquer simplement par une configuration spécifique due à des pratiques juridiques locales ou à des problèmes spécifiques (comme une panne de système de courte durée). La révision du rapport intermédiaire par le point de contact est à ce titre indispensable.

Structure de l’activité douanière

Description de la répartition des activités de la douane, par procédure douanière, par bureau et régime et par période de l’année.

Description statistique des acteurs impliqués dans les opérations de dédouanement (transitaires, commissionnaires en douane, responsables d’entrepôts de dédouanement) et des différentes parts de marché (en termes de volume des conteneurs, de masse et de nombre de transactions).

Description statistique des importateurs et des marchandises qui fournissent la plus grande part de recettes.

Statistiques relatives aux principaux bureaux, à leur personnel (nombre d’inspecteurs, durée de travail moyenne par jour, nombre moyen de jours pour contrôler une déclaration), médiane/moyenne des impôts perçus par déclaration (par régime douanier).

Délais

La procédure douanière est divisée en segments dont la durée est mesurée dans le système informatique afin d’identifier les procédures qui prennent du temps, de l’arrivée des navires à la mainlevée des marchandises et à leur sortie de la zone sous douane.

La mesure du temps concerne donc toutes les parties prenantes : transitaires, commissionnaires en douane, importateurs/exportateurs, responsables d’entrepôts sous douane, administration fiscale et des douanes.

Les déclarations non traitées, en suspens dans le système (non liquidées par la douane et non payées par les utilisateurs), sont évaluées.

Lutte contre la fraude

La douane étant principalement une autorité de contrôle et les problèmes d’éthique en douane découlant principalement de cette fonction de contrôle, toutes les activités entrant dans le cadre de la lutte contre la fraude doivent être évaluées avec précision.

L’analyse mesure l’efficacité des contrôles, les retards associés et la structure des cas faisant l’objet d’un contentieux (description des cas de fraude par type de droits et taxes recouvrés), ainsi que la part des différents circuits de contrôle (rouge, jaune et vert) et leur efficacité.

Pratiques spécifiques

Les pratiques de nombreux fonctionnaires des douanes sont légalement discrétionnaires. La politique de mesure de la performance autorisera le recours aux pouvoirs discrétionnaires, mais les contrôlera afin d’éviter qu’ils ne donnent lieu à de la fraude ou à de la corruption, par le biais par exemple du re-routage d’un circuit de contrôle vers un autre par l’inspecteur, de la réaffectation d’une déclaration à un autre inspecteur par le chef d’équipe, ou de l’utilisation d’un moyen de contrôle spécifique (par exemple le passage au scanner).


ent de la mesure



Mission d’experts pour confronter les résultats de l’analyse aux réalités du terrain

L’analyse statistique purement descriptive des données extraites du système informatique des douanes présente l’avantage d’être objective. Elle peut cependant conduire à des er-reurs d’interprétation. Les experts doivent donc consacrer du temps sur le terrain pour affi-ner leur analyse :

- le projet de rapport est examiné avec le chef de l’équipe de projet ;- aux postes-frontières, les experts suivent les opérations de dédouanement spécifiques,

étape par étape ;- les experts et l’équipe de projet proposent des changements à apporter à la procédure

et (ou) au système informatique pour que l’ensemble de la procédure de dédouanement soit mesurable par le système ;

- les experts et l’équipe de projet rédigent le rapport final et l’adressent au directeur général.

4 .3 . Exemples et résultats

Cette section n’a pas pour but de fournir une liste complète des problèmes qui peuvent être identifiés par ce type d’analyse et ne traite que de quelques-uns des cas rencontrés.

L’analyse peut révéler des actions frauduleuses sur le système informatique des douanes et déclencher des enquêtes approfondies. Le recoupement des tables traitant des déclarations en douane a permis de montrer directement sur la base de données que des déclarations ont été effacées. Alerté par le rapport, l’administration a conduit une enquête. Il est possible que des inexactitudes relevées dans le système informatique des douanes soient dues à une mauvaise mise en œuvre ou à une mauvaise utilisation du système sur le terrain, ce qui doit être corrigé avant de prendre quelque mesure que ce soit. Cela se produit lorsqu’une partie de la procédure de dédouanement n’est pas informatisée, notamment la sortie des mar-chandises des entrepôts ou des zones sous douane. Dans un des cas rencontrés, les postes de travail informatisés aux portes de sortie n’étaient pas opérationnels, ce qui obligeait les fonctionnaires des douanes à introduire les données après la sortie des marchandises via des ordinateurs se trouvant dans un autre bureau. Cette situation a été détectée par l’analyse des heures et jours de sortie qui étaient très semblables pour des échantillons importants de déclarations.

En termes de lutte contre la fraude et la corruption, l’analyse préliminaire a permis d’engager des discussions sur plusieurs procédures douanières qui ont été mises en œuvre durant les phases ultérieures. Par exemple, le nombre de cas de contentieux détectés par des agents en première ligne était élevé mais les montants recouvrés après poursuite étaient très faibles, ce qui a attiré l’attention de la direction sur des niches potentielles de corruption. Grâce aux indicateurs, la direction a prêté une attention particulière aux disparités des montants recouvrés par les bureaux d’une même région, et par des inspecteurs d’un même bureau. Deuxième exemple, le circuit des contrôles documentaires était plus efficace en termes de contentieux que le circuit des inspections physiques. La comparaison entre les circuits de contrôle a fourni les éléments nécessaires à l’évaluation de l’efficacité des inspecteurs.

Quant à la corruption, un cas significatif a été relevé par des indicateurs montrant que de nombreuses déclarations de marchandises destinées à la mise à la consommation n’étaient pas traitées dans le système. Cette observation a permis de détecter un problème concer-nant la configuration du système informatique des douanes qui permettait la collusion entre commissionnaires et inspecteurs. Après enregistrement, la déclaration était automa-tiquement affectée à un inspecteur par le système mais, si le commissionnaire n’était pas

Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 24

« satisfait » par l’inspecteur désigné, il pouvait répéter l’opération jusqu’à ce que la déclara-tion soit affectée à un « bon » inspecteur car le système ne conservait pas ou ne bloquait pas le connaissement (B/L) correspondant aux marchandises déclarées. Il en est ressorti que de nombreuses déclarations n’étaient pas traitées dans le système. En configurant le système automatisé de dédouanement de façon plus stricte, le problème a été résolu.

L’analyse préliminaire peut également aider à engager des discussions avec des usagers sur la façon d’améliorer les procédures. Par exemple, dans le cas de marchandises en transit vers l’hinterland, le système informatique des douanes n’avait pas établi le lien entre le manifeste et la déclaration, ce qui obligeait à des réconciliations manuelles pour apurer le manifeste. Cette situation a pu être détectée lorsque l’on s’est concentré sur le traitement des connais-sements des marchandises en transit. Le système informatique n’était pas en cause : pour dédouaner des marchandises en transit vers des pays étrangers, les agents des douanes avaient choisi un régime douanier pour les exportations qui n’autorise pas de lien automati-sé entre les manifestes et les déclarations. La procédure douanière a été modifiée en créant un régime de transit spécifique prévoyant l’apurement automatique du manifeste, réduisant ainsi le nombre de procédures pour les usagers et les risques de manipulation.

Le deuxième exemple concerne des consignataires de navires qui tardaient à enregistrer leurs manifestes dans le système informatique des douanes. Cela avait pour effet de retar-der de plusieurs jours l’ensemble de la procédure douanière, l’enregistrement du manifeste étant une première étape nécessaire avant l’enregistrement des déclarations en douane. Les consignataires de navires prétendaient que les marchandises provenaient de pays voisins et qu’ils n’avaient pas suffisamment de temps pour déposer le manifeste avant l’arrivée du navire. Ils ajoutaient qu’ils devaient procéder à de nombreuses vérifications de conformité avant l’enregistrement des manifestes. L’analyse a montré que ces explications n’étaient pas valables : d’une part, de nombreux transitaires avaient des lignes directes avec des ports éloi-gnés ; d’autre part, l’analyse a démontré qu’ils demandaient que l’on apporte de nombreuses modifications aux manifestes après leur enregistrement dans le système. L’analyse a ainsi servi de base à l’instauration d’un dialogue objectif entre les douanes et les consignataires de navires afin d’aboutir à un protocole établissant les responsabilités des consignataires de navires en matière de retards ; dans l’ensemble, les délais de dédouanement ont diminué.

Le troisième exemple concerne la structure des importations qui faisait apparaître un nombre important de contribuables non identifiables utilisant un code fiscal d’identification d’importateurs occasionnels qui ne permettait aucune identification ni aucun contrôle. Des mesures correctrices ont été prises pour apprendre aux inspecteurs à contrôler les champs des déclarations se rapportant à l’identification des usagers et un autre ensemble de me-sures a été pris pour obliger davantage d’importateurs individuels à s’identifier comme im-portateurs réguliers.

Un quatrième exemple porte sur le fait que de nombreux manifestes enregistrés dans le système des douanes n’indiquaient pas la date d’arrivée des navires, ce qui empêchait de mesurer la performance des consignataires de navires (délai entre l’arrivée du navire et l’en-registrement du manifeste). La configuration du système a été modifiée pour que le champ « date d’arrivée » soit contraignant à l’enregistrement du manifeste.



ent de la mesure


25

4 .4 . Risques et expérience acquise

Le partage de données douanières brutes avec des experts n’est pas anodin pour les admi-nistrations des douanes. Ce faisant, les administrations améliorent leur transparence mais risquent de s’exposer à des critiques. La confiance entre le Directeur général et les experts est donc d’une importance essentielle et constitue une preuve tangible de la volonté poli-tique du Directeur général.

À ce stade, il est déconseillé d’élaborer un plan d’actions détaillé. La réforme est, avant tout, un engagement individuel du Directeur général, de son équipe et des experts. À cet égard, il suffit d’avoir à l’esprit une vision précise des quatre grandes étapes du processus et du calendrier. Chaque phase peut être développée dans le cadre de plans d’actions simples et à très court terme correspondant au calendrier des missions des experts : que faut-il préparer avant la mission ? Que feront les experts pendant leur mission ? Que faut-il faire avant la mission suivante ? L’objectif principal de ces projets est de réduire l’asymétrie d’information entre le directeur général et les unités opérationnelles. Toutefois, à ce stade, toutes les mau-vaises pratiques, les inefficacités et les dysfonctionnements n’ont pas nécessairement été ex-posés. Le projet fera apparaître des pratiques et des situations pour lesquelles il conviendra de prendre des mesures qui n’auraient pu être envisagées au début du projet. La principale orientation sera les indicateurs quantitatifs qui fourniront des informations sur l’évolution des principaux objectifs du projet : impact sur les délais, recouvrement des recettes et effica-cité de la lutte contre la fraude.

Pendant cette première phase d’analyse, le point le plus important est que les attentes et les contraintes du directeur général soient cohérentes avec le programme des experts et l’évaluation de la situation initiale. À ce stade, le rapport préliminaire ne doit pas servir à accuser les services opérationnels mais doit proposer un nombre restreint de changements. La détermination d’un objectif et la préparation d’un premier rapport factuel doivent rester le principal but à atteindre malgré la tentation de résoudre immédiatement tous les pro-blèmes identifiés.

À la fin de cette phase, le Directeur général :

- a une vision précise du projet dont les objectifs sont : i) renforcer les relations entre la direction générale et les services opérationnels au sein de l’administration en ce qui concerne le compte-rendu, ii) modifier les pratiques inefficaces de la douane et des par-tenaires du secteur privé, iii) mesurer, sur le plan quantitatif, les effets des décisions et des changements de procédure, et iv) partager les résultats avec le gouvernement, le secteur privé, le public et les donateurs ;

- dispose d’une évaluation quantitative précise de l’efficacité des opérations de dédoua-nement et ordonne les problèmes en fonction des effets mesurés afin de hiérarchiser les actions ;

- demande aux services en charge du système informatique de procéder aux changements nécessaires de configuration ;

- demande aux services opérationnels d’adopter de nouvelles techniques pour que les opérations de dédouanement soient pleinement mesurables ;

- sait que le projet modifiera la culture professionnelle des agents des douanes, qu’il s’agit d’un processus complexe, de longue durée qu’ils devront superviser personnellement.


Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 26

5 . Phase 2 : Elaboration des indicateurs de performance (3 mois)

L’objectif de cette deuxième phase est de construire un ensemble d’indicateurs chiffrés qui seront présentés régulièrement aux services opérationnels. Cette phase marque l’implica-tion progressive de l’équipe de projet technique chargée de réaliser ces indicateurs en coo-pération avec les experts.



- le rapport analytique final est accepté par le directeur général,- l’équipe de projet est opérationnelle,- les outils informatiques présentés à la section 3 sont installés et accessibles.

5 .2 . Étapes

Différentes tâches sont effectuées pendant une mission d’experts ; il s’agit d’aider l’équipe de projet à rédiger un premier « Rapport mensuel de performances ».

Cette mission peut se dérouler selon les étapes suivantes :

Entretien des experts avec le personnel des services opérationnels (chef de service et inspec-teurs)

Ces entretiens ont pour objectif de lancer une réflexion et un débat sur les performances de la douane afin de :

- comprendre la signification de la performance dans la culture professionnelle existante, avant de définir des indicateurs ;

- informer individuellement le personnel opérationnel que leurs activités seront mesurées et tenir compte des problèmes susceptibles de se poser ;

- tester avec les services opérationnels la pertinence des indicateurs potentiels et des hypo-thèses concernant la quantification de leurs activités.

Il serait inutile de rédiger un guide précis de ces entretiens. Les conditions des entretiens sont importantes : les agents sur le terrain doivent se sentir libres d’exprimer leurs avis sur la performance, leurs préoccupations concernant le fonctionnement actuel de leurs services, ainsi que leurs idées sur ce qui doit être amélioré, sans réserve, et sans crainte que leurs avis puissent être utilisés contre eux. Ces entretiens doivent être conduits par des experts, indivi-duellement, de façon anonyme, si possible sans la présence de cadres supérieurs de l’équipe de projet. En revanche, il convient de préciser que les experts travaillent pour le directeur général et en son nom. Dans certains cas, les agents de terrain peuvent être tentés d’avoir re-cours à des experts pour « dénoncer » certaines pratiques qu’ils attribuent à leur hiérarchie ; les experts doivent donc expliquer clairement que la situation inhabituelle des entretiens anonymes n’a rien à voir avec une inspection ou un audit externe. L’idée fondamentale est simple : collecter directement des informations sans interférence de la hiérarchie, ce qui est essentiel pour évaluer comment la mesure de la performance sera reçue et quels problèmes


ent de la mesure


275. Phase 2 : Elaboration des indicateurs

de performance (3 mois)

pourront être résolus, y compris ceux qui ont trait aux relations hiérarchiques entre les chefs de bureau, les inspecteurs en première ligne et le chef de l’administration.

En guise de suggestions, on peut commencer un entretien en demandant à l’inspecteur une description personnelle et subjective de la fonction qu’il détient ainsi qu’une courte biogra-phie. L’objet est d’évaluer l’expérience générale du service dont les performances seront me-surées. On peut également poser des questions sur les problèmes pratiques rencontrés par l’inspecteur dans le cadre de ses activités quotidiennes. Puis, l’entretien peut se poursuivre par une discussion de la signification du mot « performance » du point de vue de l’inspec-teur, en considérant les demandes et les attentes de la hiérarchie, les indicateurs de perfor-mance utiles. Les relations avec la hiérarchie sont souvent empreintes de subjectivité et les agents de niveau intermédiaire, comme les inspecteurs, sont généralement intéressés par la mise en œuvre d’outils qui fourniront une représentation objective et juste de leurs activités.

Choix des indicateurs

Les experts et l’équipe de projet proposent des indicateurs, d’abord sans tenir compte de la cohérence générale entre eux. À ce stade, il convient d’étudier tous les problèmes identifiés pendant la première phase et pendant les entretiens. À ce stade, ignorer un problème sou-levé par le directeur général ou par les services opérationnels pourrait se faire au détriment de la confiance dans le projet. Pendant la phase suivante, quelques indicateurs seront sup-primés, modifiés ou combinés pour que l’ensemble des indicateurs soit plus cohérent.

Tous les indicateurs doivent être décrits :

- oralement, au moyen de phrases simples et précises ; et- mathématiquement, au moyen d’une formule.

Chaque indicateur doit avoir un sens et doit pouvoir être interprété facilement en ce sens qu’il répond à une question spécifique.

Formation en matière d’informatique

Si cela est nécessaire, les fonctionnaires informaticiens peuvent se voir proposer deux types de formation :

- formation sur un langage de programmation adapté à la base de données du système avec lequel ils ont choisi de travailler ;

- formation relative à la structure de la base de données du système de dédouanement. Cette formation est probablement la plus importante car elle détermine l’aptitude du per-sonnel informaticien à programmer des indicateurs qui répondront spécifiquement aux demandes du chef de projet. Cette formation peut être assurée par le fournisseur du sys-tème informatique et comprend une description des tables, de leurs liens et de la structure des données.

Développement des indicateurs

Les indicateurs sont élaborés en langage informatique (SQL) et testés sur des données exis-tantes. Pour vérifier la programmation, on peut, par exemple, demander aux deux informa-ticiens de l’équipe de projet et à un expert de définir séparément les mêmes indicateurs puis de les tester ensemble pour s’assurer qu’ils donnent le même résultat. Cette méthode permet de vérifier que la programmation informatique est juste et cohérente avec les indi-cateurs choisis.

Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 28

5. Phase 2 : Elaboration des indicateurs de performance (3 mois)

5 .3 . Exemples et résultats*

Indicateurs d’activité

Bureaux de douane Par régime douanier :- nombre de déclarations enregistrées, valeurs déclarées et montant des

droits et taxes liquidés ;- déclaration payées et non payées (nombre de déclarations, montant des

droits et taxes, valeurs brutes et parts de chaque catégorie).

Conteneurs importés en équivalent 20 pieds

Nombre mensuel de conteneurs importés en équivalent 20 pieds. Total par bureau et par régime douanier (mise à la consommation, en entre-pôts, en transit…).

Catégories de taxation Mensuellement, valeur totale et masse par catégorie de taxation. Regrouper tous les produits ayant un taux de droits identiques (générale-ment, les tarifs comprennent trois ou quatre catégories de taxation).

Poids mensuel importé Mensuellement pour chaque bureau de douane :- le poids net d’articles (toutes les déclarations d’importation) ;- le poids net d’articles pour les déclarations de mise à la consommation.

Indicateurs pour le placement des marchandises sous contrôle douanier (prise en charge)

Données mensuelles pour chaque compagnie maritime, indiquant :- nombre de manifestes de marchandises (sans la date d’arrivée) ;- nombre de titres de transport (BL) (à partir des données du manifeste et de

la table des BL) ;- nombre de colis (à partir des données du manifeste, de la table des BL et

des données de déclarations), masse nette (à partir des données des décla-rations).

Manifestes/BL Nombre de manifestes enregistrés depuis le début de l’année en cours et par mois.Nombre de BL par type (import, export, transit).

Commissionnaires en douane

Pour chaque bureau ou section, par commissionnaire :- nombre de déclarations ; - montant total des droits et taxes (D&T) payés ;- nombre maximal (et minimal) de déclarations par année et par mois ;- montant D&T le plus élevé pour un mois ;- délai moyen pour les paiements (variation standard) ;- pourcentage (en nombre et en montant D&T) de déclarations anticipées

(SAD enregistrés avant l’arrivée du navire) ;- déclarations évaluées en jour 0 (enregistrement et liquidation le même

jour) ;- déclarations payées en jour 0 (liquidation et paiement le même jour).

Marchandises Pour chaque bureau, données mensuelles, les 10 marchandises correspon-dant aux meilleures recettes (parts de recettes par type de marchandises). La liste peut être présentée chaque mois pour détecter de nouveaux produits.

Sorties Nombre de bons de sortie enregistrés mensuellement.

* Ces exemples sont extrait du projet conjoint OMD/CNUCED


ent de la mesure


295. Phase 2 : Elaboration des indicateurs

de performance (3 mois)

Indicateurs de délais

Compagnies maritimes/transitaires/consignataires de navires

Pour chaque consignataire de navire, nombre/parts de manifestes/BL enre-gistrés :- après le délai légal (lorsqu’il existe une limite légale en termes d’arrivée du

navire) ;- avant l’arrivée du navire ;- plus de X jours après l’arrivée du navire (X est calculé après examen des

résultats de l’analyse conduite pendant la phase 1).

Pour chaque partenaire :- retard moyen/médian (jours) entre la date d’arrivée du navire et le dépôt du

manifeste dans le système.

Commissionnaires en douane Pour chaque commissionnaire : - intervalle moyen/médian entre l’enregistrement du manifeste et l’enregis-

trement de la déclaration en douane ; - intervalle moyen/médian entre la liquidation et le paiement ; - intervalle moyen/médian entre le paiement et la sortie ; - nombre de déclarations et montant des droits et taxes enregistrés avant

l’arrivée du navire (valeurs brutes et part de déclarations enregistrées) ;- nombre de déclarations et montant des droits et taxes enregistrés plus de

X jours après enregistrement du manifeste (valeurs brutes et parts de décla-rations enregistrées) ;

- nombre de déclarations et montant de droits et taxes payés le jour de la liquidation (valeur brute et parts de déclarations évaluées) ;

- nombre de déclarations et montant de droits et taxes payés X jours après la liquidation (valeurs brutes et parts de déclarations évaluées) ;

- nombre de déclarations et montant de D&T non payés depuis leur liquida-tion (valeurs brutes et parts de déclarations enregistrées).

Déclarations anticipées Pourcentage du nombre et montant des D&T des déclarations enregistrées avant l’arrivée du navire.

Bureaux de douane – délais mensuels de liquidation

Délais entre la date d’enregistrement et la date de liquidation de la décla-ration et informations complémentaires sur les déclarations non liquidées. Ajouter les médianes et deux catégories, l’une pour les délais très courts et l’autre pour les délais très longs.Délais entre la date d’enregistrement de la déclaration et la date de liquida-tion par trimestre, écart type/moyen.

Les calculs doivent inclure les données médianes, maximales et minimales.

Bureaux de douane - délais entre l’arrivée des navires et la sortie des marchandises

Mensuellement, valeurs pour une liste d’importateurs sélectionnésavec indi-cations suivantes :i) délai moyen entre l’arrivée du navire et la sortie des marchandises (et écart

type) ;ii) pourcentage du nombre de marchandises qui ne sont pas encore sorties.

Délai entre l’enregistrement et la liquidation (trimestriel)

Trimestriellement, comparaison entre l’écart type/moyen du délai entre l’en-registrement et la liquidation d’une déclaration, comparaison d’une année à l’autre.

Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 30

Indicateurs de délais

Délais entre l’enregistrement et la liquidation (base journalière)

Par section, délai moyen entre l’enregistrement et la liquidation d’une dé-claration avec prise en compte des jours d’ouverture du bureau de douane (jours fériés et week-ends).

Idem à ce qui précède mais avec pour objectif d’identifier des effets spéci-fiques.

Pertes de recettes (retards de perception)

Différence mensuelle entre le montant de D&T enregistré et payé pendant le même mois.

Différence entre le montant total de taxes enregistré et payé le même mois en excluant le montant payé pendant le mois M mais enregistré pendant la période M -1.

Enregistrement de la décla-ration

Classes mensuelles de délais pour le délai entre l’enregistrement de la dé-claration et l’arrivée du navire (même jour, X jours avant l’arrivée, J+1, etc. >J+30).

Délai mensuel entre liquida-tion et paiement

Pour chaque bureau.



ent de la mesure


31

Indicateurs de recettes et de contrôles

Bureaux de douane - pourcentage (en nombre et montant D&T) de déclarations non payées ;- pourcentage (en nombre de cas et montant de D&T recouvré) de déclara-

tions modifiées avec augmentation du montant des D&T ;- pourcentage (en nombre et montant des D&T) de déclarations envoyées

vers le circuit rouge (inspection physique) ;- pourcentage des montants de D&T par pays d’origine ;- pourcentage des montants de D&T par codes SH 4 ou 6 ;- pourcentage des montants de D&T par croisement (SH, origine) pour identi-

fier la cohérence des transactions des commissionnaires en douane.

Rendement des déclarations Rendement des déclarations pour une liste d’importateurs prédéfinie avec comparaisons mensuelles (M-1, M, M-12). Rendement/– total des droits et taxes et nombre de déclarations. Écart médian, moyen et type, minimum et maximum.Cinq paramètres pour tous les bureaux ou un seul bureau :1. Saisie de l’année ; les résultats doivent inclure l’année précédente.2. Pour un importateur (saisi), une liste d’importateurs ou tous les importa-

teurs. 3. Code SH ou pays d’origine ou les deux.4. Exonérations.5. Type de circuits de contrôle.

Rendement des déclarations – exonérations

Mensuellement, par section; calcul du montant moyen des D&T par décla-ration, à l’exclusion des déclarations bénéficiant d’une exonération (partielle ou totale).Une option doit offrir la possibilité d’enregistrer une liste spécifique d’impor-tateurs pour limiter l’échantillon (analyse des résultats des contrats avec les importateurs).

Efficacité des contrôles Par bureau de douane, augmentation des recettes résultant des contrôles, en nombre de contrôles, montant total des droits et taxes recouvrés, montant moyen des droits et taxes recouvrés pour chaque déclaration corrigée.

Différence entre le montant total enregistré sur la première déclaration et le montant liquidé sur la dernière version contre-écrite (ou payée au moins une fois). Doit être au moins ré-enregistrée (modifiée) ou contre-écrite.

Cinq paramètres :1. Annuel, global ou mensuel et par intervalle de dates. 2. Pour un importateur (saisi), une liste d’importateurs ou tous les importateurs. 3. Code SH ou pays d’origine ou les deux.4. Exonérations.5. Type de circuits de contrôle.

Efficacité des contrôles Provision des corrections mensuelles en nombre, et du montant des D&T recouvrés en valeurs absolues et proportionnelles pour une liste d’importa-teurs.


Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 32

Indicateurs de recettes et de contrôles

Efficacité des contrôles Provision du chiffre total pour une année, un mois ou une section :- pourcentage du nombre de déclarations corrigées, pourcentage des D&T

recouvrés ;- chiffre global des modifications nulles ou négatives ;- classes de modification en pourcentage (D&T recouvrés comparés aux D&T

liquidés) ;- chiffres par classes de D&T récupérés.

Efficacité des contrôles Mensuellement :- déclarations liquidées et payées le même mois que celui de leur enregis-

trement (chiffres absolus et pourcentage en nombre et montants des D&T recouvrés) ;

- déclarations enregistrées le mois précédent et non encore payées ; - classes de délai de liquidation en fonction des circuits de sélectivité ; - efficacité des circuits de sélectivité.

Exonérations Montant total des exonérations comparé au montant total enregistré.Intervalles de dates, mensuellement et N mois de l’année.

Indicateurs de contrôle des pratiques

Variation de la charge de travail

Mensuellement, pour chaque bureau et section :- le plus petit nombre de déclarations traitées par un inspecteur ;- le nombre le plus élevé de déclarations traitées par un inspecteur.

Efficacité du changement de circuit de sélectivité (re-routage)

Mensuellement, pour chaque bureau et section :- nombre total de déclarations en circuits jaune et rouge ;- nombre total de déclarations re-routées du circuit jaune vers le rouge ;- nombre de corrections pour ces déclarations et montant recouvré en nombre et en

pourcentage ;- par inspecteur et montant total des déclarations.

Identification des contre-écritures et des modifications

Mensuellement pour chaque bureau :- nombre total de déclarations ;- nombre total de déclarations sélectionnées en circuit jaune (contrôle des docu-

ments) ;- nombre total de déclarations sélectionnées en circuit jaune corrigées en modifica-

tion ;- nombre total de déclarations sélectionnées en circuit jaune corrigées en contre-écri-

ture par l’inspecteur ayant effectué la liquidation).

Durée mensuelle du travail

Pour chaque inspecteur, mensuellement, calcul du délai quotidien entre la première et la dernière liquidation.

Réaffectation Pour chaque bureau, indication du nombre de réaffectations d’une section à une autre et du nombre de réaffectations dans la même section avec les renseignements suivants :- auteur de la réaffectation ; - réaffectation initiale et l’inspecteur de destination ; - montant des D&T ;- nombre de cas.


(suite)


ent de la mesure


33

Indicateurs de contrôle des pratiques

Affectation des inspecteurs par section

Pourcentage de déclarations traitées, par section et par vérificateur.

Tient compte des sessions de travail (pauses).

Modifications de titres de transport (BL)

Nombre et types de modifications de BL par mois. Après enregistrement du manifeste (transit, localisation, transbordement, apurement manuel, éclatement, blocage, etc.).

Charge de travail Mensuellement, pour chaque vérificateur, calcul du nombre de déclarations traitées, du pourcentage par rapport à la moyenne attendue (nombre total de déclarations/nombre de vérificateurs actifs), du rendement moyen.

Contrôle entre modifications et contre-écritures

Mensuellement pour chaque section fournit les corrections apportées : - avant liquidation ;- en contre-écriture ;- en contre-écriture par le vérificateur ayant liquidé la déclaration.

Contrôle des circuits de sélectivité

Indique, pour un circuit de sélectivité, le nombre de déclarations modifiées et le mon-tant de D&T recouvré par les opérations de correction.


Lorsque l’on définit des indicateurs, l’expérience montre que la phase d’entretiens ouverts est essentielle pour que les experts se familiarisent avec les conditions locales de travail. Les experts ont habituellement des discussions avec un niveau hiérarchique spécifique, la direc-tion générale ou les responsables d’unités, mais toutes les réformes sont, avant tout, appli-quées (ou non) sur le terrain, par le personnel opérationnel. La connaissance des conditions de travail et des préoccupations renforce le rôle neutre et objectif des experts.

Premièrement, les indicateurs doivent être exprimés en respectant le calendrier commun local utilisé par les douanes, qui est généralement un calendrier mensuel et trimestriel, pour évaluer la réalisation des objectifs en matière de recettes. Néanmoins, de temps à autre (tous les trois à six mois), il convient de procéder à une évaluation générale pour comparer l’im-pact avec une période plus longue, par exemple, comparer un délai médian (de liquidation, d’enregistrement, etc.) pour les années précédant la mise en œuvre de la politique de me-sure de la performance avec un délai médian sur la période en cours.

Deuxièmement, certaines administrations des douanes souhaiteront produire des indica-teurs de synthèse pour refléter une mesure globale de l’efficacité/performance des acteurs (par exemple, « performance d’un bureau de douane » ou « performance des commission-naires en douane »), en agrégeant en un indicateur unique un ensemble d’indicateurs spé-cifiques (de délais, de fraude avec des pondérations spécifiques). Cette agrégation n’est pas recommandée pendant cette phase : à ce stade en effet les indicateurs doivent soute-nir la réforme en créant la transparence et l’objectivité et non classer les parties prenantes, de manière globale, sans aucune connaissance précise des raisons et des significations du classement. Chaque indicateur doit donc avoir un sens précis par rapport à un problème spécifique qui est facilement identifiable par tous.


(suite)

Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 34

Troisièmement, il est recommandé d’exprimer chaque indicateur de manière différente pour limiter les risques d’analyses erronées. En conséquence, plusieurs questions risquent d’être soulevées lorsque l’on définit des indicateurs :

- L’indicateur doit-il être exprimé en termes absolus ou relatifs ? L’utilisation de termes re-latifs (%) est importante car elle est souvent beaucoup plus précise et juste. Toutefois, les valeurs absolues sont également importantes pour comprendre les effets réels d’un phé-nomène (par exemple, une mauvaise pratique est moins importante lorsqu’elle concerne un très petit nombre de déclarations, alors qu’une petite augmentation du rendement moyen des droits et taxes par déclaration des douanes peut représenter une augmenta-tion significative des recettes des douanes).

- Un indicateur doit-il être exprimé sous la forme d’une médiane ou d’une moyenne ? L’uti-lisation de la moyenne est sensible aux valeurs extrêmes, ce qui peut être à l’origine de problèmes lorsque l’on tient compte des changements dans les pratiques et qu’une petite proportion de responsables/fonctionnaires des douanes continue à avoir des pratiques extrêmes (par exemple, en ce qui concerne la durée des temps de dédouanement, les délais moyens sont toujours affectés par des importateurs qui entreposent leurs marchan-dises au port). L’utilisation de la médiane refléterait avec davantage de précisions une si-tuation et son évolution.

- De même, est-il utile de segmenter la quantification d’un phénomène en catégories et de surveiller des catégories spécifiques ? Par exemple, cela pourrait signifier qu’il faut dé-finir des catégories de temps, chacune ayant un sens spécifique pour l’analyse : 0 jour entre l’enregistrement et la liquidation de la déclaration, 5 jours (1 semaine) entre les deux étapes, cas de fraude portant sur moins de X euros de droits et taxes recouvrés.

- A quelles périodes de temps les indicateurs mensuels/trimestriels doivent-ils être compa-rés ? Les chiffres peuvent être présentés à partir du début de l’année, ou mensuellement, pour les 12 derniers mois, pendant le dernier mois, avec une comparaison avec le mois précédent et (ou) le même mois de l’année précédente.



ent de la mesure


35

6 . Phase 3 : Utilisation des indicateurs de performance (phase descriptive, six mois à un an)

Le principal objectif de cette phase est l’institutionnalisation de la quantification dans l’ad-ministration. Au cours des deux dernières phases, l’équipe de projet s’est appropriée les principes de la mesure et les procédures de calcul. Cette troisième phase élargit la culture de la quantification aux services opérationnels et aux cadres supérieurs, étape nécessaire avant de passer à la phase des contrats de performance. Pendant cette phase, les débats sur les indicateurs amènent les cadres supérieurs à prendre des décisions sur les changements nécessaires. En outre, l’équipe de projet confirme ses réalisations techniques, tient compte des avis et des commentaires des services opérationnels et ajoute de nouveaux indicateurs lorsque de nouvelles procédures sont mises en œuvre.



- un jeu d’indicateurs couvrant toutes les questions soulevées lors de la Phase 1 ;- ces indicateurs sont programmés en langage informatique, ou même intégrés dans un

outil informatique, ou, au moins, sujets à un minimum d’automatisation.

6 .2 . Etapes

L’institutionnalisation d’une culture de la mesure de la performance se concrétise par l’in-tensification de la circulation des chiffres dans l’administration. Cela se fait dans les réunions mensuelles d’évaluation des performances, présidées par le Directeur général et en pré-sence des chefs de département de la direction générale et des services opérationnels. Ces réunions doivent être organisées au plus tard le 10 de chaque mois suivant le mois examiné. Cette contrainte stricte doit encourager tous les services, y compris l’équipe de projet, à prendre des mesures pour préparer les discussions. Les principales étapes sont les suivantes :

Élaboration d’une procédure de transfert des données, du serveur de production au serveur de l’équipe de projet

Les tables de la base de données utilisées pour mesurer la performance doivent être trans-férées du serveur de production au serveur de l’équipe de projet, afin de ne pas risquer une interruption de service ou d’endommager le serveur de production.

Sachant que certains indicateurs traitent de cas de fraude et de délais, il est recommandé de travailler sur un échantillon de données jusqu’au cinquième jour après la fin du mois mesuré. Cela concerne notamment les indicateurs qui fournissent des informations sur les déclara-tions enregistrées dans le mois, liquidées ou non, X jours après l’enregistrement.

Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 36

6. Phase 3 : Utilisation des indicateurs de performance (phase descriptive, six mois à un an)

Enfin, les tables doivent être transférées du serveur pour être analysées ensemble. Pendant le mois mesuré, étant donné que certaines opérations (liquidation, annulation, paiement, modifications) portent sur les déclarations des mois précédents, certains indicateurs du mois mesuré sont ajustés.

Théoriquement, le transfert entre les deux serveurs est automatisé. Si ce n’est pas le cas, des experts en informatique doivent mettre en œuvre de simples scripts pour un lancement manuel du processus. Il est toujours préférable de commencer cette phase avec des procé-dures manuelles plutôt que d’attendre une procédure totalement automatisée qui nécessi-tera une formation supplémentaire en matière de logiciel de base de données. L’objectif est de transférer, ou de mettre à jour, sur le serveur de l’équipe de projet toutes les données des mois précédents, le cinquième jour du mois.

Réalisation par l’équipe de projet d’une série de documents sur les performances mensuelles

Entre le moment où les données sont transférées sur le serveur de l’équipe de projet et la réunion mensuelle d’évaluation des performances, l’équipe de projet ne bénéficie que de cinq jours, ce qui est peu pour préparer et distribuer les documents de la réunion. Des docu-ments standards doivent donc être préparés d’avance afin qu’il n’y ait plus qu’à exécuter les requêtes SQL pour obtenir les résultats concernant les indicateurs à insérer dans les docu-ments. Trois documents sont requis et chaque modèle est développé par l’équipe de projet avec le soutien des experts.

Le document principal est un rapport mensuel de performance qui compile tous les indi-cateurs, avec un indicateur par page, sans commentaire. L’équipe de projet peut dévelop-per une simple interface pour diffuser tous les résultats sous la forme d’un document PDF unique. L’automatisation de cette étape est essentielle afin de gagner du temps, mais n’est pas indispensable : comme cela a été indiqué précédemment, il est préférable de commen-cer manuellement plutôt que d’attendre que l’ensemble du processus soit automatisé.

Le deuxième document est un résumé analytique de deux ou trois pages au maximum, qui met en exergue les faits et les tendances, positifs et négatifs. Ce résumé doit être adressé au Directeur général afin de faciliter, pendant la réunion, les débats sur ces questions avec les services sur le terrain.

Le troisième document est une présentation rapide de type PowerPoint, dans un format standard, pour chaque indicateur. Bien que les services opérationnels reçoivent le rapport mensuel sous forme électronique, l’expérience a montré qu’il est nécessaire d’examiner les indicateurs de manière collective.

Diffusion d’une note sur les réunions mensuelles de revue de la performance, adressée au Directeur général et aux hauts responsables des douanes

Cette note administrative doit présenter les réunions mensuelles et préciser que :

- les rapports mensuels doivent être distribués sous format électronique par l’équipe de projet au directeur général et aux cadres opérationnels quelques jours avant la réunion ;

- pendant la réunion, les participants seront invités à exposer des commentaires critiques et à suggérer les amendements à apporter aux indicateurs ; ils devront également présenter leurs résultats et débattre des améliorations potentielles à apporter aux procédures.


ent de la mesure


376. Phase 3 : Utilisation des indicateurs de performance

(phase descriptive, six mois à un an)

Réunions mensuelles d’évaluation de la performance

Il convient de prévoir des missions d’experts pour aider à la préparation des réunions ; il est important que les experts assistent à certaines de ces réunions mensuelles pour com-prendre comment s’établissent les rapports entre la direction et les services opérationnels.

Ces réunions peuvent être organisées selon au moins deux formats différents :

- Le directeur général donne la parole à chaque responsable opérationnel pour qu’il expose sa performance. Il dispose de la note de synthèse diffusée par l’équipe de projet et peut poser des questions à chaque chef de service à propos de problèmes spécifiques repris dans la note (ou soulevés lors de l’examen des indicateurs).

- L’équipe de projet présente les indicateurs, les uns après les autres ; après chaque indi-cateur, les participants sont invités à formuler leurs observations. Cela peut conduire i) à améliorer les indicateurs afin qu’ils reflètent mieux la réalité du terrain, ii) à ouvrir une discussion sur la méthode à adopter pour modifier un règlement ou une procédure afin d’atténuer un problème révélé par un indicateur donné.

En particulier, au début de ce processus, les participants aux réunions doivent être encou-ragés à faire des commentaires critiques sur les indicateurs afin d’améliorer leur pertinence. Cette approche participative et critique est la meilleure façon d’institutionnaliser la mesure de la performance et d’en faciliter l’appropriation.

Présentation aux inspecteurs en première ligne

Après quelques réunions mensuelles d’évaluation de la performance avec des hauts res-ponsables, l’équipe de projet et des experts organisent une présentation destinée à tous les inspecteurs puisque ces derniers feront partie de la phase suivante où seront conclus des contrats de performance.

Réunion avec le secteur privé à propos des problèmes identifiés

Certains indicateurs décrivent l’activité de professionnels impliqués dans les procédures de dédouanement (commissionnaires en douane, consignataires de navire, gestionnaires d’entrepôts). Les indicateurs renforcent le pouvoir des administrations des douanes pour discuter avec ces professionnels des conditions d’amélioration de leur performance et des procédures aux frontières dans leur ensemble.

De plus, toutes les professions partenaires et les importateurs/les exportateurs doivent savoir que les administrations des douanes publieront des informations sur les performances de toutes les parties prenantes engagées dans les opérations de dédouanement. Ces informa-tions se rapportent aux performances globales et aux performances des entreprises privées (commissionnaires en douane, consignataires de navires) en relation avec leurs obligations.


Les réunions mensuelles sur la mesure de la performance donnent l’occasion de procéder à un examen objectif des problèmes de dédouanement et de dépersonnaliser les questions en suspens dans un environnement de travail où les mauvaises pratiques et les dysfonction-nements peuvent être à l’origine de concurrence entre cadres. En partageant les chiffres, la direction générale et les services opérationnels de l’administration ont connaissance d’une

Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 38

même réalité qui servira de base aux discussions sur la réforme. L’expérience a montré que ces réunions permettent de résoudre les petits problèmes techniques au moyen de so-lutions dont l’application est suivie et évaluée. Le simple fait que quelques modifications techniques sont apportées crée rapidement un cercle d’échanges plus vertueux entre la Direction générale, les services opérationnels et les usagers.

En termes de mauvaises pratiques et de corruption, le fait majeur observé pendant cette phase est que l’appropriation progressive par les responsables d’unités génère une auto-régulation au sein des bureaux. Les responsables opérationnels sachant qu’ils sont évalués et que cette évaluation est mise à la disposition de tous les agents pendant la réunion avec le Directeur général, diffusent ces informations auprès de leurs agents et un phénomène d’autorégulation se manifeste rapidement : certaines pratiques ou lacunes ont tendance à disparaître.

Il est possible, d’une réunion à l’autre, d’évaluer et de discuter des effets d’une décision prise collectivement lors d’une réunion précédente. En outre, l’administration améliore sa capaci-té à dialoguer avec le secteur privé. Par exemple, la détection de retards significatifs associés aux compagnies maritimes a permis à la douane de négocier des protocoles d’accord pour déterminer les conditions précises dans lesquelles elles pouvaient appliquer des sanctions. En échange, les compagnies maritimes ont été invitées à accélérer l’enregistrement des ma-nifestes dans le système informatique des douanes, ce qui a ainsi accéléré l’ensemble de la procédure de dédouanement.

Enfin, ces réunions sont également utiles pour renforcer la position des douanes dans leur dialogue avec les gouvernements. Les Directeurs généraux des douanes informent leurs ministres du lancement d’une politique de mesure de la performance et utilisent régulière-ment des indicateurs pour répondre aux demandes d’informations émanant du gouverne-ment.


Le risque principal est que les chefs des services opérationnels ne s’approprient pas cette nouvelle culture de la quantification et qu’ils n’aient pas confiance dans sa viabilité et sa durabilité. C’est pourquoi les réunions mensuelles d’évaluation de la performance, prési-dées par le Directeur général, sont cruciales. Elles permettent de discuter objectivement de questions techniques et très spécifiques, de s’y attaquer et d’évaluer l’impact des décisions pendant les mois qui suivent. Le lien entre l’évaluation mensuelle des chiffres et les change-ments concrets sur le terrain doit être explicite et clair.

Le deuxième risque se rapporte à l’effet dissuasif de la réforme sur le comportement des uti-lisateurs : lorsqu’une nouvelle procédure est appliquée, les entreprises risquent de préférer dédouaner leurs importations en passant par un pays voisin, ou par un bureau qui n’est pas soumis à la mesure de la performance ou bien de déclarer les marchandises en question selon des régimes douaniers suspensifs comme le transit. L’équipe de projet doit vérifier que la réforme n’a pas un effet dissuasif :

- en comparant l’évolution de l’activité d’un mois ou d’une année à l’autre (en tenant compte des effets saisonniers) pour détecter des anomalies imputables à des fraudeurs adaptant leur comportement à la réforme (par exemple, déviation du trafic, augmentation de l’activité des bureaux qui n’appliquent pas les mêmes nouvelles procédures, augmen-tation de l’activité dans des régimes douaniers spécifiques comme le transit) ;



ent de la mesure


39

- en veillant à ce que les services des douanes (notamment ceux responsables du contrôle de la sortie physique des marchandises) utilisent correctement le système informatique.

Il est essentiel de respecter le calendrier pour assurer la crédibilité de l’équipe de projet. La production et la distribution des rapports mensuels en moins de cinq jours sont, pour le Di-recteur général et les services opérationnels, la preuve du professionnalisme de cette équipe et améliorent la confiance dans les chiffres qui sont présentés.

La présence d’experts pendant les premières réunions mensuelles est également essentielle. Parfois, la quantification est une nouveauté dans la culture professionnelle de la douane. On peut l’interpréter comme une innovation originale ou ne pas la prendre suffisamment au sérieux. Le chef de l’équipe de projet peut être l’objet de critiques de la part de collègues qui pensent qu’il surveille leurs activités pour rendre compte secrètement des mauvaises pratiques au Directeur général, sans parfois comprendre les contraintes de terrain. Le sou-tien technique et la présence physique d’experts aux réunions mensuelles améliorent la cré-dibilité de l’équipe de projet quand elle doit répondre à des questions dont l’objet est de discréditer l’ensemble de la réforme.

Globalement, l’expérience a montré que l’utilisation de chiffres donne très rapidement nais-sance à une nouvelle culture parmi les réformateurs (Directeur général, équipe de projet et autres). Ils font directement l’expérience des points forts de la quantification lorsqu’ils s’en-tretiennent avec les donateurs, les entreprises privées et les services opérationnels. Pour que les indicateurs aient du poids lorsqu’ils sont utilisés dans le cadre de discussions, ils doivent être aussi précis que possible. En conséquence, pendant les premiers mois de cette phase, l’équipe de projet doit expliquer qu’elle améliore constamment les indicateurs et que ceux-ci définissent une nouvelle façon de travailler. Si les chiffres ont un effet important, il n’est pas moins vrai que les inexactitudes de calculs ont un effet très négatif.

Plus précisément, en termes de dialogue, deux conclusions peuvent être tirées :

- la diffusion de détails sur les performances du secteur privé (transitaires, commission-naires en douane) est très efficace pour changer la perception des importateurs et des exportateurs en ce qui concerne le rôle des administrations des douanes en matière de délais ;

- l’utilisation d’indicateurs d’activité s’avère efficace lorsqu’il s’agit de peser les arguments avancés par les agents en première ligne lorsqu’ils justifient les variations dans le recouvre-ment des recettes.


Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 40

7 . Phase 4 : Contrats de performance avec les inspecteurs des douanes (1 an)

L’objet de cette phase est de conclure des contrats de performance avec les fonctionnaires des douanes chargés du dédouanement à la frontière. Cette phase est sensible car la mesure de la performance ouvre une nouvelle dimension. Durant les phases précédentes, la mesure de la performance servait à décrire des situations et des pratiques et encourageait la trans-parence et l’autorégulation. Dans cette phase, la mesure est utilisée à des fins prescriptives : mesurer les résultats individuels par rapport aux objectifs à atteindre. Les carrières profes-sionnelles, la réputation de chacun et les rémunérations individuelles sont autant d’enjeux.



- l’équipe de projet maîtrise parfaitement la production des indicateurs,- les responsables opérationnels reçoivent et commentent régulièrement les indicateurs

quantitatifs,- les inspecteurs qui seront sous contrat sont informés de la politique de performance.

7 .2 . Étapes

Étude des systèmes d’incitation existants et préparation de la communication

Les experts et l’équipe de projet analysent les systèmes d’incitation existants et examinent comment ils peuvent être en adéquation avec la mesure de la performance et les contrats envisagés. Plusieurs voies peuvent être explorées :

- Le système de primes : les administrations des douanes ont souvent leur propre système de distribution de primes sur salaire. Ces primes peuvent i) être attribuées par le gouvernement lorsque les objectifs de recouvrement ont été atteints, ii) être versées par les opérateurs lorsque les agents dédouanent des marchandises à l’extérieur du bureau ou en dehors des heures ouvrables officielles et iii) représenter une part du contentieux dans les cas de fraude. La mesure de la performance individuelle peut être, en partie, liée aux systèmes existants de primes en attribuant des primes en accord avec la performance individuelle.

- Code d’éthique : de nombreuses administrations des douanes ont adopté un code d’éthique et institué des comités internes chargés de suivre la qualité des services fournis par les fonctionnaires des douanes (et parfois d’enquêter sur les fonctionnaires) sans avoir nécessairement la capacité de l’évaluer de manière objective. Il peut être utile de lier la mesure de la performance au code d’éthique et aux comités d’éthique internes, ces der-niers pouvant fonder leurs décisions sur les résultats objectifs mesurés dans le cadre des contrats de performance.

- Gestion de carrière : toutes les administrations des douanes disposent de leurs propres procédures et structures de gestion de carrière qui peuvent être liées aux contrats de performance (exemple ci-après).

- Enfin, la communication externe à l’attention du public est une composante essentielle des environnements où les douanes ont mauvaise réputation. L’encouragement public des bons professionnels est une façon d’améliorer l’image des administrations et un moyen juste d’assurer aux réformateurs sur le terrain qu’ils reçoivent le soutien officiel de leur administration.


ent de la mesure


417. Phase 4 : Contrats de performance

avec les inspecteurs des douanes (1 an)

Élaboration des contrats de performance

Quelle que soit sa forme, le contrat de performance est un document signé individuelle-ment par les inspecteurs en première ligne.

La section qui suit donne deux exemples. Généralement, les contrats existants incluent les sections suivantes :

- une explication des principes généraux de la politique de mesure de la performance sti-pulant que les contrats contribuent à une évaluation objective des agents ;

- une description des indicateurs et des seuils à atteindre et de la méthode de calcul ainsi que la forme de l’évaluation (mensuelle, trimestrielle, etc.) ;

- une description des moyens fournis par la direction générale (y compris l’équipe de pro-jet) aux inspecteurs pour contrôler régulièrement leurs performances ;

- une description des mesures incitatives et des sanctions.

Les bases principales de ce travail d’élaboration sont le choix des indicateurs, la fixation des seuils à atteindre et la définition du mode d’évaluation.

Les critères d’évaluation (indicateurs choisis) doivent être peu nombreux (entre 5 et 10 maxi-mum), et suffisamment précis pour être associés explicitement à une pratique spécifique. Dans les contrats existants, deux types d’indicateurs ont été proposés : des indicateurs qui encouragent les inspecteurs à travailler rapidement (principalement des indicateurs sur les temps de traitement et les déclarations non traitées) et des indicateurs qui encouragent la lutte contre la fraude (par exemple, en notant la part de cas de fraude et en distinguant les types de cas de fraude pour mettre en valeur des cas importants). Les indicateurs doivent être adaptés aux situations locales et leur pondération (encourager la facilitation ou les contrôles) doit être adaptée dans l’évaluation finale. En dernier ressort, les indicateurs re-flètent toutefois la principale mission des douanes : effectuer des contrôles sans perturber indûment les mouvements légitimes. En combinant ces deux contraintes contradictoires, accélération des mouvements et détection de la fraude, les inspecteurs sont supposés s’ap-puyer sur leur expérience personnelle et leurs compétences pour sélectionner et approfon-dir les contrôles qui conduisent à des litiges. Les indicateurs de facilitation les contraindront à dédouaner rapidement les articles non suspects, ce qui permettra de réduire les risques potentiels de harcèlement des utilisateurs dans le contexte national. De plus, les indicateurs sur la fraude sont essentiels pour stimuler les agents des douanes qui sont corrompus à détecter les cas de fraude.

En ce qui concerne le mode d’évaluation, il existe deux façons d’évaluer les agents : les com-parer, individuellement, par rapport à des seuils numériques, ou comparer chacun d’entre eux par rapport aux résultats collectifs en établissant un classement. Dans les deux cas, les mesures incitatives et les sanctions sont les mêmes : dans le premier cas, elles sont déclen-chées selon que les seuils sont atteints ou non ; dans le second cas, les mesures incitatives sont liées au rang de l’inspecteur dans le classement.

Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 42

7. Phase 4 : Contrats de performance avec les inspecteurs des douanes (1 an)

Les sections ci-dessous donnent des exemples techniques, mais tout processus mathé-matique est concevable à condition qu’il prenne en compte ce principe : les résultats de chaque indicateur doivent être convertis en une forme numérique comparable et utilisable pour évaluer les individus à l’intérieur de leur groupe et sur la base des pratiques de ce groupe dans le temps.

Il est donc courant :

i) pour un inspecteur et un indicateur donnés, de convertir la note brute en un nombre tel que ce dernier conserve la même échelle d’un indicateur à l’autre, par exemple :

a) un pourcentage d’atteinte de l’indicateur b) la position de l’agent dans le classement lié à l’indicateur c) un niveau d’atteinte dans une séquence discrète de chiffres reflétant l’atteinte d’un seuil

(1 = bon, 2 = moyen, 3 = médiocre)ii) puis, d’attribuer une pondération aux chiffres exprimant l’indicateur, car le Directeur gé-

néral peut souhaiter accorder davantage d’attention à un secteur particulier ou à une pratique incluse dans un ou plusieurs indicateurs ;

iii) et, enfin, d’ajouter les résultats pondérés pour obtenir un chiffre final global pour chaque inspecteur.

La section 8 décrit les deux types de contrats et les méthodes de calcul.

Réunion de présentation avec les inspecteurs

L’équipe de projet et les experts organisent une réunion de présentation destinée à tous les inspecteurs. Pendant cette réunion, ils expliquent et décrivent le processus, débattant à la fois des principes généraux et des calculs techniques. Ils présentent également des simu-lations basées sur les mois précédents.

La première réunion est un moment critique pendant lequel il faut expliquer les principes sous-jacents aux contrats et assurer aux inspecteurs que leurs préoccupations techniques sont prises en compte et que rien ne sera diffusé tant que l’on n’aura pas répondu à toutes les questions. La simulation doit également être une opportunité d’expliquer avec précision la méthode de calcul afin que les inspecteurs soient certains que l’évaluation est entière-ment objective.

Lancement d’une phase pilote

Dans le cas d’une évaluation mensuelle des contrats, une phase expérimentale doit être prévue, d’une durée de quelques mois (3 mois), afin qu’au moins trois réunions puissent être organisées pour mettre en œuvre un cycle de retour d’information comme suit :

- l’équipe de projet présente les indicateurs et les résultats individuels à l’ensemble du groupe ;

- les inspecteurs se familiarisent avec les nouvelles politiques et débattent en commun de cas spécifiques, de pratiques et de procédures, qui ne sont pas pris en compte dans le calcul des indicateurs et faussent les évaluations ;

- l’équipe de projet tient compte des remarques des inspecteurs et procède aux ajuste-ments nécessaires en modifiant, si besoin, le mode de calcul de certains indicateurs ; l’équipe de projet veille à ce que les indicateurs soient programmés avec précision en procédant à des tests.


ent de la mesure


437. Phase 4 : Contrats de performance

avec les inspecteurs des douanes (1 an)

Lancement des contrats

Après la phase pilote, les contrats sont lancés officiellement et un processus régulier d’éva-luation est mis en place.

Durant la première semaine de chaque mois, l’équipe de projet rencontre les inspecteurs et leurs responsables pour présenter les résultats individuels du mois précédent. Tous les résultats sont envoyés au Directeur général, avec une note de synthèse récapitulant les per-formances individuelles des mois précédents.

Une réunion trimestrielle (ou semestrielle) est présidée par le Directeur général pour encou-rager les meilleurs inspecteurs et rendre compte de la nouvelle politique de mesure de la performance.

Élaboration d’une politique de communication

La politique de communication est essentielle. Lorsqu’une réforme génère une résistance en interne, le Directeur général doit trouver un soutien politique externe et une légitimité en dehors de l’administration, en faisant connaître sa politique de mesure de la performance et ses résultats au gouvernement, aux donateurs et au public.

La politique de communication, plus que tout autre aspect de la politique de performance, dépend beaucoup du contexte local. On peut toutefois formuler quelques directives géné-rales.

En cas de communication ouverte vers le public :

- la communication doit être complète et couvrir à la fois la performance de l’administra-tion douanière et la performance des professionnels engagés dans les opérations de dé-douanement (compagnies maritimes, commissionnaires en douane, etc.) ;

- les médias visés doivent être divers : presse écrite, Internet, télévision et radio ;- des conférences de presse sont à prévoir (avec distribution de documents synthétiques et

de chiffres) ;- toutes les communications doivent être faites par le Directeur général, soit directement

(par exemple, conférences de presse, séminaires) soit indirectement (avant-propos du Di-recteur général dans une publication ou sur un site Internet, etc.) ;

- la communication doit être régulière, notamment en ce qui concerne les publications telles que les journaux des douanes ;

- l’accent doit être mis sur les publications gratuites auxquelles le public doit pouvoir accé-der facilement.

L’équipe de projet doit envoyer aux partenaires du secteur privé leurs résultats individuels, sur support électronique, à la fin du mois, tout en préservant la confidentialité des informa-tions (par exemple, informations exclusives, durée de traitement de chaque professionnel ou nombre de contentieux pour l’ensemble d’un port ou d’une communauté frontalière). En revanche, la douane ne doit divulguer aucune information sur les volumes d’activité.


En rappel du contenu de la section précédente : on compte au moins deux méthodes d’éla-boration des contrats avec les objectifs et les indicateurs. La première méthode fixe des ob-jectifs qui sont identiques pour tous les inspecteurs et qui correspondent à l’amélioration es-comptée du service existant. L’objectif à atteindre, individuellement, peut être, par exemple, la valeur médiane de l’indicateur. La seconde méthode consiste à établir un classement des inspecteurs en fonction des objectifs.

Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 44

Prenons l’exemple d’un objectif simple tel que « Liquider un maximum de déclarations le jour de leur enregistrement par le déclarant ».

Application de la première méthode

- le pourcentage médian de déclarations liquidées le jour de leur enregistrement est calculé pour chaque inspecteur, sur les trois dernières années ;

- un indicateur prend cette valeur médiane comme objectif mensuel individuel ;- un pourcentage de réussite est calculé en se basant sur cet objectif, il représente la note

individuelle finale liée à cet indicateur.

Application de la deuxième méthode

- le pourcentage mensuel de déclarations liquidées le jour de leur enregistrement est cal-culé pour chaque inspecteur ;

- l’inspecteur qui a traité le pourcentage le plus élevé reçoit la note 100 pour cet indicateur et celui qui a traité le plus petit pourcentage est noté zéro. Les autres inspecteurs sont classés entre 0 et 100.

Éléments communs aux deux méthodes (objectif visé et note)

Finalement, pour chaque indicateur :

- la première méthode donne un pourcentage de réussite, par inspecteur ;- la deuxième méthode fournit le classement des inspecteurs.

Dans les deux cas :

- un indicateur peut être pondéré dans l’évaluation finale,- des mesures incitatives positives et négatives sont envisageables. Pour la première mé-

thode, elles peuvent se rapporter au fait que le contrat n’a pas été respecté à 100 % pen-dant plusieurs mois consécutifs ; pour la deuxième méthode, ces mesures peuvent se rapporter au fait qu’un inspecteur a été classé dans les derniers/premiers 10 % pendant plusieurs mois consécutifs.

Types de contrats – sections standard

Tout contrat comprend les sections suivantes

Parties contractantes

Spécification des parties contractantes (Directeur général/chef de bureau, inspecteurs, équipe de projet etc.).

Objectifs de la politique de performance

Rappel des objectifs de la réforme (amélioration de l’efficacité des contrôles en première ligne, punition de la corruption, sanctions pour les pratiques inefficaces) et du rôle des contrats dans le dialogue entre la direction générale et les services opérationnels, con-trats qui seront mis en œuvre grâce à une évaluation objective et régulière.



ent de la mesure


45

Mesure de la performance et méthodes

Liste d’indicateurs, en établissant de simples distinctions :

Objectif 1. Facilitation Indicateur 1, Indicateur 2, ….Objectif 2. Lutte contre la fraude Indicateur 5, Indicateur 6, …

Voir les sous-sections ci-dessous pour une description plus détaillée en fonction du type de contrat.

Ressources à la disposition des inspecteurs

Cette section décrit les engagements du Directeur général, qui est la contrepartie de l’engagement des inspecteurs.

Le Directeur général s’engage à fournir des ressources aux inspecteurs sous contrat afin qu’ils puissent suivre leurs performances, contester les résultats, recevoir une formation pour comprendre les méthodes de calcul, etc.

Le chef de bureau s’engage à organiser des réunions hebdomadaires pour faire circuler les informations sur la fraude, examiner les cas individuels, etc.

Le chef de projet s’engage à fournir des résultats individuels en temps utile et à vérifier que le système informatique fonctionne correctement en tenant compte des revendica-tions des inspecteurs.

Mesures incitatives

Mesures incitatives positives : primes ; gestion personnalisée de la carrière par le biais d’entretiens individuels avec le Directeur général pendant lesquels les meilleurs inspec-teurs peuvent discuter de leur carrière ; lettre de félicitations à joindre aux dossiers indivi-duels ; publication des noms des meilleurs inspecteurs ; cérémonie de remise de prix aux meilleurs inspecteurs à laquelle les médias sont invités ; formation spéciale donnée aux meilleurs inspecteurs.

Mesures incitatives négatives : le contrat doit comprendre une échelle de sanctions allant de l’avertissement au transfert de l’inspecteur à un poste de moindre importance. Toutes les sanctions existantes sont conformes au cadre juridique existant et aux pouvoirs du Directeur général.

Il est essentiel d’établir une procédure spécifique pour les sanctions, en se basant sur deux paramètres et en sachant que l’évaluation individuelle est faite sur une base mensuelle.

Le premier paramètre est de décider du seuil numérique en deçà duquel la performance de l’inspecteur est « médiocre ». Il est recommandé de combiner la réalisation des con-trats (en dessous de 100 %, le contrat n’est pas rempli) et le classement, en fonction du type de contrat et des seuils minimaux pour chaque indicateur. Par exemple, dans le cas de contrats d’objectifs, la note individuelle globale peut dépasser 100 % grâce à l’obten-tion d’un résultat excellent pour un indicateur qui compense le mauvais résultat d’un au-tre indicateur. Toutefois, ce dernier indicateur peut être capital en termes de lutte contre la corruption et la fraude. La même situation peut se produire dans le cas d’un contrat de classement : le classement final de l’inspecteur peut être « bon », mais il peut avoir de très mauvais résultats bruts pour un indicateur.

Le deuxième paramètre est de décider du nombre de fois que les objectifs des contrats n’auront pas été atteints dans l’année/trimestre ou du nombre de mois consécutifs de non-réalisation des objectifs permettant de déclencher les pénalités. Dans les pays qui ont utilisé de tels contrats, il a été décidé d’attendre trois mois consécutifs.


Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 46

Contrats d’objectifs - exemple d’une méthode de calcul

Considérons les indicateurs suivants :

Objectif 1 : Accélération du dédouanement

Indicateur 1 : pourcentage de déclarations liquidées en 0 jours

Indicateur 2 : pourcentage de déclarations liquidées en 5 jours ou plus

Indicateur 3 : pourcentage de déclarations non liquidées

Indicateur 4 : pourcentage de déclarations en circuit jaune redressées en contre-écrit-ure par l’inspecteur ayant procédé à la liquidation des déclarations

Objectif 2 : Amélioration de l’efficacité de la lutte contre la fraude

Indicateur 5 : pourcentage du montant des modifications par rapport au montant des déclarations enregistrées dans le système

Indicateur 6 : pourcentage de modifications supérieur à X1 par rapport au nombre total de modifications des déclarations en circuit rouge

Indicateur 7 : pourcentage de modifications inférieur à Y2 par rapport au nombre total de modifications des déclarations en circuit rouge

Indicateur 8 : pourcentage de déclarations réacheminées du circuit jaune vers le circuit rouge et qui ont été modifiées

La première étape consiste à fixer les seuils.

Les médianes de ces indicateurs ont été calculées pour les trois années qui ont précédé la mise en œuvre des contrats de performance. Ces médianes constituent donc des plafonds fiables basés sur des milliers d’observations.

1 X se réfère à la monnaie nationale 2 Y se réfère à la monnaie nationale



ent de la mesure


47

La deuxième étape consiste à définir la note attribuée à chaque indicateur, en se basant sur la médiane.

Échelle de notation

Faible = 1 Moyen = 2 Bon = 3 Très bon = 4

Indicateur 1

Faible = <Médiane

Moyen = entre la médiane des trois années passées et la médiane + 5%

Bon = médiane + 5% à médiane +15%

Très bon = médiane + 15%

Indicateur 2

Indicateur 3

Indicateur 4

Indicateur 5

Indicateur 6

Indicateur 7

Indicateur 8

La troisième étape consiste à établir la méthode à utiliser pour calculer le pourcentage de réalisation du contrat.

Le contrat a été rempli à 100 % si tous les indicateurs atteignent le niveau 3 (Bon)

Calcul du pourcentage de réalisation du contrat

Appréciation par indicateur

Niveau considéré pour la réalisation du contrat

Pourcentage de réalisation du contrat

Indicateur 1 3 C1 = A1/3








Pourcentage de réalisation du contrat (C9) C9 = moyen (C1 :C8)

Il est important de mentionner dans les contrats que ces tableaux (et en particulier celui des médianes) seront révisés tous les ans pour tous les inspecteurs travaillant dans un même bureau afin de tenir compte des tendances de ce bureau en matière de performance.

Contrats de classement – exemple d’une méthode de calcul

Considérons les indicateurs suivants :

Objectif 1 : Accélération des opérations de dédouanement Indicateur 1 : pourcentage de déclarations liquidées par l’inspecteur plus de cinq

jours après leur enregistrement

Indicateur 2 : pourcentage de déclarations non liquidées par l’inspecteur


Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 48

Objectif 2 : Amélioration de l’efficacité de la lutte contre la fraude

Indicateur 3 : pourcentage du nombre de déclarations litigieuses par rapport au nombre de déclarations liquidées par l’inspecteur

Indicateur 4 : pourcentage de droits et taxes récupérés par rapport au montant total des droits et taxes des déclarations liquidées par l’inspecteur

Indicateur 5 : pourcentage des rapports de visite remplis par rapport au nombre total de déclarations contrôlées en circuit rouge (examen physique)

Le classement final des inspecteurs est effectué comme suit :

- tous les inspecteurs sont classés individuellement pour chaque indicateur (rangs) ;- les rangs pour chaque inspecteur sont pondérés puis totalisés et la somme correspond à

sa note individuelle ;- le classement final des inspecteurs correspond au classement de ces notes individuelles.

Les pondérations sont les suivantes :

Pondérations

Indicateur 1 1

Indicateur 2 2

Indicateur 3 3

Indicateur 4 4

Indicateur 5 1



ent de la mesure


49


Cette phase est la plus risquée car elle concerne des individus et non des unités.

Le premier risque est l’erreur de calcul. Si les calculs des indicateurs sont erronés, la crédibilité de l’ensemble du projet s’en trouve affectée. La précision et l’exactitude des calculs n’étaient pas capitales dans les phases précédentes puisque les indicateurs n’étaient pas prescriptifs. Il a été indiqué et reconnu que ces premières phases étaient préparatoires, tant pour les services opérationnels que pour les experts informatiques. Lorsque la phase contractuelle est lancée, les carrières des agents sont en jeu et les calculs doivent donc être exacts. À cette fin, l’équipe de projet doit appliquer une procédure d’appel avant de publier les résultats lors de la réunion mensuelle.

Le second risque se rapporte à la perte de crédibilité de la politique de performance elle-même. Lorsque les contrats ne débouchent pas sur des sanctions ou des incitations posi-tives après quelques mois (moins d’un an) de mise en œuvre, l’ensemble de la réforme n’est plus crédible. Cela signifie que le Directeur général sanctionnera et récompensera quelques inspecteurs, soit en transférant ceux affichant de mauvaises performances dans des bureaux ou des unités de moindre importance, soit en assurant la promotion des agents affichant de bonnes performances en les affectant à des postes à responsabilité.

D’une manière générale, les contrats de performance sont bien accueillis par la majorité des inspecteurs quelques mois après le démarrage de cette phase. En effet, ces contrats offrent aux inspecteurs un cadre d’action pratique : les inspecteurs savent avec précision comment ils sont évalués. Ce retour d’information positif a été souvent observé sur le terrain, prove-nant aussi d’inspecteurs qui n’étaient pas sous contrat mais qui souhaitaient l’être.

Il existe cependant également un risque que les inspecteurs adaptent leurs actions, en se référant à leurs contrats pour agir plutôt qu’à leur supérieur hiérarchique immédiat qui, sou-vent, ne décide pas des mutations des inspecteurs. Les chefs de bureau insistent donc fré-quemment pour que l’équipe de projet inclue au moins un indicateur dans les contrats qui leur permette d’exprimer un jugement subjectif vis-à-vis des inspecteurs et qui compte lors de l’évaluation des inspecteurs. Il est vivement recommandé de ne pas accéder à cette de-mande : les contrats et la mesure de la performance doivent être une évaluation purement objective des pratiques et des activités de dédouanement. S’il arrivait que certaines pra-tiques ne soient pas saisies par les indicateurs, il faudrait soit i) modifier le système informa-tique et les procédures pour saisir les nouvelles pratiques/situations et exploiter les données grâce à de nouveaux indicateurs ou modifier les indicateurs existants, soit ii) encourager les responsables sur le terrain à rédiger directement leur évaluation personnelle, en plus de celle des contrats.

La conclusion principale est que les contrats sont un outil puissant permettant de révéler et de réduire les pratiques les moins visibles. Elle repose sur l’hypothèse que i) dans un groupe professionnel, tous les agents ne se sentent pas nécessairement à l’aise avec les mauvaises pratiques, ii) que la corruption génère un environnement de travail très concurrentiel entre les agents, et iii) que rendre visible les mauvaises pratiques permet aux agents souhaitant mieux travailler d’être reconnus positivement par leur supérieur et par le public. Générale-ment, les inspecteurs en première ligne s’approprient les contrats après être passés par au moins trois étapes successives.


Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 50

La première étape se déroule très rapidement. Deux ou trois mois après la signature des contrats, les pratiques individuelles les plus visibles et prêtant parfois à controverse sont abandonnées ou fortement réduites par la grande majorité des inspecteurs. Les résultats ap-paraissent très rapidement et peuvent être communiqués au monde extérieur. Cette phase crée une distinction initiale au sein du groupe en première ligne entre les individus qui s’op-posent au nouvel environnement de travail et ceux qui l’approuvent.

Durant la deuxième étape, les services opérationnels et les inspecteurs contestent la légiti-mité de certains indicateurs. L’effort important consenti pendant la première étape signifie que les indicateurs « les plus faciles » sont maîtrisés et que les plafonds s’y rapportant sont régulièrement atteints. Cependant, quelques indicateurs restent problématiques, en parti-culier ceux qui concernent la lutte contre la fraude et les relations hiérarchiques. Cela inclut, par exemple, l’efficacité des contrôles effectués par les inspecteurs et la mesure de l’efficacité de leur choix lorsqu’ils décident de renforcer le niveau de contrôle fixé automatiquement par le système informatique. Les inspecteurs sous contrat peuvent contester la pertinence de certains indicateurs. Ils peuvent, par exemple, prétendre que le pourcentage de droits et taxes recouvrés dépend de la « qualité » des déclarations reçues du système (lorsque l’on reçoit de nombreuses déclarations enregistrées par des sociétés multinationales, on a peu de chances de détecter des opérations frauduleuses, etc.), ou que le re-routage d’un niveau de contrôle à un autre a été demandé par un supérieur hiérarchique. Toutes ces difficultés doivent être traitées sérieusement et positivement par l’équipe de projet afin de permettre d’ajuster les indicateurs pour rendre visibles et transparentes ces pratiques qui, auparavant, ne l’étaient pas. Lors des réunions mensuelles de performance, les débats sur les calculs et la légitimité des indicateurs génèrent de nouvelles informations : les inspecteurs faisant l’objet d’une évaluation objective divulguent des informations relatives à leurs propres pratiques lorsqu’ils veulent expliquer pourquoi un indicateur n’est pas pertinent ou a été mal calculé. C’est ainsi une opportunité de réduire l’asymétrie d’information entre les services de terrain et le Directeur général qui est informé des mauvaises pratiques précédemment invisibles, qui peuvent bloquer sa réforme.

La troisième étape est celle d’une pratique régulière comprenant des réunions mensuelles de performance et la prise en compte des objections individuelles qui les précèdent : les ins-pecteurs sont informés de leurs résultats individuels avant la réunion et peuvent s’adresser à l’équipe de projet pour se plaindre ou contester les résultats. Toute plainte individuelle doit être traitée spécifiquement et sérieusement. Des objections individuelles ont fait apparaître quelques défauts dans le système informatique tandis que d’autres ont mis en lumière des circonstances exceptionnelles qui ont abouti à la programmation d’un nouvel indicateur. Dans de nombreux cas, il n’y a pas de problèmes spécifiques et l’objection soulevée par l’inspecteur est l’occasion pour l’équipe de projet de lui expliquer comment un indicateur a été calculé.



ent de la mesure


51

8 . Phase 5 : Contrats de performance avec les partenaires du secteur privé

L’objectif de cette phase est d’identifier les importateurs et exportateurs à qui l’administra-tion des douanes peut offrir des avantages en termes de facilitation en échange d’une amé-lioration de leur traitement des déclarations en douane.

Les importateurs susceptibles de bénéficier d’avantages en termes de facilitation sont sou-vent de grandes entreprises mais dont les services chargés du transit sont réduits. En consé-quence, ces entreprises font peu d’efforts pour améliorer leur traitement des déclarations en douane et ce phénomène est exacerbé lorsqu’elles confient l’ensemble des procédures de dédouanement à un seul commissionnaire en douane.

L’objectif de l’administration des douanes est de collecter les recettes et d’accélérer les pro-cédures de dédouanement pour certains importateurs travaillant dans des environnements commerciaux où très peu d’entreprises peuvent prétendre à des mesures de facilitation : la plupart des importateurs sont de petites entreprises qui ne sont pas connues pour leur respect des lois et que la douane n’est pas en mesure de contrôler une fois que les marchan-dises sont sorties.



- l’équipe de projet contrôle ou maîtrise totalement la production des indicateurs,- l’administration des douanes a lancé sa politique de communication sur la mesure de la

performance.

8 .2 . Étapes

Effectuer une analyse pour définir les critères de conformité pour les importateurs et identifier les avantages escomptés pour les douanes et les importateurs

Cette analyse peut commencer par la sélection d’un échantillon des 20 à 50 principaux im-portateurs et de leurs déclarations sur une période de trois ans. Dans un premier temps, l’administration des douanes et les experts doivent examiner les risques dans le contexte national.

La fraude est la première contrainte et le premier risque pour les douanes. L’allongement des délais de paiement ne constitue qu’un risque secondaire. D’un point de vue méthodolo-gique, le point principal est que la fraude détectée par les douanes demeure un événement exceptionnel pour ces importateurs et elle est donc difficilement analysée sur le plan statis-tique. Il est impossible d’évaluer les importateurs sur la seule base des cas de fraude détec-tés. En outre, la réduction du niveau de contrôle, telle qu’elle est envisagée dans les contrats, modifiera les conditions d’importation et il s’ensuit que l’on ne peut ignorer la possibilité que la fraude augmente suite à une diminution des contrôles. Il convient donc d’envisager un risque opérateur global et de ne pas se limiter aux cas de fraude détectés.

Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 52

8. Phase 5: Contrats de performance avec les partenaires du secteur privé

Le deuxième paramètre est la cohérence des importateurs. Cette cohérence est historique (une activité permanente au cours de l’année, dépendant également des stratégies com-merciales ou du développement de l’importateur) et synchrone (la diversité des marchan-dises importées à un moment donné).

Le troisième paramètre consiste à trouver des avantages en termes de facilitation d’une na-ture suffisamment générale pour que tous les importateurs en bénéficient, mais suffisam-ment détaillée et souple pour s’adapter à chacun d’entre eux. En d’autres termes, une simple réduction de 10 % du taux d’inspection physique ne génère pas la même incitation pour les importateurs qui sont soumis à un taux d’inspection physique de 60 %, que pour ceux dont 10 % des importations sont inspectées.

La quatrième contrainte réside dans le fait que le système développé doit prendre en compte la complexité et la diversité de toutes les situations auxquelles sont confrontés les importateurs, mais doit également être suffisamment simple pour que l’équipe de projet puisse le gérer au quotidien.

La méthodologie globale d’évaluation des risques pour les importateurs et de choix des importateurs qui peuvent prétendre à des contrats est la suivante :

- sélection des critères basée sur les risques et sur les avantages escomptés pour la douane ;- pondération de chaque critère ;- classement des importateurs pour chacun de ces critères ;- classement général avec application de la pondération ;- détermination des catégories d’importateurs et liens avec les avantages respectifs en

termes de facilitation.

Ces analyses n’excluent pas d’autres contrôles qu’il conviendrait d’effectuer, en particulier avec les services de lutte contre la fraude, les entreprises d’inspection le cas échéant, ou l’administration fiscale. Ces contrôles doivent être soit incorporés quantitativement dans la méthode précédente en tant que risques, soit ne pas constituer une objection à l’accord de certains avantages en termes de facilitation.

Six critères de base peuvent être proposés, en se basant sur des hypothèses de risques/avantages qui permettent de classer les importateurs.

Critère 1 : Recettes des douanes. L’hypothèse est que plus le montant des droits et taxes ver-sés par l’importateur est élevé, plus le risque pris par l’administration des douanes est grand.

Critère 2 : Moyenne des droits et taxes générés par déclaration. L’hypothèse est que plus le nombre de déclarations est élevé, plus difficile sera le contrôle des mouvements pour l’ad-ministration des douanes. Dès lors, plus le rendement fiscal moyen est élevé (moyenne des droits et taxes par déclaration versés par l’importateur), plus le travail des douanes sera aisé.

Critère 3 : Proportion de déclarations enregistrées avant l’arrivée des marchandises (déclara-tions enregistrées avant l’arrivée des marchandises à la frontière). L’hypothèse est que plus le nombre de déclarations enregistrées par l’importateur avant le débarquement des mar-chandises est élevé, plus il est facile d’organiser les contrôles et rapide de payer les droits et taxes.

Critère 4 : Taux de contentieux. L’hypothèse est qu’un importateur qui est sanctionné plus


ent de la mesure



que d’autres doit être surveillé jusqu’à ce que le nombre de contentieux diminue.

Critère 5 : Cohérence des mouvements de marchandises des importateurs. L’hypothèse est que la douane peut facilement accorder des avantages en termes de facilitation à un impor-tateur dont le mouvement des marchandises est élevé ; l’impact des mesures de facilitation sera alors significatif pour l’importateur.

Critère 6 : Rapidité du paiement par l’importateur. L’hypothèse est que plus l’importateur est diligent pour payer les droits et taxes, plus il sera sensible aux mesures de facilitation et moins d’efforts il aura à faire pour se conformer aux objectifs des contrats.

Les importateurs sont classés en fonction de ces critères, qui sont calculés au moyen de données brutes extraites du système informatique des douanes ; certains sont sélectionnés pour une phase contractuelle expérimentale.

Élaboration des contrats de performance avec des opérateurs

Les contrats conclus avec les opérateurs prévoient un circuit de dédouanement rapide sans contrôle, basé sur les critères présentés ci-dessus. En échange, les importateurs s’engagent à accélérer leurs propres procédures internes, y compris le versement des droits et taxes. Tous les importateurs ont la possibilité d’avoir une part de leurs opérations autorisée à passer par le circuit de dédouanement rapide, cette part étant proportionnelle à leurs performances qui sont évaluées trimestriellement conformément aux indicateurs objectifs calculés.

Le contrat doit stipuler i) que la part d’importation bénéficiant de cette facilité variera en fonction du niveau de réalisation des objectifs du contrat et ii), qu’en deçà d’un certain seuil pour certains indicateurs, l’importateur ne remplira plus les conditions requises pour béné-ficier de ces mesures de facilitation.

Organisation de réunions régulières avec les importateurs pour évaluer les résultats

L’équipe de projet organise régulièrement des réunions (une fois par mois au début de l’ex-périmentation puis une fois par trimestre) pour partager les résultats avec les importateurs sous contrat.


Les indicateurs possibles sont les suivants3 (entendus pour chaque opérateur et une période précise) :

1. Le taux de contentieux en montants (pourcentage du montant de droits et taxes récupé-rés suite au contrôle/montant total des droits et taxes liquidés) ;

2. La récurrence du contentieux (pourcentage du nombre de déclarations ajustées suite au contrôle/nombre de déclarations enregistrées) ;

3. La célérité de paiement (pourcentage du montant de droits et taxes payé le jour où la déclaration est liquidée/montant total de droits liquidés) ;

3 Voir Libom et al. (2011).

Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 54

4. La part de déclarations projetées (pourcentage du montant de droits et taxes indiqués sur les déclarations enregistrées, au plus tard le jour de l’arrivée du navire/montant total des droits indiqués sur les déclarations enregistrées) ;

5. Les impayés (montant des impayés, cinq jours après la date de la liquidation/montant total des droits et taxes liquidés) ;

6. Le rendement fiscal des déclarations (montant des droits liquidés, toutes taxes incluses/nombre de déclarations liquidées, toutes taxes incluses) ;

7. L’homogénéité entre commissionnaires en douane agréés et importateurs (rapport entre le nombre des commissionnaires en douane agréés différents qui sont utilisés par le même opérateur pendant la période n et le nombre des commissionnaires en douane agréés différents qui sont utilisés pendant la période n-1). Cet indicateur est utilisé exclusi-vement à des fins statistiques et non pour évaluer la performance des entreprises.

Les effets de ces contrats ont été décrits dans une publication4. De simples statistiques descriptives indiquent une réduction des délais pour les importateurs sur l’ensemble de la chaîne de dédouanement, sans pertes de recettes pour les douanes. Sur le plan quantitatif, l’évaluation précise des effets des contrats est complexe. Elle fait partie d’un problème géné-ral de mesure des effets d’une nouvelle procédure. Les méthodes usuelles d’essais contrôlés aléatoires ne sont pas applicables à la douane au nom de l’égalité de traitement des usagers et à cause du nombre réduit de bureaux de douane. L’évaluation des effets d’une décision sur le dédouanement est néanmoins essentielle dans le cadre d’une réforme et à cette fin une analyse économétrique reste possible5.

Sur le plan qualitatif, les avantages sont nombreux :

- les importateurs sous contrat peuvent échanger leurs expériences pratiques autrement et apprennent les uns des autres lors des réunions mensuelles ;

- les importateurs ont un accès direct à l’administration des douanes, ce qui peut constituer une pression sur les parties prenantes aux frontières lorsqu’il s’agit de résoudre les pro-blèmes des importateurs et ce qui réduit les temps de dédouanement ;

- l’identification et l’interprétation des délais sont plus précises grâce au dialogue qui s’éta-blit avec les importateurs qui sont directement informés, localement, sur les procédures de dédouanement par l’administration des douanes et non par l’intermédiaire d’un com-missionnaire en douane ;

- les contrats intensifient la concurrence, en toute transparence, entre professionnels travail-lant pour des importateurs dans le cadre du dédouanement (banque, commissionnaires en douane, compagnies maritimes), ce qui a conduit certains importateurs à changer de banquiers et de commissionnaires en douane suite aux contrats ;

- les importateurs sous contrat réorganisent leurs processus internes d’importation. Les contrats ont eu un impact sur l’ensemble de la procédure et les importateurs ont même réorganisé leur chaîne de dédouanement en amont du paiement, afin de préparer les paiements plus rapidement.

4 Voir Cantens et al. (2012).5 Chalendard (2013).



ent de la mesure


55


Le risque principal est qu’un nombre réduit d’importateurs soit convaincu des avantages des contrats. Le même risque existe pour les contrats avec les Opérateurs économiques agréés (OEA) car la réduction des contrôles présente peu d’avantages pour des grands im-portateurs qui sont rarement contrôlés par la douane. Dans les pays en développement, nombreux sont les importateurs qui refusent de conclure des contrats avec la douane pour différentes raisons :

- ils ont déjà leurs propres circuits informels pour accélérer les procédures ;- ils sont mal informés par leurs commissionnaires en douane qui blâment les administra-

tions des douanes pour les retards ;- ils ne sont pas intéressés car ils ne peuvent pas évaluer en termes concrets les avantages

financiers découlant de la réduction des délais, un certains nombre d’entre eux bénéfi-ciaient d’accords avec des entreprises d’entreposage pour réduire les frais de stockage des marchandises dans le cas de délais supplémentaires ;

- leur structure est tellement complexe que le service chargé des procédures douanières n’a aucune influence pour convaincre les cadres de ces entreprises de restructurer leurs procédures internes afin d’alléger les procédures aux frontières.

Face à cette hésitation, l’administration des douanes doit mener des études statistiques et organiser des événements de communication pour permettre aux importateurs sous contrat satisfaits de s’exprimer.

Le second risque est de générer des attentes sans pouvoir y répondre. Par exemple, les calculs et les statistiques des douanes peuvent donner lieu à des problèmes qui ne peuvent être résolus que par une décision politique, en suivant une procédure juridique longue et complexe qui ne dépend pas de l’action de la douane.

L’objectif général et les avantages de ces contrats sont de permettre à la douane de s’entre-tenir directement avec ceux qui paient effectivement les droits et taxes, et pas seulement avec des intermédiaires comme les commissionnaires en douane et les compagnies ma-ritimes. La conclusion principale est que ces contrats ont totalement modifié les relations entre importateurs sous contrat et les services des douanes et qu’ils renforcent la confiance ainsi que l’implication du secteur privé qui soutient la réforme des douanes.


Le P

ourq

uoi e

t le

Com

men

t de

la m

esur

e de

la p

erfo

rman

ce e

t de

la c

ontr

actu

alis

atio

n 56

ConclusionQuelques mots de mise en garde …

Comme son nom l’indique, cette publication de l’OMD cherche à inspirer les réformateurs lorsqu’ils veulent évaluer les effets d’une réforme tout au long de sa mise en œuvre. Son objet est d’expliquer et de justifier la mesure de la performance, le contexte dans lequel elle est particulièrement utile, de montrer quels avantages il y a à parler la même langue et être conscient des mêmes réalités.

Cette approche met en garde les experts sur leur rôle, qui est de fournir une analyse neutre et de proposer des perspectives. L’expertise extérieure ne doit pas être prescriptive, il s’agit plutôt pour l’expert de prendre part au dialogue, en tant que partenaire égal aux experts internes, en partageant ses connaissances et en offrant l’expérience technique acquise dans d’autres pays. Il faut rappeler que les décisions doivent toujours être prises par les fonc-tionnaires locaux qui conduisent le projet puisque ce sont eux qui, pour l’essentiel, seront tenus responsables de la mise en œuvre de la réforme et parce que cette voie augmente les chances de succès du projet.

Pour que l’expertise extérieure soit efficace, il est essentiel d’avoir une bonne connaissance du contexte local. Les experts acquerront des connaissances approfondies du fonctionne-ment réel de l’administration locale, ils auront accès à des informations sensibles ; la confi-ance dans cette expertise extérieure et dans l’administration locale est donc capitale pour qu’un projet de quantification soit mené à bien.

Ce document contient quelques principes généraux mis à l’épreuve au travers d’une série d’expériences au Cameroun, au Togo et au Libéria. Ces pays et leurs administrations des douanes partagent des réalités communes mais chaque pays et chaque administration a ses spécificités en termes de procédure, de relations avec la hiérarchie, de structure organisa-tionnelle et de mécanismes de compte-rendu. En d’autres termes, chaque administration a sa propre histoire et sa propre culture professionnelle dont les experts doivent tenir compte.

Il est important de noter que même si la mesure de la performance dans ce contexte est souvent décrite comme un « projet », l’objectif ultime est que la mesure quantitative de la performance et l’établissement de contrats s’intègrent dans la culture douanière. Cela prend du temps et il est donc important de considérer ces projets dans une perspective à long terme.

Les expériences conduites au Cameroun, au Togo et au Libéria indiquent que la mesure de la performance a placé les douanes au centre du dialogue privé – public. Elles ont responsa-bilisé les directeurs généraux des administrations des douanes et les administrations elles-mêmes, en particulier, dans le cadre de leurs relations avec le Ministère de tutelle. La mesure de la performance est un bien « à double usage » : elle sert également à mesurer l’impact des politiques de mesure de la performance.

Ce document n’est pas prescriptif, il invite plutôt ceux qui l’ont utilisé pour mener à bien leur réforme à partager leur expérience avec l’ensemble de la communauté douanière.


ent de la mesure


57

RéférencesBilangna Samson (2009), “La réforme des douanes camerounaises : entre les contraintes locales et internationales”, Afrique contemporaine, no. 230, pp. 19-31.

Cantens Thomas, Robert Ireland et Gaël Raballand (2013), Reform by Numbers : Measurement Applied to Customs and Tax Administrations in Developing Countries, Banque mondiale, Washington D.C.

Cantens Thomas, Gaël Raballand et Samson Bilangna (2010), “Reforming Customs by measuring performance : a Cameroon case study”, World Customs Journal 4 (2), pp. 55-74.

Cantens Thomas (2009), “Être chef dans les douanes camerounaises, entre titular chief, idéal-type et big katika”, Afrique contemporaine, no. 230, pp. 83-100.

Cantens Thomas (2007), “La réforme de la douane camerounaise à l’aide d’un logiciel des Nations Unies ou l’appropriation d’un outil de finances publiques”, Afrique contemporaine, no. 223-224/3-4, pp. 289-307.

Cantens Thomas et Robert Ireland (2011), “WCO Policy Research Brief – Performance Contracts for Customs Officers”, Document de recherche de l’OMD no. 21.

Chalendard Cyril (2013), “Contract, trade facilitation and customs revenue. The case of Cameroon”, (non publié).

Libom Li Likeng Minette, Thomas Cantens, et Samson Bilangna (2009), “Gazing into the mirror : operational internal audit in Cameroon Customs”, Discussion Paper No. 8, Banque mondiale, Washington D.C.

Libom Li Likeng Minette, Marcellin Djeuwo et Samson Bilangna (2011), “Gazing into the mirror II : performance contracts in Cameroon Customs,” Banque mondiale, Washington D.C.

Refas Salim et Thomas Cantens (2011), “Why does cargo spend weeks in African Ports? The case of Doula, Cameroon”, Policy Research Working Paper Series 5565, Banque mondiale, Washington D.C.

Photo cover: geargodz - Fotolia

www .wcoomd .org

Des

ign:

ww

w.in

extr

emis

.be

/ m

p488

3

La mesure de la performance et de la contractualisation...- « Mesure de la performance » désigne...

Documents

Transcript of La mesure de la performance et de la contractualisation...- « Mesure de la performance » désigne...