V O L 1

CONSTRUIRE UN ENVIRONNEMENT

DE GUICHET UNIQUE

COMpRENDRE l’ENVIRONNEMENT

DE GUICHET UNIQUE

Pa rt i e i

V O l 1

Volume 1

Partie I Comprendre l’environnement de guichet unique

L’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges engage les pays à développer et à mettre en œuvre des guichets uniques. Cette partie propose une synthèse des différentes approches de la construction d’un environnement de guichet unique réglementaire des flux transfrontières et, pour chaque approche, des conseils pratiques pour la haute direction.

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SOMMAIRE COMPRENDRE L’ENVIRONNEMENT DE GUICHET UNIQUE ................................................................. 1

1. INTRODUCTION .......................................................................................................................... 3 1.1 UN PARADIGME DE GOUVERNANCE .......................................................................................................... 3

2. L’ACCORD DE L’OMC SUR LA FACILITATION DES ÉCHANGES .......................................... 5

3. LE « GUICHET UNIQUE » DE RÉGLEMENTATION DES FLUX TRANSFRONTIÈRES .............. 9

4. UNE MULTITUDE DE GUICHETS UNIQUES ? .......................................................................... 11 4.1 LE GUICHET UNIQUE NATIONAL PAR RAPPORT AU GUICHET UNIQUE INTERNATIONAL ............................... 13 4.2 TERMINOLOGIE APPROUVÉE SUR LE GUICHET UNIQUE ............................................................................ 13 4.3 DÉVELOPPER UN GUICHET UNIQUE : CONCEPT, INITIATIVE ET ENVIRONNEMENT ...................................... 16 4.4 POURQUOI UN « ENVIRONNEMENT » DE GUICHET UNIQUE ? ...................................................................... 17 4.5 CONSTRUIRE UN ENVIRONNEMENT DE GUICHET UNIQUE ......................................................................... 17

5. RECOMMANDATION 33 DU CEFACT/ONU ......................................................................... 18 5.1 DÉFINITION ADAPTÉE DE L’OMD .......................................................................................................... 21 5.2 POURQUOI EST-CE UN SERVICE INTELLIGENT ? ........................................................................................ 22

6. GUICHET UNIQUE ET « GESTION COORDONNÉE DES FRONTIÈRES » ............................... 23

7. LE GUICHET UNIQUE EN TANT QU’ENTREPRISE VIRTUELLE ............................................. 25 7.1 LES PORTAILS WEB ............................................................................................................................... 26 7.2 UN RÉSEAU DE SERVICES DE COOPÉRATION ............................................................................................ 28 7.3 L’EFFET D’« ENTREPRISE DOMINANTE »................................................................................................. 29

8. LE GUICHET UNIQUE EST UN « ENSEMBLE DE SERVICES » ................................................ 30 8.1 LE CHAMP D’APPLICATION DU GUICHET UNIQUE DE RÉGLEMENTATION DES FLUX TRANSFRONTIÈRES ....... 31 8.2 EXEMPLE : LE PORT D’ANVERS ............................................................................................................. 36 8.3 INTERACTIONS ENTRE LES SERVICES ET ARCHITECTURE ORIENTÉE SERVICES ........................................... 37

9. CONCLUSION ............................................................................................................................ 39

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1. Introduction Au cours des trois dernières décennies, les administrations des douanes ont mis en place des systèmes automatisés en vue d’améliorer la facilitation des échanges et d’atteindre d’une manière plus efficace leurs objectifs en matière de perception de recettes, de protection sociale et pour fournir des données et des renseignements aux gouvernements afin d’éclairer les décisions en matière de gestion et de politique. Ces initiatives vont de pair avec les programmes de modernisation de la douane et de la gestion des frontières ou allaient de pair avec ces programmes, et elles ont entraîné une simplification des procédures opérationnelles ainsi qu'une amélioration générale de l'efficacité de l'administration des douanes.

Grâce aux développements réalisés en matière de technologie de l’information, les gouvernements ont pu considérablement améliorer les services qu’ils proposent. Chaque nouveau développement a apporté son lot de nouvelles offres grâce auxquelles le cadre réglementaire du commerce mondial pourra être transformé. Ces développements n’ont pas touché uniquement les nouvelles technologies, on les retrouve également au niveau des nouvelles philosophies et architectures opérationnelles qui ont permis de renforcer l’organisation et l’efficacité des opérateurs commerciaux. L’arrivée du concept de « guichet unique » fait partie de ces développements.

1.1 Un paradigme de gouvernance Le « guichet unique » est un paradigme de gouvernance qui entraîne une évolution des structures gouvernementales traditionnelles vers de nouveaux accords répondant davantage aux besoins des citoyens et des entreprises. Le guichet unique est perçu comme un idéal, le summum de l’excellence dans le domaine de la mise à disposition de services publics. Dans l’approche de « guichet unique », les services gouvernementaux seront proposés aux citoyens et aux opérateurs commerciaux par le biais d’une interface unique vers l’administration. Les modalités d’organisation complexes sur lesquelles repose la fourniture des services sont transparentes pour les utilisateurs de ces services, ce qui permettra d’accroître l’efficacité tout en réduisant les coûts des transactions.

Une telle évolution ne peut se réaliser du jour au lendemain. Il s’agit d’un processus itératif comprenant plusieurs initiatives. Ces efforts portent principalement sur l’étude des coûts et des avantages liés aux modalités d’organisation mises en place pour proposer les services actuels aux citoyens et aux opérateurs commerciaux, sur la manière dont ces services sont liés à différents domaines de l’administration ainsi que sur l’ampleur de l’intégration à réaliser entre administrations ou agences pour mettre en place ces services.

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Le concept de guichet unique circule depuis quelque temps déjà dans certains domaines de l’administration. Ainsi, des autorités locales aux quatre coins du monde proposent un bouquet de services aux citoyens « sous le même toit » grâce à des portails Web et des kiosques télématiques ou des centres de services aux citoyens. Pour suivre cette approche, diverses administrations opèrent une réorganisation des bureaux administratifs chargés d’offrir des services spécifiques comme les permis de conduire, les autorisations de stationnement, la gestion des recettes, etc. en « service groupé » ou « sous le même toit ». Cette réorganisation vise à perturber le moins possible les citoyens tout en répondant à tous leurs besoins en un point unique de fourniture de services.

Ce même principe peut s’appliquer également aux processus complexes de réglementation qui régissent la circulation frontalière des marchandises, des moyens de transport et des personnes à l’échelon international. Les spécialistes reconnaissent que ces processus sont source d’inefficacités coûteuses, d’un manque de coordination entre les organismes de réglementation des flux transfrontières (ORFT) et de lourdeurs dans les procédures et la documentation. C’est pourquoi le concept de guichet unique est judicieux pour simplifier les procédures et la réglementation du commerce transfrontières.

Récemment, l’expression « guichet unique » s’est particulièrement répandue dans les milieux de la facilitation des échanges, telle qu’elle est présentée dans l’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges. La communauté des opérateurs est très favorable à cette approche car elle suppose la mise en place d’une interface extrêmement simplifiée avec les ORFT qui prévoit la réorganisation complète de l’ensemble de l’appareil d’Etat qui s’occupe de la circulation transfrontière des marchandises pour répondre à des besoins opérationnels spécifiques et exigeants tout en maintenant des contrôles réglementaires appropriés.

La partie suivante aborde le concept du guichet unique de réglementation des flux transfrontières et s'efforce d’apporter des éclaircissements quant aux termes fréquemment utilisés dans ce domaine. Elle explique pourquoi l’OMD a choisi d’insister sur la notion d’environnement de guichet unique, par opposition à système ou installation. Enfin, nous explorerons ces définitions dans le contexte du guichet unique tel qu’il est présenté dans l’AFE de l’OMC.

Organismes chargés de la réglementation des flux transfrontières La réglementation transfrontière des échanges internationaux concerne de nombreux organismes. En fonction du pays, le nombre de ces agences peut aller de 20 à 50, certaines s’occupant des échanges de produits susceptibles d’affecter la santé humaine (sécurité des aliments, produits pharmaceutiques, cosmétiques, stupéfiants, pour n’en citer que quelques-uns). D’autres agences s’occupent de la sécurité publique, de la protection de l’environnement, de la biosécurité, etc. Le nombre précis d’agences dépend du profil de sécurité du pays.

Dans un environnement douanier, ces agences sont souvent désignées par les termes « autres agences gouvernementales » (AAG), « autres services gouvernementaux » (ASG) ou encore « agences gouvernementales partenaires » (AGP). Dans le présent recueil, elles sont désignées par les termes « organismes de réglementation des flux transfrontières » (ORFT), « agences gouvernementales participantes » (AGP) ou simplement « agences frontalières ».

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2. L’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges

L'Accord de l'Organisation mondiale du Commerce sur la facilitation des échanges (AFE), a été adopté lors de la Neuvième Conférence ministérielle de l'OMC, qui s'est tenue à Bali, en Indonésie, en décembre 2013, dans le cadre du Cycle de Doha. Au sens de l’Accord de l’OMC, la facilitation des échanges a une portée étendue. Le tableau suivant présente une synthèse des objectifs de l’Accord :

Tableau 1 : Objectifs généraux de l’AFE OMC et quelques caractéristiques essentielles Objectifs Caractéristiques Mainlevée et dédouanement rapides des marchandises

Transparence des réglementations Prévisibilité en matière de prise de

décision Redevances et impositions rationnelles

et transparentes Coopération douanière Coopération entre les organismes

présents aux frontières Simplification de la documentation Liberté de transit Décisions anticipées Procédures de recours Transparence des régimes de sanctions

et pénalités

Mouvement accéléré des marchandises à l’exportation, à l’importation et en transit Baisse des coûts pour les opérateurs de commerce international grâce à la réduction des obstacles procéduraux Coopération et collaboration entre les organismes aux frontières au sein du gouvernement et entre les gouvernements Assistance technique dans le domaine du renforcement des capacités

À l’analyse de chaque article de l’AFE, d’aucuns pourraient perdre de vue les opportunités offertes par cet accord pour un pays en matière d’orientation stratégique dans le domaine des technologies de l’information et de la communication, des ressources humaines et du renforcement des capacités. Si l’on considère les différents articles dans leur ensemble, l’Accord offre aux États membres la possibilité de mettre en place progressivement des mesures de facilitation des échanges concernant la transparence, l’efficacité et la prévisibilité. Toute stratégie globale digne de ce nom devrait prévoir un programme d’introduction du guichet unique, comme le montre le diagramme ci-dessous.

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Figure 1 : Les mesures proposées dans le cadre de l’AFE peuvent être réparties en différentes catégories d’actions qui peuvent être mises en œuvre grâce à une gestion de programme efficace. Le guichet unique en fait partie.

Il y a un alinéa dans l’Accord de l’OMC qui traite en particulier du guichet unique :

L’Accord de l’OMC contient la clause ci-dessus sur le guichet unique. Il s'agirait apparemment d'une clause « de l'effort maximal ». Cependant, au regard d'autres articles, il apparaît très clairement que les membres se doivent d'aller vers la mise en œuvre d'un environnement de guichet unique. La définition du guichet unique selon l’OMC comporte plusieurs aspects qui méritent d’être soulignés. Tout d’abord, l’alinéa 4.1 qui précise que les négociants devront

(i) « présenter les documents et/ou les données requis pour l'importation, l'exportation ou le transit de marchandises » : toutes les sous-procédures liées à l’importation, à l’exportation et au transit sont également couvertes. En d’autres termes, c’est l’ensemble des procédures douanières qui doivent être regroupées dans le guichet unique.

Article 10 : Formalités se rapportant à l’importation, à l’exportation et au transit 4 Guichet unique 4.1 Les Membres s'efforceront d'établir ou de maintenir un guichet unique, permettant aux négociants de présenter les documents et/ou les données requis pour l'importation, l'exportation ou le transit de marchandises à un point d'entrée unique aux autorités ou organismes participants. Après que les autorités ou organismes participants auront examiné les documents et/ou les données, les résultats seront notifiés aux requérants par le guichet unique en temps utile. 4.2 Dans les cas où les documents et/ou les données requis auront déjà été reçus par le guichet unique, ces mêmes documents et/ou données ne seront pas demandés par les autorités ou organismes participants, sauf en cas d'urgence et sous réserve d'autres exceptions limitées rendues publiques. 4.3 Les Membres notifieront au Comité les détails du fonctionnement du guichet unique. 4.4 Les Membres utiliseront, dans la mesure du possible et de ce qui sera réalisable, les technologies de l'information à l'appui du guichet unique.

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(ii) « 1à un point d'entrée unique aux autorités ou organismes participants » – la formulation est neutre, elle ne précise pas si la présentation doit être faite manuellement ou par voie électronique. S’il doit y avoir un seul « point d’entrée unique » pour tout le pays, on ne voit pas comment les données et documents pourraient être traités efficacement sur support papier. Par conséquent, on doit supposer que l’AFE n’évoque ici rien d’autre qu’un guichet unique électronique. L’Accord de l’OMD doit faire référence aux autorités ou organismes participants. Le terme « participant » n’entend pas désigner les autorités ou organismes ayant fait le choix de participer au guichet unique, mais plutôt les autorités ou organismes qui contribuent aux procédures d’importation, d’exportation et de transit.

(iii) « Après que les autorités ou organismes participants auront examiné les documents et/ou les données » – cela signifie que les autorités et organismes participants examineront les documents et les données reçues au « point d’entrée unique ». Si les données et les documents doivent parvenir aux organisations ou responsables concernés, alors le guichet unique ne peut être qu’électronique. Une telle mesure ne peut être mise en œuvre que si l’on peut communiquer avec les différents organismes/autorités participants par voie électronique.

(iv) « les résultats seront notifiés aux requérants par le guichet unique en temps utile » Il ne suffit pas pour l’administration de mettre à disposition un point d’entrée unique, elle doit également communiquer les résultats par le guichet unique. Le terme « résultats » doit être interprété de la manière la plus large possible. Ils couvrent l’éventail le plus large de décisions prises par toutes les autorités et tous les organismes participants, ce qui inclut la décision d’accorder la mainlevée, de détenir, de tester ou d’examiner les marchandises, le calcul des droits, taxes et redevances et toute autre condition imposée au demandeur par les autorités et organismes compétents. Ainsi, l’Accord ne se limite pas à instaurer un « point d’entrée unique », il introduit également implicitement le concept de « point de réponse unique ».

Dans son alinéa 4.2, le texte de l’Accord impose d’autres critères.

(v) En effet, cet alinéa introduit le principe de transmission unique (qui complète le point d’entrée unique et le point de réponse unique) en interdisant aux autorités ou organismes d’exiger du requérant qu’il fournisse à nouveau les « documents et/ou les données requis [qui] auront déjà été reçus par le guichet unique ».

(vi) L’alinéa 4.3 prévoit la notification officielle à l’OMC des « détails du fonctionnement du guichet unique » par les membres. Ainsi, lorsqu’un membre met en service un guichet unique, le Comité de l’OMC concerné doit être en être informé.

1 Évaluation du (des) guichet(s) unique(s), un rapport préparé par Hueng Huen Ha de KT Net. Ce document, disponible à cette adresse http ://www.unescap.org/sites/default/files/Session%201_Hungheun%20Ha.pdf compare la Recommandation 33 du CEFACT/ONU et l'AFE de l'OMC.

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(vii) L’alinéa 4.4 suggère aux membres d’utiliser, dans la mesure du possible et de ce qui sera réalisable « les technologies de l'information à l'appui du guichet unique ». Cette disposition semble superflue, en effet si un membre souhaite mettre en œuvre les autres dispositions de l’Article 10.4, on voit mal comment il pourrait le faire sans avoir recours aux technologies de l’information.

Bien que l’Article 10.4 désigne explicitement le guichet unique, d’autres articles de l’Accord présupposent une initiative de type guichet unique, sous peine de ne pouvoir se conformer aux termes de l’AFE. C’est le cas, par exemple, de l’Article 1 qui exige des membres qu'ils prennent des mesures concernant la publication de renseignements sur les réglementations et les procédures du gouvernement qui ont une incidence sur le commerce international à l'attention de la douane, mais aussi des autres organismes gouvernementaux. Ce faisant, les gouvernements doivent informer les entreprises et les autres parties intéressées des canaux publics qui diffusent ces renseignements et mettre en place des points d'information. La question de savoir si une telle disposition peut être avantageuse sans un recours soutenu aux technologies de l'information et de la communication fait aujourd'hui débat. Le Portail d’information commerciale est un moyen de mettre à la disposition des entreprises des informations exhaustives concernant la conformité aux règles de commerce. Plusieurs pays ont développé de tels portails. Documenter les exigences de conformité au niveau du produit est sans doute la première étape du développement d’un guichet unique.

En vertu de l’Article 1, les membres doivent prendre des mesures concernant la publication de renseignements sur les réglementations et les procédures du gouvernement qui ont une incidence sur le commerce international. Les gouvernements doivent informer les entreprises et les autres parties intéressées des canaux publics qui diffusent ces renseignements et mettre en place des points d'information. Pour gérer efficacement les publications et les points d’information, il est prudent d’utiliser de manière intensive les technologies de l’information et de la communication.

Il est nécessaire qu’un accord soit mis en place pour identifier les agences responsables de la publication des informations commerciales afin de définir la portée de leurs responsabilités et le mécanisme de coordination des activités de publication afin que les entreprises et autres parties intéressées puissent obtenir des informations cohérentes et contextualisées.2

Les membres de l’OMC sont des gouvernements, et cet article ne saurait se limiter aux exigences de publication et de points d’information applicables à la douane seule. Par conséquent, il semble pertinent d’envisager une « approche gouvernementale globale » pour satisfaire aux critères énoncés dans cet article. De cette manière, les opérateurs et autres parties prenantes n’auront pas à multiplier les déplacements ou à naviguer entre différents sites Web pour trouver des informations concernant les formalités à accomplir pour le dédouanement et la mainlevée des marchandises. La Partie II, Volume 2 du recueil contient une approche d’« Évaluation fonctionnelle » qui permet de collecter de manière systématique les informations concernant les différents services gouvernementaux chargés de la réglementation des échanges transfrontières.

2 L’OMD s’est livrée à une analyse de l’Accord sur la facilitation des échanges qui aborde cet aspect de manière détaillée.

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En outre, s’agissant de la coopération entre les organismes aux frontières, l’Accord de l’OMC est catégorique. L’Article 8.1 stipule que « Chaque Membre fera en sorte que ses autorités et ses organismes chargés des contrôles et des procédures à la frontière en ce qui concerne l'importation, l'exportation et le transit de marchandises coopèrent entre eux et coordonnent leurs activités afin de faciliter les échanges ». Une telle coopération s’avère très utile pour mettre en œuvre le concept de guichet unique. On peut également avancer3 que plusieurs autres articles, bien que ne mentionnant pas le guichet unique, reflètent également l’esprit qui sous-tend le développement d'un guichet unique. En voici quelques exemples :

Article 7.1.2 : Chaque Membre prévoira, selon qu'il sera approprié, le dépôt préalable des documents sous forme électronique pour le traitement avant arrivée de ces documents.

Article 3.1 Les Membres sont encouragés à utiliser les normes internationales pertinentes ou des parties de ces normes, comme base pour leurs formalités et procédures d'importation, d'exportation ou de transit, sauf disposition contraire du présent accord.

Article 23.2 Chaque Membre de l’OMC établira et/ou maintiendra un comité national sur la facilitation des échanges, ou désignera un mécanisme existant, pour faciliter à la fois la coordination interne et la mise en œuvre des dispositions du présent Accord.

3. Le « guichet unique » de réglementation des flux transfrontières

Il est utile de garder à l’esprit que l’objet de l’étude de ce recueil est « le guichet unique de réglementation des flux transfrontières ». Cette facilité porte sur les aspects réglementaires des flux transfrontières des marchandises faisant l’objet d’une transaction, du fret, des équipements de transport, des moyens de transport et des membres d’équipage.

L’expression de guichet unique est largement utilisée dans le commerce international, et de gros efforts ont été déployés pour décrire le guichet nique. L’idée d’un « guichet unique » pour le commerce international s’oppose aux modèles traditionnels de contrôle officiel de la circulation des marchandises et des moyens de transport, car le dédouanement des marchandises aux frontières implique l’intervention de multiples organismes de réglementation.

3 Présentation proposée par Louritha Green, douanes des États-Unis. La conférence TI de l’OMD couvre également cette question.

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En matière de commerce transfrontalier, les diverses administrations et agences ont traditionnellement géré diverses zones de réglementation. Désignées collectivement sous l’appellation « organismes de réglementation des flux transfrontières » (ORFT), les administrations des douanes, de la quarantaine animale et végétale, de l’inspection sanitaire et phytosanitaire, de la police des frontières et des transports etc. ont toujours maintenu leur présence aux frontières et géré séparément leurs activités de contrôle. Au fil des ans, les attributions en matière de responsabilités et de compétence administrative se sont élargies au sein de ces agences qui gèrent des programmes gouvernementaux distincts. Chaque programme disposait de ses propres budgets, assurés pour une longue durée, ce qui a conduit à la mise en place de ressources humaines et techniques spécifiques par programme et à des structures organisationnelles et des unités de fourniture de services immuables pour soutenir les activités commerciales et de transport.

Toutefois, le concept de guichet unique aborde les contrôles réglementaires du point de vue de l’opérateur commercial et envisage toutes les interactions possibles entre les opérateurs commerciaux et les ORFT en faisant abstraction des départements au sein de l’administration. Une telle approche met en lumière toutes les redondances dans les procédures, les doublons dans les formalités et globalement le manque de rentabilité pour faire circuler les marchandises entre les pays. Cette approche analytique permet d’identifier une série de solutions pour simplifier considérablement l’interface entre l’administration et les opérateurs commerciaux en donnant une nouvelle orientation aux procédures et en réorganisant les données nécessaires pour la réglementation.

Les responsables, tant des entités commerciales que des organisations gouvernementales, ont accueilli ce concept simple avec enthousiasme. Plusieurs expressions ont été choisies pour le décrire dans différentes langues du monde. En français, on parle de Guichet unique, où le mot « guichet » est connu comme étant traditionnellement un comptoir ou guichet de services d’un bureau de l’administration. C’est ce que prévoit l’approche de guichet unique : il unifie l’interface entre l’administration et les entités commerciales. Dès lors, l’expression française reflète d’une manière très appropriée le concept que le présent recueil tente d’exposer. En Amérique latine, il est connu sous le nom de VUCE ou Ventanilla Unica de Commercio Exterior - guichet unique du commerce extérieur. Cette dénomination n’est pas très éloignée du nom anglais ITSW ou International Trade Single Window rendu populaire par SITPRO, qui a entrepris des travaux d’analyse essentiels dans ce domaine.

Guichet unique national

Le guichet unique national du dédouanement (GUN) apporte de nombreuses simplifications pour les opérateurs économiques et figure parmi les priorités de la douane française. Grâce au GUN, les entreprises pourront accomplir toutes les formalités liées à l’importation ou à l’exportation en s’adressant à une seule administration : la douane. De son côté, la douane sera chargée de la coordination avec les autres organismes de réglementation concernés.

Avec le GUN, la douane française propose une réelle avancée dans le domaine de la simplification du dédouanement au bénéfice des opérateurs économiques. Des progrès significatifs ont été accomplis dans sa mise en œuvre, l’objectif du GUN étant de couvrir un éventail complet d’exigences documentaires à satisfaire à l’appui du dédouanement.

Source : douane française – http : //www.douane.gouv.fr/articles/a12557-la-douane-sort-son-gun-

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Le concept de guichet unique est donc évoqué à l’aide de diverses dénominations, ce qui est nécessaire compte tenu du champ d’application que ces expressions impliquent. L’expression « guichet unique pour le commerce international » fait penser à la globalité de la facilité pour les activités commerciales. Lors d’une transaction commerciale à l’échelon international, les échanges intervenant entre les opérateurs couvrent différents processus, qui commencent par la découverte de produits et de partenaires commerciaux, puis portent sur le transfert et l’expédition, les dédouanements réglementaires à la frontière ainsi que le paiement des marchandises faisant l’objet de la transaction. Dans ce recueil, le guichet unique ne sera pas abordé pour tous les processus affectant au sens strict les activités commerciales, mais portera uniquement sur les processus qui concernent la réglementation transfrontière. Certes, il convient de garder à l’esprit le contexte dans lequel se déroulent les transactions commerciales, mais ce recueil porte avant tout sur le guichet unique de réglementation des flux transfrontières avec une attention particulière accordée aux formalités réglementaires. La différence entre un portail destiné aux transactions commerciales et au transport et le guichet unique de réglementation des flux transfrontières est claire puisque le premier entre dans la catégorie des services entre opérateurs commerciaux (B2B) et le deuxième est un service entre les opérateurs commerciaux et les organismes gouvernementaux (B2G). Il y a clairement des liens entre les services B2B et les services B2G. Par exemple, un système communautaire de fret, qui est sans conteste un service B2B, peut intervenir dans certains processus en tant qu’intermédiaire entre l’opérateur commercial et l’administration. .

Parfois, certains de ces systèmes sont accessibles à un Groupe d'utilisateurs restreints et d'autres se trouvent sur des plateformes ouvertes. Les évolutions en matière d'informatique dans les nuages et de technologies du commerce électronique ont abouti au concept de "pipelines de données", qui contribuent à transporter des données de la chaîne logistique qui sont d'une qualité appropriée et à les amener au bon moment vers le destinataire correct, qui peut-être par exemple un organe chargé de la réglementation comme la douane. C'est exactement le rôle de CASSANDRA, un projet de recherche financé par l'Union européenne impliquant un consortium de 26 leaders industriels novateurs dans les domaines de la gestion de la chaîne logistique ou dans les questions informatiques ou douanières. Ce projet vise à améliorer l'efficacité de la sécurité des conteneurs en répondant aux besoins de visibilité du flux international des marchandises qu'ont les entreprises comme le gouvernement et ce, à travers l'élaboration d'un concept de partage des données permettant une évaluation plus complète des risques par les entreprises comme par le gouvernement. Source : http//WWW.cassandra-project.eu/

Des interactions entre les entreprises dans un « environnement de guichet unique »

La totalité de la chaîne logistique du commerce international sert à répondre aux besoins de l'acheteur, qui s'intéresse à la valeur des marchandises fournies par le vendeur. Grâce aux progrès du commerce électronique, les acheteurs ont accès à des dispositifs qui leur permettent de parcourir l'ensemble des processus de la chaîne logistique, comme la commande, l'expédition et le paiement en ligne. L'acheteur souhaite recevoir les marchandises et le vendeur veut être payé pour ces marchandises. Plusieurs des dispositifs en ligne qui ont vu le jour prennent en charge des transactions commerciales complexes sur une plate-forme en ligne, et répondent aux besoins des acheteurs et des vendeurs qui ont ainsi une idée de ce qu'est un guichet unique. Les plaques tournantes commerciales, les portails commerciaux et les systèmes portuaires communautaires constituent des exemples de dispositifs qui permettent des interactions entre les entreprises dans le cadre du Guichet unique.

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L’OMD considère principalement le « guichet unique » comme l’aboutissement d’une collaboration entre la douane et ses organismes gouvernementaux partenaires et dans une moindre mesure, d’une coopération entre les opérateurs commerciaux et l’administration.

4. Une multitude de guichets uniques ? Outre les douanes, comme expliqué précédemment, d’autres organismes gouvernementaux (notamment le contrôle agricole et l’inspection vétérinaire, les contrôles en matière de médicaments et de drogues) sont habilités à interdire et à examiner des marchandises qui vont franchir la frontière. Compte tenu du manque d’échange d’informations entre ces organismes, les opérateurs commerciaux se trouvent dans une situation inconfortable car ils sont amenés à fournir les mêmes informations à différents organismes qui leur font subir de multiples inspections à différents moments. L’évaluation des risques réglementaires s’effectue à partir des données spécifiques d’un organisme au lieu de se faire sur la base des données complètes que les opérateurs envoient à l’administration.

Chaque organisme gouvernemental a la possibilité de proposer un projet d’établissement de guichet unique de réglementation des flux transfrontières. Par exemple, l’agence maritime peut avancer l’idée d’un guichet maritime unique, qui offrirait tous les services liés aux rapports électroniques des navires de haute mer. Un tel guichet unique pourrait couvrir toute l’interface entre les bateaux et les ports. En fait, le directeur général de la mobilité et des transports de l’Union européenne a rendu obligatoire l’acceptation par tous les Etats membres de l’Union de rapports électroniques des navires ou de leurs agents par le biais d’un guichet unique dans les meilleurs délais et au plus tard en juin 2015. Ces guichets uniques ont été décrits en tant que « Guichets uniques maritimes » (DG MOVE de l’UE). Il se peut que ces guichets doivent cohabiter avec d’autres facilités de guichet unique proposées par des douanes et des autorités de licences commerciales.

De même, les systèmes communautaires de fret ou les systèmes communautaires portuaire sont été mis en place dans plusieurs pays proposent un point unique d’interface entre les opérateurs logistiques dans les ports et aéroports d’une part et les opérateurs commerciaux et les communautés de transports d’autre part. Ils servent même parfois d’interface unique avec les douanes ainsi que pour les opérateurs commerciaux et les communautés de transports et ils fournissent aux douanes des moyens de contrôle sur le flux du fret.

Au fil des ans, les organismes gouvernementaux et les communautés de fret ont développé des systèmes autonomes qui ont suscité de vastes interactions pour partager les informations et faciliter le commerce. Certains de ces systèmes se sont même positionnés en tant que solutions de guichet unique. Relevant de l’oxymore, l’expression « multitude de guichets uniques » peut soulever des questions. Ne devrait-il pas y avoir un seul guichet « unique » ? Si, pour une quelconque raison, il devait y avoir une multitude de solutions de « guichet unique » pour différents secteurs (maritime, agricole, commercial, transport, douanes) en soutien au commerce international, comment seraient-ils reliés entre eux ? La responsabilité de la mise en place d’un concept de « guichet unique » peut-elle être scindée en différentes parties et assumée par différentes organisations par le biais d'un point unique ? Le guichet unique est-il un système automatisé unique ou un ensemble de systèmes interconnectés gérés

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par les différents organismes ? Doit-il y avoir un orchestrateur unique pour gérer le développement de ces multiples dispositifs appelés « guichets uniques » ? Les systèmes autonomes spécifiques qui existent depuis des années, notamment pour les licences d’importation et leur contrôle, survivront-ils à la mise en place d’un guichet unique ou devront-ils être supprimés à la naissance d’un guichet unique ? Comment déterminer les limites d’application entre le système de guichet unique et les systèmes « autonomes » ?

Pour répondre à ces questions, il convient de faire appel aux cadres analytiques appropriés. Comme indiqué précédemment, il existe plusieurs approches pour comprendre le concept de guichet unique. Cette partie décrit quatre approches, détaillées dans les paragraphes suivantes.

4.1 Le guichet unique national par rapport au guichet unique international

Dans ce recueil, le guichet unique national (parfois appelé GUN en abrégé) repose sur la collaboration entre les douanes et d’autres organismes de réglementation des flux transfrontières. Cette collaboration peut également s’établir entre des administrations nationales, pour ou en vue de la simplification future des procédures commerciales et des flux de données internationales. Dans le cadre de transactions commerciales transfrontières, les données prennent leur source dans le pays d’exportation et, puisque les marchandises circulent au travers des pays de transit pour atteindre le pays de destination, elles se retrouvent sujettes aux contrôles qui sont menés par différents organismes gouvernementaux nationaux

Lorsque des administrations nationales collaborent au niveau des frontières terrestres, elles peuvent créer un « poste frontière unique », en vertu duquel les pays partageant une frontière terrestre passent des accords internationaux qui permettent aux organismes situés de part et d’autre de la frontière de travailler en étroite collaboration pour éviter la duplication des formalités réglementaires liées à l’importation, l’exportation ou au transit.

Les administrations des douanes collaborent déjà entre elles afin de partager des informations sensibles relatives à l’application d’accords d’assistance mutuelle administrative en matière douanière (AAMAD) (Organisation mondiale des douanes, 2004). Les AAMAD portent pour une grande part sur la lutte contre le crime international, y compris la contrebande. Il y a cependant d’autres domaines de collaboration, en particulier celui de l’échange d’informations sur le transit international de marchandises dans lequel la douane « de départ » reçoit la confirmation de la douane « de destination » du bon déroulement du transit des marchandises, ce qui facilite la mise à jour des registres respectifs. D’autres domaines requièrent une collaboration entre administrations dans les cas où les licences, certificats et permis qui sont délivrés dans un pays doivent être utilisés dans un autre pays. Il est parfois fait référence à ces possibilités de collaboration en tant que dimension régionale ou internationale du guichet unique.

D’autres collaborations peuvent s’établir entre des pays pour la fourniture d’informations préalables (avant le départ et avant l’arrivée) relatives au fret à l’importation et à l’exportation. Un tel partage d’informations, outre l’accélération des flux de fret, est crucial pour la protection des frontières nationales. Toutes ces possibilités font l’objet de discussions lors des travaux de l’OMD sur les douanes en

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réseau international, qui constitue une pièce maîtresse pour « La douane au 21ème siècle ». L’aboutissement de cette initiative a le pouvoir de changer le paysage.

4.2 Terminologie approuvée sur le guichet unique Le Centre des Nations Unies pour la facilitation des échanges et les transactions électroniques (CEFACT-ONU) a constaté une tendance à la multiplication des systèmes dans certains pays, dénommés et revendiqués comme étant des guichets uniques. Pour les opérateurs économiques, le rôle spécifique de ces systèmes de guichet unique est sans ambiguïté. Si de multiples systèmes officiels de guichet unique coexistent dans une même économie, il est indispensable de pouvoir s’y référer de manière appropriée. Pour dissiper les doutes à cet égard et rationaliser la terminologie employée dans la littérature technique à propos du guichet unique, le CEFACT/ONU a lancé un projet visant à produire une « Note technique concernant la terminologie relative au guichet unique et à d’autres plateformes électroniques ». Cette note dresse une liste des termes utilisés dans ce domaine et souligne que la Recommandation officielle du CEFACT/ONU porte sur le guichet unique national. Il peut toutefois exister des solutions de guichet unique régional, de guichet unique sectoriel, par exemple le guichet unique maritime, etc. Les plateformes techniques telles que le « portail unique de transmission », et l'environnement unique, qui sont des solutions disponibles dans l’écosystème du guichet unique, partagent les caractéristiques spécifiques du guichet unique conformément à la Recommandation 33. Ainsi, les particularités des systèmes et programmes entrant dans la catégorie globale du guichet unique sont définies en fonction de leur contribution réelle au processus de dédouanement. Dans le document en question, les termes couverts incluent : le pôle d’information, guichet unique, le poste-frontière à guichet unique, le contrôle conjoint aux frontières, la gestion coordonnée des frontières, les systèmes communautaires portuaires et les systèmes communautaires de fret.

La terminologie approuvée permet de lever le voile sur de nombreux guichets uniques, en rassemblant les cinq caractéristiques de base énoncées dans la Recommandation 33. La figure suivante illustre les différents types de guichet unique en examinant ces 5 caractéristiques de base.

Exclusive on the market for this

type of operator

Standardized information and

documents

Government mandate for Single Entry

Point

Regulatory processes

Single submission point

for individual data elements

Single Window Must be Must use Must have Must include Must be

Single Submission Portal

Can be Must use Can have Can include Should be

Single Environment Can be Must use Can have Must include May have

Figure 2 Associer les cinq caractéristiques de base de la Recommandation 33 pour décrire un guichet unique, un portail unique de transmission et un environnement de guichet unique. (Source : CEFACT-ONU)

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Ainsi, les particularités des systèmes entrant dans la catégorie globale du guichet unique sont définies en fonction de leur contribution réelle au processus de dédouanement. Dans le document en question, les termes couverts incluent : le pôle d’information, guichet unique, le poste-frontière à guichet unique, le contrôle conjoint aux frontières, la gestion coordonnée des frontières, les systèmes communautaires portuaires et les systèmes communautaires de fret.

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Typologies & their distinguising features

Port Community System (PCS) √ Usually defines itself as a neutral and open electronic platform; √ Enables intelligent and secure exchange of information between public and private stakeholders;√ Helps improve the efficiency of data sharing the sea and air ports’ communities (sometimes referred to as Port User Groups); √ Can be linked to a single port (whether sea, air, inland, or rail) or a multiple port environment within an economy; √ Can be a public, a private, or a public/ private model; √ Can be considered a Single Window system if they satisfy the five key elements of the definition of Recommendation 33.

Cargo Community System (CCS) √ An information technology platform;√ Helps to link-up information on freight flows (import/ export / transit); √ Passing through an identified port, airport, or multimodal site(s) at a local or national level; √ Involves all parties in cargo freight and logistics including customs administrations; √ Handles a database in which information is collected, processed, stored and exchanged;√ Aims to enhance freight optimization, trade safety and security, cargo tracking and tracing;√ Facilitates customs and administrative procedures; √ Systems might be considered a Single Submission Portals;√ Could contribute to a Single Environment.

Trade Information Hub √ Fulfils governments obligations to provide information to the international trading community for all cross-border regulatory procedures; √ Cannot by itself be considered as a Single Window as they do not allow for the fulfillment of regulatory procedures;

One-Stop-Shop √ A physical location where multiple agencies have representative offices; √ Enables economic operator can perform all of their procedures (paper or electronic) within the same physical location;√ Does not represent or refer to the technical solution which allows one to process all information concerning a transaction; √ Represents and refers to the physical location where multiple procedures can be fulfilled;√ Allows traders to avoid time-consuming travels from one office to another.

Coordinated Border Management √ A cooperative approach by border control agencies (both at the national and international level);√ Seeks greater efficiencies over managing trade flows, while maintaining a balance with compliance requirements;√ Highlights the general principle of coordination of policies, programs and delivery among cross-border regulatory agencies; √ Does not refer to, represetn or favour any one solution. √ Considered as the underpinning of any Single Window solution; √ Essential part of dialogue between customs and other agencies within and across borders;√ Promotes partnership between Customs and the business community.

One Stop Border Post (OSBP) √ A concept where the traffic crossing the border need only to stop at one border post. √ Involves officials of neighboring countries work together in the same premises at the Border. √ Handles incoming traffic for the regulatory exit and entry procedures. √ Can include - consolidated border procedures in neighboring countries;√ Must invovle simplification of documents and border procedures;√ Joint inspections (when needed);;√ Results in less time needed for border crossing.

Joint Border Crossing √ Concept involves two neighboring customs administrations entering into an agreement to operate customs control jointly;√ Coordinate export and import controls, opening hours and competencies√ Ideally, joint controls are conducted in a single customs office where physical and technical infrastructures are shared. √ Taken further the concept may involve officers from each country are authorized to exercise law enforcement measures (e.g. penalties, seizures, arrests) in the other country's territory, within the limits of the joint customs office.

Figure 3 : Typologies et leurs principales caractéristiques : (Source : CEFACT/ONU – Note technique sur la terminologie relative au guichet unique et à d’autres plateformes électroniques)

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4.3 Développer un guichet unique : concept, initiative et environnement

Les trois phases pour la mise en place d’un environnement de guichet unique sont décrites dans le schéma ci-dessous.

Figure 4 : la mise en place d’un guichet unique comporte habituellement plusieurs phases : d’abord le concept de guichet unique, ensuite la phase de maturation débouchant sur une initiative formelle et enfin la phase de formulation et de déploiement du projet qui donne naissance à l’environnement de guichet unique.

Lors des discussions portant sur le guichet unique, il convient de bien distinguer les différents termes utilisés. Dès lors, au cours de la phase de reconnaissance, il est préférable d’utiliser les expressions de concept de guichet unique ou d’approche de guichet unique. Lorsque l’idée aura été acceptée de manière formelle, elle devrait déboucher sur une initiative de guichet unique. Lorsque cet effort sera concrétisé par un mandat politique, des structures de gouvernance seront mises en place et le ou les projets de guichet unique verront le jour. La réalisation de ces projets permettra la mise en place progressive de l’environnement de guichet unique qui servira les intérêts des opérateurs commerciaux et des organismes de réglementation.

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4.4 Pourquoi un « environnement » de guichet unique ?

On parle d’un « environnement », car on observe très fréquemment que la mise en place d’un guichet unique se fait habituellement par l’union ou la fédération de facilités interdépendantes regroupées par le biais d’interfaces élaborées en commun ainsi que par des processus opérationnels adoptés de manière collective. L’environnement comprend l’espace partagé entre des organismes de réglementation transfrontières, leurs rôles officiels respectifs, les exigences légales, les processus opérationnels et les systèmes automatisés. Chaque étape des processus transfrontaliers décrits ci-dessus constitue l'« état actuel » de l’environnement qui pourrait peut-être évoluer pour se rapprocher du concept de guichet unique. Cette évolution exige bon nombre de changements qui rendent l’exercice très compliqué. L’étude entreprise par l’OMD (OMD, 2011 et 2016) a montré que les projets de guichet unique sont mis en place par phases, ces dernières pouvant parfois se prolonger sur plus de cinq ans. Chaque phase et sous-phase se construit sur la phase antérieure, ce qui permet aux opérateurs commerciaux de bénéficier progressivement d’une simplification et permet à un nombre croissant d’éléments d’entrer dans l’environnement de guichet unique. Il ne faut pas oublier que l’objectif d’environnement peut être atteint par l’aboutissement de plusieurs projets et pas nécessairement d’un projet unique.

4.5 Construire un environnement de guichet unique Le terme « construire » a été préféré au terme « développer », car, à l'instar d'un édifice traditionnel, le guichet unique fait l’objet d’une étude par des architectes pour refléter les besoins opérationnels réels. Il est construit en utilisant les capacités d’ingénierie adéquates. Il est alors testé et certifié en tant qu'installation apte à l’utilisation. En d'autres termes, il est mis en service. Tout comme un édifice accueille un mode de vie, l’environnement de guichet unique accueille des processus opérationnels et propose un ensemble de services interconnectés. Le cadre réglementaire constitue le règlement intérieur de l’édifice en question.

On observe que plusieurs propositions nationales de guichet unique ne partent pas d’une page blanche et que leur approche consisterait à remodeler ou remanier des systèmes informatiques existants (Davis, et al. 2009). Si l’on pousse plus avant l’analogie avec l’« édifice », on dira que les projets de guichet unique peuvent parfois exiger un démantèlement des bâtiments existants sur le site et une rénovation, voire une reconstruction de certaines des structures existantes. La construction implique également la réparation de structures existantes.

Pour traiter le sujet de manière exhaustive, le Recueil a choisi le titre « Comment construire un environnement de guichet unique ? ». Il est généralement admis qu’une approche universelle pour un guichet unique ne sera pas efficace. Grâce aux informations apportées par le présent Recueil, une administration des douanes devrait être en mesure de décrire, d’une part, sa situation actuelle qui reflète « l’état actuel de son environnement » personnel et, d’autre part, son état de préparation par le biais des diverses politiques, des infrastructures techniques et des aspects concrets afin de tracer les voies menant à l’environnement de guichet unique souhaité.

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Dans le reste de cette partie, nous examinerons différentes approches de l’environnement de guichet unique et des analyses pratiques à l'attention des responsables. Nous commencerons par la définition la plus largement reconnue du guichet unique de la Recommandation 33 du CEFACT/ONU (UN/ECE 2005), puis nous décrirons la vision de l’OMD, pour qui le guichet unique fait partie intégrante de la quête de la « gestion coordonnée des frontières ». Ensuite, nous nous intéresserons à l’aspect technico-juridique de l’environnement de guichet unique qui ressemble à une entreprise virtuelle accessible par le biais de portails Web et d’interfaces qui relient un ensemble de services opérant de manière conjointe. Pour terminer, nous aborderons le concept du guichet unique en tant qu’ensemble de services interconnectés pour soutenir le commerce mondial ainsi que les contrôles réglementaires transfrontières. Le concept d’« ensemble de services » permet (i) de documenter l’éventail des services de réglementation du commerce international, (ii) de définir la portée et la couverture des services du guichet unique et (iii) d’ouvrir la voie à la collaboration. Nous conclurons cette partie en mettant en exergue les analyses pratiques et réalisables de chacune de ces approches.

5. Recommandation 33 du CEFACT/ONU La mise en place d’un guichet unique de réglementation des flux transfrontières est complexe. Dès lors, il est assez utile de le décrire brièvement en choisissant quelques éléments qui le caractérisent de manière spécifique. Avant tout, il permet d’éviter les transmissions répétées de données. Le Centre des Nations Unies pour la facilitation du commerce et les transactions électroniques (CEFACT/ONU) en a donné une définition dans sa Recommandation 33 (Conseil économique et social de 2005), qui tient compte de cette caractéristique et la relie à la question de la transmission par les opérateurs commerciaux des informations aux organismes de réglementation des flux transfrontières. Cette recommandation permet de relier le concept de guichet unique avec le domaine plus large d’expertise du CEFACT/ONU qui porte sur la normalisation des données et la messagerie électronique.

Dans la Recommandation 33 du CEFACT/ONU, sur le modèle « acheter-expédier-payer »4, la collaboration entre les douanes et les autres organismes gouvernementaux est expliquée en termes de flux d’informations entre, d’une part, des parties concernées par le commerce et le transport et, d’autre part, des organismes de réglementation. Il s’agit là de la première tentative sérieuse de réunir des données et de la documentation sur la conception et la mise en place d’un guichet unique pour le commerce international. Cette recommandation constitue la pierre angulaire de la connaissance actuelle sur le sujet. Globalement, les mises en place du concept de guichet unique sont évaluées en fonction du respect des normes requises en vertu de la définition du guichet unique et des typologies décrites dans l’annexe à la Recommandation. Voici la définition du guichet unique telle que proposée dans la Recommandation 33 du CEFACT/ONU :

4 Le modèle « acheter-expédier-payer » élaboré par le CEFACT-ONU décrit les principaux processus et parties intervenant dans la chaîne logistique internationale.

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« Dans le cadre de la présente Recommandation, un guichet unique est défini comme étant un service qui permet aux parties intéressées aux échanges et au transport de déposer des informations et des documents normalisés auprès d’un point d’entrée unique en vue de satisfaire à toutes les exigences officielles à l’importation, l’exportation et au transit. Si les informations se présentent sous la forme électronique, alors les éléments de données individuelles devront faire l’objet d’une transmission unique. »

Figure 5 Recommandation 33 du CEFACT-ONU : cinq caractéristiques essentielles (Source : CEFACT-ONU – Note technique sur la terminologie relative au guichet unique et à d’autres plateformes électroniques) (Armen, Tejo, si possible, merci d’insérer des cliparts/images vectorielles dans les encadrés vides)

Les lignes directrices qui accompagnent cette Recommandation décrivent les modèles les plus répandus pour un guichet unique. (i) Le « Modèle d’autorité unique », une entité qui assure la coordination entre les organismes compétents pour veiller à ce que la chaîne logistique ne soit pas entravée. (ii) Le « Système automatisé unique », un système d’informations automatisé qui traite les informations ou travaille en collaboration avec un groupe de systèmes qui traitent les données qui doivent être reçues ou envoyées. Ces systèmes pourraient rentrer ensuite dans la catégorie des systèmes intégrés dans laquelle le système automatisé unique sert de plateforme de traitement pour des utilisateurs individuels émanant de tous les organismes concernés ou des systèmes interfacés où le système automatisé unique met au point et utilise des interfaces avec des systèmes appartenant aux organismes pour finaliser une transaction. Il peut également constituer un hybride des approches intégrées et des interfaces d’un système automatisé unique. (iii) Le troisième type de système, appelé le « Système transactionnel d’informations automatisé » qui sert de plateforme transactionnelle et est intégré auprès de toutes les autorités. Par exemple, les déclarations et les permis sont réceptionnés par voie électronique dans une application unique et les données sont traitées en continu par les autorités concernées de manière individuelle. La réponse est renvoyée au déclarant également par voie électronique.

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Selon les lignes directrices de la Recommandation, il est nécessaire qu’une agence principale assure la coordination entre les parties intéressées et décrive les normes et les outils susceptibles d’être utilisés. Elle donne les premières orientations sur les étapes à suivre pour aborder concrètement la planification et la mise en place d’un guichet unique, en énonçant les facteurs-clés à prendre en compte pour un établissement réussi. Les lignes directrices donnent un aperçu des services que proposent les principaux guichets uniques dans le monde.

Cette Recommandation a servi de point d’ancrage pour tous les débats ultérieurs sur le sujet. Bon nombre de groupes de travail, de séminaires, de documents de recherches et de notes de conférence y ont fait référence pour en mettre en exergue les possibilités et les avantages. Le CEFACT/ONU a élaboré d’autres Recommandations afin de décrire de manière concrète les outils et les méthodologies qui sous-tendent l’établissement d’un guichet unique.

Il convient de noter que la Recommandation 33 du CEFACT/ONU et ses lignes directrices insistent sur les solutions possibles en informatique et en télécommunication pour la transmission électronique en une seule fois des données réglementaires. Il y a aussi un impact organisationnel important lorsqu’on envisage un guichet unique en tant que système socio-technique portant sur des politiques importantes, des ressources humaines et juridiques et ayant des conséquences opérationnelles. Ces caractéristiques ont été citées dans une certaine mesure dans les recommandations successives du CEFACT-ONU, notamment : La Recommandation 34 sur la simplification et la normalisation des données pour le guichet unique, la Recommandation 35 sur la création du cadre juridique d'un guichet unique pour le commerce international et la Recommandation 36 sur l’interopérabilité des guichets uniques transfrontières.

Si la définition de la Recommandation 33 du CEFACT-ONU demeure la définition de référence du guichet unique au plan international, l’accent qui est mis dans la Recommandation sur le guichet unique en tant qu’instrument permettant de soumettre des informations normalisées à un seul point d’entrée a conduit certains à considérer le guichet unique comme un simple ensemble d’applications informatiques à grande échelle gérées par le gouvernement et capables de recevoir des déclarations uniques imposantes et extrêmement complexes et de distribuer leurs différents éléments aux organismes gouvernementaux concernés.

Dans les pays développés à l’infrastructure commerciale extrêmement développée, une telle approche pourrait être perturbatrice et très coûteuse puisqu’il existe déjà plusieurs systèmes différents qui sont en mesure de soutenir de manière efficace les processus de la chaîne logistique. Il s’agit souvent de systèmes informatiques sophistiqués comprenant notamment les plateformes de traitement des déclarations en douane, les systèmes communautaires des ports et de la logistique, les systèmes pour l’émission et le contrôle des licences, les systèmes de certification et d’inspection et les systèmes qui offrent des services pour les transactions électroniques. Par conséquent, il est nécessaire d’avoir une perspective élargie du concept de guichet unique et non de le limiter à une superposition supplémentaire d’un autre système destiné principalement à relier et orchestrer les systèmes existants, bien implantés et arrivés à maturité. Le guichet unique peut également être vu comme un réseau de structures de coopération basées sur la confiance et un ensemble de caractéristiques d’interface convenues dans lequel les opérateurs bénéficient d’un accès facilité à des services réglementaires mis à disposition par des moyens électroniques. Les arrangements existant entre les organismes de réglementation sont confidentiels, l’opérateur ne les connaît pas, mais ils

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permettent de promouvoir la simplification en rationalisant les autorisations réglementaires pour le mouvement des marchandises et des moyens de transport tout au long de la chaîne logistique. Ainsi, l’opérateur est dispensé de devoir fournir la même information à de multiples reprises.

Plusieurs pays d’Europe occidentale ne sont pas encore dotés de guichet unique, mais leurs systèmes existants sont déjà le fruit d’années de collaboration entre les organismes gouvernementaux et le secteur privé. En combinaison avec des pratiques modernes de gestion des risques, l’application du principe de réduction des données pour le dédouanement, l’adoption de programmes d’opérateurs commerciaux de confiance, le contrôle a posteriori et les accords de coopération pour la gestion de la conformité sont autant d’autres programmes qui aident à la construction d’un système douanier moderne. Le fait que ces pays puissent se targuer d’avoir les meilleures facilités logistiques au monde, bien qu’ils n’aient pas un « guichet unique » au sens de la Recommandation 33, montre qu’au-delà du principe de transmission des données en une seule fois, certains autres facteurs permettent d’améliorer de manière significative la facilitation des échanges. La Partie III du Volume 1 analyse les composants stratégiques d’un programme de modernisation des douanes et tente d’y positionner le guichet unique.

Selon des informations émanant de la Grande-Bretagne, de la France, du Canada, de la Corée et du Japon, il semble que l’approche à suivre dans la plupart des pays développés sera très différente de celle des économies émergentes, des pays en développement et des économies en transition.

La mise en place d’un guichet unique sera un défi majeur à relever pour les pays développés car les transactions suivent déjà traditionnellement des voies bien établies, les participations des divers services officiels sont bien ancrées, les systèmes informatiques hérités du passé font preuve d’inertie, il y a une lassitude envers de nouveaux grands projets informatiques, sans compter les aspects juridiques complexes à traiter. Il est utile d'examiner les problèmes rencontrés dans divers autres domaines et pas uniquement en termes de transmission de données officielles.

Les avancées en termes d’interopérabilité de la technologie de l’information et des architectures informatiques ont entraîné l’apparition de nouveaux modèles permettant aux organisations d’appréhender différemment leurs modes de collaboration et d’y apporter des changements fondamentaux. Ces progrès ont clairement influencé le mode de collaboration tant des administrations entre elles qu’avec le secteur privé. De nouveaux outils d’aide à la collaboration ont vu le jour et de nouveaux modèles architecturaux sont apparus depuis la publication de la Recommandation 33.

Il est évident qu’il n’y a pas qu’une seule manière de construire un environnement de guichet unique. L’étude de l’OMD montre que différentes solutions ont été expérimentées dans le monde et il est essentiel d’en comprendre les similitudes et les différences, ce qui fonctionne bien et ce qui ne fonctionne pas ainsi que les raisons précises. Il faut connaître les différents aspects possibles du guichet unique.

5.1 Définition adaptée de l’OMD Comme nous l’avons mentionné précédemment, l’OMD préfère l’expression « environnement de guichet unique », qui est également utilisée dans la brochure

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relative à ce concept parue en prélude à la Recommandation 33 du CEFACT/ONU. Le site Web de l’OMD utilise actuellement une définition non officielle de l’« environnement de guichet unique » comme étant une facilité transfrontalière « intelligente » qui permet aux parties intéressées aux échanges et au transport de déposer des informations normalisées, essentiellement par voie électronique, auprès d’un seul point d’entrée pour satisfaire aux exigences officielles à l’importation, l’exportation et en transit, ce qui va largement dans le même sens que la Recommandation 33 du CEFACT/ONU.

5.2 Pourquoi est-ce un service intelligent ? Le terme « intelligent » revêt toute son importance car le guichet unique ne représente pas seulement un échange de données ou une voie d’accès vers des services appartenant aux organismes chargés de la réglementation des flux transfrontières, voire juste un accès centralisé aux informations, à travers un portail Web. C’est aussi une solution pour proposer des services partagés aux utilisateurs. Ces services partagés peuvent aller du calcul des droits, taxes, redevances ou impositions gérés par les organismes aux frontières, à la gestion des risques de manière coordonnée, en passant par les contrôles opérationnels partagés ou la gestion coordonnée des flux de données et des processus opérationnels entre agences. Parce qu’il est « intelligent », le guichet unique permet aux opérateurs commerciaux d’avoir une vue intégrée de leurs transactions. Sans intelligence, il serait juste un « portail unique » ou un service de Réseau à valeur ajoutée (RVA) qui met l’opérateur en relation avec les divers organismes gouvernementaux.

Nonobstant l’intelligence, la pierre angulaire d’un guichet unique reste la « transmission en une seule fois » aux organismes gouvernementaux qui sont demandeurs d’informations émanant des opérateurs commerciaux et des transporteurs pour permettre l’application des mesures de réglementation à la circulation transfrontière des marchandises, des personnes et de tous les moyens de transport. La circulation transfrontière comprend les activités d’importation, d’exportation et de transit.

La « transmission en une seule fois » vise à éviter les présentations répétées d’une même information aux organismes gouvernementaux. Cela n’implique pas nécessairement de transmettre en une seule fois toutes les données d’informations nécessaires pour la mainlevée des marchandises. Ces dernières peuvent être transmises en plusieurs envois, ce qui permet aux opérateurs économiques de transmettre les données au fur et à mesure en suivant la logique opérationnelle des processus régissant les formalités de dédouanement transfrontière dans leur intégralité.

La « transmission en une seule fois » ne peut être obtenue qu’en normalisant les informations et les documents. Le terme « transmission » dans l’expression « transmission en une seule fois » signifie qu’il convient de fournir des informations à un organisme de réglementation des flux transfrontières conformément aux termes de la loi afin de (ou en vue de) recevoir une décision ou une instruction de l’organisme de réglementation des flux transfrontières. Faire circuler l’information entre les entités commerciales et les organismes gouvernementaux ainsi qu’entre les organismes mêmes, ne consiste pas simplement pour une partie à émettre l’information, mais représente une action importante prévue dans la réglementation correspondante. L’information transmise est généralement qualifiée de « déclaration » ou de « rapport ». L’émetteur, qui fournit l’information aux organismes de réglementation des flux transfrontières, est légalement responsable de cette « transmission ».

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Les processus opérationnels du guichet unique constituent un ensemble d’activités structurées et liées visant à obtenir une présentation en une seule fois de la part des opérateurs commerciaux et des transporteurs. Ces processus comprennent également des flux d’informations en retour de la part des organismes gouvernementaux vers les opérateurs commerciaux et les transporteurs, mais ce concept suppose que les organismes de réglementation des flux transfrontières renvoient une réponse harmonisée et coordonnée à l’émetteur de la déclaration réglementaire. Eviter tout double emploi dans les flux d’informations des organismes de réglementation des flux transfrontières vers les opérateurs commerciaux et les transporteurs, et inversement, permettrait de tirer pleinement parti du potentiel d’un environnement de guichet unique.

Une transmission en une seule fois vers un guichet unique repose sur les principes énoncés ci-après, qui dénotent tous l’aspect « intelligent » d’un environnement de guichet unique.

Présentation des données additionnelles : les opérateurs commerciaux et les transporteurs transmettent les données aux organismes de réglementation des flux transfrontières au fur et à mesure du déroulement de la transaction dans le cadre du commerce international. Un guichet unique pourrait exiger seulement l’envoi de données additionnelles qui montreraient un changement ou une évolution dans la transaction. L’envoi répété de données serait ainsi évité à condition que les données aient fait partie d’une transmission précédente. Un environnement de guichet unique, par son aspect « intelligent », est dès lors capable de faire le lien entre des transmissions individuelles distinctes d’informations justificatives effectuées par un opérateur.

Déclarations réglementaires harmonisées : certains organismes de réglementation des flux transfrontières exigent des données qui se recoupent souvent. Dans le cadre d’un guichet unique, l’harmonisation d’un ensemble de données pourrait être indiquée afin que, pour une transaction commerciale ou une circulation de transport, les opérateurs concernés ne soient pas tenus de transmettre de manière répétée les mêmes données à différents organismes.

Partage d’informations entre organismes de réglementation des flux transfrontières : il s’agit là de la conséquence logique de l’harmonisation des déclarations réglementaires. Ce partage permet aux organismes respectifs de réglementation des flux transfrontières d’effectuer des contrôles en commun, conjointement ou de manière séparée.

Réponse harmonisée des organismes de réglementation des flux transfrontières : la réponse donnée à une déclaration ou un rapport émis par un opérateur commercial ou un transporteur est une étape majeure dans le processus opérationnel. En effet, lorsqu’un organisme de réglementation des flux transfrontières envoie une réponse indiquant la mainlevée de marchandises, cela signifie que le service de réglementation est accompli. Chaque organisme de réglementation des flux transfrontières peut gérer ses réponses de manière indépendante, mais le guichet unique doit fournir une réponse unique harmonisée à l’opérateur.

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6. Guichet unique et « Gestion coordonnée des frontières »

D’importantes recherches ont été menées sur l’aspect opérationnel du guichet unique dans le cadre du commerce transfrontière pour lequel les organismes de réglementation proposent des services aux acteurs intéressés aux transactions commerciales et aux transports à l’échelon international. (Le Groupe de la Banque mondiale, 2010). L’OMD considère que le concept de guichet unique fait partie intégrante de la « gestion coordonnée des frontières », expression utilisée pour décrire les efforts déployés en vue de rationaliser et simplifier les systèmes et les procédures de gestion des frontières, tant au plan national qu’international. La gestion coordonnée des frontières (GCF) présente plusieurs facettes de grand intérêt et pertinentes aux yeux des douanes. En effet, les efforts coordonnés apportent bien plus de valeur aux administrations et aux entités commerciales que les efforts dissociés et limités déployés par les agences au niveau individuel. Cet aspect permet aux responsables des organismes gouvernementaux participants de comprendre leur rôle au niveau stratégique. C’est une manière de conserver un soutien politique et de se placer dans de bonnes dispositions stratégiques.

La gestion coordonnée des frontières englobe les approches ci-après :

Le regroupement et le partage des facilités de réglementation : Cette approche ouvre la voie vers l’unification des points de services, favorise la coopération entre organismes, améliore la communication, permet le partage de la gestion des risques et le regroupement des contrôles opérationnels par le partage des informations sur le sujet.

Les agents compétents de première ligne : L’autorité administrative est confiée aux agents qui assurent l’interface entre l’administration et les entités commerciales, soit par des notifications de délégation de pouvoirs au sein d’un organisme, soit par une désignation croisée entre différents organismes. L’habilitation des agents de première ligne accélère la prise de décision, ce qui permet d’assurer une plus grande rapidité aux services et aux activités.

Des postes-frontières à guichet unique : Les pays qui partagent une frontière terrestre concluent des accords internationaux permettant aux organismes de réglementation se trouvant de part et d’autre de la frontière de travailler en étroite collaboration afin d’éviter tout double emploi dans les formalités réglementaires en matière d’importation, d’exportation et de transit.

Un environnement de guichet unique : L’environnement de guichet unique est défini à la Section 5.1 ci-dessus. Il est le fruit de la collaboration entre les organismes de réglementation des flux transfrontières et de l’utilisation intensive de la technologie de l’information et de la communication (TIC). Cet accord a principalement comme conséquence de permettre aux opérateurs de transmettre en une seule fois par voie électronique les informations relatives aux importations, aux exportations et aux opérations de transit demandées par les organismes de réglementation, au lieu de fournir séparément les mêmes renseignements à chaque organisme gouvernemental.

La présentation en une seule fois des renseignements, les points d'entrée uniques et d’autres aspects ayant trait aux TIC qui servent à définir un environnement de guichet

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unique offrent une image incomplète de certaines caractéristiques « cachées ». La métaphore de l'iceberg employée par la Banque mondiale se révèle pertinente car elle décrit les mécanismes et les facteurs sous-jacents, que l'on peut classer dans trois catégories – portée, richesse et durabilité, comme le montre l'image ci-dessous.

Pour chacun des services fonctionnels identifiés par les organismes participants, il est possible de dégager les aspects nécessitant une coordination étendue entre agences. La Partie II du présent volume analyse en détail les diverses missions frontalières et douanières ainsi que les implications dans le cadre d’un guichet unique et d’une collaboration entre agences. C’est cette dernière qui manque le plus de structure et qui constitue le plus grand défi, mais qui est aussi la clé de la réussite du guichet unique.

Les autres activités stratégiques entre agences portent sur la gestion coordonnée des risques (gestion des risques et centres de ciblage), les études interagences sur le temps nécessaire à la mainlevée et les accords organisationnels interagences. Dans le même ordre d’idées, le guichet unique représente un effort à déployer entre les agences pour offrir des services officiels de dédouanement de fret aux frontières principalement par le biais de systèmes informatiques reposant sur des accords entre les agences qui ne sont pas visibles par les opérateurs commerciaux. Pour ces derniers, cela se passe comme si ces services étaient proposés par une « entreprise virtuelle ». La prochaine section traite de cet aspect du guichet unique.

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7. Le guichet unique en tant qu’entreprise virtuelle

Le guichet unique repose sur les échanges de documents et les processus opérationnels en ligne. Il se base sur un modèle opérationnel qui s’est développé grâce aux progrès dans le domaine des technologies de l’information et des communications ainsi que dans les transactions commerciales par le biais de l’Internet. Un peu comme c’est le cas pour le guichet unique, certaines sociétés spécialisées se sont regroupées pour former une entreprise virtuelle en proposant une seule interface aux clients. Il faut distinguer le guichet unique de l’entreprise virtuelle. Cette dernière concerne principalement les relations entre les opérateurs commerciaux et les consommateurs alors que le guichet unique est un dispositif régissant les relations entre les entreprises et le gouvernement, quoique le monde de l’entreprise virtuelle puisse être une mine d’enseignements utiles.

Les transactions commerciales qui se font par le biais de l’Internet concernent notamment les achats en ligne, les réservations de billets d’avion et les réservations de chambres d’hôtel. Pour chacun de ces exemples, l’organisation qui offre les services sous-jacents ne gère pas nécessairement le portail proposant l’interface pour le client. En fait, le portail ne révèle qu’une infime partie des nombreux processus, échanges de documents et accords organisationnels qui sous-tendent l’offre d’un produit ou d’un service dans le cadre du commerce sur Internet. A l’image des liens EDI des années 90 et des services Web actuels, les processus d’intégration qui soutiennent ces portails aident les processus opérationnels et les services des diverses organisations « réelles » qui s’y joignent et proposent un ensemble de services opérationnels à l’utilisateur final. L’entreprise virtuelle est issue de ces interconnections électroniques et propose ses services par le biais de l’interface virtuelle du portail Web.

Dans la présente section, l’environnement de guichet unique est abordé sous deux aspects essentiels de l’ « entreprise virtuelle », à savoir (i) les portails Web et (ii) un réseau de facilités et d’accords entre les organisations. Les sous-sections qui suivent expliquent pourquoi l’analogie de l’ « entreprise virtuelle » pourrait devenir un point d’ancrage conceptuel pour le guichet unique.

7.1 Les portails Web Prenons l’exemple des achats en ligne. Le portail Web des achats en lignes soutient une transaction d’achat par son rôle de vecteur des informations. Il gère l’entrée et la sortie des données et orchestre aussi les processus opérationnels liés aux achats en ligne. La transaction passe par différents « états » dont la sélection des articles à acheter, le contrôle à la sortie, le choix de l’envoi, le paiement, l’encaissement et la facturation, le contrôle final des stocks ainsi que l’envoi de la commande aux producteurs ou aux distributeurs, les dispositions en matière de transports, l’envoi d’un avis de livraison, la livraison effective, le traitement de l’avis de réception et la réconciliation finale des créances par les parties concernées. Une transaction d’achat en ligne typique peut comporter de nombreux processus opérationnels et échanges de documents, près d’une demi-douzaine d’entreprises et leurs systèmes automatisés respectifs. La transaction peut s’opérer en quelques secondes car les processus opérationnels ont été préalablement orchestrés et séquentiellement exécutés en amont du portail Web par l’échange de messages électroniques hautement normalisés entre diverses parties, dont le fournisseur, la passerelle de paiement, la société de transport et le client. Les

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systèmes informatiques de toutes ces organisations sont complètement interopérables et les messages échangés entre eux sont hautement normalisés. Des accords légaux ont été conclus entre les organisations participantes afin de garantir les résultats obtenus au terme des échanges de renseignements.

Les organisations qui interviennent sur une plateforme de commerce électronique travaillent en collaboration et partagent les informations, évitant ainsi de devoir saisir plusieurs fois les données et assurant la cohésion des données dans les processus opérationnels tout au long de la transaction. C’est exactement ce que devrait être un guichet unique.

C’est probablement les portails Web qui comportent la plus grande visibilité symbolique des solutions de guichet unique pour les réglementations transfrontières. En effet, avant tout, ils peuvent fournir toutes les informations officielles pertinentes « sous un même toit ». Le portail peut servir de vecteur d’informations et d’interface de services virtuels entre les opérateurs commerciaux et les organismes de réglementation. Le guichet unique peut commencer sous la forme d’un portail d’information, les douanes y ajoutent ensuite progressivement les possibilités de traitement des transactions, ils deviennent dès lors des points d’accès à des services comme le traitement des déclarations, la mainlevée du fret, le traitement des paiements des droits et des taxes et la gestion des cautions et obligations cautionnées. En outre, les douanes mettent en place des systèmes de connexion avec les systèmes de traitement des licences et des permis d’autres organismes de réglementation des flux transfrontières et l’intégration des processus opérationnels devient effective, marquant du même coup les prémices du guichet unique. Enfin, comme différents portails au sein de l’environnement de guichet unique s’étendront et créeront des services plus élaborés, cela entraînera une transformation de la manière dont ces agences s’acquittent de leurs tâches. La plateforme commerciale du Nigeria constitue un exemple de cette évolution.

Plusieurs autres pays ont mis en œuvre des solutions reposant sur la « plate-forme commerciale ou sur le concept de portail commercial. KENTRADE est un dispositif de guichet unique mis en place au Kenya lancé au début sous la forme d'un portail agissant en tant que point d'accès unique aux services disponibles.

La plate-forme International Trade Hub-Italia (ITH-Italia) est une solution technologique qui permet aux négociants, en particulier les petites et moyennes entreprises, de demeurer compétitifs et de connaître le succès dans une économie mondialisée. D'après le ministère italien du développement économique, ce dispositif est davantage qu'un « centre de services intégrés » ou qu'un « guichet unique » car il intègre tous les processus liés aux activités d'importation/exportation.

Les portails commerciaux peuvent permettre aux initiatives de guichet unique de se mettre en place et ensuite d’évoluer rapidement au gré des nouvelles technologies disponibles et des accords espérés entre les 2 organes participants. C’est pourquoi, il faut prendre soin des initiatives même les plus modestes qui se donnent le nom de projets de guichet unique car elles constituent des projets potentiellement solides. Les transactions commerciales effectuées par le biais du Web poursuivent leur croissance et ont connu de récentes évolutions montrant qu’il est possible de créer une entreprise virtuelle d’une manière rapide, flexible et peu coûteuse (Glushko & McGrath, 2008). Comme il est possible d’évoluer rapidement au départ d’un portail et en suivant le cycle « information-transaction-intégration-transformation », cette approche pourrait fort probablement servir de modèle pour les économies émergentes.

29

Une question fréquemment posée consiste à demander s’il doit y avoir un seul ou plusieurs portails Web. Certes, l’aspect juridique joue un rôle essentiel à cet égard, mais en définitive, l’organisation des portails Web dépendra des besoins des utilisateurs et de l’accès à l’information.

7.2 Un réseau de services de coopération Comme on a pu le voir dans l’exemple des achats en ligne, les portails ne représentent qu’un maillon de la chaîne. Les transactions réelles s’opèrent entre les organismes participants et leurs systèmes informatiques respectifs. A titre d’exemple, le magasin virtuel a pu exécuter ses processus opérationnels parce qu’il a mis en relation diverses sociétés indépendantes en échangeant des documents et en effectuant des opérations interdépendantes. Dans le même ordre d’idées, dans un guichet unique, l’opérateur commercial participe à la transaction sans avoir de vue sur les nombreux échanges soigneusement gérés qui peuvent s’établir entre les organismes de réglementation des flux transfrontières, les agents en douane, les banques, les transporteurs et les fournisseurs de logistique.

Pour construire un guichet unique, il faut que les organismes de réglementation des flux transfrontières évoluent d’une situation où ils ont tous leur propre concept des opérations vers une position impliquant des interdépendances de processus et des échanges de documents. Les organismes concernés doivent définir d’un commun accord quels sont les interdépendances et les modèles de processus opérationnels à retenir.

Figure 6 : l’environnement de guichet unique est représenté comme un réseau de structures de coopération

Les économies avancées et nouvellement industrialisées disposent déjà de nombreux systèmes informatiques sophistiqués avec une réglementation frontalière très développée et un large éventail de régimes de réglementations transfrontières. Dès

30

lors, pour ces économies, de vastes projets nouveaux pour la mise en place d’un environnement de guichet unique peuvent ne pas être réalisables ni même souhaitables. Ces pays pourraient envisager différents types d’approches pour jeter les bases de la migration de la planification verticale en silos vers des systèmes plus proches et plus intégrés. Typiquement, dans un pays industriel avancé, les systèmes informatiques ci-après fonctionnent déjà dans un « espace de guichet unique » : Les systèmes douaniers automatisés pour le traitement des déclarations et des

mainlevées. Les systèmes automatisés de gestion des licences pour la délivrance et la

vérification des licences. Les systèmes pour les contrôles vétérinaires, sanitaires phytosanitaires. Les systèmes communautaires de fret pour les ports et les aéroports qui

contrôlent la logistique et les flux de fret. La connectivité en ligne entre les systèmes des douanes et les systèmes

logistiques. Les dispositifs de paiement électronique avec les banques.

Lors du développement de ces systèmes, on a veillé à permettre un échange des données entre eux, en visant également à accélérer le traitement et diminuer les tracasseries pour les opérateurs commerciaux. L’ensemble des interconnexions existantes ne saurait toutefois suffire à constituer à un environnement de guichet unique, mais inciter les décideurs à analyser intégralement les coûts liés aux projets de guichet unique et la valeur opérationnelle qu’ils peuvent apporter.

7.3 L’effet d’« entreprise dominante » Il ressort des entreprises virtuelles que ce sont les organisations dominantes mettant en place les communautés d’utilisateurs et établissant les règles de base qui déterminent les interfaces entre les systèmes. Les systèmes TIC exploités par l'organisation dominante disposent du plus grand nombre d’interfaces en place et ils auront de meilleures chances de voir leurs normes d’interface acceptées, qu’elles répondent ou non aux normes dites « internationales », et amplement partagées au sein de la communauté commerciale qui fait partie de l’écosystème. Cet « effet des entreprises dominantes » apparaît dans des communautés commerciales comme RosettaNet ou dans les systèmes dominants de planification de ressources comme SAP. En fonction du domaine d’activités, les entreprises dominantes adoptent des normes qui servent aussi de normes pour toute la communauté d’utilisateurs. Par conséquent, les organismes de réglementation des flux transfrontières et leur communauté d’utilisateurs pourraient également occuper une position dominante compte tenu de leurs monopoles et pourraient « imposer leurs vues » en termes de normes. D’où l’importance primordiale du rôle de l’opérateur ou de l’« orchestrateur » du guichet unique qui doit mettre de l’ordre dans les interfaces normalisées régissant les interactions au sein de la communauté.

L’aptitude des systèmes dominants des douanes et des autres organismes gouvernementaux entrera en ligne de compte, tout comme ceux des systèmes communautaires de fret. En tant que réseau de facilités de coopération, on peut supposer que l’environnement de guichet unique doit présenter les caractéristiques suivantes :

31

L’environnement de guichet unique est le résultat d’un partenariat stratégique de silos verticaux existants d’entités non concurrentes.

Aucune organisation ne peut décider de manière unilatérale la mise en place d’un concept de guichet unique pour remplacer le réseau de services existants.

Les normes adoptées par les systèmes informatiques dominants sont suivies par toute la communauté (effet d’entreprise dominante).

Un opérateur de guichet unique est officiellement désigné : • pour assurer la gestion des accords officiels entre les systèmes

informatiques participants et les organisations ; • pour établir et diriger l’architecture du guichet unique (architectures

opérationnelle, technologique, de la sécurité et des données) ; • pour appliquer des normes pour les services et les interfaces ; • Pour établir une relation de confiance entre les entités qui coopèrent.

Pour assurer la transition de chaque service opérationnel vers un service de guichet unique, la collaboration de chacun des acteurs est requise pour qu’ils adaptent leurs interfaces existantes lorsque la communauté se rapproche de l’état souhaité d’environnement de guichet unique.

8. Le guichet unique est un « ensemble de services »

En définitive, l’environnement de guichet unique est perçu comme un ensemble de services qui renforcent les principales fonctions de réglementation pour la facilitation du commerce et des opérations d’importation, d’exportation et de transit. Ces services sont essentiellement possibles grâce aux technologies de l’information et des communications. Les opérateurs (ou orchestrateurs) désignés pour le guichet unique proposent ces services ou en favorisent la mise en place au nom des organismes de réglementation des flux transfrontières par le biais d’une plateforme commune. En général, ces services portent sur le dédouanement officiel des marchandises, des moyens de transport et des membres d’équipage.

Les opérateurs commerciaux apprécient l’ensemble des services proposés « sous un même toit » car ils peuvent y accéder et les utiliser aisément. Si l’on envisage le guichet unique par le biais du prisme des « services », on a une idée claire des problèmes auxquels il faut faire face. Le concept de « services » met à notre disposition plusieurs outils techniques et de gestion susceptibles de nous aider à répondre à bon nombre de questions qui peuvent se poser au cours du processus de mise en place d’un environnement de guichet unique.

32

8.1 Le champ d’application du guichet unique de réglementation des flux transfrontières

Pour mener à bien une transaction commerciale à l’échelon international, les opérateurs commerciaux et les organismes gouvernementaux doivent avoir accès à certains services liés au commerce, au transport et aux réglementations. Ces services peuvent être répartis selon un schéma de classement par catégories et niveaux hiérarchiques qui ne sont pas redondants ou par taxonomie. La présente sous-section montre qu’en effectuant la taxonomie des services, englobant les services pour les échanges commerciaux, le transport et les réglementations, il est aisé d’identifier la propriété, la responsabilité, l’obligation de rendre des comptes et le cadre consultatif qui doit être mis en place entre tous les fournisseurs de services qui proposent des systèmes informatiques destinés au commerce international et servant une communauté constituée à la fois d’opérateurs commerciaux et d’organismes gouvernementaux.

Le schéma ci-dessous décrit un exemple de taxonomie de services ainsi que ses propriétaires actuels parmi les fournisseurs actuels de la communauté. La question qui est posée à l’opérateur de guichet unique est la suivante : Quels sont les services dont il voudrait assumer la propriété ?

33

Légende :

Hors champ d’application

Dans le champ d’application

Pour information

«««««««-------------Systèmes existants---------- »»»»»»»

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Systèmes de coopération dans les activités » » »

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Découverte partenaire commercial ? Services découverte de produits ? Services de catalogue ? Services de cotation ? Services de planification ? Services de commande ? Services de facturation ? Services d’expédition ? Services de livraison ?

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Services de réservation ? Enlèvement du fret ? Service de facturation du transport ? Localisation du fret ?

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Services de livraison et d’enlèvement ?

Activités portuaires ? Services nautiques ? Inspection des navires ?

Services manutentionnaires ?

Entrées & sorties de ports ? Activités de transbordement ? Services de fumigation ? Chargement et déchargement ? Services de pointage ? Flux de livraison de fret ? Facturation pour manutention portuaire ? Services d’entreposage et de manutention portuaire ? Services de pilotage et de remorquage ?

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Rapport des moyens de transport ? Rapport officiel avancé ? Déclaration de marchandises à l’exportation ? Déclaration de marchandises à l’importation ? Autorisation de mainlevée des marchandises ? Rapport de chargement à l’exportation ? Rapport de chargement à l’importation ? Certification de produit réglementaire ? Inspection réglementaire- p.ex. vétérinaire ? Services de licences réglementaires ?

34

Services de contrôle de sécurité ?

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Services de messagerie électronique ?

Services d’application à application ? Services informatiques opérationnels ?

Services d’hébergement Web ?

Services de gestion d’identités ? Services d’autorité de certification ?

Services de sécurité informatique ?

Le rôle d’opérateur ou d’orchestrateur de guichet unique peut être attribué de manière transparente. En effet, chaque organisme de réglementation des flux transfrontières participant ainsi que le système qu’il utilise (qu’il soit indépendant ou du type système communautaire) peut décider dans un cadre de concertation de ses futures attributions. L’opérateur ou orchestrateur peut effectuer cette démarche en indiquant pour quels services il souhaite conserver la propriété et la responsabilité, et quels services il pourrait céder à l’opérateur de guichet unique.

Il ressort clairement du tableau ci-dessus que seuls les services prestés par un fournisseur unique peuvent faire partie des services de guichet unique. Ainsi, les services portuaires qui sont le monopole de l’autorité portuaire, peuvent faire partie du guichet unique maritime. Cette communauté peut faire partie de l’environnement de guichet unique qui comprend d’autres systèmes de réglementation monopolistiques qui proposent des services de réglementation transfrontières qui ne sont pas redondants.

L’analyse taxonomique est d’autant plus intéressante lorsque les services plus étendus sont répartis en plusieurs services de base et que des liaisons sont établies. Ainsi, le service qui traite les déclarations de marchandises à l’importation et à l’exportation dépend du service qui effectue le contrôle du fret. Pour que le contrôle du fret puisse avoir lieu, il faut faire appel aux services qui s’occupent de la planification et de l’agenda de l’équipe d’inspection. Pendant que des services décrivent un besoin opérationnel, les processus opérationnels indiquent les étapes à suivre pour mener à bien ce service opérationnel. D’aucuns peuvent remanier les processus opérationnels pour proposer le même service.

Il conviendrait de considérer les contrôles de réglementation transfrontières en tant qu’un ensemble de services proposés aux opérateurs commerciaux et aux transporteurs par les agences de réglementation comme les douanes, le ministère du commerce et d’autres agences gouvernementales qui sont intéressées aux activités commerciales. Traditionnellement, ces services ont été mis en place par les organismes gouvernementaux y afférents ainsi que par les fournisseurs de services de logistique de manière individuelle et incohérente sans penser à établir des liaisons quelconques entre eux. Au cœur du guichet unique électronique, on trouve la notion de « mise en commun » des services qui se concentre sur les résultats du service à la clientèle. Le tableau ci-dessus permet de montrer le processus de mise en commun et propose un cadre permettant de définir le champ d’application des projets liés au guichet unique.

Selon des experts, il serait intéressant de recourir à une méthodologie d’analyse reposant sur une typologie et une hiérarchisation des services. Il est essentiel d’élaborer un classement adéquat qui fait ressortir les interdépendances pour être en mesure de décrire les services offerts actuellement ainsi que les relations entre eux. Cette

35

description peut être utilisée lors de la mise en place de l’architecture opérationnelle et technologique de l’environnement de guichet unique. Ce sujet est traité en détail dans la Partie VI du Volume 2.

8.2 Exemple : le port d’Anvers Le Système de la communauté portuaire d'Anvers (Antwerp Port Community System ou APCS) repose sur la collaboration/coopération entre les autorités portuaires d'Anvers, l'exploitant de la communauté portuaire d'Anvers (secteur privé), la douane de la Belgique et les parties tierces, à savoir les développeurs de solutions informatiques. Le concept de guichet unique maritime élaboré dans le cadre de ce système s'appuie sur une compréhension claire des services dispensés dans le port et sur une connaissance explicite du rôle des différentes organisations qui interviennent pour dispenser les divers services, comme indiqué ci-dessous.

Service Autorité/entreprise responsable

Pilotage maritime Gouvernement flamand

Pilotage fluvial Gouvernement flamand

Remorquage fluvial Sociétés privées URS + Antwerp Towage

Amarrage – Désamarrage Autorités portuaires d'Anvers

Pilotage à quai Concession des autorités portuaires d'Anvers

Remorquage à quai Autorités portuaires d'Anvers

Amarrage – Désamarrage à quai Concession des autorités portuaires d'Anvers Utilisation des infrastructures portuaires –divers services Autorités portuaires d'Anvers

Gestion de terminal Autorités portuaires d'Anvers Acconage, agents maritimes, transitaires,etc. Entreprises privées

Déclaration générale du navire Douanes Déclaration sommaire de stockagetemporaire Douanes Rapport concernant les fournitures desnavires et les effets de l'équipage Douanes

Listes d'équipage et de passagers Police fédérale

Rapport concernant l'élimination des déchets Gouvernement flamand (délégation chargée des ports)

Déclaration de marchandises dangereuses Autorités portuaires

Notification ISPS Autorités nationales chargées de la sécurité maritime

Déclaration sanitaire maritime Service fédéral de santé publique

Déclaration vétérinaire ou phytosanitaire Agence fédérale de sécurité alimentaire

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Figure 7 : Répartition des responsabilités entre les divers systèmes dans l’environnement de guichet unique (exemple du Port d’Anvers). (Source : présentation du système APCS et du guichet unique maritime par le Port d’Anvers)

36

8.3 Interactions entre les services et architecture orientée services

Pour mettre en place la solution de guichet unique, il est surtout essentiel de décrire l’état final souhaité en tenant compte de l’ « expérience » des opérateurs commerciaux (ou des agents / transporteurs) en matière de transaction commerciale. Cette description tissera les liens obligatoires dont toutes les parties intéressées devront tenir compte au moment d’entreprendre des activités liées à l’architecture et à la conception.

Les processus des services identifient ce que l’opérateur commercial (ou l’agent / transporteur) doit faire durant le processus matériel et par voie automatisé, mais aussi dans quel ordre. Quelle serait l’activité du système (production de services) pour chaque activité similaire de l’opérateur commercial ? De même, lorsque l’opérateur commercial se déplace sur le terrain pour l’interface physique, quelle est la description de base de l’interaction ? Quelles ressources sont nécessaires pour chaque activité et quels seraient les critères de qualité (temps d’inactivité, d’attente, de file, délai de réponse, précision, fiabilité, etc.) ?

Le résultat des services est en fait le fruit d’une série de « convergences de services » auxquels les opérateurs commerciaux et les transporteurs doivent faire face au cours du processus de circulation des marchandises par-delà les frontières. L’expérience de services globale comprend à la fois le temps de traitement, les coûts encourus ainsi que la prévisibilité en matière de durée, de coûts et d’efforts. L’objectif est de proposer des services prévisibles qui soient constants et peu coûteux. Toutes les parties intéressées par un projet de guichet unique doivent concevoir, visualiser et documenter ces services en collaboration. Cette documentation est essentielle dans la conception d’un guichet unique réside dans l’établissement du concept du processus opérationnel qui donnera naissance à cet ensemble attendu de convergences de services. On peut s’interroger sur les pouvoirs discrétionnaires des agents et surtout sur les délégations de pouvoirs et les compétences des agents de première ligne et donner ainsi d’importantes indications aux responsables.

La représentation des interactions dépasse le cadre de l’élaboration d’un cas d’utilisation classique et décrit de manière détaillée les expériences liées à ces services. Ce sujet est traité plus en détail dans la Partie VI du Volume 1.

Chaque agence gouvernementale peut certes apporter sa propre vision des services. Toutefois, selon le concept de guichet unique, ces services devraient être conçus dans une optique globale réunissant toutes les agences gouvernementales et de réglementation. Quel que soit le mode de conception, l’architecture orientée services propose une manière de mettre en place des solutions logicielles évolutives et durables pour un environnement de guichet unique.

L’architecture orientée service se concentre tout d’abord sur les services opérationnels et pas sur l’infrastructure technique (serveurs, archivage, etc.) et ses services d’ingénierie. Cette approche d’architecture étant résolument ancrée dans l’opérationnel, il est naturel qu’elle soit retenue par les architectes travaillant sur les projets de guichet unique. Les différents aspects de l’architecture orientée services sont analysés à la section 6 du Volume II de ce recueil.

37

Ces diverses interprétations des services de guichet unique peuvent aider à canaliser les énergies négatives émanant des esprits compétitifs qui règnent entre les organismes de réglementation des flux transfrontières et à concentrer les efforts pour résoudre les zones réelles de conflit et de redondance entre ces organismes. Lorsqu'un guichet unique devient opérationnel, ses performances sont mesurées en fonction des niveaux de service offerts par le dispositif. Par conséquent, le concept des services aide à jeter des ponts entre les disciplines critiques de conception interactive pour les services, d’architecture orientée services (AOS) et de gestion des services opérationnels maintenant le lien inconditionnel entre les stades de la conception et le stade de la mise en œuvre.

9. Conclusion Les quatre approches différentes pour comprendre l’environnement de guichet unique proposent différents démarches à suivre pour savoir comment construire un environnement de guichet unique. Optique Sujets principaux Analyses pratiques Recommandation 33 du CEFACT/ONU

Facilité pour déposer des informations et des documents normalisés auprès d’un point d’entrée unique

La normalisation des informations et des documents est essentielle pour la facilitation du commerce. Unifier l’interface gouvernementale avec les opérateurs commerciaux.

Les éléments de données individuels devraient être transmis en une seule fois

Harmoniser les données entre les organismes de réglementation des flux transfrontières. Créer des formulaires mixtes inter-départementaux ainsi que des applications logicielles pour permettre une transmission des données en une seule fois.

Une seule autorité, un seul système automatisé (intégré, interfacé ou hybride) et des systèmes automatisés de transaction des informations

Comprendre les types d’architecture, classer les guichets uniques existants et ouvrir des voies de migration.

Gestion coordonnée des frontières

Le guichet unique fait partie d’un programme plus vaste de collaboration entre agences

Relier d’un point de vue stratégique le guichet unique à la réalisation globale de la gestion des frontières. Se concentrer sur l’intégration fonctionnelle et les activités réalisées en collaboration (gestion des risques intégrée, contrôle coordonné, contrôle de chargement

38

unifié, gestion coordonnée des comptes des opérateurs commerciaux, etc.).

Les services de guichet unique exigent un degré élevé de collaboration entre agences

Identifier et gérer les tâches de la coordination entre agences qui soutient les services de guichet unique.

L’entreprise virtuelle

Une entité légale avec une présence virtuelle active

L’opérateur de guichet unique doit être désigné officiellement en tant que personne juridique avec des relations, des droits, des obligations et des responsabilités établis légalement. Le représentant juridique du guichet unique peut initier des projets pour atteindre des objectifs spécifiques sans que les organisations participantes ne perdent leur autonomie fonctionnelle.

Les portails Web peuvent simplifier et unifier des exigences réglementaires différentes

Le guichet unique peut se mettre en place puis se développer comme des portails Web regroupant des entreprises ; suivre l’information la transaction l’intégration la transformation.

Le guichet unique en tant que réseau dirigé de facilités et d’organisations travaillant en étroite collaboration

Des systèmes au sein de systèmes communautaires fonctionnent grâce à des accords légaux et se développent progressivement grâce à une relation de confiance. Il est dangereux pour un environnement de guichet unique qui suit les normes de l’ « entreprise dominante » d’ignorer les normes internationales pour l’interopérabilité.

Ensemble de Services

Les services de guichet unique peuvent être organisés en différentes catégories et hiérarchies qui ne sont pas redondantes

Permet d’identifier des manquements dans les services informatisés pour le commerce transfrontalier, le transport et les domaines de réglementation. Propose un cadre pour analyser et déterminer le champ d’application d’un guichet unique. Ouvre des voies de migration des services opérationnels vers les services de guichet unique dans le cadre d’une « architecture orientée services ».

Les interactions des services ont la satisfaction des utilisateurs-clés

Attire l’attention des responsables sur la conception des interactions et des expériences en matière de services. Suit les disciplines établies du développement du catalogue de services et la gestion opérationnelle des services.

Pa rt i e i i

V O l 1

DES FONCTIONS DE RÉGlEMENTATION DES

FlUX TRANSFRONTIÈRES AUX SERVICES DE GUICHET UNIQUE

Volume 1

Partie II Des fonctions de réglementation des flux transfrontières aux services de guichet unique Le guichet unique intervient dans la sphère de réglementation du commerce transfrontière. Cela suppose une collaboration très étroite entre la douane, les autorités fiscales, les administrateurs de la politique commerciale, les agences de sécurité et d’autres organismes de réglementation dans les domaines de la santé, de la sécurité et de l’environnement. Dans la présente Partie, ces relations seront mises en exergue ainsi que l’articulation nécessaire entre les prérogatives réglementaires et les services que pourrait offrir un guichet unique.

2

SOMMAIRE

DES FONCTIONS RÉGLEMENTAIRES ET FISCALES AUX SERVICES DE GUICHET UNIQUE .................... 1

1. INTRODUCTION .......................................................................................................................... 3 1.1 LIENS AVEC LES AUTRES PARTIES ....................................................................................................................... 3

2. DOUANES, TAXATION ET SERVICES AUX FRONTIÈRES ............................................................ 3 2.1 QUE SONT DES SERVICES FONCTIONNELS ? ......................................................................................................... 5

3. ADMINISTRATION DES RECETTES ............................................................................................. 7 3.1 DOUANES ET AUTORITÉS FISCALES : DANS UN ENVIRONNEMENT DE GUICHET UNIQUE ....................................... 8 3.2 LES FONCTIONS-CLÉS .......................................................................................................................................... 9 3.3 LES SERVICES POSSIBLES DU GUICHET UNIQUE ................................................................................................. 10

Proposer des services d’information en ligne concernant : ............................................................................. 10 3.4 LES SERVICES POSSIBLES DU GUICHET UNIQUE B .............................................................................................. 11 3.5 LES FONCTIONS DE COORDINATION ENTRE LES ORGANISMES ............................................................................ 12

4. LE TRANSPORT ET LA LOGISTIQUE ........................................................................................ 13 4.1 LES FONCTIONS-CLÉS ........................................................................................................................................ 13 4.2 LES SERVICES POSSIBLES DU GUICHET UNIQUE ................................................................................................. 14 4.3 LES FONCTIONS DE COORDINATION ENTRE LES ORGANISMES ............................................................................ 15

5. LA GESTION DE LA POLITIQUE COMMERCIALE ..................................................................... 16 5.1 LES FONCTIONS-CLÉS ........................................................................................................................................ 16 5.2 LES SERVICES POSSIBLES DU GUICHET UNIQUE ................................................................................................. 17 5.3 LES FONCTIONS DE COORDINATION ENTRE LES ORGANISMES ............................................................................ 17

6. PROTECTION DE L’ÉCONOMIE ................................................................................................ 17 6.1 LES FONCTIONS-CLÉS ........................................................................................................................................ 17 6.2 LES SERVICES POSSIBLES DU GUICHET UNIQUE ................................................................................................. 18 6.3 LES FONCTIONS DE COORDINATION ENTRE LES ORGANISMES ............................................................................ 18

7. LA SANTÉ PUBLIQUE, LA SÉCURITÉ ET L’ENVIRONNEMENT ................................................. 19 7.1 LES FONCTIONS-CLÉS ........................................................................................................................................ 19 7.2 LES SERVICES POSSIBLES DU GUICHET UNIQUE ................................................................................................. 19 7.3 LES FONCTIONS DE COORDINATION ENTRE LES ORGANISMES ............................................................................ 21

8. LA SÉCURITÉ DE LA CHAÎNE LOGISTIQUE.............................................................................. 21 8.1 LES FONCTIONS-CLÉS ........................................................................................................................................ 21 8.2 LES SERVICES POSSIBLES DU GUICHET UNIQUE ................................................................................................. 21 8.3 LES FONCTIONS DE COORDINATION ENTRE LES ORGANISMES ............................................................................ 22

9. CONCLUSIONS .......................................................................................................................... 23

ANNEXE I : AL NADEEB – LE GUICHET UNIQUE PLURIDISCIPLINAIRE DU QATAR .......................... 24 GÉRER LES FACTEURS DE RISQUE ........................................................................................................................... 25 INTÉGRATION ENTRE LES OPÉRATEURS ET LES ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX ................................................ 25

3

1. Introduction Le guichet unique concerne la régulation des mouvements transfrontières des marchandises, des moyens de transport et des personnes. Il est donc inévitablement associé à la fourniture de services et au recouvrement de droits et taxes à la frontière. Les organismes présents aux frontières, en premier lieu la douane, traitent des opérations impliquant une collaboration très étroite entre eux.

Les responsabilités et fonctions attribuées aux organismes présents aux frontières et autorités fiscales diffèrent d'un pays à l’autre. Lorsque le concept de guichet unique est introduit, il offre aux autorités/organismes participants une occasion d’évaluer sa responsabilité stratégique actuelle et son rôle futur. Il existe tout un éventail de services qui peuvent être déployés sur le guichet unique. Par exemple, les administrations des douanes doivent évaluer l’impact du guichet unique sur leurs prérogatives traditionnelles. À mesure que chaque organisme évalue son rôle actuel, une vision claire de la voie stratégique à suivre émerge pour la mise en place de l’approche de guichet unique.

1.1 Liens avec les autres parties La Partie I du Volume 1 introduit le concept de guichet unique. Dans cette partie, différentes approches du guichet unique sont décrites, avant de conclure, entre autres, en affirmant que le guichet unique modifie fondamentalement la manière dont la douane et les autres organismes de réglementation des flux transfrontières fournissent des services aux opérateurs économiques du secteur du commerce et des transports et en recommandant une démarche collaborative entre les ORFT.

Les organismes et autorités fiscales présents aux frontières doivent s’unir pour la mise en œuvre du guichet unique. Dans cette Partie, nous analyserons en détail les différentes fonctions des autorités douanières et fiscales et autres organismes aux frontières et les implications de ces fonctions pour les services fournis dans le cadre d’un environnement de guichet unique. En nous appuyant sur une approche stratégique du rôle de la douane parmi l’ensemble des organismes/autorités concernés, nous expliquerons dans la Partie III du Volume 1 comment le guichet unique s’inscrit dans le concept global de modernisation douanière. Cette analyse fournira également des informations qui contribueront à définir la portée du projet de guichet unique. La définition de la portée du projet de guichet unique contribuera à l’étude de faisabilité (Partie I, Volume 2). Cela permettra également aux dirigeants clés des organismes/autorités participants d’envisager la portée du guichet unique par rapport à leurs environnements politiques, juridiques, administratifs et techniques respectifs [sujet abordé dans différentes parties du Volume 1].

2. Douanes, taxation et services aux frontières Il est largement admis que la douane joue un rôle clé en matière économique et de sûreté, y compris au niveau de la gestion de la chaîne logistique internationale, de la protection sociale, de la sécurisation des recettes et de la production de statistiques utiles pour l’élaboration des politiques. La douane peut être amenée à assurer de nombreuses fonctions – le profil exact de ses responsabilités variant d’un pays à l’autre. Son rôle critique dans le domaine de la taxation et des services aux frontières doit être bien compris par l’ensemble des acteurs économiques et de la gestion des frontières. Cela permettra d’évaluer l’impact du guichet

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unique sur les différentes fonctions de la douane, les services offerts dans le cadre du guichet unique et associés à ces fonctions et les tâches appelant une coordination et une collaboration interagences. Ces attributions fonctionnelles ne sont pas prévues dans toutes les administrations des douanes. Certains de ces rôles ne sont pas une priorité pour la douane, alors qu’ils le sont pour d’autres organismes gouvernementaux.

Figure 1 : Les fonctions assurées par les organismes de réglementation des flux transfrontières sont étroitement liées aux services du guichet unique.

En outre, certains rôles peuvent ne pas être répertoriés parmi les fonctions de la douane ou de tout autre organisme participant, même s'ils ont trait à la gestion des frontières. La liste de contrôle suivante permet d'aborder de manière plus nuancée le profil fonctionnel de toutes les autorités/agences et peut être adaptée par chaque entité gouvernementale participante. L'illustration qui suit fournit des informations sur la manière dont l'administration des douanes peut utiliser les attributs cités pour chaque fonction de la liste formulée suivant la matrice RACI bien connue :

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Figure 2 : La matrice RACI permet d’expliquer comment le rôle de la douane peut être cartographié eu égard à chaque action ou composant du projet dans un environnement de guichet unique.

En plus de ce qui précède, toute administration peut classer chaque fonction selon son niveau de priorité : Élevée, Moyenne ou Faible. Pour illustrer ceci et expliquer comment peut être utilisée cette liste de contrôle, quelques-unes des fonctions clés ont été annotées dans le tableau ci-dessous :

Tableau 1 : Exemple d’utilisation de la matrice RACI pour recenser le rôle respectif des différents organismes de réglementation des flux transfrontières Service fonctionnel Douane Ministère du

Commerce Ministère du Transport

Ministère de l’Intérieur

Services de conduite en douane de navires

Responsable (moyenne)

Non concerné Comptable (élevée) Responsable (moyenne)

Services d'inspection non intrusive

Comptable (élevée) Informé (faible) Responsable (moyenne)

Responsable (élevée)

Localisation des conteneurs

Responsable (élevée)

Consulté (faible) Comptable (élevée) Consulté (élevée)

Agrément des agents en douane

Comptable (élevée) Consulté (moyenne) Informé (faible) Informé (faible)

Accréditation OEA Comptable (élevée) Consulté (élevée) Informé (faible) Consulté (moyenne) Licences d’importation

Responsable (élevée)

Comptable (élevée) Non concerné Informé (moyenne)

Certification à l'exportation

Consulté (élevée) Comptable (élevée) Non concerné Non concerné

2.1 Que sont des services fonctionnels ? Les gouvernements font les lois et les règlements qui régissent le commerce international auxquels les entreprises doivent se conformer. La loi désigne également les autorités dotées des pouvoirs et des ressources pour faciliter/appliquer la conformité. Les procédures réglementaires dérivées de la loi fixent les routines opérationnelles pour le secteur privé et les agents de l'État. Ces routines peuvent être vues comme des interactions discrètes entre les fonctionnaires et les entreprises, chaque côté devant satisfaire à certaines obligations formelles.

Au-delà de ces routines et procédures administratives formelles, les organismes de réglementation des flux transfrontières (ORFT) ne doivent pas perdre de vue que les entreprises sont leurs clients externes et constituent la priorité absolue de leur mission. C’est en développant des relations pérennes avec le secteur privé que l’on promeut la conformité réglementaire. De même, les agents des ORFT doivent disposer des moyens nécessaires pour remplir leurs fonctions. Ces agents et leurs unités organisationnelles constituent les clients internes. Une relation de service est établie entre les ORFT et leurs clients externes et internes.

Un environnement de guichet unique doit s'entendre en termes de « services » et d'« interactions ». Les ORFT exécutent des services fonctionnels qui peuvent se regrouper en

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services de renseignements, services de contrôle, services de guichet, services chargés de l'application de la loi et services de lutte contre la fraude. A un niveau élevé, ces services semblent tout à fait génériques. Cependant, plus l'on va dans les niveaux de détail entre les différents organismes et les différents processus et plus des variations apparaissent. Durant la phase d'exploration, lorsqu'une évaluation fonctionnelle est réalisée, des différences apparaissent et ces différences seront cruciales pour concevoir une expérience de services centrés sur les activités. L’Annexe 1 présente en détail l’exemple du Qatar, qui est parvenu à développer une solution de guichet unique baptisé « Al Nadeeb » qui assure des fonctions multiples pour un grand nombre d’organismes gouvernementaux.

Reception

Information desk

AssistanceCounter

Processing

Audit Checks

Verification

Compliance Services

WebsiteInformation Services

Checkpoint Services ]

]]

Counter Services]Enforcement

Services]

InvestigatonsPenalty

Prosecution

Single Window Services

Figure 3 : Exemples de services fonctionnels dans un guichet unique

Dans ce recueil, six domaines ont été identifiés comme faisant partie du guichet unique : 1) l’administration des recettes, 2) le transport et la logistique, 3) la sécurité publique et la sûreté, 4) la politique commerciale et sa mise en œuvre, 5) la protection de l’économie et 6) la sûreté de la chaîne logistique. Les fonctions de réglementation s’appuient sur la législation, ce qui induit les fonctions réglementaires devant être assurées par les autorités de réglementation. Lorsqu’elles sont mises en œuvre dans le cadre du guichet unique, ces fonctions génèrent des opportunités de collaboration et/ou d’intégration.

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Figure 4 : Ce diagramme établit un lien logique entre les domaines législatifs, les fonctions réglementaires et les services du guichet unique. Pour concevoir, développer et mettre à disposition ces services, une collaboration étroite est indispensable.

3. Administration des recettes La livraison de biens en commerce national et international peut entraîner la perception de droits de douane, de TVA et d’autres taxes sur les marchandises. Dans de nombreux pays, les administrations des douanes sont impliquées ou associées à la collecte des recettes nationales. Les administrations des douanes sont appelées à coopérer plus étroitement avec les administrateurs des recettes.

À cet égard, l’OMD a élaboré le Dossier Recettes qui constitue une base de connaissances incontournable dans ce domaine. Ce dossier combine des instruments existants de l’OMD susceptibles d’aider les administrations à protéger leurs recettes fiscales et à promouvoir la conformité. Pour aller plus loin, l’OMD a publié ses « Directives pour le renforcement de la coopération et de l’échange d'informations entre les douanes et les autorités fiscales au niveau national ».

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3.1 Douanes et autorités fiscales : dans un environnement de guichet unique

Il est primordial que les autorités douanières et fiscales travaillent de concert et disposent de mécanismes établis pour ce faire. Ces directives mettent en exergue « certains principes fondamentaux et avantages associés au renforcement de la coopération entre la douane et les autorités fiscales ». Elles suggèrent également que les gouvernements doivent innover, sur la base de leur structure organisationnelle, de leurs besoins et de leurs exigences opérationnelles.

Cette annexe traite de la coopération entre la douane et les autorités fiscales dans un environnement de guichet unique. La douane et les autorités fiscales sont étroitement liées dans l’économie d’un pays. Le diagramme suivant présente l’interdépendance entre la douane et les autorités fiscales et l’économie :

Government DomesticBusinesses

Households

Purchase of Goods & Services

Wages, dividends, interest, profits & rent

Customs(Part of Government)

Government PurchasesWelfare PaymentTaxes Taxes

$

FinancialInstitutions

Savings

Investment

ForeignBusinesses

Import Export

Trade & Other Remittances

Figure 5 : Rôle de la douane et des autorités fiscales dans le modèle de flux circulaire de l’économie.

Le diagramme ci-dessus décrit les fonctions de la douane comme « sentinelle » des flux financiers et de marchandises, mais la fonction essentielle de la douane et des autorités fiscales est le contrôle des flux de valeur dans l’économie. Partant du principe que les biens et les services circulent dans l’économie entre les entreprises et entre les entreprises et les consommateurs, la douane et les autorités fiscales, au travers de leurs fonctions réglementaires, ont accès à des informations concernant chaque chaîne de valeur sectorielle pour détecter les domaines dans lesquels l’évasion fiscale est pratiquée.

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Figure 6 : Chaîne de valeur sectorielle concernant les marchandises importées, exportées et échangées sur le territoire national.

Sur la base des données provenant des déclarations fiscales, des crédits de TVA et des déclarations en douane, il est possible de reconstituer les chaînes de valeur sectorielles. Les éléments manquants ou les lacunes dans la chaîne de valeur permettront de détecter et d’éliminer les cas de fraude fiscale. Voici un cas rencontré en Thaïlande ayant permis d’exploiter avec succès une coopération entre la douane et les autorités fiscales.

Grâce à la coopération étroite entre la douane et les autorités fiscales, le secteur privé peut entrevoir la possibilité d’une interface unique et simplifiée avec ces deux services publics. Pour commencer, la mutualisation des numéros d’identification entre les deux administrations sur le guichet unique jettera les bases pour rationaliser les flux de TVA acquittée ou de crédit de TVA ou le transfert d’informations entre la douane et l’autorité fiscale concernant les obligations des importateurs en matière de fiscalité intérieure. De même, l’exonération de TVA pour les marchandises exportées est conditionnée à la présentation de la preuve d’exportation des marchandises. Cette preuve est mise à disposition sur le guichet unique, auquel les autorités fiscales ont accès et sur lequel elles peuvent traiter automatiquement les crédits et recouvrements de TVA de l’opérateur.

3.2 Les fonctions-clés » Fixer et percevoir les droits, taxes et redevances sur des marchandises qui passent la frontière [Par exemple, dans le pays A : Le rôle est comptable]

» Participer efficacement à assurer que la taxe sur la valeur ajoutée, les accises ou d’autres taxes nationales soient perçues sur des marchandises qui passent la frontière [Par exemple, Rôle Comptable]

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» Au niveau de l’évaluation en douane, faciliter le traitement fiscal correct de paiements par transfert international [Par exemple, Rôle Non concernée]

» Résoudre et régler les litiges en matière de recettes et autres réglementations de manière rapide et équitable.

» Analyser les données légalement obtenues à partir de différentes sources afin d'élaborer les profils de risque des contribuables et de découvrir des opportunités de recettes.

3.3 Les services possibles du guichet unique Proposer des services d’information en ligne concernant : » Tous les types de droits, taxes et redevances payables à la frontière pour tout produit / position tarifaire [Par exemple, Priorité Elevée]

» La méthode de calcul de chaque type de droits, taxes et redevances, applicable non seulement en vertu des dispositions sur les droits de douane mais également en vertu d'autres dispositions légales.

» L’autorité légale / officielle pour les taxes, la base de taxation.

» Les conseils sur le classement tarifaire pour les produits. En partant de la description d’un produit en langage courant, l’opérateur économique doit être en mesure de déterminer la nomenclature SH.

» Sur la base du classement tarifaire, du pays d’origine, de l’utilisation finale prévue, etc., conseils sur les étapes précises à suivre pour l’importation, l’exportation ou le transit des marchandises, ce qui inclut les formalités préalables à l’arrivée ou au départ, les formalités de dédouanement et les formalités post-dédouanement. Le service doit inclure les prérequis.

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3.4 Les services possibles du guichet unique B » La fourniture d’une facilité en ligne pour recevoir des déclarations d’importation, d’exportation et de transit en ligne.

» La validation et le traitement en ligne des notifications.

» L’évaluation du risque, la sélection pour inspection et le dédouanement en ligne et en temps réel.

» Le calcul et la finalisation en ligne de tous les droits et taxes transfrontières.

» Le flux de travail électronique pour le traitement de la mainlevée et du dédouanement.

» La demande en ligne dans le cadre d’assujettissement à des droits, taxes et redevances transfrontières.

» Le paiement par voie électronique de tous les droits, taxes et redevances – ainsi que les remboursements et les ristournes.

» La perception des taxes à la consommation nationales payables sur les marchandises importées.

» L’administration des réductions de droits/taxes et les ristournes de droits à l’exportation.

» La gestion des mouvements sous douane.

» La gestion des reports et réconciliations d’obligations.

» Le partage d’informations en temps réel avec les autorités fiscales internes sur l’assujettissement à une taxe de marchandises importées.

» Un portail de gestion des dossiers pour contrôler et gérer des litiges liés à l’application de la réglementation des frontières.

» Procédures de règlement des litiges : (i) fournir des informations procédurales sur la manière dont se passe le règlement de litige avec chacun des organismes de réglementation, (ii) publier les avis de litige (iii) fixer des rendez-vous pour les procédures, (iv) notifier les décisions prononcées.

» La fourniture d’informations sur les mesures de continuité de service en cas de défaillance de systèmes de transactions en ligne.

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3.5 Les fonctions de coordination entre les organismes » Le besoin de coordination entre agences ne découle pas uniquement des services de guichet unique, mais également de la formulation des politiques. En matière de service d’administration des recettes, les tâches suivantes ont été identifiées :

» Identifier chaque organisme de réglementation qui perçoit un droit, une taxe, une redevance ou une imposition pour des procédures aux frontières. Il peut s’agir d’agences centrales ou fédérales, d’agences provinciales ou d’autorités locales.

» Examiner différents secteurs industriels, chacun pouvant avoir son propre type ou sa propre structure de taxation officielle - par exemple, le régime des droits ou des taxes de l’industrie pétrolière peut être totalement différente de celle du secteur de l’agriculture.

» Consultez les associations sectorielles du commerce et du transport ainsi que ses intermédiaires (agents en douane) – ces agents sont parfaitement au fait des divers types de taxation.

» Compiler des renseignements sur les types de prélèvements (droits, taxes et redevances) et sur la législation sous-jacente de toutes les autorités frontalières, en ce compris les taxes propres au pays, à la région ou aux provinces/ports.

» En collaboration avec des organisations partenaires, établir des profils pour chaque type de droit, taxe ou redevance à percevoir : (i) méthode de calcul, (ii) méthode d’évaluation, (iii) méthode de paiement, (iv) comptabilisation des taxes, (v) facilités de sécurité et de report (ainsi que les conditions de report), (vi) exonération de taxes (ainsi que les conditions d’exonération), (vi) réconciliation a posteriori.

» Créer des structures d’organisation permanentes [comités, groupes de travail] pour veiller à ce que tous les nouveaux tarifs frontaliers pour les droits, taxes et redevances ainsi que les changements apportés à des tarifs existants soient au préalable signalés de manière adéquate à l’organisation de guichet unique.

» Assurer la coordination avec les fournisseurs d’infrastructures frontalières pour établir un rapport concernant les frais liés aux différents types de services. En collaboration avec les agences nationales de taxe à la consommation, créer un environnement propice à l’évaluation et à la perception de taxes nationales sur les marchandises importées.

» Documenter les conditions de perception ou de report de taxes sur les marchandises et les services à la frontière.

» Coopérer avec les autorités chargées de l’imposition des sociétés dans le cadre d’enquêtes sur des paiements par transfert entre des parties liées et appuyer les enquêtes d’évaluation en douane par le biais de ce genre de coopération.

» Assurer la coordination avec l’ensemble des organismes de réglementation des flux transfrontières compétents afin de réunir des informations sur la gestion des litiges et des dossiers. Intervenir dans les litiges de manière globale en déterminant l’autorité administrative compétente pour les litiges.

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» Créer des mécanismes en collaborant au partage de données et d’analyses de chaînes de valeur de l’industrie pour (ou en vue de) localiser des opportunités de recettes cachées.

» Surveiller, suivre et analyser les chaînes de valeur de l’industrie.

» Institutionnaliser le partage de profils de discipline fiscale entre les organismes.

» Collaborer à la gestion des préoccupations en matière de protection de la vie privée qui peuvent survenir lors de l’échange de données entre les organismes.

4. Le transport et la logistique 4.1 Les fonctions-clés » Participer à la création et à la gestion des infrastructures frontalières [Par exemple, Rôle de la douane ’Consultée’]

» Garantir une circulation rapide, sûre et ordonnée des moyens de transport, en fournissant sans délai des services logistiques et en collectant efficacement les redevances de service.

» Garantir un déchargement et un chargement efficace et ordonné des conteneurs et du fret dans les ports et les aéroports.

» Garantir que l’entreposage, les inspections, le scannage et l’examen aient lieu dans des installations sûres et sécurisées et que la livraison ait lieu en entravant le moins possible le flux du fret et au coût le plus bas pour les opérateurs commerciaux.

» Garantir la sécurité du fret sous douane dans les entrepôts ou en circulation.

» Garantir que les moyens de transport utilisés dans les activités transfrontières répondent aux exigences réglementaires.

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4.2 Les services possibles du guichet unique Fournir des informations en ligne aux opérateurs commerciaux et aux transporteurs concernant :

» L’accès et l’approche aux ports, aéroports et points de passage terrestres.

» L’information concernant l’emplacement d’entrepôts, de terminaux, de services de fret et d’installations officielles (douane/quarantaine, etc.).

» Pour chaque installation, fournir une liste des services, des heures d’ouverture, des niveaux de services et des frais de service.

» Gestion électronique des ordres de livraison des marchandises, des ordres de transport, des livraisons sur rendez-vous et des services d’enlèvement.

» Service mis à disposition des utilisateurs aux guérites des terminaux de marchandises ou de conteneurs. Barrières de terminal automatisées.

» Fournir une facilité électronique de guichet unique pour remplir le rapport des moyens de transport qui permet les dédouanements à l’entrée et à la sortie pour la douane et les autres organismes de réglementation.

» Permettre le partage d’informations électroniques par le biais du guichet unique (enregistrement et certification) concernant des moyens de transport avec les autorités statutaires compétentes.

» Référence commune pour le séjour des moyens de transport [numéro de référence de séjour unique] commun à tous les organismes participants permettant d’éviter les doublons.

» Partage des profils de navire et des informations de voyage, des prévisions d’arrivée et d’accostage parmi l’ensemble des organismes aux frontières.

» Point de collecte unique des listes de passagers et d’équipage, des informations concernant les marchandises dangereuses et des rapports de sécurité des navires.

» Point de service unique pour l’identification et l’habilitation du personnel logistique ayant accès aux différentes installations sécurisées à l’intérieur de l’infrastructure frontalière.

» Fournir des services en ligne qui guident le trafic au niveau des installations frontalières terrestres, aériennes et maritimes. [poste de contrôle terminal, de navigation].

» Fournir des informations en temps réel sur le délai d’attente et les files d’attente.

» Etablir des échanges en ligne de réaction des douanes à des rapports des moyens de transport avec des contrôleurs du trafic à la frontière.

» Proposer des services de guichet unique pour traiter l’attribution de quais /postes de chargement et de déchargement, la planification d’opérations de chargement, les inspections officielles et autres services indiqués dans l’objet de l’appel relatif au transport.

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» Proposer des services de guichet unique pour traiter l’octroi de licences pour des installations de stockage et de manutention sous douane.

» Proposer des services de guichet unique pour gérer les emplacements de stockage et d’entreposage pour que le fret puisse être entreposé, extrait et examiné en toute sécurité. Le lieu d’entreposage du fret doit être visible pour les parties intéressées identifiées.

» Fournir l’accès aux données de manifeste de fret à tous les opérateurs d’entrepôt compétents pour permettre le stockage temporaire et la tenue de l’inventaire du fret sous douane.

» Proposer des services d’enregistrement en ligne pour l’immatriculation et le retrait de la circulation de moyens de transport.

4.3 Les fonctions de coordination entre les organismes » La responsabilité de la logistique incombe principalement aux autorités de transport et aux acteurs du secteur privé. Les fonctions de coordination entre agences, qu’elles soient prises à l’initiative de la douane ou des autorités de transport, peuvent porter sur l’un des points suivants :

» La coordination au cours de la mise en place et de la gestion des infrastructures frontalières. Pendant la phase de conception et de développement, des exigences douanières spécifiques doivent être prises en compte en termes d’espace et d’équipement. Ces exigences sont liées à l’aptitude de la facilité en tant que service sous douane / au statut d’opérateur économique agréé (OEA).

» Dans la phase opérationnelle de l’installation logistique, collaborer avec les autorités de transport et les acteurs du secteur privé pour mettre en adéquation les processus opérationnels et les horaires d’ouverture, etc.

» Assurer la coordination avec les contrôleurs du trafic routier et ferroviaire, du trafic aérien et maritime pour garantir la sûreté des moyens de transport à l’entrée et à la sortie.

» S’associer avec des agences de sécurité afin de sécuriser les installations frontalières. En particulier, le périmètre de sécurité des installations frontalières et la sécurité du fret sont essentiels pour les opérations de dédouanement des marchandises.

» Coopérer au niveau de l’entrée, la sortie et l’accès du personnel à des installations sensibles.

» Collaborer avec des contrôleurs du trafic pour établir des centres de contrôle opérationnel conjoint permettant à la douane d’exercer un contrôle des flux de trafic et de faciliter l’interception de trafic en vue d’inspections, qu’elles soient de routine ou exceptionnelles.

» Encourager le partage en temps réel d’informations relatives à la mainlevée des moyens de transport avec d’autres organismes de réglementation pour assurer la fluidité du trafic.

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» Développer et s’accorder entre agences sur un plan formel d’intervention d’urgence et anti-sinistre pour les installations frontalières aéroportuaires, portuaires et terrestres. Etablir une chaîne de commandement d’urgence.

» Assurer la coordination avec les manutentionnaires pour régler les aspects physiques d’une mainlevée fluide et réglementer les contrôles à l’entrée du terminal par les fonctionnaires des douanes.

» Collaborer avec les agences frontalières pour réglementer les installations de stockage et de manutention sous douane. L’octroi de licences pour ces établissements requiert fréquemment l’approbation de plusieurs agences. Les procédures d’approbation de ce genre doivent être coordonnées et synchronisées entre les organismes compétents.

» Réglementer les installations et équipements fixes/mobiles pour opérer dans la zone sous douane, ce qui peut nécessiter la supervision générale de la douane.

» Assurer la coordination avec les agences de sécurité concernant la circulation de véhicules de service entrant et sortant des installations sécurisées d’un aéroport. De tels véhicules doivent être contrôlés par la douane afin d’éviter toute connivence / complicité.

» Assurer la coordination avec les autorités portuaires pour enregistrer les navires de remorquage et pilotage ou les navires collecteurs qui servent uniquement à la manutention du fret des navires-mères, là où ces navires doivent également être enregistrés / autorisés par la douane pour opérer dans la zone douanière.

» Collaborer avec des opérateurs d’entrepôts et de logistique pour faciliter les inspections et partager les résultats de contrôles. Assurer la coordination avec les opérateurs de stockage et les agences de sécurité ainsi que la police locale en vue de la prévention des vols et de la contrebande dans les entrepôts.

» Assurer la coordination avec les organismes de normalisation des transports pour partager et gérer les informations sur les navires de haute mer et côtiers, les vols enregistrés, prévus et non prévus, les moyens de transport commerciaux désignés qui sont autorisés à emprunter les itinéraires routiers internationaux.

» S’accorder sur l’agence qui tient à jour les données relatives à l’enregistrement et la certification des modes de transport.

5. La gestion de la politique commerciale 5.1 Les fonctions-clés

» Revoir et affiner régulièrement les mesures de politique commerciale, y compris les mesures commerciales tarifaires et non tarifaires ainsi que les programmes de facilitation des échanges.

» Mettre en œuvre des mesures douanières concernant les accords commerciaux bilatéraux, régionaux et multilatéraux ainsi que les accords en matière de coopération économique.

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» Surveiller l’environnement commercial, les coûts commerciaux et le temps nécessaire pour la mainlevée des marchandises.

» Fournir des données commerciales fiables pour étayer le développement de la politique commerciale.

5.2 Les services possibles du guichet unique » Proposer un portail de guichet unique en ligne qui fournit des mesures commerciales tarifaires et non tarifaires pour toutes les lignes tarifaires et les marchandises.

» Un service de guichet unique à tous les organismes de réglementation en quête de statistiques et de données commerciales.

» Proposer des services en ligne pour la demande de licences et de permis d’importation et d’exportation.

» Permettre une vérification transactionnelle et a posteriori des licences, permis et certificats.

» Proposer des services en ligne pour mettre en œuvre des régimes commerciaux individuels, conformément aux accords commerciaux régionaux.

5.3 Les fonctions de coordination entre les organismes » Collaborer avec le ministère du Commerce pour trouver un accord sur le rôle de chaque organisme de réglementation des flux transfrontières dans la mise à jour des informations en ligne.

» Collaborer avec le ministère du Commerce au cours de négociations commerciales afin de présenter une position nationale convaincante quant aux mesures appliquées aux frontalières.

» Assurer la coordination avec le ministère du Commerce pour garantir la mise en œuvre effective de mesures douanières aux frontières, en ce compris les mesures de facilitation du commerce.

6. Protection de l’économie 6.1 Les fonctions-clés » Empêcher l’emploi abusif du commerce et des voyages pour la circulation illicite de capitaux par-delà les frontières.

» Mettre en œuvre les mesures légitimes en vue d’une protection contre le dumping et autres mesures compensatoires.

» Encourager les flux d’investissements en répondant aux besoins des industries sur le plan de la facilitation de la chaîne logistique.

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» Veiller à ce que des articles de contrefaçon (en ce compris de la fausse monnaie) n’inonde les marchés au détriment des véritables titulaires de droits de propriété intellectuelle (DPI).

» Protéger l’économie contre l’érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices et intercepter les flux financiers illicites tout au long de l’itinéraire commercial.

6.2 Les services possibles du guichet unique » Proposer une facilité en ligne permettant la déclaration de devises par les voyageurs.

» Fournir des informations en ligne sur les droits compensateurs et les droits de douane protecteurs.

» Fournir des informations en ligne sur les mesures de facilitation du commerce et de la chaîne logistique et autres mesures de promotion de l’investissement.

» Assurer des liaisons entre le guichet unique pour le commerce international et d’autres guichets uniques ou services de gouvernement électronique en ligne pour les opérateurs commerciaux.

» Proposer une facilité en ligne permettant aux titulaires de droits d’enregistrer leurs DPI.

6.3 Les fonctions de coordination entre les organismes » Collaborer avec d’autres organismes de lutte contre la fraude autorisés à prendre des mesures contre le blanchiment d’argent.

» Collaborer avec les cellules de renseignement financier pour mettre en œuvre des mesures contre le blanchiment d’argent lié au commerce.

» Assurer la coordination avec les agences concernées pour aider à enquêter sur les produits qui requièrent l’application de droits anti-dumping et de droits de douane protecteurs.

» Collaborer avec d’autres instances publiques afin de proposer un ensemble complet de services pour des investisseurs potentiels.

» Collaborer avec d’autres organismes gouvernementaux pour harmoniser et simplifier les processus opérationnels.

» Collaborer avec les titulaires de droits pour favoriser le signalement de produits susceptibles de violations des DPI.

» Informer les autres organismes gouvernementaux quant à la détection d’atteintes aux DPI

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7. La santé publique, la sécurité et l’environnement

7.1 Les fonctions-clés » Mettre en œuvre des mesures d’admissibilité (prohibitions), de restriction (licences, permis) et d’autres mesures aux frontières pour des produits concernant la sécurité des consommateurs et la sécurité industrielle, l’environnement et la santé publique.

» Empêcher et vaincre le trafic de drogue et la traite des personnes.

» Mettre en œuvre une réglementation sur la circulation des déchets dangereux.

» Endiguer le flot du commerce illicite d’espèces sauvages.

7.2 Les services possibles du guichet unique » Fournir des informations en ligne sur les marchandises présentant un risque pour la sécurité, l’environnement et la santé publique.

» Mettre en œuvre une « déclaration intégrée » pour la présentation des informations aux fins du dédouanement des marchandises à l’importation, à l’exportation et en transit.

» Mettre à disposition un système permettant de signaler automatiquement aux organismes concernés la présence de certains articles dans les envois transfrontières devant faire l’objet d'un dédouanement, d’un contrôle documentaire, d’une inspection, etc.

» Déployer un dispositif permettant de mettre en œuvre une sélectivité fondée sur les risques pour le compte d’autres organismes aux fins du contrôle documentaire, de l’inspection et des tests.

» Mettre à disposition un service destiné à collecter les documents justificatifs sous forme dématérialisée.

» Prévoir le traitement en ligne des licences, certificats, permis et autres autorisations délivrés par d’autres organismes.

» Fournir des informations en ligne sur les stupéfiants, les substances psychotropes et les mesures de contrôle respectives.

» Assure la communication électronique d’informations officielles concernant le traitement et la circulation de déchets dangereux. (Convention de Bâle).

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Figure 7 : Éventail d’instruments internationaux pour lesquels les organismes aux frontières ont des prérogatives

Généralement, les organismes aux frontières sont chargés de la mise en œuvre des mesures de prohibition, de restriction, etc., et de réaliser des contrôles fondés sur la législation nationale. Le guichet unique prend tout son sens et peut même devenir un élément central s’agissant de définir la manière dont ces services seront mis en œuvre. Le schéma suivant présente le processus ayant trait à l’application des contrôles, en partant des conventions internationales et jusqu’à la fourniture du service sur le guichet unique.

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Figure 8 : Processus habituellement mis en place eu égard aux conventions internationales. La législation nationale doit être tournée vers la mise en œuvre des réglementations au travers du guichet unique.

7.3 Les fonctions de coordination entre les organismes » Collaborer avec les organismes de réglementation pour fournir des informations aux opérateurs commerciaux sur l’admissibilité et les mesures aux frontières.

» Collaborer avec les autorités de santé publique pour mettre en œuvre des mesures aux frontières afin que le commerce et les voyages ne présentent aucun danger pour la santé humaine et animale.

» Collaborer avec les responsables du maintien de l’ordre en matière de prévention du trafic de drogue.

» Collaborer avec les organismes concernés pour obtenir la certification d’installations portuaires au niveau du traitement de déchets dangereux.

8. La sécurité de la chaîne logistique 8.1 Les fonctions-clés » Veiller à protéger les infrastructures critiques à la frontière contre toute utilisation malveillante.

» Mettre en œuvre des mesures aux frontières (inspection, scannage, fouille de véhicule) pour empêcher la circulation d’armes, de munitions, d’explosifs et d’armes de destruction massive.

» Mettre en œuvre des programmes sur les marchandises stratégiques et le contrôle à l’exportation de produits à double usage.

» Mettre en œuvre des procédures de contrôles des passagers pour empêcher la criminalité transfrontalière, en ce compris la contrebande et le terrorisme.

» Mettre en œuvre des programmes pour fournir l’assurance que les acteurs et les facilités de la chaîne logistique sont fiables et sûrs.

8.2 Les services possibles du guichet unique » Fournir des informations en ligne sur l’octroi de licences à des équipements et technologies à double usage.

» Fournir des informations en ligne aux citoyens concernant la douane et les contrôles aux frontières.

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» Fournir une facilité permettant de remplir en ligne les listes de passagers.

» Mettre en œuvre l’établissement du profil des passagers et l’évaluation du risque en utilisant les données relatives aux passagers.

8.3 Les fonctions de coordination entre les organismes » Collaborer le cas échéant avec les agences de sécurité dans le cadre d’activités de surveillance, de détection et de sélection a posteriori liées à des infractions douanières ayant des implications pour la sécurité, et inversement.

» Collaborer avec les agences de sécurité des frontières côtières et terrestres en vue d’optimiser les ressources mises en œuvre pour la surveillance routinière des frontières.

» Travailler avec les agences de sécurité à la frontière pour appréhender les personnes suspectées de terrorisme et de délit grave.

» Etablir des partenariats avec des agences de lutte contre la fraude pour partager des renseignements et améliorer les contrôles.

» Collaborer avec des agences partenaires en vue de la mise en œuvre de programmes de sécurité de la chaîne logistique.

Tous les services douaniers n'ont pas les mêmes priorités. Certaines de leurs fonctions se verront accorder plus d'importance que d'autres, mais les priorités évoluent avec le temps et il en va de même s'agissant de l'horizon à 20 ans pour la mise en œuvre d'un guichet unique. Cet aspect doit être pris en compte

Figure 9 : La responsabilité administrative et les priorités diffèrent d'un pays à l’autre : la matrice RACI peut contribuer à définir la portée exacte des prérogatives de chaque organisme Ainsi, même si le Pays A et le Pays B présentent un profil radicalement différent concernant les priorités, les responsabilités régaliennes continueront d'incomber aux organismes chargés de la gestion des frontières dans les deux pays. Ce périmètre de réglementations et de flux de

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travail aux frontières deviendra proéminent à différentes tranches horaires du fonctionnement du guichet unique. Cette situation n'est pas sans conséquence pour les architectes qui se penchent sur des solutions de guichet unique. Les architectes du guichet unique doivent prévoir la possibilité d'ajouter les caractéristiques fonctionnelles nécessaires à mesure qu'évolue le profil du pays.

9. Conclusions Cette partie montre que les fonctions des organismes présents aux frontières impliquent, par leur nature même, une collaboration étroite avec les autres organismes gouvernementaux. Qu’elle mette ou non en œuvre un guichet unique, la douane est tenue de s’engager activement avec de multiples instances gouvernementales et le secteur privé afin de remplir ses rôles, ses objectifs et sa mission. L’Organisation mondiale des douanes a reconnu ce défi exceptionnel pour la douane à l’avenir et a désigné la « Gestion coordonnée des frontières » comme l’un des éléments constitutifs essentiels de la Douane au 21ème siècle.

Il y a un lien logique entre les « Fonctions des organismes aux frontières », « Les services du guichet unique » et « Les domaines de la coordination entre les organismes », nous avons observé que toutes les administrations des douanes ne partageaient pas le même profil ni les mêmes responsabilités. La répartition traditionnelle des activités parmi les services gouvernementaux, le rôle historique joué par la douane en tant que service public et la place stratégique que lui confèrent les dirigeants politiques peuvent varier en fonction des différents pays et des économies. Le cadre d’auto-évaluation proposé dans cette partie peut servir pour la mise en place rapide d’une cartographie précise des fonctions confiées par mandat national à une administration des douanes. Cette carte des fonctions pourrait ensuite aider à identifier le portefeuille des services (« ensemble de services interconnectés ») qui doivent être proposés par l’environnement de guichet unique.

Le désir d’être performant et d’exceller dans ces services doit s’inscrire dans le cadre de la stratégie générale de l’administration des douanes, cet aspect étant abordé dans la partie suivante. Les fonctions de coordination entre les organismes sont nettement plus complexes que les aspects techniques et d’ingénierie de la mise en place d’un environnement de guichet unique. A mesure que la douane s’engage avec d’autres agences sur différents aspects de coordination, elle aura besoin du soutien permanent des dirigeants politiques. La Partie IV abordera la manière dont ce soutien peut être garanti et dont cet élan politique peut être maintenu.

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Annexe I : Al Nadeeb – le guichet unique pluridisciplinaire du Qatar

[Note : Le contenu suivant est reproduit à partir d'informations extraites d'un article publié dans le bulletin d'information n° 73 de l’OMD de février 2014 par le docteur Waiel Said, directeur chargé du portefeuille E-Government, douane du Qatar, et sur le site Web http ://www.customs.gov.qa/eng/QCCSW.php]

Le Qatar a lancé son guichet unique « Al Nadeeb » après une étude minutieuse du rôle stratégique et opérationnel de la douane et des exigences fonctionnelles de certains organismes gouvernementaux/ministères. Bien que le principal objectif ait été de passer en revue et d’améliorer l’ensemble des opérations et procédures douanières afin de mettre sur pied une communauté intégrée prête à travailler sur un système de guichet unique électronique conforme aux normes internationales et régionales, un certain nombre d’autres fonctions réglementaires ont également été simplifiées grâce au guichet unique. Le Qatar a ainsi pu intégrer tous les organismes gouvernementaux et les acteurs du secteur privé impliqués dans les procédures douanières au sein du guichet unique et développer des services à l’importation et à l’exportation avec des partenaires commerciaux. Le guichet unique a également donné le coup de pouce stratégique nécessaire pour ramener le taux d'inspections à 5 %. Pour cela, le projet a également contribué à renforcer les capacités humaines et technologiques permettant d’atteindre un délai moyen pour finaliser les procédures de dédouanement. L’image suivante présente une vue d’ensemble du large éventail d’organismes de réglementation des flux transfrontières dont les fonctions sont intégrées à Al Nadeeb.

Figure 10 : Éventail des fonctions intégrées à Al Nadeeb, le guichet unique du Qatar

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À l’issue d'un appel d’offres pour la fourniture à l'État du Qatar d’un des services de dédouanement les plus efficaces, fiables et sûrs au monde, le guichet unique des douanes du Qatar, un système automatisé baptisé « Al Nadeeb », a été officiellement lancé au cours du mois de septembre 2013 en vue d'améliorer la communication et l’intégration avec la communauté des opérateurs.

Al Nadeeb a été conçu pour améliorer le processus de dédouanement grâce à la simplification des procédures existantes dans le cadre d’un processus systématique extrêmement efficace. Le système permet de réduire le temps nécessaire pour le dédouanement à quelques minutes ainsi que le taux d’inspection et joue un rôle déterminant dans la facilitation des échanges, la promotion de la croissance économique et la sûreté nationale du Qatar.

Dans le passé, le processus de dédouanement du Qatar était long et laborieux, avec un taux d’inspections physiques avoisinant les 100 %, ce qui provoquait des retards conséquents aux postes-frontière, aux ports et aux aéroports. La douane du Qatar est convaincue que son nouveau système permettra au Qatar de s’octroyer une place de prestige dans le commerce mondial, tout en s’érigeant en chef de file dans le domaine de l'optimisation de la législation et de la réglementation douanières au profit de la communauté des opérateurs au sens large. Par conséquent, Al Nadeeb permettra au Qatar de commercer plus efficacement à l’international en proposant des services compétents, transparents et fiables.

Le lancement de ce système et ses capacités étendues pour le traitement des déclarations permettront de promouvoir la réputation de la douane auprès du grand public, des compagnies aériennes, des aéroports et d’autres parties prenantes de premier plan.

Gérer les facteurs de risque Le système contribuera à la réduction des facteurs de risque présents dans les processus d’importation et d’exportation en tirant parti des fonctionnalités éprouvées mises en place pour la présentation des déclarations, le paiement en ligne et l’inspection douanière optimisée, ainsi que de l’affectation automatique des déclarations aux organismes gouvernementaux compétents. Al Nadeeb est un cadre de gestion des risques fondé sur le renseignement prévoyant l’application systématique de pratiques et de procédures de gestion qui fournissent à la douane les informations nécessaires pour traiter les mouvements ou les envois qui présentent un risque.

Grâce à ce système sélectif global fondé sur les risques, la douane du Qatar sera en mesure de centrer ses ressources sur des domaines à haut risque tout en augmentant la productivité du processus de dédouanement pour les expéditions à faible risque. Le processus automatisé élabore les profils de risque qui pourront ensuite être appliqués uniformément à toutes les importations et exportations. Le système est bien plus rapide et fiable pour comparer un ensemble de données sélectionnées par rapport à l’ensemble des profils de risque actifs, qui peuvent en outre être actualisés facilement.

Intégration entre les opérateurs et les organismes gouvernementaux Al Nadeeb a été intégré avec les communautés d’opérateurs et autres organismes gouvernementaux afin de bénéficier à l’ensemble de la communauté commerciale de l'État du Qatar comme à l’international, comme exposé ci-après :

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Ministère de l’Intérieur : Al Nadeeb garantit une intégration électronique sans heurts avec le ministère qui est chargé de l’immigration, de la prévention et de la lutte contre le trafic de drogues et de la défense civile. Le système permet d’assurer une protection en matière de sûreté nationale et dans d’autres domaines en mettant à disposition des informations fiables et sans délai concernant les entreprises, les marchandises réglementées et leurs mouvements à l’entrée et à la sortie du Qatar.

Ministère de l’Économie et du Commerce : Pour protéger les processus d’importation et d’exportation du Qatar, Al Nadeeb permet de comparer l’activité d’une entreprise à l’importation à son inscription, ce qui inclut la validation de la date des transactions.

Communauté commerciale et agents en douane : Al Nadeeb permet aux opérateurs et aux agents en douane d’acquitter les droits et de présenter les déclarations en ligne, et aux opérateurs de désigner leurs agents en douane par voie électronique et de suivre le statut de leurs déclarations 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7.

Autres instances gouvernementales : La douane du Qatar coordonne son action et coopère avec environ 17 instances gouvernementales différentes ayant des prérogatives de contrôle sur les marchandises, afin de s’assurer que les marchandises importées et exportées sont conformes aux lois et règlements du pays. Al Nadeeb communique automatiquement avec les autorités compétentes, ce qui permet d’automatiser la prise de décision concernant l’octroi ou le rejet de la mainlevée des marchandises ou encore la mainlevée sous condition.

Zone de libre-échange du Conseil de coopération du Golfe (CCG) : Dans le cadre de l’accord du CCG, Al Nadeeb favorise une synergie avec l’ensemble des ports du CCG en leur fournissant des informations instantanées concernant les importations et les exportations, leur permettant ainsi d’être tenus informés en permanence afin de garantir un transfert sans heurts entre les différents ports concernés.

Partie iii

V O l 1

lE GUICHET UNIQUE, pARTIE INTÉGRANTE DE lA

MODERNISATION DE lA DOUANE

Volume 1 Partie III

Le guichet unique, partie intégrante de la modernisation de la douane

Le guichet unique intervient dans la sphère de réglementation du commerce transfrontière. Pour mettre en œuvre un changement d’une ampleur telle que le guichet unique, une analyse rigoureuse des implications stratégiques pour la douane, qui devra en effet intégrer tous les changements imposés par le guichet unique à ses programmes et priorités, s’impose. Le guichet unique ne procurera pas à lui seul les avantages de la facilitation des échanges sans les autres aspects de la modernisation douanière.

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SOMMAIRE LE GUICHET UNIQUE, PARTIE INTÉGRANTE DE LA MODERNISATION DE LA DOUANE ........................ 1

1. INTRODUCTION .......................................................................................................................... 3 1.1 LIENS AVEC LES AUTRES PARTIES ....................................................................................................................... 3

2. POURQUOI UNE GESTION STRATÉGIQUE ? ............................................................................... 3 2.1 QU’EST-CE QUE LA GESTION STRATÉGIQUE ? ...................................................................................................... 4 2.2 SE FOCALISER SUR LE CLIENT .............................................................................................................................. 6 2.3 LA TRANSPARENCE EN MATIÈRE DE RÉGLEMENTATION ...................................................................................... 6 2.4 LA CONSULTATION .............................................................................................................................................. 6 2.5 LA SENSIBILISATION DES CLIENTS ....................................................................................................................... 6 2.6 MISE EN ADÉQUATION DES OBJECTIFS D'ENTREPRISES ET DES OBJECTIFS RÉGLEMENTAIRES ............................... 7 2.7 QUELLE EST LA PLACE DU GUICHET UNIQUE ? ..................................................................................................... 8

3. LE POSITIONNEMENT STRATÉGIQUE ACTUEL DES ORGANISMES DE RÉGLEMENTATION DES FLUX TRANSFRONTIÈRES ....................................................................................................................... 9

4. AU SEIN D’UNE ORGANISATION DES DOUANES MODERNES ................................................... 11 4.1 LES CARACTÉRISTIQUES DOMINANTES DES DOUANES MODERNES ..................................................................... 12

5. ASSEMBLER LES PIÈCES DU PUZZLE ....................................................................................... 14 5.1 ATTEINDRE DES TEMPS DE MAINLEVÉE COURTS ET PRÉVISIBLES....................................................................... 14 5.2 EN QUOI CONSISTE LA MAINLEVÉE AUTOMATISÉE DU FRET ? ............................................................................ 15 5.3 DES ÉCHANGES D’INFORMATIONS DYNAMIQUES ............................................................................................... 16 5.4 UNE ORGANISATION EFFICACE DE LA CHAÎNE LOGISTIQUE ............................................................................... 17

6. LES ENJEUX DU GUICHET UNIQUE .......................................................................................... 19

7. CONCLUSION ............................................................................................................................ 20

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1. Introduction Le guichet unique rassemble les informations [documents et données] de toutes les autorités/instances participantes. Les opérateurs économiques doivent fournir les données ou documents ayant trait aux dédouanements à l’importation et à l’exportation en utilisant une interface commune et unifiée. Les entités déclarantes (opérateurs économiques) doivent également obtenir la réponse des autorités/instances concernées par le biais de la même interface unifiée. Ce dispositif ne garantit pas à lui seul des dédouanements rapides et prévisibles, d’autres ingrédients contribuent à assurer des dédouanements rapides à moindre coût pour les opérateurs.

Les pays qui se sont lancés dans la modernisation douanière ont mis en place des programmes de réforme de l’administration et des services aux frontières. Bon nombre de ces plans supposent un investissement conséquent dans les ressources humaines, la modernisation des procédures aux frontières et les services de technologies de l’information. L’introduction de services basés sur les principes du guichet unique constitue un autre « chantier » du programme d’action stratégique de la douane.

Dans cette partie, nous allons tenter de définir les éléments qui contribuent à un dédouanement rapide et ce que l’on peut attendre, ou non, de la mise en œuvre du guichet unique. En outre, aux fins d’établir le programme de réforme et les plans stratégiques, il peut être utile de mettre en perspective les différents aspects de la modernisation au moment de prioriser les actions.

1.1 Liens avec les autres parties Les fonctions frontalières et les opportunités qui s’offrent aux gouvernements pour inaugurer des services suivant l’approche de guichet unique sont recensées dans la partie II du Volume 1. Au moment de la mise en œuvre, tous les services n’ont pas la même priorité. Cette Partie donne matière à discussion quant à la manière d’identifier les services susceptibles de satisfaire aux priorités stratégiques de l’organisation. En sélectionnant les fonctions stratégiques et les domaines de service devant entrer dans le guichet unique en priorité, chacun peut identifier les projets à privilégier et définir la justification stratégique du guichet unique. Le développement d’un argumentaire stratégique et l’identification des projets prioritaires sont abordés en détail dans la Partie I du Volume 2.

2. Pourquoi une gestion stratégique ? Dans la partie précédente, nous avons constaté qu’il est largement admis que la douane joue un rôle économique essentiel au niveau de la gestion de la chaîne logistique internationale, de la fourniture de protection sociale, du maintien de recettes régulières et de la production de statistiques utiles pour l’élaboration des politiques.

Au fil des ans, les douanes ont rempli pleinement leur rôle, mais les forces économiques et politiques du 21ème siècle ont fait apparaître de nouveaux facteurs de changement. Les gouvernements doivent apporter une réponse aux besoins de l’industrie engendrés par la

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globalisation rapide et la croissance constante des volumes des transactions commerciales, la sensibilité des entités commerciales aux coûts, la mobilité géographique des flux transactionnels et la prolifération des accords commerciaux. L’industrie fait de plus en plus preuve d’impatience à l’égard des procédures frontalières inefficaces et obsolètes et souhaite que les administrations mettent en place les conditions lui permettant d’adopter les pratiques logistiques modernes qui évolueraient vers des processus prévisibles dans la chaîne logistique internationale.

Par ailleurs, la chaîne logistique préoccupe de plus en plus les gouvernements. Ainsi, un acte terroriste pourrait avoir des conséquences économiques désastreuses non seulement parce qu’il provoquerait l’interruption du flux des transactions et causerait la perte de vies humaines, mais aussi parce qu’il aurait des répercussions sur le trafic. Ces éléments ont entraîné l’apparition d’un ensemble de facteurs qui ont un impact sur la politique de réglementation des transactions transfrontières.

Dans la partie précédente, nous avons également cerné l’impact du concept de guichet unique sur les différents rôles et fonctions des douanes. Les facteurs susmentionnés ont apporté des changements significatifs dans la manière dont les douanes assument leurs responsabilités. Ainsi, une agence en douane a vu son rôle de percepteur de droits et de taxes s’élargir à plus de responsabilités dans la gestion frontalière. Il est de plus en plus demandé aux pays, même à ceux où les douanes représentent toujours une source importante de revenus, d’apporter un large soutien à la politique gouvernementale, en particulier dans le domaine du commerce international et de la protection de l’économie et de l’industrie nationales.

Face à de tels défis, il est essentiel de procéder à une gestion stratégique en vue de moderniser l’organisation des douanes afin qu’elles puissent remplir leurs missions. Les sous-sections qui suivent porteront sur la gestion stratégique dans le cadre des douanes et la manière dont le guichet unique trouve sa place dans ce contexte stratégique. Il est nécessaire de se focaliser sur le client, et de ne pas se contenter de demander aux opérateurs commerciaux de faire des suggestions, mais faire en sorte qu’ils épaulent les douanes en favorisant la mise en conformité par rapport aux réglementations. La douane doit travailler en collaboration avec l’industrie dans le cadre d’un partenariat qui permette d’utiliser les capacités des opérateurs commerciaux pour atteindre plus efficacement ses objectifs en matière de réglementation.

2.1 Qu’est-ce que la gestion stratégique ? La gestion stratégique d’une organisation se définit comme le processus de création d’une stratégie opérationnelle, compte tenu d’une mission et d’une vision, et elle vise à permettre à l’équipe d’atteindre ses buts et ses objectifs. La stratégie opérationnelle des douanes sera élaborée en fonction des priorités du gouvernement, ainsi que ses obligations à l’échelon national et international. Le développement d'une administration des douanes repose entièrement sur sa mission, sa vision et sa stratégie.

Un plan définissant une vision de la facilitation des échanges sur une période allant de 3 à 5 ans devrait normalement couvrir les zones opérationnelles suivantes :

Le cadre institutionnel- Il comprend le renforcement des organismes de réglementation intéressés à la facilitation du commerce ainsi que la coopération entre ces organismes, les

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infrastructures pour les transactions commerciales et un mécanisme de consultations avec le secteur privé. Le cadre juridique- Il porte sur les procédures à l’importation et à l’exportation, la clarté dans la législation en matière de transactions commerciales, les restrictions tarifaires et non tarifaires et les exigences de mise en conformité. Le commerce et la documentation électroniques : Il inclut les procédures de transmission des données par les opérateurs commerciaux, les infrastructures de dépôt électroniques, les processus liés au déroulement des importations, des exportations et du transit, la transmission des documents justificatifs et la numérisation. Les programmes spécifiques de facilitation du commerce comme ceux relatifs à l’opérateur commercial de confiance / l’opérateur économique agréé, aux mesures destinées à trouver un équilibre entre contrôles et risques ainsi que ceux visant à réduire les temps de mainlevée, etc.

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2.2 Se focaliser sur le client Si l’on place le guichet unique dans le cadre stratégique, il est nécessaire d’étudier les conséquences de cette initiative sur les diverses politiques gouvernementales visant la facilitation du commerce. Plusieurs types de programmes ont été mentionnés dans les sections précédentes. Tous présentent un point en commun qui est le besoin des douanes de rester « favorables aux échanges commerciaux ». Les piliers de cette approche sont présentés ci-après :

2.3 La transparence en matière de réglementation La transparence en matière de réglementation veut que les opérateurs commerciaux aient voix au chapitre quant à la manière dont le gouvernement crée la réglementation. Selon les experts, la mise en place de processus de consultation permet une réduction des coûts pour les entités commerciales, tout en améliorant l’efficacité de la mise en œuvre des politiques de réglementation. La transparence en matière de réglementation s’améliore lorsque les opérateurs commerciaux ont accès à l’information en matière de réglementation, dans le cadre d’un droit légal. De même, la transparence est également obtenue lorsque les gouvernements sont tenus de publier ce type d’informations de façon systématique.

2.4 La consultation Tous les aspects des transactions commerciales devraient faire l’objet d’une consultation, notamment les réflexions sur les politiques en matière de réglementation ainsi que les propositions relatives aux dispositions législatives et aux différents aspects de la fourniture de services. En fait, les dispositions de la Convention de Kyoto révisée prévoient de consulter l’industrie. Généralement, les parties intéressées sont déjà rapidement informées des réglementations proposées et un processus de consultation générale a été mis en place afin de les tenir au fait de manière officielle des propositions en matière de politique. La plupart des pays observent déjà ces principes qui sont essentiels pour le développement d’un projet de guichet unique. Tout en favorisant la contribution des opérateurs, ce processus de consultation renforce la confiance parmi les ORFT.

Chaque organisme de réglementation des flux transfrontières devrait intensifier ses discussions concernant la conception et la fourniture de services. La consultation revêtira d’autant plus d’importance dans l’avenir que les solutions de guichet unique reposeront davantage sur les données et processus des opérateurs commerciaux. Une bonne compréhension de la réglementation favorisera la conformité qualitative de la chaîne transactionnelle. Un projet de guichet unique a plus de chances de réussir en cas de partenariat élargi et exhaustif avec l’industrie, couvrant tous les aspects du projet.

2.5 La sensibilisation des clients Le Cadre de normes SAFE de l’OMD promeut le concept d’opérateur économique agréé qu’il considère comme l’élément-clé d’un partenariat avec les autorités de réglementation pour faciliter la sécurité et la rapidité des transactions commerciales. Les opérateurs qui ont la capacité et la volonté de suivre et de contrôler leurs propres activités sont en toute logique le

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point de départ qui permettra aux organismes de réglementation des flux transfrontières d’œuvrer dans le même sens. Les programmes de sensibilisation des clients permettent de promouvoir la mise en conformité volontaire.

2.6 Mise en adéquation des objectifs d'entreprises et des objectifs réglementaires

Le tableau ci-après montre qu’une mise en adéquation stratégique des objectifs opérationnels et réglementaires est possible.

Mise en adéquation stratégique des objectifs d'entreprises et des objectifs des organismes de réglementation

Objectifs d'entreprises Objectifs réglementaires

Capacité de rappel de produits : La capacité de retirer ou de supprimer des produits de la chaîne logistique pour des raisons uniquement opérationnelles.

Sécurité du consommateur : Suivre et contrôler la circulation transfrontière des marchandises qui présentent un risque potentiel pour les consommateurs.

Gestion du cycle de vie des produits :

(L’application diffère en fonction du type de produits.) La capacité de suivre les informations liées à un produit depuis sa conception et sa création, sa production, son expédition, sa livraison, jusqu’à sa consommation et sa vente.

Classement officiel des marchandises : La capacité de déterminer la composition exacte des produits pour un lot en particulier.

Suivi de l’usage final : La capacité de suivre et de signaler l’usage final, par exemple pour des articles à double usage.

Gestion des stocks : Contrôle des programmes de livraison - livraison en flux tendu.

Sécurité de la chaîne logistique : La capacité de localiser un envoi pour (ou en vue de) le soumettre à une inspection et un contrôle. Possibilités accrues de contrôles.

Taux de rotation élevé des navires : La capacité de charger et décharger les navires de manière rapide et efficace.

Sécurité et sûreté maritimes : Localiser et isoler les conteneurs qui présentent un risque. Appliquer correctement les procédures de manutention en cas de fret dangereux.

Le tableau ci-dessus montre qu’il est possible de mettre en place des accords qui apportent des avantages tant pour la douane que les entités commerciales. Mieux ces dernières maîtrisent leurs processus logistiques et réglementaires, plus elles sont en mesure d’aider les organismes de réglementation des flux transfrontières à exercer ce contrôle. Plus les entités commerciales ont de la visibilité sur les produits commercialisés, sur les parties intéressées aux transactions

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et les envois, plus les autorités auront de chances de pouvoir mettre en œuvre les contrôles officiels. Si les entités commerciales peuvent convaincre les fonctionnaires des douanes que leurs processus de contrôles internes peuvent soutenir et complémenter ceux des douanes et si les douanes peuvent avoir accès à ces contrôles « internes », alors une relation de confiance peut être établie entre les douanes et les opérateurs commerciaux. La « chaîne logistique autorisée » naît lorsque les opérateurs de la chaîne logistique dans son intégralité sont repris dans la catégorie « des opérateurs de confiance ».

2.7 Quelle est la place du guichet unique ? Quelle relation peut être établie entre le guichet unique et les autres composants d’une stratégie nationale en matière de modernisation des douanes et de facilitation du commerce ? Selon les experts, la mise en place d’un environnement de guichet unique est un élément stratégique essentiel qui regroupe certaines initiatives de facilitation des échanges. En effet, le guichet unique touche toutes les parties intéressées au commerce international, il implique dès lors des changements en profondeur pour les douanes. L’architecture opérationnelle d’une solution de guichet unique doit intégrer le concept d’opérateur de confiance, le régime d’opérateur économique agréé et les chaînes logistiques autorisées. En outre, les solutions de guichet unique peuvent tirer parti des modèles d’information qui soutiennent les activités et processus des opérateurs commerciaux. L’environnement de guichet unique fait dès lors logiquement partie de ce processus d’engagement entre, d’une part, les douanes et les organismes de réglementation des flux transfrontières et, d’autre part, les entités commerciales.

Dans la Partie II, nous avons vu que les services d’un guichet unique affectent considérablement les fonctions principales des douanes et ont un impact horizontal sur l’ensemble de l’organisation des douanes. Or, les douanes représentent l’organisme de réglementation des flux transfrontières le plus vaste et le plus important. En effet, elles sont intéressées à chaque transaction liée au commerce international. Elles ont des responsabilités étendues et interviennent dans les transactions commerciales, tant au niveau des contrôles physiques du fret que par la collecte d’informations. La douane couvre intégralement les processus aux frontières et possède des compétences bien développées dans le domaine de la régulation des flux transfrontières. Cette implication de la douane, ses antécédents et sa capacité incitent les gouvernements à considérer la douane comme l’agence qui doit tout naturellement prendre en charge l’initiative en matière de guichet unique. L’OMD a effectué une étude en 2010 qui a révélé que dans la majorité des cas, ce sont les douanes qui ont été choisies pour mener et orchestrer les projets de guichet unique. Dans certains pays, ce ne sont pas les douanes qui « possèdent » ou « gèrent » le guichet unique, mais elles sont malgré tout l’intervenant principal simplement compte tenu de l’étendue de leur couverture opérationnelle aux frontières à l’échelon international. L’étude indique également que les fonctionnalités du guichet unique sont dominées par des processus opérationnels axés sur les douanes. Dès lors, pour les douanes, la poursuite du concept de guichet unique relève d’une décision stratégique.

Si les douanes disposent de l’appui du politique, du degré d’urgence, de l’autorité budgétaire et du savoir-faire nécessaire, elles pourraient choisir stratégiquement d’assumer le rôle de chef de file dans le projet de guichet unique. Ceci étant dit, il est nécessaire de suivre le processus stratégique de gestion qui permet de définir des alternatives et de procéder à un positionnement adéquat des choix en matière de guichet unique.

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Il conviendrait de placer l’initiative de guichet unique dans le cadre stratégique étendu des douanes. Certes, le processus de détermination de la propriété et des responsabilités dans un guichet unique est complexe. L’attribution du rôle précis à jouer par les douanes dans un projet de guichet unique dépend aussi de la gestion stratégique. La partie sur les ressources humaines et la gestion du changement est consacrée à cet aspect et propose des lignes directrices stratégiques.

Pour que le rôle qu’elles ont choisi reçoive l’appui du politique et le soutien budgétaire, les douanes doivent documenter leur stratégie commerciale selon laquelle le guichet unique constitue une partie de la stratégie de l’organisation en vue d’améliorer son efficacité. Selon les experts, il conviendrait pour les organisations de suivre le cycle de gestion stratégique présenté dans le schéma ci-dessous.

Figure 1 : le cadre stratégique pour la modernisation douanière est décrit dans le Recueil de l’OMD sur le renforcement des capacités

3. Le positionnement stratégique actuel des organismes de réglementation des flux transfrontières

La gestion stratégique consiste, entre autres choses, à procéder à l’analyse de la situation actuelle et à l’élaboration du plan stratégique. Elle aide les responsables à positionner l’organisation pour l’avenir, en tenant compte de l’environnement actuel et de l’avenir proche.

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Dans le cadre du positionnement stratégique, il convient aussi d’analyser de manière systématique les tendances actuelles qui ont des répercussions sur l’avenir de l’organisation.

Pour déterminer le positionnement stratégique de l’organisation à propos de la mise en place d’un guichet unique, il faut tenir compte, entre autres choses, de la position actuelle qui fixe les dispositions en cours pour assurer la fourniture des services. L’élaboration des services futurs dépendra fortement de ces méthodologies existantes. La méthode à suivre pour déterminer la position actuelle par rapport à la responsabilité officielle et aux capacités fonctionnelles actuelles de chaque organisme de réglementation des flux transfrontières participant est décrite à la section II du volume II. Le cadre actuel répond à l’ensemble des réglementations qui sont en vigueur et auxquelles l’environnement de guichet unique devra également répondre. Les interfaces opérationnelles existantes et les dispositions prises actuellement entre les douanes et les opérateurs commerciaux constitueront la base de travail en vue de l’élaboration des services à venir. Tout changement qui interviendrait dans l’interface opérationnelle par rapport à cette base de travail engendrerait un remodelage des processus opérationnels.

Il convient également de s’interroger sur le soutien législatif à apporter aux processus futurs. La législation autorise-t-elle le mode de transmission des données au « guichet unique » par les opérateurs commerciaux ? Les décisions d’une agence gouvernementale peuvent-elles être valables si elles sont prises sur la base d’informations reçues dans le cadre d’un processus défini dans la législation d’une agence gouvernementale partenaire ? Le partage de données est-il autorisé au regard du droit national en matière de protection de la vie privée ?

De même, il convient de s’interroger sur l’interopérabilité des systèmes informatiques qui fournissent l’interface entre les agences gouvernementales et les opérateurs commerciaux. Bon nombre de ces systèmes informatiques appartenant à des agences gouvernementales différentes ont été mis en place par le passé lorsque le matériel, les logiciels et les réseaux de transmission de données ont fusionné pour créer des systèmes informatiques monolithiques à l’architecture rigide. L’un des défis, et non des moindres, consiste à interconnecter ces systèmes pour obtenir l’interopérabilité nécessaire.

Ce qui demeure toutefois le plus important, ce sont les politiques et les programmes que suit actuellement chaque organisme de réglementation des flux transfrontières et qui influenceront en profondeur les processus futurs et, par conséquent, la conception des services. Chaque agence aura en effet une stratégie pour la facilitation du commerce et une approche pour la fourniture des services dans l’avenir. Il est tout à fait probable que toutes les agences partenaires aient leurs propres objectifs et leurs programmes à long terme ainsi que leur orientation politique et leur soutien budgétaire.

Il peut être utile que les douanes examinent des documents émanant d’autres organismes de réglementation des flux transfrontières participants qui décrivent les perspectives stratégiques actuelles de chaque agence ainsi que ce qu’elles proposent de faire dans les 3 à 5 ans pour faciliter les échanges. Si ces documents n’existent pas, il se peut que la position stratégique actuelle de ces organisations s’inspire des principales déclarations de politique des 3 ou 4 dernières années.

L’analyse de la position stratégique des douanes mettra rapidement en lumière les différents éléments qui composent la planification stratégique des douanes en vue des modernisations qui sont traitées dans la prochaine section.

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4. Au sein d’une organisation des douanes modernes

A première vue, on remarque que dans les principales nations industrielles qui ont obtenu de bons résultats en matière de facilitation du commerce, le « guichet unique » ne constituait pas traditionnellement un facteur essentiel de la réussite. Au fil des ans, la plupart des pays qui se sont retrouvés en haut du classement des économies établi par la Banque mondiale pour leur facilité d’y faire des affaires, repris dans la rubrique « classement des économies, commerce transfrontalier », n’ont pas non plus de solution de guichet unique ou sont toujours en train de mettre en place un système équivalent. En fait, ces pays ont mis en place des systèmes logistiques performants pour faire face aux flux rapides de marchandises. Ils comptent également sur les pratiques des douanes modernes comme la gestion des risques, les contrôles a posteriori et les programmes d’opérateurs de confiance associés à la traditionnelle messagerie entre agences reposant sur l’EDI.

Par ailleurs, le seul fait d’établir un concept de guichet unique dans un pays peut lui permettre d’améliorer sa position pour des mesures largement suivies dans les classements mesurant l’efficacité logistique (comme l’indice de performance logistique de la Banque mondiale). Ces indices mettent à notre disposition des données qui montrent que le guichet unique n’est certes qu’un des piliers de l’efficacité dans la facilitation du commerce, mais qu’il peut s’avérer être un pilier assez important.

Les gouvernements qui ont déjà mis en œuvre un guichet unique sous son seul aspect de facilité électronique sont en train de mettre en place d’autres programmes afin d’introduire la gestion des risques, les contrôles a posteriori et les programmes d’opérateurs de confiance et de soutien à la clientèle. De ce fait, ils ont davantage de chances d’atteindre des niveaux élevés de facilitation du commerce.

Si l’on examine l’environnement réglementaire de certains pays industriels avancés, on constate que l’indicateur de performance clé pour la facilitation du commerce, à savoir « des temps de mainlevée courts et prévisibles », est atteint uniquement lorsque plusieurs politiques et programmes interconnectés sont réunis et se soutiennent mutuellement. La suite de cette section utilise un cadre stratégique mis au point par Michael Porter pour illustrer cet aspect de la gestion stratégique.

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4.1 Les caractéristiques dominantes des douanes modernes

Nous commençons l’analyse des administrations des douanes en élaborant une simple liste qui reprend les caractéristiques dominantes qu’un analyste des infrastructures commerciales et logistiques peut facilement trouver dans un pays industriel avancé qui obtient de bons résultats dans les mesures de facilitation du commerce et de logistique. Cette liste peut être utilisée aux fins d’auto-contrôle.

Tableau : « les caractéristiques dominantes de l’administration des douanes modernes ».

Sr n

o.

Caractéristiques dominantes

Caractéristiques observables

Vra

i

En

part

ie v

r

Faux

La mainlevée du fret est en grande partie automatisée

Pour la plupart du fret, la mainlevée est accordée sur la base d’une déclaration et sans contrôle réglementaire au moment de la mainlevée.

Une intervention n’a lieu que de manière exceptionnelle. Les documents ne sont pas contrôlés au port / à l’aéroport pendant le temps d’attente pour la mainlevée.

Procédures simplifiées

La mainlevée repose sur une documentation minimale.

Le processus de déclaration se fait en deux étapes ; la première comprend la transmission des données pour la mainlevée.

La mainlevée est séparée du dédouanement.

La procédure de mainlevée est accélérée pour les clients accrédités ou certifiés.

Tarification simple et réglementations claires

Faible variation des taux de taxation ; nombre limité de droits et taxes. Accès aux décisions anticipées et avis contraignants en matière de classement, d’évaluation et d’origine.

Transparence des méthodes de calculs des taxes facilitant l’automatisation.

Peu d’exemptions assorties de conditions pour les droits et taxes.

Conditions tarifaires peu élevées (la plupart se trouvent dans les économies industrielles).

Usage pratique de la gestion des risques

La gestion des risques est un processus utilisé dans toute l’organisation pour essayer de mettre en place de manière systématique la gestion et le contrôle des risques.

La gestion des risques est intégrée dans les processus stratégiques, tactiques et opérationnels.

La structure de l’organisation supporte la gestion des risques.

Des systèmes automatisés permettent l’évaluation et la sélectivité des risques.

Une intervention n’a lieu que de manière exceptionnelle.

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Grande capacité de mise en conformité

Le gouvernement prend des mesures proactives en publiant des informations de mise en conformité.

La mise en conformité volontaire est soutenue par des programmes de sensibilisation des clients.

Les opérateurs commerciaux continuent à s’investir pleinement dans la gestion de la conformité.

Ils s’organisent pour recevoir des informations de manière automatisée.

Intensification des contrôles a posteriori

Il est habituel pour l’organisation de conserver les informations sur les comptes des clients.

L’organisation dispose d’unités et de personnel qualifié pour effectuer des contrôles a posteriori et des missions de contrôles conformément aux principes de la gestion des risques stratégiques.

Le contrôle a posteriori est essentiel pour l’évaluation et le suivi de la conformité.

Il y a un soutien juridique pour les contrôles sur place et les accès aux systèmes d’informations et aux données propres des clients.

Base de clientèle certifiée

Il y a des programmes d’opérateurs commerciaux de confiance/d’opérateurs économiques agréés.

Des normes de certification transparentes, reposant sur des contrôles qui peuvent être vérifiés de manière indépendante.

Echanges d’informations efficaces

Des systèmes d’échange de données informatisé établissent un lien entre différentes parties intéressées, en connectant notamment des opérateurs commerciaux, des ports/aéroports, des fournisseurs de logistique, des organismes de réglementations et des banques.

Messages électroniques normalisés et simples

Une messagerie hautement normalisée et simple a été mise en place. Les messages couvrent un grand nombre de besoins opérationnels liés au dédouanement officiel.

Soutien à la visibilité de la chaîne logistique

La communauté dans son intégralité a investi dans des éléments visant à faciliter l’identification transparente du statut des déclarations et des mainlevées ainsi que la circulation des navires, du fret et des conteneurs.

Accumulation progressive de données

Les systèmes n’exigent pas la transmission des données en une seule fois. Les données peuvent être déposées en plusieurs étapes en fonction des actions liées aux transactions commerciales ou de logistique.

Livraison du fret fiable et ordonnée

Temps d’inactivité courts pour la manutention du fret dans le terminal et les entrepôts. Temps d’attente courts pour les camions de livraison. Pas d’embouteillage ni de files visibles pour le service de fret. Des liens de communication entre les unités de manutention du fret et les systèmes d’expédition.

Livraison du fret hautement automatisée

Les informations relatives aux parcs de conteneurs disponibles en temps réel et assorties de graphiques aident à la localisation de manière très fiable des conteneurs. Le stockage automatisé dans les entrepôts permet de localiser et d’extraire instantanément le fret.

Excellente capacité logistique

Les transporteurs terrestres capables de planifier de manière automatique la livraison et l’enlèvement du fret à l’aéroport ou au port.

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Courts temps d’attente et de chargement pour les camions Echanges en temps

réel entre les douanes et les opérateurs logistiques

Mainlevée et informations sur l’état de la mainlevée fournies instantanément à l’importateur, au transitaire et aux autorités portuaires et aéroportuaires. Les autorisations pour les entrées de livraison et d’enlèvement sont gérées en ligne.

5. Assembler les pièces du puzzle Michael Porter a présenté la notion de stratégie comme un système d’activités (page 74) (Harvard Business Review, Nov-Déc 1996, 60-80) qui rend les activités de l’organisation compatibles de manière stratégique. Un système se définit par ses éléments et les connexions qui existent entre eux. Les systèmes d’activités sont des modes de pensée non linéaires pour ces interconnexions. Chaque interconnexion renforce la stratégie de l’organisation et, une fois le tout assemblé, il fait ressortir les caractéristiques dominantes et les capacités en renforçant les modèles des systèmes d’activités.

5.1 Atteindre des temps de mainlevée courts et prévisibles Le tableau ci-dessus décrit certaines des caractéristiques dominantes de l’administration des douanes modernes. Ces caractéristiques peuvent également être visualisées en tant que réseau de relations de dépendance.

Par exemple, des temps de mainlevée courts et prévisibles ne peuvent être obtenus qu’en utilisant des systèmes hautement automatisés de mainlevée d’envois. Ces derniers sont pris en charge physiquement par l’infrastructure logistique qui veille à ce que le fret circule au travers des facilités frontalières de manière fiable et ordonnée. Une mainlevée rapide et prévisible n’aurait pas de sens si les processus logistiques ne suivaient pas le rythme des mainlevées officielles. Les processus de réglementation et de prise en charge physique vont de pair avec les soutiens apportés par les systèmes informatiques qui renforcent le flux d’informations. Le schéma ci-après décrit ces relations.

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Figure 2 : Caractéristiques d’une infrastructure de dédouanement des marchandises efficace

Le schéma ci-dessus montre les connexions qui s’établissent entre certains éléments clés d’un système avancé de dédouanement de fret.

Remarquez l’utilisation des adjectifs « fiable et ordonnée » pour qualifier la livraison du fret, « efficace » pour l’échange d’informations, et « en grande partie automatisé ». Si un seul de ces adjectifs devait être remplacé par son antonyme, le résultat de tout le système (de temps de livraison courts et prévisible) serait compromis.

En fait, cet exemple donne un aperçu de la manière dont la plupart des pays industriels avancés ont déjà atteint des normes élevées dans le traitement du fret aux frontières. Cette exploration montre bien qu’en marge d’une solution de guichet unique, beaucoup de travail doit être accompli pour atteindre l’objectif en termes d’efficacité pour le dédouanement du fret. Dans le cadre d’un projet de guichet unique, il est essentiel de se fixer des attentes et de les gérer, et il convient de ne pas perdre de vue qu’il existe d’autres éléments dont dépend la vitesse élevée des opérations commerciales.

5.2 En quoi consiste la mainlevée automatisée du fret ? Un examen plus approfondi de ces caractéristiques fait ressortir une image claire de tout le système qui comprend différents volets des politiques et des programmes. Par exemple, pour que la mainlevée du fret soit en grande partie automatisée, elle doit être assortie de taux d’inspections peu élevés et d’un contrôle des documents à l’arrivée du fret dans un flux de fret en temps réel. Par ailleurs, on ne peut pratiquer des taux de contrôle peu élevés que si l’on met en place une gestion des risques efficace, si les clients présentent des niveaux de conformité enregistrés élevés et si l’on peut compter sur les contrôles a posteriori des douanes. Dans tous les cas, les douanes suivent des procédures simplifiées qui permettent d’accorder la mainlevée sur la base d’une documentation minimale. Les pays industriels

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tentent d’avoir des niveaux tarifaires bas et des régimes tarifaires simples. En outre, ils apportent de la transparence aux restrictions non tarifaires et aux exigences réglementaires, ce qui permet aux opérateurs commerciaux d’accéder aisément aux informations sur la conformité réglementaire pour les marchandises et de se préparer efficacement à satisfaire ces exigences.

Figure 3 : De nombreux aspects passent par le dédouanement entièrement automatisé du fret

Par ailleurs, les opérateurs économiques qui présentent un niveau de conformité élevé ne devraient pas se contenter de leurs aptitudes internes à être en conformité avec la réglementation, mais devraient également consigner tous ces bons résultats. Les douanes peuvent contribuer à augmenter les niveaux de conformité en mettant en œuvre des programmes de sensibilisation des clients, des formations et des certifications. Lorsque l’on dispose d’une base de clientèle certifiée, on peut raisonnablement s’attendre à plus de conformité. La fiabilité et la qualité du processus de certification sont garanties par la mise en application d’initiatives et de programmes tels que celui d’« opérateur économique agréé » (OEA) que les douanes utilisent dans plusieurs pays.

Les processus visant à octroyer des autorisations officielles ne doivent pas passer après les processus physiques de circulation du fret. Ce ne peut être garanti que lorsque les déclarations de marchandises et de fret sont transmises au préalable.

5.3 Des échanges d’informations dynamiques Le schéma ci-après décrit les éléments essentiels à prendre en considération pour les échanges de données électroniques. Les flux d’informations doivent reposer sur des données normalisées et simplifiées. Si les données et les messages ne sont pas normalisés, il se crée des blocs d’informations qui demandent des efforts supplémentaires et augmentent la complexité dans l’établissement des connexions entre les systèmes d’informations. Il est

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également fondamental de disposer d’informations normalisées pour mettre en place de manière cohérente et significative la collecte des informations. Ces blocs d’informations sont utiles dans les échanges de données lorsqu’ils suivent l’ordre logique de la création des informations émanant des activités commerciales qui résultent des transactions liées au commerce et au transport.

Le déroulement progressif des actions et des activités liées aux transactions commerciales et de transport permet d’accumuler les données au fur et à mesure. Selon des études récentes sur les temps de mainlevée, c’est le processus de préparation des documents pour l’importation et l’exportation qui constitue la principale cause de retard. L’accumulation progressive permet d’obtenir petit à petit les informations exigées par les organismes de réglementation, ce qui réduit considérablement le temps nécessaire à la préparation des documents. S’il n’est pas fait usage de moyens électroniques pour procéder à l’accumulation des données, il y a généralement une ruée de dernière minute pour la collecte d’informations et le besoin de préserver la confidentialité des informations a des conséquences sur les canaux de flux d’informations. Tous les acteurs des entités commerciales et du transport n’ont pas accès simultanément à l’intégralité des informations nécessaires à l’importateur, à l’exportateur ou à son agent pour préparer les déclarations officielles. Les parties soumises à la réglementation connaissent mal les transactions préalables de la chaîne logistique et l’état d’avancement du fret, ce qui les empêche de transmettre les informations au préalable. Dès lors, pour obtenir un dédouanement rapide, il est essentiel de renforcer la visibilité de la chaîne logistique.

Figure 4 : Un échange d'informations efficace implique des processus de données normalisés

5.4 Une organisation efficace de la chaîne logistique Enfin, il faut que les interventions physiques et logistiques suivent le rythme du processus de validation réglementaire. Ces interventions revêtent bon nombre d’aspects. Ainsi, les services qui regroupent les infrastructures terrestres comprennent le remorquage et le pilotage, la manutention au terminal, la gestion des parcs de conteneurs, le pointage et la comptabilité, la circulation dans le terminal et dans les installations portuaires ainsi que la gestion des entrepôts (stockage et extraction). Le schéma ci-dessous décrit ces relations.

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Figure 5 : La capacité de livraison du fret doit permettre de suivre la rapidité du processus automatisé de mainlevée réglementaire. La couleur verte indique le rôle des opérateurs logistiques.

Les experts ont montré (Clark, Dollar, & Micco, 2004) que la faible performance d’un port se répercute directement sur les volumes de transactions, un phénomène visible dans les économies petites et moins développées. En effet, la qualité des infrastructures terrestres est un élément déterminant des coûts de transport. Des études ont montré que les infrastructures portuaires entrent à hauteur de 40 % dans les prévisions de coûts de transport pour les pays côtiers et jusqu’à 60 % pour les pays sans littoral. En outre, si un pays qui présente des infrastructures relativement peu performantes (dans la tranche inférieure, disons) apporte des améliorations pour atteindre un niveau supérieur, les coûts de transport peuvent diminuer de 20 % à 50 %.

C’est pourquoi, il est rentable d’investir dans la modernisation des ports et des aéroports et il faut accompagner ces investissements d’autres initiatives portant sur la simplification administrative. Ces investissements sont de grande ampleur et complexes. Ils font appel à de la haute technologie et nécessitent de longues périodes de mise en œuvre. Généralement, le retour sur investissement s’étend sur des dizaines d’années.

L’analyse des « systèmes d’activités » qui est réalisée dans cette partie donne une vision claire de la stratégie de modernisation de la douane. L’obtention de temps de mainlevée courts et prévisibles est le fruit d’une série de systèmes d’activités interdépendants, allant des infrastructures portuaires aux procédures de douanes simplifiées, et elle dépend de plusieurs facteurs interdépendants.

Le schéma ci-après illustre les systèmes d’activités dans leur intégralité en regroupant tous les schémas précédents en un seul. La direction des douanes doit admettre qu’il est nécessaire de travailler de manière simultanée sur différents aspects de la modernisation des douanes, car

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une chaîne n’est jamais plus solide que son maillon le plus faible. L’analyse donne également la possibilité d’arriver à un positionnement stratégique pour chacun des systèmes d’activités.

Figure 6 : un système de dédouanement efficace est le fruit d’un éventail complet d’initiatives de modernisation.

6. Les enjeux du guichet unique Où se situe l’environnement de guichet unique dans tout ceci ? Un projet de guichet unique peut servir de vecteur pour réaliser ou favoriser chacune des ellipses du diagramme présenté ci-dessus (excepté les deux ellipses de couleur vert olive situées en haut à gauche qui concernent l’infrastructure logistique dont ne s’occupent pas les douanes). Par conséquent, la solution de guichet unique est un vecteur qui touche de nombreux efforts de modernisation des douanes. Par ailleurs, les projets de guichet unique devraient aussi aider à réaliser les éléments stratégiques d’une administration des douanes modernes. Ils peuvent avoir un effet positif sur les différents volets de la modernisation. De même, lorsqu’un projet de guichet unique est lancé, il constituera une « donnée de base » considérable pour l’établissement de divers programmes destinés à la modernisation des douanes.

Les principes fondamentaux de la modernisation des douanes deviennent une norme pour les participants au guichet unique. Ainsi, si les douanes appliquent les pratiques de la gestion des risques, les autres organismes gouvernementaux devraient impérativement en faire autant. Il en va de même pour les programmes des opérateurs commerciaux de confiance, les

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programmes de contrôles a posteriori, les programmes de sensibilisation des clients et les régimes des procédures simplifiées. Les organismes de réglementation des flux transfrontières participants pourront partager leurs meilleures pratiques avec d’autres organismes.

7. Conclusion Dans le cadre d’un environnement de guichet unique, il est essentiel d’établir des objectifs stratégiques clairs et reconnus. Le « guichet unique » ne se limite pas à la création d’un service capable de recevoir les informations réglementaires relatives à l’importation, l’exportation et au transit en un point d’entrée unique, mais à permettre à l’organisation de donner une réponse stratégique pour atteindre les objectifs en matière de facilitation du commerce et de la sécurité.

Le Recueil de l’OMD sur le Renforcement des capacités propose une série d’analyses pour la gestion du développement de l’organisation, qui sont essentielles pour préparer l’étude de cas stratégique pour l’élaboration de l’environnement de guichet unique. La présente partie recommande que, pour plus d’efficacité, tout projet de guichet unique se positionne comme partie intégrante de la stratégie de l’organisation. Il ressort des données disponibles que les projets de guichet unique ne peuvent pas à eux seuls produire tous les effets voulus sur la facilitation du commerce. En effet, un programme global mis en œuvre pour répondre aux besoins des entités commerciales et des administrations doit comprendre une longue série de mesures dont la coordination entre les agences en matière d’évaluation des risques et des procédures de contrôle.

L’environnement de guichet unique peut contribuer à la facilitation du commerce en améliorant la rapidité et l’efficacité mais la solution de « guichet unique » doit s’inscrire dans le cadre d’une impulsion plus vaste vers la modernisation des douanes qui couvre de nombreux d’aspects. Il s’agit d’une solution informatique, c’est pourquoi elle doit être envisagée en phase avec tout un éventail d'autres mesures, telles que celles décrites dans l'Accord de l'OMC sur la facilitation des échanges et la Convention de Kyoto révisée, afin de changer de manière radicale le mode opératoire des autorités dans l’exercice de leur contrôle sur la chaîne logistique.

Partie iV

V O l 1

CRÉER UNE DyNAMIQUE pOlITIQUE

Volume 1

Partie IV Créer une dynamique politique

La mise en œuvre d’un guichet unique n’est pas une tâche facile. Entre 20 et 50 autorités publiques gérant divers aspects de la réglemen-tation des flux transfrontières doi-vent être regroupées au sein d'une plateforme unique de services mis à la disposition de l’industrie et du commerce. La volonté politique est souvent la clé du succès des projets de guichet unique. En pratique, la volonté politique se traduira en rou-tines d’élaboration de politiques pour appuyer les efforts déployés en vue de la mise en œuvre du guichet unique.

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SOMMAIRE

CRÉER UNE DYNAMIQUE POLITIQUE .......................................................................................................... 1

1. INTRODUCTION ................................................................................................................................ 3 1.1 COMMENT CETTE PARTIE EST-ELLE STRUCTURÉE ? ......................................................................................... 3 1.2 RELATION AVEC D’AUTRES PARTIES .............................................................................................................. 3

2. LE GUICHET UNIQUE EST UN DÉFI POLITIQUE ............................................................................. 4 2.1 L’IMPLICATION DE MULTIPLES ORGANISMES .................................................................................................. 4 2.2 LES LUTTES DE TERRITOIRE ........................................................................................................................... 4 2.3 L’ÉTABLISSEMENT DE LIENS AVEC LES PROGRAMMES EXISTANTS ................................................................... 4 2.4 DE LONGUES PÉRIODES DE GESTATION ........................................................................................................... 5 2.5 LA RÉACTION D’ÉVITEMENT .......................................................................................................................... 5

3. INSCRIRE LA THÉMATIQUE DU « GUICHET UNIQUE » À L’AGENDA .......................................... 6 3.1 LE VOLET DES « PROBLÈMES »....................................................................................................................... 8

Evénements spécifiques ................................................................................................................................ 8 Indicateurs.................................................................................................................................................... 8 Problèmes soulevés par les personnes de terrain (ou retour d’informations) ................................................... 9

3.2 LE VOLET « POLITIQUE » ............................................................................................................................... 9 Le commerce et la politique de régionalisation............................................................................................ 10 La planification logistique et la politique d’industrialisation ........................................................................ 11 Les ressources humaines et la politique de réforme de la fonction publique ................................................. 11 La politique de la gouvernance électronique ............................................................................................... 12

3.3 LE VOLET « POLITIQUE » ............................................................................................................................. 12

4. CONSERVER LA DYNAMIQUE POLITIQUE ................................................................................... 16 4.1 CRÉER UNE MARQUE ................................................................................................................................... 16 4.2 IDENTIFIER ET IMPLIQUER DES EXPERTS SUR LE SUJET .................................................................................. 17 4.3 CONSERVER LA VISIBILITÉ ........................................................................................................................... 17 4.4 PLONGER DANS LES RÉSEAUX EXISTANTS DES PARTIES PRENANTES............................................................... 17 4.5 SAISIR LES OPPORTUNITÉS ........................................................................................................................... 18

5. CONCLUSION .................................................................................................................................. 19

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1. Introduction Bien que tout le monde s’accorde à dire qu’il est nécessaire de procéder à une réforme politique en vue de la facilitation des échanges, il a toujours été difficile de prendre des mesures concrètes en la matière. Les gouvernements n’ont pratiquement plus aucune raison de maintenir aux frontières des processus lents, non fiables et inefficaces, et les dirigeants politiques sont résolument favorables à la construction d’une infrastructure réglementaire transfrontière robuste. Toutefois, il n’a pas été aisé pour les dirigeants politiques de créer des structures organisationnelles engagées qui traitent ce sujet sur une longue durée. Cette démarche exige une impulsion politique tenace dans les diffé-rentes coulisses gouvernementales. Elle requiert également un modèle d’engagement avec les parties prenantes, appuyé par un plan de communication qui peut soutenir le projet en touchant différentes cultures organisationnelles.

Les dirigeants doivent promouvoir les efforts réalisés entre agences pour harmoniser les procédures, et démanteler et réaligner les systèmes existants. Il faut que les gestion-naires de programmes soient certains de recevoir un soutien pour surmonter les vicissi-tudes de l’initiative de guichet unique. Une simple lettre d’intention de la part d’un di-rigeant politique est très souvent considérée comme un signe de volonté politique. Un simple souhait au plus haut niveau de lancer un guichet unique ou même un décret pré-sidentiel peuvent ne pas suffire. Cela doit s’accompagner de routines de politiques éta-blies qui se maintiennent dans un plan de réforme bien pensé.

1.1 Comment cette partie est-elle structurée ? Les paragraphes qui suivent décrivent les défis et les obstacles auxquels les dirigeants politiques sont confrontés. Les parties suivantes portent sur le déploiement d’un modèle de développement politique visant à expliquer comment et pourquoi un guichet unique s’inscrit dans un plan d’action gouvernemental. Vient ensuite une section permettant d’exposer certains éléments-clés qui permettent de maintenir l’élan politique. Cette Partie se conclut en indiquant que les dirigeants de la douane et d’autres organismes aux frontières doivent prendre pleinement conscience des problèmes qui peuvent être liés à la demande d’établissement d’un guichet unique, les domaines d’ordre politique qui contribuent à la mise en place de cette initiative et l’importance de la communication avec les parties prenantes pour atteindre les objectifs politiques.

1.2 Relation avec d’autres Parties Après avoir présenté le concept d’environnement de guichet unique dans la Partie I du Volume 1 et après avoir relié ce concept au large éventail des fonctions de la douane et des autres organismes aux frontières dans la Partie II du Volume 2, nous avons expliqué dans la Partie III que le guichet unique devait être considéré en tant que partie intégrante de la stratégie globale de la modernisation de la douane et des services à la frontière. La présente Partie vise à fournir aux dirigeants de la douane et des autres organismes aux frontières un aperçu des considérations d’ordre politique dans le cadre de l’élaboration de solutions de guichet unique, en dénombrant les facteurs essentiels qui peuvent oppor-tunément favoriser les débats entre les principales parties prenantes et les décideurs po-litiques. Cette Partie souligne également les différentes ouvertures ou « fenêtres poli-tiques » qui se présenteront d’elles-mêmes de façon routinière. Ces « fenêtres poli-

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tiques » contribuent à entretenir l’intérêt et l’attention des dirigeants politiques pour l’introduction du guichet unique.

2. Le guichet unique est un défi politique La mise en œuvre d’un guichet unique n’est pas une tâche facile. Entre 20 et 40 autori-tés publiques gérant divers aspects de la réglementation des flux transfrontières doivent être regroupées au sein d'une plateforme unique de services mis à la disposition de l’industrie et du commerce. La volonté politique est souvent la clé du succès des projets de guichet unique. En pratique, la volonté politique se traduira en routines d’élaboration de politiques pour appuyer les efforts déployés en vue de la mise en œuvre du guichet unique.

2.1 L’implication de multiples organismes Le concept de guichet unique prévoit une interface virtuelle entre les entités commer-ciales et l’administration. Différents services publics doivent jouer le rôle de fournis-seurs de services au travers de cette interface commune. Certains sujets débattus au sein d’un guichet unique concernent différents ministères et services publics. Une étude menée par l’APEC (Secrétariat de l’APEC, 2007) sur le guichet unique indique qu’un grand nombre d’organismes gouvernementaux sont impliqués dans les processus de ré-glementation commerciale à l’échelon international. Par leur nature même, les ques-tions interdépartementales sont très complexes.

2.2 Les luttes de territoire En raison de leur rôle spécifique en matière de lois et réglementations, les organismes de réglementation des flux transfrontières jouissent d’une présence monopolistique aux frontières. Certains organismes sont fortement motivés pour conserver leurs acquis et pas assez motivés pour coordonner les activités. Ces organisations considèrent leurs domaines classiques de responsabilités comme leur « territoire », empreint de tradition et de prestige, et n’entendent pas le céder à un autre organisme. Certains pourraient même s’imaginer que le guichet unique consiste à s’approprier le pouvoir d’un autre organisme et créer ainsi des difficultés supplémentaires au projet de guichet unique.

Le degré de sophistication dans l’établissement et la mise en place de réglementations commerciales peut varier d’un pays à l’autre. L’importance relative des services pu-blics et de leurs portefeuilles fonctionnels dépend aussi de la composition géographique et politique du pays. Cette diversité rend d’autant plus difficile toute généralisation au niveau des problèmes et des solutions en matière de luttes de territoire.

2.3 L’établissement de liens avec les programmes existants Comme cela a été expliqué dans la partie précédente, le guichet unique n’est pas en soi la panacée. Il constitue l’un des nombreux aspects de la facilitation du commerce. Le programme de guichet unique doit d’une façon ou d’une autre s’inscrire dans le pro-

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gramme global de la modernisation douanière, de l’amélioration des infrastructures, du développement des ressources humaines, de la gestion de l’intégrité et du développe-ment plus large de la réglementation commerciale.

Ces sujets ne concernent pas uniquement les douanes. Tous les organismes gouverne-mentaux participants sont confrontés aux mêmes défis avec leurs projets et leurs pro-grammes respectifs. Lorsqu’un projet de guichet unique est proposé, tous les projets et les programmes départementaux sont le centre de l’attention, et les responsables des projets et des programmes respectifs sont mis sous pression pour justifier leur raison d’être. Les processus opérationnels et les procédures réglementaires sont soumis à un examen et les cultures organisationnelles sont disséquées et analysées.

Dans l’administration, des années de classiques augmentations budgétaires ont conduit à une culture où les responsables ont l’habitude de justifier l’octroi de budgets. Les pro-grammes et les budgets existants ont tendance à s’auto-alimenter. Une telle culture or-ganisationnelle est fortement encline au statu quo.

Avec la nouvelle approche, chaque organisme de réglementation des flux transfrontières devra revoir ses programmes existants. Les principes et les hypothèses reposant sur les programmes en cours seront confrontés au nouveau concept d’activités pour le dédoua-nement du fret reposant sur le guichet unique. De même, dans le cadre d’un projet de guichet unique, l’architecture de la technologie de l’information ne sera pas seulement confrontée aux investissements actuels dans le domaine, mais devra également sou-mettre de nouvelles demandes aux ressources informatiques existantes.

2.4 De longues périodes de gestation Les projets de guichet unique nécessitent des travaux complexes de longue haleine. Le développement des infrastructures frontalières requiert une importante coordination et un niveau élevé d’investissements. La procédure visant à réaliser les changements juri-diques est également longue. L’analyse des processus opérationnels et l’harmonisation des données doivent être effectuées par des ressources techniques dédiées provenant de différents organismes gouvernementaux et des entités commerciales. Les activités cor-respondantes s’effectuent en collaboration et de manière consultative et doivent être soutenues à de nombreuses reprises sur une longue période.

Il n’est pas simple de résoudre les problèmes liés aux infrastructures physiques dans et aux alentours des ports et des aéroports, et il faut parfois faire intervenir des gouverne-ments locaux, provinciaux et fédéraux. Pour les frontières terrestres, ils requièrent une coopération internationale. En outre, les projets de guichet unique nécessitent d’importantes dépenses budgétaires et des accords financiers complexes ; les procédures mises en place feront dès lors l’objet de surveillance et de contrôles de la part des con-trôleurs financiers des gouvernements.

2.5 La réaction d’évitement Tous les problèmes énumérés ci-dessus pourraient détourner l’attention des dirigeants des organismes de réglementation des flux transfrontières pour s’occuper sans attendre d’autres « sujets plus pressants ». Dans le cadre du commerce transfrontière, de tels problèmes « pressants » ne manquent pas et les responsables n’ont que trop de « rai-sons » pour ne pas entreprendre une initiative supplémentaire comme celle du guichet

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unique compte tenu des nombreux défis actuels. Ils se contentent de maintenir à dis-tance le spectre du guichet unique. Une autre raison d’évitement pourrait être due à une conception erronée de la couverture et de la dimension du projet de guichet unique possible et au manque d’intérêt pour de tels projets de grande envergure parmi les diri-geants d’un organisme de réglementation des flux transfrontières.

Les points cités ci-dessus risquent de conduire à une perte d’attention. Ce sont les plus importants problèmes de gestion de politique dans le cadre d’un guichet unique. Ce problème peut également se poser au départ, lorsque la barre est placée très haut. Une partie de la réponse se trouve dans les processus politiques qui mènent à l’établissement d’un projet. Le mandat politique, les structures et les routines des politiques, la gouver-nance des projets et les modèles d’engagement des parties intéressées sont autant d’éléments qui peuvent créer les conditions favorables au projet.

Pour comprendre ces processus, il faut établir la raison et le moyen d’inscrire le guichet unique dans le plan d’action d’un gouvernement. Cela ne suffit pas de le mettre à l’ordre du jour, il faut aussi soutenir la dynamique du développement de la politique. Les sections qui suivent traitent des différents types de discours qui permettraient de prendre en considération un guichet unique.

3. Inscrire la thématique du « guichet unique » à l’agenda

Selon les experts, il existe trois différents aspects du processus (Kingdon, 2002) qui doivent converger pour pouvoir réaliser des initiatives de politique de grande ampleur. Ces flux comprennent le volet des problèmes, le volet des politiques et le volet d’ordre politique. Ils existent indépendamment l’un de l’autre, mais convergent à des moments importants pour engendrer des décisions de politiques structurées. Les sous-sections qui suivent analysent ces trois volets dans le cadre d’un guichet unique afin d’identifier les facteurs de réussite en vue d’un consensus et la mise en œuvre des politiques.

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Figure 1 : Adaptation des trois volets à la politique de développement d’un environnement de guichet unique

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3.1 Le volet des « problèmes » Le volet relatif aux « problèmes » comprend l’identification et la reconnaissance d’une série de problèmes. Ces problèmes peuvent apparaître à différents moments comme lors de l’organisation d’événements, à la publication d’indicateurs et de rapports (retour d’informations) émanant du terrain. Ce volet vise à apporter la plus grande clarté pos-sible à toutes les parties intéressées aux problèmes en question.

Evénements spécifiques Ce volet trouve souvent son origine dans des événements qui attirent l’attention des gouvernements sur l’écart entre les conditions existantes et l’état souhaité. De tels inci-dents ne manquent pas dans le domaine de la facilitation du commerce puisque les ins-tances tant nationales qu’internationales œuvrent sans relâche pour attirer l’attention sur les freins à la liberté effective de commerce. Cette catégorie comprend les séminaires, groupes de travail, négociations commerciales et autres exposés pour recueillir des in-vestissements, etc.

Indicateurs Outre les événements spécifiques, des indicateurs macroéconomiques-clés publiés par des organisations internationales permettent souvent de mettre en lumière des zones à problèmes. Le rapport « Doing Business » qui est publié chaque année (Le Groupe de la Banque mondiale, 2010) classe les économies en fonction de la capacité avec laquelle il est possible de faire des affaires dans les pays, et réclame des réformes réglementaires objectives et leur mise en œuvre. Une partie de ce rapport intitulée « Commerce trans-frontalier » est dédiée aux problèmes ayant trait à la facilitation du commerce. Elle sus-cite l’attention des responsables politiques du monde entier. C’est pourquoi les gouver-nements sont en train de mettre en place des programmes visant de manière explicite à surmonter les handicaps mis en évidence dans ce rapport.

Le Forum économique mondial publie un Indice mondial de la compétitivité dans son « Rapport mondial sur la compétitivité » (Forum économique mondial, 2010). Ce rap-port évalue la capacité des pays à apporter un niveau élevé de prospérité, qui dépend elle-même des niveaux de productivité atteints à l’échelon national. L’indice détermine la compétitivité d’une nation et la considère comme l’élément essentiel du commerce international. L’évaluation de la compétitivité se définit en fonction d’un ensemble d’institutions, de politiques et de facteurs qui déterminent le niveau de compétitivité d’un pays et repose sur des données accessibles au public et sur l’avis des responsables. Comme le rapport inclut dans ses calculs les niveaux des tarifs, les freins au commerce et les procédures douanières complexes, il attire l’attention des décideurs politiques sur la capacité d’une nation à être compétitive au niveau du commerce mondial.

La Banque mondiale publie l’indice de la performance logistique (Avris, Munstra, Oja-la, Shepherd, & Saslavsky, 2010). Cet indice se positionne en tant qu’ « état détaillé qui a été créé pour aider les pays à identifier les défis et les opportunités auxquels ils ont confrontés en matière de performance logistique dans les transactions commerciales ». Ce rapport permet de mettre en lumière des problèmes dans les domaines du transport, de l’entreposage, des temps d’attente du fret et du dédouanement aux frontières ainsi que des infrastructures de paiement.

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Transparence Internationale publie un Indice de perception de la corruption mondiale qui indique le niveau de corruption dans le secteur public. Compte tenu de leur position monopolistique, de la grande visibilité publique aux frontières et des perceptions de cor-ruptions, les organismes de réglementation des flux transfrontières sont tout à fait sus-ceptibles d’être attaqués sur des questions d’intégrité.

Le concept de guichet unique ayant gagné du terrain auprès des élites politiques, il viendra sur le tapis à la lumière de ces publications.

Problèmes soulevés par les personnes de terrain (ou retour d’informations) Les indices et les indicateurs cités ci-dessus contribuent à établir un flux descendant des problèmes. Or, il y a des courants d’informations qui revêtent la même importance en provenance de la base et qui montent vers le sommet. Les problèmes rapportés du ter-rain contribuent à établir ce flux ascendant d’informations. En effet, le secteur privé, par des processus consultatifs formels ou informels, fournit aux organismes de régle-mentation les données nécessaires sur les problèmes réglementaires qui existent et un flux important de rapports émanant des responsables opérationnels sont envoyés aux décideurs politiques. En outre, des efforts réalisés de manière systématique, notamment l’étude sur les temps de mainlevée, fournissent aussi des indicateurs clairs sur les temps nécessaires à différents organismes.

Il se peut qu’il soit fait état de problèmes aux plus hauts niveaux. En effet, il se peut que des investisseurs, tant nationaux qu’étrangers, se plaignent du temps de dédouane-ment des marchandises et disent que le manque de conditions propices constitue le frein majeur à l’engagement d’investissements importants.

Chacun de ces rapports met en évidence une série de zones à problèmes, impliquant souvent tant les acteurs du secteur public que privé, les institutions, les réglementations et l’infrastructure matérielle. Ces rapports ainsi que les indices publiés à l’échelon inter-national suscitent l’attention des médias et conscientisent le public. Les autorités pu-bliques concernées sont ainsi mises sous pression pour expliquer la raison pour laquelle la performance publique est si peu élevée. Les parties intéressées utiliseront les statis-tiques et les indices pour soutenir leur analyse et justifier le besoin de changement.

3.2 Le volet « politique » Les gouvernements établissent des programmes de politiques dans différentes zones de gouvernance et, au sein du gouvernement, donnent comme mission à différents services de formuler des alternatives stratégiques et des propositions dans leurs secteurs respec-tifs. Ces unités organisationnelles donnent donc forme à de nouvelles idées ou formu-lent des propositions de politiques qui requièrent l’attention du gouvernement. Dans ce volet, des solutions potentielles sont formulées pour l’agenda politique. Alors que le volet « des problèmes » est principalement factuel et se base sur des faits concrets rele-vés par le terrain, le volet « politique » représente l’analyse intellectuelle des options et des alternatives politiques. Selon les experts, il y a des grandes idées dans des groupes cachés au sein des services publics, des groupes de réflexion externes et des organismes de recherche de l’industrie. Certains membres de ces instances peuvent s’impliquer da-vantage et jouer le rôle d’entrepreneurs de politique (Kingdon). Ils sont alors considé-

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rés comme des leaders qui s' « engagent profondément et durablement pour un change-ment spécifique ».

Les courants politiques qui revêtent une grande importance dans le cadre des processus de guichet unique peuvent se situer au niveau de la politique pour la modernisation douanière et du processus de mise en place d’une vision, d’une mission et des objectifs pour la douane. C’est le seul courant qui soit sous la surveillance et le contrôle directs du Directeur général de la douane. D’autres volets de politiques sont aussi directement liés aux initiatives de guichet unique, pour lesquels il peut être utile d’avoir une carrière de fonctionnaire avec des années d’expérience professionnelle dans différents do-maines. Certains de ces domaines liés au guichet unique sont repris ci-après. Les hauts fonctionnaires de la douane devraient tenter de collaborer aux projets de guichet unique et de chercher les conseillers adéquats dans ce cadre.

Le commerce et la politique de régionalisation La politique gouvernementale sur la facilitation des échanges est généralement menée par les ministres du commerce et, dans certains pays, la question du guichet unique tombe directement dans leur domaine de compétence. De même, les questions relatives aux politiques de régionalisation et de commerce frontalier relèvent de la compétence du commerce, des affaires étrangères et de la police des frontières où la douane est sou-vent le département facilitant majeur. Les pierres d’achoppement dans le cadre des connexions dans la chaîne logistique de l’APEC Pierre d’achoppement 1 : Manque de transparence / de prise de conscience de l’ampleur des problèmes réglementaires affectant la logistique ; manque de prise de conscience et de coordination entre les orga-nismes gouvernementaux sur les politiques affectant le secteur logistique ; absence d’un point de contact unique ou d’une agence principale sur les sujets de logistique. Pierre d’achoppement 2 : Infrastructure de transport inefficace ou inadéquate ; manque de liaisons phy-siques transfrontalières (par exemple des routes et des ponts). Pierre d’achoppement 3 : Manque de capacité des sous-traitants en logistique sur le plan local/régional. Pierre d’achoppement 4 : Dédouanement inefficace des marchandises ; manque de coordination entre les organismes frontaliers, plus particulièrement en ce qui concerne le dédouanement de marchandises réglementées « à la frontière ». Pierre d’achoppement 5 : Documentation douanière et autres procédures trop lourdes (y compris pour les échanges préférentiels). Pierre d’achoppement 6 : Capacités de transport multimodal sous-développées ; connexions aériennes, terrestres et multimodales inefficaces. Pierre d’achoppement 7 : Variations dans les normes et réglementations transfrontières pour la circula-tion des marchandises, des services et des voyageurs d’affaires. Pierre d'achoppement 8 : absence d'accords régionaux transfrontières sur le transit douanier

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Compte tenu de leur rôle prédominant dans les négociations commerciales, les ministres du commerce peuvent parfois se retrouver à plaider pour des questions de facilitation du commerce. L'Accord de l'OMC sur la facilitation des échanges apporte un nouvel élan politique car il prévoit l'adoption par les Membres de l'OMC du guichet unique sur la base d'une clause d'effort maximal.

La planification logistique et la politique d’industrialisation La planification logistique des transactions commerciales est un domaine spécialisé qui requiert la participation d’experts au gouvernement. Dans plusieurs pays, des unités dédiées aident les gouvernements à identifier des zones industrielles et des endroits qui pourraient générer de nouvelles opportunités pour le commerce international. Pour maintenir le rythme du flux de marchandises, il convient de planifier l’infrastructure de transport du fret. Créer des zones industrielles et des couloirs de transport exige des investissements importants sur le long terme.

En ce qui concerne l’infrastructure logistique, la planification de la capacité repose sur l’hypothèse de durée d’inactivité du fret (qui est l’envers des temps de mainlevée) et de l’efficacité des opérations de fret au terminal. Ces hypothèses sont en général décrites par l’expression « efficacité portuaire » et sont les principaux facteurs qui déterminent les capaci-tés installées et effectives qui peuvent influen-cer les décisions d’investissement. Les temps d’inactivité élevés associés aux fortes variations dans les temps de dédouanement ont un impact sur la planification des facilités portuaires. Le guichet unique peut constituer une solution aux problèmes d’ « efficacité portuaire » pour les personnes responsables de la planification qui travaillent sur ces problèmes de politique. Ainsi, les spécialistes en logistique des pays membres de l’APEC ont mis en évidence les pierres d’achoppement décrites ci-après. Un nombre limité d’entre elles étaient liées à l’infrastructure, alors que près de la moitié concernaient la douane (mises en évidence par nos soins) et les formalités trans-frontières (Secrétariat de l’APEC, 2009).

Ceux qui construisent des infrastructures de grande échelle, comme des ports, des aéro-ports, des voies rapides, des postes frontières terrestres, etc. examineront inévitable-ment les problèmes de réglementation sensibles qui soutiennent ou entravent le flux ré-gulier de fret. L’établissement d’un guichet unique apparaîtra comme une option poli-tique qui met l’infrastructure logistique nationale en adéquation avec la vision nationale globale en matière de compétitivité.

Les ressources humaines et la politique de réforme de la fonction publique Dans de nombreux pays, les gouvernements se penchent sur le problème de la rationali-sation de la taille de la fonction publique. Beaucoup de gouvernements ont en perma-nence le souci de réduire les dépenses publiques en raison du niveau des salaires et des avantages accordés aux fonctionnaires et cela représente une partie essentielle de la pla-

Le rôle de la banque centrale dans le guichet unique Bien que, dans la plupart des cas, la douane soit le coordinateur et assure un rôle moteur dans les projets de guichet unique, certains pays tels que la Colombie et le Pérou ont des projets de guichet unique (VUCE, ou Ventanilla Unica Commercio Exterior) qui sont pilotés par leurs ministères nationaux du commerce extérieur. Dans certains pays d’Amérique latine comme le Guatemala et le Salvador, le dispositif est piloté par la banque cen-trale.

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nification de la politique à long terme. Dès lors, les responsables politiques concernés se préparent pour le moment où les gouvernements marqueront leur accord sur la néces-sité de mettre en œuvre des programmes de restructuration des ressources humaines. La restructuration pourrait avoir comme objectif de diminuer les effectifs de la force glo-bale. Mais elle pourrait aussi comprendre la création de nouveaux services et orga-nismes visant à mettre en place une meilleure structure répondant aux priorités straté-giques du gouvernement.

Le redéploiement à grande échelle des effectifs qui a lieu à la suite d’une fusion de fonctions ou d’une redistribution de tâches entre des unités organisationnelles est l’occasion idéale d’aborder la question du guichet unique.

Les gouvernements du monde entier ont donné la plus haute priorité à la gouvernance électronique. En effet, tout le monde s’accorde à dire qu’elle permet d’améliorer la qua-lité globale de la gouvernance. En outre, elle améliore la qualité de vie des citoyens et réduit les coûts lorsque l’on veut faire des affaires. La plupart des pays disposent d’unités centrales qui gèrent la politique sur la gouvernance électronique dans son inté-gralité. Ces unités contrôlent l’usage des moyens électroniques de livraison des mar-chandises, cherchent des politiques et des visions à long terme et aident des services pu-blics qui voudraient mettre en place des projets individuels tant sur le long que le court terme. Cette frange du gouvernement essaie également de maintenir la cohérence entre les projets mis en place par différents services publics pour veiller à ce que les services proposés par le biais des différents programmes ne soient pas redondants et que chacun des projets proposés récemment s’inscrive dans la vision à long terme du gouvernement.

La politique de la gouvernance électronique La politique de la gouvernance électronique ne concerne pas uniquement les services proposés par les différents services publics. Elle porte aussi sur les normes techniques qui assurent l’interopérabilité et l’infrastructure commune pour la gouvernance électro-nique. Les gouvernements souhaitent optimiser les ressources en infrastructure comme les centres de données, la mise en réseau, le matériel, les logiciels, les centres de contact et les centres de services aux citoyens pour permettre leur utilisation partagée entre les services publics. Cette utilisation quotidienne non seulement optimiserait les ressources des services publics, mais elle encouragerait en outre le concept de services communs. Ce sont là quelques-uns des sujets liés au développement des politiques sur la gouver-nance électronique. Le guichet unique pour les transactions internationales pourrait ai-sément figurer parmi les domaines abordés et les responsables des projets de gouver-nance électronique y auraient tout naturellement un rôle à jouer.

Il est primordial pour la direction de la douane de garder un contact direct avec les spé-cialistes de ce domaine pour être informée des plans cadres pour les services de gouver-nance électronique proposés aux opérateurs commerciaux et des importantes normes gouvernementales qui sont promues. Il est avantageux de collaborer avec ces spécia-listes car il s’agit d’un terrain propice au concept, puisque celui-ci soutient leur travail visant à développer tous les programmes nationaux sur la gouvernance électronique.

3.3 Le volet « politique » Le volet politique constitue le pôle visible de l’appui pour une mise à l’ordre du jour. C’est en effet dans ce cadre qu’est établi l’agenda du gouvernement, à savoir la liste des

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sujets soumis à décision. Des sujets tels que la gouvernance économique et la régle-mentation industrielle ont toujours occupé le haut de la liste de tout gouvernement. Avec la croissance du nombre d’échanges et la hausse des types et des volumes de tran-sactions, les problèmes de réglementations transfrontières et de la sécurité de la chaîne logistique sont devenus très complexes. A l’ère de l’information, les opérateurs com-merciaux attendent des gouvernements qu’ils résolvent ces problèmes complexes en traitant l’information de manière plus rapide et plus efficace. Dès lors, les dirigeants politiques peuvent facilement choisir de mettre le « guichet unique » à l’ordre du jour.

Toutefois, le guichet unique est un problème qui s’étend au-delà des frontières clas-siques entre les services. Chaque ministère/service se trouve sous un contrôle politique différent et est soutenu en plus par un réseau d’organisations dont les intérêts divergent. Chaque service aura un budget pour ses programmes gouvernementaux que sa bureau-cratie gèrera. Des groupes d’intérêts se créent et préservent leurs acquis territoriaux respectifs durement gagnés.

Le guichet unique n’est pas une opération neutre. Dans ce volet politique, les pro-blèmes ne peuvent être résolus qu’en négociant et en trouvant des compromis en vertu du principe de l’optimum de Pareto, selon lequel un organisme de réglementation des flux transfrontières pourrait « retirer un avantage» d’un changement dans la répartition des responsabilités et des ressources, même si d’autres organismes ne perdent pas les leurs. En marge des attributions des tâches/autorités résultant de la mise en œuvre du guichet unique, les politiques peuvent être canalisées au moyen de débats structurés. Pour faire face aux réalités des réglementations commerciales aux frontières nationales, on pourrait utiliser une matrice reprenant les responsabilités, les obligations et les ni-veaux d’engagement pour les différents ministères, services et organismes. La lutte pour le rôle prédominant consiste souvent pour l’organisation à s’accaparer des ressources et à rechercher un sentiment de prestige et de fierté. Elle consiste aussi à avoir un agenda assez obscur pour accaparer les ressources sans assumer de responsabi-lités et d’obligations. La matrice suivante propose le cas où le ministère du Commerce reçoit le rôle principal et indique clairement que les responsabilités, les obligations et l’autorité doivent aller de pair. Ce modèle peut servir à garantir à chaque organisme que son rôle ne disparaîtra pas avec l’arrivée du guichet unique. Pour les besoins de la dis-cussion, il est possible de réorganiser les fonctions des différents organismes à titre ex-périmental afin d’en évaluer les conséquences. Avec les changements reviendront les questions de compétitivité et d’expérience des différentes organisations participantes. Certes, changer les rôles actuels peut comporter des risques en termes de perte de capa-cités, mais le changement crée des opportunités grâce aux nouveautés apportées à l’organisation.

Vouloir occuper la position dominante d’ « agence principale » devrait aller de pair avec la volonté d’assumer des responsabilités et la disposition à être tenu pour responsable des résultats. La prise de décision en la matière devrait être facilitée par l’historique des performances et les compétences. Il est clair que le rôle d’une « agence principale » est très différent et qu’il y a peu de place pour l’exclusivité.

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Zone de direction (peut être décrit de manière plus précise)

Rôle stratégique dans un environnement de guichet unique (Un exemple où le ministère du Commerce a le rôle dominant)

Impact des changements par rapport au rôle actuel/ Mécanismes de coordination

Douane

Ministère du Commerce

Ministère du Transport

Autres… (veuillez ajouter)

Politique Responsable Comptable Responsable

Projet Responsable Comptable Consulté Aspect technique Comptable Comptable Pas concerné Opérationnel-opérateurs commerciaux Comptable Consulté Responsable Opérationnel – informatique Consulté Comptable Consulté

Le dirigeant politique reconnaît qu’il y a une fragmentation entre la propriété du pro-blème et la responsabilité du problème et cela constitue une partie de la solution. Néanmoins, contrairement à ce qui s’est fait auparavant, les problèmes ne peuvent plus être éludés et conservés au niveau des organismes individuels, car les opérateurs com-merciaux sont de plus en plus demandeurs d’une amélioration de la coordination entre les organismes gouvernementaux. En fait, les opérateurs commerciaux souhaitent que ces agences tirent profit de la technologie de l’information pour offrir un savoir-faire homogène et les dirigeants politiques prêteront tôt ou tard attention à ces demandes.

La direction de la douane pourrait être confrontée à des retombées politiques provo-quées par le manque de coordination dans le traitement des transactions commerciales ou à des problèmes liés à la sécurité. Le « volet politique » de la demande d’un guichet unique pourrait naître de l’accumulation de rapports négatifs ou d’une contre-publicité sur les procédures transfrontières. Les problèmes d’efficacité qui sont soulevés attire-ront d’autant plus les critiques si les réponses fournies par les différents organismes gouvernementaux sont fragmentées et cela ne fera qu’accroître les demandes de transpa-rence et de coordination. Dès lors, plusieurs initiatives stratégiques ont été entreprises de par le monde, et plus particulièrement dans les pays industrialisés, pour favoriser la gestion coordonnée des frontières et le partage des services administratifs.

Le volet politique peut également naître dans le cadre d’autres initiatives de grande am-pleur qui touchent le gouvernement dans son ensemble. Elles portent sur une révision de la politique fiscale ou une « stabilisation » du secteur extérieur et sont parfois soute-nues par des organismes multilatéraux, des projets de « transformations » administra-tives et des projets de « couloirs » industriels.

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Figure 2 : diagramme de processus pour la gestion de politique

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4. Conserver la dynamique politique La section précédente portait sur trois volets indépendants générant des informations qui alimentent les processus de prise de décisions. Les décisions politiques sont prises lorsque ces trois flux convergent dans de bonnes conditions.

La décision du gouvernement de mettre en œuvre un guichet unique prendra d’abord la forme d’une décision politique. Elle peut être prise après la présentation au gou-vernement d’une étude de faisabilité stratégique. A ce niveau, on obtient du gouver-nement une décision de principe pour une solution de guichet unique.

A la suite de cette décision politique du gouvernement, on peut préparer la réalisation du ou des projets que l’on estime les plus adéquats pour mettre en place l’environnement de guichet unique.

Il s’écoulera un grand laps de temps entre la décision politique et l’identification du projet de guichet unique et sa mise en œuvre. Cette période est essentielle pour ob-tenir le soutien des parties concernées en amont de l’étude de faisabilité stratégique. L’expression du « manque de volonté politique » est très galvaudée et représente en fait l’incapacité des dirigeants politiques à « mettre la main à la pâte » en débattant des problèmes de responsabilités et d’obligations, et en obligeant tous les organismes à assumer pleinement le rôle qui leur est confié.

Le niveau du soutien que les dirigeants politiques apportent au projet privilégié est également une question de volonté politique. C’est à ce stade que les retombées poli-tiques se feront sentir et que les fondements du projet seront remis en cause. Ce pro-cessus doit être géré avec soin en suivant plusieurs étapes décrites ci-dessous :

4.1 Créer une marque Les dénominations de projets de guichet unique sont souvent courtes ou constituent un acronyme qui a lui-même tendance à devenir une marque. Cela ne suffit certes pas à créer un engouement pour le projet de guichet unique, mais c’est inhérent à tout projet. Il est toutefois indispensable d’élaborer un ensemble de préceptes à répéter comme des incantations lors des réunions et des débats. Les noms et les acronymes des projets ne devraient pas devenir des marques par défaut. En effet, la création de la marque devrait être l’aboutissement d’un plan de communication élaboré avec professionnalisme.

La marque du guichet unique peut s’élaborer en regroupant un ensemble d’idées et d’images qui incarnent les aboutissements du guichet unique. Ainsi, l’image de marque pour le modèle de données de l’OMD, un projet visant à favoriser l’harmonisation des données du guichet unique, est véhiculée par la formule « Les transactions transfronta-lières s’accélèrent ».

Si un projet bénéficie d’une marque attrayante, cela peut attirer et conserver l’attention des parties intéressées. En effet, les idées principales que sous-tend le guichet unique peuvent être résumées dans des préceptes simples qui serviront de lignes directrices et permettront d’assurer la continuité du flux d’idées. Les sigles, les slogans et autre con-ception visuelle peuvent également contribuer à la marque. Les préceptes du projet ou

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les déclarations de principes revêtent la plus haute importance pour le projet dans son intégralité car ils permettent d’apporter du bon sens aux débats.

4.2 Identifier et impliquer des experts sur le sujet Dans la section précédente, il a été expliqué qu’un projet de guichet unique était in-fluencé par plusieurs facteurs d’ordre politique. Il a été montré que l’industrialisation, la politique de la logistique commerciale, la restructuration des ressources humaines, la modernisation douanière et la gouvernance électronique sont autant de domaines de po-litiques ayant une incidence sur le développement du concept de guichet unique. Cha-cun de ces secteurs aura des « leaders d’opinion » qui peuvent faire office d’entrepreneurs de politiques pouvant apporter une grande expertise professionnelle sur leur domaine de politique respectif et qui veulent exprimer avec vigueur leur point de vue. Il est conseillé à la direction de la douane de mobiliser de telles ressources pour atteindre leurs objectifs stratégiques. Ces experts peuvent être intégrés séparément ou de manière individuelle dans des structures qui aident l’organisation à recevoir les don-nées d’entrées dans les délais impartis.

4.3 Conserver la visibilité Il est essentiel de conserver la visibilité du concept de guichet unique. Un plan de communication doit être formellement élaboré pour afficher un profil public auprès des communautés participantes. Il doit impliquer les parties prenantes tant internes qu’externes. La mise en place d’un guichet unique est complexe, fait intervenir diverses parties prenantes et différentes formules doivent être créées pour les satisfaire. Les ac-tivités de communication doivent découler de ce plan. Afin de rester dans l’esprit des parties intéressées d’une manière crédible, on peut avoir recours régulièrement à des séminaires, élaborer des groupes de travail, organiser des activités de sensibilisation, publier des brochures, procéder à l’envoi de courrier, et avoir recours à d’autres médias. Pour attirer valablement l’attention, il est également utile de présenter un exposé lors d’évènements internationaux comme ceux organisés par l’Organisation mondiale des douanes ou par les Nations Unies.

4.4 Plonger dans les réseaux existants des parties prenantes

Pour les sujets ayant trait à la facilitation des échanges et aux opérations commerciales, la plupart des administrations des douanes suivent une procédure formelle de consulta-tion des parties concernées tant dans le secteur public que dans le secteur privé. Dès lors, les dirigeants des douanes ont tissé des liens étroits avec certains groupes d’influence. Pour créer une dynamique de guichet unique, il convient de plonger dans ces réseaux de contacts pour établir un engagement constructif à l’égard du concept de guichet unique et de l’établissement et de la mise en œuvre du projet privilégié.

Les groupes concernés peuvent être des groupes de travail sur l’échange de données électroniques ou sur la facilitation des opérations portuaires. Chaque groupe a ses propres objectifs en matière de projet de guichet unique et il en ressortira différentes propositions concrètes. Conserver la dynamique consiste également à faire reconnaître aux parties concernées et aux preneurs de décisions les véritables problèmes. Selon les

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experts, la manière dont les problèmes sont identifiés par le gouvernement détermine la façon dont ils finiront par être traités.

Au cours de la phase d’élaboration de la politique, il est essentiel d’établir une commu-nication à l’attention des parties prenantes spécialement pour arriver au mandat exécu-tif. Les premiers moments de la mobilisation des parties concernées auront des réper-cussions décisives sur le processus dans son intégralité et sur son aboutissement. Cette section expliquera les étapes et mettra en évidence les principaux sujets à mettre à l’ordre du jour et la politique correspondante.

4.5 Saisir les opportunités Susciter la bonne volonté des parties concernées et chercher leur soutien et leur enga-gement est un travail de tous les instants. Dans des conditions normales, il y aura des moments où il faudra trouver du soutien pour le projet auprès de personnes disposant du pouvoir voulu pour prendre des décisions. Ces moments peuvent se présenter lors de réunions formelles récurrentes, de séminaires, de groupes de travail ou autres manifesta-tions. Au cours de ces événements, les responsables ont l’occasion de promouvoir le projet de guichet unique.

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5. Conclusion Les douanes du monde entier doivent traiter les projets de guichet unique avec la plus haute priorité car elles sont confrontées à des demandes croissantes des parties pre-nantes tant du secteur public que du secteur privé en vue de promouvoir la facilitation et des échanges et la performance. Des associations commerciales, des gouvernements et des partenaires de développement entre autres feront part de leurs demandes et des rai-sons pour lesquelles ils souhaitent l’accélération de la réforme des procédures commer-ciales par le biais du « guichet unique ». Dès lors, il est indispensable que les adminis-trations des douanes comprennent pourquoi et comment le « guichet unique » devra fi-gurer dans le plan d’action du gouvernement. En conséquence, les administrations des douanes devront poursuivre leur action de manière progressive pour trouver un consen-sus politique sur l’action choisie.

Après avoir acquis une large compréhension et des connaissances approfondies du con-cept de guichet unique, les organismes de réglementation des flux transfrontières vont essayer de les convertir en systèmes fonctionnels grâce à des processus qui sensibilisent les dirigeants politiques aux initiatives de guichet unique. La présente partie explique comment conserver la dynamique politique et attire l’attention sur le sens de l’expression souvent mal comprise de « manque de volonté politique ». La clé de la ré-ussite réside dans le fait de transformer un soutien général des dirigeants politiques en une routine politique durable. La présente partie décrit comment se produit la conver-gence des trois volets indépendants.

(i) Le volet des problèmes porte sur le processus visant à donner de la visibilité et de la clarté aux défis du présent et la nécessité de passer à un autre niveau dans le trai-tement des affaires, notamment le guichet unique. Ce volet comprend les points suivants : a. Des événements ciblés, tels que des séminaires, des groupes de travail et des

réunions de révision formelles ; b. Des indices et des classements publiés largement à l’échelon international sur

la facilitation du commerce et la concurrence & c. Le retour d’informations et les rapports émanant du terrain.

(ii) Le volet politique comprend « les regroupements cachés » de politiques au sein des gouvernements, qui ne seraient pas en mesure de démarrer un projet de guichet unique par eux-mêmes, mais qui sont des centres de réflexion. A propos du gui-chet unique, cette partie identifie quatre catégories significatives d’expertise qui sont traditionnellement extérieures à l’organisation de la douane pouvant avoir une influence considérable sur toute initiative de guichet unique. Ce sont le trans-port et la logistique, la politique commerciale et la régionalisation, la coordination de la gouvernance électronique et la réforme des services publics.

(iii) Le volet des politiques, qui représente la partie visible qui soutiendra la mise à l’ordre du jour, constitue concrètement le processus qui mettra le guichet unique à l’agenda du plan d’action du gouvernement. C’est sous cet aspect que se discute le problème politique spécifique d’attribution des responsabilités et des obligations entre les services.

Dans nos pays membres, que la structure politique permette ou non à la douane d’exercer une influence sur les sujets politiques majeurs, la direction générale et d’autres dirigeants auront intérêt à bien comprendre les implications stratégiques d’un

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guichet unique. Quoi qu’il advienne, la douane est en général la partie centrale (voire le moteur) de l’établissement et de la mise en œuvre du guichet unique. Les hauts fonc-tionnaires des douanes devraient se préparer à participer de manière réfléchie, confor-mément aux attentes de leurs gouvernements, aux débats qui auront lieu au cours des études de faisabilité relatives au guichet unique.

Chaque partie prenante aura ses propres objectifs en matière de projet de guichet unique et il en ressortira différentes propositions concrètes. Dans une situation donnée, les ad-ministrations des douanes devront être capables d’attirer l’attention des dirigeants poli-tiques sur les problèmes majeurs. La mise à l’ordre du jour consiste également à faire reconnaître aux preneurs de décisions les véritables problèmes. Selon les experts, la manière dont les problèmes sont appréhendés par le gouvernement détermine la manière avec laquelle ils finiront par être traités.

Au cours de la phase d’élaboration de la politique, il est essentiel d’établir une commu-nication à l’attention des parties prenantes spécialement pour arriver au mandat exécutif du gouvernement. Les premiers moments de la mobilisation des parties concernées au-ront des répercussions décisives sur le processus dans son intégralité et sur son aboutis-sement.

Partie V

V O l 1

METTRE EN plACE DES STRUCTURES FORMEllES

Volume 1

Partie V Mettre en place des structures formelles

Les décisions cruciales à prendre aux premiers stades de toute initiative de guichet unique ont trait à la création des structures de gouvernance qui permettront de définir les liens hiérarchiques entre les différentes structures et la gouvernance du projet. Une administration efficace est incontournable pour la réussite du projet.

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SOMMAIRE METTRE EN PLACE DES STRUCTURES FORMELLES .............................................................................. 1

1. INTRODUCTION .......................................................................................................................... 3

2. MANDAT POLITIQUE .................................................................................................................. 3

3. LA CRÉATION D’ORGANISATIONS HABILITÉES ........................................................................ 5 3.1 OPÉRATEUR OU ORCHESTRATEUR DE GUICHET UNIQUE ? .................................................................................... 5 3.2 RÉORGANISATION DES ORGANISMES DE RÉGLEMENTATION DES FLUX TRANSFRONTIÈRES .................................. 6 3.3 LA PERSONNALITÉ JURIDIQUE DE L’ENTITÉ ......................................................................................................... 7 3.4 PARTENARIATS PUBLIC/PRIVÉ (PPP) ................................................................................................................... 7

4. LES STRUCTURES DE LA GOUVERNANCE ................................................................................. 8

5. CONCLUSION ............................................................................................................................ 11

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1. Introduction Les Parties du Volume 1 qui précèdent ont abordé la préparation du terrain et la mobilisation du soutien au concept de guichet unique. Ils ont expliqué qu’en dépit des défis en matière de planification des politiques, une convergence de vues pouvait être obtenue pour parvenir à un consensus sur la voie à suivre. Lorsque les dirigeants politiques sont convaincus de la nécessité d’une approche de guichet unique et qu’ils affichent la volonté d’inciter différents organismes à un « état d’esprit propice à la collaboration entre les agences » en vue d’initiatives futures, le moment est venu de passer à l’action.

Dans cette partie, nous présenterons les mesures concrètes qui doivent être prises pour lancer l’initiative de guichet unique. La création d’un mandat politique et la mise en place de structures de gouvernance seront notamment couvertes. La question de la gestion financière et de l’innovation dans le partenariat avec le secteur privé sera également abordée.

Le schéma ci-dessus illustre les différentes phases qu’implique la mise en œuvre d’un environnement de guichet unique. Lorsque les directions de tous les organismes de réglementation des flux transfrontières développent un état d’esprit propice à la collaboration entre les agences et conviennent que l’adoption d’une approche de guichet unique est dans leur propre intérêt stratégique, elles présentent au gouvernement une étude de faisabilité stratégique. L’approbation de l’étude de faisabilité stratégique correspond au lancement officiel de l’initiative de guichet unique. Cette partie se concentre sur le cadre central du schéma ci-dessus.

2. Mandat politique Le mandat relatif à un guichet unique donne l’instruction officielle de procéder à son développement. Le mandat confère la légitimité nécessaire à l’adoption de certaines

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politiques claires et d’objectifs bien définis, la mise en place de nouvelles structures d’organisation et l’attribution (y compris le transfert) d’une autorité technique, financière et réglementaire pour atteindre ces objectifs. Le mandat doit être politique puisque seuls les dirigeants politiques peuvent soutenir les décisions d’une portée considérable qui doivent être prises pour appuyer l’initiative de guichet unique.

Le mandat peut être un décret, un arrêté ou une loi/résolution pris(e) par l’organe législatif compétent. Le mandat doit être juridiquement valable et réalisable sur le plan administratif. D’une manière générale, le mandat relatif à une initiative de guichet unique doit comprendre les éléments suivants :

• Exposition de l’objet et des objectifs • Définition des termes utilisés • Activités/services couverts par le concept de guichet unique • Etablissement de l’organisation de l’agence principale et identification

d’organismes de réglementation des flux transfrontières/organismes partenaires : • Définition juridique de l’entité d’agence principale • Financement de l’agence principale et philosophie de fonctionnement • Structures d’organisation et de consultation de l’agence principale • Compétences dévolues à chaque organisation identifiée, y compris l’agence

principale, pour : • Approuver les projets • Recommander des changements dans la législation • Définir des normes de service • Apporter des changements à des processus opérationnels • Adopter des normes d’interopérabilité • Evaluer et réexaminer la mise en œuvre du projet • Régler les litiges • Date d’applicabilité • Calendriers de mise en œuvre de l’initiative de guichet unique

Le projet de structure du mandat doit être présenté au gouvernement, de même que l’étude de faisabilité stratégique (cf. Section VII du Volume 2). Cette étape porte essentiellement sur l’identification de buts et d’objectifs et sur le transfert d’autorité. Si le mandat manque de clarté, le danger existe que les structures d’organisation par défaut, l’attribution actuelle des pouvoirs et des ressources ainsi que les modes de fonctionnement existants prévalent. Le degré jusqu’auquel le mandat peut être explicite pourrait peut-être varier en fonction des cultures politiques et administratives. Le lecteur trouvera à la fin de cette partie quelques exemples - des quatre coins du monde - de mandats politiques pour une initiative de guichet unique.

Une fois le mandat établi, les travaux peuvent commencer, en identifiant les projets préférés. Le processus détaillé d’élaboration d’études de faisabilité pour les projets choisis est examiné dans la Partie I du Volume 2. Le reste de cette partie décrit plusieurs points particuliers :

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3. La création d’organisations habilitées Les buts et objectifs identifiés ainsi que les activités/services que le guichet unique doit couvrir constituent la première partie du mandat. Les Parties I, II et III du Volume 1 mettent en lumière la manière dont les gouvernements pouvaient opérer pour identifier les objectifs de l’initiative de guichet unique et pour déterminer la portée générale des services.

La mise en place de l’organisation de l’agence principale et l’identification d’organismes de réglementation des flux transfrontières/organismes partenaires sont les points importants suivants. L’environnement de guichet unique a besoin d’une agence principale afin de coordonner la prise de décisions et d’orchestrer les activités de gestion des frontières entre de multiples organismes. Cette question a été brièvement abordée dans la Partie 4, dans laquelle il a été expliqué que la qualité d’agence principale allait de pair avec un ensemble de responsabilités et d’obligations, et que la composition et la présentation de cet ensemble peuvent prendre de nombreuses formes différentes. Les douanes ou leurs agences partenaires doivent choisir ou revendiquer le rôle qu’elles souhaitent jouer (sur la base de leur vision stratégique respective). De toute façon, l’agence principale doit s’appuyer sur des processus de consultation ouverts en matière de prise de décisions. Cette perspective se reflètera dans les structures de gouvernance mises en place dans le cadre du mandat, la configuration retenue devra répondre à quatre questions essentielles concernant la structure proposée :

(i) Dans quelle mesure s’agit-il d’un opérateur ou d’un orchestrateur ? (ii) Quel est le degré de restructuration organisationnelle et de redistribution des

pouvoirs envisagé ? (iii) Quelle est la forme juridique de l’entité opérationnelle ? (iv) Quelle est l’implication des instances privées dans la prise de décision et les

structures opérationnelles ?

3.1 Opérateur ou orchestrateur de guichet unique ? Les responsabilités de l’agence principale du guichet unique peuvent varier considérablement en fonction des réponses aux questions suivantes :

Le rôle premier de l’agence principale consiste-t-il à définir, gérer et appliquer les interfaces, les normes en matière de données, les normes de service et les processus opérationnels ?

Dans l’affirmative, une telle agence principale s’apparente davantage à un orchestrateur de guichet unique.

Quel est le degré de centralisation et de partage de systèmes informatiques entre les organismes de réglementation des flux transfrontières ?

Si le niveau de concentration des systèmes informatiques est élevé, l’agence principale peut se trouver dans le rôle de l’opérateur de guichet unique.

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La mesure dans laquelle l’agence principale est appelée à exploiter des systèmes informatiques, au lieu de laisser les ORFT individuels exploiter leurs propres systèmes.

3.2 Réorganisation des organismes de réglementation des flux transfrontières

L’initiative de guichet unique offre au gouvernement une opportunité unique de réorganiser les fonctions de réglementation. Cette réorganisation est une décision stratégique. La mesure dans laquelle l’autorité de réglementation pour l’inspection, l’intervention et la mainlevée est exercée par l’agence principale est l’un des thèmes de cette réorganisation. La centralisation de l’autorité de réglementation mènerait à ce que l’on a désigné comme le Modèle d’autorité unique.

Ces dimensions importantes ont été brièvement abordées dans la Recommandation0 33 du CEFACT/ONU. Il ressort des diverses mises en œuvre dans le monde qu’il n’y a pas de modèle unique, applicable universellement, et qu’il pourrait y avoir des variations par rapport aux dimensions décrites plus haut. Autorité et obligation vont de pair. L’autorité de l’agence principale devrait être exclusivement attribuée à l’organisme capable de l’assumer et pouvant être tenu pour responsable en cas d'échec. . Il pourrait s’agir d’une entité existante comme un service public. Ce pourrait même être un organisme interinstitutionnel, spécialement créé pour remplir le mandat, avec l’autorité juridique et administrative d’agir en tant que tel. Les questions relatives à la réorganisation sont abordées dans la Partie IX du Volume 1.

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3.3 La personnalité juridique de l’entité L’analyse qui précède fournit deux approches différentes pour comprendre le rôle fonctionnel de l’agence principale : 1) quel est l’engagement de l’agence principale dans la dimension opérationnelle du guichet unique et 2) dans quelle mesure l’agence principale jouira-t-elle d’une autorité fonctionnelle

La nature précise de ce rôle fonctionnel influencera les options de création quant au type d’entité juridique à créer pour l’agence principale. L’entité juridique pourrait prendre les formes d’organisation suivantes : Un service public avec des pouvoirs exécutifs et des responsabilités spécifiques définis

par la loi ou des règlements Une entité autonome créée en vertu d’une loi Une entité créée conformément au droit des sociétés, qu’elle soit privée ou publique Toute autre association volontaire d’entités couverte par une autre législation nationale Une entreprise commune (joint-venture) avec des entités commerciales

Il existe néanmoins des possibilités évidentes d’impliquer le secteur privé dans le fonctionnement du guichet unique. Cette question est abordée en détail dans la sous-partie suivante.

3.4 Partenariats public/privé (PPP) La Partie II du Volume 2 est consacrée aux partenariats public/privé. À cet égard, il y a lieu d’examiner les questions suivantes :

• Le secteur privé reprend-il des actifs existants concernés par le projet de guichet unique, par le biais d’une acquisition ou d’un crédit-bail ?

• Les actifs existants qui font l’objet d’un crédit-bail vis-à-vis du secteur privé seront-ils restitués au terme de la période d’exploitation du crédit-bail ou contrat ?

• Le secteur privé est-il autorisé à acquérir des immobilisations supplémentaires ou le gouvernement sera-t-il le seul à décider d’investissements en capital ?

• Les dépenses de fonctionnement seront-elles supportées par des flux de recettes tirées de l’application de frais d’utilisation ou le gouvernement financera-t-il l’ensemble ou une partie des coûts d’exploitation ?

• Dans le cycle d’acquisition d’actifs, le secteur privé sera-t-il également impliqué dans l’étape de conception ?

• Le gouvernement et le secteur privé construiront-ils et exploiteront-ils conjointement l’unité où les risques et les bénéfices sont partagés ?

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4. Les structures de la gouvernance La gouvernance porte avant tout sur l’attribution des rôles et des responsabilités. Elle concerne également la clarté et la transparence, la manière dont sont gérés les risques, qui est responsable de quoi. Le mandat qui instaure les organisations habilitées doit également spécifier les structures de la gouvernance minimales. Ces structures peuvent être décrites de plusieurs manières, mais aux fins d’analyse, cette section utilise la structure illustrée dans le schéma suivant pour expliquer les tenants et les aboutissants :

Dans cet exemple, le mandat politique instaure un organe directeur, à savoir l’agence principale, pour gérer l’entité juridique, qui est dirigée par un directeur exécutif qui fait rapport de manière officiel au ministre de tutelle (le ministre des finances, par exemple). L’organe directeur, qui se compose de membres issus de l’ensemble des principales parties prenantes, a été habilité par le mandat relatif au guichet unique à prendre toutes les décisions politiques, y compris l’approbation de projets, la gestion de normes et d’interfaces, les accords d’échange, les protocoles d’accord entre organismes de réglementation des flux transfrontières, les niveaux de service, etc. Il dispose de pouvoirs financiers définis ainsi que de moyens alloués par le budget public. Il est en outre assisté par un secrétariat exécutif, qui assure un soutien administratif et technique.

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Les projets qui participent à l’environnement de guichet unique sont régis par le secrétariat exécutif, soit directement en sa capacité d’opérateur de guichet unique, soit dans son rôle d’orchestrateur. Quelques grands projets constituent le noyau du guichet unique sur lequel le secrétariat exécutif exerce davantage de contrôle que sur d’autres projets dirigés par les organismes de réglementation respectifs, qu’il peut alors superviser indirectement.

L’illustration fournie plus haut suggère qu’un environnement de guichet unique pourrait inclure plusieurs projets, certains dépendant directement du contrôle opérationnel de l’autorité de guichet unique et d’autres où l’autorité spécifie simplement la conformité par rapport à des normes de fonctionnement.

La structure d’organisation qui régit l’environnement de guichet unique pourrait varier d’un pays à l’autre. Les structures de rapport, la configuration de l’agence principale et les pouvoirs exécutifs de la structure pourraient être différents selon le pays.

En général, il y a trois niveaux : le niveau de consultation – impliquant des représentants du secteur privé, des organismes de réglementation des flux transfrontières et des spécialistes des domaines concernés, le niveau de décision – impliquant l’organe directeur qui assume la responsabilité managériale pour l’approbation de normes et pour la gestion de projets, et le niveau d’exécution – responsable de la mise en œuvre des projets. Les responsabilités vont de l’orchestration à l’exploitation. Tous les projets qui font partie de l’environnement de guichet unique ne seront pas nécessairement gérés par des services publics ou l’« autorité » de guichet unique. Dans certains cas, les systèmes existants de services publics continueront également de jouer un rôle au sein de l’environnement de guichet unique.

Opérateur ou orchestrateur de guichet unique L’exemple fourni ci-après donne une idée de la nature de l'engagement de l’agence principale de l’initiative de guichet unique pour satisfaire les attentes des nombreuses parties prenantes associées au projet. Afin d’illustrer la nécessité pour l’orchestrateur du guichet unique de s’occuper de multiples projets, nous avons repris ci-dessous les projets participants dans un pays quelconque X (à titre d’exemple) et les entités responsables : Éléments constitutifs de la gouvernance électronique qui soutiennent les infrastructures de gestion d’identités et d’authentification pour les projets informatiques entre les différents services publics. [Entité responsable : directeur de l’information du gouvernement] Passerelle gouvernementale favorisant l’échange de données transactionnelles entre les agences gouvernementales. [Entité responsable : directeur de l’information du gouvernement] Réseaux à valeur ajoutée participants qui traitent les données transactionnelles entre les opérateurs commerciaux et le gouvernement. [Entité responsable : opérateur du réseau à valeur ajoutée (secteur privé)] Systèmes de dédouanement automatisés gérés par l’autorité douanière. [Entité responsable – douane] Système de communauté de fret dans chaque port/aéroport, exploité par un consortium privé. [Entité responsable – opérateur du système communautaire de fret – partenariat public/privé] Guichet unique maritime développé par les autorités maritimes. [Entité responsable – opérateur du guichet unique maritime – autorité portuaire]. Systèmes d’octroi de licences et d’inspection régis par l’autorité vétérinaire. [Entité responsable : ministère de l'Agriculture] Dans cet exemple, l’orchestrateur du guichet unique ne gère aucun projet directement, mais fournit et actualise les normes pertinentes et exerce un rôle de « police de la conformité ».

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Une autre approche des structures d’organisation consiste aussi à indiquer la hiérarchie. Cette structure est également une question de préférence nationale. Il est indispensable de définir pour l’ensemble de la structure organisationnelle des rôles et des responsabilités clairs ainsi que des structures de rapport. Les responsabilités au sein de la structure doivent être définies avec précision. Le simple fait qu’un organisme particulier agisse en tant qu’agence principale et relève d’un service public particulier ne lui donne aucun privilège spécial. Pour qu’une structure soit viable à long terme, il faut que soit maintenu un équilibre subtil entre autorité, compétence, responsabilité et obligation.

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5. Conclusion Le règlement politique fructueux des principales questions devrait permettre de lancer l’initiative de guichet unique. Dans cette partie, nous avons abordé la création de structures formelles qui soutiennent la mise en place d’un environnement de guichet unique. Une fois que le gouvernement a approuvé l’étude de faisabilité stratégique, le moment est venu de fixer le mandat politique, qui instaure des structures de haut niveau et définit les rôles et responsabilités des différentes agences. Les structures peuvent être baptisées opérateur ou orchestrateur de guichet unique.

Nous avons également énuméré les différents types d’organisation générale qui pourraient supporter les projets de guichet unique. Par exemple, la mise en place de nouveaux services publics qui s’étendent au-delà des limites des services traditionnels constitue une option. D’autres exemples cités consistent dans des instruments à des fins spéciales pour la gouvernance financière ainsi que des structures habilitées pour soutenir des processus de prise de décisions informés, ouverts et consultatifs. Les possibilités de participation du secteur privé et de partenariat ont également été brièvement passées en revue et différents modèles de partenariats public/privé ont été abordés. Nous avons enfin suggéré que les études de faisabilité pour les projets choisis soient approuvées et mises en œuvre par étapes pour lancer des services de guichet unique.

Partie Vi

V O l 1

CONCEVOIR DES SERVICES DE GUICHET UNIQUE

Volume 1

Partie VI Concevoir des services de guichet unique

Les parties prenantes ont des attentes fortes concernant la capacité du guichet unique à supprimer bon nombre de contraintes auxquelles est confrontée l’industrie dans les procédures d’importation et d’exportation. La conception de services et d’interactions peut s’avérer utile. Les concepteurs doivent alors réfléchir aux problèmes et proposer des solutions bien avant que la première ligne de code ne soit écrite. Les politiques et procédures doivent soutenir des modèles de conception permettant de minimiser les interactions entre les autorités et les opérateurs à qui un éventail d’options en libre-service doit être proposé.

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SOMMAIRE CONCEVOIR DES SERVICES DE GUICHET UNIQUE ..................................................................................... 1

1. INTRODUCTION ................................................................................................................................ 3 1.1 LA « VALEUR COMMERCIALE » DE SERVICES FRONTALIERS ............................................................................. 3

2. CONCEVOIR DES INTERACTIONS ................................................................................................... 5 2.1 CLASSIFIER LES INTERACTIONS ...................................................................................................................... 5

Comprendre les interactions de services ........................................................................................................ 5 2.2 NORMALISER LES CONTRÔLES ENTRE ORGANISMES ........................................................................................ 7 2.3 CONCEVOIR DES COCRÉATIONS ET DES SERVICES EN LIBRE SERVICE ................................................................ 8 2.4 PROCESSUS COLLABORATIFS.......................................................................................................................... 8 2.5 ACCUMULATION PROGRESSIVE DE DONNÉES ................................................................................................ 10 2.6 LA RUE DE L’OMD : LA CLÉ D’ACCÈS ÉLECTRONIQUE ................................................................................. 11 2.7 CONCEVOIR LA TRANSPARENCE ................................................................................................................... 12

Publication d’informations de réglementation.............................................................................................. 12 Interaction sur la base d’assistants ............................................................................................................... 12 Accès aux décisions et horodatage .............................................................................................................. 12

2.8 CONCEVOIR LA RESPONSABILISATION .......................................................................................................... 13

3. CONCEVOIR POUR L’INTEROPÉRABILITÉ................................................................................... 14 3.1 MODÈLE DE DONNÉES DE L’OMD ................................................................................................................ 15

4. PROCESSUS DE GARANTIE DANS LA CONCEPTION DES SERVICES ........................................... 17 4.1 CAS D’UTILISATION OPÉRATIONNELS ET TÉMOIGNAGES D’UTILISATEURS ...................................................... 17 4.2 PLANIFICATION DES SERVICES ..................................................................................................................... 18 4.3 LA SPÉCIFICATION DU NIVEAU DE SERVICE ................................................................................................... 19

La spécification du niveau de services entre organismes .............................................................................. 19

CONCLUSION................................................................................................................................................. 20

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1. Introduction Les autorités de réglementation sont des organisations de service et le guichet unique est le support par le biais duquel les services sont fournis. La Partie I du Volume 1 a abordé l’environnement de guichet unique comme un ensemble de services qui sont produits dans le cadre de l’interaction entre les entités commerciales et les organismes de réglementation des flux transfrontières. Ces services visent à simplifier les efforts déployés par les opérateurs commerciaux pour répondre aux exigences de la réglementation transfrontalière. Réalisés de manière efficace et efficiente, ces services permettent de préserver la valeur de la chaîne logistique. Les participants dans ces opérations de service apportent certaines ressources – technologiques et humaines, en ce compris des compétences, de l’ingéniosité et de l’expérience – en vue de préserver cette valeur.

Les services sont fournis par le biais de voies d’accès. Lors de la fourniture d’un service, l’opérateur commercial (et ses systèmes informatiques) et le personnel des organismes de réglementation des flux transfrontières (et leurs systèmes informatiques) participent à la création du service. Le guichet unique est au cœur de ce processus complexe. A l’instar de tout système, un guichet unique implique également une combinaison complexe de personnes, processus et technologies. Toute amélioration de ces systèmes doit nécessairement intégrer ces trois composantes et le processus doit débuter au stade de la conception.

Dans la Partie I du Volume 1, nous avons examiné brièvement la relation entre différents aspects de la conception des services et remarqué que la conception d’interactions constituait un élément important de l’ensemble de cet exercice. La conception d’interactions demande la combinaison de différentes données :

Modèles de processus opérationnels Architecture technologique Spécifications fonctionnelles et non fonctionnelles Preuve matérielle Tout processus de conception doit tenir compte de la question de la valeur commerciale. Les fonctions de guichet unique qui ne font qu’augmenter les coûts sans créer aucune valeur ajoutée doivent être écartées.

1.1 La « valeur commerciale » de services frontaliers

Avant d’aborder la question de la conception des services, il est peut-être nécessaire de comprendre la nature de la « valeur commerciale » créée dans un environnement de guichet unique. Les organismes de réglementation des flux transfrontières ont tendance à définir la valeur commerciale de leurs services en termes purement macro-économiques. Protection de la société, conservation des flux de recettes publiques et maintien du danger en dehors des frontières nationales sont des expressions utilisées couramment par les douanes et leurs agences partenaires pour décrire leur contribution à l’économie et à la société. A

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ce niveau, il est difficile de visualiser une quelconque « valeur commerciale » pour l’opérateur économique individuel. Pour chaque entreprise engagée dans le commerce transfrontalier, les services de réglementation sont fréquemment considérés comme des processus à subir et comme des dépenses opérationnelles nécessaires. Les autorités de réglementation n’ont pas l’habitude d’être complaisantes avec leurs clients et les opérateurs économiques ont donc tout intérêt à être en ordre avec la loi. L’application de la réglementation constitue néanmoins une vision réductrice des services de réglementation.

A plusieurs égards, les services de réglementation des flux transfrontières contribuent à préserver de diverses manières la valeur pour les opérateurs économiques. Les réglementations des flux transfrontières, souvent considérées comme nécessaires dans l’intérêt supérieur de la société et de l’économie, visent désormais de plus en plus à bénéficier aux biens de consommation individuels qui sont échangés par-delà les frontières. On ne peut de toute façon pas ignorer ces réglementations. S’ils sont assurés de manière efficace, les services de réglementation peuvent améliorer la prévisibilité de délais de livraison et réduire les coûts logistiques. La variabilité dans les délais de livraison et les coûts entraîne une augmentation des dépenses de fonctionnement et diminue dès lors la valeur économique pour le consommateur.

Les coûts de non conformité avec la réglementation en matière de droits et de taxes sont évidents. La non conformité peut causer une tension financière évitable sur le fonctionnement d’entreprises, par le biais d’amendes, de pénalités et de frais de justice, pour ne citer que quelques exemples. Ce genre de non conformité peut être dû à l’ignorance de dispositions légales ou à la simple négligence de la part de l’opérateur économique. Les conséquences financières de la non conformité entraînent une perte de valeur inévitable pour l’entreprise et par conséquent pour ses clients. Si la plupart des réglementations des flux transfrontières visent à protéger la santé et le bien-être de la société dans son ensemble, elles visent également de plus en plus la sécurité et la qualité des produits, autant de caractéristiques qui améliorent considérablement la valeur pour les clients. A cet égard, les vérifications réglementaires envisagées dans la chaîne logistique internationale sont une garantie par rapport à cette valeur pour les clients. Hormis des pertes financières, la non conformité peut également ternir la réputation de l’entreprise, ce qui peut entraîner des conséquences économiques plus graves encore. Cet aspect fait en sorte que les services de réglementation des flux transfrontières ne sont pas uniquement des centres de coûts mais aussi des acteurs stratégiques dans la chaîne de valeur qui contribuent à garantir et préserver la valeur pour les clients.

Pour conclure, c’est en empêchant la consommation inutile de ressources, des changements non désirés ou une entrave au flux normal du fret que les services de réglementation des flux transfrontières seront améliorés. Toute information utile fournie par le portail Web pour assurer des renseignements précis, toute fonctionnalité qui réduit les efforts et le coût de la saisie de données et toute interaction qui permet de rendre le tout prévisible contribuent à améliorer la valeur pour les participants.

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2. Concevoir des interactions La réunion de services « sous un même toit » implique un effort de collaboration de la part de tous les organismes de réglementation des flux transfrontières pour redéfinir les interactions entre les opérateurs commerciaux et les organismes de réglementation, en se basant sur le point de vue des opérateurs commerciaux. Ces interactions peuvent passer par de multiples voies d’accès, mais elles se répartissent généralement en deux catégories : virtuelles et matérielles. La transmission en ligne d’informations et de documentation relève du domaine virtuel, tandis que l’interaction en face à face entre l’opérateur commercial et le fonctionnaire des douanes relève de la partie matérielle.

La commodité et l’accessibilité du lieu des points de service, la disposition et les comptoirs de service, les temps d’attente dans les files, les temps morts entre les opérations et les conditions matérielles au niveau du guichet de service sont autant de questions importantes en matière de conception d’interactions. Mais certaines questions « annexes », qui ne peuvent être résolues qu’au stade de la conception, revêtent plus d’importance encore. Pour un type spécifique d’interaction entre le fonctionnaire des douanes et l’opérateur commercial, lorsque les résultats possibles sont multiples et très subjectifs, il y a un risque d’insatisfaction de l’utilisateur. Toute complexité et variabilité « inhérentes » à des interactions réduisent le niveau de prévisibilité et augmentent les probabilités de comportement impliquant une manipulation ou corruption. L’opérateur commercial aura le sentiment de contrôler la transaction, ce qui est important du point de vue des entités commerciales. Il y a donc lieu d’identifier de telles situations en amont et de les éliminer, dans la mesure du possible. La section suivante aborde des questions de conception d’interactions.

2.1 Classifier les interactions : Le succès final d’un projet sera évalué par le biais des réactions des parties intéressées et sur la base de la réalisation de mesures de services prédéfinies. Les interactions de l’opérateur commercial avec l’interface des systèmes informatiques et avec le personnel des bureaux d’accueil (front-office) d’organismes de réglementation des flux transfrontières détermineront le caractère global de ces réactions. C’est la raison pour laquelle il est opportun d’accorder une attention toute particulière à cet aspect lors de la phase de conception.

Comprendre les interactions de services : Voici une liste simple d’interactions qui ont lieu dans un système de réglementation des flux transfrontières. Le service administratif (back-office) de l’agent en douane saisit les détails

de la facture dans le formulaire en ligne pour remplir les déclarations ; L’employé de l’agent en douane prend contact avec un entrepôt pour

demander à enregistrer sa déclaration dans le registre des mainlevées ; Le camionneur traverse le « no man’s land » pour approcher un poste-

frontière et demander la mainlevée ; Le transporteur se présente à l’entrée du terminal pour signaler des

marchandises destinées à l’exportation ;

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L’exportateur consulte le statut des marchandises sur le portail Web ; L’importateur attend que ses documents soient contrôlés par un

fonctionnaire des douanes ; Le fabricant téléphone à l’agent des services vétérinaires pour fixer un

rendez-vous en vue de la certification d’animaux vivants.

Existe-t-il une manière de classifier ces différents types d’interaction ? La gestion de services, en tant que discipline, fournit certaines réponses dans ce cadre. Les gestionnaires de projets chargés de la conception de services de guichet unique doivent se concentrer sur ces processus dès la phase de conception.

Les interactions ont lieu dans l’espace et dans le temps. Et en matière de services de réglementation des flux transfrontières, le temps est la principale variable. Le proverbe selon lequel le temps, c’est de l’argent, est parfaitement d’application dans ce cadre. La phase de conception d’interactions introduit le temps et la « facilité d’utilisation » comme deux variables importantes dans l’expérience utilisateur et tente de les améliorer constamment. L’expérience utilisateur globale est la somme totale du processus complet et elle inclut plusieurs aspects tangibles et intangibles de la conception. Le schéma suivant décrit le contexte des interactions.

Les modèles de processus opérationnels sont des éléments fondamentaux pour la conception d’interactions. Ces modèles définissent l’état du processus qui renferme les paramètres. Ils fournissent une plateforme pour déterminer les « spécifications fonctionnelles ». Les spécifications non fonctionnelles peuvent également faire partie des exigences. Sur le schéma, les facteurs humains de la conception peuvent être facilement identifiés. Le facteur « variabilité de production » fait référence aux divers résultats possibles de l’interaction. Plus la variabilité de production est élevée, et plus la gestion est délicate. Par conséquent, il y a davantage de probabilités d’insatisfaction de l’utilisateur ou de perte de prévisibilité. La direction exécutive doit y accorder un intérêt tout particulier et tenter de réduire la complexité des tâches impliquant une interaction avec l’utilisateur, ce qui est possible en définissant des scénarios et en établissant des routines. La formation intensive des utilisateurs peut améliorer les compétences des utilisateurs individuels pour les interactions physiques et virtuelles.

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2.2 Normaliser les contrôles entre organismes Les contrôles sont définis différemment en fonction des organismes de réglementation des flux transfrontières. Chaque organisation a ses priorités, sur la base de sa perception du risque et de pratiques en matière d’analyse et d’atténuation des risques. Pour tirer profit de tous les avantages d’un environnement de guichet unique, il faut une coordination des contrôles réalisés par les différents organismes. Le processus de coordination des contrôles repose sur la détermination commune de priorités, par le biais de systèmes intégrés d’évaluation des risques qui traitent des règles harmonisées en matière de risque tirées de différents organismes pour fournir des instructions de contrôle suivant un ordre de priorité. Sinon, chaque organisme peut évaluer les risques séparément, la coordination permettant ensuite de déterminer les priorités et le choix des méthodes de suivi. Dans un cas comme dans l’autre, il existe un risque de retard dans la sélection des méthodes de contrôle et des priorités, ce qui peut poser de sérieux problèmes aux entités commerciales, qui seront dans une sorte de « no man’s land » jusqu’à ce que les organismes de réglementation décident de la ligne de conduite à adopter.

A la priorité au niveau des organismes vient s’ajouter la question de l’application de contrôles normalisés. Les directives concernant le chapitre 6 (Section 7) de la Convention de Kyoto révisée (Organisation mondial des douanes, 1999) fournissent des explications détaillées sur différents types de contrôles douaniers. La réalisation de contrôles documentaires, physiques et de contrôles non intrusifs et les méthodes de prélèvement d’échantillons sont des activités qui peuvent être normalisées jusqu’à un certain point. Les nuances de contrôle dépendent des compétences et des connaissances au niveau du modus operandi et peuvent

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entraîner des variations spécifiques. Indépendamment de la situation, il faut normaliser le plus possible à tous les niveaux de contrôles, d’exécution et de production. La variabilité, l’imprécision et l’incertitude dans la réalisation de l’activité de contrôle peuvent avoir des conséquences néfastes tant pour les entités commerciales que pour les organismes de réglementation.

2.3 Concevoir des cocréations et des services en libre service

Chaque participant dans la chaîne logistique internationale peut aider une autre partie à acquérir de la valeur. L’agent en douane gagne du temps si le fournisseur peut fournir de façon fiable le classement SH correct et d’autres attributs réglementaires du produit commercialisé. L’agent en douane est alors capable de préparer des déclarations de marchandises précises pour les douanes, que les autorités de réglementation considéreront comme fiables. Au fil du temps, les niveaux d’inspection pour les transactions de ce genre pourraient être revus à la baisse. Cela profite à l’agent en douane, car cela réduit les ressources nécessaires pour effectuer ces contrôles de marchandises, ce qui lui permet de réaffecter les ressources ainsi libérées à d’autres tâches. Et cela bénéficie également aux autorités de réglementation, puisqu’elles doivent mobiliser moins de personnel pour vérifier ce genre de déclarations. Les deux parties peuvent même en profiter davantage encore, en concentrant des ressources sur des domaines de non conformité, créant ainsi un cercle vertueux de préservation de valeur.

Chaque partie a son propre point de vue sur ce qui peut l’aider à préserver la valeur au cours du dédouanement officiel. Souvent complexes et subjectifs, les avantages sont le fruit de processus fondés sur les connaissances. Ils varient suivant que les parties possèdent une bonne connaissance de l’application des lois, des réglementations et des technologies. Dans la chaîne logistique, chaque partie doit veiller à ce que les échanges d’informations soient corrects, précis et réalisés en temps utile. Chaque échange qui présente ces qualités permet une économie de coûts à chaque partie impliquée. Les processus incluent également un échange de valeur – plus un opérateur économique se conforme aux exigences des autorités de réglementation et moins celles-ci lui causeront de « difficultés ». Plus le transitaire fournit les informations rapidement, plus vite la déclaration peut être remplie et plus grandes sont les chances que le transporteur puisse livrer les marchandises au moment convenu. Ce système de compensation prend souvent la forme officielle d’un contrat de service entre les parties impliquées. Même les autorités de réglementation ont des programmes établis officiellement qui attestent que des opérateurs efficaces et en règle sont des « opérateurs économiques agréés », une disposition qui garantit la préservation de valeur. Les services de guichet unique jouent un rôle déterminant puisqu’ils facilitent ces échanges.

2.4 Processus collaboratifs Les services de réglementation des flux transfrontières impliquent le partage collaboratif d’informations. Le processus de la chaîne logistique nécessite l’échange d’informations entre les participants par le biais de plates-formes de collaboration entre entreprises (B2B). Les plates-formes de ce genre contribuent à la coproduction d’informations nécessaires aux membres tout au long de la chaîne

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logistique. Les systèmes des organismes de réglementation des flux transfrontières ont également un rôle à jouer dans l’environnement de guichet unique. Les informations de réglementation et les contrôles s’intègrent dans le flux régulier du fret transfrontalier.

Des études sur le temps nécessaire à la mainlevée ont révélé que c’est la préparation de la déclaration des marchandises qui demande aux agents en douane le plus de temps et d’efforts, tout en entraînant le plus de coûts. Les organismes de réglementation des flux transfrontières considèrent les processus intervenant dans la collecte de données pour remplir les exigences officielles rigoureuses comme faisant partie intégrante de la responsabilité des agents en douane et ils se contentent de défendre leur bilan au niveau du temps passé à préparer des déclarations et à inspecter des marchandises. Le fait que les organismes de réglementation peuvent influencer le processus d’établissement des déclarations réglementaires n’est pas toujours bien compris. Les informations requises concernant différentes marchandises, le processus de validation des données pour réaliser des déclarations complètes et précises, les conseils liés à la qualité des données et aux procédures, etc. que seuls les organismes de réglementation sont à même de fournir, sont extrêmement importantes pour l’ensemble du processus. Les organismes de réglementation peuvent fournir des facilités interactives qui contribuent à préparer les déclarations de marchandises. La fourniture de ce genre de services n’entrave en aucun cas la capacité de l’organisme de réglementation à tenir l’opérateur commercial responsable de la transmission de ses données.

Le schéma ci-après illustre un processus hypothétique impliquant une facilité qui permet la collaboration entre l’opérateur commercial, le transporteur, l’agent en douane et l’organisme de réglementation des flux transfrontières. Les données requises pour une déclaration sont obtenues progressivement par l’agent en douane lorsqu’il a accès à différents ensembles de données de l’opérateur commercial et du transporteur. L’accès aux informations est autorisé en vue de la collaboration et, à mesure que progresse l’« état » de la transaction, des données supplémentaires sont générées. Chaque élément de données vient s’ajouter aux informations que les organismes de réglementation cherchent à recueillir. Dans un système qui promeut la collaboration en temps réel, toutes les parties concernées ont accès aux renseignements nécessaires, ce qui évite toute perte de temps entre l’événement commercial et la déclaration obligatoire. Le recours à la technologie des services Web permet la réalisation de ces scénarios dans le cadre de procédures simples et abordables.

Comparons cela avec les systèmes reposant sur le papier ou le courrier électronique, où l’agent en douane reçoit des télécopies qui doivent être interprétées et transcrites sur support informatique. Les opérations de ce type prennent du temps, se prêtent à des erreurs et manquent de transparence. La conception de la solution d’environnement de guichet unique doit non seulement encourager ce guichet unique, mais également y pourvoir

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activement.

Figure 1 : Changement de l’état et droits d’accès aux informations dans un environnement de guichet unique

2.5 Accumulation progressive de données L’un des principes de la conception de système est de prévoir une accumulation progressive de données, afin de réduire la charge de travail liée à la préparation des documents. L’ordre de la création des informations est décrit avec précision dans les schémas suivants.

Figure 2 : Message réglementaire gouvernemental transfrontière (GOVCBR). La structure décrit l’ordre logique de la création des données de la chaîne logistique

En suivant cet ordre logique de la création des informations en matière de commerce et de transports, il est possible de créer de courts messages qui fournissent progressivement aux gouvernements des informations de contrôle.

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C’est l’essence même de la création de la version 3.0 du message GOVCBR (Government Cross-border Regulatory). Le message GOVCBR est un message normalisé des Nations Unies mis en place dans le cadre du projet de Modèle de données de l’OMD.

2.6 La RUE de l’OMD : la clé d’accès électronique Les informations relatives à une transaction transfrontalière augmentent à chaque événement commercial et de transport. Pour que les opérations soient efficaces, il est indispensable de réutiliser les informations déjà stockées dans les systèmes informatiques des opérateurs commerciaux, des transporteurs et dans les systèmes communautaires. La facilité d’accès aux informations repose sur des codes d’accès. Les références de documents sont un bon moyen d’obtenir des informations, mais pour s’écarter des documents et avoir accès directement à des unités d’information significatives, il est indispensable d’utiliser d’autres identifiants comme une RUE, des identifiants de produit, des identifiants de colis, etc.

Le schéma suivant souligne l’importance de la RUE comme clé d’accès. Une fois qu’une RUE est générée aux premiers stades de la transaction, elle reste une clé d’accès très stable tout au long de la transaction.

Figure 3 : Identifiants de référence pour l’accès aux informations : la RUE de l’OMD facilite ce processus

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2.7 Concevoir la transparence La conception de systèmes informatiques peut améliorer la transparence en fournissant des informations en temps utile aux opérateurs commerciaux. La transparence constitue la base même de la responsabilisation. Dans les paragraphes suivants, les concepts de design conférant de la transparence pour les opérateurs sont abordés.

Publication d’informations de réglementation La plupart des services repris dans la Partie II sont liés à la publication d’informations. Les informations devraient être présentées et publiées de manière à être facilement utilisées par des systèmes automatisés. La publication d’exigences tarifaires et non tarifaires pour les marchandises doit impérativement être présentée sans la moindre ambiguïté. Les informations qui comportent une dose élevée d’interprétation, une ambiguïté et des subtilités ouvrent la porte aux appréciations personnelles. Si l’utilisateur est en mesure de comprendre où trouver l’information, et peut accéder à des ressources pour l’aider, sa confiance sera renforcée.

Interaction sur la base d’assistants Les assistants sont des outils interactifs qui s’affichent sur l’écran de l’utilisateur pour le guider à travers une procédure, du début à la fin. Comme ils fournissent des informations claires sur la position en cours de l’utilisateur dans la procédure en question, les assistants peuvent également donner une estimation du temps nécessaire pour suivre le processus. Les assistants favorisent la transparence. Au niveau de l’opérateur commercial, ils contribuent à lui donner le sentiment de « contrôler » la transaction. C’est tout particulièrement important dans un environnement de guichet unique, où l’acheminement de certaines transactions impliquera un flux de travail et un mouvement de procédures de contrôle entre les services. La direction exécutive peut créer des assistants de procédures spécifiques pour tous les groupes importants de marchandises.

Accès aux décisions et horodatage La transparence est améliorée lorsque les utilisateurs ont accès aux décisions officielles ainsi qu’à la date et l’heure des événements. L’horodatage permet non seulement de réaliser des études sur le temps nécessaire à la mainlevée, mais il fournit aussi un moyen d’évaluer la rapidité des actions des fonctionnaires. Dans la mesure du possible et des dispositions de la réglementation, les décisions officielles doivent être motivées et équitables. La norme 10.3 de l’Annexe générale à la Convention de Kyoto révisée (Organisation mondiale des douanes, 1999) prévoit que les raisons de décisions ou d’absence de décision seront fournies à la personne concernée, sur simple demande. La communication rapide de décisions motivées semble renforcer la transparence et l’équité.

2.8 Concevoir la responsabilisation Dans un environnement de guichet unique, la responsabilisation porte principalement sur la vérification a posteriori d’autorisations officielles fournies par le système concernant l’importation, l’exportation et le transit. Elle porte

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également sur le rôle de personnes et de systèmes qui contribuent à assurer des niveaux de services ou l’absence de ceux-ci, sans oublier l’importance d’informations de contrôle qui mettent en lumière des éléments de retard et d’inefficacité. Les mécanismes de responsabilisation reposent sur le contrôle d’informations stockées dans des systèmes informatiques.

La capacité du système à demander à des individus d’entreprendre des actions dépend de la crédibilité de ce système. Un système peut être considéré comme « de confiance » s’il dispose des contrôles de sécurité nécessaires, ces derniers devant faire l’objet de certifications. Il en va ainsi pour tout système et pas seulement ceux de l’environnement de guichet unique.

Dans l’EDI, les mécanismes de contrôle font partie intégrante du protocole d’accord d’échange. L’environnement de guichet unique peut également entraîner une interaction très étendue entre les systèmes informatiques contrôlés et exploités par des organismes de réglementation partenaires, des mécanismes similaires sont donc mis en place.

Pour résumer, au niveau de la conception dans l’optique de la responsabilisation, les considérations suivantes sont importantes : Quels seraient les protocoles de vérification convenus ? Comment définir le pouvoir des vérificateurs ? Quelle est la responsabilité des fonctionnaires (définie lors de la

conception des interactions) ? Quelles sont les exigences de ces aspects sur le plan des ressources de

communication et informatiques ?

Des compromis sont nécessaires pour fournir des réponses à ces questions et ces décisions incombent à la direction.

Il est opportun d’inclure les structures de vérification officielles au sein du gouvernement et/ou des vérificateurs de systèmes informatiques professionnels lors de la phase de conception et d’obtenir leur approbation quant au mécanisme de vérification.

Parmi les avantages d’un environnement de guichet unique figurent l’élimination des processus papier, la limitation des interventions humaines et l’élimination de toute nouvelle saisie des données pour remplir les déclarations. La dématérialisation n’implique pas l’absence de trace écrite ni la disparition de toute possibilité de contrôle. Les données numériques permettent à la douane d’établir un lien entre les données transactionnelles aux fins du contrôle.

Une conception efficace doit permettre à la direction non seulement de détecter plus rapidement les fraudes, mais également d’être capable d’éviter les défauts et les pertes grâce à de meilleurs contrôles internes. S’il est vrai que l’environnement de guichet unique permet de remplacer les contrôles manuels par des contrôles automatisés, il incombe toutefois à la direction de veiller à ce que ces contrôles soient intégrés dès le stade de la conception et de la mise en œuvre par les fournisseurs. Des tests rigoureux de ces contrôles doivent également être réalisés et les logiciels devraient être certifiés par des professionnels qualifiés.

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3. Concevour pour l’interopérabilité Les investissements réalisés dans l’infrastructure informatique sont amplement rentables. Par conséquent, la direction exécutive doit s’assurer que cette infrastructure suive des processus arrivés à maturité qui garantissent l’interopérabilité, la réutilisation et l’évolutivité des systèmes informatiques. La question de la réutilisation et de l’évolutivité sera également abordée en détail dans la Section 7 du Volume II de ce Recueil.

L’interopérabilité, qui se subdivise en interopérabilité des plates-formes, des données et des processus, peut être invoquée par les entreprises participantes de manière ponctuelle pour soutenir le cours normal de l’activité (Ulankiewicz, Henningsson, Bjørn-Andersen, & Flügge, 2010). A l’instar des utilitaires qui peuvent être exploités et utilisés rapidement, des systèmes interopérables ne doivent pas demander de gros efforts de personnalisation et d’intégration. L’objectif d’interopérabilité est atteint lorsque l’interaction entre les systèmes est peu coûteuse, rapide et fiable. L’interopérabilité permet aux applications logicielles de tourner sur différentes plates-formes technologiques et de communiquer entre elles à l’aide de différents protocoles de communication. L’incapacité de partager des informations entre des systèmes informatiques est souvent une question de coût.

Le concept de guichet unique repose sur un échange efficace des données entre les opérateurs commerciaux et le gouvernement, d’une part, et entre les différents organismes de réglementation des flux transfrontières d’autre part. Pour que deux organismes de réglementation puissent transférer des données commerciales, il faut que leurs systèmes puissent interagir. Les fournisseurs de technologie de l’information ont souvent tendance à exagérer (Glushko & McGrath, 2008) quand ils affirment que des outils technologiques modernes sont « parfaitement compatibles » entre eux. La connectivité sans heurts est plus facile à dire qu’à faire. Même si la productivité dans les processus d’interconnexion entre les systèmes informatiques s’améliore avec chaque nouvel outil et nouvelle technologie, de nombreux problèmes doivent néanmoins être résolus.

Les organismes de réglementation des flux transfrontières exploitent différents systèmes informatiques qui se sont développés progressivement au fil des années. Les plates-formes technologiques, les logiciels d’application, les processus opérationnels et la sémantique commerciale peuvent largement varier entre les différents systèmes. Plus les systèmes informatiques individuels sont anciens et plus leur interopérabilité est difficile à garantir.

Les modèles des organismes de réglementation des flux transfrontières doivent correspondre les uns aux autres et, dans le cas de systèmes informatiques sophistiqués, ceux-ci sont figés dès leur conception et ne permettent plus d’évolutivité. En d’autres termes, plus les systèmes sont développés, et plus il est difficile de les faire fonctionner entre eux à l’avenir.

Même si les données recueillies par les organismes de réglementation des flux transfrontières portent principalement sur les produits, les lieux, les facilités, les moyens de transport, etc. les différences sémantiques empêchent un organisme de réglementation d’utiliser les données collectées par un autre service de contrôle.

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Il est essentiel d’aplanir ces différences pour favoriser la collaboration. Une meilleure interaction est possible d’y parvenir grâce à la méthodologie fournie dans « Lignes directrices pour l’harmonisation des données d’un guichet unique de l’OMD » (Partie V du Volume 2).

Le processus de mise en place d’ensembles de données interopérables (actifs sémantiques) est complexe et requiert un appui durable de la part de la direction exécutive, qui doit donner l’opportunité de collaborer, et fournir des plates-formes pour partager des normes de données par le biais d’un référentiel. Les participants au projet d’environnement de guichet unique doivent avoir accès aux normes de données approuvées et prendre part à celles qui sont en cours de développement.

3.1 Modèle de données de l’OMD Le Modèle de données de l’OMD est un ensemble maximal d’exigences de données soigneusement combinées et harmonisées qui découlent de la réglementation des flux transfrontières. Ces exigences se renforcent mutuellement et seront mises à jour de manière régulière pour répondre aux besoins sur le plan juridique et des procédures des agences aux frontières telles que les douanes, pour le contrôle des transactions d’exportation, d’importation et de transit.

Le Modèle de données de l’OMD est basé sur la Convention de Kyoto révisée qui impose aux administrations des douanes de demander un minimum de données afin d’assurer la conformité avec les lois douanières. Par conséquent, les autorités douanières demanderont tout au plus les éléments de données qu’elles ont répertoriés pour chaque procédure douanière dans les ensembles de données correspondants. Ces restrictions volontaires découragent de futures augmentations au niveau des exigences de données.

La version 3.0 du Modèle de données de l’OMD reflète les modèles essentiels d’une déclaration de réglementation des flux transfrontières. Pour éviter la transmission répétée de données, il est nécessaire de disposer d’un ensemble de données harmonisées. Le processus de mise en place d’un ensemble de données nationales harmonisées est expliqué dans la Section IV du volume II – à savoir le Guide de l’OMD pour l’harmonisation des données. L’utilisation des solutions simples fournies par le Modèle de données de l’OMD permet la mise en place d’un format de déclaration commun pour toutes les marchandises faisant l’objet d’une déclaration réglementaire.

En plus de rendre possible une déclaration réglementaire simple, le Modèle de données de l’OMD incite également à la réutilisation des informations. Le Modèle de données de l’OMD fournit aussi des modèles communs de réutilisation. Le schéma suivant suggère des possibilités de réutilisation au sein du Modèle de données de l’OMD.

L’utilisation rigoureuse du Modèle de l’OMD garantit que toute nouvelle exigence de données dans le cadre de procédures de réglementation des flux transfrontières suive une analyse approfondie du besoin et de la décision, basée sur des normes internationales. Il faut également tenir compte de la capacité de

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l’opérateur commercial à fournir les informations dans le cours habituel de ses activités.

Figure 4 : Le Modèle de données de l’OMD est une solution simple à un problème complexe de conception. Le schéma montre la structure d’une déclaration de marchandises intégrée de guichet unique.

4. Processus de garantie dans la conception des services

Cette section traite des processus dont dispose la direction pour obtenir des garanties que le projet envisagé réponde aux attentes de l’utilisateur. L’objectif consiste à mettre en place une série de documents qui stipulent que l’équipe chargée de l’exécution est responsable du résultat. La direction exécutive doit demander plusieurs types de documents aux équipes de projet. Quelques-uns d’entre eux sont présentés ci-après pour expliquer les aspects qualitatifs et quantitatifs de la conception.

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4.1 Cas d’utilisation opérationnels et témoignages d’utilisateurs

Les processus opérationnels peuvent être documentés de nombreuses manières et peuvent être étudiés à différents niveaux d’abstraction. La documentation des processus opérationnels contribue à l’identification des étapes du processus qui permettent l’analyse concernant la valeur commerciale et les responsabilités pour l’ensemble du processus. L’objectif consiste à détecter et éliminer les étapes du processus qui n’ajoutent aucune valeur commerciale et de localiser les principaux points du processus qui sont vitaux pour l’exécution.

Les cas d’utilisation sont de plus en plus mis à profit pour recueillir et communiquer les exigences fonctionnelles détaillées des responsables aux fournisseurs de solutions informatiques. Les modèles de processus opérationnels peuvent être dépeints à différents niveaux d’abstraction. Pour la direction exécutive, les cas d’utilisation opérationnels sont précieux parce qu’ils décrivent en détail les processus et les attentes des parties prenantes. Les cas d’utilisation doivent inclure les exigences fonctionnelles et non fonctionnelles. Les exigences fonctionnelles sont faciles à comprendre et sont ancrées dans la logique commerciale et les réglementations gouvernementales, mais la direction exécutive devrait insister pour que des exigences non fonctionnelles comme la maniabilité, les performances, la sécurité, l’adaptabilité ainsi que des paramètres d’acceptation clairs soient spécifiés de manière précise et approfondie. C’est peut-être la tâche la plus difficile au niveau de la gestion des exigences.

Les cas d’utilisation opérationnels devraient être illustrés à l’aide d’images, avec des schémas simples pour expliquer les échanges. Ce genre de présentations s’avère pratique pour la consultation des parties prenantes. Ensemble, les exigences fonctionnelles et non fonctionnelles fournissent une bonne base pour les spécifications de niveau de service. Des cas d’utilisation opérationnels de qualité constituent également la base de procédures d’acceptation de solution.

Les témoignages d’utilisateurs sont des histoires qui reflètent en quelques phrases du langage commercial de tous les jours ce à quoi l’utilisateur souhaite parvenir. Si cette manière de recueillir des exigences est privilégiée par certains types de méthodologie de développement de logiciels (par ex. le développement d’« Agile »), les témoignages d’utilisateurs peuvent également servir de base pour obtenir des exigences de manière itérative.

1er exemple de témoignage d’utilisateur : “Au volant de mon camion, je traverse le no man’s land, je stationne mon véhicule et je fais lire ma carte par la machine. Après lecture de ma carte, la machine affiche la plaque d’immatriculation de mon camion et me fournit un autocollant doté d’un code à barres. J’appose l’autocollant à l’endroit désigné sur mon document de déclaration d’importation et j’attends mon tour. J’introduis le numéro sur la borne à écran tactile, qui affiche quand mon tour viendra. Après 5 minutes, le tableau d’affichage électronique annonce mon numéro de référence et m’invite à me rendre au guichet numéro 6. Mes documents sont estampillés et je conduis mon camion vers la porte de sortie.”

Cette histoire d’utilisateur peut être étoffée et d’autres personnes peuvent élaborer différentes histoires pour obtenir des solutions différentes pour le même scénario,

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avec des exemples. Les histoires d’utilisateurs peuvent tracer les lignes de la vision générale de la direction au niveau de l’utilisation de technologies. Des histoires d’utilisateurs alternatives peuvent être discutées de manière itérative et chaque interaction peut être vérifiée afin d’apporter des améliorations et de détecter des opportunités d’utilisation d’une interaction reposant sur le libre service ou la technologie :

2ème exemple de témoignage d’utilisateur : Au volant de mon camion, je traverse le no man’s land et j’arrive à un endroit où je suis accueilli par un garde-frontière qui prend mon document et scanne le code à barres en deux dimensions qui y est apposé. Il vérifie mon passeport et mon permis de conduire et me dit de me rendre au contrôle des bagages. Je sors mes bagages de la cabine et j’entre dans la pièce en passant par le détecteur de métaux. Pendant ce temps, le véhicule et le conteneur sur la remorque sont scannés à l’aide d’un scanner à rayon gamma repositionnable. Une fois le contrôle de mon passeport terminé, je conduis le camion à la porte de sortie, où je présente à nouveau le code à barres en deux dimensions, et la porte s’ouvre en indiquant la mainlevée du fret.

4.2 Planification des services La planification des services considère les processus opérationnels comme une série d’interactions et part du principe que l’expérience de l’interaction améliorera la qualité du service en général.

La planification des services fait référence à un outil de conception basé sur les diagrammes de flux de processus, qui décrivent les opérations de front-office et de back-office ainsi que tous les niveaux intermédiaires. Toutes les interactions homme/machine et face à face sont décrites clairement, dans l’ordre où elles se présentent, en précisant la durée d’exécution standard, le temps d’attente estimé et en signalant d’éventuelles défaillances et autres risques possibles. D’éventuelles situations exceptionnelles et défaillances sont également documentées ainsi que les mesures de correction et de reprise de service.

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Figure 5 : Schéma de service du processus d’inspection des marchandises

Les modèles sont des outils de communication. Un « schéma de service » est un modèle de service. Le schéma ci-dessus est un exemple de planification de service qui définit les « points de contact » pour les utilisateurs. Les responsables de la phase de conception peuvent se faire facilement une idée du résultat à obtenir, qui pourra toujours leur être utile au moment des tests d’acceptation.

4.3 La spécification du niveau de service Dans la conception des services de guichet unique, les spécifications de niveau de service doivent être décrites afin d’assurer une compréhension partagée de la disponibilité du service (heures d’ouverture du guichet), des performances et de la qualité concernant les garanties minimales sur le temps nécessaire pour réaliser chaque étape de l’opération. Les spécifications de niveau de service en termes commerciaux peuvent devenir la base de la spécification des services informatiques sous-jacents, qui sont définis en termes de garanties de disponibilité et de temps moyen de bon fonctionnement (MTBF), et de temps moyen de réparation (MTTR) en cas de panne. Les spécifications de niveau de service peuvent faire partie intégrante d’accords de niveau de service, ce qui est au cœur même de la réalisation faisant l’objet du contrat.

La spécification du niveau de services entre organismes Si les spécifications de niveau de service sont définies exclusivement du point de vue des organismes de réglementation des flux transfrontières pour l’ensemble de la transaction, alors l’approche du guichet unique n’aura pas atteint son objectif. Il est impératif que les organismes de réglementation parviennent à s’accorder sur les niveaux de services qu’ils veulent fournir collectivement. L’ensemble de cette conception de service sera suivi de l’approche normalisée au niveau de la conception des processus opérationnels, la modélisation des données, la conception des interactions, l’infrastructure physique et le service de dépannage.

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Conclusion Cette partie décrit le processus de développement des services de guichet unique. La taxonomie des services permet d’identifier et de définir des priorités dans l’ordre du déploiement. Le traitement de projets de guichet unique en termes de services aux entreprises permet à la direction exécutive de suivre la valeur commerciale au fil du déploiement des projets. Lorsque les services sont déployés comme des services commerciaux, cela permet à la direction d’estimer de façon précise le coût de services, tout en fournissant des indicateurs. Le concept de services permet non seulement de fournir des cadres utiles pour les architectes de solution (architecture orientée services), mais il ouvre également des perspectives pour l’utilisation rigoureuse de la conception d’interactions, capable de faire toute la différence au niveau de la satisfaction des utilisateurs, qu’il s’agisse des opérateurs commerciaux ou des fonctionnaires du gouvernement.

La conception de services couvre la communication en ligne entre l’opérateur commercial et les portails Web au moyen de voies d’accès et de divers appareils destinés aux utilisateurs finaux, et elle inclut la gestion d’interactions en face à face aux comptoirs de service. Le résultat du processus de conception aura non seulement un impact sur les processus opérationnels, les flux de travail et la conception des formulaires, mais il influencera aussi considérablement le concept même des projets. Par exemple, la manière dont l’information est transmise au guichet unique est également une question de conception d’interactions, au cours desquelles des opérateurs qui sont en possession d’informations évolutives reflétant la progression naturelle d’un « état » dans la procédure de commerce ou de transport doivent pouvoir les fournir simplement. La fourniture progressive, par étapes des données entraîne un changement incrémental correspondant du statut réglementaire de la marchandise. Le Modèle de données de l’OMD est sans conteste un instrument extrêmement utile pour soutenir cette activité.

Lorsque les services sont finalement déployés, la gestion des services informatisés peut être utilisée pour suivre efficacement la réalisation du projet, en terminant le cycle complet d’un service de guichet unique qui commence sur la planche à dessin avant de passer par toutes les étapes, jusqu’à la production et la réalisation de valeur commerciale.

Partie Vii

V O l 1

TRAITER lES QUESTIONS jURIDIQUES

Volume 1 Partie VII Traiter les questions juridiques

Les systèmes de guichet unique doivent fonctionner dans un environnement juridique approprié. L’opérateur de guichet unique doit être dûment mandaté pour agir pour le compte de l’autorité publique en tant que point d’entrée unique. La législation nationale doit prévoir une équivalence fonctionnelle entre les méthodes dématérialisées et celles ayant recours aux supports papier. Enfin, la réglementation doit substituer les exigences du guichet unique à celles de l’organisme

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SOMMAIRE PARTIE VII .................................................................................................................................. 1

TRAITER LES QUESTIONS JURIDIQUES .......................................................................................... 1

1. INTRODUCTION ................................................................................................................ 3

2. LE GUICHET UNIQUE : LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES JURIDIQUES ....................... 3 2.1 UNE AUTORITÉ JURIDIQUE DÉFINIE................................................................................................................... 3 2.2 UNE ENTITÉ JURIDIQUEMENT HABILITÉE .......................................................................................................... 4 2.3 ÉQUIVALENCE FONCTIONNELLE ....................................................................................................................... 7 2.4 IDENTIFICATION, AUTHENTIFICATION ET AUTORISATION .................................................................................. 8

3. LE GUICHET UNIQUE – L’OPTIQUE DU CYCLE DE VIE ...................................................... 10 3.1 RESPONSABILITÉS DE L’OPÉRATEUR DE GUICHET UNIQUE .............................................................................. 11 3.2 L’ÉTABLISSEMENT DE L’OPÉRATEUR DE GUICHET UNIQUE.............................................................................. 11

4. LES QUESTIONS JURIDIQUES REGROUPÉES EN FONCTION DES PROCESSUS OPÉRATIONNELS 12 4.1 L’ENREGISTREMENT / AUTORISATION RÉGLEMENTAIRE.................................................................................. 12 4.2 DEMANDES D’OCTROI DE LICENCES, CERTIFICATS, PERMIS ET AUTRES............................................................ 16 4.3 INFORMATIONS PRÉALABLES ......................................................................................................................... 17 4.4 LES DÉCLARATIONS DE MARCHANDISES / RAPPORTS DE CHARGEMENT / RAPPORTS DE MOYENS DE TRANSPORT17

5. CONCLUSION ................................................................................................................. 19

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1. Introduction Dans cette partie, nous traiterons des aspects ayant trait à l’environnement juridique approprié pour le guichet unique. L’absence de lois et règlements pertinents peut être un obstacle à la mise en place d'un guichet unique. À mesure que l’initiative de guichet unique prend forme, les responsables du projet doivent combler les lacunes législatives éventuelles. Cette partie aborde les questions juridiques qui doivent être traitées lors de l’élaboration de l’environnement de guichet unique et les moyens d’y parvenir. Elle contient une description des caractéristiques de l’environnement de guichet unique du point de vue juridique.

Le présent texte se base sur des connaissances existantes sur le sujet (notamment la Recommandation 35 du CEFACT/ONU et les aspects similaires d’une entreprise virtuelle) tout en essayant de relayer certaines constatations faites lors de la mise en œuvre du guichet unique dans le monde. Il met aussi en exergue les questions juridiques les plus problématiques, en clarifiant et illustrant leur importance.

La section « Le guichet unique : les principales caractéristiques juridiques » décrit les aspects juridiques les plus importants d’un guichet unique et indique en quoi ils diffèrent de ceux d’un système traditionnel autonome que gère un organisme de réglementation des flux transfrontières. La section suivante propose une mise en perspective du cycle de vie du guichet unique depuis la définition opérationnelle, en passant par l’établissement en tant qu’entité juridique et les activités et allant jusqu’à sa phase de relance lorsque l’on examine sa raison d’être sous un jour nouveau. La dernière section traite des questions juridiques soulevées par les régimes de réglementation des flux transfrontières et les processus opérationnels dans un environnement de guichet unique. Pour conclure, la présente partie met en exergue les principales leçons que la direction exécutive devrait en tirer.

2. Le guichet unique : les principales caractéristiques juridiques

Lorsque des administrations décident d’entreprendre la mise en place d’un environnement de guichet unique, elles doivent donner à cette initiative des bases juridiquement solides. Certes, les organismes de réglementation des flux transfrontières qui géraient des systèmes automatisés de manière autonome sont déjà tenus de traiter les aspects juridiques de leurs activités. Toutefois, la présente section indique qu’un environnement de guichet unique englobant des systèmes automatisés est non seulement soumis à des exigences similaires mais, en outre, pourrait avoir certaines caractéristiques supplémentaires qui le distinguent des systèmes informatiques traditionnels des organismes de réglementation des flux transfrontières.

2.1 Une autorité juridique définie Les systèmes d’information automatisés et leurs manifestations extérieures, comme les portails Web, les spécifications d’interface, les canaux d’accès et autres doivent avoir une existence juridiquement définie. Sans ces définitions juridiques, de tels systèmes ne pourraient pas aider à l’accomplissement des obligations réglementaires des administrations. Ces facilités opéreront

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sous une juridiction nationale et tomberont sous le coup de la législation nationale qui détermine toutes les exigences et les limites relatives à ces activités.

Les systèmes autonomes traditionnels trouvent leur origine dans l’autorité relevant de la loi nationale qui permet aux services réglementaires de voir le jour, puisque la réglementation douanière et ses structures réglementaires secondaires prévoient l’existence du système informatique qui gère les services de dédouanement de la douane. Ainsi, la section 126D de la réglementation douanière australienne (Loi sur la douane australienne, 1901) donne sa bénédiction juridique en donnant mandat au Directeur général pour établir et maintenir ces systèmes d’information qui sont nécessaires pour permettre aux personnes de communiquer par voie électronique avec la douane. Ce mandat s’applique également dans des dispositions statutaires précisant l’interface technique à ces systèmes d’information.

Chaque organisation prenant part au commerce international fournit un service différent. Toutefois, il est possible d’établir une collaboration avec d’autres agences ouvrant ainsi la porte à une participation dans un environnement de guichet unique qui devient un concept à part entière lorsque différents services publics conjuguent leurs efforts pour fournir un service plus sophistiqué. Ce dernier ne pourrait pas être géré de manière efficace si les agences le fournissaient de manière autonome sans liens les unes avec les autres. La technologie de l’information et des communications est le moteur qui propulse ces entités connectées, quelle que soit leur taille.

Nous présentons ci-après un exemple de législation visant à soutenir la mise en œuvre d'un environnement de guichet unique.

Le réseau d'experts des Nations Unies en charge du commerce sans papier a publié un document intitulé « Guichet unique électronique - Questions juridiques : Guide du renforcement des capacités ». Ce rapport couvre tout l'éventail des questions juridiques liées à l'élaboration et à l'exploitation d'un environnement de guichet unique. Le Guide porte également sur les concepts et approches juridiques de base tirés du commerce électronique qui sont applicables à l'environnement du guichet unique. Le Guide souligne le besoin d'un examen systématique des processus qui peuvent être utilisés pour identifier et évaluer d'éventuelles carences dans les lois nationales, carences qui pourraient être constatées lors de la mise en place d'un guichet unique,, lorsqu'il fonctionne à part entière et quand des entités non-gouvernementales participent à l'environnement de guichet unique.

Les éléments juridiques de base qui seraient nécessaires pour rendre opérationnel le guichet unique sont également examinés comme des questions juridiques essentielles qui représentent les domaines de la loi qu'il convient de prendre en compte. Le Guide tient lieu de liste de contrôle et il aide les experts ainsi que les décideurs politiques à élaborer une « analyse légale des carences », ce qui constitue une étape majeure vers la création du cadre juridique approprié.

2.2 Une entité juridiquement habilitée Dans un concept de guichet unique, il est nécessaire d’établir une collaboration entre plusieurs facilités participantes, c’est-à-dire des services reposant sur des systèmes d’information gérés de manière individuelle par un organisme de réglementation des flux transfrontières ou par une entité commerciale qui ont chacun leur propre existence juridique. En d’autres termes, le guichet unique devrait être entièrement prévu par la loi.

L’une des approches consiste à créer une entité distincte et séparée de ces autres organismes. Les gouvernements peuvent néanmoins choisir le type d’entité à mettre en place :

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Un service public défini dans la loi ou la réglementation disposant de pouvoirs exécutifs et de responsabilités à préciser.

Une entité autonome habilitée par la législation ou par décret. Une entité établie en fonction du droit des sociétés, qu’elle soit privée ou publique. Toute association d’entités couverte par toute autre législation nationale. Une entreprise commune avec des entités commerciales.

Actuellement, les entités gestionnaires de l’environnement de guichet unique ont surtout tendance à se présenter sous la forme de services publics et d’organisations sous contrôle gouvernemental.

L’opérateur de guichet unique doit assurer la « neutralité » ou « l’indépendance » entre les organismes de réglementation et leurs systèmes automatisés qui pourraient avoir leur personnalité juridique distincte.

Dans le cas où des tiers au commerce et au transport traiteraient avec un guichet unique comme s’il s’agissait d’un organisme de réglementation des flux transfrontières, cela devrait être considéré comme une relation entre l’opérateur de guichet unique et les organismes participants et cette relation devrait reposer sur des principes juridiques solides. En précisant que l’opérateur de guichet unique est le seul à être habilité à faire circuler les données à l’entrée et à la sortie d’un organisme de réglementation des flux transfrontières, le gouvernement lui confère un statut juridique unique en son genre. Le respect des procédures par les entités régulées dépendra de la qualité d’exécution par l’opérateur du guichet unique des fonctions qui lui sont conférées statutairement.

Certes, le guichet unique peut être identifié par sa manifestation extérieure, comme son portail Web, mais juridiquement, c’est l’organisation qu’il représente qui importe. Dès lors, l’opérateur ou l’orchestrateur du guichet unique ne servira pas seulement les organisations participantes, mais il sera aussi leur intermédiaire. Il assume donc également les responsabilités au nom de l’organisme de réglementation des flux transfrontières qui l’utilisent. Néanmoins, comme l’opérateur dépend du gouvernement, il bénéficie d’une immunité absolue. Le guichet unique doit donc avoir une personnalité juridique et une réelle identité. A défaut, il ne peut être considéré comme responsable.

Dans des conditions normales, l’opérateur de guichet unique doit se présenter sous la forme d’une entité ayant la capacité de conclure un contrat. Ainsi, par le biais de son interface Web, l’opérateur de guichet unique devrait être en mesure de conclure des contrats destinés à enregistrer des utilisateurs au nom des organismes de réglementation des flux transfrontières.

Les règlements de fonctionnement du guichet unique pourraient exiger des déclarations de responsabilités différentes en fonction de chaque organisme de réglementation des flux transfrontières participant. Tous ces organismes pourraient également être tenus conjointement et solidairement responsables des activités du guichet unique.

Il n’est pas envisagé que l’opérateur de guichet unique puisse être tenu responsable de quelque dommage que ce soit causé à une entité commerciale. En effet, une réglementation transfrontière saine dégage la responsabilité des actions de l’autorité si elles sont réalisées de bonne foi. Le même principe devrait s’appliquer à l’opérateur de guichet unique qui agit de bonne foi au nom de l’organisme de réglementation des flux transfrontières. Néanmoins, afin que l’opérateur de guichet unique soit engagé et tenu responsable des conséquences de ses actes ou omissions, il convient d’établir deux types d’accords :

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L’« accord-cadre » entre l’opérateur (ou orchestrateur) de guichet unique et un organisme de réglementation des flux transfrontières, qui pourrait comprendre des obligations de résultats, de démarches et de garanties, souvent appuyées par des accords de niveau de service, des accords de sécurité d’interconnexion, etc.

La relation de clientèle entre l’opérateur/orchestrateur de guichet unique et l’utilisateur de l’opérateur commercial, qui se traduira dans des accords de conditions d’utilisation/utilisateur final, des accords de DPI/licences et des accords de parties signataires définissant des niveaux de service, des garanties de résultats, des frais d’utilisation et, le cas échéant, des amendes administratives, des pénalités ainsi que des politiques de remises et de remboursements.

Le schéma ci-dessous permet de situer à quel niveau l’opérateur de guichet unique est engagé.

Figure 1 : les questions juridiques doivent être réglées avant le lancement du projet de guichet unique

Grâce aux technologies Web, le guichet unique peut assurer une présence virtuelle, mais il est toujours nécessaire qu’il se dote d’une personnalité juridique et les membres qui en sont responsables devraient pouvoir être identifiés.

Lorsque l’opérateur du guichet unique est une extension du gouvernement, sa légitimité est évidente. Toutefois, s’il s’agit d’une entité détenue partiellement par le secteur privé, sa structure doit être définie juridiquement avec, par exemple, un siège social et des agents

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exécutifs qui ont une personnalité juridique pour que les tiers au commerce et au transport considèrent le guichet unique comme « une entreprise opérationnelle » avec laquelle ils peuvent faire des affaires.

L’opérateur de guichet unique doit être en mesure de conclure les accords d’échange et autres protocoles d’accord nécessaires pour l’échange de données avec les autres organismes.

2.3 Équivalence fonctionnelle Les exigences légales s’appuient souvent sur l’utilisation de la documentation papier, soit elles la prévoient, soit elles l’imposent. Pour évoluer vers des méthodes de commerce électronique, des législations nationales doivent être adoptées permettant d’utiliser des documents commerciaux ou réglementaires sous forme électronique. Les communications entre les parties contractantes ou certains domaines réglementés par le gouvernement font parfois référence à la nécessité de présenter des documents « écrits », « signés » et « présentés sous forme d’originaux », ce qui constitue autant d’obstacles au commerce électronique. Les méthodes de communication ainsi que la documentation et la tenue des registres et autres sur support électronique utilisent des méthodes informatiques comme équivalents fonctionnels. L’équivalence fonctionnelle est une exigence de base, non seulement pour le guichet unique, mais pour tous les systèmes d’information automatisés utilisés pour le commerce électronique et les services publics en ligne. Voici un extrait de la législation en vigueur à Singapour :

En vertu de la loi de Singapour [loi S 25(1) de 2010 sur les transactions électroniques]

1) Tout organisme public qui, en vertu de toute loi écrite — a) accepte le dépôt de documents ou obtient des informations sous toutes formes ; b) exige que des documents soient créés ou conservés ; c) exige que des documents, registres ou informations soient présentés ou conservés sous forme d'originaux ; d) délivre des permis, licences ou autorisations ; ou e) réclame le paiement de redevances, charges ou autres montants par tout mode et moyen de paiement, peut, nonobstant toute disposition contraire dans ladite loi écrite, avoir recours à des registres ou des documents électroniques aux mêmes fins.

Il en va de même dans la législation indienne – Section 4 de la loi de 2008 sur les technologies de l’information :

4. Reconnaissance légale des dossiers électroniques

Lorsque, en vertu de toute loi, des informations ou tout autre élément doivent être présentés par écrit ou sous forme dactylographiée ou imprimée, alors, nonobstant toute disposition dans ladite loi, ces exigences seront satisfaites dès lors que ces informations ou éléments sont :

a) présentés ou mis à disposition sous forme électronique : et b) accessibles de sorte à pouvoir être consultés ultérieurement.

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2.4 Identification, authentification et autorisation Les services en ligne auxquels les utilisateurs accèdent par le portail Web du guichet unique représentent la partie émergée de l’iceberg. Pour permettre l’accès aux diverses applications et aux procédures opérationnelles des organismes de réglementations des flux transfrontières participants, et pour donner aux utilisateurs du guichet unique l’impression que l’accès est parfaitement fluide, la solution de guichet unique doit être sécurisée et juridiquement solide.

La Recommandation 35 du CEFACT/ONU suggère de faire appel à une solution de gestion de l’identité. En effet, la solution de guichet unique doit fournir un accès aux systèmes complexes « fondé sur des règles et sur des rôles » et les solutions de gestion d’identité reposant sur des normes ouvertes peuvent favoriser l’interopérabilité en fédérant et en gérant les identités des utilisateurs des différentes organisations. Elle peut aussi isoler et dissocier les mécanismes de contrôle des accès de l’application sous-jacente et des ressources de la base de données qui peuvent être hébergées sur une plate-forme différente.

Il n’y a pratiquement aucune loi qui porte sur les systèmes de gestion d’identité (Commission européenne (projet TURBINE), 2009). Néanmoins, la loi sur la protection de la vie privée et des données s’applique directement aux données détenues par les systèmes de gestion d’identité. D’autres régions ont aussi continué à adopter des normes internationales dans ce domaine. Le programme « éclaireur » sur la protection transfrontière des données de l’APEC est le plus notable. Quoi qu’il en soit, l’opérateur de guichet unique doit se conformer à la loi nationale sur la protection de la vie privée et sera tenu de respecter la confidentialité commerciale.

Il est inquiétant de voir que des systèmes de gestion d’identité sont capables d’établir des liens entre des données à caractère personnel disponibles de manière numérique dans des systèmes différents et d’observer les actes de personnes alors que ces dernières n’ont pas la possibilité d’annuler leur identité. Les autorités responsables de la protection des données insistent donc sur les principes juridiques qui devraient régir les systèmes de gestion d’identité et les identités fédérées et selon lesquels on ne peut pas relier des informations contenues dans les systèmes de gestion d’identité, on ne peut pas observer des actes et l’identité peut être annulée.

Il convient de placer ces préoccupations dans un contexte plus large d’utilisation des systèmes de gestion d’identité dans un environnement de guichet unique. En effet, les autorités qui gèrent des systèmes automatisés essayent évidemment de recouper les informations relatives aux opérateurs économiques afin d’établir des profils de risques et cherchent donc délibérément à établir des liens. De plus, elles essayent également d’observer les agissements et de contrôler des personnes qui n’ont pas la possibilité d’annuler leur engagement dans les systèmes de gestion d’identité gérés par le guichet unique et qui dans aucun cas ne peuvent désavouer leurs actes.

Lors de l’établissement des contrats qui permettent aux utilisateurs d’entrer dans un système de guichet unique, il convient de trouver un équilibre entre ces préoccupations contradictoires, c’est-à-dire la protection de la vie privée et les intérêts opérationnels légitimes. Lorsque les opérateurs économiques « acceptent » les termes de leur participation dans un environnement de guichet unique, ils renoncent à leurs droits à la confidentialité privée et commerciale dans la mesure où l’information est destinée à l’usage légitime des organismes de réglementation des flux transfrontières.

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Des identifiants émis pour une personne individuelle devraient d’une manière ou d’une autre être liés à son identité civile émise par l’Etat. Il en va de même pour les opérateurs économiques qui sont identifiés sur la base de leurs identifiants attribués juridiquement (par exemple, par leur numéro de registre de commerce ou leur numéro EORI). Les organismes de réglementation des flux transfrontières doivent identifier les entités réglementées pour le cas où elles devraient entamer des poursuites à leur encontre dans le cadre des réglementations commerciales transfrontières. En outre, il s’agit d’une personne juridique qui doit répondre de ses actes observés sur les systèmes automatisés.

Le système automatisé applique des mécanismes d’authentification et d’autorisation. L’authentification est un mécanisme par lequel le système est en mesure d’identifier en toute sécurité l’utilisateur et d’affirmer si ce dernier est bien la personne qu’il prétend être. Le mécanisme d’autorisation détermine le niveau d’accès d’un utilisateur et se pose la question de savoir si un utilisateur est habilité à exécuter une opération (par exemple la mise à jour d’une base de données sur les ressources ou d’une table spécifique de la base de données).

Il est essentiel d’appliquer correctement les procédures d’identification, d’authentification et d’autorisation pour garantir que le système d’information est sûr et qu’il fournit un service pertinent et contrôlable. Les services de guichet unique se développent sur la base de la confiance des utilisateurs qui s’acquiert au fil des années grâce à la fiabilité et la qualité des opérations. La validité juridique des actions entreprises par les utilisateurs sera mise en doute si l’on ne dispose pas d’un mécanisme juridiquement solide d’identification, d’authentification et d’autorisation.

La législation nationale détermine les conditions pour que les dossiers électroniques, les documents électroniques et les contrats aient force probante. Les conditions relatives aux preuves numériques seront déterminées auprès des tribunaux où des experts devront aider les juges à statuer sur la valeur probante des registres d’accès. Ils devront, par exemple, déterminer si des registres sont authentiques, fiables et intacts. Dans le cas de dossiers ou de documents électroniques, des signatures numériques valides auront une haute valeur probante.

Recommandation 14 du CEFACT/ONU

La Recommandation 14 du CEFACT/ONU relative à l'authentification des documents commerciaux autrement qu'au moyen d'une signature a été révisée. Elle vise à renforcer le message contenu dans le texte précédent concernant la nécessité de supprimer les signatures sur support papier et d'encourager l'utilisation du transfert de données électroniques dans le commerce international. Elle exhorte les gouvernements à se pencher sur la question des exigences nationales et internationales de signature sur les documents commerciaux, en vue de la suppression de l'obligation de fournir des documents sur support papier tout en répondant aux exigences de signature manuelle grâce à des méthodes d'authentification comprenant une transmission électronique. Ce message est également destiné aux opérateurs commerciaux et à leurs prestataires de solutions qui devraient aussi examiner les processus opérationnels pour définir où les signatures (de toutes sortes) sont requises et les éliminer. Lorsque cela n'est pas possible, ils devraient s'efforcer de parvenir à un transfert électronique des données commerciales et à l'adoption de méthodes d'authentification autres que la signature manuelle.

Les principales recommandations sont les suivantes :

suppression de l'exigence d'une signature (manuelle ou son équivalent fonctionnel) sauf lorsqu'il s'agit d'une fonction essentielle du document ;

mise en place d'autres méthodes d'authentification des documents ;

création d'un cadre juridique autorisant les méthodes d'authentification autres que les signatures manuelles et leur conférant un statut égal ;

examen régulier des documents utilisés pour le commerce national et international, éventuellement dans le cadre d'une mesure conjointe des secteurs public et privé.

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La preuve numérique soulève une question juridique essentielle. En effet, dans certains pays, il se peut que les signatures numériques n’aient pas plus de valeur probante que d’autres types de signatures électroniques. En outre, les coûts liés aux signatures numériques et les questions de fiabilité entrent en ligne de compte dans bon nombre d’environnements nationaux. Dès lors, bien que l’on indique que les signatures numériques sont technologiquement solides et qu’elles figurent dans le Cadre des normes SAFE de l’OMD en tant que mode de sécurisation des données, il existe d’autres moyens d’acquisition des données et les mesures de protection des données doivent être proportionnelles aux risques liés à la violation de la sécurité.

3. Le guichet unique – l’optique du cycle de vie D’un point de vue juridique, les principales phases sont

(i)La phase d’exploration : cette phase porte sur les objectifs et les motivations. C’est le moment où les autorités identifient les services candidats qui seront couverts par le guichet unique et il correspond à l’établissement de la planification stratégique, la modélisation politique et la préparation de l’étude de faisabilité stratégique.

(ii) La phase de formation : cette phase commence par l’approbation de l’étude de faisabilité stratégique et l’obtention du mandat politique. L’établissement du guichet unique peut être adopté par une loi ou un décret. Par ailleurs, un accord-cadre entre les participants à l’environnement de guichet unique entre en vigueur. Quelle que soit la manière dont l’initiative de guichet unique prend forme, l’entité devient une personne juridique qui peut commencer à assumer des responsabilités tant internes qu’externes et fixées juridiquement.

(iii) La phase de réglementation : l’opérateur ou orchestrateur de guichet unique établit de manière formelle sa personne morale et ses membres exécutifs légalement nommés concluent des accords en son nom. La base juridique définie pour l’établissement de l’opérateur / orchestrateur de guichet unique et l’ensemble des dispositions (tout d’abord, des accords d’échanges) prises avec des parties prenantes internes et externes constituent le cadre de réglementation d’un environnement de guichet unique. [Ceci se différencie des règles de droit matériel qui gouvernent la circulation transfrontière des marchandises].

(iv) La phase d’opérations : lors de cette phase, les accords juridiques pris lors des phases de formation et de réglementation entrent en vigueur et sont dès lors « mis en pratique ». Le cas échéant, ces dispositions juridiques peuvent faire l’objet de modifications occasionnelles. Dans un environnement en mutation, il est toutefois essentiel d’apporter aux opérateurs commerciaux de la prévisibilité et des certitudes préalables.

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(v) La phase d’évolution : l’accord précisera aux parties la manière de quitter le guichet unique et les étapes à suivre.

Figure 2 : Questions juridiques, une vue du cycle de vie

3.1 Responsabilités de l’opérateur de guichet unique Dans un environnement de guichet unique, il est utile de distinguer les liens juridiques internes (vis-à-vis de l’autorité) et externes (vis-à-vis du secteur privé) pour classer les questions juridiques. Les accords internes sont établis entre les organismes de réglementation des flux transfrontières ainsi qu’entre les opérateurs de guichet unique et les organismes de réglementation des flux transfrontières. Il s’agit en général d’accords d’échanges, d’accords de niveau de service, de droit à la propriété intellectuelle, d’obligations de résultats et de garanties, de gestion d’identité, de responsabilités et d’assurance, d’utilisation légitime de données, de protection des données et d’accords sur le cycle de vie des données. Comme cela a été expliqué précédemment, les services publics préfèrent établir entre eux des protocoles d’accords. Par ailleurs, pour les accords juridiques passés avec des utilisateurs externes du guichet unique, les questions juridiques seront les mêmes dans leur ensemble. Il s’agit de questions relatives à la protection de la vie privée, à la protection des données, aux niveaux de services, à la gestion d’identité et aux questions de responsabilités et d’assurance.

3.2 L’établissement de l’opérateur de guichet unique La structure organisationnelle visant à établir et à mettre en place une facilité de guichet unique devra donner à l’opérateur / orchestrateur du guichet unique le statut d’entité juridique. Chaque pays doit décider du type d’entité juridique qu’il souhaite. Il peut s’agir d’une organisation privée ou publique relevant du droit national sous la forme d’une société anonyme, d’une association enregistrée, d’une organisation sans but lucratif, d’une société de fiducie ou d’un partenariat. Il peut même s’agir d’une entité établie indépendamment par la loi. Cela a des implications pour les activités du guichet unique.

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4. Les questions juridiques regroupées en fonction des processus opérationnels

Dans la section précédente, les questions juridiques ont été examinées en fonction du cycle de vie des activités du guichet unique. Dans cette section en revanche elles sont abordées en fonction des processus opérationnels. Dans un guichet unique, ces derniers sont regroupés dans les catégories décrites ci-après et la liste des questions juridiques qui y sont liées est établie :

4.1 L’enregistrement / autorisation réglementaire La classique « Loi sur les douanes » commence par une partie relative aux définitions destinées aux entités qui auront des obligations légales dans le cadre du commerce international et de la localisation, la manière et le moyen d’acheminement des marchandises pour l’importation, l’exportation et le transit. Des dispositions semblables sous-tendent les partenariats entre les organismes de réglementation des flux transfrontières en définissant les entités qui ont des obligations en matière de commercialisation de marchandises, etc. Ces législations et réglementations couvrent aussi les moyens de transport et l’équipage.

Les processus d’enregistrements/autorisations réglementaires constituent le fondement du guichet unique, puisque ce sont les données relatives aux parties, aux lieux, aux moyens de transport, etc. qui sont tout d’abord reconnues par l’opérateur du guichet unique. Les entités enregistrées ont une existence légale dans les législations respectives des organismes de réglementation des flux transfrontières. Ces processus d’enregistrement peuvent également être considérés comme un complément aux processus de contrôles préliminaires réglementaires, les autorités de réglementation ont dès lors la possibilité de contrôler les informations fournies par les utilisateurs dans le cadre du processus d’enregistrement. Ces processus de contrôles préliminaires peuvent être régis conjointement par des dispositions réglementaires et administratives.

Avant d’octroyer l’autorisation d’accéder aux services fournis par le guichet unique, l’opérateur du guichet unique national doit remplir certaines exigences réglementaires. Ces dernières sont décrites dans les processus d’enregistrements en vertu desquels l’opérateur du guichet unique national octroie un statut juridique aux différents acteurs qui utilisent les services du guichet unique. Il s’agit en général d’accords juridiques passés entre l’agent responsable de l’opérateur du guichet unique national et le représentant officiel de l’entité qui fait l’objet de l’enregistrement. Il peut également s’agir d’accords multipartites entre, par exemple, les opérateurs commerciaux et les transporteurs, les douanes et les organismes partenaires de réglementation des flux transfrontières (avec le pouvoir d’émettre des autorisations réglementaires) en tant que parties concernées, d’une part, et l’opérateur du guichet unique national en tant que fournisseur de services, d’autre part. Les parties qui interagissent avec les douanes sont nommées des acteurs. Ces derniers sont globalement répartis entre les groupes ci-après :

Opérateur de guichet unique national : nous partons du principe qu’un « opérateur de guichet unique » sera considéré comme étant une entité juridique et aura le pouvoir de fournir les services liés au guichet unique. Dans la description des processus opérationnels, il convient de signaler s’il existe des guichets uniques nationaux (GUN) dans différentes juridictions. En effet, il peut y avoir un guichet unique national dans le pays d’origine (à savoir le GUN de

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départ), dans le pays de transit (à savoir le GUN de transit) et dans le pays de destination (à savoir le GUN de destination). L’interaction entre les opérateurs de guichet unique national représente les échanges G2G dans un guichet unique

Opérateurs économiques : les opérateurs économiques représentent les parties émanant du commerce et du transport qui jouent un rôle dans un environnement de guichet unique. Ils sont souvent aidés par des intermédiaires que l’on nomme des agents, qui remplissent certaines tâches au nom des opérateurs économiques. Les fonctions de ces agents sont définies dans les lois et réglementations de la législation transfrontière. Ils peuvent notamment se charger de toute activité ayant trait à la mise en conformité qui incombe à un opérateur économique.

Les processus opérationnels concernés et les questions juridiques liées sont repris dans le tableau ci-dessous :

Tableau : Enregistrements/autorisations réglementaires REF Processus opérationnel Brève description R1 Création d'un nouvel

organisme de réglementation des flux transfrontières dans l'environnement du guichet unique

L’opérateur de guichet unique recueille les informations nécessaires pour accomplir les démarches en vue de l’enregistrement d’un organisme de réglementation des flux transfrontières. [Ce cas d’utilisation décrit la manière dont un organisme de réglementation des flux transfrontières intègre un environnement de guichet unique]. Questions juridiques : La réglementation définit l’infrastructure mise à disposition par l’opérateur du guichet unique. La réglementation précise que l’installation mise en œuvre constitue un moyen juridiquement valable de remplir les obligations réglementaires. La réglementation reconnaît le droit de l’opérateur d’héberger les services de guichet unique ainsi que les rôles et responsabilités de l’opérateur dans ce cadre.

R2 Ajout d’un nouveau service au guichet unique

L’opérateur de guichet unique organise la fourniture de services au nom d’un organisme de réglementation des flux transfrontières. Questions juridiques : Obligations de l’opérateur du guichet unique et de l’organisme de réglementation des flux transfrontières eu égard aux services hébergés. Accords juridiques entre l’organisme de réglementation des flux transfrontières et l’opérateur de guichet unique en matière de sécurité, de respect de la vie privée, de cycle de vie de la gestion des données, des normes de services, etc.

R3 Enregistrement des utilisateurs de guichet unique ayant une autorisation

L’opérateur de guichet unique organise la fourniture de services en se basant sur le système informatique du guichet unique, un utilisateur appartenant à un organisme de réglementation des flux transfrontières ou un utilisateur relevant d’un opérateur économique

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bénéficiaire d’un service repris en R2. Un utilisateur est une personne physique relevant d’un opérateur économique ou d’un organisme de réglementation des flux transfrontières qui est une entité distincte de l’opérateur économique assurant l’administration du guichet unique. Questions juridiques : Réglementation relative aux procédures d’intégration. Donner les autorisations aux utilisateurs (personnes relevant du commerce et des organismes de réglementation des flux transfrontières) afin de pouvoir accéder aux ressources d’information (par exemple le Web/les applications EDI) proposées par l’opérateur de guichet unique. Définition réglementaire de l’établissement de l’identification et de l’authentification de l’utilisateur, de l’utilisation de signatures numériques, etc. Les conditions de participation des utilisateurs pour chacun des services.

R4 Enregistrement d’un opérateur économique dans le guichet unique

Dans le cadre d’une réglementation transfrontière, l’opérateur d’un guichet unique recueille toutes les informations pertinentes émanant d’un opérateur économique et enregistre l’opérateur pour les services requis. Après cet enregistrement, un « compte au nom de l’opérateur commercial » est ouvert et sa gestion est assurée par le guichet unique durant toute sa période de validité. Questions juridiques : L’harmonisation des définitions juridiques destinées aux entités commerciales qui traitent avec un organisme de réglementation des flux transfrontières. Les contrôles réglementaires portant sur les opérateurs économiques et les processus de gestion des identités. La gestion des identités pour les différents organismes de réglementation des flux transfrontières La gestion des identités entre les guichets uniques nationaux et les systèmes communautaires. La gestion globale des identités entre des guichets uniques nationaux installés dans différents territoires de réglementation (scénarios relatifs aux guichets uniques internationaux et aux DRI).

R5 Apport d'un nouveau système informatique autorisé dans l'environnement de guichet unique

L’opérateur d’un guichet unique accomplit les démarches nécessaires en vue de l’enregistrement des systèmes informatiques ayant trait à la mise en œuvre des services du guichet unique. Questions juridiques :

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La réglementation donnant les autorisations aux applications et aux équipements informatiques (appartenant aux opérateurs économiques et aux organismes de réglementation des flux transfrontières) d’accéder aux ressources d’information (par exemple le Web/les applications EDI) proposées par l’opérateur de guichet unique. La réglementation spécifiant les conditions de participation pour chacun des services.

R6 Ajout d'un nouveau lieu réglementaire

Dans le cadre d’une réglementation transfrontière, l’opérateur de guichet unique recueille toutes les informations pertinentes relatives aux lieux réglementaires. Questions juridiques : Définir juridiquement les emplacements/lieux où les marchandises (et les moyens de transport) sont autorisés à passer la frontière, à être stockés, entreposés, contrôlés, testés ou à recevoir tout autre traitement dans le cadre du commerce international. Les organismes de réglementation des flux transfrontières respectifs ont des réglementations différentes quant aux définitions de ces lieux.

R7 Ajout d'une nouvelle installation réglementaire

Dans le cadre d’une réglementation transfrontière, l’opérateur de guichet unique recueille toutes les informations pertinentes relatives aux services réglementaires. Questions juridiques : Identiques à celles reprises en R6

R8 Enregistrement d'un produit réglementaire

Dans le cadre d’une réglementation transfrontière, l’opérateur de guichet unique recueille toutes les informations pertinentes relatives aux produits réglementaires. Questions juridiques : Les processus réglementaires qui visent à l’enregistrement des produits mentionnent l’identité du produit, ses caractéristiques, sa classification réglementaire, les restrictions réglementaires, les conditions d’importation et d’exportation, etc. Les modes d’identification et de classification des marchandises/produits négociables peuvent varier en fonction des organismes de réglementation des flux transfrontières.

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R9 Enregistrement d'un

moyen de transport réglementaire

Dans le cadre d’une réglementation transfrontière, l’opérateur de guichet unique recueille toutes les informations pertinentes relatives aux moyens de transport réglementaires. Questions juridiques : Les lois portant sur la certification réglementaire des moyens de transport utilisés pour transférer des marchandises à l’intérieur ou à l’extérieur d’un territoire réglementaire. Elles rentrent dans le cadre de réglementations internationales.

4.2 Demandes d’octroi de licences, certificats, permis et autres

La circulation transfrontière des marchandises et des moyens de transport est soumise à des régimes réglementaires tant tarifaires que non-tarifaires. Compte tenu de la libéralisation du commerce mondial, la plupart des marchandises ne sont plus soumises à des restrictions d’ordre quantitatif. Des lois nationales et des conventions internationales imposent toutefois toujours certaines restrictions non-tarifaires. Ces dernières imposent des conditions préalables à remplir obligatoirement en vue de l’obtention de la part des organismes de réglementation des permis pour l’importation, l’exportation et le transit. En général, ce sont des documents tels que des licences, des permis, des certificats et autres qui servent à justifier que les transactions respectent ces conditions. En dépit de la multitude de marchandises soumises à ces restrictions, les cas d’utilisation sont très semblables. En effet, les processus comprennent : (i) la demande de licence / permis / certificat/ autres ; (ii) les contrôles préalables à l’émission des documents ; (iii) les contrôles de conformité des transactions à l’importation ou à l’exportation ; (iv) les contrôles de conformité / les analyses effectués a posteriori.

Les processus de demandes et d’octroi d’une licence, d’un permis ou d’un certificat sont identiques bien qu’il y ait quelques différences en fonction des réglementations. Certaines marchandises présentent des spécificités, mais conservent les mêmes caractéristiques sous-jacentes. Le tableau ci-après en décrit le processus opérationnel.

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L1 Demande de licence,

permis, certificat ou autres

L’opérateur économique introduit auprès d’un organisme de réglementation des flux transfrontières la demande de licence, permis ou certificat et reçoit une réponse. Des contrôles sont effectués avant de procéder à l’octroi des documents et a posteriori et des processus de contrôles des transactions sont mis en place pour vérifier la validité des documents en question, le domaine d’application, les quantités, les montants, etc. Questions juridiques : L’acceptation des certificats et des licences émis dans un pays tiers. La délégation de pouvoirs pour le contrôle réglementaire (pour lequel cette délégation de pouvoirs est prévue).

4.3 Informations préalables En vertu du Cadre de normes SAFE, la mission conférée aux douanes requiert la collecte d’informations sur les chaînes logistiques internationales avant que la transaction n’ait lieu. Ces informations doivent alors être transmises aux organismes de réglementation respectivement à l’importation et à l’exportation sous la forme de déclarations d’avant l’arrivée, d’avant le départ et de rapport de chargement. Les informations relatives au statut d’un conteneur sont obtenues sous la forme d’un plan de chargement du navire (PCN) contenant les renseignements sur les conteneurs chargés à bord du navire ainsi que les messages relatifs au statut des conteneurs (SC). Le tableau ci-dessous détaille les processus relatifs aux informations préalables.

Questions juridiques : communes à tous les processus relatifs aux informations préalables La loi d’habilitation pour les rapports préalables. La réglementation autorise souvent des tiers à envoyer ces informations au nom du

transporteur. Les responsabilités du tiers doivent être définies d’un point de vue légal. Quel est le cadre légal régissant ces informations transmises au préalable au guichet

unique national de départ afin d’être réutilisées par les guichets uniques nationaux au lieu de transit ou au lieu de destination ? (notons que la question de la faisabilité et de l’opportunité sera abordée séparément).

4.4 Les déclarations de marchandises / rapports de chargement / rapports de moyens de transport

Les processus reposent en grande partie sur la Convention de Kyoto révisée en partant du principe que le commerce, mais avec la possibilité d’une interaction telle que celle du guichet unique. En complément aux modèles décrits auparavant, le modèle de paquetage de réponses décrit les processus opérationnels liés aux réponses aux déclarations que fournissent les organismes de réglementation des flux transfrontières. Il est prévu que dans un environnement

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de guichet unique, il y aura une harmonisation des données réglementaires et que les données échangées entre l’opérateur économique et les douanes seront cohérentes avec les échanges significatifs effectués avec un organisme de réglementation des flux transfrontières partenaire. Cela implique que les éléments normalisés des déclarations réglementaires destinées aux douanes seront également utilisés par les organismes de réglementation des flux transfrontières partenaires aux fins de notification. Ce processus est l’aboutissement logique de l’application du principe de transmission en une seule fois qui exige l’harmonisation des données et de la documentation.

Questions juridiques : communes à tous les processus relatifs aux déclarations de marchandises/ rapports de chargement et de moyens de transport

La loi d’habilitation pour ces déclarations, pas uniquement pour les douanes, mais aussi

pour les organismes de réglementation des flux transfrontières partenaires [législation portant sur les obligations de déclarations, la définition des éléments taxables, la responsabilité de la perception des taxes et droits douaniers, le mode et la justification de certains prélèvements, etc].

La législation particulière des organismes de réglementation des flux transfrontières qui permet la réception de ces données de manière numérique, y compris les contrôles de logique et de sécurité spécifiquement définis dans la législation/réglementation. La mission d’établir une réglementation exhaustive pour la gouvernance électronique permettant de passer à des processus numériques ou sans support papier.

Les procédures réglementaires établissant les modalités d’harmonisation des déclarations entre les douanes et les organismes de réglementation des flux transfrontières partenaires.

Les autorisations d’accéder aux données reçues, de les utiliser et de les traiter sont gérées par des processus régis par une législation spécifique des organismes de réglementation des flux transfrontières. Les autorisations délivrées par ces organismes afin de visualiser et de prendre des décisions sur la base des informations collectées dans le « réservoir » constitué dans l’environnement de guichet unique doivent être traitées de manière appropriée.

La procédure relative aux échanges de données entre organismes ainsi que les responsabilités et obligations légales des organismes en matière de gestion de données.

Le traitement des données reçues par le biais des déclarations et des rapports régis par la législation sur la protection de la confidentialité des données et de la transparence des informations dans le cadre du respect de la concurrence.

Les opérations de contrôle des déclarations, la confirmation de ce contrôle et la notification juridiquement valable des conclusions administratives formulées par les organismes habilités.

La législation autorise souvent un tiers à envoyer ces informations au nom d’un transporteur ou d’un exportateur. La responsabilité de ce tiers doit être définie d’un point de vue légal. La possibilité d’utiliser et d’échanger des données avec des systèmes communautaires qui agissent en tant que fournisseurs tiers légalement habilités de déclarations réglementaires et de rapports.

Les dispositions juridiques relatives à un accord multipartite entre les parties concernées pour qu’un tiers puisse remplir des déclarations constituent une importante question juridique.

Quel est le cadre légal régissant les données des déclarations / rapports transmises au guichet unique national de départ afin d’être réutilisées par les guichets uniques nationaux au lieu de transit ou au lieu de destination ? (notons que la question de la

19

faisabilité et de l’opportunité de ces transmissions sera abordée séparément)

5. Conclusion La présente partie traite les aspects juridiques que soulève un environnement de guichet unique en commençant par l’examen de cinq questions juridiques majeures. Elle se penche ensuite sur les questions qui ont trait aux cycles de vie dans un environnement de guichet unique. Enfin, elle met en exergue les changements qu’il conviendrait d’apporter aux régimes légaux actuels dans une optique de processus opérationnels.

Le débat a porté sur quatre caractéristiques juridiques différentes inhérentes à une solution de guichet unique. Pour que le guichet unique puisse exister, il doit avoir une autorité juridique définie et explicite établie par le biais de la législation. Par ailleurs, il doit devenir une entité juridique distincte ayant la capacité d’assumer des responsabilités et ayant le pouvoir de conclure des contrats, notamment des accords d’échanges. Ces accords d’échanges définiront et régiront les échanges d’informations. Ils pourront comprendre des normes pour les données et les messageries ainsi que l’ontologie des services qui devront probablement être harmonisés entre les diverses agences. Pour réaliser un tel exercice, il convient de retourner aux origines de la législation relative aux organismes de réglementation des flux transfrontières participants. En outre, ces accords comporteront les spécifications d’interface normatives pertinentes.

Comme le guichet unique manipule des données émanant des opérateurs commerciaux, il doit avoir l’autorité légale de collecter, détenir, traiter et partager des données avec des objectifs légitimes. Il convient de préserver la confidentialité des informations et leur partage devrait être interdit sauf en cas de disposition expresse ou statutaire.

Pour donner aux transactions effectuées par le guichet unique la même validité juridique qu’aux transactions manuelles, il convient de procéder aux mécanismes d’identification, d’authentification et d’autorisation. Il est utile de faire appel à la législation relative aux documents numériques, aux signatures électroniques et aux contrats électroniques reposant sur des codes modèles de la CNUDCI. Les systèmes de gestion d’identité sont présents dès le départ puisque tous les autres services du guichet unique dépendent des identifications et des authentifications. La présente partie traite des défis juridiques habituels auxquels on peut être confronté lorsqu’on utilise des systèmes de gestion d’identité, qui peuvent être surmontés par des dispositions légales spécifiques ou en vertu des termes et conditions permettant d’annuler certaines obligations. Les accords d’échanges entre plusieurs parties devraient comprendre les dispositions spécifiques appropriées pour que les systèmes de gestion d’identité puissent fonctionner de manière harmonieuse en tenant compte des restrictions imposées par la loi sur la protection de la vie privée.

La présente partie a examiné les questions juridiques en fonction du cycle de vie et des processus opérationnels dans un environnement de guichet unique. Il serait opportun que la direction exécutive identifie et nomme des experts juridiques qualifiés pour aider à l’établissement du cadre juridique approprié à un environnement de guichet unique.

Partie Viii

V O l 1

Données : garantir la QUAlITÉ, lA SÉCURITÉ ET

lA CONFIDENTIAlITÉ

Volume 1

Partie VIII

Données : garantir

la qualité, la

sécurité et la

confidentialité

Un aperçu global des sources de

données, des échanges de

données, de la qualité des données, des questions de

confidentialité, de secret

commercial et de protection des

données dans un environnement

de guichet unique.

AUTHENTIFICATION

CONFIDEN

TIALITÉ DONNÉE

S

APPLICATION

Sécurité

CHIFFREMENT

DOCUMENTS

EDI

APPLICATION

CERTIFICAT

CONDITIONS

AUTORISATION

DILIGENCE RAISONNABLE

PROTOCOLE XML

D'UTILISATION

BIG DATA PROTECTION DES DONN

ÉES

ACCORD DE SÉCURITÉ D'ÉCHANGE

ACCÈS

ENQUÊTE

QUALITÉ DES

DONNÉES

PORTAIL

CLÉ PRIVÉE

CLÉ PUBLIQUE

3

1. Introduction

Les données sont la sève de la chaîne logistique internationale. Les données relatives aux échanges et au transport s'écoulent en parallèle aux flux physiques des marchandises et des

modes de transport. Les informations sont échangées entre les intervenants de la chaîne

logistique, à savoir les opérateurs, les transporteurs, les intermédiaires et les autorités de

réglementation. Dans notre monde numérique et connecté, le flux de données contient des

informations échangées entre les intervenants de la chaîne logistique sous la forme de documents, d'extraits (ou de parties) de documents et de flux de données en temps réel.

Les parties prenantes à la chaîne logistique cherchent à fournir et à obtenir les informations

nécessaires afin de réduire les risques et les incertitudes grevant la libre circulation des biens

et de préserver ainsi la valeur représentée par ces biens. Pour ce faire, il faut évaluer le risque le plus tôt possible dans la chaîne logistique internationale, de préférence à l'origine de

l'envoi. Tout ceci repose sur la capacité des intervenants à 1) faire confiance à la source des

données, 2) obtenir des garanties sur la qualité des données fournies et reçues et 3) être

persuadés que les données échangées seront traitées de manière sûre et protégée contre tout

accès non autorisé.

Les entités qui participent à l'environnement de guichet unique partagent énormément de

données entre elles. La manière dont ces données sont traitées constitue un aspect critique de

la conception et du fonctionnement de l'environnement de guichet unique.

1.1 À propos de la Partie VIII

Cette partie du Recueil décrit les différents aspects du traitement des données dans un

environnement de guichet unique. Nous étudions la nature des dispositions législatives et

réglementaires qui régissent la transmission de données harmonisées ainsi que les défis politiques et juridiques associés à la réception, à l'exploitation, au partage, à la conservation et

à l'archivage des données. Les devoirs et les obligations de toutes les entités qui participent à

l'environnement de guichet unique en matière de sécurité des données, de respect de la vie

privée et de protection des données sont également abordés en détail.

Dans l'environnement électronique, il est vital de pouvoir confirmer l'identité de l'expéditeur et du destinataire des données. Le fonctionnement du guichet unique repose sur la certitude

de l'identité des particuliers et des entités juridiques auxquels les gouvernements et les

entreprises peuvent faire confiance. La présente partie intègre les politiques « Connaître son

client » appuyées par les technologies.

Le guichet unique fonctionne dans un climat de confiance dans lequel les décisions commerciales et réglementaires sont prises sur la base de données électroniques fournies par

les entreprises. Les mesures adoptées par l'ensemble des parties pour assurer la qualité des

données, y compris les contrôles réalisés pour améliorer la qualité des données, sont

également abordées. Cette partie traite des mesures introduites pour obtenir des améliorations

durables de la qualité des données dans un environnement de guichet unique.

4

1.2 Sujets connexes

La Partie 7 du Volume 1 du présent recueil, « Le traitement des questions juridiques » décrit

les différents défis que doivent relever les gouvernements pour mettre en place l'entité qui va

remplir le rôle d'opérateur du guichet unique. Il met également en évidence les processus

opérationnels qui seraient couverts par le guichet unique et souligne la nécessité d'adapter comme il se doit les lois et les réglementations pertinentes afin de tenir compte des

changements qui surviennent lors de la mise en œuvre d'un guichet unique.

2. Confiance à l'égard de la source de données

Les intervenants de la chaîne logistique internationale partagent des données entre eux et avec les organismes de réglementation. L'intégrité de l'ensemble de la chaîne logistique par rapport

aux processus d'achat-vente, à la chaîne de surveillance des marchandises et au flux

d'informations d'un point de

convergence à l'autre repose sur « l'identification positive » de

l'intervenant. Toute rupture dans

l'identification positive de ces

entités introduit des vulnérabilités

dans la sécurité et l'intégrité de la chaîne logistique.

Les données fournies par un acteur

de la chaîne logistique dont

l'identité n'a pas été formellement établie pourraient compromettre

toutes les mesures adoptées sur la

base de ces données. Afin d'éviter

une telle situation, les organismes

de réglementation et les entreprises imposent en général aux acteurs de

la chaîne logistique d'adopter le

principe « Connaissez votre client »

(KYC). Les mesures KYC

permettent de lutter contre la contrebande, l'usurpation d'identité,

la fraude commerciale, le

blanchiment de fonds par des

opérations commerciales, le

financement du terrorisme et le terrorisme lui-même. Mais le plus

important est qu'elles permettent

d'associer les données de la chaîne

logistique à leurs sources.

Le rôle des intermédiaires et des fournisseurs de logistique (par

CONNAISSEZ VOTRE CLIENT – POLITIQUES ET PRATIQUES

Le Cadre de normes SAFE de l'OMD impose aux opérateurs

économiques de vérifier l'identité des partenaires commerciaux en amont et en aval à l'aide, entre autres, de processus écrits et de

contrats. Dans l'environnement informatique, le Cadre SAFE

recommande la mise en place d'un accès « sur la base de règles » qui requiert un enregistrement et une vérification préalables

simplifiés.

Agent habilité/Expéditeur connu : dans le milieu du fret aérien, l'identification de chaque partie prenante et de leurs compétences

est un élément essentiel des régimes de sécurité de l'aviation.

Autrement dit, tout fret qui ne provient pas d'un agent habilité/expéditeur connu doit faire l'objet d'une vérification

intégrale avant d'être chargé dans l'avion.

Financement de la chaîne logistique : les banques impliquées dans le financement de la chaîne logistique doivent suivre des

processus KYC (Connaissez votre client) lors de l'acquisition de

clients et de bénéficiaires et elles doivent prévoir des

vérifications ultérieures à intervalle régulier.

Chaîne logistique postale : l'UPU a lancé le domaine .post

en 2012 dans le but d'offrir un espace sécurisé et de confiance aux services postaux, principalement dans l'optique du commerce

électronique. Qui plus est, certains opérateurs postaux sont

encouragés à mettre en place leurs propres programmes de « clients vérifiés » et de confiance. Citons à titre d'exemple le

programme de fidélité « My Post » de la poste australienne, dans

le cadre duquel les clients peuvent s'inscrire en fournissant un minimum de renseignements afin de bénéficier d'avantages en

matière d'options de livraison et de remises.

Secteur du courrier express : à l'instar de certains services postaux, les prestataires de service de courrier express exigent

que le client qui vient déposer un colis présente une pièce

d'identité. Il s'agit là d'une obligation réglementaire dans la

majorité des juridictions.

5

exemple, tiers, plates-formes technologiques) est crucial dans la gestion de l'identité des

participants. En effet, ces acteurs sont bien placés pour réaliser le premier niveau d'analyse en

suivant les normes « KYC » avant que les entités ne s'intègrent à la chaîne logistique et à des plates-formes réglementaires telles que le guichet unique.

Dans l'environnement de guichet unique, certaines administrations des douanes (surtout celles

où il existe des numéros d'identification nationale pour tous les citoyens/résidents et une

infrastructure d'adresses bien développée) mettent en place une gestion de l'identité des

individus qui repose sur la validation de renseignements individuels à l'aide de bases de données de numéros d'identification nationale et d'adresses, en coopération étroite avec les

services et organismes gouvernementaux compétents. Cette démarche s'est révélée très utile

dans la gestion des risques liés aux envois de faible valeur relevant du commerce électronique

dans le cadre de ventes/d'achats par des particuliers.

Il existe un modèle pour procéder à la vérification de l'identité après le dédouanement, afin de poursuivre un large éventail d'objectifs, dont l'utilisation de courrier express ou postal pour

réaliser des transactions en

contrebande, transférer des

instruments porteurs de valeur, etc.

En masquant leur véritable identité, les criminels peuvent

réaliser des importations ou des

exportations illégales en toute

impunité. Même les importateurs

qui ne souhaitent pas dissimuler leur identité peuvent simplement

abuser des règles « de minimis »

via des importateurs qui peuvent

fractionner les envois sur le plan de

la valeur et réassembler les éléments en marchandises de

valeur supérieure. La confirmation

de l'identité de l'opérateur peut

avoir un effet dissuasif sur les abus

dans la chaîne logistique commis par des individus ou des entités

fictifs qui pourraient être tentés

d'exploiter le système d'exonération fiscale et de procédures simplifiées pour les marchandises

de faible valeur.

Pouvoir identifier les personnes en chair et en os et remonter jusqu'à celles-ci est un élément critique des systèmes modernes de traitement dématérialisé. Un principe identique s'applique

aux entreprises dans un système de guichet unique, car le système sera utilisé par des

personnes agissant en leur nom ou en tant que représentants agréés des entreprises. Les

entreprises seront enregistrées en tant qu'entités juridiques qui sont des associations légales

d'entités et/ou de véritables personnes. Quand les systèmes de guichet unique en ligne seront lancés, des individus y accéderont au nom d'entités commerciales. À l'instar de tout système

en ligne, un système de guichet unique doit adopter des mesures de protection contre

l'usurpation d'identité ainsi que contre les individus et les entités commerciales fictifs. Des

progrès considérables dans la lutte contre les risques posés par de telles entités ont été réalisés

dans les domaines du commerce électronique et de la banque. Nous pouvons donc partir de

Australie : preuve d'identité

« Les importateurs sont soumis à une vérification de la preuve d'identité chaque fois qu'ils réalisent des transactions

documentaires en rapport avec l'ACBPS (administration

australienne des douanes et de la protection des frontières) dans un bureau de l'ACBPS. La preuve d'identité est un

processus de vérification auquel doivent se soumettre les

particuliers et les entreprises afin de prouver leur identité. »

Source: Australian Customs and Border Protection Service

(ACBPS).

République de Corée : retour d'information sur les adresses

En 2014, l'administration des douanes coréenne a introduit

une mesure qui oblige les prestataires de services de livraison à communiquer à la douane la destination réelle

des marchandises livrées en express une fois la livraison

effectuée. Cette mesure a un effet dissuasif sur les personnes qui ont l'intention d'abuser des facilités de

dédouanement rapide octroyées aux prestataires de service

de transport express.

6

l'affirmation qu'un système de guichet unique électronique moderne doit être associé à un bon

écosystème KYC.

Les processus KYC sont étroitement liés

à l'identification des entités, à la

vérification de l'identité, à la gestion de

l'identité, à l'authentification, à

l'autorisation et à l'assistance à la clientèle. S'il est vrai que presque tous les

prestataires de services de logistique dans

la chaîne logistique doivent remplir des

obligations KYC, la charge totale du

KYC ne peut pas être imposée à une seule organisation. Si la responsabilité du

KYC appartient à une seule entité ou un

seul système, il pourrait devenir le

maillon faible du processus. Par contre,

des actions et des processus KYC parallèles, axés en partie sur la

technologie et en partie sur la vérification

humaine, peuvent contribuer à la mise en

place d'un écosystème KYC sain et

durable. Il existe des outils technologiques qui peuvent automatiser et appuyer certaines des tâches KYC.

Le système de vérification d'adresse (AVS) est un

outil technologique adopté par les sociétés de carte de crédit afin de vérifier les adresses des personnes qui

prétendent avoir une carte de crédit en les comparant

aux adresses enregistrées des titulaires des cartes dans la base de données de la société.

D'autres outils technologiques permettent de détecter les adresses fictives ou incomplètes. Les adresses

structurées qui contiennent un nom, une rue, une ville,

une sous-division de pays, un code de pays et un code postal sont supérieures aux adresses textuelles sans

structure.

Les sociétés de commerce électronique utilisent des

services et des systèmes de vérification d'adresses

sophistiqués, car elles essaient d'éviter de livrer des colis selon le mode « Règlement à la livraison » à des

adresses fictives. Ces outils reposent sur la mise en

rapport des adresses fournies et des codes postaux et codes géographiques et ils aident les entreprises à

mieux détecter les transactions frauduleuses.

7

3. Garantie de la qualité des données1

Nombreuses sont les administrations des douanes qui ont mis en place des systèmes automatisés pour appuyer les procédures transfrontalières. Les opérateurs saisissent dans ces

systèmes les renseignements pertinents qui seront traités par la douane. Ces données saisies

interviennent en aval dans de nombreuses fonctions telles que le calcul des droits de douane et

la perception de recettes, l'analyse du risque, la prévision des tendances, le regroupement de

statistiques, les contrôles et la lutte contre la fraude, le ciblage des envois et autres contrôles réglementaires. Garantir l'exactitude, l'intégrité ou l'exhaustivité de ces données est vital, car

cela permet d'accélérer le traitement et le dédouanement du commerce légitime. L’exactitude

des données est un aspect de la qualité des données et fait référence à l’exactitude ou la

précision factuelle des données. Pour être correctes/exactes, les données doivent être cohérentes et sans ambigüité. L’intégrité des données fait référence à la fiabilité et la

cohérence des données à tout moment au cours de l’ensemble du cycle de vie, de la génération

des données au stockage en passant par la transmission. L’intégrité des données est

compromise en cas d’altération non autorisée des données.

Si les données fournies ne sont pas exactes ou précises, la réutilisation de ces données imprécises peut avoir de graves conséquences : la recette calculée et perçue ne serait pas

exacte, les envois à haut risque risqueraient de ne pas être identifiés et les statistiques sur les

échanges commerciaux seraient inexactes. Les entreprises peu scrupuleuses pourraient

profiter du système pour contourner les contrôles réglementaires et se soustraire à l’impôt.

Les effets préjudiciables sont exponentiels lorsque les données inexactes sont réutilisées en interne ou par d'autres services gouvernementaux. Ceci nuirait à l’intégrité du système et

éroderait la confiance chez les utilisateurs.

Par conséquent, au moment de mettre en place un système de guichet unique, il importe de

prêter une attention toute particulière aux mesures qui permettent de garantir la qualité des

données2. Cet objectif peut être atteint par le biais de mesures prises au sein du système (ou techniques) ou en dehors de celui-ci. Les mesures et les mécanismes techniques garantiraient

l'exactitude et le respect du format du champ de données. Les mesures en dehors du système

contribueraient à l'intégrité et à l'exactitude des données fournies. Vous trouverez ci-après

plusieurs suggestions de mise en œuvre de mesures techniques qui permettent de garantir la

qualité des données dans les systèmes automatisés de la douane :

3.1 Utilisation de codes normalisés internationaux

De nombreux codes normalisés internationaux sont publiés et mis à jour par des organismes internationaux comme l'ONU, l'ISO, l'OMC et l'OMD. Le Modèle de données de l’OMD en

particulier fournit un contenu sémantique et de référence à des listes de codes internationales

pour que les utilisateurs puissent tirer parti d’un meilleur niveau d’uniformité et de cohérence

lors de l'échange d'informations commerciales entre les partenaires commerciaux. Les listes

de codes internationales garantissent l’utilisation de valeurs normalisées pour faire référence à des points spécifiques, par exemple les lieux, les produits, les types d’entités et les types de

1 Cette section s'inspire du document proposé par M. Desmond Chia de l'administration des douanes de Singapour et du document PC0386.

2 La série ISO 8000 sur la Qualité des données et les données de référence d'entreprise est le cadre le plus utilisé portant sur la qualité des

données et la gestion des données de référence. Pour plus d’informations : https://en.wikipedia.org/wiki/ISO_8000.

8

transactions. La validation permet de s’assurer que les valeurs entrées sont conformes au

format défini, offrant ainsi un degré d’assurance supérieur pour éviter les erreurs de saisie.

3.2 Termes acceptables et non acceptables

Les listes de codes et les identifiants ne sauraient toutefois éliminer tout risque de problème

de qualité des données, mais n’en demeurent pas moins le moyen le plus évident pour limiter les erreurs. Les listes de codes offrent davantage de garanties que les champs de texte libre.

Parallèlement, des efforts peuvent être déployés pour tenter d’améliorer les éléments de

données en texte libre qui sont sujets aux erreurs de saisie ou aux falsifications délibérées.

L’un des champs de données les plus importants est celui qui traite de la Description générale

des marchandises (dans les rapports de chargement) et de la Désignation des marchandises (dans la déclaration de marchandises). Le déclarant peut saisir le texte qu'il souhaite dans ces

champs, dans les limites d'espace prévues. Ces champs de données sont qualifiés de « lisibles

par l’homme » et peuvent comporter des informations importantes susceptibles d’influencer la

décision ou l’évaluation des agents des douanes.

L’enjeu essentiel ici est l’éducation des utilisateurs. Les administrations doivent être préparées à produire et diffuser des manuels d’instructions et directives indiquant précisément

ce qu’elles attendent des utilisateurs du secteur privé lorsqu’ils utilisent le système. Elles

doivent même envisager de proposer des formations afin d’assurer que les utilisateurs du

secteur privé comprennent bien comment utiliser le système et comment remplir correctement

les formulaires.

Le travail de sensibilisation et la gouvernance procédurale peuvent également être améliorés

grâce à une communication transparente sur ce que la douane considère comme étant des

entrées de texte « acceptables » ou « inacceptables », y compris les entrées de description des

marchandises. L'OMD a composé une liste de descriptions fournies dans les déclarations

préalables à l'arrivée et au départ. L'objectif est de fournir des exemples de formulations acceptables et non acceptables dans le champ de description. Il s'agit d'une liste non

exhaustive et pourrait être utilisée comme guide pour aider la douane à communiquer

efficacement ses exigences aux membres du public devant fournir des informations à la

douane.

Utilisation d’un code normalisé pour promouvoir l’exactitude des données :

Les normes de données mondiales permettent de garantir la cohérence et l’exactitude des données.

Utiliser des normes de données internationales permet de conserver des données fiables. Au travers

de son Modèle de données, l’Organisation mondiale des douanes (OMD) a adopté un certain

nombre de normes de données. Parmi ceux-ci, on peut citer les codes du Système harmonisé

(codes SH) de l'OMD, les codes pays ISO 3166, les codes de devise ISO 4217 et le code

ONU/LOCODE pour des sites tels que les ports et les aéroports. L'utilisation de ces codes

normalisés dans la conception du système de guichet unique permet de garantir que les

informations présentées sont conformes au format défini par ces codes. Les importateurs qui

importent un même produit auront recours au même code SH, ce qui assure la cohérence de leurs

déclarations d'importation. Le code SH apporte également une certaine prévisibilité aux opérateurs

commerciaux, qui connaissent le classement de leurs produits ainsi que les droits et les taxes

auxquels ils sont soumis. Les opérateurs commerciaux peuvent également déclarer correctement

l'origine des marchandises en sélectionnant le bon code pays à deux caractères de la norme

ISO 3166, éliminant ainsi toute erreur potentielle de saisie due à des opérateurs tenus de remplir le

nom du pays dans un champ de saisie de texte libre.

9

3.3 Enregistrement et authentification des utilisateurs

Tous les utilisateurs d’un système automatisé doivent s’enregistrer au préalable auprès du

propriétaire du système et chacun

d'entre eux doit être authentifié

lorsqu’il transmet des informations par le biais du système automatisé.

Le processus d’enregistrement doit

obliger le demandeur à fournir ses

coordonnées personnelles,

professionnelles et de contact.

Après en avoir pris connaissance,

le demandeur doit accepter les

termes et conditions d’utilisation

du système automatisé et de

l’obligation de communiquer des informations exactes et précises.

Les conséquences et pénalités en

cas de fourniture d’informations

erronées ou de toute autre

violation des exigences et conditions réglementaires doivent

également être établies en toute

transparence. Après vérification

des informations d’enregistrement,

le demandeur reçoit un nom d’utilisateur et un mot de passe

pour accéder au système. Des

procédures de sécurité

informatique conformes aux

normes et pratiques du secteur doivent être mises en œuvre pour

la sauvegarde des informations

liées à l’enregistrement,

notamment le nom d’utilisateur et

les mots de passe. Il y a lieu d’empêcher tout partage des identifiants de connexion, l’utilisation de mots de passe peu sûrs et toute autre pratique non sûre.

Pour améliorer davantage encore la sécurité, le propriétaire du système peut envisager

l’application d’un processus d’authentification secondaire ou une double identification. Des

méthodes courantes utilisées dans les systèmes gouvernementaux et de banque en ligne

utilisent un jeton de sécurité qui génère un mot de passe à usage unique (OTP) ou bien l’envoi d’un OTP vers un appareil mobile enregistré par un service de message court (SMS).

Le processus d’enregistrement et d’authentification permettra de s’assurer que les utilisateurs

agréés sont ceux qui transmettent les données via le système automatisé. Cela empêchera des

utilisateurs non agréés d’utiliser frauduleusement des identifiants ou des mots de passe volés

et de tenter de transmettre des informations falsifiées ou inexactes. L’intégrité du système et l’exactitude des données sont ainsi renforcées.

Vers un processus dématérialisé grâce à e-KYC –

l'expérience indienne

En Inde, les services gouvernementaux, les entreprises et

pratiquement n'importe qui peuvent exécuter le processus KYC

(Connaissez votre client) entièrement en ligne. Parmi les utilisateurs de ce dispositif figurent les institutions financières,

les services gouvernementaux chargés du paiement des

allocations aux citoyens et les sociétés de télécommunication.

Ce processus en ligne baptisé e-KYC repose sur un numéro de

résident unique attribué par le gouvernement et appelé

« Aadhaar ». L'Autorité d'identification unique du gouvernement indien (UIDAI) attribue ce numéro après avoir

récolté les renseignements de base du résident ainsi que ses

données biométriques. Grâce à l'UIDAI, les entreprises et les services gouvernementaux peuvent réaliser une vérification

KYC instantanée. La personne dont l'identité doit être vérifiée

doit fournir son numéro Aadhaar et se soumettre à un balayage des empreintes digitales ou de l'iris. Les services

d'authentification Aadhaar établissent une correspondance entre

le numéro Aadhaar et l'empreinte et les autres renseignements stockés dans la base de données Aadhaar. Ils renvoient ensuite

une réponse positive ou négative, ce qui permet de vérifier

l'identité d'un individu en quelques secondes sans aucune documentation tout en réalisant les « vérifications en personne »

au cours du processus.

Le service d'authentification Aadhaar est proposé en tant qu'interface applicative de programmation (API) et est en

mesure de réaliser 100 millions d'authentifications par jour à

l'aide de dispositifs électroniques ordinaires. Avec plus d'un milliard d'enregistrements, Aadhaar est la base de données

biométriques la plus grande au monde. Le chiffrement de bout

en bout garantit la protection des données à caractère personnel dès l'instant où elles ont été saisies.

10

L'efficacité et les performances d'un système automatisé dépendent des données déclarées par

les utilisateurs du système. S'il est vrai que des mesures techniques peuvent être mises en

place pour garantir l'exactitude des données, elles n'empêcheront pas la compromission de la qualité des données à la suite d'une déclaration frauduleuse ou d'une erreur humaine. Par

conséquent, il faut prévoir, en plus des mesures techniques, un cadre de gouvernance et de

conformité afin de garantir les compétences et le professionnalisme des utilisateurs pour

obtenir des données de qualité.

3.4 Mise en place d'un cadre de gouvernance pour l'agent

déclarant

L'un des principaux utilisateurs d'un

système de guichet unique est l'agent

déclarant ou agent en douane (nous retiendrons ici le terme d'agent

déclarant). Les agents déclarants servent

d’intermédiaire entre l’autorité

douanière, les autres autorités

gouvernementales et le secteur privé, pour faciliter la transmission des

déclarations des entreprises. Ils jouent

un rôle important en veillant à

l’exactitude et au caractère complet des

données commerciales soumises par le biais du système automatisé. Le cadre de gouvernance vise à accroître le niveau de compétence et de professionnalisme des agents déclarants,

motivés par des procédures de contrôle interne et des dossiers de conformité adéquats. Les

agents déclarants sont encouragés à améliorer leurs méthodes internes de travail et à conserver

un niveau élevé de conformité avec la douane afin d’alléger leurs obligations en matière de

sécurité et de bénéficier d’un délai de renouvellement plus court. Ils peuvent par exemple améliorer leurs procédures de travail en filtrant leurs clients ou leurs clients potentiels, et en

s’assurant qu’il ne s’agit pas de sociétés écran, désireuses d'exploiter le système

réglementaire.

3.5 Formation et amélioration de la conformité

Le niveau de conformité des déclarants doit être suivi. Les déclarants soucieux de la

conformité peuvent être identifiés et bénéficier de niveaux de facilitation accrus, ce qui leur

permettra de bénéficier de vérifications réduites ou de procédures simplifiées, tandis que les déclarants à haut risque feront l'objet d'une surveillance accrue jusqu’à ce qu’ils améliorent

leur conformité. Les pénalités seules ne seront peut-être pas suffisantes pour s’assurer de la

motivation nécessaire pour que les entreprises soient incitées à améliorer leur conformité.

Ainsi, l’engagement et les partenariats avec le secteur privé doivent toujours être envisagés

parallèlement aux pénalités et autres mesures dissuasives afin de favoriser un comportement approprié.

Le déclarant peut être évalué sur la base d'un ensemble de critères pour évaluer sa conformité

et sa fiabilité globale et classé dans une catégorie en fonction des résultats. La catégorie

inférieure bénéficierait d’un niveau de facilitation moindre par rapport à la catégorie

supérieure. À titre d‘exemple, les entreprises de la catégorie inférieure pourront être soumises à une évaluation et à un renouvellement annuel de leur licence alors que les entreprises de la

Guichet unique en Nouvelle-Zélande Les dédouanements peuvent uniquement être réalisés par des agents en douane agréés ou par des importateurs

qualifiés pour compiler une entrée d'importation et qui

possèdent le code de déclarant en douane nécessaire pour agir de la sorte. Pour en savoir plus, consultez le

document suivant :

http://www.customs.govt.nz/news/resources/factsheets/Documents/JBMSFactSheetRegisteringtouseTSW.pdf

Source : administration des douanes de la Nouvelle-

Zélande

11

catégorie supérieure pourront bénéficier d’un renouvellement automatique ou de périodes de

validité de leur licence plus longue. D’autres mesures incitatives peuvent être utilisées pour

susciter un comportement positif, notamment le dépôt d’une garantie. Les déclarants les moins soucieux de la conformité représentent naturellement un risque accru en termes de

perte de recettes et seront contraints de fournir une garantie plus conséquente, par exemple

une garantie bancaire établie pour un montant supérieur. Les déclarants plus respectueux de la

conformité ne présentent pas les mêmes risques et, à ce titre, le montant de leur garantie peut

être revu à la baisse pour refléter leur comportement. Les déclarants de la catégorie inférieure seront ainsi encouragés à continuer de s’améliorer pour passer à la catégorie supérieure et

bénéficier ainsi d’une facilitation plus large.

La formation doit être renouvelée régulièrement, y compris lorsque de nouvelles exigences

réglementaires ou de nouvelles fonctionnalités du système sont introduites, de sorte que les déclarants soient en phase et puissent exécuter leurs tâches conformément aux exigences et en

limitant les risques.

12

<< Présenter ici la Recommandation de l'OMD concernant la qualité des données>>

La Partie III du Volume 2 aborde en détail la question de l'harmonisation des données. L'utilisation d’un ensemble de données harmonisé contribue à la mise en œuvre d'un guichet

unique, car elle permet à un opérateur de transmettre un ensemble de données harmonisées au

travers d'un point d'entrée unique. Ces données sont ensuite partagées par les services

gouvernementaux participants. Cela se traduit par des gains de temps et des économies pour les opérateurs vu que les mêmes informations ne devront pas être fournies à nouveau.

RECOMMANDATION DE L'OMD CONCERNANT LES PRINCIPES

DIRECTEURS RELATIFS À LA QUALITÉ DES DONNÉES

L'OMD recommande d'appliquer les principes suivants pour améliorer la qualité des données :

1. Principe I – Un partenariat entre les administrations des douanes et le secteur commercial est

essentiel pour comprendre les exigences respectives des parties en matière de qualité des

données, pour identifier de nouveaux processus et améliorer les processus existants, dans un

environnement constructif. Cette compréhension peut permettre la transmission des données

appropriées, présentant la qualité voulue, au moment opportun.

2. Principe II – Une analyse des données, des systèmes et des procédures devrait être

régulièrement effectuée afin de déterminer si les données et leur qualité suscitent d’éventuelles

préoccupations. La qualité des données dépend également d'une configuration appropriée des

systèmes permettant d'accepter les données de la manière la plus efficace auprès de leurs sources,

dans le cadre normal de leurs activités, tout en respectant pleinement les lois et réglementations

sur la confidentialité des données et la vie privée et en connaissant le rôle et le fonctionnement

des différentes parties de la chaine logistique qui fournissent ces données.

3. Principe III – La coordination au sein de la communauté douanière mondiale par le biais de

l’OMD pour : mettre en œuvre et tenir à jour les systèmes qui reconnaissent et appliquent des

normes mondiales de messagerie ; réduire les procédures et les processus manuels, sur papier et

promouvoir les messages électroniques ; encourager la mise en œuvre et la mise à jour d'une liste

non exhaustive de désignations acceptables et non acceptables de marchandises ; identifier la

partie ayant fourni les données dans la chaine logistique mondiale et faciliter sa capacité à fournir

directement les données aux administrations des douanes ; et, enfin, encourager dans la mesure

du possible le recours à des informations encodées reposant sur des normes internationales, et

notamment sur les outils et instruments de l'OMD.

4. Principe IV – L'éducation de l'ensemble des parties concernées de la chaine logistique

commerciale internationale aux principes régissant la qualité des données et leur amélioration,

sur la base d'un constat systématique des points faibles. Cette éducation et cette sensibilisation ne

doivent pas tenir uniquement compte des intérêts de la douane au plan national et international,

mais également des intérêts exprimés par le secteur commercial.

RECOMMANDATION DU CONSEIL DE COOPÉRATION DOUANIÈRE

CONCERNANT LES PRINCIPES DIRECTEURS RELATIFS À LA QUALITÉ DES

DONNÉES (Juin 2015)

13

La présente partie aborde les problèmes et

les défis associés à la réception de

données non harmonisées. Chaque organisme participant possède ses propres

règles de validation des

données, qui doivent être harmonisées

également. Par exemple, la législation sur la quarantaine phytosanitaire impose aux

fonctionnaires autorisés de délivrer des

permis dans un code de quantité unitaire

particulier. Alors que la douane a besoin

de la même information pour réaliser son travail, à savoir la quantité de

marchandises importées dans un envoi, le

code de quantité unitaire peut être

différent à des fins douanières.

L'importateur est dès lors tenu de fournir deux éléments d'information séparés, ce

qui va à l'encontre de l'harmonisation. Par

conséquent, l'harmonisation doit

également prendre en considération les

questions de la validation des données et de la qualité des données.

EXEMPLES DE MISE EN ŒUVRE DES

DONNÉES HARMONISÉES Exemple 1 : Douane du Canada

La nouvelle option de service de mainlevée

Déclaration intégrée des importations (DII) renforce la capacité des importateurs/agents en

douane à transmettre une demande de mainlevée et

à l’obtenir par voie électronique pour les marchandises réglementées par les ministères et

organismes gouvernementaux participants

(MOGP). (Avis des douanes 15-014)

Exemple 2 : Douane de l'Inde L'administration des douanes indienne a mis au

point la « Déclaration intégrée » dans le cadre de

laquelle tous les renseignements requis pour le dédouanement des importations par les organismes

gouvernementaux concernés ont été intégrés dans

le format électronique de la Déclaration d'entrée. L'agent en douane ou l'importateur remettra la

« Déclaration intégrée » par voie électronique à un

point d'entrée unique, à savoir le portail des douanes (ICEGATE). Des formulaires de requête

distincts exigés par différents MOGP tels que le

Drug Controller, l'AQCS, le WCCB, le PQIS et le FSSAI ne seraient plus nécessaires.

Source : Douane d'Inde – Circulaire n° 10/2016 –

Douanes

Exemple 3 : Douane de Nouvelle-Zélande

Les nouveaux messages électroniques de dédouanement et de déclaration de fret et de

moyens de transport du Trade Single Window de

Nouvelle-Zélande se fondent sur la version 3.2 du Modèle de données de l’OMD, qui permet

d’harmoniser autant que possible les informations

requises par les organismes présents aux frontières. Par exemple, la nouvelle Déclaration

d'importation qui se fonde sur la version 3 du

Modèle de données de l'OMD reprend les informations de la douane, les informations de

biosécurité et les informations alimentaires

prescrites requises pour le dédouanement au sein d'un seul message.

Source : OMD Actualités n° 72, octobre 2013.

14

4. Acceptation des données transmises

4.1 Données transmises par les entreprises

Le traitement des données dans un environnement de guichet unique est toujours régi par un

ensemble de règles. Ces règles peuvent être définies dans la loi ou dans les législations et réglementations secondaires. Ces

dispositions doivent couvrir

intégralement le cycle de vie des

données. Dans la majorité des pays,

la législation douanière traite du dépôt des déclarations. La loi

douanière australienne 1901

présentée sur cette page nous donne

un aperçu de telles dispositions.

La manière dont un opérateur

transmet les données à chacun des

organismes participants est

normalement définie dans la

législation ou les réglementations respectives. Lorsque la transmission

des données par voie électronique

est déjà prévue dans les textes, peu

de changements seront nécessaires.

Chaque organisme participant au guichet unique devra également

aligner ses règles concernant les

données dont il a besoin pour

exercer ses fonctions

réglementaires.

4.2 Données partagées entre organismes

gouvernementaux

Lorsque les données sont partagées par des organismes participants, il faut un ensemble règles

qui définissent les responsabilités et les obligations qui existent entre ceux-ci. Ces relations

peuvent être définies dans un protocole d'accord interagence ou dans des procédures et manuels de partage de travail. Les négociations en vue de la conclusion d’accords d’échanges

entre les organismes participants comportent des implications juridiques. Les lois dont

l’application entre dans le champ de compétences de l’administration de l’organisme

gouvernemental peuvent interdire le partage ou la transmission d’informations ou leur collecte

dans le cadre de la mission de l’organisme pour l’enregistrement des entités ou la délivrance

Loi sur la douane australienne, 1901. Dispositions relatives aux dépôts de déclarations

L'article 68 impose que toutes les marchandises importées soient mises à la consommation ou entreposées. Il énumère

également les marchandises qui ne sont pas soumises à cette

exigence (y compris celles qui dépassent le seuil de déclaration).

L'article 71A énonce les exigences applicables à la déclaration d'importation, sur papier ou par voie électronique. Toute

condition relative à l'obtention d'autorisations selon les lois du

Commonwealth.

L'article 71F précise que si une personne modifie des

informations sur une déclaration après que la déclaration a été communiquée à la douane et avant le traitement des

marchandises conformément à la déclaration, cette personne

sera réputée avoir retiré la déclaration dans son état antérieur et toute autorité pour s'occuper des marchandises sera

révoquée.

L'article 71L définit la manière de communiquer par voie

électronique avec la douane et les effets de cette

communication.

L'article 181 précise que seuls le propriétaire des

marchandises, un employé du propriétaire ou un agent en douane agréé autorisé agissant au nom du propriétaire peuvent

déposer des déclarations d'importation.

(Source : douane d'Australie)

15

d’autorisations. Dans le premier cas, l’interdiction légale de partager les informations doit être

comprise et prise en compte pour que l’environnement de guichet unique puisse utiliser de

manière optimale les fonctions du système afin de collecter, sauvegarder et redistribuer les informations aux agences autorisées à les recevoir. Lorsque l’autorisation de la personne qui

soumet les informations est nécessaire pour certains types de partage d’informations, le

recours à un système d’autorisation électronique en utilisant un accord « par clic » est

également approprié, sous réserve d’avoir mis en place le mandat légal adapté pour sa mise en

œuvre. Le droit local fournit généralement la base juridique principale régissant les relations au sein des organismes et entre ceux-ci, tandis que les accords/protocoles d'accord et accords

de niveau de service permettent de définir les niveaux de performance opérationnelle. En

outre, les accords de sécurité d'interconnexion servent à définir le type de mesures de sécurité

nécessaires pour sécuriser les échanges de données.

Dans le cas d’échanges avec des entités établies à l’étranger, cela nécessitera des

accords internationaux ayant force de

traité, notamment des accords bilatéraux

indépendants ou des protocoles distincts

d’amendement aux accords d’assistance mutuelle douanière existants. Les annexes

techniques et autres documents de travail

peuvent également fournir des détails

concernant les normes de données et de

messages, l’ontologie de service et les registres de métadonnées.

Les couches du modèle de bloc utilitaire des Douanes en réseau international (DRI) proposent

une « liste de contrôle » de base pour les pays qui souhaitent établir des systèmes interconnectés avec d’autres pays.

Nom du bloc par ex. OEA, Fraude commerciale

Objet Ce que le bloc est censé faire.

Cadre juridique La loi, y compris l’instrument fournissant la passerelle juridique.

Entités Ceux qui peuvent envoyer/recevoir des informations, et les

méthodes pour les identifier.

Règles

opérationnelles

Les règles spécifiques pour le BU. Lorsqu’ils ne sont pas décrits

ailleurs, cela inclut les protocoles, normes et directives pertinents.

Grappe de données La liste des éléments de données pour le BU

Déclencheurs Événements qui déclenchent le flux de données ou une réponse

aux données reçues.

Interface Comment les parties sont interconnectées dans une relation de type

DRI.

Intégration Comment un partenaire de DRI se connecte à ses propres

systèmes.

Communication Les moyens électroniques pour échanger les informations.

Avantages Avantages pour : la douane, les entreprises et les autres

organismes.

Technologies de partage de données :

✓ Méthodes d'échange (protocoles de communication)

✓ Syntaxe des messages : Formats

propriétaires, fichiers EDI, fichiers

XML, JSON

✓ Suites d'intégration d'application ✓ Services Web

✓ Bases de données partagées

✓ Appels de procédure à distance

✓ Technologies de transferts

fonctionnant avec un agent

16

Les Douanes en réseau international sont étudiées plus en détail au paragraphe 3.4.

4.3 Identification, authentification et autorisation Les services auxquels les utilisateurs accèdent par le portail Web ou le logiciel client d’un

environnement de guichet unique représentent seulement la partie émergée de l’iceberg. Pour

permettre l’accès aux différentes applications et aux procédures opérationnelles des organismes de réglementations des flux transfrontières participants, et pour donner aux

utilisateurs du guichet unique l’impression que l’accès est parfaitement fluide, la solution de

guichet unique doit être sécurisée et juridiquement solide.

La Recommandation 35 du CEFACT/ONU suggère de faire appel à une solution de gestion

de l’identité. En effet, la solution de guichet unique doit fournir un accès aux systèmes complexes « fondé sur des règles et sur des rôles » et les solutions de gestion d’identité

reposant sur des normes ouvertes peuvent favoriser l’interopérabilité en fédérant et en gérant

les identités des utilisateurs des différentes organisations. Elle peut aussi isoler et dissocier les

mécanismes de contrôle des accès de l’application sous-jacente et des ressources de la base de

données qui peuvent être hébergées sur une plate-forme différente.

ACCORDS D'ÉCHANGE

Les accords d’échanges portent sur le partage des données et la communication possible d’informations à caractère privé, confidentiel et protégé. Les principaux éléments sont repris dans la liste ci-dessous :

Identification des bases de données – en donnant un nom et un titre aux bases de données de telle sorte que les limites soient clairement définies.

Propriété des bases de données : toutes les bases de données qui interagissent dans un environnement de guichet unique doivent avoir des noms, des titres et un propriétaire. Il en va de même pour les bases de

données spécifiques de l’opérateur du guichet unique. La personnalité juridiquement identifiable agissant en

tant qu’administrateur de chaque base de données dans un environnement de guichet unique et son siège social.

Création des bases de données : la base juridique pour l’établissement des bases de données, c’est-à-dire

d’où vient l’autorité octroyée à l’administrateur pour l’établissement et la maintenance de la base de

données.

Classification de l’information :

Classification par confidentialité : (confidentiel, limité, non classé, non limité) en fonction d’un schéma de classification des informations fourni par le gouvernement.

Classification pour des categories de protection de la vie privee : données à caractère personnel et non

personnel.

Autorisations et contrôles des accès : L’objectif est de collecter, de traiter et d’utiliser des données avec la

base juridique adéquate en vue d’une utilisation à long terme en particulier des données à caractère personnel.

Méthode pour collecter les données et la base juridique – spécifications de l’interface. Politique de gestion du cycle de vie des données, durée des limites de conservation, le cas échéant, sur la

circulation transnationale des données.

Responsabilités : limitations et couverture en assurance contre les risques.

17

Il n’y a pratiquement aucune loi qui porte explicitement sur les systèmes de gestion d’identité

(Commission européenne (projet TURBINE), 2009). Néanmoins, la loi sur la protection de la

vie privée et des données s’applique directement aux données détenues par les systèmes de gestion d’identité. Plusieurs autres régions ont aussi continué à adopter des normes

internationales dans ce domaine. Le programme « éclaireur » sur la protection transfrontière

des données de l’APEC est le plus notable. Quoi qu’il en soit, l’opérateur de guichet unique

devra se conformer à la loi nationale sur la protection de la vie privée et sera tenu de respecter

la confidentialité commerciale.

Les transactions peuvent être compartimentées aux fins de la confidentialité ou en raison d’un

manque d’intégration entre les différents prestataires de service. D’autre part, la vocation

légitime d’un environnement de guichet unique est de recouper les informations relatives aux

opérateurs économiques afin d’établir des profils de risques et par conséquent et par sa

conception, de faire converger les services et les flux de travail. En outre, il vise à garantir l’observabilité et l’auditabilité des agissements des personnes qui n’ont pas la possibilité

d’annuler leur engagement dans les systèmes de gestion d’identité gérés par le guichet unique

et qui en aucun cas ne peuvent désavouer leurs actes.

Lors de l’établissement des contrats qui permettent aux utilisateurs d’entrer dans un système

de guichet unique, il convient de trouver un équilibre entre ces préoccupations contradictoires, c’est-à-dire la protection de la vie privée et les intérêts opérationnels légitimes. Lorsque les

opérateurs économiques « acceptent » les termes de leur participation à un environnement de

guichet unique, ils renoncent à leurs droits à la confidentialité privée et commerciale dans la

mesure où l’information est destinée à l’usage légitime des organismes de réglementation des

flux transfrontières. L’opérateur du système devra donc garantir la sécurité du système et le préserver de tout accès ou toute utilisation non autorisée.

À cette fin et pour garantir l’admissibilité des soumissions d’informations dans le guichet

unique d’un point de vue juridique, les identifiants émis pour une personne individuelle

doivent être associés à son identité civile (pour les personnes) ou sa raison sociale (pour les

entreprises) émise par l’État. Il en va de même pour les opérateurs économiques qui sont identifiés sur la base de leurs identifiants attribués juridiquement (par exemple, dans l’Union

européenne, le numéro « EORI » remplit cette fonction. À Singapour il s’agit du numéro

d’entité unique (UEN) qui permet d’identifier les entreprises et autres organisations et entités

enregistrées). Les organismes de réglementation des flux transfrontières doivent identifier

correctement les entités réglementées pour le cas où elles devraient entamer des poursuites à leur encontre dans le cadre des réglementations commerciales transfrontières. En outre, il

s’agit d’une personne juridique qui doit répondre de ses actes observés sur les systèmes

automatisés.

Le système automatisé applique des mécanismes d’authentification et d’autorisation.

L’authentification est un mécanisme par lequel le système est en mesure d’identifier en toute sécurité l’utilisateur et d’affirmer si ce dernier est bien la personne qu’il prétend être. Le

mécanisme d’autorisation détermine le niveau d’accès d’un utilisateur et se pose la question

de savoir si un utilisateur est habilité à exécuter une opération (par exemple une soumission,

une mise à jour, une modification ou une annulation).

Il est essentiel d’appliquer correctement les procédures d’identification, d’authentification et d’autorisation pour garantir que le système d’information est sûr et qu’il fournit un service

pertinent et contrôlable. Les services de guichet unique se développent sur la base de la

confiance des utilisateurs qui s’acquiert au fil des années traversées en sécurité et par la

qualité des opérations. La validité juridique des actions entreprises par les utilisateurs sera

18

mise en doute si l’on ne dispose pas d’un mécanisme juridiquement solide d’identification,

d’authentification et d’autorisation.

La législation nationale détermine les conditions pour que les dossiers électroniques, les documents électroniques et les contrats aient force probante. Les conditions relatives aux

preuves numériques seront déterminées auprès des tribunaux où des experts devront aider les

juges à statuer sur la valeur probante des registres d’accès. Ils devront, par exemple,

déterminer si des registres sont authentiques, fiables et intacts. Dans le cas de dossiers ou de

documents électroniques, des signatures numériques valides auront une haute valeur probante.

La preuve numérique soulève une question juridique essentielle. Lorsqu’un environnement de

guichet unique est envisagé, le pays doit déterminer ce qui est autorisé en vertu du cadre

juridique existant et proposer des amendements aux lois lorsque cela est nécessaire. Une

présentation électronique ne saurait être considérée comme moins contraignante ni moins

fiable que la présentation d'un formulaire du simple fait de ses modalités. À tout le moins, les données soumises via le guichet unique doivent être traitées de la même manière que si les

mêmes informations étaient présentées suivant une procédure manuelle, par exemple sous la

forme d’une déclaration papier. Cela donne toute légitimité aux gouvernements pour

abandonner les procédures papier et adopter des procédures électroniques ou dématérialisées.

Il est également essentiel de faire comprendre aux utilisateurs que la présentation électronique des informations doit être prise au sérieux, et que la même vigilance est de rigueur, car dans le

cas contraire les pénalités imposées en cas de fourniture d’informations erronées ou biaisées

seront les mêmes.

4.4 Douanes en réseau international

L'OMD a élaboré le concept de Douanes en réseau international (DRI), une démarche qui

permet aux autorités douanières d'échanger les informations de manière normalisée. La DRI

recouvre le partage d'informations entre les douanes (RDD), la logistique, l'évaluation des risques et les informations commerciales. Bien qu'il doive initialement servir d'outil d'échange

d'informations entre les administrations des douanes, il peut également être utilisé dans le

cadre d'un guichet unique afin que les gouvernements puissent échanger des informations

avec d'autres gouvernements.

Dans la mesure où le partage de données entre administrations des douanes doit respecter strictement la législation, les arrangements doivent être bilatéraux ou multilatéraux. La

majorité des scénarios d'échange de données entre douanes sont bilatéraux, sauf quand des

unions douanières sont impliquées. L'échange d'informations dans le cadre de la DRI se

déroule sur la base de protocoles, de normes et de directives. Dans les scénarios standard

d'échange d'informations, l'ensemble de documents traitant des protocoles, des normes et des directives est appelé un « bloc utilitaire ». L'existence d'un bloc utilitaire entièrement

développé accélère l'élaboration d'accords internationaux sur l'échange d'informations et

facilite, par la suite, la mise en œuvre de l'échange de données international. Le concept DRI

vise à industrialiser la mise en place des accords d'échange d'informations, en réduisant les

coûts récurrents des échanges internationaux.

La DRI est un arrangement volontaire. Les Membres doivent se réunir pour négocier les

domaines concernés par l'échange d'informations. Pour que la DRI se concrétise, les pays

doivent se doter de lois et de modalités administratives favorables, qui leur permettent

d'échanger des informations, et les pays participants doivent prévoir les niveaux de protection

19

adéquats pour les informations partagées. Les informations électroniques doivent être

partagées dans le respect des protocoles techniques et de sécurité convenus.

Le cadre DRI prévoit plusieurs scénarios de routine pour l'échange d'informations entre les gouvernements. Par exemple, les documents requis par le guichet unique, comme les

certificats sanitaires/phytosanitaires, les certificats d'essais ou les certificats d'origine, issus du

pays d'exportation, peuvent être communiquées à des autorités de réglementation à la

frontière dans les pays d'importation. Cela signifie que les autorités émettrices pourraient

envoyer les documents directement aux autorités auxquelles ils sont destinés. Si les documents sont déjà disponibles dans le guichet unique, le traitement de ces documents par

les méthodes traditionnelles permettrait de gagner du temps et de réduire les efforts.

4.5 Échange de données – Push ou Pull

Il convient d'accorder une grande attention à la manière dont les données seront transmises

entre deux organismes. Faudra-t-il aller chercher les données ou celles-ci seront-elles

déposées dans le système ? La question vaut la peine d'être posée vu son incidence sur la

réalisation technique, mais également compte tenu de ses implications juridiques.

Du point de vue technique, les technologies push reposent sur l'envoi de données via un bus

de message, un service Web ou une interface de programmation d'application (API). Les

technologies pull quant à elles impliquent la connexion au système source et l'extraction des

données requises.

Le choix entre le mode de communication « push » ou « pull » est typiquement une question de besoin et de conception. Les deux méthodes sont tout aussi valables pour les organismes

gouvernementaux pour recevoir, consommer et traiter les informations et données nécessaires

aux fins d’exécuter leurs processus réglementaires respectifs. Un traitement de type « push »

est adapté pour les processus bien définis et associés à des paramètres clairs. Par exemple, les

processus réglementaires déclenchés en fonction de codes SH ou de transactions en présence d’autres critères prédéfinis. Le concept « push » est utilisé lorsque la nécessité de partager

l’information est déterminée par le système source, alors que le concept « pull » est utilisé

lorsque la nécessité de partager l’information est déterminée au contraire par le système

destinataire. Les deux modes sont par ailleurs mutuellement exclusifs : le traitement des flux

de travaux fait généralement appel aux modes « push », alors que les processus de reporting utilisent les modes « pull ». De cette façon, les organismes scrutent les transactions en temps

réel, sur la base de critères « push » préétablis, tout en recevant des rapports basés sur des

besoins opérationnels spécifiques.

20

5. Conservation attentive et partage des

données

5.1 Obligation de tenue de registres

Dans un environnement de guichet unique, la majorité des informations seront numériques.

Par conséquent, toutes les pièces justificatives seront électroniques. Pour les administrateurs

du guichet unique et leurs avocats,

les informations détenues numériquement sont importantes.

Les administrateurs du guichet

unique appliqueront les règles

définies pour la protection des

données et le traitement des pièces justificatives numériques dans les

juridictions où ils opèrent. Les

« données à caractère personnel »

constituent une catégorie spéciale de

données soumise à des règles spéciales.

En cas de suivi insuffisant des

procédures de traitement sécurisé des données ou de non-conformité du traitement des

données du côté des administrateurs du guichet unique, le gouvernement ou d'autres entités

commerciales ne seront pas en mesure d'étayer comme il se doit un recours juridique éventuel, dans la mesure où les contrevenants présumés pourront remettre en cause la validité

des écritures numériques stockées. Les contrevenants à la loi échapperont à la condamnation

et la justice ne pourra pas être rendue.

Dans une mise en application du guichet unique, les données et les documents sont détenus

non seulement par les autorités gouvernementales participantes, mais également par des entités du secteur privé et leurs prestataires de services. Les politiques, les règles et les

réglementations relatives au respect de la vie privée, à la protection des données et à la

conservation des données devront également être respectées par les entités du secteur privé.

La conformité avec les exigences de tenue des registres peut trouver ses origines dans de multiples dispositions législatives. Par exemple, dans certaines juridictions, la législation

douanière impose une durée de conservation maximale de 5 ans pour les écritures. D'autres

législations, comme la législation fiscale, peuvent prévoir une durée de stockage

supplémentaire, et il convient d'en tenir compte. Et si les écritures sont conservées au format

électronique, des conditions supplémentaires peuvent être imposées.

Exigences applicables à la conservation des écritures et

des documents d'entrée du Bureau des douanes et de la protection des frontières des États-Unis (US CBP)

Les importateurs, exportateurs, transporteurs et agents en douane doivent conserver les écritures et les documents

d'entrée du Bureau des douanes et de la protection des

frontières des États-Unis pendant cinq ans à compter de la date de l'activité qui a rendu nécessaire la tenue d'écritures.

Source : US CBP

21

5.2 Défis technologiques : informatique en nuage :

La rapidité des évolutions

technologiques a transformé

notre manière d'accéder aux

données et de les utiliser. À l'ère manuelle, les données se

trouvaient dans des dossiers

conservés localement dans

chaque bureau. Grâce à

l'évolution rapide de l'informatique et des

communications, nous pouvons

réaliser des recherches filtrées

dans les données et nous pouvons

les transférer sans peine via Internet. De plus en plus de

données à caractère personnel

sont conservées dans un

environnement distribué et sont

exposées à des accès non autorisés.

L'informatique en nuage (cloud

computing) implique la

dématérialisation des ressources

informatiques. Les aspects fondamentaux de l'informatique,

à savoir la communication des

données, le traitement des

données et le stockage des

données, sont dématérialisés. La situation est telle que les organisations qui ont choisi l'informatique en nuage ne connaissent

pas les ressources spécifiques utilisées par leurs applications logicielles et ne sont pas en

mesure d'indiquer où les données sont physiquement détenues à un moment donné. Le

principal avantage du cloud computing est qu’il permet aux ressources système d’augmenter

rapidement pour traiter un volume important de données, sans contrainte de mise à niveau physique du système. Par conséquent, personne ne peut affirmer où les données sont stockées

ni sur quel serveur. Toutefois, il est possible de « localiser » le cloud à l’intérieur du pays (en

imposant le stockage des données à l’intérieur du pays).

Les services de cloud computing permettent aux utilisateurs de ne payer qu’en fonction de

leur utilisation, ou leur demandent de souscrire une certaine bande passante ou un certain volume de stockage et de réévaluer leur abonnement en cas de besoin. Cela offre une certaine

souplesse.

L'avènement de l'informatique en nuage marque la possibilité d'une répartition dynamique des

ressources informatiques entre plusieurs juridictions. Cette situation donne naissance à des

questions légitimes sur le rôle des preuves numériques dans les poursuites judiciaires. Dans l'informatique en nuage, le traitement des données numériques est largement distribué. Dès

lors, la localisation, l'extraction et l'analyse des preuves numériques seraient des opérations

Mesures pour garantir l'exploitabilité des données conservées

selon les règles de tenue de registres

Voici un extrait de la législation douanière australienne qui

présente les exigences applicables à la tenue des registres. Des

règles préservent la capacité d'accéder aux écritures afin de vérifier le respect de la loi.

« 5) Toute personne visée au paragraphe 4 doit :

a) conserver le document d'une manière qui permettra à un

Inspecteur de confirmer facilement que les marchandises ont été correctement décrites aux fins de l'importation ou de

l'exportation, selon les cas, et, dans le cas de marchandises mises

à la consommation, qu'elles ont fait l'objet d'une évaluation adéquate pour le calcul des droits de douane ; et

b) si le document est rédigé dans une langue autre que l'anglais, conserver le document de manière à pouvoir réaliser facilement

une traduction en anglais ; ou

c) si le document est une consignation d'information conservée

dans un dispositif mécanique, électronique ou autre, conserver le

document de manière à ce qu'un document en anglais décrivant les informations enregistrées ou stockées puisse être facilement

présenté. ».

Extrait de la loi sur la douane australienne, 1901, article 240,

paragraphe 5.

22

extrêmement complexes. Les enquêtes criminalistiques impliquant l'informatique en nuage

sont difficiles et prennent du temps.

Les opérateurs qui utilisent le guichet unique doivent respecter les exigences en matière de données et de tenue de registres. Les lois qui imposent la conservation de données anciennes

expliquent parfois comment il faut conserver les données du point de vue de l'accès, de la

lisibilité et de la capacité de traitement pour le contrôle de conformité après dédouanement. Si

les écritures sont conservées dans un environnement d'informatique en nuage, comme pour

toute autre technologie ou plateforme, le principe de base de devoir de vigilance et de protection de la confidentialité, de l’intégrité et de la disponibilité des données est de rigueur.

Les défis liés à l'environnement de guichet unique sont beaucoup plus nombreux, car les

obligations portent également sur la conservation des données, les politiques de publication

ouverte, les mesures de protection des données à caractère personnel identifiables, etc. et

varient en fonction de chaque organisme.

Afin de faciliter les échanges, il est recommandé d'uniformiser les obligations en matière de

tenue de registres pour la douane et tous les autres organismes participants, afin que les

entreprises n'aient pas à se débattre avec une multitude de politiques et d'obligations.

5.3 Sauvegarde, archivage et conservation des données

L'archivage des données consiste à « mettre de côté » les données qui ne sont plus utilisées

activement au jour le jour, mais qui doivent néanmoins être conservées. Les sauvegardes de

données, quant à elles, sont effectuées quotidiennement et des vérifications régulières du support de sauvegarde permettront de s’assurer que les données pourront bien être récupérées

en cas de besoin. La sauvegarde des données est une « assurance » contre les pertes

accidentelles. Les systèmes de sauvegarde sont conçus de telle sorte que la récupération des

données est rapide, complète et efficace. Les sauvegardes de données sont associées aux plans

de reprise après sinistre et aux mesures qui visent à garantir la continuité de l'activité. Par conséquent, les données sont sauvegardées dans des formats très spécifiques afin qu'elles

puissent être transmises facilement et instantanément aux applications et qu'elles soient

disponibles dans les applications.

L'archivage des données doit uniquement permettre une recherche valide de données. Les

données archivées forment un référentiel de données qui peut être conservé pendant une longue période. S'il est vrai que la capacité à restaurer des données archivées en vue de les

consulter et de les utiliser dans le logiciel qui les a créées n'est pas essentielle, il est crucial de

pouvoir organiser des recherches dans un processus formel et obtenir des résultats qui

pourront servir de preuves devant un tribunal. L'élément clé de l'archivage est que la

modification des données archivées doit être impossible.

Le processus d'archivage et la technologie employée sont également essentiels. Du point de

vue technique, une archive est considérée comme un stockage qui ne peut être modifié. Les

disques de stockage de données les plus souvent utilisés pour l'archivage sont les disques

WORM (écriture unique, lectures multiples).

La conservation des données fait référence à la disponibilité et la persistance des données dans les mains de l'autorité qui les a demandées. La conservation des données concerne à la

fois les données actives et les données archivées. Il serait plus simple de comprendre les

exigences en matière de conformité de l'archivage et de la conservation des données si les

23

données électroniques étaient traitées exactement de la même manière que les informations

physiques.

Les questions juridiques en matière de conservation des données concernent les données à caractère personnel identifiables, qui bénéficient d'un certain degré de protection. La

protection des données à caractère personnel implique que les autorités obtiennent ces

données de manière licite. Seules les données requises pour répondre aux obligations légales

sont sollicitées et ces données sont traitées d'une manière compatible avec les fins prévues.

Elles doivent être précises et à jour. Des mesures techniques et opérationnelles doivent être adoptées pour éviter les accès non autorisés. La conservation des données augmente le risque

de divulgation non autorisée.

5.4 Destruction des données Les données qui ne doivent pas être conservées ou qui ne peuvent pas l'être doivent être

détruites. Il convient d'adopter des

politiques et des procédures de sécurité qui

empêcheront toute manipulation irrégulière des écritures électroniques. Celles-ci sont

exposées brièvement à la section 5 ci-

dessous. Les données doivent être

conservées dans des installations de

sauvegarde sécurisées et relativement éloignées des centres de traitement

principaux afin de les protéger contre les

risques de perte simultanée en cas de

catastrophe. Les propriétaires des données

doivent obliger ceux qui les conservent à réexaminer régulièrement les données et les

informations qu'ils détiennent afin de

s'assurer de leur destruction à l'échéance de

la période de conservation.

Dans la mesure où il existe des solutions techniques qui permettent de récupérer des

données sur des supports électroniques

même après la suppression de celles-ci, la

destruction devra être confiée à des

professionnels qui utilisent des méthodes certifiées.

Union européenne – Le respect de la vie privée et

la protection des données sont des droits

fondamentaux des citoyens

Les droits à la protection des données à caractère

personnel sont énumérés à l'article 8 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Toutes

les réglementations européennes doivent être

conformes à ces dispositions législatives :

✓ droit à la protection des données à caractère

personnel concernant la personne ;

✓ droit à ce que ces données :

• soient traitées loyalement, à des fins déterminées,

• sur la base du consentement de la personne

concernée,

• en vertu d'un fondement prévu par la loi ;

✓ droit d'accéder aux données à caractère

personnel ;

✓ droit d'en obtenir la rectification ;

le respect de ces règles est soumis au contrôle d’une autorité indépendante.

Source : législation de l'UE.

24

6. Sécurité des données et conservation

Le guichet unique repose le fondement de systèmes d'information sécurisés et protégés. Les systèmes de guichet unique peuvent être exposés à des risques considérables en l'absence de

politiques appropriées en matière de sécurité des données, de rôles et de responsabilités en

matière de sécurité, d'une démarche de gestion des risques, d'un cadre d'audit de sûreté et

d'une politique d'archivage et de conservation des données adéquate.

6.1 Politique de sécurité documentée

Afin d'établir un cadre de sécurité des données fiable, il convient d'adopter les normes

techniques adéquates comme la norme ISO/IEC 27001 sur le management de la sécurité de l'information. Ce cadre contient une série de normes qui peuvent aider l'exploitant d'un

guichet unique à gérer la sécurité de l'ensemble de ses actifs d'informations. La mise en

œuvre d'un cadre de sécurité doit être soumise à un audit, une surveillance active et des

balayages de sécurité réalisés par une organisation spécialisée indépendante. Les contrôleurs professionnels de systèmes d'information ont recours à des listes de vérification détaillées et à

des méthodes qui ont faits leur preuve pour réaliser ces audits de sécurité.

6.2 Classification des actifs d'informations

Lors de l'audit de la sécurité des systèmes de guichet unique, il convient de dresser une liste

exhaustive de l'ensemble des actifs d'informations dans les bases de données, des écritures

reprises dans les messages électroniques reçus et envoyés via le système ainsi que des autres

GUICHET UNIQUE : RESPONSABILITÉ DES UTILISATEURS ET DES ENTITÉS

PARTICIPANTES

L'ensemble des utilisateurs et des entités participantes au guichet unique sont tenus de veiller au respect de la vie privée, de protéger les secrets commerciaux et de garantir la sécurité des données. Les opérateurs, les

transporteurs, les exploitants d'entrepôt, les prestataires de services logistiques, les intermédiaires et les autorités

de réglementation comptent sur la protection et le traitement adéquat des données introduites dans le guichet unique.

Comment les utilisateurs et les entités participantes peuvent-ils protéger les données ? ✓ En sachant comment le guichet unique classe les données pour respecter la vie privée et la

confidentialité.

✓ En comprenant les types de données qu'ils traitent au jour le jour dans leur activité. ✓ En appréciant les préoccupations relatives à la vie privée et aux secrets commerciaux pour toutes les

données auxquelles ils sont exposés.

✓ En appliquant des politiques et des principes d'accès aux données et de partage de celles-ci. ✓ En comprenant les obligations légales et en acceptant de respecter les lois et les principes de respect de

la vie privée.

✓ En assumant la responsabilité de leurs actions ou de leur inaction.

25

fichiers informatiques stockés dans les systèmes. Les informations contenues dans ces actifs

sont classées et obtiennent une note de sécurité. Cette classification et ces notes détermineront

le type de protection à prévoir pour ces informations. Cela permet l'évaluation des données en utilisant des profils d'autorisation d'accès

6.3 Adoption d'une démarche de gestion des risques

Les experts ont plaidé pour l'application d'une démarche de gestion des risques à l'égard de la

sécurité des données. L'évaluation des risques implique l'identification des menaces ou des

vulnérabilités pour les actifs d'informations et l'estimation de la probabilité et de l'incidence

d'une atteinte à la sécurité. Les incendies, les inondations, les pertes d'accès, les cyberattaques,

les violations d'accès, les pertes de données, etc. sont autant de risques qui planent sur les actifs de données. Une démarche de gestion des risques permet d'identifier ces risques et

d'adopter les mesures d'atténuation et de réaction adéquates. La norme ISO 27001 précise que

l'évaluation des risques doit avoir lieu avant la sélection ou la mise en œuvre du moindre

contrôle. Chaque contrôle doit être motivé par une évaluation du risque. L'évaluation des

risques, menée pour chacun des actifs d'information concernés, permet d'adopter des contre-mesures prévues dans un budget à la hauteur des pertes ou des dommages qui résulteraient

d'une violation de la sécurité de l'actif.

6.4 Processus d'assurance de la sécurité des données

Le processus d'assurance de la sécurité des données vise à répondre aux questions suivantes :

✓ Qui, au sein de l'organisation du guichet unique, garantit que les actifs d'information

couverts par le guichet unique, quelle que soit leur catégorie, bénéficient des niveaux de sécurité adéquats ?

✓ Qu'est-ce qui permet à cette personne d'affirmer/de confirmer que tous les systèmes

sont sécurisés (et qu'ils le resteront) et que l'ensemble des actifs de données sont

intacts ?

Il s'agit là de questions cruciales auxquelles la haute direction doit répondre lors de la mise en

place d'un système de guichet unique.

6.5 Utilisateurs informés

Les fonctionnaires participant au guichet unique (fonctionnaires des ORFT, utilisateurs

« privilégiés » et rôles attribués aux opérateurs externes) doivent obtenir des instructions

écrites sur la sécurité des données et le respect de la vie privée. Les autres utilisateurs finals du système doivent également recevoir des instructions sur la sécurité. Qui plus est, les

administrateurs du guichet unique doivent publier des bulletins de sécurité à intervalles

réguliers. Une politique de sécurité écrite et exhaustive doit être accompagnée d'une formation

régulière et d'une information adéquate des utilisateurs.

26

6.6 Garantie de la continuité de l'activité

Il convient d'élaborer et de tester un plan de continuité de l'activité afin de pouvoir faire face

aux conséquences d'un dysfonctionnement, au niveau de la sécurité ou autre. Quand un

système devient inaccessible et qu'il faut revenir au dédouanement manuel, non seulement les

services sont perturbés, mais cela présente également des risques liés à l'affaiblissement des installations de ciblage, de présélection, de profilage et de communication.

6.7 Prévention des cyberattaques

Dans notre monde hyper connecté, la cybersécurité préoccupe aussi bien les gouvernements

que les entreprises. Des individus malintentionnés n'ont de cesse d'attaquer des actifs

numériques à travers le monde. Les grands systèmes des gouvernements et du secteur privé

sont vulnérables en raison du potentiel de pertes et de dommages considérables. La protection

du cyberespace implique la protection des infrastructures nationales critiques, qui constitue la priorité de tout gouvernement. De nombreux gouvernements des économies avancées ont créé

des capacités de défense contre les cyberattaques. Parmi ces capacités figure le suivi constant

des tendances au niveau des cyberattaques et le déploiement de contre-mesures. Des centres

de prévention et de réaction face aux cyberattaques ont été créés pour réaliser ces tâches de

manière plus efficace. Ces centres travaillent en étroite coopération avec le gouvernement et des fournisseurs d'infrastructure de technologies de l'information afin de renforcer leur

aptitude à faire face aux cybermenaces. La cybersécurité est pilotée par l'évaluation des

risques et le déploiement de mesures d'atténuation face aux menaces connues. Il est essentiel

de réagir efficacement aux incidents de cybersécurité, car la rapidité et l’adéquation de la

réaction conditionneront la limitation des dommages, la reprise du système et le rétablissement de la confiance des utilisateurs. La réaction aux incidents découlant d'une

cyberattaque représente également une capacité cruciale. Il est évident que les systèmes de

guichet unique sont vulnérables et qu'ils ne doivent pas se défendre seuls face aux

cyberattaques. Dans le cadre de leur politique de sécurité, ils doivent également participer aux

programmes nationaux et aux processus qui contribuent à la prévention des attaques contre leurs actifs de technologies de l'information et à la protection.

6.8 Utilisation des actifs numériques dans les procédures

judiciaires formelles

La disponibilité et l'utilisation des journaux d'audit sont deux éléments importants dans la sécurité des données. À terme, les journaux d'audit du système de guichet unique

contribueront aux procédures judiciaires, quasi-judiciaires et internes formelles. Le niveau de

consignation des activités d'accès aux données et le maintien de cette consignation de

l'activité et des accès sont deux éléments importants. Les données qui figurent dans les

journaux d'audit doivent être protégées en vue d'une éventuelle utilisation ultérieure dans des enquêtes ou des poursuites judiciaires formelles.

Les pistes d'audit (ou journaux d'activité) et la validation des données doivent être intégrées

au guichet unique dès la conception. Ces éléments reposent en général sur les exigences

métier et peuvent être liés à la nécessité de déterminer si une information a été modifiée ou

endommagée et peuvent influencer la qualité et la recevabilité des preuves électroniques dans une procédure judiciaire.

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Lors de la conception du système de dépôt des déclarations, il faut veiller à définir le

processus qui établit le non-rejet de la source. Des journaux d'audit sont généralement

conservés pour les communications ou les fichiers électroniques des déclarations déposées, avec les accusés de réception de documents signés et vérifiés (quand des signatures

numériques sont apposées sur des déclarations électroniques). Il est donc primordial de veiller

à ce que ces journaux d’audit ne soient pas altérés.

Des audits sont menés à intervalles réguliers pour garantir que les processus de protection,

d'archivage, de récupération et de présentation sont intacts. Des vérifications d'essai doivent être organisées pour confirmer que les écritures électroniques peuvent être utilisées en tant

que preuves dans les procédures formelles et judiciaires.

6.9 Vulnérabilités courantes

De plus en plus souvent, les employés accèdent à Internet grâce à des solutions bon marché

comme les modems de bureau, l'Internet mobile, des connexions Wi-Fi ou Bluetooth, etc.

L'ouverture des systèmes de guichet unique à ces technologies de communication accessibles

à la grande majorité des utilisateurs introduit une vulnérabilité. Les risques posés par ces accès aux réseaux de communication, aux systèmes et aux actifs d'informations et le risque de

compromission du réseau via ces technologies sont réels et il convient d'adopter des mesures

d'atténuation adéquates.

Le nombre d'incidents comme des vols de données et des fraudes informatiques augmente,

surtout ceux qui impliquent les supports amovibles, les clés USB et autres périphériques. Il faut également évaluer l'incidence du vol de données sur les données et les opérations du

guichet unique. L'accès de supports amovibles (clés USB) dans les locaux des ORFT

représente un risque, vu que ces dispositifs permettent de voler des données et d'introduire des

programmes malveillants dans le système de guichet unique.

Partie iX

V O l 1

GÉRER lA TRANSITION VERS lE GUICHET UNIQUE

Volume 1 Partie IX Gérer la transition vers le guichet unique Cette partie est consacrée aux questions ayant trait au personnel et inhérentes à la mise en œuvre du guichet unique. La mise en œuvre du guichet unique aura des conséquences tant en matière de ressources humaines que de gestion du changement pour toutes les organisations participantes, mais en premier lieu pour les agences principales. La mise en œuvre ne sera pas obligatoirement uniforme, mais les défis à relever seront sensiblement les mêmes pour toutes, avec au premier chef les modifications de la structure organisationnelle ainsi que la réorientation des ressources humaines.

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Table des matières

1. INTRODUCTION ...................................................................................................................................................... 3

2. LE ROLE STRATEGIQUE DE LA DOUANE ................................................................................................................ 3

2.1 LE ROLE DE L’AGENCE PRINCIPALE .......................................................................................................................................................... 4 2.2 LE POSITIONNEMENT STRATEGIQUE........................................................................................................................................................ 6 2.3 LES REPERCUSSIONS SUR LA STRUCTURE DU PROJET ............................................................................................................................... 6

3. LES REPERCUSSIONS SUR LA STRUCTURE ORGANISATIONNELLE ........................................................................ 7

3.1 LES MOTEURS DE LA REORGANISATION .................................................................................................................................................. 9 3.2 LA RESTRUCTURATION : UN OUTIL TRES PUISSANT, UNE OPPORTUNITE UNIQUE .................................................................................. 10

4. LES RESSOURCES HUMAINES ................................................................................................................................ 11

4.1 ÉVALUATION DES COMPETENCES – CONDITIONS PREALABLES ............................................................................................................ 11 4.2 QUELQUES COMPETENCES NECESSAIRES A L'ETABLISSEMENT ET A LA MAINTENANCE D'UN GUICHET UNIQUE ..................................... 12 4.3 INTERPRETER LES RESULTATS DE L'EVALUATION DES COMPETENCES ET PRENDRE DES DECISIONS ECLAIREES EN MATIERE DE RH............ 12

5. GESTION DU CHANGEMENT ................................................................................................................................. 13

5.1 QU'EST-CE QUE LA GESTION DU CHANGEMENT ET POURQUOI EST-ELLE IMPORTANTE DANS LE CONTEXTE DE LA MISE EN ŒUVRE D'UN GUICHET UNIQUE ? ........................................................................................................................................................................................ 13 5.2 APPROCHES EN MATIERE DE GESTION DU CHANGEMENT .................................................................................................................... 14 5.3 LES 10 ETAPES DE L'APPROCHE DE GESTION DU CHANGEMENT POUR ETABLIR UN GUICHET UNIQUE ................................................. 15 5.4 IMPLICATION DES PARTIES CONCERNEES ............................................................................................................................................. 16 5.5 COMMUNICATION : PIERRE ANGULAIRE DU CHANGEMENT ................................................................................................................. 17 5.5.1 COMMUNICATION INTERNE ........................................................................................................................................................... 18 5.5.2 COMMUNICATION EXTERNE .......................................................................................................................................................... 18

6. CONCLUSION ........................................................................................................................................................ 19

3

1. Introduction Compte tenu du rôle stratégique de la douane, la mise en place d’un environnement de guichet unique pourrait engendrer des changements dans la structure organisationnelle des organismes de réglementation des flux transfrontières participants. La conception des nouveaux services et le développement des nouvelles interfaces entre les opérateurs commerciaux et les organismes de réglementation auront également des répercussions sur le modèle organisationnel qui doit être suivi de manière méthodique. Dès lors, le choix de l’agence principale et de l’organisation du projet d’établissement de guichet unique est une question d’ordre stratégique ayant des répercussions sur la structure organisationnelle ainsi que sur les fonctions. Modifier la structure organisationnelle revient à créer de nouvelles fonctions et à modifier les fonctions existantes. La douane doit traiter ces questions avec une vision à long terme et élaborer une feuille de route. La Partie II du Volume 1 illustre les responsabilités transversales de tous les organismes aux frontières, plus particulièrement de la douane, et souligne les répercussions sur la structure organisationnelle. Sur le plan politique et opérationnel, cela représente un défi pour la fonction publique traditionnelle, qui est organisée en secteurs verticaux spécialisés, et pour la structure gouvernementale hiérarchisée. Pour la mise en place du guichet unique, il est dès lors nécessaire de renforcer la coordination et l’intégration entre les organismes de réglementation des flux transfrontières et il convient de ne plus les autoriser à agir en dehors de toute coordination. La solution à ce problème réside dans le processus de gestion stratégique qui doit permettre l’alignement entre les objectifs, les processus et la culture organisationnelle. Cela permettra de bien localiser les activités essentielles à l’intérieur et au travers des limites organisationnelles. La présente partie aborde les questions relatives aux ressources humaines et à la gestion des changements en commençant par l'examen systématique des choix stratégiques que doivent faire les organismes présents aux frontières, dont les douanes. Chaque organisme doit évaluer son rôle dans le contexte du guichet unique. Les compétences uniques et essentielles des agents des douanes et d’autres organismes présents aux frontières leur permettront de conserver leur rôle essentiel lors de la reconfiguration de l’espace de travail dans le cadre du guichet unique. Cette partie se referme sur un ensemble de lignes directrices pour le processus de gestion des changements.

2. Le rôle stratégique de la douane Pour aborder le rôle stratégique de la douane, il convient de répondre à plusieurs questions :

Quel est le rôle de l’« agence principale » dans un environnement de guichet unique ? Quelles sont les répercussions pour l’agence principale en termes de ressources

humaines ? Quelles répercussions l’environnement de guichet unique peut-il avoir sur la structure

organisationnelle de l’organisme de réglementation des flux transfrontières ?

Quels défis le guichet unique doit-il relever en termes de ressources humaines et quels sont les éléments-clés de la réussite ?

4

Comment la direction exécutive gère-t-elle la transformation et les changements amenés par la mise en œuvre du guichet unique ?

La Partie VI du Volume 1 explique le processus d'élaboration des services du guichet unique. Certes, la mise en place de l’agence principale relève d’un processus politique, mais elle a aussi une portée stratégique, qu’il convient d’aborder très tôt dans l’initiative de guichet unique.

2.1 Le rôle de l’agence principale L’expression « agence principale » confère un rôle de direction, impliquant l'exécution de fonctions stratégiques liées à l’environnement de guichet unique. Chaque agence participante doit analyser et décider quel sera précisément son rôle dans la nouvelle configuration. Le modèle fourni ci-dessous facilitera cette analyse. Selon les études entreprises par l’OMD en 2011 et 2016 sur le guichet unique, il est clair que la majorité des processus opérationnels couverts par un guichet unique concernent des procédures de mainlevée du fret impliquant la douane. Quoi qu’il en soit, les douanes seront fortement impliquées dans toute initiative de guichet unique tant comme utilisateur que comme partie prenante. Chaque agence intéressée doit déterminer son statut dans la matrice RACI [Responsabilité, Autorité, Consultation, Information, Non concerné/Non impliqué].

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Tableau 1 : Exemple d'application de la matrice RACI. Une approche fondée sur les compétences est l'élément central à partir duquel tout nouveau rôle sera défini. Ainsi, les domaines politique et technique demandent des compétences spécifiques axées sur

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les connaissances, alors que la gestion de projets et opérations requiert davantage de compétences axées sur les processus.

2.2 Le positionnement stratégique Le rôle de l'« agence principale » couvre différents aspects. Certaines fonctions, telles que la responsabilité d’adoption du projet ou le contrôle des ressources informatiques, sont souvent considérées à tort comme les principaux rôles revêtant un intérêt et une utilité. Si importantes que soient ces tâches, elles sont aussi très exigeantes en matière de ressources humaines et nécessitent une gestion méticuleuse. Chaque agence participante doit évaluer son rôle stratégique dans le processus de mise en œuvre de l’environnement de guichet unique. Elle doit effectuer une « analyse SWOT » en tenant compte de ses atouts et de ses faiblesses internes actuelles ainsi que des opportunités et menaces externes. Les opportunités qu’offre l’initiative de guichet unique doivent néanmoins être pondérées par les pertes éventuelles qu’elle pourrait entraîner. Historiquement, dans de nombreux États, la douane a contribué à une simplification des données et des procédures dans le commerce international. Son efficacité à mener à bien des projets est très appréciée. Ces projets présentent également d'importantes composantes TIC. En outre, les initiatives de la douane pour la promotion et la gestion de la facilitation des échanges la placent en tête de liste pour le rôle d'« agence principale ». Dans les pays où les efforts des douanes pour atteindre l’excellence en matière technique et de gestion ont été couronnés de succès, elles peuvent s’attendre à se voir confier la responsabilité de la gestion de projet, d'activités opérationnelles et informatiques ainsi que de la coordination des aspects techniques et juridiques. En revanche, si dans certains pays la douane n'est pas perçue comme un fournisseur efficace de technologie, elle peut perdre toute légitimité à revendiquer le rôle d’agence principale. Dans ce contexte, les antécédents des douanes et des organismes de réglementation des flux transfrontières participants constitueront un facteur clé pour déterminer lequel assumera le rôle d'agence principale.

2.3 Les répercussions sur la structure du projet L'innovation est possible lors de la conception du projet. Ainsi, un partenariat public/privé nécessitera des structures de gouvernance différentes de celles des projets qui sont intégralement gérés par les pouvoirs publics. La mise en place de structures transversales habilitées à prendre des décisions exécutives ajoutera un nouvel aspect de gouvernance. De même, la création de services indépendants pour la gestion des contrats, l'administration des projets et l’évaluation des programmes aura des répercussions sur l'organisation des ressources humaines pour les douanes. Indépendamment de la décision des pouvoirs publics sur le choix de l’agence principale, la douane ne peut pas esquiver les responsabilités-clés de toute initiative de guichet unique. En effet, son rôle traditionnel d’agence incontournable aux frontières sera un facteur prépondérant. Son positionnement stratégique, comme défini dans sa mission, sa vision et ses objectifs stratégiques, détermineront les limites de son engagement. Les résultats qu’elle a obtenus avec les principaux programmes publics sur le commerce extérieur et la gestion des frontières permettront de motiver le choix de son rôle.

7

VUCE – Pérou La mise en place d’un guichet unique pour le commerce extérieur (VUCE) au Pérou est issue d'un processus politique essentiel, impliquant de nombreuses consultations entre les différents organismes, services publics et ministères. La douane a rapidement pris l’initiative du développement de l’interconnexion entre la douane et les autres organismes de la communauté des douanes étrangères. Au même moment en 2005, le ministère du commerce extérieur et du tourisme a mené une étude pour déterminer les modalités de la mise en œuvre du guichet unique, après quoi le guichet unique a été créé en juin 2006, grâce à une initiative conjointe de la douane et du ministère du commerce extérieur et du tourisme, avant d’intégrer progressivement d’autres organismes. Le ministère du commerce extérieur et du tourisme dirige cette initiative et est responsable de la politique globale. La douane joue également un rôle de coordinateur technique dans la section des Marchandises soumises à restrictions du VUCE. De même, il a été nécessaire de créer une commission spéciale responsable des questions politiques et opérationnelles afin de fournir une structure formelle pour la mise en place du VUCE. Cette commission a été constituée conformément à la « loi sur la facilitation du commerce international » publiée en février 2007. Dans ce contexte, le VUCE est entré en fonction en 2010, avec la section des Marchandises soumises à restrictions, qui assure la délivrance des permis, certificats et licences de 15 autres autorités publiques, par des moyens électroniques, aux exportateurs et importateurs. Ensuite, les sections Origine et Port ont été créées en 2013. La section Origine du VUCE permet aux utilisateurs de simplifier les procédures administratives liées à l'admissibilité et la délivrance de certificats d'origine. La section Port regroupe quant à elle toutes les formalités requises à l'arrivée, pour le séjour et pour le dédouanement des navires.

Un autre fait essentiel à mentionner est l'interopérabilité, au niveau national, entre le VUCE et le Système de dédouanement péruvien, mise en place en 2015 et opérationnelle en décembre 2016.Cette interopérabilité permet la validation de données liées aux déclarations d'importation. Par ailleurs, au niveau international, dans le cadre de l'accord de l'Alliance du Pacifique, la Colombie, le Chili, le Mexique et le Pérou ont lancé en 2015 un projet visant à gérer des documents électroniques via le VUCE de chaque État membre. Par conséquent, l'interopérabilité internationale du VUCE a pris effet en 2016 avec les certificats phytosanitaires, et prendra en charge dans un avenir proche les certificats d'origine et les déclarations en douane.

Informations actualisées transmises par l'administration des douanes du Pérou

3. Les répercussions sur la structure organisationnelle

Lors de la mise en œuvre de projets de guichet unique, une question souvent débattue porte sur la structure organisationnelle qui en résultera. Les experts (Chandler) ont défini la structure organisationnelle comme le résultat du processus par lequel la stratégie de l'organisation est mise en place. Lorsqu’on modifie cette dernière, des problèmes administratifs se posent et il convient de les résoudre en apportant les changements adéquats à l’organisation.

Figure 4 : Les exigences fonctionnelles et les priorités politiques doivent déterminer la structure organisationnelle. Source : Recueil de l’OMD sur le renforcement des capacités, 2010

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La conception de l’organisation opérationnelle du guichet unique est une importante responsabilité qui incombe à la direction exécutive, laquelle doit rester attentive aux difficultés administratives que peuvent susciter les changements stratégiques. Ces derniers engendrent toujours de nouvelles fonctions dans l’organisation et mettent sous pression différentes parties des fonctions existantes. À titre d’exemple, la mise en place du dédouanement du fret fondée sur la gestion des risques nécessite la création de nouveaux postes à tous les niveaux de l’organisation. Les structures centralisées qui déterminent les règles en matière de risques et l’approche de la détermination des risques fondée sur les systèmes remplaceront les modèles personnalisés, éclatés et transactionnels et provoqueront des modifications de pouvoirs au sein de l’organisation. De tels changements nécessiteront évidemment d'apporter des modifications à l'organisation. L’importance donnée aux contrôles a posteriori et aux programmes d'opérateurs économiques agréés (OEA) ne demandera pas seulement de nouvelles compétences, mais entraînera la création de plusieurs nouvelles fonctions dans l'organisation. Concrètement, les organisations des douanes devront supprimer ou limiter fortement les contrôles poussés des documents justificatifs en temps réel et privilégier les contrôles a posteriori. De même, il conviendra de mettre en place de nouvelles structures pour répondre aux besoins de coordination des contrôles et des processus de mainlevée aux frontières. Le grand nombre d'organismes présents physiquement aux frontières donne lieu à de graves soucis de coordination, engendrant des difficultés administratives, des conflits d’autorité et des renvois de responsabilité. Certains pays ont mis en place différentes stratégies pour répondre à la question de la réorganisation.

Guichet unique : Azerbaïdjan Dans le cadre de la mise en œuvre d’un environnement de guichet unique, l’administration des douanes d’Azerbaïdjan a adopté des changements dans sa structure organisationnelle. Elle a recruté une équipe de spécialistes qualifiés en agriculture et en sciences vétérinaires. En outre, les fonctions de ministère de la santé, des transports, de l'agriculture et des services vétérinaires liées aux contrôles aux frontières ont été transférées au Comité des douanes national, en sa qualité d'agence principale pour la mise en œuvre du guichet unique. Pour sa part, la douane a été capable de fournir tous les services aux frontières. Ce changement a été mis en œuvre en accord avec l'autorité exécutive adéquate et après consultation avec les ministères et services compétents. [La douane d’Azerbaïdjan doit fournir une mise à jour]

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3.1 Les moteurs de la réorganisation La Partie VI aborde les questions relatives à la conception des services. Il s’agit de l’accès des opérateurs commerciaux aux services du guichet unique, des interactions entre les opérateurs commerciaux et le personnel de première ligne des organismes de réglementation des flux transfrontières ainsi que du rôle complémentaire joué par les canaux d’accès électroniques comme les portails Web et les services téléphoniques. Elle portent également sur les changements apportés au flux de travail et engendrés par la coordination opérationnelle entre les organismes de réglementation des flux transfrontières, au niveau des services aux usagers et du back-office. La mise en place d'un guichet unique apportera principalement des changements dans la constitution des modules d’activités et dans la manière d'effectuer le travail, comme indiqué ci-dessous :

le partage des lieux de travail avec des agences appartenant à des unités de contrôles d'autres organismes de réglementation des flux transfrontières, des unités intégrées de gestion des risques, des centres de ciblage interinstitutionnels, des centres de contact traditionnels et des services aux usagers ;

la répartition du travail parmi le personnel et la participation de fonctionnaires de différentes agences à des activités conjointes ;

la responsabilisation du personnel de première ligne par des désignations transversales : le personnel d’un organisme de réglementation des flux transfrontières peut recevoir et traiter des demandes des opérateurs commerciaux concernant d’autres organismes de réglementation des flux transfrontières ;

l’autonomisation du personnel de première ligne grâce à une meilleure délégation de pouvoir de telle sorte qu’il ait davantage les coudées franches et bénéficie donc d'un plus grand enrichissement professionnel ;

les inspections coordonnées et concertées ; les interventions et les mainlevées coordonnées de marchandises.

Réorganisation – formation du Bureau des douanes et de la protection des frontières des États-Unis Les fonctionnaires du Bureau des douanes et de la protection des frontières (CBP) assument plusieurs rôles essentiels. Bon nombre de ces rôles ont des responsabilités transversales au niveau de l’agriculture, la santé, la sécurité maritime, la sécurité aérienne, l’immigration, la politique des frontières et des fonctions douanières traditionnelles. Toutes ces fonctions liées aux frontières ont été réunies au sein d’une même agence afin d’améliorer la coordination et l’efficacité. Plus de 20 000 agents de patrouille frontalière protègent 3 000 kilomètres de frontière américaine avec le Mexique et 8 000 kilomètres de frontière américaine avec le Canada. Plus de 20 000 fonctionnaires du CBP veillent à la sécurité de la nation en inspectant les passagers et le fret dans plus de 300 ports d’entrée. Près de 1 000 agents d’interdiction aérienne et maritime mettent à profit leur formation spécialisée et leur équipement de haute technologie pour empêcher l’entrée illégale, par air ou par mer, de personnes, d’armes, de stupéfiants et de moyens de transport. Plus de 2 200 spécialistes en agriculture du CBP mettent tout en œuvre pour enrayer la propagation de dangereux nuisibles et de maladies animales et végétales qui peuvent nuire aux fermes et aux réserves alimentaires américaines, et pour prévenir tout acte de bioterrorisme ou d’agroterrorisme. Près de 2 500 fonctionnaires du CBP sont chargés des recettes et perçoivent chaque année plus de 30 milliards de dollars en droits et taxes d’entrée en application des lois commerciales et tarifaires. Ces perceptions représentent le deuxième poste de recette le plus élevé pour le gouvernement des États-Unis. En outre, ces fonctionnaires remplissent la mission commerciale de l’agence en évaluant et en répertoriant les marchandises importées. Dans ce cadre, ils exercent des fonctions de spécialistes en importation, contrôleurs, spécialistes en commerce international et analystes en textile. Source : site Web du Bureau des douanes et de la protection des frontières des États-Unis

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Compte tenu de ces changements, les responsabilités en matière de prestation de services seront redéfinies et les liens hiérarchiques seront redessinés.

3.2 La restructuration : un outil très puissant, une opportunité unique La réorganisation va de pair avec la redéfinition des services. Il s'agit d’un outil puissant aux mains de la direction exécutive, mais aussi d'une opportunité unique qui doit être exploitée avec précaution. L’annonce d’une restructuration organisationnelle imminente doit être faite de manière prudente et après une bonne préparation. D’une part, elle permet à la direction exécutive de prendre des mesures concrètes pour réunir les ressources et engager la communication interne et externe. D’autre part, le personnel pressent le changement et les opérateurs commerciaux ainsi que les principales autres parties intéressées reçoivent aussi le message de l’imminence de grands changements.

Il existe toujours cette idée qu'une efficacité fondée sur les technologies de l'information libérera les ressources humaines et produira de meilleurs résultats grâce à une meilleure coordination des unités. Toutefois, ce n’est pas nécessairement le cas et cela devrait se vérifier en particulier en ce qui concerne la réelle configuration du travail fourni par le personnel. La structure réorganisée doit répondre aux besoins, aux priorités et aux attentes de la structure organisationnelle cible. Dans l’environnement de guichet unique, la description des fonctions de chaque poste doit être revue.

Restructuration en Italie Le guichet unique a été mis en place en Italie en 2003, au moyen d'une loi financière pour l'année 2004 (art. 4 de la Loi n° 350/2003, pp. 57 et 58). Le décret n° 242/2010 du Premier ministre (DCPM), à caractère réglementaire, a été approuvé en 2010. Le guichet unique est actuellement opérationnel. En 2016, le gouvernement italien a approuvé un projet de réforme des ports (décret législatif n° 169/2016 du 4 août 2016) visant à restructurer les services douaniers et portuaires et à renforcer la compétitivité des ports nationaux. La réorganisation administrative doit permettre de rationaliser et de coordonner le processus décisionnel dans les ports lors du dédouanement. Cette réforme anticipe l'instauration du « guichet unique des douanes et contrôles » (art. 20) qui étend la portée du guichet unique de la douane. Elle impose que tous les contrôles, également ceux étroitement liés à la présentation de la déclaration en douane (par ex., les contrôles lors du transbordement, du chargement et du déchargement des marchandises, etc.), doivent être coordonnés par le bureau de douane et être effectués simultanément et dans le même lieu. Le décret de loi mentionné ci-dessus établit également des délais pour effectuer les contrôles documentaires et physiques (1 heure et 5 heures). Dans le cadre du « guichet unique des douanes et contrôles », l'administration des douanes italienne prévoit de mettre en place une nouvelle infrastructure de guichet unique qui permettrait aux opérateurs économiques de n'envoyer les renseignements qu'une seule fois. Source : l'administration des douanes italienne

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4. Les ressources humaines

4.1 Évaluation des compétences – conditions préalables Les personnes sont les éléments essentiels de toute organisation. Il est donc primordial pour les administrations des douanes et leurs parties prenantes d'investir pour leurs employés, car ils sont les éléments fondamentaux du développement organisationnel et du programme de modernisation. C'est d'autant plus important lorsqu'un État amorce la mise en œuvre d'un guichet unique. Dans l'objectif de mettre en place efficacement un guichet unique et d'institutionnaliser son utilisation, il est crucial de mener une évaluation minutieuse des compétences (ou description des connaissances, compétences et aptitudes) auprès de tous les participants au projet. Cette étape permet de s'assurer qu'ils sont correctement équipés pour effectuer les tâches qui découleront de la mise en place du nouvel environnement de travail. Une approche de la gestion des ressources humaines (GRH) fondée sur les compétences permet d'assurer que les performances des employés correspondent à la vision de l'organisation, sa mission, ses objectifs et ses valeurs. Une compétence est la combinaison de connaissances et d'aptitudes que les individus appliquent pour accomplir une tâche qui leur a été assignée. Une compétence peut être définie, observée, mesurée et évaluée. Les compétences peuvent être classées en trois catégories principales :

- compétences managériales et comportementales ; - compétences opérationnelles ; - compétences de soutien.

L'exercice d'évaluation des compétences est particulièrement important lors de l'étape de planification/conception du projet de guichet unique, car le résultat va conditionner les activités/processus de gestions des ressources humaines essentielles pendant la durée de vie du projet, pour chaque partie prenante, y compris :

- la création de postes (mise à jour des descriptifs de postes ou création effective de nouveaux postes, selon l'organisation de chaque agence) ;

- la planification du personnel (y compris la rotation du personnel) ; - le renforcement des compétences (formation/perfectionnement du personnel) : - l'acquisition de compétences (recrutement) ; - la conservation des compétences.

Afin d'évaluer minutieusement les compétences, il est avant tout important de dresser une liste de toutes les compétences nécessaires à l'établissement, à la mise en œuvre et à la maintenance d'un guichet unique. L'évaluation des compétences devrait inclure la description comparative des compétences présentes en interne et des compétences nécessaires pour établir et maintenir un guichet unique. Il est donc essentiel que toutes les parties impliquées disposent d'un catalogue des postes, ainsi qu'un cadre de compétences, définissant clairement chaque compétence et les différents niveaux de maîtrise associés.

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4.2 Quelques compétences nécessaires à l'établissement et à la maintenance d'un guichet unique

Le tableau ci-dessous dresse une liste non exhaustive des compétences nécessaires à l'établissement et à la maintenance d'un guichet unique. Tableau 2 : Compétences pour gérer un guichet unique

Compétences managériales et

comportementales Compétences opérationnelles Compétences de soutien

- Planification stratégique - Gestion de projet - Gestion du changement - Gestion des conflits

- Traitement des déclarations en douane

- Législation et procédures douanières

- Traitement des données et des renseignements

- Gestion coordonnée des frontières

- Gestion des risques intégrée

- Gestion de la communication

- Analyse des données - Stockage des données - Gestion des ressources

humaines - Sécurité des systèmes

d'information - Cartographie des

processus opérationnels

4.3 Interpréter les résultats de l'évaluation des compétences et prendre des décisions éclairées en matière de RH

Le résultat de l'exercice d'évaluation des compétences va conditionner l'orientation des processus de RH dans le but de combler les lacunes recensées au sein de chaque organisme/partie prenante. Les partenaires impliqués auront plusieurs options pour combler ces lacunes :

− Faire tourner le personnel pour s'assurer que le personnel le plus compétent (en matière de guichet unique) disponible en interne soit alloué à l'établissement, à la mise en œuvre et/ou à la maintenance du guichet unique.

− Si certaines compétences essentielles sont absentes, l'organisme/la partie prenante peut alors :

• créer des postes qui n'existaient pas auparavant ; ou • recruter de nouveaux employés avec des contrats de courte durée ou à durée

déterminée, selon les besoins.

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− Le nombre de gestionnaires et d'utilisateurs du guichet unique va augmenter de façon exponentielle, et les différents partenaires devront alors concevoir des stratégies et plans de renforcement des compétences (formation) (voir l'expérience de l'Azerbaïdjan à la Section 3) pour s'assurer que chaque organisme/partie prenante, selon son rôle, possède à tout moment un nombre suffisant de personnel réellement capable de gérer et/ou utiliser le guichet unique. Pour les utilisateurs finaux du système, comme les courtiers et agents en douane, ces sessions de formation devront être prévues à intervalles réguliers pendant la phase pilote et avant la mise en œuvre concrète du système de guichet unique. Ces sessions doivent aussi être éventuellement coordonnées au niveau national par leur partenaires institutionnels (ex. : douane, Chambre de commerce) afin d'assurer la cohérence de la formation dispensée et l'utilisation efficiente des ressources. Les formations peuvent être dispensées en ligne (e-learning).

− Alors que l'environnement commercial mondial est de plus en plus numérique, certaines compétences clés, comme la sécurité des systèmes d'information, vont être fortement demandées. Les partenaires vont donc devoir mettre en place des stratégies adaptées de conservation des compétences clés.

− De plus, malgré l'obligation incombant aux organismes publics, en tant qu'employeurs, de respecter l'égalité des chances, le personnel qui sera chargé d'utiliser le guichet unique devra posséder une certaine maîtrise de la technologie de l'information. C'est pourquoi ces agences devront soit muter certains employés hors des tâches liées à la gestion des déclarations des marchandises, soit s'assurer de la mise à niveau des compétences informatiques de ces employés. Dans tous les cas, les connaissances de base en informatique doivent faire partie des exigences pour le recrutement de personnel supplémentaire.

5. Gestion du changement

5.1 Qu'est-ce que la gestion du changement et pourquoi est-elle importante dans le contexte de la mise en œuvre d'un guichet unique ?

Comme beaucoup d'initiatives de réforme et de modernisation, la mise en œuvre d'un guichet unique va donner lieu à un nouvel environnement opérationnel tant pour les organismes de réglementation des flux transfrontières que pour les utilisateurs finaux du secteur privé. Il est donc essentiel de définir et d'appliquer un plan de gestion du changement efficace pour faciliter la transition d'un environnement de travail à un autre. Avant de se lancer dans l'établissement d'un guichet unique, toutes les parties concernées doivent répondre à quelques questions essentielles concernant la proposition de valeur du guichet unique :

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Quelle valeur nouvelle le guichet unique apporte-t-il aux clients/utilisateurs finaux du système (importateurs/exportateurs/transporteurs/agents en douane) et comment cette nouvelle valeur peut-elle être/sera-t-elle mesurée ?

En quoi la création d'un guichet unique servira-t-elle les administrations publiques et comment les bénéfices peuvent-ils être/seront-ils réalisés et mesurés ?

Quels changements doivent être effectués pour obtenir cette nouvelle valeur ? Les questions ci-dessus montrent l'importance de la gestion du changement pour assurer le soutien des parties prenantes, l'adoption du nouvel environnement de travail/opérationnel et l'utilisation des nouveaux outils/processus/technologies afin que l'initiative puisse fournir de bons résultats. Il est essentiel de passer d'un état d'esprit d'« activité-production » à une démarche fondée sur « les résultats et la réalisation de bénéfices ». Une stratégie solide de gestion du changement permet aussi d'affaiblir les résistances face au changement. Elle assure que les résultats/produits/solutions fournis répondent aux attentes de toutes les parties prenantes et que les bénéfices du changement profitent à tous. Par conséquent, investir dans des activités de gestion du changement dès le début du projet permettra non seulement de faciliter sa mise en œuvre, mais également de limiter le risque d'échec et d'augmentation des coûts de mise en œuvre.

5.2 Approches en matière de gestion du changement Il existe plusieurs approches en matière de gestion du changement qui sont reconnues et bien documentées, notamment le modèle Lewin en trois étapes (dégel-changement-cristallisation), le modèle de Kotter en huit étapes (voir Section 5.2.1 ci-dessous), le modèle ADKAR en cinq étapes (voir Section 5.2.2 ci-dessous) et l'approche en 10 étapes décrite à la Section 5.3 et extraite de l'édition de juin 2017 du Recueil de l'OMD sur le renforcement des capacités. Cette approche est particulièrement adaptée à l'initiative de mise en œuvre d'un guichet unique.

5.2.1 – Modèle de changement de Kotter :Huit étapes

Figure 4 : Modèle de changement de Kotter en huit étapes.

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5.2.2 – Modèle de changement ADKAR :Cinq étapes

Figure 4 : Modèle de changement ADKAR en cinq étapes.

5.3 Les 10 étapes de l'approche de gestion du changement pour établir un guichet unique

Les 10 étapes reprises dans cette section correspondent à l'approche de gestion du changement décrite dans l'édition de juin 2017 du Recueil de l'OMD sur le renforcement des capacités. Première étape : Se concentrer sur le processus opérationnel et non sur la fonction – Les processus permettent aux organismes de réglementation des flux transfrontières d'interagir avec les clients et entre eux. Deuxième étape : Créer un profil de processus – La plupart des processus au sein des organismes de réglementation des flux transfrontières sont susceptibles de ne pas être documentés avant la mise en œuvre d’un guichet unique. Pourtant, seuls des processus documentés offrent des possibilités d’amélioration. Il faut appliquer la règle du 80/20 : 20 % des processus consomment 80 % des ressources ; 20 % des activités au sein d’un processus génèrent 80 % des résultats ; et 20 % des problèmes au sein d’un processus représentent 80 % des possibilités

d’amélioration.

Troisième étape : Décrire les processus – Seuls des processus documentés peuvent faire l’objet d’un changement contrôlé. Il se peut que les processus aient évolué dans la plupart des organismes de réglementation des flux transfrontières.

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Quatrième étape : Mesurer les processus – Ce qui ne peut être mesuré peut rarement être contrôlé. Les mesures de processus permettent aux organismes de réglementation des flux transfrontières de déterminer les niveaux de performances en cours et de fixer des objectifs d’amélioration quantifiables. Cinquième étape : Étudier d’autres mises en œuvre de guichet unique – Les idées ou processus éprouvés dans d’autres administrations des douanes peuvent fournir de précieuses informations, faire gagner du temps et permettre éventuellement d’éviter des erreurs. Sixième étape : Revoir les processus – Sur la base des informations réunies lors des cinq étapes précédentes, la douane peut à présent définir les nouveaux processus, en éliminant les redondances et les doublons dans les activités. Septième étape : Trouver un juste équilibre entre processus et technologie – Optimiser l’utilisation de la technologie grâce à la conception d’interactions. Huitième étape : Gérer les changements de processus – Les organismes de réglementation devraient gérer le changement de façon proactive en recensant et évaluant les risques avant la réalisation du changement. Neuvième étape : Préparer les personnes (le personnel et les clients) au changement de processus – Pour garantir le succès du changement, il faut suivre le modèle tête/cœur/jambes. Tête – les personnes comprennent la nécessité du changement sur la base de données

pertinentes. Une implication maximale facilitera cette compréhension. Cœur – les personnes sont engagées émotionnellement dans le changement parce qu’elles

perçoivent les possibilités au niveau des performances. Jambes – les personnes prennent part activement à l’action, et ne se cantonnent pas au rôle

d’observateur. Dixième étape : Continuer à améliorer les processus – Les organismes de réglementation des flux transfrontières devraient emprunter constamment la voie de l’amélioration, avec ses défis et ses possibilités au quotidien.(Se reporter aux réactions à l’étude et aux cadres de gestion de qualité totale pour une amélioration continue.)

5.4 Implication des parties concernées L'engagement effectif des parties prenantes fait partie du projet et des activités de gestion du changement. Il contribue à :

- assurer l'adhésion et le soutien (politique) des parties prenantes ; - veiller à une compréhension mutuelle et réduire la confusion ; - assurer que les besoins des parties prenantes sont intégrés et que leurs peurs sont apaisées ; - garantir l'appropriation des nouveaux processus, produits et solutions fournis par l'initiative ; - minimiser le temps passé à gérer des crises et résoudre des conflits.

Avant de mettre en place un guichet unique, l'une des premières étapes est de recenser tous les intervenants susceptibles d'avoir ou de subir des incidences issues de cette initiative. Une fois cette

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Consult / Cooperate Civil Aviation Authority, Health and

Vet. Services, Bureau of Standards/Metrology, National

Council for Pharmacology & toxicology,

All 5 Modes

Ministry of Trade , Licensed Customs Brokers, Major Exporters,

Major Importers,

Monitor / Inform

Chamber of Commerce, Consumer Associations, Business persons

Inform / Consult

Ministry of Industry and Technology, Labor Unions, Banks, Logistics Operators, Warehouse

operators, Port Operator, Airport Operator, Air Cargo Shipping,

Interest

Pow

er

LOW

HIGH

HIGH

démarche effectuée, il est utile de créer un registre global des parties concernées et de les regrouper selon des critères pertinents (ex. : secteur publique ou secteur privé). Selon les intérêts et le niveau d'influence de chaque partie prenante, le mode d'engagement le plus approprié devra être choisi parmi la liste suivante :

- informer (communication à sens unique), - consulter, - associer, - collaborer, - autonomiser.

Une fois les intervenants recensés et classés et les modes d'engagement sélectionnés, l'équipe du projet devra passer à la phase d'élaboration de plans de communication ciblés et adaptés.

Voici un exemple d'une matrice des parties prenantes pour un projet de guichet unique, du point de vue des administrations des douanes. Figure 4 : Matrice possible des parties prenantes pour un projet de guichet unique

5.5 Communication : pierre angulaire du changement La gestion des changements qui découlent de la mise en œuvre d’un guichet unique nécessite un plan de communication formel définissant :

− les objectifs du plan de communication ; − les groupes ciblés (la communication doit être adaptée à l'audience visée) ; − les messages essentiels qui doivent être communiqués à chaque groupe ;

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− les meilleurs canaux/méthodes/outils pour communiquer les messages essentiels à chaque groupe ;

− le calendrier des activités de communication ; − les ressources (financières, humaines, technologiques) nécessaires ; et − les indicateurs pour mesurer l'incidence et la réussite du plan de communication.

Le choix du meilleur canal à utiliser pour toucher chaque groupe cible devra nécessairement tenir compte des moyens suivants :

− la communication non médiatique : salons, portes-ouvertes, sessions de sensibilisation, etc. ; − la communication médiatique : réseaux sociaux, télévision, brochures, journaux, etc.

Il sera également utile de bien distinguer la communication destinée au public interne et la communication visant le public externe, comme précisé ci-dessous.

5.5.1 Communication interne La prédominance de canaux de communication informels et autres rumeurs est rarement bénéfique dans la gestion du changement. Le personnel a besoin d’être informé de manière officielle, rapide et correcte sur les changements imminents. Il ne devrait y avoir aucune place pour les agendas secrets et les rumeurs. Les messages doivent être réguliers et uniformes, avoir un but précis et correspondre au contexte de cet objectif. Lorsque des occasions formelles sont offertes au personnel et qu’une libre circulation des informations est permise dans des conditions formelles, cela permet de se concentrer de manière systématique sur des problèmes précis.

5.5.2 Communication externe Une approche formelle de la communication externe implique la catégorisation des parties prenantes, la description de la proposition de valeur du projet de guichet unique pour chaque catégorie et la création de groupes cibles pour la communication. Après cette analyse, la direction doit porter son attention sur la création d’une marque. La création d’une image pour le guichet unique, d’un logo et d’un ensemble de slogans qui véhiculent instinctivement la proposition de valeur du guichet unique fait partie intégrante de cet exercice. Des slogans brefs et compréhensibles, qui traduisent les principaux avantages, peuvent être utilisés comme des mantras pour étayer le dialogue et les discussions, et permettre à toute l’équipe de direction de « vendre » la proposition de projet avec cohérence. Différents types de supports de communication doivent être élaborés pour les différentes catégories de parties prenantes. Par exemple, il pourrait être utile d’élaborer des brochures différentes pour les responsables politiques, les cadres supérieurs et les entités commerciales. De courts publireportages peuvent également contribuer à la promotion efficace du concept. À titre d’exemple, la Colombie a mis en place son guichet unique et l’a associé au thème « De quoi enfin arrondir les angles » : le succès a été immédiat. Le matériel audiovisuel produit par le Pérou et la République de Corée constitue également un exemple concret.

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6. Conclusion La douane exerce un rôle historique aux frontières. Elle y est indispensable. Sa réputation dans la prestation de services déterminera dès lors le type de responsabilités qui lui seront confiées. Pour assumer de nouvelles fonctions, il faut qu’elle dispose des capacités opérationnelles et de la faculté de mobiliser les compétences requises. La présente partie aborde la thématique de la restructuration organisationnelle visant à soutenir l’environnement de guichet unique. Cette restructuration est modelée par la stratégie générale de l’organisation. Il peut être nécessaire de créer des structures interinstitutionnelles pour mener à bien des actions coordonnées avec d'autres organismes aux frontières, et cela représente à la fois des défis et des possibilités pour la direction exécutive. Cette occasion de restructuration constitue une véritable opportunité pour l’organisation et elle doit être exploitée de manière minutieuse et systématique. Les ressources humaines sont l’élément essentiel pour réussir la mise en place d’un environnement de guichet unique. Les employés de première ligne et la direction doivent incarner le changement qu’ils souhaitent voir s'installer avec le guichet unique. Les compétences du personnel de première ligne doivent répondre aux attentes des concepteurs qui développent les interactions des services pour le guichet unique. L’administration des douanes ne peut pas se permettre de gérer les changements d’une manière désordonnée. Le Recueil de l’OMD visant à développer le renforcement des capacités propose l'approche en « 10 étapes » pour la gestion du changement. La communication est l’élément essentiel de la gestion des changements. Il est conseillé à la direction exécutive d’adopter et de mettre en place un plan de communication élaboré par des professionnels.