Analyse de l'accès à l'information foncière et spatiale...

Réflexions autour de la mise en place d'un observatoire participatif sur le foncier

Analyse de l'accès à l'information foncière et spatiale au niveau local. Expérimentation et analyse dans 4 communes autour du lac de Guiers

Contact : Jérémy Bourgoin (Cirad/ISRA)

Contributions à l’étude: Patrick d’Aquino (Cirad), (ISRA), Djibril Diop (Consultant)Dominique Masse (IRD), Jean

Plateforme Pluridisciplinaire Régionale de recherche, formation et innovation

« Sociétés Rurales, Environnement et Climat en Afrique de l’Ouest »


l'accès à l'information foncière et spatiale au niveau local. Expérimentation et analyse dans 4 communes autour du lac de Guiers

(Cirad/ISRA) [email protected]

Patrick d’Aquino (Cirad), Bruno Barbier (Cirad), Djibril Diop (Consultant), Sidy Fall (OLAG), Frédérique Jankowski (Cirad/ISRA),

Jean-Christophe Poussin (IRD), Sidy Mohamed Seck (UGB).

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Bruno Barbier (Cirad), Djiby Dia Frédérique Jankowski (Cirad/ISRA),

med Seck (UGB).

Plateforme Pluridisciplinaire Régionale de recherche, formation et innovation « Sociétés Rurales, Environnement et Climat en Afrique de l’Ouest »

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Sigles et acronymes CADL Cadre d’appui au développement Local

CDI Charte du domaine irrigué

CIRAD Centre international de recherches agronomiques pour le développement

CSS Compagnie sucrière sénégalaise

GIRARDEL Groupe interdisciplinaire de recherche et d’appui au développement local

ISRA Institut Sénégalais de Recherches Agricoles

MCA Millennium challenge account

NASAN Nouvelle alliance pour la sécurité alimentaire et la nutrition

NPA Nouvelle politique agricole

OLAG Office du lac de Guiers

OMVS Organisation pour la mise en valeur du fleuve Sénégal

PACR-VFS Programme d’appui aux communautés rurales de la vallée du fleuve

PAF Plan d’action foncier

PAS Plans d’ajustement structurels

PDIDAS Projet de développement inclusif et durable de l’agrobusiness

PDMAS Programme de développement des marchés agricoles du Sénégal

POAS Plan d’occupation et d’affectation des sols

PRACAS Programme de relance et d’accélération de la cadence de l’agriculture sénégalaise

PSE Plan Sénégal Emergent

SAED Société nationale d’aménagement des terres du delta du fleuve Sénégal et des vallées du fleuve Sénégal et de la Falémé

SIF Système d’information foncière

UGB Université Gaston Berger

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Sommaire

Sigles et acronymes ................................................................................................................................. 1

Sommaire ................................................................................................................................................ 2

Table des Illustrations ............................................................................................................................. 4

1. Introduction ..................................................................................................................................... 5

1.1. Contexte et justification ........................................................................................................... 5

1.2. Intérêt et objectifs de l’étude ................................................................................................... 8

1.3. Hypothèses et questions de recherche ................................................................................... 10

2. Méthodologie ................................................................................................................................. 11

2.1. Description de la zone d’étude .............................................................................................. 11

2.2. Choix des communautés rurales et des villages ciblés pour l’expérimentation .................... 14

2.3. Choix des chefs d’exploitation ayant participé à l’expérimentation ..................................... 14

2.4. Démarche méthodologique .................................................................................................... 15

3. Résultats de l’étude ....................................................................................................................... 16

3.1. Niveaux de connaissance des outils et règles de gestion spatiale (POAS) ............................ 17

3.2. Accessibilité de l’information foncière et spatiale ................................................................ 18

3.3. Types de canaux pour l’accès à l’information (sources et acteurs) ....................................... 21

3.3.1. Canaux d’information habituels/usuels ......................................................................... 21

3.3.2. Canaux d’informations suggérées ................................................................................. 22

3.4. Leviers et stratégies pour accéder et exploiter les informations spatiales ............................. 23

3.5. Les résistances dans l’accès aux informations foncières et spatiales .................................... 24

3.5.1. Résistances locales/traditionnelles ................................................................................ 24

3.5.2. Résistances institutionnelles .......................................................................................... 25

3.5.3. Les résistances fonctionnelles (analphabétisme, manque de connaissance du droit à l’accès à l’information, etc.) .......................................................................................................... 25

4. Discussions autour de la valorisation de l’information foncière au Sénégal ................................. 25

4.1. Gestion de l’information foncière ......................................................................................... 26

4.1.1. Quels manquements sur le plan communicationnel ? ................................................... 27

4.1.2. Quels mécanismes de diffusion de l’information ? ....................................................... 27

4.2. Accès et accessibilité de l’information spatiale et de la gestion foncière : utilité, utilisabilité et utilisation. ...................................................................................................................................... 29

4.3. Quelles perspectives pour favoriser l’accessibilité à l’information et aux règles de gestion spatiale? ............................................................................................................................................. 30

4.3.1. Une révision des approches d’élaboration des outils de gestion spatiale ? ................... 31

4.3.2. Renforcement des canaux et mécanismes d’échanges/partage des informations et règles de gestion spatiales ? ..................................................................................................................... 32

3

4.3.3. Les observatoires : une nouvelle architecture pour la coordination de la gestion/diffusion/utilisation de l’information. ............................................................................... 32

4.3.3.1. Les Fonctions d’un observatoire ............................................................................... 33

4.3.3.2. Pistes pour la mise en place d’un observatoire : gestion de l’information ................ 33

4.3.3.2.1. Prise en compte de la dimension des relations sociales ............................................. 34

Conclusion ............................................................................................................................................. 35

Références bibliographiques ................................................................................................................. 37

Annexe .................................................................................................................................................. 39

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Table des Illustrations

Liste des tableaux

Tableau 1 : Villages choisis pour l’expérimentation en fonction des communes, de l’activité dominante et de la proximité p/r au lac de Guiers ................................................................................................... 14

Tableau 2: Progression du niveau d’accès aux informations foncières et spatiales ............................. 19

Tableau 3: Sources potentielles d’accès à l’information foncière désignée par les chefs d’exploitation

............................................................................................................................................................... 21

Tableau 4: Chronologie des activités effectuées au cours de l’expérimentation ................................. 22

Tableau 5: Source d’accès aux différents supports du POAS ................................................................ 23

Tableau 6: Stratégies développées par les chefs d’exploitation pour comprendre les informations

foncières spatiales ................................................................................................................................. 24

Liste des figures

Figure 1: Situation du Lac de Guiers et localisation des villages enquêtés ........................................... 12

Figure 2: Evolution de l'occupation du sol entre 1984 et 2010 (Source CSE) ....................................... 13

Figure 3: Niveaux de connaissances des acteurs enquêtés concernant les POAS ................................ 18

Figure 4: Pourcentage d’accessibilité aux supports du POAS ............................................................... 19

Figure 5: Synthèse des problèmes d’accessibilité aux POAS ................................................................. 20

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1. Introduction

1.1. Contexte et justification

L’augmentation de la population mondiale a entraîné un accroissement considérable de la pression sur les ressources naturelles. La demande alimentaire et énergétique a fortement augmenté, engendrant des modifications en termes de politiques agricoles et de gouvernance des territoires. La compétition accrue pour l'accès et le contrôle de ressources en terre et en eau (Godfray et al., 2010) a eu pour effet, en plus de générer des tensions politiques et sociales, de transformer les écosystèmes. D’autre part, l’incertitude liée aux changements climatiques et aux événements socio-économiques (crises alimentaires, énergétiques et financières) a engendré une escalade de pressions commerciales sur les terres cultivables (Cotulla, 2009 ; Antil, 2011). Un tel contexte, marqué par l’augmentation de la demande, couplé à l’augmentation des prix des produits agricoles à l’échelle mondiale et aux incitations européennes à la production de biocarburants (Commission Européenne, Journal officiel C 67 du 18.3.2006), a conduit de nombreux pays à attribuer des terres considérées comme disponibles à des pays déficitaires en terres arables et/ou à des investisseurs privés (Bouhey, 2010), désireux de favoriser les cultures d'exportations. Dans ce contexte international de pressions sur les terres agraires et de marchandisation de l’espace agricole (Chouquer, 2012), les pouvoirs publics sénégalais ont entrepris des réformes politiques et institutionnelles qui traduisent une vision du développement rural orientée vers les secteurs hautement productifs et la promotion de l’entreprenariat privé agricole. Actuellement, on assiste à une prise de conscience des impasses auxquelles ont conduit les Plans d’Ajustement Structurels (PAS), qui ont consacré le désengagement de l’Etat, le retrait des sociétés nationales de développement rural des fonctions productives et la responsabilisation des producteurs. Ils ont été matérialisés au Sénégal au travers de la Nouvelle Politique Agricole (NPA), mise en œuvre à partir de 1984, dont l’objectif était entre autres de réduire le déficit public en réduisant les dépenses des structures étatiques et en arrêtant les subventions à l’agriculture, dans le cadre de la « vérité des prix » Delville, 1993 : 217)1.

Les PAS ont eu pour conséquence le repositionnement de la relance du secteur agricole dans l’agenda des discussions nationales et sous-régionales. Cela se traduit par le choix de développer l’agriculture pour répondre aux grands défis qui se posent (alimentation, énergie, lutte contre la pauvreté, préservation des écosystèmes, adaptation au changement climatique). En effet, les politiques actuelles de l’Etat, et ce depuis 1996 avec, les réformes de la décentralisation (qui ont consacré la région en tant que collectivité locale et transféré neuf domaines de compétences aux collectivités locales) et plus récemment en 2014 avec l’Acte III de la décentralisation, marquent une orientation vers la territorialisation des politiques publiques. Dans cette optique, les nouvelles orientations des politiques publiques se sont fixées comme objectifs : (i) une plus grande efficacité du financement du secteur agricole et rural ; (ii) l'exploitation optimale des potentialités agricoles des régions d'intégration ; et (iii) le développement des complémentarités entre les zones agro-écologiques.

L’actuel Gouvernement du Sénégal a engagé la mise en œuvre d'un programme de croissance, le Plan Sénégal Emergent (PSE), en s'appuyant sur différents secteurs clés de l’économie, principalement l’agriculture commerciale et le secteur de l’agro-alimentaire. Les pouvoirs publics entendent également moderniser l’agriculture familiale, à travers la mise en place de microprojets visant à : (i) intensifier la production, grâce à l’augmentation de la productivité et à une meilleure valorisation des exploitations existantes ; et (ii) diversifier les sources de revenus agricoles, grâce à des productions additionnelles à haute valeur ajoutée. Cette vision est traduite dans le cadre du Programme de Relance et d’Accélération de la Cadence de l’Agriculture Sénégalaise (PRACAS) qui s'articule autour de quatre axes principaux qui concernent : (i) l’atteinte de l’autosuffisance en riz, (ii) le développement de la filière arachidière, (iii) la promotion de l’horticulture, et (iv) le renforcement de la sécurité

1 Delville L. Ph., 1993. Les paradoxes du désengagement de l’Etat : les périmètres irrigués villageois. In, Syros, pp.217-238.

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alimentaire. Autant de projets d’agrégation visant à positionner le Sénégal comme pays exportateur majeur de fruits et légumes à haute valeur ajoutée et à assurer une souveraineté alimentaire. L’adhésion récente du Sénégal à la Nouvelle Alliance pour la Sécurité Alimentaire et la Nutrition (NASAN) devrait contribuer à renforcer la mobilisation de financements public/privé au profit de l’agriculture et de la sécurité alimentaire en particulier. Toutefois, pour être couronnée de réussite, cette politique devra impérativement s’accompagner de plusieurs conditions, notamment : (i) l'amélioration de la gouvernance foncière, (ii) la maîtrise de l’eau, (iii) l'amélioration de la qualité des sols, (iv) la modernisation des équipements agricoles, et (iv) l’amélioration de l’accès aux intrants de qualité, aux marchés et à un financement adapté. Au demeurant, la question de la gouvernance foncière est d’une importance cruciale. En effet, entre la volonté de favoriser le développement de l'agriculture irriguée, donc d'accueillir les investisseurs privés, et celle de garantir les moyens d'existence des populations locales (liés au maintien d’un écosystème), la problématique foncière au Sénégal est au cœur des préoccupations des gouvernements successifs et des acteurs du développement. A ce jour, nombreux sont les conflits ouverts ou latents autour d’attributions de terres agro-pastorales au niveau des collectivités rurales notamment dans la vallée du Fleuve Sénégal (Fanaye, Mbane, Ngnith, etc.). L’opposition entre les modèles d’agriculture familiale et ceux basés sur l’entreprenariat privé, l’agrobusiness, est à l’origine de ces conflits autour de l’allocation des terres pour les activités de production agro-pastorales. Pourtant, concilier les deux modèles pourrait fonctionner. La conception et la mise en place d’instruments de suivi et de discussion des affectations et des usages fonciers permettraient de renforcer la gouvernance foncière, en protégeant les groupes (agro-pasteurs notamment) les plus vulnérables en matière foncière et d’usage collectif des ressources (sol, eau, écosystème). Une démarche qui implique la facilitation et l’accessibilité de l’information foncière mais surtout une concertation en amont sur les différents projets agricoles promus au niveau local. Cette logique a guidé l’expérimentation de la mise en place du Plan d’occupation et d’affectation des sols (POAS) dans la Vallée du Fleuve Sénégal, pour essayer de réguler les nombreux litiges qui tendent parfois aux conflits entre usagers des ressources foncières (agriculteurs, éleveurs, collectivités locales, investisseurs privés, Etat, etc.), notamment dans le contexte des larges cessions et accaparement de terres par des entrepreneurs privés. Expérimenté au cours des années 90 dans la vallée du Fleuve Sénégal, le Plan d’Occupation et d’Affectation des Sols (POAS) est considéré comme un cadre directeur guidant les gestionnaires locaux pour l’analyse, la planification et la réalisation de l’aménagement et du développement à l’échelle locale. L’idée d’élaborer des POAS a été formulée pour la première fois par le Plan directeur de la rive gauche (GERSAR, 1992) qui a recommandé aux communautés rurales de se doter de cet outil afin de «maîtriser» leurs terres. Trois facteurs principaux ont favorisé l’émergence du POAS comme outil de gestion foncière partagée dans le Delta du fleuve : (i) le cadre institutionnel de la décentralisation (réforme de 1996)2, qui attribue aux conseils ruraux, les compétences en matière d’affectation et de désaffection des dépendances foncières, du domaine national en milieu rural ; (ii) la floraison des aménagements hydroagricoles consécutive à l’après-barrage (Diama et Manantali) dans un contexte où la compétition foncière a été exacerbée par le reversement des zones pionnières dans les zones de terroir3, (iii) les carences de l’exercice de gestion du foncier rural par les conseillers ruraux (manque d’outils, de supports de gestion, de ressources humaines et financières) ; et (iv), l’augmentation des conflits d’usages autour des ressources naturelles et foncières. C’est dans ce contexte marqué par une grande recomposition spatiale des activités agropastorales qu'une opération pilote POAS a été lancée dans la communauté rurale de Ross Béthio4 en 1997 à la

2 Loi 96-06 de mars 1996 portant Code des collectivités locales et loi 96-07 de mars 1996, portant transfert de compétences aux collectivités locales.

3 L’affectation des terres dans la zone pionnière était du ressort de la SAED. Face à l’ampleur de la protestation contre les attributions abusives de terres à des fonctionnaires et à des dignitaires religieux, l’Etat a décidé de reverser les zones pionnières dans la zone des terroirs. Cela s’est traduit par la restitution au conseil rural de Ross-Béthio de près de 14 000 hectares.

4 Communauté rurale située à 50 km au nord de Saint-Louis, dans le delta de la vallée du Fleuve Sénégal. Depuis 2008, Ross-Béthio a été érigée en commune et l’ancienne CR éponyme scindée en deux collectivités locales : Diama et Ngnith.

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demande du conseil rural. Cette opération a associé le Centre international de recherches agronomiques pour le développement (CIRAD), la Société nationale d’aménagement des terres du delta du fleuve Sénégal et des vallées du fleuve Sénégal et de la Falémé (SAED), l’Université Gaston Berger (UGB) de Saint-Louis, l’Institut Sénégalais de Recherches Agricoles (ISRA) et les collectivités locales de la vallée du fleuve Sénégal ainsi que les autorités administratives, pour aider le conseil rural de Ross-Béthio à planifier et maîtriser son territoire de façon « ascendante » (d’Aquino, 2002). L’objectif de ce dispositif était de mettre à la disposition des collectivités locales un outil institutionnel et technique à même de les appuyer dans leur dynamique de gestion et de concertation (SAED, 2002). Le POAS a été créé avec trois objectifs: (i) clarifier la situation foncière, pour une meilleure maîtrise et gestion des terres rurales par les élus locaux et les communautés locales, (ii) renforcer la complémentarité entre l’agriculture et les autres activités productives pour un développement rural intégré et durable, et (iii) encourager l'implication des populations dans les actions de développement (SAED, 2002). Toutefois, il importe de préciser que dans le contexte de la vallée du Sénégal, les POAS visent surtout à (i) réduire de manière durable les difficultés d’accès au foncier, (ii) gérer les conflits d’usage et entre usagers (surtout agriculteurs et éleveurs) et (iii) planifier l’occupation et les règles de gestion de l’espace. Du point de vue opérationnel, le POAS se compose de trois éléments essentiels : (i) des règles régissant la gestion de l’espace et des ressources naturelles; (ii) un cadre organisationnel pour la prise de décision et le suivi/évaluation; et (iii) des supports cartographiques pour orienter et éclairer les processus décisionnels. Les POAS sont élaborés sur demande des collectivités locales, par délibération du Conseil municipal. En outre, ils peuvent trouver un ancrage juridique dans le code des collectivités locales (Loi 96-06 de mars 1996) qui, dans son article 195 parle de Plan Général d’Occupation des Sols. De plus, il revient aux conseils ruraux d’élaborer et de mettre en œuvre des outils d’aide à la planification de l’occupation et de l’aménagement du sol (article 17 du décret no 72-1288, 1972). Au niveau de la SAED, le POAS s’inscrit formellement dans le « programme d’appui aux collectivités locales pour la gestion de l’espace rural » (PACL/GER). La sixième lettre de mission (1999-2001) a confirmé la SAED dans cette orientation en lui confiant une tâche « d’assistance aux collectivités locales pour la gestion de l’espace rural » avec, entre autres objectifs, l’appui à la réalisation des POAS pour l’ensemble des communautés rurales de la vallée du fleuve Sénégal. Cet objectif sera atteint avec l’appui du Programme d’Appui aux Communautés Rurales de la Vallée du Fleuve Sénégal (PACR-VFS), financé par l’Agence Française de Développement (AFD, 2008-2013). Le POAS constitue un modèle d’élaboration participatif de règles de gestion de l’espace et des ressources naturelles, qui peut avoir un grand nombre d’impacts positifs. C’est en même temps un outil de dialogue entre populations et institutions, qui peut ainsi enrichir ou infléchir la conduite de toute opération d’aménagement et de développement en regard des contraintes de l’occupation de l’espace ou de leurs répercussions sur celle-ci (d’Aquino et al., 2001)5. Au niveau local, les modalités coutumières d’attribution et de gestion des terres sont diverses et s’adaptent à des conditions particulières d’aménagement territoriaux. Cette flexibilité s’oppose généralement à une gestion territoriale figée qui favorise la spéculation foncière. Le POAS était censé apporter une réponse à cette problématique, en permettant par l’intégration à l’échelle du territoire des divers systèmes d’information locaux, une diffusion des informations et ainsi d’assoir une base de gouvernance foncière. Cependant, au vu des dynamiques actuelles, on peut s’interroger sur l’impact réel du POAS par rapport aux objectifs de départ.

Les dynamiques actuelles ne facilitent pas une parfaite maîtrise de la gestion cohérente des ressources foncières et des circuits de diffusion des informations sur « les règles consensuelles de gouvernance de ces ressources », notamment dans le cadre du POAS. Ceci au moment où de nombreux partenaires techniques et financiers du Sénégal, notamment la Banque mondiale6, évoquent la mise en place

5 d’Aquino, P. et al., 2001. Elevage et gestion des parcours au sahel. Implications pour le développement. In Tielkes et al. (Editeurs). 6 IPAR, 2013. Cadre d’analyse de la gouvernance foncière au Sénégal, Banque Mondiale, avril 2013.

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d’observatoire du foncier et la maîtrise des circuits de communication, la diffusion et la vulgarisation de l’information foncière, pour favoriser une parfaite intégration des projets de développement de l’entreprenariat privé agricole au niveau des communautés locales. Dans ce contexte, cette étude ouvre une réflexion sur la production, la diffusion et la vulgarisation de l’information spatiale et foncière, principalement auprès des principaux acteurs (agriculteurs et éleveurs) au niveau local, à travers le niveau d’appréciation et d’appropriation du POAS. Ceci dans la perspective de favoriser la mise en place d’un système opérationnel, accessible et souple de gestion et de diffusion de l’information foncière ; notamment autour d’une démarche de co-construction d’un observatoire du foncier, qui constituera aussi une plateforme d’échange entre tous les acteurs concernés (utilisateurs, autorités locales, décideurs, investisseurs, etc.). Elle essaiera principalement de répondre aux questions suivantes : Quelle est la place de l'information existante ? Quelle est son utilité ?

1.2. Intérêt et objectifs de l’étude

Le foncier constitue un enjeu économique, politique et social majeur. Il est au cœur des politiques agricoles, de développement et d’aménagement rural et urbain. Les choix de politiques foncières ont un impact déterminant sur le développement des territoires mais surtout sur les activités de production rurales et agro-pastorales. La question foncière est reconnue comme une partie non négligeable de la gouvernance car elle s’intéresse à la fois aux cadres juridique et politique du secteur foncier mais intègre aussi les pratiques traditionnelles et informelles jouissant d’une certaine légitimité sociale. Au Sénégal, il existe un cadre réglementaire bien fourni, avec des dispositions législatives et réglementaires qui garantissent, en principe, les mêmes droits fonciers à tous les citoyens. Toutefois, la gestion foncière reste marquée par un décalage important entre la législation foncière nationale (notamment la loi 64-46 sur le domaine national qui n’autorise qu’un droit d’usage), et les pratiques traditionnelles, qui privilégient une gestion coutumière du foncier. Actuellement, une synergie de défis amplifient les problèmes de gouvernance foncière. Il s’agit entre autres de : (i) la croissance démographique et l’urbanisation accélérée; (ii) la concurrence autour de l’accès aux ressources naturelles, entrainant des conflits d’usage entre les différents usages et usagers; (iii) le déclassement et l’affectation d’espaces agro-sylvo-pastoraux, pour l’implantation d’unités agro-industrielles, touristiques, immobilières, etc. ; et, (iv) le transfert massif de terres des exploitations familiales en faveur des investisseurs privés, selon des modalités d’accès variées et généralement non transparentes.

Ces dernières années, l’arrivée d’investisseurs publics ou privés, nationaux ou étrangers, qui se lancent dans des opérations d’acquisition « de location, ou d’utilisation contractuelle de terres», à grande échelle avec différentes portes d’entrée, suscitent beaucoup de problèmes, notamment des conflits autour de leur installation. Le cadre réglementaire dans lequel s’inscrivent les cessions de terres pour accueillir ces projets ne sont pas bien définis. Les acquisitions de vastes superficies de terres par des entrepreneurs agricoles induisent souvent de nombreux dysfonctionnements qui se traduisent par : (i) une régression en matière de gouvernance (notamment dans les domaines de la participation citoyenne, de la responsabilisation et de la redevabilité des institutions publiques) ; et (ii) une amplification des tensions et des antagonismes sociaux (IPAR, 2012)7. La politique d’attrait des investisseurs, menée par les pouvoirs publics, contraste avec la situation d’insécurité foncière des exploitations familiales qui ne disposent que d’un droit d’usage précaire et révocable. La grande majorité des exploitations familiales occupent et exercent des activités agricoles sur des terres en vertu de droits traditionnels. La majorité des paysans n’ont jamais adhéré à la législation sur le domaine national ; ils se considèrent comme étant les propriétaires des terres et continuent de les gérer suivant les règles coutumières (Faye, 2008). Cette attitude a entraîné le

7 IPAR, 2012. Impact des investissements agricoles italiens dans les biocarburants au Sénégal. Etudes de cas dans les zones de Fanaye (saint-Louis), de Nétéboulou et de Ndogua Babacar (Tambacounda). Action_Aid, 60 pages.

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développement de comportements d’accommodation et de contournement de la loi par les populations, avec parfois la complicité des élus locaux (Seck ; Touré et al., 2010). Pour des raisons d’efficience et pour asseoir une paix sociale, ces pratiques sont parfois tolérées, en raison de leur utilité dans la mise en valeur de parcelles dans certaines zones comme la VFS. Les insuffisances dans la mise en œuvre des instruments et mécanismes de gouvernance foncière au Sénégal ont pour impacts : l’iniquité dans l’accès à la terre, l’insécurité foncière, la fragilité des institutions et leur incapacité à gérer les litiges et les conflits qui en découlent. A cela s’ajoute la non-application et la méconnaissance des outils de gestion et de régulation foncière et surtout le déficit de leur vulgarisation. Dans le souci de compléter le dispositif institutionnel et d’apporter des correctifs aux lacunes de la législation foncière, des expériences de mises en œuvre d’outils de sécurisation foncière et d’organisation de l’espace ont été élaborées et sont en train d’être expérimentées dans la VFS. Il s’agit principalement des Plans d’occupation et d’affectation des sols (POAS), la Charte du domaine irrigué (CDI), les registres fonciers et le système d’information foncière (SIF). A ce niveau, il convient de rappeler que les autorités publiques et plus particulièrement, dans le cas du POAS, la SAED et les programmes de développement (Programme d’Appui aux communautés rurales de la VSF-PACR/VFS-, Millennium Challenge Account – MCA- , etc.) ont entrepris d’importants travaux pour une meilleure vulgarisation de l’information foncière et spatiale (traduction en langue locale, atelier villageois de diffusion, bornage des zones de gestion du POAS, formation des leaders locaux et de relais communautaire, etc.), mais des efforts restent toujours à faire à ce niveau. Ces outils novateurs peuvent répondre, s’ils sont correctement appliqués, aux enjeux pour lesquels ils ont été conçus. Cependant, il ne faut pas perdre de vue qu’ils n’abordent pas la problématique de fond que soulève l’inadéquation de la législation foncière face au contexte actuel et évolutif du foncier sénégalais au vue des nouveaux enjeux (Benkhala et Seck, 2010). En effet, la cadre réglementaire actuel du Sénégal est en déphasage avec les enjeux actuels de développement rural, notamment avec la vision de l’Etat, qui semble aller vers la promotion de l’entreprenariat privé agricole et l’attrait des gros capitaux étrangers. Le cadre réglementaire actuel n’est pas non plus en phase avec les exploitations familiales qui réclament une plus grande sécurité sur les terres qu’elles occupent et exploitent, en vertu de droits d’usages précaires et révocables (attribués par les conseillers ruraux, actuels conseils municipaux) ou en vertu de droits coutumiers.

Cette étude vise à entamer une réflexion sur les rapports des communautés locales vis-à-vis de leur droit d’accès à l’information foncière et spatiale. Un des postulats forts qui guide cette étude est que la méconnaissance des outils et mécanismes de régulation foncière est souvent la cause des nombreux conflits fonciers. A ce titre, le focus est porté sur le POAS, un outil de planification et de gestion de l’espace, au sein d’une collectivité territoriale ; et dont l’approche d’élaboration est présentée comme inclusive et participative. Pareille démarche d’élaboration est censée permettre une bonne dissémination de l’information foncière, surtout en ce qui concerne les règles de gestion édictées, de manière consensuelle, par les représentants des différentes catégories socio-professionnelles. L’objectif principal de ce travail est de déterminer si les informations spatiales et foncières sont utiles, utilisables et utilisées par les communautés locales. Il va s’appuyer sur le cas des POAS et étudier comment les acteurs à différents niveaux s’adaptent aux évolutions des modes de gestion des ressources foncières et des règles, que nul n’est censé ignorer. Il s’agira de manière plus spécifique de:

- déterminer la disponibilité de l’information foncière contenue dans les POAS, - retracer les circuits d’accès aux informations liées aux règles de gestion des POAS, - analyser le niveau d’accessibilité des POAS au travers de la lecture des communautés locales, - déterminer les facteurs de blocages et les scénarios imaginés par les communautés locales

pour une meilleure accessibilité et une diffusion/vulgarisation efficace de l’information foncière et spatiale,

- entamer une réflexion sur les aléas et les contours de la co-construction d’un observatoire du foncier, qui constituera aussi une plateforme d’échange pour une communauté d’acteurs (recherche, développement, décideurs) voulant réfléchir ensemble sur une meilleure gestion territoriale et foncière.

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Cette étude se déroule dans la zone du lac de Guiers, située au Nord du Sénégal (régions de Saint-Louis et de Louga) et qui est le prolongement intérieur du Delta de la vallée du Fleuve Sénégal. C’est une zone qui présente de fortes potentialités hydroagricoles et qui subit à ce titre d’importantes pressions et une compétition accrue pour l’exploitation de ses ressources. Cette zone est aussi la cible de projets agricoles de grande envergure initiés par l’Etat, qui veut en faire un pôle de développement agro-industriel horticole.

1.3. Hypothèses et questions de recherche

L’impopularité des mécanismes et outils de gestion du foncier auprès des communautés locales, contraste avec le niveau de maitrise des acteurs privés qui investissement le milieu agricole et s’entourent de conseillers juridiques, avec une parfaite connaissance des rouages du systèmes foncier réglementaire, voire même des pratiques locales. Il existe donc une asymétrie informationnelle entre les communautés locales et d’autres acteurs, comme les promoteurs privés agricoles. La vulgarisation d’outils comme le POAS pourrait atténuer cette asymétrie. L’hypothèse principale qui sous-tend ce travail est que les outils et mécanismes de gouvernance du foncier au niveau local sont méconnus et inaccessibles à la majorité des communautés locales.

Une autre hypothèse qui porte ce travail est que la plupart des acteurs à la base méconnaissent les règles de gestion de leurs terroirs et de leur espace de production. Cette situation pourrait s’expliquer par des pratiques de rétention de l’information, enjeu crucial pour le positionnement sur l’échiquier du pouvoir local, de la part de l’élite locale, d’où leurs réticences à vulgariser les informations foncières et spatiales.

A ce titre, notre deuxième hypothèse est que les représentants des différentes catégories d’acteurs (agriculteurs, éleveurs, pêcheurs, autorités traditionnelles, coutumières, religieuses et administratives, femmes, jeunes, etc.), qui participent aux ateliers d’élaboration du POAS, n’assurent pas du tout ou de manière imparfaite un retour d’information. Ainsi, les informations concernant les règles de gestion foncières et spatiales ne sont connues que par un nombre restreint de personnes. Il en résulte une méconnaissance totale et une absence de maîtrise des documents officiels qui établissent les systèmes de planification et de gestion des terroirs. Seul, un nombre restreint de personne, particulièrement celles qui sont autour des conseils ruraux, détiennent les documents sur la gestion du foncier local. Des informations que ne se partagent pas facilement du fait d’une sorte d’accaparement de l’information, exercé par les élites locales et un certain nombre de courtiers du développement8 (considérées ici comme des personnes ressources).

Ainsi, la question principale qui canalise ce travail est : Existe-t-il des facteurs limitant l’accès à l’information foncière ? Si oui, quels sont-ils ?

Une interrogation qui conduit à considérer les sous-questions suivantes:

- Quel est le niveau de connaissance des outils et règles de gestion spatiale, notamment le POAS, par les communautés locales?

- Quel est le niveau d’accessibilité et de disponibilité de l’information spatiale ? - Quels sont les différents types de canaux pour l’accès à l’information spatiale et foncière ? et

quels leviers sont les plus usités par les communautés locales pour y avoir accès ?

8 Les courtiers du développement sont définis comme les acteurs sociaux implantés dans une communauté locale et servant d'intermédiaires pour drainer (vers l'espace social correspondant à cette communauté) des ressources extérieures relevant de plusieurs niveaux : appui technique, renforcement de capacités, appui au développement local, etc. Ils capitalisent une expertise au fil des différentes interventions externes, qui leur permet de jouer un rôle d’interface entre les communautés locales et les autorités locales, les services d’appui au développement voire d’autres intervenants extérieur. (Pour aller plus loin cf. Sardan et Bierschenk, 1993. Les courtiers du développement. Disponible sur http://apad.revues.org/3233)

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- Quels sont les formes et la nature des résistances à l’accès à l’information spatiale et foncière ?

- En quoi le déficit d’information foncière constitue un handicap pour les communautés locales ?

- Quelles mécanismes mettre en œuvre pour inverser la tendance et rendre accessible l’information foncière, notamment les règles de gestion spatiales, dans le cas du POAS ?

Au-delà de ces questions, il s’agira aussi de s’interroger sur les évolutions à apporter pour un meilleur accès à l'information au niveau des communautés locales.

La présentation de ce rapport s’articule autour de quatre parties : (i) une partie introductive présentant le contexte global du projet et de son expérimentation ; (ii) une présentation de la méthodologie qui a été déroulée pour conduire ce travail ; (iii) une présentation des résultats de l’étude sous forme de discussion ; (iv) une discussion prospective sur les défis à relever pour favoriser l’accessibilité de l’information foncière et spatiale.

2. Méthodologie

La réflexion sera basée sur une action pilote dans la zone du lac de Guiers et portera sur l’expérimentation d’un « jeu sur la recherche d’information spatiale et foncière », à partir des POAS, par les chefs d’exploitations agricoles et pastorales habitants dans les quatre communes rurales qui ceinturent le lac.

L’intérêt de s’appuyer sur cet outil est qu’il offre plusieurs avantage liés à (i) l’établissement participatif de règles régissant la gestion de l’espace et des ressources naturelles ; (ii) l’instauration d’un cadre organisationnel pour la prise de décision et le suivi/évaluation ; et (iii) l’élaboration de supports cartographiques pour orienter et éclairer les processus décisionnels, notamment une cartographie de l’état des lieux général de la communauté rurale (aptitudes des sols, espaces habités, infrastructures, etc.) et une cartographie des zones d’usages prioritaires (zone à priorité agricole, zone à priorité pastorale, zones exclusivement pastorales, etc.).

Cet outil de planification et de gestion territoriale favorise la reconnaissance de la responsabilité et de la légitimité des communautés rurales dans la gestion de leurs terroirs. De plus, il permet aux collectivités rurales de disposer d’outils de gestion collective de l’espace et de sécurisation des différents usages (agriculture, élevage, foresterie, pêche, etc.).

2.1. Description de la zone d’étude

Situé dans le Delta de la VFS, le lac de Guiers (Figure 1) est un défluent du fleuve Sénégal, alimenté à partir du Canal de la Taouey dont le point de jonction se trouve dans la ville de Richard-Toll à (108 km de la ville de Saint-Louis). Le lac est bordé par les nouvelles communes9 de Ronkh (au Nord-Ouest), de Ngnith (à l’Ouest), Mbane (à l’Est), Syer (Sud-Est) et Keur Momar Sarr (au Sud et Sud-ouest).

9 En faveur de l’entrée en vigueur de l’Acte III de la décentralisation qui a consacré la communalisation intégrale.

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Figure 1: Situation du Lac de Guiers et localisation des villages enquêtés

Le lac de Guiers est la principale réserve d’eau douce de surface du Sénégal. La mise en service des barrages de Diama (1985) et de Manantali (1987) a profondément modifié le fonctionnement hydrologique du lac et la qualité de ses eaux. Le lac a fait l'objet de plusieurs aménagements qui ont amélioré ses capacités de remplissage et de stockage, avec notamment un système de vannes permet de réguler les apports du fleuve Sénégal, en particulier pendant la crue. Le potentiel en terres irrigables autour du lac est très important. Sur un rayon de 5 km, le potentiel aménageable est estimé par la SAED à plus de 47 000 hectares, et à 10 km, il est évalué à plus de 90 000 ha.

Différentes catégories d’acteurs (exploitations familiales, agro-industrielles, etc.) exploitent le lac et sa zone d’influence immédiate. Il s’agit entre autres de la Sénégalaise des Eaux (SDE), de la Compagnie Sucrière Sénégalaise (CSS), des privés agro-industriels, des pasteurs, des agropasteurs et des agriculteurs. Le caractère stratégique de la zone du lac en fait un espace où s’exerce une forte pression sur les ressources naturelles et surtout foncière. Une pression qui, d’après les différentes prévisions, est appelée à décupler sous l’effet de l’évolution des besoins d’approvisionnement en eau pour les activités liés à l’agriculture et à l’élevage, notamment sur les terres arables et très convoitées autour du lac, mais aussi du fait de l’augmentation des besoins d’alimentation en eau de Dakar et de sa banlieue et du projet de remise en eau de la dépression de Ndiael (pour des besoins environnementaux, écologiques et touristiques), entre autres.

D’après les estimations de l’Office du Lac de Guiers (OLAG), la superficie aménagée pour les activités agropastorales autour du lac est estimée à 8 500 ha. En effet, lors de ces dernières décennies, la mise en valeur des terres, avec les aménagements hydro-agricoles privés, se sont développés à un rythme très soutenu. Toutefois, hormis les grands investisseurs privés, qui ont et qui continuent d’investir la zone, en mettant en place des systèmes modernes d’irrigation (comme la West Africa Farm dans la commune de Ngnith), les exploitants réalisent des aménagements sommaires, sans étude préalable. Sur le plan de la cohérence spatiale, ces aménagements hydroagricoles sont installés de façon désordonnée et, souvent, en utilisant l’irrigation gravitaire inadaptée à la zone du fait de la texture sableuse des sols.

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L’accélération du processus d’aménagement agricole sur les rives du lac est la résultante du développement de l’investissement privé agricole (Figure 2). Malgré l’existence d’un Schéma Directeur d’Aménagement Agricole du Lac de Guiers, plusieurs projets agro-industriels s’implantent depuis ces dernières années dans la zone. Cette installation des entrepreneurs privés agricoles, dont les modalités d’accès aux ressources foncières (location, affectation, attribution, etc.), se font le plus souvent au détriment des communautés locales (notamment les agriculteurs et les pasteurs), est parfois la source de tensions et conflits entre les différents acteurs. Ces conflits viennent s’ajouter à ceux qui existaient déjà entre les communautés locales (notamment entre agriculteurs et éleveurs, pêcheurs et pasteurs, etc.) autour de l’exploitation des ressources naturelles. Actuellement, on se dirige vers une saturation des espaces alentours du lac qui font l’objet d’une occupation anarchique et irrationnelle, avec une concurrence accrue autour de l’accès à l’eau et aux ressources foncières (Mar et Magrin, 2006)10.

Figure 2: Evolution de l'occupation du sol entre 1984 et 2010 (Source CSE)

Dans cette même dynamique, l’État sénégalais est en train de soutenir la mise en place de plusieurs projets d’envergure dans la vallée du Fleuve Sénégal et dans la zone du Lac de Guiers. Ces projets comportent des ajustements fonciers certains. Plus précisément dans la zone du lac, le Gouvernement du Sénégal a préparé avec l’appui de la Banque Mondiale le Projet de Développement Inclusif et Durable de l’Agrobusiness (PDIDAS) dont l'objectif est de promouvoir la croissance et l'emploi par l'augmentation des investissements productifs privés dans les filières agricoles (principalement horticole). Ce projet vise la mise en valeur de 10.000 ha de terre répartis entre 5.000 hectares dans la vallée du Ngalam, en partenariat avec le projet Millennium Challenge Account (MCA) et 5.000 ha au niveau du Lac de Guiers (autour des communes de Ngnith, Ronkh, Syer, Mbane et Keur Momar Sarr).

10 Mar N. F., et Magrin G., 2006. Dynamiques spatiales, territoires et gestion foncière autour du lac de Guiers, Travaux et documents de l’ATP DOMINO-SEN-01, mai 2006, 40pages.

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L’importante superficie de terre convoitée par le PDIDAS aura pour incidence certaine, la récupération de dépendances du domaine national, occupées et exploitées par les communautés locales pour leurs habitats, leurs activités agro-sylvo-pastorales, voire halieutiques. Cette situation d’ensemble soulève des interrogations qu’il convient de prendre en compte, notamment concernant : (i) le défi de la gestion durable des ressources naturelles (surtout foncières) qui constitue une préoccupation essentielle dans un contexte caractérisé par de fortes pressions sur les terres et une compétition aiguë entre les différents acteurs agraires pour l'occupation de l'espace. Une exigence qui impose de faire des choix d'utilisation et de valorisation des terres qui permettent de gérer l'interface production-conservation ; et (ii) les enjeux sociopolitiques qui renvoient au fait que la terre est une ressource politiquement et socialement sensible. Garantir un accès équitable au foncier constitue un gage de paix, de stabilité et de développement économique et social équilibré.

2.2. Choix des communautés rurales et des villages ciblés pour l’expérimentation

L’emprise du Lac de Guiers s’insère dans deux régions administratives (Louga et Saint-Louis), et est ceinturé par quatre Communes « rurales » (Syer au Sud-est du lac, Mbane au Nord-est du lac, Ngnith l’ouest du lac et Keur Momar Sarr au Sud-Ouest du lac). Les activités d’expérimentation de la recherche d’information par les chefs d’exploitations ont cherché à être les plus exhaustives possibles en touchant l’ensemble de ces quatre collectivités.

Plusieurs critères ont été avancés pour effectuer le ciblage des villages, point d’ancrage de l’action.

- 1er critère : le choix a d’abord été fait par élimination, avec l’exclusion systématique des villages chef-lieu de communautés rurales ; en partant du l’hypothèse que l’information foncière y serait plus accessible, vue la proximité des conseils municipaux.

- 2ème critère : le choix a porté sur la situation géographique des villages en question par rapport au Lac de Guiers, dans l’hypothèse d’avoir les différentes perceptions spatiales des communautés locales et leurs rapports vis-à-vis de l’information foncière. Ainsi, il a été décidé dans chaque commune de prendre deux villages dont un dans la zone du Diéri (zone exondé, loin du lac) et un dans la zone du walo (alentour immédiat du lac).

- 3ème critère : il a porté sur l’activité dominante dans les villages ciblés (agriculture et élevage principalement), dans l’optique de toucher une plus grande diversité d’acteurs, suivant les différentes catégories socio-professionnelles, dans les communautés locales.

Suivant ces critères, il a été retenu dans les quatre communes de travailler sur 8 villages, dont deux par collectivité locale (Figure 1). Ce travail a été facilité par une mission de repérage et de pré-identification qui a été menée au mois de juillet 2014, pour effectuer un choix définitif des villages pour dérouler l’étude (cf. tableau, ci-après).

Tableau 1 : Villages choisis pour l’expérimentation en fonction des communes, de l’activité dominante et de la proximité p/r au lac de Guiers

Communes Village proche du Lac, avec l’agriculture comme activité dominante

Village proche du lac, avec l’élevage comme activité dominante

Syer Malla Lawasse Mbane Thiago Belly Namary Keur Momar Sarr Diokoul Keur Aly Dembel Ngnith Nder Ndeppi Sow

2.3. Choix des chefs d’exploitation ayant participé à l’expérimentation

Dans tous ces villages, les points d’entrée ont été les chefs de village, en tant qu'autorité locale, pour favoriser d’abord un bon ancrage du projet et susciter un intérêt auprès des chefs d’exploitation ciblés. Au niveau de chaque village, le projet (objectif, déroulement et finalité) a été présenté aux différentes chefs de village, avant que ne leur soit expliqué les critères de choix des personnes susceptibles de

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participer à l’expérimentation. Les personnes proches des conseils municipaux (conseillers, assistants municipaux) et les chefs de village étaient exclus des personnes à choisir, parce qu’étant de potentielles sources d’information. Cependant, l’élément déterminant a été l’intérêt manifesté par les différents acteurs locaux pour participer à l’expérimentation sur la recherche de l’information.

Le choix de personne s’est opéré en fonction des critères ci-après :

- avoir un statut de chef d’exploitation agricole ou pastorale, - manifester son intérêt pour participer à l’expérience, - être disposé à aller à la recherche des informations demandées, auprès des personnes,

structures, et lieux ciblés ou susceptibles de les avoir, - avoir un âge d’au moins trente (30) ans, pour avoir plus de chance d’avoir des personnes

matures et responsables.

Au total, vingt-quatre personnes ont été choisies pour participer à l’expérience, dont six dans chacune des quatre communes et trois par villages, dans les différentes catégories socio-professionnelles (pratique d’activité à dominantes agricole et pastorale, ainsi que la pêche en second lieu).

2.4. Démarche méthodologique

Ce travail s’appuie sur l’expérimentation d’une méthode de recherche de l’information foncière et spatiale par les communautés locales, organisée sous la forme d’un jeu de pistes de localisation et d’exploitation des supports et données à trouver. En effet, l’expérience s’est appuyée sur l’application de règles concurrentielles pour inciter les chefs d’exploitation à faire du mieux possible pour récolter les informations requises. L’enjeu, pour les parties prenantes étaient de récolter le maximum d’information spatiale et foncière. Les joueurs, pour l’essentiel se sont mis dans les dispositions de vrais compétiteurs.

L’ensemble d’acteurs a été entretenu, de manière collective et/ou individuelle sur le contexte général de la mission, les objectifs du projet, la finalité et les règles de l’expérimentation. L’objectif initial était de s’entretenir de manière individuelle avec les chefs d’exploitation ciblés, toutefois plusieurs aléas relatifs au terrain, ont contraint, à le faire de manière collective. En effet, dans certains villages, les différents acteurs ont préféré tout simplement travailler ensemble pour avoir maximiser leur chance d’accès à l’information.

L’entretien avec les différentes personnes a été suivi par une « évaluation sommaire » du niveau de connaissance et de perception des différents outils de gestion spatiale, particulièrement le POAS. A partir de là, il s’est agi d’exposer aux différentes parties prenantes les principales informations à rechercher dans le POAS, dont ils se devaient d’abord, d’essayer de trouver/localiser le support (ou l’un des supports, parce qu’il est disponible sous plusieurs formats). Ainsi, en fonction des spécificités des différentes zones (Walo et Diéri), et des enjeux suivants les communes, les informations à chercher ont été modulées.

De manière générale, les informations à chercher se structuraient autour de l’identification des du zonage des communes, des vocations des zones, de la zone de gestion du village d’appartenance et des règles de gestion des différentes zones de gestion, les villages couverts, l’identification et la localisation des pistes de parcours, des points d’eau pastoraux, les commissions de zones du POAS (composition, fonctionnement,…), etc.

Pour localiser l’information à chercher, il a été laissé libre court à chaque chef d’exploitation de définir, en fonction des canaux habituels (chef de village, relais communautaire, conseiller, personnes ressources, courtiers du développement, etc.), sa potentielle source d’information. Et dans les cas où le besoin se faisait sentir, d’autre sources leurs ont été indiquées (sous-préfecture, ASCOM, CADL, SAED, internet, etc.).

La recherche de l’information s’est faite de manière progressive, avec plusieurs niveaux d’intervention. En effet, dans le dispositif, il a été prévu des missions de suivi (espacée de 10 jours au

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moins) pour orienter ou réorienter en fonction des besoins les chefs d’exploitation, et surtout en fonction du niveau d’avancement dans la collecte des informations, introduire de nouveaux éléments à rechercher. A cela s’ajoute, les discussions téléphoniques avec les acteurs (suivants des écarts d’une semaine au plus), pour établir l’état d’avancement et voir les difficultés rencontrées. A chaque mission de suivi, de nouvelles questions à chercher, pour ceux qui ont pu avancer étaient introduites et de nouvelles, sources indiquées aux différents acteurs qui en avait le plus besoin. Toutefois entre deux missions, les joueurs nous ont aussi sollicités à l’occasion, par téléphone pour connaitre d’autres canaux d’information possibles. Le but des missions de suivi étaient de définir entre autres les points suivants : déterminer le niveau de disponibilité, d’accessibilité, d’exploitation du POAS ; et recueillir les difficultés d’accès, d’exploitation, de compréhension de l’information foncière et spatiale ; ainsi que les sources potentielles pour y avoir accès et la raison de ces choix.

Il convient de rappeler qu’un des enjeux de la participation à l’expérience pour les chefs d’exploitation, était de favoriser une dynamique d’apprentissage progressive et de mise à niveau sur les informations spatiales et foncières, notamment, et particulièrement sur les règles de gestion de leurs environnement immédiat et communautaire.

3. Résultats de l’étude

La récurrence des conflits liés à la gestion et à la planification foncière, ainsi que les tensions sociales qui en résultent, reflètent la difficulté à mettre en place des mécanismes et outils à même de concilier les divers intérêts des groupes d’acteurs, autour de l’accès aux ressources naturelles. Face aux dysfonctionnements juridiques du système de gestion des ressources naturelles et foncières, des dynamiques communautaires (souvent appuyées par des partenaires au développement), mettent en place des règles de gestion concertées et négociées (conventions locales, chartes ou code de conduite) pour pacifier et sécuriser les droits des uns et des autres en vue de pérenniser les divers usages. Ces outils offrent l’avantage d’une gestion de proximité et participative fondée sur la négociation d’un ensemble de règles coproduites entre les groupes d’usagers, les représentants de l’administration centrale et les intervenants externes. Le système de régulation qui en découle est garanti et stabilisé par le consensus entre les différents acteurs même si la problématique de leur ancrage sur la législation nationale fait parfois objet de débats. Au Sénégal, le POAS est un de ces outils, notamment dans la Vallée du Fleuve Sénégal, autour du lac de Guiers, du Bassin de l’Anambé, dans d’autres régions du Sénégal oriental.

Il convient de rappeler qu’à l’origine, le POAS se voulait un outil de « planification territoriale ascendante » (d’Aquino, 2002)11, dont l’ambition est de replacer « l’acteur local avant l’expert » dans la mise en place « des systèmes d’information territoriaux endogènes » (d’Aquino, Seck & Camara, 2002a)12. Pour les initiateurs, d’Aquino, Seck et Camara, le POAS était l’occasion de réparer une injustice ou une maladresse des approches participatives en vigueur dans le cadre des interventions extérieures ou expertes qui étaient plus ou moins dirigistes. C’est ainsi que l’intervention durant l’opération pilote dans la VFS de 1996 à 2000 ne visait pas des actions concrètes de gestion et de planification en partenariat avec des représentants locaux, mais d’amorcer des dynamiques locales (d’Aquino, Seck & Camara, 2002b)13. Motivés par un souci de pérennisation plutôt que par des réalisations concrètes immédiates, ces experts cherchaient à appuyer les acteurs locaux à affirmer et à accroître leurs compétences pour définir graduellement une politique durable de gestion des ressources

11 d’Aquino P., 2002. Le développement local. Le territoire entre espace et pouvoir : pour une planification territoriale ascendante. In : L’Espace géographique 2002-1, pp : 3-23.

12 d’Aquino, Seck & Camara 2002a. L’acteur local avant l’expert : vers des systèmes d’information territoriaux endogènes. Une expérience au Sénégal. In : NSS 2002, vol. 10, N°4, pp : 20-30.

13 d’Aquino P., Seck S. M., Camara S. 2002b. Un SIG conçu par les acteurs : l’opération pilote POAS au Sénégal. In : L’Espace géographique 2002-1, pp : 23-37.

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(d’Aquino, Seck & Camara, 2002b). Ce fut donc une démarche pour un déplacement des centres de décision ou « une évolution des modes de prise de décision » (D’Aquino, Seck & Cissokho, 1999)14.

De l’expérience pilote à sa généralisation au niveau de l’ensemble des communes de la VFS, le POAS a acquis une double légitimité. D’abord au niveau du droit positif avec son ancrage dans les lois de la décentralisation et sa validation par le conseil rural par délibération suivi d’une approbation de l’autorité administrative. Ensuite, l’approche participative et le choix des règles concertées de gestion par les communautés locales, représentées aux travers des différentes catégories socio-professionnelles (agriculteurs, éleveurs, pêcheurs, jeunes, autorités locales, coutumières et religieuse, etc.) dans le processus d’élaboration, donne une légitimité locale, au POAS.

Deux décennies après l’opération pilote, cette étude SREC s’est donnée comme objectif d’analyser le niveau de diffusion de l’information foncière et spatiale sur la base des règles, co-contruites, par les communautés locales, avec l’appui technique de la SAED et le concours financiers, dans certains cas du PACR.

3.1. Niveaux de connaissance des outils et règles de gestion spatiale (POAS)

Cette réflexion, comme indiqué plus haut a été centrée sur le POAS et à cet effet, l’approche a commencé par une discussion générale sur le niveau de connaissance de perception du POAS par les communautés locales, et plus particulièrement par les différents chefs d’exploitation parties prenantes au projet. Ce travail, loin d’être exhaustif, a permis de dresser de manière synthétique, les différents niveaux d’appréhension de l’outil par les acteurs concernés. L’objectif étant d’avoir une idée sur le degré de popularité et d’appropriation du POAS, dont la démarche d’élaboration est présentée comme inclusive.

Dans cet exercice, nous avons considéré que la connaissance des POAS peut se rattacher à des étapes de la démarche d’élaboration (atelier sur le foncier, réunion villageois sur la gestion de l’espace, zonage du territoire, identification des pistes de parcours, etc.) mais aussi à des institutions, notamment la SAED, en tant que structure d’appui technique pour l’élaboration du POAS et le PACR, comme structure ayant financé la mise en œuvre des outils de gestion foncières et spatiale (POAS, SIF, Registre foncier, etc.). Dans la majorité des cas où les acteurs concernés affirmaient ne pas connaître le POAS, cette panoplie d’éléments a été utilisée, pour s’assurer que la compréhension ne soit pas tributaire de la terminologie. Des questions ont ainsi été posées sur la connaissance de l’existence du POAS, son utilité, l’objectif de l’outil, les règles de gestion, et le zonage de l’espace. Nous avons créé des catégories pour évaluer le niveau de connaissances : Aucunes (méconnaissance de l’existence de l’outil), Médiocre (connaissance de l’’existence mais pas objectif et utilité), Assez-bonne (connaissance de l’existence et connaissance sommaire des objectifs et de l’utilité), et Bonne (connaissance de l’existence de l’outils ainsi que de ses objectifs et son l’utilité).

La Figure 4 montre que le niveau général de connaissance du POAS est très faible. En effet, sur l’ensemble des acteurs interrogés, rares ont été les personnes qui affirment connaître le POAS, et qui peuvent en faire une description correcte. Cette interrogation a concerné aussi bien les chefs de village que les chefs d’exploitation partie prenantes au projet. Le tableau ci-après donne une synthèse du niveau de connaissance du POAS par des chefs d’exploitation interrogés.

14 D’Aquino P., Seck S. M., Cissokho A. 1999. « De l’irrigation administrée à une gestion concertée du territoire irrigable : le POAS, une démarche pour une évolution des modes de prise de décision », In Synthèse des résultats du projet PSI-CORAF. Dakar : CORAF, 14p.

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Figure 3: Niveaux de connaissances des acteurs enquêtés concernant les POAS

Au total, l’évaluation a concerné trente-deux personnes dont 31,% (soit 10 personnes) n’ont aucune connaissance de l’existence du POAS dont 2 chefs de villages. Il apparait que 50% (soit 6/12 personnes) des chefs d’exploitation exerçant des activités à dominantes pastorales n’ont aucune connaissance de l’existence de l’outil. Un léger mieux est observé du côté des chefs d’exploitations agricoles, dont seulement 16,6% (soit 2/12 personnes) n’ont aucune connaissance du POAS.

Parmi ceux qui ont entendu parler du POAS, avec un niveau de connaissance médiocre, ils représentent près de 40,6%, dont 4 chefs de village, 4 chefs d’exploitation pastorale et 5 chefs d’exploitations agricoles. Seulement, 9,4% des acteurs interrogés ont une bonne connaissance (existence du POAS, règles de gestion, zonage de l’espace, etc.), dont 2 chefs d’exploitations agricoles et un seul chef de village.

Le principal constat qui a été fait, lors des discussions sur la faiblesse du niveau de connaissance et d’appropriation de l’outil, est le fait qu’il soit perçu comme un produit exogène, un document du conseil municipal. A ce titre, il n’est pas encore vu comme une construction collective endogène et les rares personnes qui affirment avoir une connaissance de l’outil, le perçoivent, quasi-exclusivement comme un instrument de gestion des conflits entre agriculteurs et éleveurs. En outre, hormis les rares personnes qui ont été invitées à participer à quelques ateliers d’élaboration du POAS pour le compte de leur village, ou de leur zone, la quasi-totalité des acteurs n’a jamais vue ni le support, ni la cartographie du POAS.

3.2. Accessibilité de l’information foncière et spatiale

L’accessibilité à l’information spatiale et foncière se mesure à deux niveaux, d’une part, l’accès aux différents supports de présentation du POAS (support intégral, synthèse du POAS traduite ou non en langue locale, cartographie, etc.), d’autre part, la facilité ou non de l’exploitation (lecture, compréhension, etc.) du document.

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

Aucune Médiocre Assez-bonne Bonne

Agriculteurs Éleveurs Chefs de village

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Le premier travail qui a été demandé aux différentes parties prenantes a été de localiser un des supports du POAS, qu’importe la version (complète ou résumée), qu’il soit traduit ou non en langue locale. En effet, un travail de synthèse du support présentant les éléments clés du POAS a été réalisé par la SAED, avec le concours du PACR, pour l’ensemble de communes (entre 2008 et 2012). Les résultats à ce niveau montrent que malgré ces dispositions, l’outil est loin d’être accessible à bon nombre de personnes, comme le montre la Figure 5.

Figure 4: Pourcentage d’accessibilité aux supports du POAS

Les différents chefs d’exploitation ont cherché à obtenir un des nombreux supports du POAS auprès de différents acteurs (conseillers ruraux, chef de village, courtier du développement, assistants municipaux, maire, etc.) et auprès de différents institutions et structures (Sous-préfecture, Conseil municipal, CADL, SAED, etc.)15 ; cela durant toute la durée de cette expérimentation (soit plus de 3 mois). Au final, 54,2% n’ont pu avoir accès à aucun des documents de l’outil, dont une grande majorité de chefs d’exploitation à dominante élevage (soit 60% de cet effectif). Les mêmes effectifs ont eu accès à la cartographie du POAS.

La principale raison qui a été avancée est que les personnes et structures approchées, soit ne disposaient pas d’une version du POAS, soit n’étaient pas disposées à laisser les chefs d’exploitation partie prenante à cette étude, exploiter le support. Pour ceux qui ont eu la chance d’avoir accès au POAS (45,8% des parties prenantes), la tâche n’a pas été souvent facile. En effet, certains d’entre eux ont dû répondre à une batterie de questions (posées par des élus locaux, secrétaires municipaux et personnes ressources) sur les raisons de leur intérêt pour le POAS et l’usage qu’ils comptaient en faire. Et, pour la plupart des personnes qui ont eu accès à un des différents supports du POAS (près de 81,9% soit 9 personnes/11), les relations filiales, d’amitié et de voisinage ont été déterminantes.

Les rythme de progression de l’accès à l’information n’a pas été uniforme comme le montre le tableau ci-après.

Tableau 2: Progression du niveau d’accès aux informations foncières et spatiales

Mission de Villages d’agriculteurs Villages d’agriculteurs

15 Les types de canaux pour obtenir l’information seront traités dans la partie suivante, au point 3.3.

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

Agriculteurs Eleveurs

Accès Pas d'accès

suivi Malla Diokoul Fall

1er M S 27,30% 0% 2èm M S 27,30% 0% 3èm M S 27,30% 0%

La lecture de ce tableau montre que l’essentiel des personnes (soit 90,3%) ayant accès au POAS ont eu l’information dès, entre la mission d’identification et la première mission de suivi (en l’espace de près d’un mois). Au cours de l’expérience, une seule d’exploitation ayant accès aux informations foncières et spatiales, lors de la deuxième mission de suivi (soit plus de 20 jours après). Le constat qui se dégage de l’analyse des villages montre que les villages d’éleveurs plus éloigné des grands axes (pistes d’accès), ont plus de mal àles villages d’agriculteurs qui sont plus proche du Lac et des voies d’accès.

Dans une autre mesure, l’exploitation des supports n’a pas été facile pour ld’exploitation qui ont pu disposer d’une des versions du POAS. problèmes d’accessibilité que les chefs d’exploitations ont peu avoir pour exploiter les d’information sur le POAS.

Figure 5: Synthèse des problèmes d’accessibilité aux POAS

La lecture du tableau permet de voir que la quasiles différents supports du POAS qu’ils ont pu avoir pour répondre aux diffsur la gestion et la planification du territoireparfois illisible (100% des chefs d’exploitation), 91% des chefs d’exploitation dans cette frange ne pouvait lire les cartes et 63,6% avait du mal tout simplement à lire les supports (sous leurs différentformes, même traduits en langues d’exploitation pastoral, à ce niveau et qui est très pertinente, a été la suides documents qui sont censés nous guider dans l’organisation de l’espace, alors qu’on ne peut, ni les lire, ni les comprendre ». Pour un autre chef d’exploitation agricole, analphabète et illettré, document n’est qu’une succession de signes et de dessins que je ne pourrais jamais comprendre. Mais celui qui me l’a donné m’a expliqué qu’il était très important et parle des problèmes entre agriculteurs et éleveurs ». Autant de perceptionles POAS, malgré l’effort important qui a été déployé par les structures d’appui pour mieux, et sous différent formats.

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La lecture de ce tableau montre que l’essentiel des personnes (soit 90,3%) ayant accès au POAS ont eu l’information dès, entre la mission d’identification et la première mission de suivi (en l’espace de près d’un mois). Au cours de l’expérience, une seule personne s’est ajoutée à la liste des chefs d’exploitation ayant accès aux informations foncières et spatiales, lors de la deuxième mission de suivi

constat qui se dégage de l’analyse des villages montre que les villages ’éleveurs plus éloigné des grands axes (pistes d’accès), ont plus de mal à trouver l’information que

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Synthèse des problèmes d’accessibilité aux POAS

La lecture du tableau permet de voir que la quasi-totalité des acteurs a eu des problèmes pour exploiter les différents supports du POAS qu’ils ont pu avoir pour répondre aux différentes questions à chercher

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3.3. Types de canaux pour l’accès à l’information (sources et acteurs)

Dans le cadre de cette expérimentation, les chefs d’exploitations impliqués dans l’étude ont utilisé divers canaux pour avoir accès à l’information foncière et spatiale. Ils ont été chercher les réponses aux diverses questions, dans un premier temps, auprès de leurs cercle de connaissance, à savoir leurs canaux usuels/habituels et par la suite vers d’autres sources formelles ou informelles qui leurs ont été suggérées. Les réalités du monde rural étant parfois assez complexes, il a été décidé de procéder de la sorte, pour laisser les chefs d’exploitation prendre leur marque et aller vers des personnes de confiance ou des structures qu’ils ont jugées potentiellement intéressantes. Dès lors que leurs propres sources n’étaient pas à même de leurs permettre d’avoir accès au POAS et aux informations demandées, nous avons suggéré d’autres sources potentielles (personnes ressources et structures administratives).

3.3.1. Canaux d’information habituels/usuels

Pour permettre aux différentes parties prenantes de déterminer, par elles-mêmes, les potentielles sources d’information pertinente, nous leur avons demandé comment ils comptaient faire pour chercher l’information et quels canaux comptaient-ils utiliser. Ce travail a été fait lors de la première mission d’identification, donc avant le suivi. La réponse à cette question a permis de savoir vers qui se tournent le plus souvent les communautés locales, en matière d’information foncière et spatiale. Le tableau qui suit dresse la liste potentielle des acteurs ciblés par les différents chefs d’exploitation.

Tableau 3: Sources potentielles d’accès à l’information foncière désignée par les chefs

d’exploitation

Sources potentielles Chefs d’exploitation parties prenantes

Agriculteurs Éleveurs Total Chef de village 8,30% 0% 8,30% Conseiller municipal (informel) 16,60% 12,50% 29,20% Relais communautaire (habitant le village) 8,30% 0% 8,30% Conseil municipal 4,2 29,20% 33,3 Président commission domaniale (informel) 0% 4,20% 4,20% Courtier du développement & personnes ressources (niveau village)

12,50% 4,20% 16,70%

Site internet société civile 0 % 0 % 0 % Établissement public spécialisé en agriculture 0 % 0 % 0 % Sous-préfecture 0 % 0 % 0 % Cadre d'Appui au Développement Local (CADL) 0 % 0 % 0 % Total 50% 50% 100%

La lecture de ce tableau montre qu’une bonne partie des chefs d’exploitation se tournent vers le conseil rural pour avoir accès à l’information foncière et spatiale (33,3% des chefs d’exploitation), avec surtout une prédominance des chefs d’exploitation pastoraux qui préfèrent se référer, dans ces cas au conseil de leur collectivité locale (plus de 58% d’entre eux). La deuxième source potentielle d’accès à l’information déclinée par les différentes parties prenantes est le conseiller rural habitant le même village (29,2% des chefs d’exploitation), une tendance qui s’explique par la proximité et les relations qui peuvent exister avec ces élus. Les autres sources d’informations potentielles indiquées sont les courtiers du développement et les relais communautaires, qui jouent dans certains cas le rôle d’interface avec les autorités locales.

Au total, les canaux habituels d’accès à l’information sont le plus souvent marqués par des relations de connaissance et surtout de proximité (amitié, bon voisinage, etc.) Certains chefs d’exploitation,

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notamment les éleveurs accordent une grande confiance aux autorités locales, parce qu’ils « incarnent l’autorité au niveau de la collectivité ». Les canaux d’accès peuvent aussi être déterminés par le ciblage de personnes instruites au niveau de la communauté. Il ressort des discussions avec les chefs d’exploitation, que c’est l’un des facteurs déterminant du choix qui a été porté par certains d’entre eux sur les courtiers du développement et les personnes ressources. Le chef village continue cependant à jouer un rôle prépondérant, notamment dans l’orientation des personnes pour avoir accès aux supports du POAS.

3.3.2. Canaux d’informations suggérées

Quand cela a été demandé par les chefs d’exploitations, de nouvelles pistes et sources d’accès à l’information leur ont été suggérées. Il s’agit des structures comme la SAED, des institutions administratives comme la sous-préfecture et des services techniques comme le CADL (Cadre d’Appui au Développement Local), ainsi que des acteurs clés comme les secrétaires municipaux (ex-assistant communautaire), les maires, et les présidents de commissions, notamment la commission domaniale.

Ce travail a été effectué au cours des missions de suivis et des entretiens téléphoniques avec les parties prenantes sur l’état d’avancement de leur recherche. Le tableau 4 récapitule l’ensemble des activités qui ont menées durant l’étude.

Tableau 4: Chronologie des activités effectuées au cours de l’expérimentation

Missions et activités Tâches

Mission d’indentification Entretien sur le POAS, identification des chefs d’exploitation parties prenantes, démarrage de l’expérimentation.

Entretiens téléphonique (avec tous les chefs d’exploitation – CE-)

Recueil d’information, Entretiens avec les chefs d’exploitation, Orientation sur les canaux d’accès à l’information

Mission de suivi 1

Entretiens téléphonique avec les CE

Mission de suivi 2

Entretiens téléphonique avec les CE

Mission de suivi 3

Dans certains cas, plusieurs chefs d’exploitation se sont montrés réticents à l’idée de se rendre dans certaines de ces structures (notamment la sous-préfecture et le CADL), ainsi que d’aller voir des acteurs comme le maire et les secrétaires municipaux, sous prétexte qu’ils ne les connaissent pas. L’argument qui leur a été opposés pour les persuader d’y aller, était que ces acteurs étaient là pour eux, et qu’ils sont investis d’une mission de service public. A ce titre, ils doivent pouvoir faciliter l’accès à l’information foncière et spatiale contenue dans les POAS.

Dans l’ensemble, aussi bien au niveau des sources habituelles que celles suggérées, la majorité des chefs d’exploitation a eu du mal à avoir l’information foncière et spatiale. Les personnes qui y ont eu accès ont dû activer plusieurs leviers et développer des stratégies de contournement des difficultés. A cela s’ajoute le problème de l’exploitation des documents pour en ressortir les informations foncières et spatiale à chercher. Les leviers qui ont été activés pour contourner les difficultés d’accès et les stratégies développées par les chefs d’exploitation pour exploiter les supports du POAS sont documentés dans la partie (3.4.) qui suit.

23

3.4. Leviers et stratégies pour accéder et exploiter les informations spatiales

Dans le cadre de cette expérimentation, les chefs d’exploitation mobilisés ont développé diverses stratégies pour pouvoir arriver à i) obtenir un des supports du POAS, et ii) les exploiter pour en tirer les informations foncières et spatiales. A ce titre plusieurs leviers pour l’accès ont été activités pour localiser un des supports du POAS. Il s’agit principalement de :

- la mise à contribution des liens filiales : plusieurs parties prenantes ont fait appel à un de leur parent (habitant parfois Dakar, Saint-Louis ou dans d’autres régions) ou une des connaissances d’un de leur parent pour localiser le POAS (12,5% des chefs d’exploitation) ;

- la mise à contribution des relations amicales et du voisinage : certains acteurs n’ont pas hésité à jouer de leur influence auprès de leurs voisin, pour se faire introduire au niveau d’autres personnes pour pouvoir avoir accès au POAS ou à l’information foncière (66,7% des chefs d’exploitation) ;

- la nécessité de connaître les règles de la gouvernance foncière locale comme argument auprès des autorités locales, dans l’esprit de prévenir les conflits fonciers (18,1%);

- la recherche collective des informations pour donner plus de poids à leurs requêtes d’accès au POAS et aux informations foncières et spatiales (2,7% des chefs d’exploitation).

Il s’agit d’autant de leviers que les différents chefs d’exploitation ont utilisé pour se donner des chances de trouver l’information foncière et spatiale. Un des exemples les plus significatifs, qui a été utilisé par un chef d’exploitation agricole a été de s’appuyer sur les panneaux de limitation des zones de gestion du POAS, installés au niveau de villages, pour convaincre sa source (en l’occurrence un conseiller) de lui prêter son support POAS, pour qu’il puisse l’exploiter et mieux comprendre leur logique d’implantation.

Au final, les chefs d’exploitation ont pu avoir accès aux POAS par différentes sources, comme le montre le tableau n°5 ci-après.

Tableau 5: Source d’accès aux différents supports du POAS

Sources d’accès au POAS Chefs d’exploitation parties prenantes

Agriculteurs Éleveurs Total

Conseillers municipaux (informel) 36,4% 0% 36,4%

Relais communautaires 27,3% 0% 27,3% Chef de village 9,1% 0% 9% Président de la commission domaniale (informel) 0% 27,3% 27,3% Total 72,7% 27,3% 100%

Il ressort de l’analyse de ces résultats que la première source d’information et d’accès aux différents supports du POAS reste les conseillers municipaux résidants dans les mêmes villages que les différents chefs d’exploitation. Les relais communautaires et les président de commission domaniale viennent en second lieu (à hauteur de 27,3% chacun). Seulement un des chefs de villages sur les huit a pu proposer un support du POAS au chef d’exploitation de son village. L’un des principaux constats qui est aussi confirmé par la lecture de ce tableau est la difficulté d’accès aux informations foncières et spatiales pour les éleveurs. Mais aussi, les tentatives vaines de la part des chefs d’exploitation d’accéder à l’information foncière et spatiale au niveau des structures administratives, des services techniques et des mairies.

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Passer ce stade, l’autre défi à relever pour les participants à cette expérimentation, était d’exploiter les supports du POAS pour en tirer les informations objet de l’enjeu. En effet, il existe un écart important entre accès et accessibilité des supports d’information sur les systèmes de gestion foncière et spatiale, notamment en milieu rural où les taux d’analphabétisme (même en langue locale) sont assez élevés. Les observations portées à ce niveau montrent que les acteurs sont capables de s’adapter en trouvant à chaque fois des moyens d’exploiter les documents et de répondre aux différentes questions, cela sur les règles de gestion, sur le zonage des terroirs, sur les règles de gestion, sur la localisation des pistes de parcours, sur la vocation des zones, etc.

Ainsi, sur l’ensemble des personnes ayant eu accès au POAS, rares sont celles qui ont pu l’exploiter en personne. En effet, il leur a fallu développer plusieurs stratégies pour extraire les informations à chercher : (i) recours à des personnes ressources qui savent lire et qui peuvent comprendre les règles édictées dans le POAS (relais communautaires, enseignants, étudiants, personnes ressources, etc.), (ii) exploitation des supports de manière collective par des chefs d’exploitation d’un même village ; (iii) réponse directe aux questions sans avoir accès à un des supports du POAS, avec l’appui de personnes ressources (principalement, courtier du développement). Les résultats chiffrés de ces différentes stratégies développées sont synthétisés dans le tableau n°6 ci-après.

Tableau 6: Stratégies développées par les chefs d’exploitation pour comprendre les

informations foncières spatiales

Chef d’exploitation

Stratégies d’exploitation des supports du POAS et d’accès aux informations foncières et spatiales.

Exploitation par chef d’exploitation en personne

Exploitation collective de chefs de d’exploitation

Exploitation par l’appui d’un tiers (courtiers du développement, enseignant, étudiants, personnes ressources)

Réponses aux questions sans accès à un des supports du POAS avec l’appui de personnes ressources

Total

Agriculteurs 8,3% 25% 33,3% 8,3% 75% Eleveurs 0% 0 25% 0% 25% Total 8,3% 25% 58,4% 8,3% 100% % 7,7 23,1 61,5 7,7 100%

Sur l’ensemble des chefs d’exploitation, un seul a pu exploiter et répondre aux questions sans appui d’une tierce personne, ce qui n’est pas le cas pour les autres, qui ont eu recours à divers moyens pour le faire (enseignants, personnes ressources, étudiants, courtiers du développement).

3.5. Les résistances dans l’accès aux informations foncières et spatiales

L’examen des trajectoires d’accès à l’information foncière à travers cette expérimentation basée sur le POAS a permis de constater quelques facteurs bloquants la bonne diffusion de l’information et une meilleure appropriation des outils et mécanismes de gestion foncière et spatiale. Ces facteurs sont inhérents à trois principales formes de résistances : celles traditionnelles, celles institutionnelles voire administrative et celles fonctionnelles.

3.5.1. Résistances locales/traditionnelles

Au Sénégal, le système de gestion coutumier qui était censé être aboli par la loi 64-46 sur le domaine national, occupe une place prépondérante dans les logiques de tenures et de gouvernance des terres. En effet, même si ce système a subit des mutations fortes avec des tendances de sécurisation par le

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système de « régularisation »16 des occupations traditionnelles, il reste le référant le plus couramment utilisé par les communautés locales. Les discussions avec les différents acteurs au cours de cette étude ont montré que la gestion foncière est conçue au niveau local comme une affaire de famille, de communauté avec un rôle central du chef de village, comme élément régulateur. Le conseil municipal est parfois vu comme un élément externe qui vient s’immiscer dans la gestion des affaires communautaires voire familiales. Cette perception rend certaines personnes réticentes et distantes des instances communautaires de décisions. Un des référant en matière de gestion des conflits fonciers par exemple, reste la négociation entre protagonistes, au pire la négociation, par le chef de villages ou des personnes de bonnes volontés. Les mécanismes et outils de gestion foncière élaborés sous l’autorité du conseil municipal sont vus, comme l’ai d’ailleurs la loi sur le domaine national, comme des éléments externe qui visent à fragiliser l’organisation communautaire.

3.5.2. Résistances institutionnelles

Les outils de gestion foncière et de planification spatiale sont pour la majorité réalisés avec le concours financier de partenaires au développement (programmes de développement, projet, ONG, etc.) ; mais aussi avec le concourt des services techniques et d’appui au développement. Les collectivités locales sont les porteurs de ces projets et assurent la validation des travaux et des outils finaux qui sont présentés, si on prend le cas du POAS, comme des modèles d’élaboration de mécanismes concertée de gestion de l’espace.

Dans ce contexte, même si des mécanismes de diffusion et de vulgarisation de ces outils sont proposés et mis en œuvre, tous ces acteurs institutionnels et structures disposent de l’information sur les règles de gestion foncière et de planification spatiale. Les structures publiques et les services d’appui au développement ont un rôle important à jouer pour disséminer l’information. Seulement, ces structures sont perçues par les communautés locales comme inaccessibles. Cette même réflexion touche également les conseils municipaux qui doivent traiter les requêtes d’accès à l’information.

Ce qui est apparu à ce niveau est que toutes les tentatives d’accès à l’information en passant par les secrétaires municipaux ont été porté à l’appréciation des maires, absents dans certains cas, réticents dans un autre cas et pire, refusant de donner suite à la requêtes d’accès à une information publique. Certains élus locaux ne souhaitant pas diffuser l’information pourtant publique pour renforcer une position de pouvoir.

3.5.3. Les résistances fonctionnelles (analphabétisme, manque de connaissance du droit à l’accès à l’information, etc.)

Les réalités du monde rural comportent des facteurs handicapant une bonne partie des communautés pour qu’ils puissent avoir accès aux informations foncières. Il s’agit principalement de la question de l’accessibilité des documents et supports sur les mécanismes de gestion foncière et de planification spatiale, pour une population rurale majoritairement analphabète (malgré les efforts réalisés par les structures d’appui pour traduire ces documents en langue locale). L’autre facteur est la méconnaissance du droit d’accès à l’information publique par les communautés locales. Cette méconnaissance de leur droit de citoyen ne permet pas une bonne appropriation des informations sur la gouvernance de leurs terroirs, aussi bien sur le plan de la gestion des terres que des espaces de production.

4. Discussions autour de la valorisation de l’information foncière au Sénégal

16 La régularisation est un procédé instauré dans certaines communautés rurales de la vallée du fleuve Sénégal pour une reconnaissance, par délibération d’affection foncières des occupations foncières traditionnelles, après constatation de la commission domaniale et recueil de l’avis du chef de village.

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La question de l’information foncière est largement négligée ou du moins sous-évaluée, notamment dans les politiques et stratégies de développement des pays d'Afrique de l'Ouest. A ce titre, discuter de la disponibilité de l’information foncière, depuis sa production, sa conservation, jusqu’à sa diffusion s’avère indispensable, particulièrement dans un contexte actuel marqué par une diversité d’enjeux et de défis qui poussent les pouvoirs publics à prendre conscience de la place centrale de la question foncière dans les politiques de développement, de planification territoriale, et de lutte contre la pauvreté (Le Meur., 2008)17.

Face à la recrudescence des enjeux autour du foncier, la compréhension des défis qui en découlent passe inévitablement, pour les communautés locales surtout, par une information foncière fiable et par la systématisation de mécanismes de concertation permettant aux différents acteurs de faire entendre leur point de vue. Au Sénégal, pour compléter les déficits et le flou autour de la législation foncière, plusieurs outils ont été expérimentés dans une optique de contribution à la politique d’aménagement du territoire, de gestion du développement local et de renforcement de la décentralisation, notamment dans la vallée du Fleuve Sénégal. La conception de ces outils, comme le POAS consacrent l’émergence de règles nouvelles et originales, qui ont cherché à prendre en compte les réalités et spécificités locales. Toutefois, les enjeux de la réussite et de l’application de ce type d’outil se situent à plusieurs niveaux au-delà des aspects techniques, notamment concernant les conditions sociales, institutionnelles et politiques de leur mise en œuvre. Ces conditions déterminent l’apport de ces outils comme : (i) support et appui à la mise en place d’une gestion concertée et négociée des droits sur la terre ; (ii) support de gestion des conflits, d’anticipation et de prospective sur les mutations socio-spatiales locales ; (ii) condition de diffusion, de vulgarisation en faveur d’une appropriation/pérennisation par les communautés locales (d’Aquino., et al., 2011)18.

En s’appuyant sur les résultats de cette expérimentation conduite dans la zone du lac de Guiers, cette partie sera axée sur une analyse de la gestion de l’information foncière, à partir du POAS, sur la base des discussions avec des acteurs locaux.

4.1. Gestion de l’information foncière

Un des constats de cette étude sur l’accessibilité aux supports du POAS est d’abord le manque de retour d’information des acteurs qui représentent leurs communautés locales dans les ateliers de concertation pour l’élaboration de l’outil, d’où la faiblesse de son degré de diffusion. Elle révèle également les difficultés d’exploiter les documents ou rapports qui en ressortent, surtout pour une population rurale majoritairement analphabète. Le POAS doit être un ensemble de règles connues de tous et partagées par les différents groupes stratégiques pour répondre à sa vocation d’outil de gestion de leur espace (Faye P., Diop D., et al, 2012)19.

La question qui se pose à ce niveau est de savoir comment arriver à ce que les communautés locales, avec tous les différents groupes d’acteurs, s’approprient les informations sur la gestion foncière et spatiale, et maîtrisent les règles concertées de gestion de l’espace ? Une interrogation qui renvoie, entre autres, à la nécessité d’une démarche participative réelle dans l’exercice d’élaboration et mais surtout d’animation du POAS. Il s’agit de le rendre le plus « populaire » possible, notamment au vu du caractère externe de l’opération, conduite par un établissement public (SAED) et limitée dans le temps car financée par des projets ou programmes de développement (PACR, MCA, etc.).

17 Le Meur, P. Y., 2008. L’information foncière, bien commun et ressource stratégique. Le cas du Bénin : IIED, Dossier n° 147, Londres WC1H 0DD, Royaume-Uni Mai 2008, 33 pages.

18 d’Aquino P., Galpin C., et Lemmen C., 2011. Les outils de gestion de l’information foncière. Les Notes de synthèse, Comité Technique Foncier et développement, N°2, Mars 2011. 6 pages.

19 Faye, Diop et al., 2012. Le foncier de la terre et du sel à Ndiebene Gandiole. Des régulations entre traditions et modernité. Rapport Programme NEGOS/GRN, IPAR, janvier 2012, 69pages.

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Cette partie répond à des questions qui ont été abordées lors des discussions avec les principales parties prenantes (agriculteurs, éleveurs, autorité locale) au cours de cette expérimentation.

4.1.1. Quels manquements sur le plan communicationnel ? La conception des outils et mécanismes de régulation foncière est en théorie accompagnée d’une organisation assurant la communication pour une meilleure vulgarisation de l’information. Ce système s’avère parfois inefficace, notamment au vu des constats qui sont faits sur le terrain. En effet, la production de l’information foncière n’est pas une simple question de transcription de données issues d’investigations, de recensements divers, de conceptualisation, de concertation, etc. Elle renvoie de manière inhérente à des regroupements sociaux et à des intérêts qui se transforment via les opérations de « problématisation, d’intéressement, d’enrôlement et de mobilisation » des communautés locales, depuis la conception de la démarche jusqu’à la phase finale de validation et de codification des règles de gestion foncières et spatiale (Le Meur, 2008)20. La majorité des acteurs rencontrés affirment n’avoir jamais été informés du processus d’élaboration d’outils de gestion foncière, notamment le POAS. Pour ceux qui ont eu l’information de la mise en place de ces démarches, cela a été fait lors de discussions avec des voisins du même village, ou lors de rencontres inter-villageois (association de développement), ou encore quand ils ont été confrontés à des problèmes, notamment dans le cadre de conflits d’usage (divagation animale, litiges sur les limites des exploitations agricoles, etc.). Toutefois, ils affirment comprendre le principe de l’outil qu’ils circonscrivent le plus souvent dans le champ de la régulation des conflits agriculteurs/éleveurs. Un des principaux constats à ce niveau est que même les acteurs qui ont représenté leurs corporations lors des ateliers de concertation pour la définition des règles du POAS, ne parviennent plus à se rappeler de ce qui a été décidé et des modalités de gestion foncière. On imagine aisément que le travail de communication, et de retour d’information attendu, d’abord de la part de l’équipe de conception et des acteurs locaux, n’a pas été assuré. Il serait judicieux dans le cas d’une approche de procuration de la représentation des populations dans les rencontres de concertation pour l’élaboration des outils et mécanismes, de s’assurer de leur capacité à restituer l’information et les règles foncières codifiées. La communication autour de l’information foncière pour plus d’efficacité implique dans sa production et sur sa codification un ensemble hétérogène d’acteurs, d’idées et d’objets. Or, les communautés locales perçoivent ce travail comme le fruit d’une réflexion d’expert, accompagné de quelques élus locaux. Le principal défi à ce niveau est la nécessité d’une révision de l’approche de la communication autour de ces outils, qui doit émaner d’un processus construit, d’amont en aval, avec une participation effective des communautés locales.

4.1.2. Quels mécanismes de diffusion de l’information ?

Les promoteurs de l’opération de Pilote d’élaboration du POAS de Ross-Bethio, qui s’est déroulé de 1997 à 1999, s’étaient donnés comme objectif de renverser le dictat des experts et techniciens en matière de planification au profit des bénéficiaires, suivant une démarche itérative de recherche-action. Ils ont accordé une grande importance à l’apprentissage progressif et mutuel entre techniciens, chercheurs, élus locaux, autorités administratives et populations locales détentrices du savoir local. Cela a engendré une planification réflexive (apprendre mutuellement à partir de l’action) et adaptative (réviser la démarche en fonction des leçons tirées des différents registres de savoir au cours du

20 Le Meur, P. Y., 2008. L’information foncière, bien commun et ressource stratégique. Le cas du Bénin : IIED, Dossier n° 147, Londres WC1H 0DD, Royaume-Uni Mai 2008, 33 pages.

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processus) (Faye et al. 2011)21. En réalité, cette démarche avait un cadre formateur et cognitif qui facilitait i) une bonne compréhension de l’intérêt d’élaborer cet outil, cela assurant un premier niveau de communication sur les apports du plan de gestion des ressources naturelles ; ii) un premier niveau de communication et de diffusion de l’outil auprès des communautés locales ; et iii) une meilleure accessibilité des supports de l’information foncière.

La démarche adoptée et stabilisée par la SAED épouse plus une logique de généralisation de l’outil. Cette approche s’éloigne de celle de recherche-action et d’accompagnement des populations pour la conception de l’outil, qui a guidé l’opération pilote de Ross-Béthio, où « la démarche était plus importante que l’outil final ». Dans cette dynamique, les acteurs se donnaient le temps pour que la concertation et la participation soient effectives, ce qui facilite l’appropriation de l’outil par les populations. A travers cette expérimentation, la quasi-totalité des différentes parties prenantes interrogées ont déclaré n’avoir été impliquées dans aucune stratégie de diffusion du POAS. Pour bon nombre d’entre eux, la seule campagne d’information a été celle qui a été menée par le conseil rural, lors de la mise en place des panneaux de limitation des villages et de délimitation des zones de gestion POAS, financé par le PACR. Surpris par la mise en place de ces panneaux, certains acteurs se sont rapprochés de leurs chefs de villages pour en connaître l’intérêt. Il est aussi apparu dans la discussion avec ces acteurs que les réseaux de connaissances ont été les plus efficaces en termes de vulgarisation des informations foncières et spatiales au niveau communautaire. Ces réseaux sont alimentés par des personnes ressources, principalement des courtiers du développement habitant les mêmes villages que les acteurs locaux, mais aussi des conseillers ruraux résidents et dans une moindre mesure les chefs de village. Proposant des scénarios pour une distillation de l’information foncière et spatiale par une meilleure sensibilisation sur l’intérêt des outils de gestion foncière et principalement du POAS, quelques lignes d’actions ont été proposées par les personnes qui ont été interrogées. Les participants ont aussi souligné leur volonté d’accéder aux informations foncières. Il semble que l’expérimentation ait suscité un vif intérêt pour l’acquisition d’une meilleure connaissance des outils de gestion foncière. Conscients des impacts que peuvent avoir les nouveaux projets d’investissements agricoles sur leurs activités traditionnelles, mais aussi de leur capacité à conserver leurs terres, les chefs d’exploitation parties prenantes, ont soulevé les points suivants:

- le conseil municipal doit initier des activités de diffusion de l’information foncière et mettre à niveau tous les chefs de villages ainsi que les personnes ressources (au niveau des villages) susceptibles d’assurer une bonne communication autour d’abord de la législation foncière, des possibilité de sécuriser les occupations traditionnelles, des règles de gestion foncière et expliciter le zonage spatial ;

- la nécessité de créer des cadres de discussion au niveau des villages, intégrant les élus locaux et les communautés locales pour discuter des modalités d’installation des investisseurs pour éviter tous conflits à l’avenir ; à ce titre, un dispositif de veille et d’orientation (avec tous les services techniques, les personnes ressources et les « détenteurs de savoir ») serait d’un grand apport. La mise en place d’un tel outil permettrait de contrôler les transactions foncières qui pourraient nuire aux intérêts de la communauté.

Fondamentalement, il faut intégrer les questions émergentes de développement local et ancrer les outils et mécanismes de gestion du foncier dans les réalités locales pour favoriser son appropriation. Cependant, il faut replacer le local au centre de l’action de planification, en amont du processus

21 Faye, Diop et al., 2012. Le foncier de la terre et du sel à Ndiebene Gandiole. Des régulations entre traditions et modernité. Rapport Programme NEGOS/GRN, IPAR, janvier 2012, 69pages.

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(élaboration) et en aval (mise en œuvre et réadaptation) parce qu’un POAS n’a de sens que lorsqu’il permet au Conseil rural d’opérationnaliser les choix concertés de ses populations en matière de gestion de l’espace et des ressources. De l’avis des acteurs à la base, le meilleur des mécanismes est celui qui implique tous les acteurs dans le processus de définition, qui intègre la concertation comme règle de base pour le déroulement des activités, et qui puisse être ancré aux réalités locales, en s’appuyant sur les canaux villageois de diffusion de l’information (radio communautaire, Mosquée, assemblée du village, etc.).

4.2. Accès et accessibilité de l’information spatiale et de la gestion foncière : utilité, utilisabilité et utilisation.

La question de l’information est de manière intrinsèque une affaire politique et économique, renvoyant à des logiques de pouvoir et de contrôle du savoir. Elle est aussi affaire d’institution, au sens où « les institutions codent de l’information et organisent socialement la mémoire et l’oubli » (Douglas, 1987 : 69, cité par Le Meur, 2008)22. Un regard sur la qualité de l’information foncière permet de mettre en exergue quelques-unes de ses principales caractéristiques, à savoir qu’elle peut être hybride, composite, et également lacunaire. Il est de fait que c’est à la fois un bien commun et une ressource stratégique dont la production et les usages ne forment pas un «système» cohérent (encore moins autorégulé) (Le Meur, 2008)23.

Dans le principe, la mise en œuvre des outils et mécanismes de gestion foncière s’accompagnent d'un transfert progressif de connaissances et d’informations mais aussi et surtout d’une dynamique de développement de compétences au niveau local, à même d’en assurer les exigences en termes de sensibilisation sur les objectifs, l’intérêt et la finalité de l'approche, en termes de diffusion de supports qui soient accessibles à toutes les catégories d’acteurs, et en termes d’appropriation des règles de gestion spatiale et foncières. Ces exigences traduisent un travail de réflexion qui doit accompagner l’élaboration des outils de gestion fonciers sur les besoins en termes d’appui technique et financier.

La production de l’information spatiale n’est pas indépendante des institutions qui l’abritent et des enjeux et objectifs auxquels elle est supposée répondre. Il convient de noter que l’information foncière est de nature composite dans la mesure où toute documentation produite constitue du savoir foncier finalisé, sous-tendu par des objectifs spécifiques. Dans cette optique, on peut se demander quelle est l'utilité de l’information spatiale et des règles de gestion foncières pour les acteurs locaux. Quels usages des informations foncières font-ils ? Enfin, quel est le degré d’utilisabilité des informations et règles de gestion foncières, au travers du POAS ?

De manière synthétique la réponse à ces questions a permis de dresser quelques points forts qui caractérisent l’élaboration et la mise en œuvre du POAS. Cet outil est un important outil d’aide à la décision et un instrument d’appui à la gestion et à la planification territoriale et de l’occupation du sol, aux yeux des élus locaux et des structures d’appui (SAED, services techniques, etc.). Pour ces acteurs, il constitue un modèle d’élaboration participatif de règles de gestion de l’espace et des ressources naturelles qui revêt un certain nombre d’impacts positifs, entre autres: (i) la sécurisation des usages à travers un zonage clair de l’espace, (ii) la clarification des rôles des acteurs, avec des règles concertées de gestion, d’occupation et de planification spatiale ; (iii) le renforcement institutionnel, des institutions locales et le renforcement de capacités des relais communautaire ; (iv) le renforcement de la démocratie locale ; (v) la vulgarisation de la législation foncière ; (vi) le renforcement du partenariat, (vii) l’apaisement et la prévention des conflits fonciers. Il a aussi l’avantage d’intégrer les

22 Douglas, M. 1987. How Institutions Think. London, Routledge & Keegan Paul. Cité par Le Meur, 2008. L’information foncière, bien commun et ressource stratégique. Le cas du Bénin : IIED, Dossier n° 147, Londres WC1H 0DD, Royaume-Uni Mai 2008, 33 pages.

23 Le Meur, 2008. L’information foncière, bien commun et ressource stratégique. Le cas du Bénin : IIED, Dossier n° 147, Londres WC1H 0DD, Royaume-Uni Mai 2008, 33 pages.

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pratiques et mécanismes de gestion foncière coutumière innovants, qui cadrent avec la législation. Vu sous cet angle, le POAS peut instaurer une dynamique de bonne gouvernance des ressources foncières, à condition qu’il soit bien approprié par les communautés locales ; ce qui est loin d’être le cas. Dans toutes les communautés rurales visitées, le POAS est loin d’être mis en application.

L’outil présente un certain nombre de contraintes qui s'observent dans la phase de conception liée en grande partie à plusieurs facteurs comme : (i) la difficulté de la mobilisation effective des acteurs dans toutes les étapes du processus d’élaboration, (ii) la qualité et la représentativité des différents acteurs qui prennent part au processus de conception de l’outil, (iii) le manque de retour d’information des acteurs qui représentent leurs communautés dans les ateliers de concertation lors du processus d’élaboration, et (iv) l’accessibilité des documents ou rapports qui en ressortent (et ce malgré les efforts faits par la SAED pour traduire le document en langue locale).

Plusieurs raisons ont cependant été évoquées par les acteurs rencontrés pour expliquer l’intérêt de disposer de l’information foncière et leur utilisation. L’utilité de l’information est déterminée par les enjeux d’obligations légales mais surtout l’enjeu de la préparation à la prise de décision (la détention de l’information foncière permet de prendre des décisions opportunes au bon moment). Ces éléments renvoient à un besoin d’assurer une bonne gestion des exploitations familiales avec une information permettant la prise de décisions (Douglas, 1987, cité par Le Meur, 2008)24.

En fonction des besoins, certains acteurs parviennent cependant à trouver un moyen d'accéder aux informations foncières. Par exemple, pour anticiper la venue d'investisseurs privés et sécuriser leurs occupations foncières, certains acteurs vont chercher l’information sur la procédure à suivre pour régulariser des occupations traditionnelles auprès des conseils municipaux. Même si l’utilité de l’information foncière n’est pas à démontrer pour les différents acteurs, on ne peut en dire autant de l’accessibilité de l’information foncière.

Une autre dimension s’est invitée dans les discussions sur l’utilisation de l’information foncière, il s’agit de la question de la redevabilité des autorités locales, principalement des élus locaux, en ce qui concerne la gestion foncière. En effet, pour certains chefs d’exploitation interrogés, les instances locales de gouvernance ainsi que leurs représentants (surtout les conseillers de chaque village) doivent être tenus de rendre compte aux communautés locales, de la diffusion de l’information foncière. Ils doivent en rendre l’accès facile par des échanges interactifs et systématiques, à chaque fois que les décisions sont prises sur les règles de gestion, les décisions concernant les revendications foncières, la réglementation des litiges fonciers, les modalités d’affectation foncières, le zonage des terroirs, etc. Pour certains, tant que cet aspect n’est pas pris en compte, les positions de pouvoir resteront très importantes puisqu’elles vont continuer à déterminer le poids des parties et surtout favoriser les plus nantis et ceux qui ont accès aux sphères de décisions et à la bonne information.

4.3. Quelles perspectives pour favoriser l’accessibilité à l’information et aux règles de gestion spatiale?

Pour prendre en compte la diversité des situations foncière rurales et déterminer les conditions de la sécurité foncière, il s’avère nécessaire d’assurer une augmentation de la capacité des acteurs d’un territoire à maîtriser les processus qui les concernent. Il s’agit de faire ressortir les marges de manœuvre des acteurs pour infléchir les dynamiques en cours. Cette approche implique la compréhension des dynamiques territoriales en caractérisant les relations entre qualité des ressources disponibles, démographie, pressions sur les ressources et systèmes de production, relations qui déterminent à la fois les capacités productives et les conditions d'accès à la terre.

Les nombreux acteurs de la chaîne foncière (l'Etat et ses institutions, les ONG, les collectivités territoriales, les organisations représentatives, les communautés locales) ne coordonnent pas suffisamment leurs actions. L'information foncière existante est parcellaire, fragmentée et dispersée. Une plus grande organisation de la production et de la diffusion de l’information foncière pourrait

24 Douglas, M. 1987. How Institutions Think. London, Routledge & Keegan Paul.

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aider à une meilleure appropriation des mécanismes et outils de gestion foncière et à instaurer une dynamique de bonne gouvernance dans le secteur. Cette approche peut faciliter la mobilisation des acteurs, mais surtout accompagner un changement dans le comportement des acteurs et dans les transformations de l’espace, dans une perspective de développement territorial (Lardon et Piveteau, 2005)25. Les différents types d'acteurs concernés n’ont pas tous les mêmes attentes, intérêts, ni pouvoirs de décision. Leurs rôles évoluent et s’imbriquent dans de nouveaux modes de gouvernance foncière entre des incitations institutionnelles et des initiatives locales.

Dans cette perspective, la mise en place d'une plateforme de partage des savoirs et de l'information, pourrait rendre accessible l’information foncière et spatiale. Évidemment, la révision de nouvelles démarches et méthodes pour élaborer les outils de gestion foncière et spatiale s’avère nécessaire.

4.3.1. Une révision des approches d’élaboration des outils de gestion spatiale ?

Au vu des processus actuels en cours au Sénégal, l’optimisation de l’exploitation des ressources foncières constitue une préoccupation majeure des pouvoirs publics. Une gestion durable et inclusive du foncier implique un accès équitable à la terre et une transparence dans sa gestion par les institutions qui en ont la charge pour garantir stabilité et cohésion sociale, gages d’un développement rural et social équilibré. Au moment où les structures et modes de régulation foncières sont de plus en plus remises en cause, par les communautés locales qui ne les maîtrisent pas où qui affirment n’avoir pas été impliqués dans l’élaboration de ces mécanismes de gestion. D’ailleurs, c’est une des raisons qui explique que ces mécanismes et outils de régulations existants (appliqués ou non) cohabitent avec des pratiques locales suivant les enjeux du moment. Ce contexte ne manque pas de créer un flou et une insécurité dans la tenure et la gestion foncière.

Comment élaborer des outils et mécanismes de régulation foncière qui soient des instruments accessibles et appropriés pour les populations ? Comment élaborer des outils qui se présentent comme un des éléments ou une étape dans l’élaboration d’un réel plan de développement local ? Ces exigences imposent de changer d’orientation en ce qui concerne la démarche de vulgarisation et les méthodes actuelles de réalisation de ces mécanismes. A ce niveau, quelques idées ont été évoquées par les acteurs locaux au travers de l'analyse de l'outil POAS et s’articulent principalement autour :

- de l’intégration des questions émergentes de développement local et de l’ancrage de l’outil dans les réalités locales pour favoriser son appropriation et faciliter son application ;

- replacement du « local » au centre de l’action de planification, en amont du processus (élaboration) et en aval (mise en œuvre et réadaptation), parce qu’un POAS n’a de sens que lorsqu’il permet au Conseil municipal d’opérationnaliser les choix de ses populations en matière de gestion de l’espace et des ressources ;

- de la promotion de la bonne gouvernance et de la transparence dans la gestion des investissements privés, par des « Business Plan » efficaces, adaptables, durables et acceptables pour les communautés locales, et sous le contrôle d’instances de gestion participative, comme des plateformes ou observatoires des dynamiques locales de la gouvernance du foncier ;

- du suivi des processus fonciers en cours, partie intégrante du fonctionnement de ces plateformes/observatoires de gestion du foncier. Cette capacité permettra d'adapter et modifier les outils en fonction des nouveaux enjeux soulevés ou sous-estimés jusqu’à une phase d’appropriation avancée de l’outil par les communautés locales;

- de la réflexion sur les articulations possibles des échelles de planification (Commune, département, région agroécologie) pour avoir une réelle vision de l’aménagement du territoire en faveur d’un développement local intégré ;

25 Sylvie Lardon et Vincent Piveteau, « Méthodologie de diagnostic pour le projet de territoire : une approche par les modèles spatiaux », Géocarrefour [En ligne], vol. 80/2 | 2005, mis en ligne le 01 janvier 2008, consulté le 01 novembre 2014. URL : http://geocarrefour.revues.org/980 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.980

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- de la projection sur la production d’outils de planification et d’occupation du sol plus englobant, pouvant dépasser même le cadre des limites administratives (superposer parfois à des enjeux politiques d'aménagement) et épouser les contours des zones éco-géographiques, qui peuvent être plus pertinentes, notamment pour une bonne prise en compte des activités marginalisées comme le pastoralisme.

4.3.2. Renforcement des canaux et mécanismes d’échanges/partage des informations et règles de gestion spatiales ?

Les appréciations portées par les interlocuteurs sur les démarches qui ont été développées dans le cadre des différentes initiatives d’élaboration de système de gestion foncière et de diffusion de l’information mettent l’accent sur la nécessité d’améliorer le cadre partenarial et les mécanismes de partage, d’échanges et de circulation de l’information foncière. Pour ces acteurs, il va de soi que les communautés locales doivent être au cœur de ces processus devant aboutir à une implication effective des communautés locales dans l’élaboration et la mise en œuvre des règles de gestion spatiales.

Plusieurs initiatives ont visé la mise en œuvre des cadres de concertation sur la gestion des ressources naturelles et foncières, poursuivant différentes logiques et objectifs. Toutefois, si ces cadres s’avèrent pertinents en théorie, il importe de revoir le contenu de leurs axes d’intervention et surtout la conduite et la qualité de l'implication des acteurs locaux dans la mise en pratique. En outre, ces espaces d’échanges et de partage ne résistent pas aux défis de la pérennité et de la communication, pour un partage effectif des informations sur la gestion des ressources naturelles. Ces initiatives sont parfois portées par des programmes ponctuels, et tombent en désuétude une fois ces projets finis.

De plus, il est rare que des synergies existent entre les initiatives, et on assiste donc à une évolution de cadres, mécanismes d’échange et de partage de l’information foncière, mise en place par les uns et les autres (notamment les ONG, les services techniques, les établissements publics, les collectivités, etc.), mais sans que cela n'aboutisse à un effet cumulatif. En d'autres termes, les travaux qui ont été accomplis dans le cadre d'une initiative donnée n'ont pas été reversés et capitalisés dans le cadre des processus qui ont suivi. Ainsi, il y a une rupture dans le processus d’accumulation de propositions, de réflexions et de production de connaissances entre les différentes initiatives et une absence de collaboration entre ces institutions. Pour y remédier, il convient de capitaliser les initiatives antérieures et identifier les enjeux actuels. Comme l'ont défini les acteurs mobilisés dans cette étude, il semble qu'il y ait un besoin urgent de définir une nouvelle architecture permettant la coordination de la gestion, la diffusion, et l’utilisation de l’information foncière. Les chercheurs ont un rôle à jouer dans ce domaine, car les outils et méthodes manquent, pour répondre au défi d’ouvrir le débat entre les acteurs et de développer, au-delà des différences de points de vue, une analyse de la situation et un projet commun.

4.3.3. Les observatoires : une nouvelle architecture pour la coordination de la gestion/diffusion/utilisation de l’information.

Un observatoire peut être défini comme un dispositif en réponse aux besoins en informations d’un groupe d’acteurs, divers, qui partagent une même préoccupation. Il se matérialise par un ensemble d’outils assurant d’une part la collecte, le stockage et la gestion des données, et d’autre part la production, l’analyse et la restitution d’information et de nouvelles connaissances.

L’information foncière est produite par de multiples acteurs et institutions qui abordent les problématiques foncières en fonction de leurs projets, de leurs préoccupations, des situations, des mandats, des partis pris pour des usages spécifiques (sociaux, fiscaux, juridiques, économiques, aménagement, etc.). Il en résulte des procédures diverses de production d’information et de données hétérogènes, qui sont souvent dispersées en de multiples lieux. Il existe donc un intérêt fort à formaliser une vision d'ensemble de la situation foncière par la mise en œuvre d’un observatoire, qui

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permettra de coordonner un ensemble d'acteurs sur la base d’un ancrage institutionnel et territorial, pour mieux intégrer les communautés locales. Actuellement, il existe des dynamiques de coopération entre les pouvoirs publics, à travers les services techniques, les programmes d’appui au développement, les établissements publics et la société civile, mais leurs efforts restent très faible en matière d’impact sur la diffusion de l’information foncière et spatiale. Pour dépasser ces contraintes, il s’avère plus que nécessaire de renforcer les efforts de coordination en prenant soin d’intégrer les communautés locales.

4.3.3.1. Les Fonctions d’un observatoire

Il est reconnu qu’un observatoire est un outil de capitalisation de données et d'appui aux actions d'information, communication et formation des citoyens. Cependant, pour qu'il soit utilisé, utile et utilisable, il doit être co-construit par et mis au service des communautés, avant d’assurer les services de production de connaissance et d'information.

De manière générale, il est reconnu habituellement trois grandes fonctions à la mise en place d’un observatoire (Mathieu Nicole, 2002 ; Marie Piron, 1996) : (i) une fonction de recherche qui permet de caractériser et qualifier un phénomène. " Les observatoires de recherche sont conçus pour résoudre des questions scientifiques où il est nécessaire de travailler sur le long terme en prenant en compte un temps continu permettant d’articuler entre elles des temporalités propres à chaque dimension du problème scientifique posé." (Mathieu Nicole, 2002) ; (ii) une fonction de mesure. Elle se traduit le plus souvent par la production d’indicateurs quantitatifs de synthèse. Ces indicateurs sont souvent aussi utilisés dans le suivi-évaluation d'activités sur le territoire; et (iii) une fonction d’aide à l’action publique faite de suggestions et de propositions. Cette fonction peut prendre des formes variées : de la simple communication des résultats à la mise en place d'arènes de concertations et de débats. Pour le cas de la mise en place éventuelle d'un observatoire du foncier, les objectifs seront : (i) la recherche et la production de connaissance sur l’évolution et les dynamiques d’évolution et de recomposition du foncier suivant l’échelle choisie ; (ii) la mesure, l’appréciation et l’évaluation des données collectées ; (iii) l’analyse des données et des dynamiques observées, dans une approche prospective de suivi, d’orientation, d’alerte et d’appui et d’accompagnement ; (iv) la communication, l’information et la formation suivant les niveaux d’observation et l’anticipation sur les phénomènes qui peuvent se présenter ; et (v) l’accompagnement à l’expérimentation sociale, pour susciter un intérêt des communautés locales sur l’outil, favoriser son appropriation et sa pérennité. Si un Observatoire national du foncier doit émerger au Sénégal, la fonction d’accompagnement de l'expérimentation sociale sera un composant essentiel pour la pérennisation et l'utilisation de l’outil. La notion d’expérimentation sociale fait référence à un dispositif innovant, encadré par un protocole, accompagné et évalué, permettant d'innover dans la gestion foncière et l'application des lois.

4.3.3.2. Pistes pour la mise en place d’un observatoire : gestion de l’information

La mise en place d’un observatoire sur le foncier dans le contexte actuel doit pouvoir répondre aux besoins de documentation, d’information, d’étude et d’aide à la décision. Sous cet angle, il doit être en mesure de :

- constituer une documentation foncière pertinente et d’assurer la circulation de l’information foncière et spatiale au niveau des communautés locales;

- assurer la production et la diffusion de connaissances sur les enjeux et perspectives foncières à différents échelles (particulièrement au niveau local) et dégager des pistes pertinentes pour renforcer les politiques de développement rural et surtout les politiques foncières;

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- favoriser le suivi et la capitalisation des expériences locales innovantes de gouvernance des ressources naturelles et foncières,

- promouvoir la discussion, les échanges et concertations entre les différents acteurs (populations locales, élus locaux, autorités locales, religieuses et coutumières, mais aussi les chercheurs, les décideurs, etc.) qui s’intéressent ou qui sont concernés par la gouvernance foncière ;

- travailler comme structure d’appui et de conseil au profit des instances de décisions (collectivités locales, services techniques, des décideurs politiques) qui en manifesteraient le besoins ;

- contribuer à la promotion de l’expertise locale et à l’amélioration de l’offre de services d’appui conseil en matière foncière au niveau local, départemental, voire national.

4.3.3.2.1. Prise en compte de la dimension des relations sociales

L’Observatoire doit être le fruit d’un construit institutionnel et social, prenant en compte les différentes relations qui fondent le soubassement d’un territoire, suivant l’échelle d’intérêt qui a été définie pour sa mise en œuvre. Ces exigences sont la clé de sa pérennité et constituent un gage indispensable pour permettre de mesurer les dynamiques évoluant généralement sur des temps longs et pour avoir des résultats interprétables et comparables dans la durée. Il s’agit de construire un consensus autour des différents acteurs sociaux, qu’ils soient ou non organisés en réseaux, avec des intérêts divergents ou non, et qui sont tous concernés à titres divers par la problématique foncière.

L’observatoire doit répondre à une utilité locale et acquérir une vraie légitimité incontestable en démontrant son intérêt. Pour ce faire, la construction du dispositif est une étape essentielle pour conditionner l’adhésion et la participation des acteurs, et, de fait, les utilisations ultérieures de l’observatoire. Sa pérennité passe également par une forte implication institutionnelle et par la garantie de moyens dédiés à son fonctionnement (CERTU, 2013)26.

Dans l’optique de la mise en place d’un observatoire foncier dans la vallée du fleuve Sénégal, il s’avère incontournable d’aller vers la mise en place d’un outil d’aide à la décision en matière de politique foncière et de régulation des marchés fonciers par la diffusion large d’informations (modalités d’accès, de gestion et de contrôle du foncier, la publicité des affectations et attributions de terres, l’ouverture d’information sur les parcelles convoitées avant toute décisions, etc.) et par la mise au point d’indicateurs permettant d’évaluer l’impact des décisions, à l’échelle de toute la zone. Toutes les couches de la société et les différentes catégories socio-professionnelles ont un rôle à jouer, en dehors des diverses institutions et structures d’appui au développement rural (agriculture, élevage, pêche, etc.), de l’administration, etc.

Il est important à ce niveau de relever quelques principes qui doivent accompagner la mise en place d’un observatoire. Il s’agit entre autre de :

- identifier des organisations pertinentes pour sa conduite ; - accorder une place à la participation de la société civile, par une approche inclusive et

participative ; - déterminer des mécanismes de gestion, de suivi et de diffusion de l’information foncière et

spatiale, générée par le dispositif mis en place,

26 CERTU, 2013. Les outils de l’action foncière au service des politiques publiques : Disponible sur : http://www.outil2amenagement.certu.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/A-Guide-action-fonciere_observatoire_cle1a7cb4.pdf

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- s’assurer de produire une information utile, utilisable et utilisée par les différents acteurs impliqués et principalement les communautés locales.

En résumé, les acteurs de la chaîne foncière espèrent que l'Observatoire du foncier puisse :

- dessiner un cadre global et cohérent des besoins en informations foncières pour organiser les données existantes et orienter les collectes futures : l’information est-elle utile ?

- rendre l'information disponible et facilement mobilisable : l’information est-elle utilisable ? - favoriser la mise en débat et en relation des différents acteurs pour orienter et accompagner les

politiques et les actions foncières : l’information est-elle utilisée ?

La demande renvoie à des enjeux d'intégration et de coopération : Comment l'Observatoire peut-il favoriser la coopération entre organismes et acteurs autour d’un projet commun d'observation foncière et ainsi dépasser les clivages et les conflits d’intérêts ? L'intégration des différents éléments est complexe à la fois en terme conceptuel et opérationnel. Sur quelle base peut-elle se faire ?

Conclusion

De l’avis de plusieurs analystes, il est nécessaire d’assurer une gestion concertée des ressources foncières face à la défaillance des systèmes étatiques et l’incapacité des élus locaux à réguler la pression sur ces ressources (Banzhaf, 2005 ; Touré, 2011 ; Tall et Guèye, 2003 ; Djiré, 2003). Le constat actuel est que les acteurs impliqués dans la chaîne foncière éprouvent une insuffisante coordination des actions et des informations, relative à la gouvernance de ces ressources. En effet, l'information foncière disponible est parcellaire, fragmentée et dispersée. Des besoins d’informations, de clarifications et de régulations des usages de ces ressources foncières ont toujours été exprimés par les communautés locales, surtout dans le contexte actuel marqué par une (i) une pression accrue sur les ressources naturelles, (ii) une marchandisation accrue de la terre, (iii) une forte demande en terre de nouveaux acteurs économiques, tant nationaux qu’internationaux, favorisée par un cadre de promotion de l’investissement privé instauré par les pouvoirs publics et (iv) des évolutions rapides des politiques foncières et des institutions de régulation foncière. Autant de défis qui se déroulent dans un contexte où la communication autour des mécanismes et outils de régulations foncières, en faveur des communautés locales, comporte des lacunes chroniques.

Une plus grande organisation de la production et de la diffusion de l’information foncière pourrait aider à une meilleure appropriation des mécanismes et outils de gestion foncières et à instaurer une dynamique de bonne gouvernance dans le secteur. Toutefois, quelle que soit la perfection des conditions dans lesquelles ces outils comme le POAS (objet de cette étude) sont réalisés, des recherches complémentaires sont importantes dans la stratégie globale d’évaluation ou d’auto-évaluation, surtout dans la mise en œuvre. Par exemple, le GIRARDEL (Groupe Interdisciplinaire de Recherche et d’Appui au Développement Local) a continué les tâches d’accompagnement technique et scientifique de l’opération pilote de Ross-Béthio pour minimiser les risques liés à une sous-évaluation d’une « partie des aspects politiques, informels et locaux, des mentalités et des valeurs locales, des forces extérieures et des évènements imprévisibles » (GIRARDEL, 2001 :1)27.

Le besoin de renforcer la gestion de l’information foncière au Sénégal a été une préoccupation agitée dans plusieurs documents de politiques, comme le Plan d’Action Foncier (1997), qui dans ses propositions de réformes foncière, prévoyait « la création d’un Observatoire du foncier placé sous l’autorité des universités, chargé de réaliser des évaluations, de produire des outils et d’appui

27 GIRARDEL, 2001, Proposition d’un programme commun de recherches sociologiques sur les effets de certaines approches de la décentralisation, Opération pilote POAS, Saint-Louis.

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conseils ». Ces mêmes orientations ont été formulées à travers la Cadre d’Analyse de la Gouvernance Foncière (Ipar/Banque Mondiale, 2014) et dans d’autres études dont les conclusions soulignent l'importance de la mise en place d’un Observatoire, comme outil permettant de résoudre les déficits qui bloquent la chaîne de production/partage/diffusion/appropriation de l’information foncière et de contribuer à mettre en œuvre des mécanismes apportant des réponses à la fragmentation de l'information et l'insuffisante coopération et mise en synergie des acteurs de la chaîne foncière.

L’observatoire se doit d’être un organisme d’appui au pilotage, de suivi et de production d’information sur cette politique foncière et ses effets sur le développement urbain et rural. A ce titre, il se doit de produire de l’information utilisable, mais surtout analyser et formuler des réflexions critiques sur la gouvernance et les dynamiques foncières et interpeller en cas de besoins les instances et acteurs qui sont se partagent « l’arène du foncier ». A ce niveau la société civile doit jouer un rôle important en avec des mécanismes de surveillance et de veille mais aussi avec des outils de communication et de sensibilisation. De plus, l’observatoire se doit de capitaliser les acquis en matière de bonne gouvernance pour appuyer à la formulation des politiques foncières qui soit adaptées aux réalités et aspirations des communautés locales, le tout dans une approche intégrée de développement rural et au-delà, du développement urbain, notamment dans le contexte du Sénégal (avec l’actualité marquée par la communalisation intégrale des collectivités locales). L’intérêt de la capitalisation, de la valorisation, de l’évaluation des expériences de bonne gouvernance et surtout de la gestion de l’information foncière est que les résultats peuvent amener vers de nouvelles conceptions ou des adaptations juridiques, institutionnelles ou techniques.

Partant de ces aspects, la mise en place d’un observatoire doit être bâtie autour de partenariats forts, pour être accepté comme un outil d’aide aux institutions gouvernementales, aux bailleurs de fonds, à la société civile, aux projets et opérateurs de terrain, pour orienter les décisions opérationnelles et les choix politiques. Etant donné que le succès de la mise en œuvre dépend en grande partie de l’implication des différentes catégories d’usagers, de la prise en compte de leurs intérêts souvent divergents, l’observatoire doit s’appliquer à alimenter le débat public sur la gouvernance foncière, à partir de travaux de terrain.

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Annexe

Liste des personnes parties prenantes

Communes Village Nom & prénoms Syer Malla Madické Gaye

Médoune Ndiaye Magaye Gaye

Chef de village Lawasse

Amadou Ifra Sow Ndiémé Sow Aly Sow

Chef de village Amadou Sow Mbane

Belly Namary (Diaglé) Seydi sow Abdourahmane Sow Sadibou Sow

Chef de village Ameth Sow Thiago

Abdoulaye Diop Mary Sago Fall Issakha Sarr

Chef de village Daouda Fall Keur Momar Sarr

Diokoul Fall Ibrahima Fall Faty Fall Djibril Fall

Chef de village Madiagne Fall Keur Aly Dembel Sow

Malick Sow Malick Sow (2) Bella Barka Ba

Chef de village Amadou Sow Ngnith Nder Ousmane Thioye

Mademba Sall Bakary Thioye Ndiaye

Chef de village Ndeppi Sow (Odabé Alwathiam)

Adiouma Sow Malick Sow Assane Sow

Chef de village Moustapha Sow

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