Étude concernant la création d’un corps volontaire européen...

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Étude concernant la création d’un corps volontaire européen

d’aide humanitaire

MARS 2006

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Establishment of a European Voluntary Humanitarian Aid Corps

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ÉTUDE CONCERNANT LA CRÉATION D’UN CORPS VOLONTAIRE EUROPÉEN D’AIDE HUMANITAIRE

Table des matières

PRÉAMBULE 5

RÉSUMÉ 6

A. CONTEXTE 11

A.1. INTRODUCTION 11 A.2. LES PARAMÈTRES DE FONCTIONNEMENT DE LA DG ECHO 14 A.3. LE CONTEXTE EUROPÉEN 15 A.4. LE VOLONTARIAT 18

B. ENSEIGNEMENTS: SITUATION ACTUELLE ET PERSPECTIVES 24

B.1. LES BÉNÉFICIAIRES POTENTIELS DE L’EVHAC DANS L’UE 24 B.2. LES «CONTRIBUTEURS» POTENTIELS À UN EVHAC OU À UN ORGANE DE TYPE EVHAC 30 B.3. LES VOLONTAIRES 31 B.4. LES BÉNÉFICIAIRES 33 B.5. LA DG ECHO ET LES AUTRES INSTITUTIONS DE L’UE CONCERNÉES PAR 36 L’AIDE EXTÉRIEURE ET LE VOLONTARIAT 36 B.6. AUTRES SOURCES 41

C. ANALYSE DE LA DISPOSITION CONSTITUTIONNELLE CONCERNANT L’EVHAC 44

D. CONCLUSIONS 51

E. RECOMMANDATIONS 54

E.1. APPROCHE GLOBALE 54 E.2. STRUCTURES DE GESTION ET COÛTS 57 E.3. NORMES 61

ANNEXES

I. Cahier des charges II. Détails administratifs et budgétaires des principales organisations de référence III. Normes IV. Liste des organisations consultées V. Questionnaires/Sondages VI. Étude de cas dans le contexte post-tsunami au Sri Lanka

Création d’un Corps volontaire européen d’aide humanitaire

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Remerciements La présente étude a été réalisée en toute indépendance grâce aux infrastructures, au soutien et aux informations de la DG ECHO, des principales organisations des Nations unies et de la Croix-Rouge, ainsi que d’autres partenaires concernés de près par la création ou le maintien de services de volontariat dans l’Union européenne. Les diverses réunions organisées à Bruxelles, à Genève, à Washington, au Sri Lanka et à Nairobi, et les entretiens qui ont suivi nous ont permis d’obtenir sans peine des informations de base, des conseils et de nombreux documents. L’équipe de consultants tient à exprimer sa gratitude envers toutes les personnes qui ont consacré leur temps et apporté leur contribution à la présente étude, en particulier M. Peter Cavendish, responsable du département Évaluation de la DG ECHO. Commandé par la direction générale de l’aide humanitaire de la Commission européenne, le présent document

a bénéficié de son soutien financier et est le fruit du travail d’une équipe de cinq consultants externes:

Roger Dumélie, Michael Kunze, Maggie Pankhurst, Jonathan Potter et

Michel Van Bruaene (chef de projet).

Les observations et recommandations exprimées dans le présent document reflètent exclusivement l’opinion des consultants.


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ACRONYMES

ACDI Agence canadienne de développement international ACL Analyse du «cadre logique» AIDCO Office de Coopération EuropeAid (Commission européenne) BCAH Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations unies BID Banque interaméricaine de développement CAH Comité de l’aide humanitaire CCEP Corps civil européen de paix CCP Contrat-cadre de partenariat CE Commission européenne CICR Comité international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge CSI (UE) Centre de suivi et d’information DEC Disaster Emergency Committee (Royaume-Uni) DG DEV Direction générale du développement (Commission européenne) DG EAC Direction générale de l’éducation et de la culture (Commission européenne) DG ECHO Direction générale de l’aide humanitaire (Commission européenne) DG ENV Direction générale de l’environnement (Commission européenne) DG INFSO Direction générale de la société de l’information et des médias (Commission européenne) DG RELEX Direction générale des relations extérieures (Commission européenne) DHI Droit humanitaire international DIIC Droit international des interventions lors de catastrophes (FICR) Dipecho Programme de préparation aux catastrophes de la DG ECHO DRC Conseil danois pour les réfugiés EPRS Section de préparation et de réaction aux situations d’urgence (HCR) EVHAC Corps volontaire européen d’aide humanitaire FAFA Accord-cadre financier et administratif CE/ONU FCA Indice FCA (Forgotten Crisis Assessment) de la DG ECHO FICR Fédération internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge GNA Indice GNA (Global Needs Assessment) de la DG ECHO HCR Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés IEDDH Initiative européenne pour la démocratie et les droits de l’homme JPO Administrateur auxiliaire KRC Croix-Rouge du Kenya LRRD Liens entre l’aide d’urgence, la réhabilitation et le développement MRR Mécanisme de réaction rapide NOHA Réseau d’aide humanitaire NOHA (master européen) NRC Conseil norvégien pour les réfugiés O(I)NG Organisation (internationale) non gouvernementale OCDE/CAD Organisation de coopération et de développement économique / Comité d’aide au développement OFDA US Office of Foreign Disaster Assistance (Bureau de l’aide étrangère aux sinistrés) PESC Politique étrangère et de sécurité commune (UE) PESD Politique européenne de sécurité et de défense PNUD Programme des Nations unies pour le développement RedR/IHE Engineers for Disaster Relief / International Health Exchange SMART Spécifié, mesurable, acceptable, réaliste, situé dans le temps (indicateur) SVE Service volontaire européen (DG EAC) UE Union européenne Unicef Fonds des Nations unies pour l’enfance USAID Agence américaine pour le développement international VfP Volunteers for Prosperity (États-Unis) VNU Volontaires des Nations unies VOICE Voluntary Organisation in Cooperation in Emergencies VSI Volontaire de solidarité internationale (France) VSO Voluntary Service Overseas (Royaume-Uni)


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PRÉAMBULE Fruit d’une évaluation réalisée par un organe externe indépendant, le présent rapport s’attache à décrire les aspects essentiels du système de volontariat tel qu’il fonctionne à l’heure actuelle, en soulignant ses points forts, mais aussi ses limites et les attentes qu’il suscite sur le plan de l’aide humanitaire. Lancée à la demande de la direction générale de l’aide humanitaire (DG ECHO) de la Commission européenne, cette étude se fonde sur une disposition de la Constitution européenne, qui précise: «Afin d’établir un cadre pour des contributions communes des jeunes Européens aux actions d’aide humanitaire de l’Union, un Corps volontaire européen d’aide humanitaire est créé («EVHAC»1). La loi européenne fixe son statut et les modalités de son fonctionnement.» (article III-321, paragraphe 5). La Constitution n’ayant pas encore été totalement ratifiée, la présente étude doit être envisagée sous un angle prospectif uniquement. Les implications budgétaires de certaines options proposées pourraient poser des contraintes supplémentaires compte tenu des restrictions apportées au budget communautaire pour la période 2007-2013. Néanmoins, le vif intérêt suscité dans divers milieux par certaines dispositions de l’article 321, paragraphe 5, ne s’est pas estompé et celles-ci devraient continuer à attirer l’attention à l’avenir. La création d’un EVHAC pourrait renforcer l’implication des jeunes Européens, qui pourraient cultiver leurs talents dans le cadre de programmes communautaires. Elle pourrait témoigner de l’intérêt que porte l’Europe envers les pays du monde les plus touchés par les catastrophes, mais aussi renforcer indirectement l’image de l’Union, à l’intérieur comme à l’extérieur de ses frontières. Il était donc approprié d’évaluer la faisabilité du concept, même si diverses contraintes, comme le manque de points de comparaison pratiques malgré le nombre élevé d’organisations déjà engagées dans diverses formes de volontariat, rendaient la tâche relativement complexe. Les principaux enseignements, conclusions et recommandations sont présentés dans le résumé ci-après, que complètent les chapitres qui suivent et les annexes. Certains aspects pourront paraître fort techniques, et nous vous prions de nous en excuser. Nous espérons que vous trouverez autant de plaisir à lire ce rapport que nous en avons eu à le rédiger. L’équipe.

1 Pour faciliter la lecture, l’acronyme «EVHAC» sera utilisé tout au long de ce rapport, mais nous ne recommandons pas son adoption (voir le chapitre E.1).


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RÉSUMÉ

Contexte

Fruit d’un long processus de consultation qui trouve son origine dans plusieurs sources, notamment la présidence grecque de l’Union européenne en 2003, l’article III-321, paragraphe 5, de la Constitution dispose: «Afin d’établir un cadre pour des contributions communes des jeunes Européens aux actions d’aide humanitaire de l’Union, un Corps volontaire européen d’aide humanitaire est créé («EVHAC»). La loi européenne fixe son statut et les modalités de son fonctionnement.» Tout au long de ce processus, l’EVHAC a bénéficié d’un soutien à divers niveaux politiques. Toutefois, cette initiative a également été accueillie avec prudence, et de nombreux acteurs importants du secteur humanitaire et la DG ECHO, le service de la Commission chargé de l’aide humanitaire, ont exprimé des réserves. La principale crainte exprimée porte sur la possible contradiction entre la disposition juridique concernant l’EVHAC et les efforts consentis afin de «professionnaliser» les réponses aux interventions humanitaires, toujours plus dangereuses et exigeantes. Le terme «jeune» est en effet généralement assimilé à «inexpérimenté» [chapitre A]. D’autre part, les enseignements tirés de nos recherches [voir le chapitre B et infra] montrent que l’aide humanitaire se heurte actuellement à un obstacle de taille: la pénurie de ressources humaines qualifiées. Pour le surmonter, il faut résoudre des problèmes liés à la formation, à l’expérience, à la disponibilité et à la sécurité. Les volontaires et les programmes de volontariat peuvent aggraver ce problème ou, au contraire, faire partie de la solution, en fonction de la manière dont ils sont conçus et gérés. C’est la raison pour laquelle la DG ECHO a décidé de lancer une étude indépendante dans le but de «fournir à la DG ECHO et à d’autres services de la Commission européenne une analyse présentant une ou plusieurs structures pour un futur EVHAC». Au terme d’une procédure d’appel d’offres classique, le projet a été attribué à une équipe d’experts placés sous la direction de Prolog, une société de conseil implantée à Bruxelles. La méthode utilisée prévoyait de nombreuses réunions dans l’Union européenne et à l’étranger avec des acteurs clés, quelques visites sur le terrain et l’envoi de plusieurs sondages spécifiques à l’ensemble des partenaires exécutifs de la DG ECHO, aux représentants des États membres de l’UE au sein du CAH (comité de l’aide humanitaire), à plusieurs organisations importantes de placement de volontaires, ainsi qu’à quelques volontaires eux-mêmes.

Résumé des principaux enseignements Réunions et missions sur le terrain Rares ont été les réactions qui ont soutenu sans réserve l’approche de la Commission visant à créer un corps européen officiel et identifiable de jeunes volontaires, mobilisable dans le cadre des interventions humanitaires financées par la DG ECHO [chapitre B]. À la Commission, certaines voix ont exprimé le souhait que l’EVHAC offre des possibilités de formation sur le terrain, par exemple pour les diplômés du NOHA. Le nombre annuel de personnes suivant ces formations devrait demeurer limité, mais leur bagage universitaire devrait en général être relativement élevé. Afin de combler les lacunes actuelles, certaines agences des Nations unies (HCR) souhaitent que le système de l’EVHAC délègue davantage de «VNU ou de JPO européens». À ces réserves s’ajoutent la question de la visibilité de l’UE dans le cadre d’une telle approche. Certains membres du CAH considèrent l’EVHAC comme une «initiative importante» afin de «témoigner de la préoccupation de l’Europe vis-à-vis du reste du monde» et de «contribuer de manière positive à la sensibilisation de l’opinion publique». Toutes les réponses favorables ont été tempérées par de vives préoccupations par rapport à la sécurité, au budget et à la nécessité de disposer d’un personnel expérimenté. Il ressort de l’analyse que ces réactions concernent également davantage les activités d’«après-crise» ou de «développement» que les actions humanitaires d’urgence,


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en d’autres termes les interventions moins risquées. Pour compliquer le tout, il n’existe pas de définition unique, reconnue par l’ensemble des acteurs internationaux, des termes «jeune» ou «volontaire». La plupart des enseignements ne sont pas favorables à l’EVHAC. • Un des principaux points de comparaison utilisés pour l’EVHAC est l’US Peace Corps; or, celui-ci ne

constitue pas véritablement une organisation d’aide humanitaire d’urgence, mais plutôt une agence orientée sur les activités de développement.

• Selon certaines organisations de volontaires hautement qualifiés (FICR), la naissance d’un nouvel organe pourrait créer des doubles emplois et semer la confusion au lieu de répondre aux besoins vitaux en apportant un soutien aux structures existantes.

• Comme cela a déjà été mentionné, accorder la priorité aux jeunes volontaires pourrait nuire aux efforts consentis depuis longtemps pour professionnaliser et améliorer l’efficacité de l’aide humanitaire.

• Cette approche va également à l’encontre des principaux enseignements tirés du volontariat: les volontaires sont généralement plus efficaces (i) chez eux qu’à l’étranger («le volontariat concerne avant tout la population locale») et (ii) dans un environnement relativement protégé permettant de mener des activités à plus long terme (programmes de développement ou de réconciliation d’après-crise, fonctionnement de la société civile, etc.).

• Les tendances actuelles favorisent le recours croissant et plus systématique aux volontaires nationaux ou locaux dans les situations d’urgence. Le volontariat local est en général «plus rapide, moins coûteux et plus durable». L’EVHAC a parfois été décrit comme une initiative aux accents «paternalistes».

• L’envoi de jeunes volontaires relativement peu formés vers les lieux actuels de crise humanitaire se traduirait souvent par des risques inacceptables sur le plan politique et de la sécurité («la sécurité coûte cher; la mauvaise sécurité coûte extrêmement cher»).

• La majeure partie des lois et/ou des pratiques locales (et communautaires) ne sont souvent pas (encore) assez propices à l’utilisation de volontaires dans le cadre d’actions humanitaires; en particulier, leur statut peut poser problème.

• La DG ECHO est un des services les plus modestes de la Commission et ses moyens sont limités. Dans la pratique, son mandat spécifique traduit un isolement relatif par rapport aux autres aspects de la gestion des crises par l’UE, également aux fins du respect du droit humanitaire international.

• Les professionnels mieux formés – qu’ils soient volontaires ou non – sont manifestement très prisés en temps de crise, et il faut envisager les options correspondantes. Cependant, leur profil devrait également souvent correspondre à ce que recherchent d’autres organisations de volontariat, qui font elles aussi l’objet d’évaluations séparées de la part de l’UE (CCEP, protection civile). La coexistence de plusieurs bases de données entraînerait une répétition inutile des efforts, une utilisation des moyens budgétaires à mauvais escient et un certain niveau de confusion.

• Certains acteurs (BCAH, CICR, etc.) estiment que l’utilisation directe de volontaires européens par la DG ECHO pourrait également nuire à certains grands principes de l’action humanitaire (indépendance, neutralité, etc.).

• En soi, l’acronyme «EVHAC» ne semble pas suffisamment évocateur (référence à l’évacuation) Les entretiens ont également mis en lumière d’autres besoins qui restent sans réponse. • Renforcer le soutien en faveur de la diffusion et de la compréhension des principes qui guident le volontariat. • Lorsque cela s’avère approprié et faisable, renforcer le professionnalisme des principales organisations de

volontariat déjà implantées dans l’UE. Favoriser le renforcement des capacités, la formation, la gestion, le cadre opérationnel, les sections locales, etc. («Les catastrophes sont par essence imprévisibles. Les réponses le sont donc tout autant. Le véritable défi consiste dès lors à placer la bonne personne au bon moment et au bon endroit…»).

• On observe une forte demande de professionnels expérimentés et qualifiés afin de constituer une capacité d’intervention d’urgence, c’est-à-dire le déploiement rapide de partenaires clés en période de crise.

• Mieux appuyer le renforcement des capacités du secteur local/national du volontariat dans d’importants pays tiers, en particulier dans le domaine de la préparation aux catastrophes.

• Nonobstant ce qui précède, le volontariat ou le stage est souvent perçu comme une première expérience très enrichissante (investissement personnel pour l’avenir) et devrait être encouragé.


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Conclusions

Dans l’ensemble, l’initiative de l’EVHAC telle qu’elle est formulée dans la Constitution est perçue comme une idée qui part d’une bonne intention; toutefois, son origine semble davantage politique (côté de l’offre) qu’orientée sur les réponses à apporter sur le terrain (côté de la demande). La structure proposée semble mélanger les objectifs et les moyens. • L’EVHAC associe diverses idées attrayantes (aide humanitaire, enthousiasme des jeunes, besoin de renforcer

la visibilité de l’UE), sans toutefois être suffisamment axées sur le travail de terrain. • Le projet ne tient pas compte de certains grands enseignements tirés (le volontariat est plus efficace lorsqu’il

est ancré dans le local) ni de certaines tendances (décentralisation, renforcement des capacités d’importants pays tiers et passage du statut de bénéficiaire à celui de partenaire pour ces mêmes pays).

• Comme indiqué ci-dessus, l’EVHAC tel qu’il est proposé risque de faire double emploi avec les structures existantes, avec des conséquences potentiellement néfastes (comme des conflits avec les principaux partenaires et d’autres acteurs, nationaux et internationaux, un manque de coordination essentielle en situation de crise).

• La gestion du seul EVHAC (ou même d’un grand organe directeur) serait une charge de travail supplémentaire extrêmement difficile à assurer. La structure nécessaire impliquerait d’importants coûts administratifs et de gestion, pour un retour sur investissement potentiellement peu élevé2.

• La responsabilité de la sélection, de la formation et du comportement des volontaires incomberait à la Commission.

• Dans le cadre international actuel, les activités d’aide humanitaire financées par la DG ECHO présentent en général des risques importants sur le plan de la sécurité et la sûreté et nécessitent une mise en œuvre toujours plus professionnelle et plus efficace. Ces activités sont peu adaptées aux jeunes volontaires insuffisamment formés, à moins que des conditions strictes de sécurité et de supervision puissent être garanties.

• En raison de l’orientation de l’EVHAC sur l’offre – un tel corps devrait maintenir un nombre minimal de volontaires pour justifier ses coûts – les principaux bénéficiaires de l’initiative seront probablement les (jeunes) volontaires eux-mêmes, au lieu des destinataires de l’aide de la DG ECHO, qui représentent la demande.

• La DG ECHO n’est probablement pas la mieux placée pour endosser le rôle de chef de file d’une structure officielle de type EVHAC, en particulier compte tenu de la liaison avec les structures existantes au niveau national, qui disposent de leur propre mode de fonctionnement et dont l’orientation peut être considérée comme plus propice aux activités de développement.

Pour autant que la Constitution européenne soit ratifiée et que le budget et les ressources humaines nécessaires existent, divers éléments d’un système de type EVHAC pourraient toutefois apporter une valeur ajoutée au secteur du volontariat: l’UE pourrait apporter un soutien moral et financier aux mécanismes de volontariat existants dans le domaine humanitaire. • Au lieu de créer une toute nouvelle structure, la DG ECHO pourrait aider à répondre aux besoins des

organisations de volontaires qui existent, en en appuyant les principes («le volontariat, que l’on peut considérer comme l’avant-poste d’un cadre de travailleurs humanitaires professionnels et chevronnés, n’est efficace que dans un environnement régi par les principes de base du consensus entre bailleurs de fonds») et en favorisant le renforcement des capacités, voire en apportant un financement thématique aux organisations internationales et aux ONG afin de les aider à mieux régir aux situations de crise imprévisibles.

• À l’heure actuelle, il existe une pénurie générale de personnes qualifiées et expérimentées en situation de crise; tout soutien aux systèmes existants – Nations unies, Croix-Rouge ou autre – visant à consolider la réserve de ressources humaines disponibles serait le bienvenu, tant que le rôle de l’UE demeure bien visible.

• À l’inverse, diverses activités liées au secteur humanitaire, sur le territoire de l’UE ou dans des pays tiers, et des programmes liés au développement dans des régions protégées/plus calmes pourraient permettre à de jeunes volontaires de se joindre à des organisations partenaires de la DG ECHO et de mettre leurs compétences

2 Le budget 2006 de l’US Peace Corps s’élève à 345 millions de dollars (300 millions d’euros), pour quelque 7 800 volontaires.


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à l’épreuve ou d’en apprendre de nouvelles d’une manière plus efficace. Éventuellement, la DG ECHO pourrait faire intervenir son mécanisme de subvention pour soutenir, par exemple, les initiatives de formation lancées par ses partenaires.

Les conclusions présentées ci-dessus laissent également transparaître le besoin d’instaurer une approche coordonnée entre les divers services de la Commission potentiellement concernés par les retombées positives du volontariat; la mise en place d’un groupe de travail interservices de la CE sur le volontariat ne serait peut-être pas inutile. Compte tenu de ce qui précède et de l’analyse du cadre logique de la disposition constitutionnelle [voir le chapitre C], les conclusions amènent l’équipe en charge de l’étude à estimer que la mise en place d’un EVHAC – en respectant à la lettre le texte constitutionnel – ne constitue pas une option réaliste, pour différentes raisons. Cette démarche nécessiterait une structure d’encadrement trop lourde et trop coûteuse (base de données distincte, formation, sections locales dans les pays bénéficiaires, batterie de mesures de sécurité sur le terrain, contrats, logistique, assurances, etc.). Les risques considérables qui l’accompagneraient (doubles emplois, confusion des rôles, sécurité, sûreté, obligation de rendre des comptes et responsabilité) semblent écarter toute possibilité de gestion efficace de cette structure [voir le chapitre D].

Recommandations Compte tenu de l’avis de l’équipe d’évaluation, nous ne pouvons que formuler deux recommandations. 1) Aucun EVHAC ne doit être créé. Au sens littéral, l’approche du texte de la Constitution ne semble pas réaliste sur le plan pratique et se heurte à la plupart des enseignements tirés de l’expérience du terrain; de plus, elle va à contre-courant des tendances actuelles, qui favorisent le professionnalisme et la décentralisation. En outre, sur le plan institutionnel, la DG ECHO n’est pas en mesure de prendre l’initiative au sein de la Commission et de l’UE et sa structure ne lui permet pas de le faire d’une manière appropriée. 2) Pour la DG ECHO, une option réaliste et plus modeste pourrait voir le jour en temps voulu, que la DG pourrait mettre en œuvre sans les risques inhérents à la création d’un EVHAC. À l’heure actuelle, plusieurs services de la Commission européenne sont concernés directement ou indirectement par la promotion du volontariat dans différents domaines, comme la DG Éducation et culture et la DG Société de l’information. Un «Corps de paix» pourrait également être créé dans un avenir proche; il couvrirait les programmes extérieurs autres qu’humanitaires et inclurait éventuellement une structure destinée à l’emploi de volontaires dans des activités de protection civile. La DG ECHO pourrait encourager la création d’une vaste agence exécutive, placée sous l’égide de la Commission ou indépendante, destinée aux volontaires de l’UE et qui assurerait la promotion du volontariat européen au niveau communautaire et à l’échelon des États membres dans les différents domaines concernés. Une telle structure pourrait bénéficier d’une identité communautaire; elle pourrait par exemple être baptisée «Volontaires européens». Gérée et financée sur une base conjointe par les services de la Commission concernés, elle pourrait permettre de partager de nombreux coûts, conformément aux objectifs de cohérence et de rentabilité du cadre financier 2007-2013. Une structure commune serait également plus susceptible de toucher suffisamment de volontaires par le biais de divers programmes, afin d’obtenir un impact global quantifiable au niveau de l’UE et à l’échelle internationale3. Dans ce second scénario, la DG ECHO pourrait adopter une approche stratégique multiple.

• Elle devrait encourager les initiatives de volontariat lancées par ses partenaires du secteur humanitaire, en faisant intervenir son mécanisme de subvention destiné aux ONG et en utilisant un financement thématique pour les organisations internationales afin d’encourager la formation et le renforcement des capacités.

• Elle devrait continuer de financer le master NOHA et d’accueillir des stagiaires en son siège. Elle devrait aussi soutenir et promouvoir différents types de systèmes éducatifs, tant en Europe que dans les principaux pays tiers, afin d’augmenter la réserve mondiale de compétences humanitaires.

3 L’US Peace Corps a eu un impact au niveau mondial et s’est forgé une réputation en déployant environ 15 000 volontaires dans les années 1960.


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• Avec d’autres services de la CE, la DG ECHO devrait encourager l’aide aux structures de volontariat qui existent au sein de l’UE, en particulier pour renforcer les capacités de gestion concernant la coordination à l’intérieur et à l’extérieur de l’UE, afin de faire en sorte que «les bonnes personnes assurent les tâches adéquates au bon moment», afin de favoriser l’efficacité et de rendre ces structures plus aptes à fournir un soutien administratif ou logistique, mais toujours en dehors des théâtres d’opérations humanitaires.

• La DG ECHO pourrait également prendre des initiatives de communication en vue de promouvoir les activités de volontariat existantes pour les personnes expérimentées ou qualifiées (tant dans l’UE qu’en dehors de ses frontières), en diffusant des principes, en instaurant un code de conduite, en contribuant à maintenir et à actualiser les normes et à améliorer les lignes directrices, en traduisant et en diffusant des documents importants, en assurant la promotion de critères de classification communs dans les bases de données existantes, en encourageant la qualité, en apportant un financement limité à certaines activités ciblées (DHI/DIIC, formations stratégiques), etc., en concertation avec ses partenaires. Un site internet spécifique (ou une partie d’un site) pourrait servir de plate-forme pour la diffusion d’informations, la promotion de l’image de l’UE, la présentation de liens vers les organisations existantes, vers des bases de données et des possibilités de volontariat ou de stage, l’échange d’expériences, etc.

Pour gérer un tel organe de volontariat, il serait souhaitable de suivre un modèle existant (celui de l’agence exécutive DG EAC/INFSO), dont l’expérience peut s’avérer utile. Il s’agit d’une structure en partie confiée à l’extérieur, qui gère notamment le programme de volontariat SVE, qui a été conçue dans une perspective à long terme, qui est fondée sur le partage des coûts et qui associe des agents de la Commission et du personnel externe (si possible détaché par des partenaires expérimentés). Dans ce cadre, une structure de gestion centrale doit être mise sur pied pour les aspects opérationnels. La DG ECHO pourrait mener à bien certaines missions avec une agence de ce type: contacts dans le cadre des initiatives de formation, accueil de conférences, harmonisation des conditions de recrutement et de gestion des volontaires, élaboration de normes et de critères, etc. L’excellence de la communication constituerait une autre condition préalable; la promotion de la sûreté et de la sécurité devrait être considérée comme une priorité absolue; les volontaires qui se lancent pour la première fois dans l’action humanitaire ne devraient normalement pas se rendre sur le terrain, mais assurer des fonctions de soutien. Leur gestion opérationnelle concrète (recrutement, contrats, supervision, etc.) devrait toujours incomber aux partenaires qui font appel à eux dans le cadre de leurs programmes. Ces partenaires appliqueraient également leurs propres normes (sélection, formation, conditions, réinsertion sociale après la période de volontariat, etc.) avec un seuil européen minimal fixé d’un commun accord. Le chapitre E contient une description détaillée de ces propositions.


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A. CONTEXTE

A.1. INTRODUCTION

Contexte de l’initiative EVHAC

Bien que l’origine exacte de cette initiative ne puisse être déterminée avec certitude, elle semble être le fruit d’un long processus de consultation qui a vraisemblablement reçu une impulsion considérable sous la présidence grecque en 2003, avec l’objectif sous-jacent de renforcer la visibilité de l’Union. À l’époque, il semble qu’un parallèle avait été tracé avec l’US Peace Corps, dont l’analyse est présentée au chapitre B.6. Tout au long de ce processus, l’EVHAC a bénéficié d’un soutien politique à différents niveaux, notamment au Parlement4 et au Conseil5. Cependant, des représentants de nombreux acteurs humanitaires clés (VOICE, FICR, etc.) et des fonctionnaires de la DG ECHO, le service de la Commission en charge de l’aide humanitaire6, ont constamment exprimé leurs préoccupations et ont soulevé plusieurs questions à propos de l’initiative. Parmi les réserves souvent entendues, la principale portait sur la possible contradiction entre la disposition juridique concernant l’EVHAC et les efforts consentis pour «professionnaliser» les interventions humanitaires, toujours plus dangereuses et exigeantes. Le terme «jeune» est en effet généralement assimilé à «inexpérimenté». Objectifs de l’étude Le cahier des charges (voir l’annexe I) indique que «la DG ECHO souhaite obtenir une étude des enjeux et des objectifs relatifs au Corps volontaire européen d’aide humanitaire (EVHAC) que la Constitution européenne prévoit de créer»7. L’objectif global de la présente étude était donc de fournir à la DG ECHO et à d’autres services de la Commission européenne une analyse présentant une ou plusieurs structures pour un futur EVHAC. Plus spécialement, le cahier des charges précise que l’étude doit déterminer les points suivants (liste non exhaustive): • les structures possibles d’un tel organe, notamment, sans que cela soit limitatif: (a) la gestion des volontaires

par la DG ECHO, (b) la création d’une plate-forme d’assistance technique placée sous le contrôle de la DG ECHO afin gérer les fonctions de recrutement, de gestion financière et de soutien logistique en faveur des volontaires, (c) la création d’une agence afin de gérer, entre autres choses, l’EVHAC;

• le nombre de volontaires que le corps peut, de manière réaliste, espérer gérer, la nature et la durée des missions, le statut conféré par la Convention de Vienne, etc.;

• la possibilité pour le corps d’instaurer plusieurs classifications de volontaires, les profils éventuels de ces volontaires, leur niveau d’éducation et de formation (exemple: diplôme récent dans une discipline générale; diplôme récent dans une discipline correspondant à l’un des principaux secteurs d’intervention de la DG ECHO, comme la santé, l’eau et l’assainissement, l’aide alimentaire et la nutrition, la protection juridique et l’hébergement; diplômés disposant d’une expérience appropriée; non-diplômés disposant de compétences et d’une expérience utiles, par exemple dans le domaine de la logistique, de la sécurité, etc.);

• les mécanismes de gestion destinés aux volontaires: faut-il un mécanisme pour régir aux crises émergentes et un autre pour les crises en cours? Faut-il instaurer une politique encourageant les volontaires à travailler un maximum au siège administratif des organisations humanitaires sachant qu’ils recherchent peut-être davantage des postes sur le terrain?;

4 Voir par exemple l’amendement n° 0362 du 18 décembre 2003 à la ligne budgétaire 19 02 13, concernant le «Programme d’aide technique sur une base volontaire — Action préparatoire». Ceci concerne tant le CCEP que l’EVHAC. 5 Voir par exemple les conclusions du Conseil «Relations extérieures» et le plan d’action relatif au tsunami daté du 31 janvier 2005, qui mentionne le «rôle potentiel» de l’EVHAC dans ce contexte. 6 Voir le chapitre B.5.1. 7 Art III-321, paragraphe 5: «Afin d’établir un cadre pour des contributions communes des jeunes Européens aux actions d’aide humanitaire de l’Union, un Corps volontaire européen d’aide humanitaire est créé. La loi européenne fixe son statut et les modalités de son fonctionnement.»


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• les conditions de recrutement des volontaires, le niveau de leur rémunération, les assurances, le type et le contenu de leur formation, l’élaboration de normes, comme la politique humanitaire, les enjeux et les besoins en matière de sécurité, la logistique, la visibilité (tant pour les volontaires individuels que pour l’EVHAC), l’âge, le sexe;

• les obligations relatives aux ressources administratives, financières, juridiques et humaines doivent faire l’objet d’une évaluation pour chacune des options envisagées ci-dessus, afin de déterminer les avantages et les inconvénients des différentes possibilités. Pour la DG ECHO, certaines questions revêtent un intérêt particulier: la gestion de ce corps lui conférerait-elle un caractère plus opérationnel et quelles en seraient les répercussions?

Méthode L’étude a été menée sur une période de 8 mois, entre juillet 2005 et février 2006, par une équipe de cinq consultants indépendants: Roger Dumélie, Michael Kunze, Maggie Pankhurst, Jonathan Potter (People In Aid/ Royaume-Uni) et Michel Van Bruaene (chef de projet). Sa structure respecte le cahier des charges (voir l’annexe I) et englobe les grandes étapes suivantes: • des entretiens avec des membres importants du personnel de la DG ECHO, à Bruxelles et sur le terrain; • une étude théorique/documentaire concernant les organisations de volontaires à Bruxelles et des analyses des

codes de bonnes pratiques, des mandats, des modes opératoires, etc., d’organisations de volontaires comparables;

• des consultations avec d’autres services de la Commission concernés: services extérieurs8 et DG Éducation et culture (EAC) pour le programme «Service volontaire européen» (SVE);

• des entretiens avec des responsables des agences des Nations unies concernées et de la Croix-Rouge à Genève; avec d’importantes OING (via VOICE), des organisations de volontaires et des États membres de l’UE lorsque cela s’est avéré possible;

• des questionnaires approfondis adressés aux partenaires de la DG ECHO, aux représentants des États membres de l’UE auprès du CAH (Comité d’aide humanitaire), aux principales organisations de volontaires et à quelques volontaires;

• des missions sur le terrain à Nairobi (le centre de coordination privilégié pour la plupart des crises humanitaires de la Corne de l’Afrique et d’Afrique orientale et centrale), au Sri Lanka (dans le contexte post-tsunami) et à Washington D.C. (afin de recueillir le point de vue des parties prenantes américaines et des informations concernant d’éventuels points de comparaison).

Les principales contraintes identifiées se présentent comme suit: • la grande quantité d’organisations – ONG, société civile, organismes publics, groupement d’organisations,

etc. – déjà actives dans diverses formes de volontariat. En dépit de ou à cause de cette multitude d’acteurs, la collecte des données s’est avérée le plus souvent partielle et sommaire;

• l’absence de points de comparaison utilisables – des organisations aux objectifs et à la taille comparables –, une fois encore malgré le nombre considérable d’organisations;

• l’absence de définition reconnue par la communauté internationale en ce qui concerne le terme «jeune» ou «volontaire». Plus inquiétant, l’interprétation de «l’aide humanitaire» dans le texte de la Constitution pourrait s’avérer ambiguë. La DG ECHO, le principal service de la Commission pour le financement de l’aide humanitaire, applique une définition correspondant à son mandat juridique et à ses moyens, et concentre principalement ses efforts sur les activités d’urgence destinées à sauver des vies dans les pires situations de

8 L’étude a suivi les progrès réalisés par deux évaluations parallèles, lancées de manière quasi simultanée par d’autres services de la Commission, concernant la participation de volontaires à des programmes communautaires: le Corps civil européen de paix (CCEP), lancé par EuropeAid, et les Volontaires dans la protection civile, un projet placé sous la tutelle de la DG Environnement. Bien que le cahier des charges recommande de «garder à l’esprit» les autres études et de «faciliter les échanges» entre les équipes de consultants, il n’a pas été aisé de parvenir à une approche coordonnée en l’absence de réunions de coordination officielles et de comité directeur conjoint de la Commission pour ces évaluations.


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crise. Les conflits ou les situations d’urgence complexes s’accompagnent en général de risques importants et nécessitent un niveau équivalent de professionnalisme. À l’inverse, et de façon relativement naturelle, l’EVHAC était en général considéré comme ayant une utilité potentielle dans les activités «périphériques» ou liées au secteur humanitaires, comme l’aide apportée lors de la «seconde vague» après les catastrophes naturelles;

• parallèlement, l’étude porte uniquement sur l’aide humanitaire, ce qui a quelque peu limité les possibilités d’élargir la discussion (voir la note de bas de page n° 8 et chapitre A.3).

Accord préliminaire sur les objectifs, les valeurs et les contraintes du volontariat et de l’EVHAC La valeur des programmes de volontariat, comme l’EVHAC proposé, réside principalement dans le renforcement des capacités locales, le développement des ressources humaines, la sensibilisation de l’opinion publique et la collecte de fonds. Outre cette valeur ajoutée pour l’aide humanitaire, les programmes de volontariat peuvent également apporter des avantages directs à l’Europe (au-delà de la mission de la DG ECHO), du point de vue de la construction d’une société civile européenne et du développement des compétences des jeunes citoyens européens. Cependant, le professionnalisme est un problème généralisé du secteur de l’aide humanitaire et va bien au-delà des questions liées aux volontaires. La nature particulièrement exigeante des besoins en aide humanitaire, l’absence de réglementation dans l’évolution historique de cette aide et le compartimentage (les acteurs de l’aide humanitaire sont souvent spécialisés par secteur, par zone géographique ou par mandat, et donc moins susceptibles de travailler dans un cadre plus général) sont autant d’éléments qui freinent les efforts consentis pour renforcer le professionnalisme. En fonction de la manière dont ils sont envisagés, les volontaires et les programmes de volontariat peuvent aggraver ce problème ou, au contraire, faire partie de la solution. Le lien entre les volontaires et les programmes de volontariat d’une part, et les formations universitaires et les formations «sur le tas» dans le secteur de l’aide humanitaire d’autre part, pourrait être consolidé dans le cadre d’un programme communautaire plus général destiné à renforcer le professionnalisme, pour autant qu’il apporte un soutien aux activités des organisations humanitaires expérimentées. L’importante pénurie de ressources humaines qualifiées constitue une contrainte de taille pour l’acheminement de l’aide humanitaire. Les problèmes liés à la formation, à l’expérience, à la disponibilité, à la sécurité et à la sûreté doivent trouver une solution pour surmonter les obstacles en la matière, en favorisant le maintien en poste du personnel. Le compartimentage et les divergences d’objectifs entre les bailleurs de fonds sont d’autres facteurs dont il faut tenir compte. Le problème des ressources humaines est de nature sectorielle, et le soutien de l’UE en faveur d’un programme de volontariat bien conçu pourrait largement contribuer à le résoudre, pour autant que les principaux éléments de ce programme respectent et appuient les actions des partenaires expérimentés et ne fassent pas double emploi. L’équipe qui a réalisé cette étude estime qu’un EVHAC non seulement répéterait inutilement les activités de volontariat existantes, à grands frais, et qu’il serait contreproductif et irait à contre-courant des enseignements tirés de l’expérience – en particulier le fait que les volontaires doivent être qualifiés, expérimentés et issus de la région où se déroule l’intervention. L’élaboration, la mise en œuvre et le contrôle des normes jouent désormais un rôle important dans l’amélioration qualitative de l’aide humanitaire. Ces aspects pourraient être approfondis afin de couvrir plus spécifiquement les volontaires. Pour la DG ECHO, une option plus modeste, qui consisterait à participer à une future agence exécutive de la CE ou à une agence indépendante pour les volontaires de l’UE, pourrait avoir comme objectif important l’assistance aux partenaires du secteur humanitaire en matière de formation, de sélection et de placement de volontaires qualifiés dans les situations appropriées. L’assistance communautaire aux acteurs du secteur humanitaire peut également contribuer utilement à l’amélioration de la coordination, mais aussi faciliter l’harmonisation des critères de recrutement des volontaires. Des efforts doivent également être consentis sur le plan sectoriel afin de décourager le placement inopportun de volontaires mal sélectionnés et/ou insuffisamment formés. La politique de la DG ECHO précise à juste titre que les «crises cachées ou oubliées» et les déséquilibres en matière de financement constituent un problème de poids. Une partie du programme de volontariat pourrait être


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consacrée à cet aspect en apportant un soutien aux efforts consentis par les partenaires de la DG afin de collecter des fonds dans leur pays d’origine. Le rapprochement entre les citoyens européens et l’UE est un objectif important de l’EVHAC. S’il est possible de concrétiser cet objectif par d’autres moyens, notamment une initiative plus modeste que l’EVHAC, l’aide humanitaire constitue une plate-forme unique pour les citoyens européens, en particulier sur le plan de la promotion de la tradition européenne de non-discrimination, d’indépendance, d’impartialité et de neutralité dans la mise en œuvre. La promotion du volontariat sur le territoire de l’UE et en dehors de ses frontières doit reposer sur une approche horizontale au sein de la Commission européenne. La DG ECHO couvre une partie considérable du financement de l’aide humanitaire et devrait dès lors être en mesure d’aider ses partenaires dans leurs activités faisant appel à des volontaires, et de compléter ces activités en apportant un soutien au renforcement des capacités, à la formation et à la coordination.

A.2. LES PARAMÈTRES DE FONCTIONNEMENT DE LA DG ECHO Mandat et politiques complémentaires L’article 1er de la base juridique de la DG ECHO [règlement (CE) n° 1257/96 du Conseil sur l’aide humanitaire] dispose: «L’aide humanitaire de la Communauté comporte des actions non discriminatoires d’assistance, de secours et de protection en faveur des populations des pays tiers, notamment les populations les plus vulnérables et en priorité celles des pays en développement, victimes de catastrophes naturelles, d’événements d’origine humaine, tels que les guerres et les conflits, ou de situations et circonstances exceptionnelles comparables à des calamités naturelles ou causées par l’homme.» L’article 7 du règlement énonce les grands principes humanitaires (non-discrimination, indépendance, impartialité). Dès lors, la DG ECHO insiste sur le fait que «l’aide humanitaire ne peut être assimilée à la logique politique de la gestion des crises de l’UE; l’aide apportée est uniquement fonction des besoins» (voir également le contexte européen, chapitre A.3). Les programmes financés par la DG ECHO sont mis en œuvre par un réseau de près de 200 partenaires – allant des grandes agences des Nations unies aux ONG plus modestes, en passant par les membres de la famille de la Croix-Rouge – réunis dans un contrat-cadre de partenariat (CCP). Dans ce contexte, le volontariat est enraciné de longue date dans l’action humanitaire. Depuis sa création, la DG ECHO soutient financièrement du personnel expatrié en mission de volontariat auprès de ses partenaires, que ce soient des ONG internationales, la Croix-Rouge (un mouvement clé dans le volontariat), ou des agences des Nations unies. Afin de mieux adapter son approche aux difficiles exigences du terrain et d’actualiser les définitions des éléments de «l’action humanitaire», la DG ECHO a déterminé une série de mesures politiques complémentaires, parmi lesquelles: • une approche orientée sur les résultats, les objectifs SMART9 et l’analyse du «cadre logique» (ACL); • des décisions non urgentes d’une durée éventuelle de douze mois – ou 18 mois lorsque cela se justifie (le

règlement fait explicitement mention des situations d’urgence d’une durée de six mois uniquement, par opposition aux décisions standard de la Commission);

• la priorité aux enfants; • la priorité aux crises cachées, oubliées ou négligées, pour lesquelles des montants relativement peu élevés

peuvent avoir d’importantes répercussions; • le programme Dipecho pour la préparation, l’atténuation et la prévention des catastrophes; • des cadres de coopération généraux, notamment avec les partenaires des Nations unies (accord-cadre financier

et administratif – FAFA); • les LRRD (liens entre l’aide d’urgence, la réhabilitation et le développement). 9 Spécifié, Mesurable, Acceptable, Réaliste, situé dans le Temps.


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Restrictions Cependant, le fonctionnement DG ECHO reste tributaire de plusieurs paramètres bien connus: • la durée limitée des décisions financières et l’absence de garantie d’un financement continu à long terme. La

période opérationnelle et les horizons politiques (à moyen et long terme) sont relativement brefs pour la DG ECHO (à l’image de son mandat) par rapport aux besoins de la politique de LRRD;

• l’insuffisance relative de compétences techniques internes concernant divers thèmes transversaux et techniques, une caractéristique que partagent de nombreux donateurs publics;

• la DG ECHO est uniquement habilitée à financer des ONG internationales ou basées sur le territoire de l’UE, des organes des Nations unies, la famille de la Croix-Rouge et quelques autres organes spécifiques;

• le budget de la DG ECHO est réparti sur l’ensemble des crises humanitaires qui frappent les quatre coins de la planète en fonction de besoins identifiés et quantifiés. Ce processus commence par une analyse sur le terrain, qui est ensuite évaluée au siège de la DG ECHO sur la base d’une méthodologie spécifique (voir ci-dessous), d’une évaluation générale des besoins (Global Needs Assessment ou GNA) et d’une évaluation des crises oubliées (Forgotten Crisis Assessment ou FCA), avant une consultation avec d’autres acteurs du secteur humanitaire dans le cadre de réunions appelées «dialogues de programmation stratégique». Toutefois, le budget global annuel final consacré à l’aide humanitaire dépend également d’autres priorités de la Commission, et l’on constate régulièrement des différences entre les besoins identifiés que la DG ECHO souhaiterait satisfaire et le budget réellement mis à sa disposition;

• la disponibilité et la présence sur le terrain et la capacité administrative et financière de ses partenaires.

A.3. LE CONTEXTE EUROPÉEN En raison de ses principes, de son mandat légal et de son mode opératoire spécifiques par rapport à d’autres services des relations extérieures de la Commission, la DG ECHO est souvent isolée sur le plan institutionnel10. Par exemple, bien qu’elle soit indissociable du cadre général des instruments communautaires de gestion des crises (voir ci-dessous), elle ne fait pas partie de ces instruments. Elle n’obéit pas à la logique politique de la gestion des crises dans la mise en œuvre des opérations humanitaires et son action demeure axée sur les besoins. Malgré les efforts de la DG ECHO, des problèmes subsistent quant aux liens réels entre le Dipecho et d’autres programmes de la Commission actifs dans le domaine de l’atténuation des catastrophes et quant à la mise en pratique des LRRD. La définition de l’aide humanitaire, telle que l’applique la DG ECHO, le principal service de la Commission chargé d’acheminer ce type d’aide11, correspond relativement bien à son mandat légal et à ses moyens, en accordant la priorité aux activités d’urgence visant à sauver des vies dans les pires situations de crise. Cette définition n’est toutefois pas toujours propice à la création de passerelles par-delà la «zone grise» des LRRD – une question que la DG ECHO a toujours défendue au sein de la Commission – alors qu’à l’heure actuelle, des efforts sont consentis au niveau international afin de redéfinir l’aide humanitaire selon une approche plus globale. Par exemple, comme l’indique un récent document du CAD de l’OCDE12, «toute définition de l’action humanitaire serait subjective et porteuse de restrictions. Aucune définition n’est en mesure d’englober les besoins de l’ensemble des acteurs du secteur humanitaire, des agences exécutives, des bailleurs de fonds et du système des Nations unies, pas plus qu’elle ne peut couvrir tous les aspects de l’action humanitaire». Il a également été proposé de scinder l’aide humanitaire en trois composantes, celle de la préparation, celle de l’urgence et celle de l’après-urgence, afin de promouvoir le dialogue sur les relations entre l’action humanitaire et la coopération au développement. 10 Le compartimentage des principaux acteurs (système des Nations unies, Croix-Rouge, donateurs bilatéraux et ONG) est un autre problème systémique qui caractérise la communauté de l’aide humanitaire dans son ensemble, et ce malgré les quelques efforts consentis, comme le processus d’appels consolidés (CAP). 11 http://europa.eu.int/comm/echo/presentation/mandate_en.htm 12 http://www.odihpn.org/report.asp?ID=2712, un article d’Henrik Hammerargren pour le CAD de l’OCDE.

http://www.odihpn.org/report.asp?ID=2712


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Il n’est pas inutile de se poser la question suivante: «l’aide humanitaire» telle que l’envisage la Constitution serait-elle plus conforme à la définition du CAD de l’OCDE ou à celle de la DG ECHO? Les instruments communautaires de gestion des crises Le Conseil européen réuni à Cologne en juin 1999 a placé les missions de gestion de crise, qui englobent les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions des forces de combat dans la gestion des crises (les «missions de Petersberg»), au cœur du renforcement de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Dans ce cadre, divers instruments civils destinés à la gestion des crises urgentes ont été mis en place afin de couvrir les actions de prévention des crises et de secours, de réhabilitation, de stabilisation et de développement à long terme. Ces instruments ont pour objectif d’intégrer les formes de coordination politique et d’assistance financière créées au titre de la PESC et les instruments mis au point par la Commission et les États membres. Parmi ces mécanismes civils, les éléments suivants méritent toute l’attention. Placé sous la tutelle de la DG Environnement, le mécanisme de protection civile de l’UE, plus connu par son centre névralgique, le CSI (centre de suivi et d’information), est un mécanisme permanent relié aux centres de protection civile des pays participants de l’UE. Créé en octobre 2001 afin de consolider une première initiative plus modeste lancée en 1999, le CSI est un organe facilitateur qui travaille avec une base de données d’experts civils mobilisables rapidement et issus des États membres de l’UE désireux de participer à cet organe13, mais aussi avec des experts militaires. Des équipes d’évaluation et de coordination composées de deux à trois experts peuvent se déployer très rapidement (en 3 à 7 heures) vers les lieux de catastrophe naturelle sur le territoire de l’UE et à l’étranger (par exemple à Bam en Iran, dans la région touchée par le tsunami, etc.), suivies par des équipes de soutien spécialisées et par du matériel, envoyés par les États membres dans un délai de 2 à 7 jours. Les procédures du CSI prévoient une coopération étroite avec la DG ECHO14 et le BCAH, le bureau de coordination des affaires humanitaires des Nations unies, mais la frontière est parfois ténue: le CSI n’est pas compétent pour les activités humanitaires, même si sa mission couvre parfois les conséquences humanitaires des catastrophes et leurs répercussions environnementales. La base légale de l’initiative européenne pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH) couvre également certains domaines d’intervention contigus aux domaines d’action de la DG ECHO, notamment: le contrôle du respect des droits de l’homme et la promotion du droit humanitaire international; le soutien aux minorités, aux groupes ethniques et aux indigènes; la promotion et la protection des droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels; le soutien aux tribunaux pénaux internationaux (un aspect des LRRD lié aux questions de protection). Créé en 2001, le mécanisme de réaction rapide (MRR) est géré par la DG RELEX. Bien qu’il soit principalement conçu comme un instrument d’urgence et à court terme, limité dans le temps (la durée maximale des projets est de six mois), il pourrait également faire office de tremplin vers une assistance à plus long terme. Le MRR utilise les fonds d’une ligne budgétaire spécifique et flexible et peut intervenir dans n’importe quel pays situé en dehors de l’UE, en collaboration avec tout type de partenaire, notamment des ONG, mais pas dans les activités humanitaires couvertes par la DG ECHO. Le règlement fondateur du MRR prévoit que «dans des circonstances particulières de sécurité et de gestion de crise, la Commission peut cependant décider que l’intervention au titre du mécanisme de réaction rapide est plus appropriée, conjuguée, au besoin, à l’action ECHO. Dans de tels cas, une coordination étroite est mise en place afin de parvenir à une cohérence globale optimale» (article 2, paragraphe 3). Ce mécanisme est conçu pour couvrir des activités liées à la PESC et les crises provoquées par l’homme: il a pour but de renforcer la capacité civile de l’UE à intervenir dans les plus brefs délais (dès l’éclatement d’une crise provoquée par l’homme) et de manière efficace face à «une situation menaçant l’ordre public, la sécurité et la sûreté des personnes, une situation menaçant de dégénérer en un conflit armé ou menaçant de déstabiliser le pays

13 Seize États membres, plus la Bulgarie et la Roumanie, ont jusqu’ici accepté d’acheminer leur aide via le CSI, et une coopération est engagée avec les autres États. 14 Le protocole d’accord avec la DG ECHO a été signé en mars 2003, et les modalités opératoires ont été définies en avril 2004. Elles prévoient des échanges réguliers d’informations, des analyses, etc., au niveau des QG, et la création de passerelles avec le terrain afin d’éviter la répétition inutile d’efforts.


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et si une telle situation est de nature à porter atteinte aux bénéfices des politiques et programmes d’assistance et de coopération», etc. L’UE a complété sa batterie d’instruments civils par d’autres mécanismes de nature militaire, placés sous la supervision de la nouvelle politique européenne de sécurité et de défense (PESD), et une politique commune de défense a progressivement vu le jour. Le Conseil européen de Nice, en décembre 2000, a approuvé la création d’organes politiques et militaires permanents destinés à consolider les structures de la PESD. Parmi ceux-ci, certains devraient, à terme, devenir des acteurs et des parties prenantes de l’interface civile-militaire (la PESD est déjà intervenue en ARYM, en RDC, en Bosnie-et-Herzégovine et en Géorgie) et devraient donc être clairement identifiés par les acteurs du secteur humanitaire. Le cadre financier 2007-2013

Les relations complexes décrites ci-dessus doivent, dans une certaine mesure, être rationalisées dans la perspective du nouveau cadre financier pour 2007-2013, qui précise par exemple qu’un de ses nouveaux instruments simplifiés, «l’instrument de stabilité» remplacera une série de règlements thématiques (MRR) et couvrira en partie d’autres éléments (IEDDH, protection civile, etc.) à compter du 1er janvier 200715.

Quatre des cinq priorités du cadre financier concernent directement ou indirectement l’objectif de la présente étude et apportent quelques arguments en faveur d’une approche plus vaste de l’EVHAC (voir les chapitres D et C):

• le développement durable (bien que cette priorité vise avant tout le marché intérieur);

• la gestion durable et la protection des ressources naturelles;

• la citoyenneté, la liberté, la sécurité et la justice;

• l’UE en tant que partenaire mondial. Les trois principaux critères – l’efficacité, l’efficience (accent placé sur le retour sur investissement) et les synergies – adoptés pour démontrer la valeur ajoutée du cadre financier doivent être soulignés car ils concernent directement toute initiative potentielle telle que l’EVHAC. Pour le dernier critère (l’Europe en tant que partenaire mondial), qui couvre toutes les actions extérieures, l’accent est placé sur la «nécessité d’atteindre un poids politique cohérent avec le poids économique de l’Union, afin que, dans son voisinage et au-delà, l’UE agisse non seulement dans les sphères économique et politique mais aussi en vue de la stabilité, la prévention des conflits et la maîtrise des crises». Bien que la DG ECHO affirme clairement que «l’aide humanitaire ne peut être assimilée à la logique politique de la gestion de crise dans l’UE», ces trois domaines devraient correspondre à certaines activités contiguës à l’aide humanitaire d’urgence, là où le volontariat remplirait le mieux son rôle. Dans un effort visant à renforcer la cohérence et compte tenu de l’importance de l’affectation des ressources, trois nouveaux instruments ont été créés afin de remplacer plusieurs anciens mécanismes. Deux d’entre eux (l’instrument européen de voisinage et de partenariat et l’instrument de coopération au développement et de coopération économique) concernent également un organe plus vaste, du type de l’EVHAC, ou une agence de promotion du volontariat – mais en faisant appel, à chaque fois que c’est possible, aux organisations existantes –, auxquels il faut ajouter l’instrument en faveur de l’aide humanitaire et, dans une moindre mesure peut-être, l’instrument de stabilité mentionné ci-dessus. Le SVE (Service volontaire européen)16 Le SVE, un volet du programme YOUTH placé sous la tutelle de la DG EAC (Éducation et culture), est à l’heure actuelle le seul instrument de volontariat de la Commission qui soit opérationnel. Outre l’expérience d’apprentissage interculturel officieuse que ce programme procure aux jeunes, certains objectifs du SVE sont relativement pertinents pour un organe du type de l’EVHAC, comme le soutien en faveur du développement des populations locales (renforcement des capacités) et les échanges d’expériences et de bonnes pratiques. 15 Voir notamment «Vers un nouveau cadre financier 2007-2013», http://europa.eu.int/scadplus/leg/fr/lvb/l34004.htm 16 http://www.4youth.info/

http://europa.eu.int/scadplus/leg/fr/lvb/l34004.htm

http://www.4youth.info/


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Bien que le SVE ne s’intègre pas dans le contexte des relations extérieures de l’UE, il recoupe la politique de voisinage en s’appuyant sur une définition de l’Europe relativement vaste (32 pays, dont le Belarus et l’Ukraine) et il a récemment mis en œuvre des projets pilotes de construction de la paix dans les Balkans, en collaboration avec le programme de volontaires des Nations unies. Le SVE a obtenu un succès indéniable et a fait participer pas moins de 25 000 jeunes volontaires européens depuis l’an 2000, un potentiel de recrutement qui ne devrait pas être négligé par un système de type EVHAC (voir également le chapitre B.5).

A.4. LE VOLONTARIAT Il est communément admis que le volontariat joue un rôle toujours plus important dans le monde, qu’il est de mieux en mieux organisé et qu’il continue de gagner le respect. Pourtant, ses définitions varient et les points de vue divergent quant à ses avantages: l’activité est-elle avantageuse pour le volontaire ou pour l’organisation bénéficiaire, quelle qu’elle soit? L’avantage est-il collectif ou individuel? Les auteurs de la présente étude soutiennent le principe du volontariat, au sens large du terme, et le défendent comme un moyen pour atteindre une fin (par exemple la réalisation des objectifs de développement du millénaire) et non comme une fin en soi (comme la concrétisation des rêves des volontaires). Dans ce chapitre, nous nous pencherons sur les approches du volontariat afin de dégager un cadre général pour les enseignements tirés de notre projet de recherche et pour nos propositions finales. Nous aborderons les définitions du volontariat, ses caractéristiques, les différentes tendances, la législation, tout en accordant une attention particulière, lorsque cela s’avère approprié, au volontariat dans le domaine de l’aide humanitaire. «La sensibilisation est croissante dans de nombreux pays, ce qui devrait se traduire par un nombre accru devolontaires. Les États, les médias et le secteur privé affichent de plus en plus leur soutien au volontariat. Desinfrastructures sont mises en place pour le favoriser, à la fois sur le plan des ressources humaines nécessairespour recruter, former et soutenir les volontaires et sur le plan des structures matérielles destinées à soutenir etrenforcer ces activités. Le cadre législatif vient de plus en plus à l’appui du volontariat et la contribution que cettedémarche apporte aux individus et aux sociétés dans leur ensemble est de plus en plus reconnue.» [Rapport duSecrétaire général des Nations unies sur le suivi de l’Année internationale des volontaires – juillet 2005] A.4.1. Définitions du volontariat Aucune définition n’est appliquée de manière cohérente au terme «volontaire» dans le cadre des opérations de secours d’urgence. En effet, le milieu de la coopération au développement privilégie des expressions telles que «coopérant», «travailleur du développement» ou «stagiaire»17. Certains volontaires ne perçoivent aucune rétribution financière, d’autres s’autofinancent et d’autres encore sont rémunérés pour le travail fourni. Certains ont signé un contrat de travail, tandis que d’autres ont signé un accord de volontariat sans pour autant jouir du statut d’employé. D’une manière générale, il ressort de nos recherches que les «volontaires» sont des personnes qui placent le profit des autres avant le leur, mais qui peuvent néanmoins être rémunérées et être couvertes par l’une ou l’autre forme de contrat de travail. D’autres sources (voir encadré) appliquent une définition plus stricte. «Le bénévolat est une activité entreprise selon la volonté d’une personne, sans souci de gain financier.»[Manifeste pour le bénévolat et le volontariat en Europe 2003] «Au sein du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, le volontariat est une activité qui repose sur lelibre engagement des volontaires et n’est nullement motivée par la perspective d’un bénéfice matériel ou financierou par des pressions extérieures de nature sociale, économique ou politique.» [Politique relative au volontariat dela FICR]

17 Il ressort de l’analyse sur le terrain menée en Afrique que le terme «volontaire» est parfois perçu de manière péjorative, assimilé aux missionnaires religieux.


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En termes de «gains» monétaires, les modèles de volontariat les plus courants dans les domaines du développement et des activités d’assistance sont: • le système basé sur le pays d’accueil (rémunération modeste liée aux coûts de la vie sur place); • le modèle du volontaire de solidarité internationale (VSI), qui offre une indemnité basée sur les coûts de la vie

dans le pays d’origine du volontaire, à laquelle s’ajoute une indemnité couvrant les frais de subsistance en mission. Pour ce modèle et le système basé sur le pays d’accueil, le logement est généralement inclus dans un ensemble d’avantages qui comprend également l’assurance, les frais de voyage, la formation, les indemnités d’expatriation, etc.;

• les volontaires autofinancés, que l’on rencontre le plus souvent dans les expéditions de jeunes, un phénomène peu répandu dans le domaine de l’aide humanitaire.

La perception du volontariat a également son importance. Souvent, le travail de volontaire est compris comme le contraire du travail professionnel et aurait dès lors moins d’impact. Cette approche prévalait par exemple au Sri Lanka, où les VNU et la Croix-Rouge s’attachent spécifiquement à mieux faire connaître le volontariat. Dans le cadre du questionnaire adressé aux partenaires de la DG ECHO, ces derniers ont affirmé qu’ils ne considéraient pas les volontaires comme une menace pour la qualité (Q.9, voir l’annexe V). Le principal enseignement de la visite sur le terrain au Sri Lanka est le suivant: si le volontariat est en soi en mesure d’apporter une valeur ajoutée, ce n’est assurément pas le cas pour les jeunes volontaires, moins expérimentés. Autre perception courante du volontariat, celui-ci serait une façon de peu ou pas rémunérer un travail qui pourrait ou devrait l’être. Pour les consultants, des différences existent: le volontaire peut être un spécialiste indépendant, tandis que le consultant est traditionnellement un conseiller. En ce qui concerne le personnel rémunéré, les employeurs admettent que les contrats de travail présentent des avantages (droits et responsabilités, formation, motivation sur le plan de l’évolution de la carrière, etc.). Toutefois, dans un secteur tel que l’aide d’urgence, où le réservoir d’expérience est peu étendu, le volontariat peut être une solution avantageuse par rapport à une relation contractuelle, mais, aux yeux de nombreuses personnes interrogées, l’idée que des volontaires puissent prendre la place d’emplois rémunérés destinés à la population locale, en particulier celle touchée par la crise, est indéfendable. De plus, il convient d’observer que les définitions du terme «jeune» (une caractéristique essentielle de l’EVHAC) varient selon les sources. Pour le programme YOUTH de la Commission (DG EAC), la définition du terme «jeunesse» couvre les individus âgés de 13 à 30 ans, tandis que le SVE prend en considération ceux âgés de 18 à 30 ans. À des fins démographiques, Eurostat, une autre source européenne non négligeable, opère la distinction suivante: les «jeunes» sont âgés de 15 à 24 ans et les «jeunes adultes» de 25 à 39 ans. D’autres acteurs sur la scène internationale utilisent des définitions aussi confuses. Par exemple, l’âge limite pour faire partie des administrateurs auxiliaires (JPO) est décrit par le Département d’État américain comme le «début de la trentaine», tandis que d’autres gouvernements sont plus stricts: moins de 30 ans en Irlande, 31 ans en Suisse et jusqu’à 33 ans pour certains catégories spécifiques (comme les docteurs en médecine) en Italie. A.4.2. La valeur du volontariat En Europe, la valeur perçue du volontariat international concerne trois dimensions: le volontaire lui-même, l’organisation faisant appel au volontaire et la société dans son ensemble. Il n’est pas aisé de mesurer la valeur du volontariat, car chacune de ces dimensions doit être évaluée par rapport à ses critères propres. Pour le volontaire en soi, la valeur réside dans la satisfaction tirée des activités de volontariat, dans l’évolution professionnelle et dans la citoyenneté sociale. Les volontaires qui rentrent de pays en développement ont une meilleure compréhension des autres cultures, sont plus ouverts à celles-ci et ont développé une plus grande capacité à s’adapter à des circonstances variables. Ils ont en outre tendance à maintenir leur intérêt pour le développement dans les pays sous-développés et à agir en fonction de cela tout au long de leur vie, par divers moyens. Pour l’organisation, la valeur réside dans les qualités uniques qu’apportent les volontaires dans le cadre de leur travail, comme la capacité d’intervention rapide, l’ancrage de son travail au sein de la population locale et la


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promotion de l’organisation par leur image d’ambassadeurs. Les économies et les revenus attribuables au volontariat doivent être mis en balance par rapport aux coûts relatifs à l’engagement des volontaires. Parmi les avantages sociétaux du volontariat, que de nombreux acteurs considèrent comme le point le plus important à prendre en considération, citons la cohésion sociale, la sensibilisation de l’opinion publique, les actions sociales et toute une série de fonctions de la société civile. Les volontaires qui rentrent de mission sont non seulement plus conscients des cultures étrangères et plus ouverts à ces dernières, mais ils sont également plus ouverts aux autres cultures en Europe même. Ils sont également plus conscients de la valeur du volontariat et sont enclins à poursuivre des activités dans ce domaine. La formation et l’expérience qu’ils acquièrent lorsqu’ils sont envoyés en mission internationale auront des répercussions positives à long terme pour l’Europe. Les volontaires rentrés de mission peuvent remplir deux tâches importantes: la sensibilisation de l’opinion publique et la collecte de fonds. Si les arguments en faveur des volontaires ne manquent pas, la question cruciale est de savoir s’ils doivent travailler dans le domaine de la coopération au développement ou dans celui de l’aide humanitaire. Jusqu’à présent, la majeure partie des volontaires internationaux ont été affectés à des activités de développement et non à des missions d’aide humanitaire. Plusieurs éléments expliquent cette situation: les activités de développement sont généralement plus sûres pour les volontaires, les missions sont souvent planifiées à plus long terme, ce qui permet de mieux se familiariser avec les conditions, les langues et les cultures locales, etc. L’apport des volontaires européens à l’aide humanitaire est souvent indirect. La majorité des acteurs s’accordent à dire que la présence de jeunes volontaires non formés peut constituer un handicap dans ce contexte. De la même manière, il est généralement admis que la priorité devrait être accordée aux volontaires locaux et formés, qui peuvent jouer un rôle essentiel, en particulier dans les premiers jours ou les premières semaines qui suivent une catastrophe naturelle. En cas de crise, la population locale forme toujours la majorité du contingent de volontaires (90 %, voire davantage). On oppose souvent les volontaires aux professionnels. Ces deux termes ne s’excluent toutefois pas l’un l’autre. Certains professionnels consacrent un peu de leur temps à dispenser une aide humanitaire sans contrepartie financière. Ailleurs, des professionnels sont envoyés en tant que «volontaires» par leurs organisations. Le volontariat peut s’avérer une étape enrichissante pour développer des compétences professionnelles et peut jouer un rôle spécial et irremplaçable dans le domaine de l’aide humanitaire. À certains moments et dans certaines situations, les volontaires jouent un rôle vital que les professionnels seraient incapables d’assumer. Par exemple, après une catastrophe naturelle, lorsque les structures organisées sont déficientes, l’intervention des volontaires est nécessaire lors des premières semaines critiques, parallèlement à la mobilisation d’une aide humanitaire professionnelle. Les volontaires locaux et internationaux déjà «sur place» peuvent faire la différence. Les volontaires locaux ont déclaré que leurs homologues internationaux apportent solidarité et motivation, ainsi que d’autres valeurs et d’autres attitudes. Le renforcement des moyens des organisations de volontariat des pays en développement est une autre fonction souvent citée pour les volontaires européens. Les évaluations montrent que les programmes les plus réussis sont constitués d’interventions bien définies et très précises, qu’ils sont dotés de stratégies de programmation à longue échéance et d’une vision à long terme, et qu’ils prévoient des missions de volontariat répétées. Il importe d’évaluer tant les missions que les processus18. Les volontaires doivent bénéficier d’une formation adaptée et systématique, ainsi que d’un soutien et d’un encadrement permanents de la part des organisations qui font appel à eux et d’un encadrement solide sur le terrain. A.4.3. Qui sont les volontaires? Le rapport des Nations unies évoqué plus haut mentionne «le travail bénévole effectué par près d’un million d’individus dans le cadre des secours d’urgence». Ce chiffre, bien plus élevé que ceux que nous avons obtenus au cours de nos recherches, peut englober du personnel professionnel envoyé en tant que volontaires par des bailleurs de fonds. Toutefois, en général, les volontaires investissent leur temps sans contrepartie financière. 18 Cliff Allum, The Future of International Volunteering, 2000.


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Les volontaires sont de tous âges et de toutes origines. Aux fins de la présente étude, nous nous pencherons uniquement sur quelques caractéristiques: • l’âge: la majorité des volontaires sont des jeunes ou des personnes d’un âge relativement avancé. Les

professionnels en milieu de carrière sont cependant de plus en plus nombreux. Les personnes âgées de 30 à 50 ans ont en général des responsabilités familiales qui les empêchent de partir en mission d’aide humanitaire. Si les volontaires «seniors» disposent en général d’une plus grande expérience, les volontaires plus jeunes travaillent avec des organisations qui recherchent l’excellence dans des domaines tels que l’engagement, la mise en réseau et les capacités de communication (technique et interpersonnelle). Les plus jeunes volontaires sont toutefois considérés comme plus vulnérables sur le plan psychologique. Ils seraient également plus préoccupés par la «différence» qu’ils apportent, ce qui se détermine plus aisément dans le cadre d’une intervention à long terme;

• l’expérience: toutes les recherches effectuées dans le cadre de la présente étude montrent incontestablement que, dans les interventions d’aide d’urgence, l’expérience compte plus que l’âge. Ce constat se vérifie aussi de plus en plus dans d’autres domaines: «Le niveau suffisant d’expérience technique est la plus importante caractéristique dans le cadre du recrutement des volontaires, même si les volontaires qui ont déjà effectué des missions ou les volontaires “professionnels” sont considérés comme étant plus efficaces.»19;

• le sexe: il ne semble pas qu’un aspect quelconque du volontariat privilégie un sexe ou un autre; • l’origine des volontaires: les volontaires, qu’ils soient actifs dans les activités d’aide d’urgence ou de

développement, ne sont pas tous d’origine européenne. Les évaluations post-tsunami ont mis en évidence la réaction massive de la population locale avant l’arrivée des étrangers et la qualité de cette intervention. Le même constat vaut pour le tremblement de terre de Bam. La FICR estime très clairement que le volontariat doit être mené par et pour la population locale, une approche également étayée par l’affirmation selon laquelle «les caractéristiques du volontariat dans chaque pays et dans chaque région dépendent énormément du contexte social, culturel et politique» [rapport du secrétaire général des Nations unies sur le suivi de l’Année internationale des volontaires – juillet 2005]. Ces contextes compliquent l’adaptation des individus qui ne sont pas issus de la région touchée;

• la réputation des organisations: certaines sources semblent étayer l’avis de la FICR selon lequel les volontaires de la Croix-Rouge rejoignent le mouvement sans avoir d’idée préconçue de ce qu’ils vont faire ni comment ils vont le faire. Ce n’est une fois en place qu’ils le découvrent. Les volontaires du VSO (Voluntary Services Overseas – une organisation basée au Royaume-Uni) jouissent d’une certaine réputation et sont par exemple considérés par les Sri-lankais comme une catégorie distincte de volontaires. La portée limitée du mandat et des avantages d’un volontaire envoyé en mission par MSF constitue un rite de passage destiné à renforcer l’adhésion du volontaire au mouvement MSF et à son éthique;

• les volontaires ne constituent pas l’unique réservoir disponible, même dans le cadre du système le plus propice au volontariat en Europe (le VSI français). Une étude de 2003 couvrant 157 agences françaises montre que celles-ci ont envoyé 2 656 volontaires à l’étranger, qui ont collaboré avec 16 164 salariés locaux et 3 397 volontaires locaux20. Les OING interrogées au Sri Lanka, en particulier la Croix-Rouge locale, partagent le sentiment selon lequel il existe un risque de voir des volontaires européens s’approprier le travail (payé et volontaire) qui devrait échoir à la population locale.

A.4.4. Tendances La DG ECHO est invitée à tenir compte d’une série de tendances que nous avons observées lorsqu’elle devra prendre des décisions concernant la création d’un EVHAC ou d’un organe similaire. • Dans le cadre du volontariat international, la motivation ne réside plus dans les échanges interculturels et dans

la découverte du monde pour vivre des expériences positives. Elle s’est orientée vers une contribution active aux transformations sociales et au renforcement de la société civile dans les pays d’accueil. Le volontariat est donc considéré comme un moyen pour parvenir à une fin et non comme une fin en soi.

19 The Value of International Volunteerism, Jill Keesbury, pour l’USAID, 2003. 20 Argent et Ressources de Solidarité Internationale. 2003. Commission Coopération Développement [argentos.pdf].


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• La législation européenne en matière d’emploi commence à transformer la relation entre le volontaire et les OING, tant sur le plan conceptuel que pratique. Par exemple, les volontaires britanniques rémunérés sont considérés comme des salariés et jouissent donc des avantages légaux qui découlent de cette relation contractuelle.

• Il ressort d’un sondage mené par People In Aid en 2004 que: o les agences de volontaires rencontrent des problèmes identiques pour attirer, conserver et former des

responsables de terrain de haut rang, mais n’éprouvent aucune difficulté pour recruter et conserver d’autres grades;

o les agences de volontaires ne se considèrent pas comme des concurrentes des agences où le personnel est mieux rémunéré, mais elles sont concurrentes entre elles;

o les agences de volontaires estiment que le niveau de rémunération n’entre pas dans les facteurs qui permettent d’attirer ou de conserver le personnel et les volontaires (Enhancing the Quality of Human Resources in Humanitarian Aid, Jim Henry, pour People In Aid, 2004).

• Le volontariat d’entreprise: la responsabilité sociale des entreprises a joué un rôle de catalyseur en encourageant les professionnels en milieu de carrière à prendre des pauses (tantôt quelques heures sur le temps de travail normal, tantôt quelques semaines d’absence).

• Si la majeure partie du volontariat en matière de développement continue de suivre une orientation Nord-Sud, on observe une proportion croissante de flux Sud-Sud et Sud-Nord (des Philippins qui se rendent en Afrique du Sud ou encore des Kényans qui vont aider des réfugiés en Norvège).

• Le renforcement des capacités locales: comme le déclarent les personnes interrogées, «il y a peu de chances que la bonne personne au bon endroit au bon moment soit un volontaire européen». Comme pour d’autres aspects de la préparation aux catastrophes dans le domaine de l’aide d’urgence, et comme pour le renforcement des capacités des ONG, l’amélioration des capacités du volontariat local à réagir aux catastrophes est essentielle.

A.4.5. Législation Pour rédiger la législation nécessaire à la création d’un EVHAC, la Commission devrait s’inspirer des législations nationales existantes et prendre en considération les éléments juridiques qui distinguent une bonne législation sur le volontariat d’une mauvaise. Plusieurs personnes que nous avons interrogées ont attiré l’attention sur la législation qui régit ou qui facilite le volontariat dans leur propre pays (République tchèque, Portugal, Royaume-Uni, France, Belgique, Italie). Une analyse des législations nationales en matière de volontariat [A Comparative Look at National Volunteerism legislation, Taryn Nelson, pour la BID, juin 2005] a dégagé certains aspects essentiels dans la législation: • le niveau de réglementation, avec des recommandations visant à le limiter; • le niveau de formalisme, avec un équilibre entre protection et flexibilité; • l’engagement du secteur public ou du secteur privé: les États confient souvent les activités de volontariat à

l’extérieur; • la centralisation ou la décentralisation: la première assure un meilleur soutien, mais les différences régionales

plaident en faveur de la décentralisation; • les groupes cibles: les jeunes, les citoyens plus âgés et les salariés de grandes entreprises; • la définition du volontaire: identification du statut légal; • les droits et les responsabilités des volontaires: jusqu’où la législation en matière d’emploi doit-elle aller (santé

et sécurité, confidentialité, etc.); • des appuis budgétaires sont nécessaires et doivent couvrir les infrastructures; • la mise sur pied d’une agence de coordination est recommandée. À cet égard, la loi adoptée par la France le 23 février 200521 instaure un statut juridique adéquat et un cadre général pour les volontaires qui travaillent dans des projets de coopération internationale ou des projets 21 Loi n° 2005-159 sur le «Contrat de volontariat de solidarité internationale».


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humanitaires: reconnaissance, accès, aspects contractuels, obligations des organisations qui les envoient en mission, garanties et droits sociaux après la période de volontariat, etc. Les risques que courent les travailleurs humanitaires dans de nombreuses situations de crise où la DG ECHO finance des programmes sont d’autant plus préoccupants lorsqu’il s’agit de jeunes volontaires. Sur le plan juridique, diverses législations et déclarations concernant les droits des travailleurs humanitaires sont susceptibles d’offrir une protection aux volontaires internationaux. • La Convention de Vienne sur les relations diplomatiques (1961) prévoit des droits et des mesures de

protection pour le personnel diplomatique et consulaire des nations et des organisations internationales reconnues et signataires de la convention. Y figurent notamment l’inviolabilité des locaux et des documents et l’immunité judiciaire. La FICR et le CICR font partie des organisations internationales reconnues. La protection qu’offre cette convention peut également être étendue aux membres du personnel technique et administratif des missions, ainsi qu’aux membres de leur famille.

• La législation relative aux droits de l’homme impose aux États de protéger toutes les personnes présentes sur leur territoire. Les lois et les principes de base de la plupart des constitutions et de nombreux traités et conventions reconnaissent les droits humains fondamentaux.

• Les législations nationales précisent les obligations des États vis-à-vis de leurs propres citoyens et des étrangers de différents statuts présents sur leur territoire. Les États sont tenus de faire en sorte que leur législation nationale reflète les obligations qui deviennent les leurs lorsqu’ils ratifient des traités et des conventions avec d’autres pays.

• Le cas échéant, le droit des réfugiés assure également une protection aux travailleurs humanitaires (dans des situations où il existe des réfugiés, de nombreux ressortissants nationaux du personnel d’ONG sont issus de la population réfugiée).

• Lors de situations de conflit et d’occupation, le droit humanitaire international (DHI) énonce les types de protection dont peuvent jouir les non-combattants dans un conflit armé. Ces dispositions s’appliquent notamment aux travailleurs humanitaires.


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B. ENSEIGNEMENTS: SITUATION ACTUELLE ET PERSPECTIVES

B.1. LES BÉNÉFICIAIRES POTENTIELS DE L’EVHAC DANS L’UE B.1.1. ENSEIGNEMENTS DES PRINCIPALES RÉUNIONS Différentes réunions ont été organisées, lorsque cela s’avérait possible, avec certains partenaires exécutifs de la DG ECHO, les plus susceptibles de trouver un intérêt dans le déploiement d’un EVHAC. Les résultats sont présentés en suivant l’ordre alphabétique des partenaires rencontrés. FICR (Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge) Nous nous sommes entretenus avec des représentants éminents de la FICR: au siège de l’organisation à Genève, au bureau de liaison à Bruxelles, et sur le terrain (Kenya, Sri Lanka, États-Unis). Voici les principaux enseignements de ces entretiens.

Généralités • Le volontariat est vital pour la FICR. L’organisation travaille essentiellement avec des volontaires à tous les

niveaux, même au niveau décisionnel. La FICR est en réalité une organisation de volontariat, dotée d’un sens aigu de l’appropriation. Même les personnes aujourd’hui salariées ont en grande partie conservé cet esprit typique du volontariat. Les principes de la FICR vantent les mérites du volontariat non rémunéré – par opposition, par exemple, aux VNU – même si, dans la pratique, la réalité diffère dans les 181 sociétés nationales22.

• Le volontariat est associé au niveau local. «Les volontaires ne peuvent exister qu’à l’échelon local; les réactions les plus efficaces naissent de la population et des ressources locales; ce n’est pas en se trouvant à 1 000 lieues de chez soi que l’on est le plus utile, mais bien dans sa propre ville, parmi ses habitants.»

• C’est dans le domaine du renforcement de la société civile locale que le volontariat apporte la meilleure valeur ajoutée (ce qui implique un impact potentiel à plus long terme en matière de gouvernance, éventuellement via les LRRD).

• Il est également très difficile de «structurer» les volontaires, qui sont flexibles et enthousiastes par nature. Ceux-ci ont donc besoin d’un bon encadrement administratif (soutien, coordination, en fonction du type d’emploi et des capacités) et doivent être supervisés par du personnel rémunéré (1 coordinateur rémunéré pour 30 à 50 volontaires). Ils doivent aussi suivre régulièrement des séances de formation (renouvellement, cours de remise à niveau, entretien de la motivation...).

Jeunes volontaires • Les jeunes volontaires (15-25 ans, avec une tendance à l’allongement vers les 30 ans) sont les bienvenus dans

la mesure où ils travailleront dans leur propre milieu local (mobilisation, sensibilisation, mise en réseau, soutien) au lieu de se rendre à l’étranger (où ils représentent parfois un problème et non une solution en raison de leur manque d’expérience, du stress, des crises émotionnelles ou pire encore – blessures, décès avec toutes les conséquences négatives sur l’image de marque de l’organisation...). S’ils sont envoyés à l’étranger, il est préférable de les affecter à des activités de développement à long terme, à la promotion des liens d’amitié, à la protection de l’environnement, à la compréhension culturelle, etc.

• Les jeunes volontaires sont appréciés pour leurs connaissances technologiques, informatiques et linguistiques (bien que les volontaires francophones, hispanophones et arabophones ne soient pas en nombre suffisant), mais aussi pour leur idéalisme.

22 La Croix-Rouge française, par exemple, recourt à la forme la plus pure du volontariat (le «bénévolat»), mais ne compte que 60 000 volontaires pour 20 000 salariés. La Croix-Rouge allemande utilise un système mixte de volontaires, de délégués, d’autres membres du personnel et de conseillers.


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• Certains anciens volontaires ont souligné le rôle essentiel de l’expérience acquise à l’étranger (dans des lieux sûrs, dans le cadre de projets de développement) pour les jeunes volontaires, bien que cette expérience doive être envisagée comme un «investissement pour l’avenir», car la finalité demeure l’éducation et le développement personnel des jeunes volontaires et non l’aide apportée aux bénéficiaires.

• En tout état de cause, les jeunes volontaires ne devraient pas être envoyés dans des pays: (i) où il y a déjà suffisamment de volontaires locaux; (ii) où des volontaires internationaux rémunérés sont actifs (VNU, etc.); et (iii) où il existe un danger.

• Les activités doivent également être déterminées avant d’entamer le travail avec les volontaires: ces derniers suivent alors les descriptions de fonction et remplissent les missions déterminées.

• L’image de marque est extrêmement importante pour la motivation des volontaires. «On ne rejoint pas une équipe de perdants» et «Être volontaire, c’est respecter l’organisation».

Politique • Les catastrophes sont par essence imprévisibles. Les réponses le sont donc tout autant. Dans certains cas,

l’argent et les moyens abondent, dans d’autres non. Le véritable défi consiste à placer «la bonne personne au bon moment et au bon endroit en cas d’urgence» et à coordonner ce processus comme il se doit. Toute tentative de rationaliser le cadre actuel est la bienvenue, mais en faisant preuve de flexibilité; il faut éviter tout excès de bureaucratie.

• Même pour un organe aussi reconnu que la FICR, qui est bien implantée au niveau local et qui entretient de bons contacts avec de nombreux gouvernements, l’envoi de volontaires en urgence en réaction à une catastrophe pose des problèmes dans trois cas sur quatre. Les législations nationales sont autant d’obstacles et les pays destinataires des quatre coins de la planète n’acceptent pas facilement l’aide de volontaires étrangers (discussions sur la limitation du mandat, les quotas, etc.) pour différentes raisons (le sentiment de fierté nationale, par exemple).

• Le DIIC (droit international des interventions lors de catastrophes) est un programme qui bénéficie du soutien de la FICR et dont le but est d’identifier les lacunes dans la législation communautaire et internationale susceptibles d’empêcher ou de retarder l’intervention rapide ou en temps utile des volontaires en cas de catastrophe. Il s’agit là d’une des «lacunes» du cadre actuel des interventions humanitaires.

• Dans sa nouvelle «Stratégie 2010», la FICR estime que le volontariat doit reposer sur une approche décentralisée (subsidiarité), que ses sociétés nationales dans les pays en développement doivent davantage se reposer sur leurs propres ressources humaines, en augmentation et largement inexploitées, et moins sur l’expérience déjà largement surexploitée des sociétés de l’UE ou des États-Unis. Cette approche Nord-Sud est totalement opposée à un EVHAC eurocentrique, qui pourrait se traduire par une forme de «colonialisme ou de paternalisme humanitaire». Cependant, la FICR reconnaît que la concrétisation de cet objectif nécessite de renforcer considérablement les capacités locales.

• Les principaux défis de demain porteront sur les grands pays en développement, dotés d’un fort potentiel: Chine, Égypte, Brésil, Inde, etc. Il importe de trouver une entente commune, de renforcer la promotion des principes du volontariat, de trouver une nouvelle terminologie («solidaire» au lieu d’«humanitaire»?) et de concevoir des plans de développement cohérents.

Principales conclusions pour l’EVHAC

• Les membres du personnel de la FICR ont souligné à plusieurs reprises qu’une structure supplémentaire telle que l’EVHAC n’est pas nécessaire. Elle ne ferait que semer la confusion dans les esprits et se traduirait par des doubles emplois. Il serait préférable d’apporter un soutien aux structures professionnelles existantes, de clarifier le cadre en vigueur et de promouvoir les principes du volontariat.

• Cette approche pourrait revêtir la forme d’une stratégie en deux volets, en fonction de l’objectif général de «contribuer à la consolidation du cadre contextuel et de la coordination et faire en sorte que les bonnes personnes assurent les tâches adéquates au bon moment». Une agence communautaire «allégée», qui n’imposerait pas ses structures et ses procédures, serait préférable. Elle pourrait bénéficier des compétences de salariés détachés de la FICR et d’autres organisations ou partenaires spécialisés. 1) Poursuivre la consolidation des capacités de gestion existantes, afin d’être mieux parés pour répondre à

l’imprévisibilité des crises (encourager la formation des gestionnaires, traduire et diffuser des documents essentiels, contribuer à rehausser les normes communes, promouvoir la qualité, améliorer les lignes directrices,


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les codes et les comportements, apporter un soutien à certains éléments du DIIC, encourager la coopération et la coordination, etc.). 2) Promouvoir le volontariat en général: principes, consolidation des liens tissés avec les populations locales

concernées, soutien au renforcement des capacités locales, en particulier dans les pays en développement (coopération Nord-Sud), renforcement indirect des sociétés civiles, de la gouvernance et des LRRD, etc.

• Ce qui précède démontre les liens étroits qui unissent plusieurs thèmes et souligne la nécessité de parvenir à une approche communautaire coordonnée. Le mandat et les moyens que le droit européen confère à la DG ECHO sont insuffisants. D’autres organes et services communautaires (UE/CE) devraient, si possible, être impliqués (DG DEV, DG ENV, Protection civile, etc.).

• La société nationale de la Croix-Rouge française repose sur un système de volontaires hautement qualifiés qui acceptent de consacrer un peu de leur temps aux interventions humanitaires et qui, pendant les périodes d’intervention, continuent d’être payés par les sociétés privées ou les organisations qui les emploient (à l’instar du VSO au Royaume-Uni). Ce système pourrait être progressivement généralisé à l’ensemble de l’Union européenne.

HCR • Le HCR complète les compétences dont dispose son personnel de base, composé d’environ 1 500

professionnels venus de tous les pays23, par l’apport d’une centaine d’administrateurs auxiliaires (JPO)24, d’experts extérieurs et de stagiaires. Au total, l’agence emploie quelque 6 000 personnes, y compris le personnel local. La section de préparation et de réaction aux situations d’urgence (EPRS) et la section d’appui technique, plus active lors de la phase de soins et d’entretien (post-urgence) d’une intervention du HCR, s’appuient toutes deux sur la contribution de volontaires.

• Pour son personnel extérieur, le HCR fait appel à divers organes privilégiés, essentiellement les Volontaires des Nations unies (VNU), le Conseil norvégien pour les réfugiés (NRC) et le Conseil danois pour les réfugiés (DRC). En octobre 2005, environ 700 VNU ont été déployés sous la bannière du HCR, soit 15 % des effectifs totaux. Entre le 1er janvier 2005 et le mois de septembre de cette même année, l’EPRS a fait appel à 59 experts VNU/NRC/DRC (sur un total de 157 personnes, le reste étant comblé par des membres du personnel).

• Contrairement à leurs homologues de la FICR, les volontaires du HCR sont rémunérés. L’EPRS les définit comme des «volontaires prêts à partir» et la section d’appui technique comme «des personnes qui posent leur candidature de manière spontanée et dont la rémunération ne constitue pas motivation principale» (définitions qu’il convient de comparer avec celle appliquée par les VNU eux-mêmes).

• Pour le HCR, ces ressources extérieures présentent de multiples avantages. o Sur le plan financier, les volontaires coûtent approximativement 15 millions de dollars par an25 alors qu’il

faudrait 60 millions de dollars pour combler ces postes par du personnel salarié. Les volontaires du NRC sont rémunérés par le gouvernement norvégien. Les rémunérations versées aux VNU sont quant à elles prises en charge par la ligne budgétaire «opérations» et non «personnel».

o Sur le plan de la disponibilité, lorsque les recrutements sont gelés, ils viennent combler les lacunes dans des fonctions non vitales. Les VNU travaillent pendant une période minimale de trois mois, avec prolongation possible jusqu’à un maximum de huit ans. Près de la moitié des VNU le sont pendant plus de six mois.

o Aux yeux de l’EPRS plus spécifiquement, l’avantage d’une collaboration avec ces organisations réside tant dans la vitesse de réaction que dans l’absence de lourdeurs bureaucratiques et d’obligation de rapport.

o Le niveau de qualité des compétences des volontaires est acceptable. Moins de 10 % des responsables des volontaires ou du personnel se déclarent mécontents, bien que la capacité des volontaires soit en général «limitée» et qu’un encadrement soit nécessaire.

o Comme indiqué ci-dessus, et contrairement aux administrateurs auxiliaires, les VNU sont censés disposer d’une bonne expérience professionnelle (en général de 5 à 10 ans). À cet égard, le HCR privilégie les

23 Environ 950 personnes travaillent sur le terrain et 550 au siège de l’agence. 24 Considérés comme du «personnel international», ils ne bénéficient toutefois que de contrats temporaires et de grades inférieurs. 25 Couverture d’assurance intégrale, bagages, allocations familiales ou pour conditions de vie difficiles, formation, congés payés et indemnités d’expatriation, etc.


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VNU originaires des pays en développement (qui, souvent, sont expérimentés) par rapport aux volontaires européens ou américains qui ne disposent que d’un bagage universitaire.

o Les stagiaires ne sont pas rémunérés et sont donc de simples «volontaires» au sens de la définition de la FICR. Il s’agit le plus souvent de jeunes diplômés qui mettent à profit leurs congés estivaux pour trouver une occupation pédagogique, même si certains sont déjà quadragénaires.

o Le HCR a signé un protocole d’accord avec le PNUD afin de faire appel aux mêmes VNU dans le cadre des LRRD.

• Le personnel du HCR souhaiterait voir certaines lacunes comblées. Il serait inacceptable de faire appel à des personnes inexpérimentées ou dont les coûts seraient trop élevés, ou de devoir faire face à un surcroît de bureaucratie. Les lacunes relevées couvrent les domaines suivants. o Les experts dans de nombreux domaines spécifiques (informatique, protection, enregistrement, traitement

des eaux & assainissement, alimentation, ingénieurs ou architectes): le HCR semble avoir grandement besoin de VNU supplémentaires dotés de compétences élevées, ce qui n’est pas chose aisée compte tenu des conditions d’engagement, relativement peu attrayantes.

o Le statut des VNU ne permet pas aux experts d’intégrer le personnel de base du HCR s’ils remplissent leur mission comme il se doit et si des postes se libèrent. À l’inverse, les invitations lancées chaque semestre par le HCR à rejoindre l’IPR (International Professional Roster) ne sont pas encore tout à fait adaptées aux qualifications des VNU (par exemple, l’IPR ne couvre pas la santé).

o Le parrainage de fonctions. Certains administrateurs auxiliaires (JPO, un poste de débutant) sont parrainés par un gouvernement national pour la durée de leur contrat au sein du HCR.

o La formation. On attend des VNU qu’ils soient prêts à travailler dès leur entrée en fonction et pourtant, ils arrivent souvent dans le mois qui suit leur sélection. L’idée d’une formation concernant la sécurité, le DHI, le système des Nations unies, voire la mission et les procédures administratives du HCR, est la bienvenue.

o La qualité. Toute nouvelle initiative susceptible de renforcer le niveau de qualité mis à la disposition des bureaux de terrain est également la bienvenue. La quantité n’est pas considérée comme importante.

o Les compétences linguistiques: en particulier le français, l’espagnol, le portugais, etc. • Les jeunes Européens sont sélectionnés moins souvent que les jeunes d’autres nationalités. Les VNU comptent

désormais dans leurs rangs des individus plus jeunes et moins expérimentés qu’il y a cinq ans, tandis que les bureaux de terrain du HCR privilégient les candidats plus expérimentés issus des pays en développement, qui s’adaptent plus facilement aux conditions de travail. Le fait que les jeunes Européens soient plus enclins à «craquer» a été évoqué. Les personnes interrogées estiment néanmoins que les jeunes sont les bienvenus car, à ce stade, la structure nécessaire pour leur apporter un soutien est déjà en place. De la même manière, la section en charge du recrutement préfère employer des jeunes car ceux-ci possèdent, s’ils sont engagés parmi le personnel permanent, un potentiel de formation et d’évolution au sein de l’organisation. La proportion élevée (60 %) de postes délicats à pourvoir au sein du HCR réduit les possibilités de placement de personnes plus jeunes et relativement inexpérimentées.

• L’EPRS a exprimé de vives réserves concernant les éventuelles «contraintes» (obligations de rapport et autres charges administratives) inhérentes à un système européen de volontaires. Ces contraintes nuiraient considérablement à l’efficacité et pourraient être comparées, par exemple, à la flexibilité et à la confiance qui prévaut à l’heure actuelle au sein du NRC (Conseil norvégien pour les réfugiés).

• Le personnel du HCR privilégie diverses options: o encourager les entreprises à apporter une contribution en personnel sous la forme d’un système de

détachement pour motifs humanitaires (en particulier pour les pompiers, le personnel médical de première ligne, etc.);

o utiliser les financements disponibles de la DG ECHO pour soutenir les Européens (même en partie, comme le font déjà la Suisse, la Finlande, Monaco, etc.) via les systèmes existants (VNU ou JPO): cela contribuerait à en augmenter considérablement le nombre (à l’heure actuelle, 20 % des VNU sont d’origine européenne);

o attribuer des missions spécifiques aux volontaires dans le cadre même du HCR, comme les activités menées à l’occasion de la Journée mondiale des réfugiés;

o un programme d’observation en situation de travail.


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VOICE Durant les travaux préparatoires de la Constitution européenne, VOICE avait clairement fait siennes les réserves et les préoccupations soulevées par certains responsables de la DG ECHO concernant l’EVHAC26. L’approche actuelle, exprimée par un groupe de travail composé de membres importants (Action Aid International, Handicap International, Johanniter-Unfall-Hilfswerk, Malteser International, Conseil norvégien pour les réfugiés et Oxfam UK) créé spécialement afin de suivre l’évolution de la présente étude, demeure prudente. L’EVHAC est en général perçu comme «malvenu et contreproductif» eu égard à divers enjeux essentiels de l’action humanitaire, comme le professionnalisme, la sûreté et la sécurité, ou encore les principes directeurs. De plus, compte tenu des trois initiatives distinctes en matière de volontariat prises en considération par la Commission (EVHAC, CCEP et Volontaires dans la protection civile), VOICE a soulevé la question de la cohérence. Certaines questions portaient sur la nécessité «d’identifier les lacunes existantes dans le système actuel que ces initiatives devront combler»; ces lacunes sont-elles liées aux valeurs (l’EVHAC aurait alors besoin de solidarité), sont-elles de nature politique (l’implication des individus), ou concernent-elles la sensibilisation (et donc la visibilité)? B.1.2. ENSEIGNEMENTS DES SONDAGES Contexte Les auteurs de l’étude ont adressé un questionnaire à tous les partenaires de la DG ECHO afin de recueillir leurs avis. Ce questionnaire se composait de 33 questions, dont plusieurs questions «ouvertes» qui permettaient aux sondés d’indiquer leur avis de manière circonstanciée. L’objectif était de recueillir des informations sur la participation des jeunes volontaires aux opérations humanitaires. Cinquante partenaires de la DG ECHO (sur 192) ont répondu au questionnaire, soit un taux de réponse d’environ 26 %. Ce sondage était structuré comme suit: informations de base (variables de base);

informations générales sur les jeunes et le volontariat;

informations sur les volontaires en mission à l’étranger;

normes, orientations et formations;

plans pour l’avenir (implication des volontaires);

valeur ajoutée de l’EVHAC et suggestions.

L’organisation VOICE et le bureau de coordination de la Croix-Rouge à Bruxelles ont apporté leur appui à l’équipe chargée de l’étude en informant leurs membres et en les encourageant à apporter leur contribution. De plus amples détails concernant le sondage sont présentés à l’annexe V. Présentation succincte des résultats À l’heure actuelle, environ 70 % des partenaires de la DG ECHO qui ont répondu au sondage (35 sur 50) travaillent régulièrement avec des volontaires, soit au sein de l’UE, soit dans un pays tiers. Les définitions27 et les approches des différentes organisations vis-à-vis du travailleur volontaire peuvent dans l’ensemble se résumer comme suit: «Des personnes prêtes à donner du temps et à consentir des efforts pour aider les gens qui en ont besoin, tout en étant peu ou pas rémunérées.»

26 Voir notamment la lettre adressée par VOICE au Parlement européen, datée du 24.11.2003, ou le communiqué de presse du 27.10.2003. 27 Voir la question 8 pour de plus amples détails sur les définitions fournies par les personnes interrogées.


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Lorsqu’on leur demande de préciser les points forts et les points faibles du volontariat, les sondés affirment que le principal atout réside dans la motivation et l’enthousiasme des volontaires. Parmi les points faibles souvent mentionnés figurent le manque d’expérience, la fiabilité et la disponibilité limitée, et le taux de rotation élevé des volontaires. La principale motivation des volontaires est décrite comme étant d’«aider les gens dans le besoin» et, dans une moindre mesure, d’«acquérir de l’expérience». La plupart des personnes interrogées affirment que l’«identification des candidats aptes» aux postes à pourvoir constitue un défi de premier ordre lorsqu’il s’agit de faire participer des volontaires aux opérations. Les sondés ont toutefois identifié d’autres défis importants ou essentiels dans le cadre de la participation des volontaires, comme la charge administrative (contrat, gestion, suivi, supervision) et la formation et la préparation aux missions. En ce qui concerne les avantages de faire appel à des volontaires pour l’organisation, l’«image positive pour l’organisation» et le «niveau élevé de dévouement» sont le plus souvent cités, suivis de près par l’«impact (positif) sur les bénéficiaires». En ce qui concerne la rémunération des volontaires engagés dans des opérations à l’étranger, rares sont ceux à ne pas avoir été payés (environ 4 %). Il n’en va pas de même pour ceux qui ont participé aux activités mises en œuvre par les organisations sur le territoire de l’UE (environ 22 % n’ont pas été rémunérés). L’annexe sur les résultats du sondage donne les détails relatifs aux paiements et aux assurances. Un des principaux enseignements du sondage porte sur les types de volontaires impliqués dans les opérations à l’étranger. Le plus souvent, ce sont des «jeunes spécialistes» et des «jeunes diplômés dans les secteurs concernés» qui ont participé aux opérations à l’étranger. Les réponses aux questions ouvertes indiquent que les volontaires appartenant au groupe des «spécialistes expérimentés» constituent la priorité absolue, mais l’identification des bonnes personnes s’accompagne d’importantes difficultés sur le plan logistique. En ce qui concerne les types de missions confiées aux volontaires en mission à l’étranger, «les compétences techniques spécialisées – santé, eau, logistique» et «les services auxiliaires à la mise en œuvre des projets» sont les plus souvent mentionnés. Pour les volontaires actifs au sein de l’UE, les résultats sont quelque peu différents, et «les services de soutien auxiliaires à l’organisation» sont la mission la plus courante. La grande majorité des sondés (31 sur 37) ont fixé des normes et des lignes directrices concernant la participation de leurs volontaires. En ce qui concerne les formations destinées aux volontaires, 24 organisations (sur 37) dispensent des cours aux volontaires européens, tandis que 21 en organisent pour les volontaires en poste à l’étranger28. Les prévisions concernant la participation future des volontaires varient fortement. Deux groupes se dégagent: (a) 35 organisations travaillant avec des volontaires, (b) 15 organisations qui n’ont pas fait appel à des volontaires jusqu’à présent. Parmi les organisations du premier groupe, 77 % souhaitent accroître le nombre de volontaires engagés, principalement en raison de la demande actuelle. Dans l’autre groupe, composé d’organisations qui n’ont pas encore fait appel à des volontaires, à peine 27 % font part de leur intention de créer des postes de volontaires dans les 12 à 14 mois à venir – une fois de plus en fonction de la demande. Les deux groupes affirment très clairement rechercher des «spécialistes expérimentés disposant d’une expérience de terrain». Pour les organisations qui recourent déjà à des volontaires, le deuxième groupe prioritaire est sans conteste celui des «jeunes spécialistes fraîchement diplômés». Les deux groupes d’organisations se déclarent vivement préoccupés par l’implication de jeunes volontaires dans leurs opérations à l’étranger (environ 66 % dans les deux groupes). Les principaux points de préoccupation sont «le manque de qualifications et d’expérience», «le temps requis pour l’encadrement/la supervision» et, dans une moindre mesure, «des questions de sécurité».

28 Pour mieux comprendre les résultats: parmi les organisations sondées, 24 travaillent avec des volontaires dans des situations d’urgence à l’étranger, 25 dans le cadre d’autres opérations à l’étranger et 26 sur le territoire de l’UE. Cette répartition modifie l’interprétation des résultats, à savoir que la quasi-totalité des organisations dispensent des cours destinés à leurs volontaires travaillant à l’étranger ou sur le territoire de l’UE.


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Malgré cela, 20 des 35 organisations qui font déjà appel à des volontaires (environ 57 %) déclarent trouver un intérêt dans la participation de jeunes volontaires aux actions humanitaires financées par la Commission. Cependant, lorsque l’on se penche sur les réponses aux questions «ouvertes» complémentaires, les avis critiques sont bien plus nombreux que les opinions positives. Les remarques les plus souvent formulées sont les suivantes: les opérations humanitaires et d’aide d’urgence nécessitent du personnel expérimenté et l’encadrement et la supervision de jeunes volontaires inexpérimentés constituent autant de charges supplémentaires pour les opérations délicates. Les avis sont plus favorables lorsqu’il s’agit de faire participer des jeunes volontaires à des opérations de réhabilitation et à des interventions d’après-catastrophe. Le questionnaire demandait également aux sondés de proposer des utilisations alternatives et une éventuelle valeur ajoutée d’un système EVHAC officiel par lequel des jeunes volontaires participeraient à des opérations humanitaires et d’aide d’urgence. Les suggestions et recommandations les plus souvent avancées couvraient deux thèmes: (a) l’harmonisation et l’institutionnalisation des aspects liés à la participation des jeunes volontaires (formation, normes communes, certificats, etc.), (b) la création d’une base de données des volontaires.

B.2. LES «CONTRIBUTEURS» POTENTIELS À UN EVHAC OU À UN ORGANE DE TYPE EVHAC Contexte Les auteurs de l’étude ont contacté directement les organisations suivantes pour connaître leur opinion et tirer profit de leur expérience: VSO (Royaume-Uni), Skillshare (Royaume-Uni), RedR/IHE (Royaume-Uni), le CLONG (France), PSO (Pays-Bas) et VNU (Bonn et Nairobi) – cette dernière organisation a également répondu au sondage. Les conclusions et recommandations tirées de ces contacts sont réparties dans l’ensemble de ce rapport. L’enquête était structurée d’une manière très analogue au questionnaire envoyé aux partenaires de la DG ECHO: informations de base (variables de base);

informations générales sur les jeunes et le volontariat;

informations sur les bénéficiaires et sur les volontaires travaillant à l’étranger;

normes, orientations et formation;

prévisions pour l’avenir (implication des volontaires);

coopération avec l’EVHAC;

suggestions et remarques libres.

Un nombre relativement faible d’organisations (6) ont répondu au questionnaire. Les organisations qui ont répondu envoient des volontaires pour travailler sur des projets ou des programmes de développement, ce qui limite d’autant plus l’intérêt de certains avis. Les résultats sont présentés plus en détail à l’annexe V. Présentation succincte des résultats Les organisations interrogées utilisent différentes définitions du terme «volontaire» et différentes appellations, telles que «travailleur pour le développement» ou «participant». Les Volontaires des Nations unies (VNU), par exemple, ont donné la définition suivante: «Le volontariat procure des avantages tant à la société dans son ensemble qu’au volontaire lui-même. On doit au volontariat d’importantes contributions, sur le plan économique aussi bien que social. Il donne aux sociétés plus


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de cohésion en instaurant de la confiance et de la réciprocité entre les citoyens. Il repose sur le libre arbitre, la conviction, l’engagement et la solidarité.» La plupart des organisations ont signalé que leurs volontaires disposaient du bagage professionnel requis pour répondre aux besoins des missions spécifiques dans les pays en développement. En ce qui concerne les aspects positifs et les avantages du volontariat, elles citent la conviction et le dévouement, l’impact positif sur les bénéficiaires de l’aide au développement et sur les volontaires eux-mêmes. Selon les organisations, l’identification des volontaires aptes (la corrélation entre les volontaires et les postes à pourvoir), suivie de près par la formation et la préparation aux missions constituent les principaux obstacles et défis. Les spécialistes expérimentés (plus de 5 années) sont les volontaires les plus demandés. Les facteurs les plus influents sur la motivation des volontaires sont d’«aider les gens dans le besoin» et d’«apporter ses compétences». Toutes ces organisations versent une contribution raisonnable (environ 1 000 à 3 000 dollars par mois) à leurs volontaires. Les organisations en question ont également fait part de leurs préoccupations concernant la participation des jeunes volontaires aux situations d’urgence, principalement liées à la crédibilité, mais aussi au manque de professionnalisme dont ils pourraient faire preuve. S’agissant d’une éventuelle coopération avec un futur EVHAC, certaines organisations (comme les VNU) ont soumis des options précises et ont proposé de mettre un dialogue en place (voir l’analyse du sondage pour de plus amples détails). Quelques organisations ont salué l’initiative, tandis que d’autres n’y voient aucun avantage, ni aucune complémentarité (3 réponses). Quatre sondés ont fait part de leurs inquiétudes quant aux inconvénients d’un futur EVHAC, pour diverses raisons (crédibilité des volontaires, mauvaise image d’un personnel inexpérimenté, bureaucratie, etc.). Une recommandation concrète a été avancée: «créer un organe qui apporterait un soutien aux agences qui envoient des volontaires dans les différents pays de l’UE, sous la forme d’échanges d’expériences, de l’élaboration de bonnes pratiques, etc.». Diverses suggestions pratiques formulées lors des entretiens en tête-à-tête avec ces organisations sont mentionnées ailleurs dans le présent rapport et ont alimenté nos conclusions.

B.3. LES VOLONTAIRES Contexte Afin de se faire une idée plus précise de l’opinion et de l’expérience des jeunes vis-à-vis du volontariat, un sondage par internet a été effectué sur les sites de diverses organisations qui font appel à des volontaires. Nous avons voulu en savoir plus sur le point de vue et l’expérience des volontaires eux-mêmes. Nous avons diffusé ce sondage aux organisations en contact avec des volontaires rentrés au pays dans divers États membres de l’UE, auxquelles nous avons demandé d’ajouter un lien vers ce sondage sur leur site. Les éléments recueillis n’ont donc rien de scientifique mais sont plutôt de nature qualitative. Au total, 56 volontaires ont soumis leur avis et fait part de leur expérience. Le sondage était structuré comme suit: informations générales (âge, lieu d’affectation, organisation de placement, durée, rémunération, etc.);

motivation des volontaires;

expérience du volontariat;


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cadre du volontariat;

principales préoccupations.

Bien que le nombre relativement peu élevé de réponses ne permette pas d’obtenir des résultats représentatifs, celles-ci fournissent néanmoins des indications utiles et intéressantes concernant les attentes, la motivation et l’expérience pratique de certains jeunes qui ont effectué une mission de volontariat à l’étranger. Voir aussi l’annexe V pour de plus amples détails. Présentation succincte des résultats De nombreuses réponses proviennent de jeunes volontaires français (36 sur 56). Ce chiffre s’explique peut-être par le fait que les ONG françaises sont en général moins hésitantes lorsqu’il s’agit de faire appel à de jeunes volontaires pour leurs opérations (ex.: MSF, ACF). Les lieux d’affectation mentionnés couvrent les quatre coins de la planète, notamment des pays tels que l’Afghanistan, le Soudan, le Liberia, l’Iraq, le Burundi et la Sierra Leone. La durée de ces missions varie en général de 12 à 36 semaines (plus de 50 % des réponses). La plupart des volontaires qui travaillent à l’étranger sont rémunérés (80 %) et reçoivent en moyenne de 150 à 250 euros par semaine. En ce qui concerne la période à laquelle la mission de volontariat a eu lieu, la majorité des sondés ont été volontaires «pendant ou peu après leurs études» ou en tant que «jeunes spécialistes disposant de moins de 5 ans d’expérience» (au total plus de 50 % des volontaires interrogés). La principale motivation est sans conteste d’«aider les gens dans le besoin», suivie par la volonté d’«acquérir une expérience professionnelle» et de «perfectionner des compétences spécifiques – notamment linguistiques». Dans une moindre mesure, les volontaires désirent également s’ouvrir des perspectives sur le plan professionnel. Le niveau de satisfaction de la première mission de volontariat est en général qualifié de relativement bon. Les aspects liés au «degré de satisfaction personnelle» et au «perfectionnement des compétences» sont les plus élevés, tandis que «le niveau de rémunération» suivi de «la pertinence de la formation et de la préparation aux missions» sont les aspects connotés le plus négativement. Sur le plan des lieux d’affectation, environ 57 % ont eu pour cadre des opérations d’aide d’urgence et environ 50 % une mission liée au développement. Seule une minorité des sondés (8 %) déclare ne pas être prêts à travailler dans des situations d’urgence. La plupart affirment qu’ils sont disposés à travailler dans des situations de crise, comme au Darfour ou au Niger. Les préoccupations liées au volontariat dans les situations d’urgence sont les suivantes (par ordre d’importance): le soutien professionnel de l’organisation de placement;

la formation et la préparation aux missions;

la sécurité individuelle;

les compétences requises;

l’impact psychologique.

L’«éloignement du pays» ou le «niveau de rémunération» ne semblent pas préoccuper outre mesure les personnes sondées.


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Dans l’ensemble, on peut dégager un message clair des réponses: les jeunes volontaires attendent un soutien et un encadrement professionnel et une formation et une préparation adaptées aux missions de la part des organisations qui les envoient sur le terrain, afin de leur donner les moyens de faire face aux besoins et aux défis inhérents aux missions qu’on leur confie.

B.4. LES BÉNÉFICIAIRES Ce chapitre présente les principaux avis des bénéficiaires ou «utilisateurs locaux» potentiels des activités de l’EVHAC, recueillis à travers deux études de cas menées lors des visites sur le terrain. B.4.1. Les principaux enseignements au lendemain du tsunami au Sri Lanka Les principaux enseignements et conclusions sont présentés ci-après. Un rapport plus détaillé est disponible à l’annexe VI. • Trouver une utilité aux jeunes volontaires dans la foulée immédiate du tsunami n’était pas chose aisée; les volontaires, en particulier les moins compétents, n’étaient en général pas les bienvenus pendant les six premiers mois qui ont suivi la catastrophe. Les OING et les organisations internationales s’accordent à dire qu’elles ne sont pas prêtes à accueillir des volontaires dans la foulée immédiate d’une catastrophe: les événements sont tellement nombreux et se succèdent à un rythme tel qu’il est impossible d’accueillir et de préparer des contributeurs autres que les acteurs essentiels. La quasi-totalité des organisations interrogées ont très clairement fait savoir que les volontaires inexpérimentés, que ce soit en raison de leur manque d’expérience sur le terrain ou de leur jeune âge, ne sont d’aucune utilité en période de crise. Une OING qui travaillait avec de jeunes volontaires au Sri Lanka au moment du tsunami (Canada World Youth) les a même fait évacuer du pays lorsque le tsunami s’est déclenché, en raison des risques et du poids qu’ils représentaient. Dans les six premiers mois qui ont suivi le raz-de-marée, les volontaires devaient être en mesure d’entrer immédiatement en action. • De plus, le conflit dans l’île augmentait considérablement les risques pour les jeunes volontaires au lendemain du tsunami. Même dix mois après la catastrophe, les conditions de vie à Batticaloa (une des régions les plus sévèrement touchées par le tsunami, sur la côte orientale, à moins de 200 km de Colombo) se seraient avérées très rudes pour un jeune volontaire. Un militaire des services de renseignement a été abattu la veille de notre visite à Batticaloa et six autres membres de l’armée ont subi le même sort le jour où nous étions sur place. Tous les hôtels étaient bondés de personnel d’organisation de développement et d’aide humanitaire, de bailleurs de fonds, etc. Les restaurants y sont très rares, voire inexistants. • Très souvent, la population locale n’a pas vu d’un bon œil les volontaires internationaux, à l’exception de ceux du VSO. Certains habitants ont relaté des conduites dénuées de tout professionnalisme (des non-anglophones, sans aucune connaissance des dialectes ou de la culture de la région, arrivés pour une mission de nature psychosociale de deux jours; des volontaires ayant des priorités religieuses ou autres inadaptées à la situation; des volontaires qui pompaient l’eau des puits pour la laisser s’écouler dans d’autres puits. Certains ont même apporté de la nourriture pour chiens et des vêtements d’hiver). De plus, l’idée selon laquelle les volontaires seraient «moins compétents» que les autres expatriés est très répandue. • Les visas et les réglementations locales sont également sources de problèmes. De nombreux volontaires sont arrivés en possession d’un visa touristique d’un mois, et l’armée a ratissé la région pour récupérer les volontaires du tsunami et les déplacer. Les travailleurs présents à plus longue échéance éprouvent désormais des difficultés pour obtenir leurs visas de travail; les volontaires auraient beaucoup de mal encore à en décrocher un. Le droit du travail oblige les volontaires à ne travailler que huit jours par mois au maximum: ignorée lors de la phase qui a suivi le tsunami, cette obligation est désormais appliquée par les organisations responsables elles-mêmes. Selon les VNU, le gouvernement sri-lankais, s’il reconnaît la contribution potentielle du volontariat, l’a découragé en raison du manque de contrôle gouvernemental sur les volontaires. • À l’inverse, les volontaires sri-lankais ont joué un rôle essentiel dans la foulée immédiate de la catastrophe. Tous les rapports indiquent qu’ils ont effectué un travail exceptionnel au lendemain du tsunami; ils ont été les premiers à réagir. La Croix-Rouge sri-lankaise a même déclaré que le travail de ses volontaires locaux avait dépassé ses attentes. Cependant, la communauté internationale a largement ignoré cet apport vital. Le secteur du


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volontariat local estime que les OING et les agences des Nations unies expérimentées ont laissé de côté les volontaires locaux ou les ont recrutés, ce qui a eu des répercussions négatives à long terme. • Néanmoins, certains volontaires internationaux ont pu trouver une fonction lors de la «seconde vague» (deux semaines ou un mois après la catastrophe), en particulier avec des organisations actives au Sri Lanka avant le tsunami, qui disposaient déjà d’une expérience et qui souhaitaient «gonfler» leurs efforts de reconstruction et répondre aux besoins liés à leur capacité d’intervention. Par exemple, toujours à Batticaloa, un programme de formation (destiné à inculquer les compétences de base en matière de construction de logements) et un centre de traumatologie (au départ destiné aux conflits civils) semblaient tous deux bien fonctionner, et tous deux ont eu la possibilité de faire appel à des volontaires afin d’étendre leurs activités dans la période qui a suivi le tsunami. Dans un second temps, les volontaires ont également pu contribuer aux procédures administratives (rédaction de rapports et de propositions, coordination, coursiers), qui sont en général bien plus contraignantes et demandent plus de temps que lors de la première phase d’urgence. • Avant d’envisager le rôle des volontaires internationaux, il convient de dresser les contours des futures orientations de programmation de l’aide humanitaire. Appliqués à ces interventions, les principes de consensus des bailleurs de fonds influenceraient considérablement l’affectation des volontaires et les motifs de cette affectation. Par exemple, le principe du partenariat favoriserait le recours aux volontaires locaux/du tiers-monde au lieu de suivre le modèle classique donateur-bénéficiaire. L’appropriation au niveau local et l’emploi de volontaires locaux jouent également un rôle essentiel. • La priorité doit être accordée aux organisations partenaires déjà présentes sur le terrain avant une catastrophe, qui ont démontré leur connaissance de la situation locale (culture, politique, logistique) et qui disposent d’une certaine expérience et d’un réseau bien établi, ainsi qu’au recours et à l’aide aux volontaires locaux en fonction des principes en place, et au soutien en faveur des volontaires de l’UE. • Tout programme de volontariat nécessite un environnement protégé et une gestion saine. Les volontaires seraient plus efficaces dans le cadre de programmes de développement à long terme. • Les structures d’incitation et la fragmentation du système d’acheminement de l’aide ne favorisent pas le recours aux volontaires. Tandis que tous les acteurs ont pour objectif général d’apporter une aide humanitaire, chacun d’entre eux est motivé par ses propres objectifs spécifiques. Les ONG de taille modeste qui poursuivent des objectifs de nature religieuse et de collecte de fonds sont souvent citées comme de mauvais exemples. Il se peut également que les bailleurs de fonds poursuivent des objectifs non déclarés, ce qui peut également s’avérer contreproductif pour l’efficacité de l’aide. Afin de procéder à une analyse adéquate de l’utilisation éventuelle des volontaires, il serait utile d’étudier les objectifs humanitaires des principaux acteurs ainsi que sur leurs objectifs spécifiques lorsqu’ils font appel à des volontaires. • Il est nécessaire de réaffirmer les principes de base du volontariat. Cet engagement, que l’on peut considérer comme l’avant-poste d’un cadre de travailleurs humanitaires professionnels et chevronnés, n’est efficace que dans un environnement régi par les principes de base du consensus entre bailleurs de fonds. Un organe de type EVHAC pourrait jouer un rôle de préparation non négligeable en établissant des principes et des lignes directrices pour la gestion du volontariat (international et local – et, ce faisant, apporter un soutien au secteur du volontariat local) en cas de catastrophe. • La création d’un organe de type EVHAC pourrait également faciliter la collecte et la diffusion d’exemples de bonne pratique, participer aux LRRD et aux relations entre OING (voir FICR/IDRL), etc. B.4.2. Les principaux enseignements des rencontres avec les acteurs à Nairobi, Kenya CARE, bureau régional de Nairobi • Dans la mesure du possible, CARE s’efforce de respecter la disposition du droit kényan concernant les volontaires locaux («contrat de volontariat» avec une indemnité maximale de 310 dollars par mois seulement). Ces volontaires travaillent en général comme enseignants (le principal débouché pour les jeunes diplômés universitaires titulaires d’une maîtrise ou d’une licence, etc.). • En cas de crise (inondation, etc.), la population locale propose souvent son aide bénévole, sans aucun paiement en contrepartie. CARE enregistre toutefois leurs noms et s’engage à faire appel à eux «à la prochaine occasion et moyennant rémunération». • En outre, CARE gère un programme de stages en coopération avec l’ACDI et l’organisation norvégienne ARC Aid, spécialisée dans l’aide aux réfugiés de Somalie. À l’heure actuelle, deux stagiaires norvégiens et un stagiaire


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canadien travaillent pour CARE/Kenya, et d’autres sont actifs au Timor oriental, en Zambie, au Bangladesh, etc. Les stagiaires canadiens effectuent une mission de 6 à 8 mois sur le terrain dans le cadre de leurs études de développement. • ARC Aid fait également appel à de jeunes stagiaires pendant des périodes d’un maximum de 8 mois, afin de contribuer à une meilleure intégration des nombreux réfugiés et demandeurs d’asiles somaliens (dont la situation est souvent délicate) en Norvège. Ce programme de facilitation très utile fait appel à des Somaliens de souche (dont de nombreux résident au Kenya) qui se rendent en Norvège pour apporter leur aide, mais aussi à des membres du Norwegian Peace Corps qui travaillent dans les camps de réfugiés somaliens au Kenya dans le domaine de l’éducation, de l’autonomisation des jeunes, de l’apprentissage des langues et de la compréhension culturelle, avant de rentrer au pays. • Lorsqu’une crise éclate, les personnes qui possèdent les compétences linguistiques idoines sont toujours très demandées. Les citoyens de l’UE originaires des régions vulnérables aux catastrophes (voir la liste des pays Dipecho) et prêts à s’engager en tant que volontaires pourraient être inscrits dans une base de données, pour autant que cela ne comporte aucun risque de nature politique. CICR (Comité international de la Croix-Rouge), bureau régional de Nairobi • Le CICR ne fait pas appel à des volontaires. Ses membres du personnel sont tous hautement qualifiés. • La volonté d’agir est généralement citée comme le point fort par excellence des volontaires (dans d’autres organisations), ce qui risque aussi de les mener rapidement à la frustration. De préférence, les volontaires devraient être utilisés pour du travail local, mais pas en situation de conflit; afin d’évoluer dans les meilleures conditions possibles, il est également préférable qu’ils puissent s’appuyer sur une société civile efficace (c’est-à-dire, qui ne soit pas trop déstabilisée par les conflits). • Les jeunes expatriés en Afrique éprouvent certaines difficultés par rapport au respect des Africains pour les «cheveux gris», à leur manque de sensibilité culturelle et de patience, à leur naïveté et au besoin d’encadrement, en particulier en matière de sécurité. Il semble donc nécessaire de leur fournir une liste des choses à ne pas faire. • Le CICR n’est pas favorable à l’implication de la CE car il estime que les procédures communautaires sont bureaucratiques, lourdes et peu flexibles. Si une agence communautaire devait être mise sur pied, elle devrait reposer sur des procédures extrêmement flexibles (à l’image de l’approche de RedR). • Il pourrait également être difficile de conserver certains principes humanitaires (neutralité, indépendance, etc.). • L’idée de détacher des volontaires qualifiés de leur entreprise ou de leur organisation pendant de brèves périodes (deux, trois ou quatre semaines) en temps de crise suscite un vif intérêt. Ces volontaires doivent conserver leur salaire et leurs avantages, éventuellement complétés par des subventions ou des incitants fiscaux de l’UE. Ils seraient utiles en priorité dans les domaines suivants: (i) le secteur médical (médecins, infirmières en milieu hospitalier), (ii) l’eau et le logement (ingénieurs civils), (iii) la logistique (cadres de sociétés de transport express, de fret aérien, techniciens d’entretien, etc.). Croix-Rouge kényane • Le Croix-Rouge kényane (KRC) est le principal organe actif dans les situations d’urgence au Kenya; elle a acquis les capacités nécessaires pour endosser cette responsabilité, grâce à ses propres normes, au contrôle de la qualité et à son équipe de réaction régionale couvrant l’Afrique de l’Est, la Corne de l'Afrique et les îles de l’océan Indien. Ses membres sont généralement les premiers à réagir, avant la communauté internationale et se composent de personnel et de volontaires locaux («Le Kenya ne manque pas de bras ni de compétences à ce niveau»). • En ce qui concerne l’EVHAC, la KRC estime qu’une nouvelle structure renforcera la concurrence et occasionnera des problèmes de coordination. Les jeunes Européens ne sauront pas comment agir pour apporter leur aide en situation d’urgence (les compétences locales permettent d’obtenir un meilleur retour sur investissement). Toute organisation de l’UE désireuse de travailler dans un pays en développement doit démontrer qu’elle dispose d’un solide partenariat dans ce pays. Merlin, bureau régional de Nairobi • Merlin fait appel à des volontaires britanniques au Royaume-Uni (périodes de 3 à 6 mois, aucun salaire, aucune indemnité journalière) et à des volontaires locaux au Soudan (parfois issus de la diaspora), qui reçoivent des «incitants». • L’ONG fait appel à des stagiaires au Kenya (des expatriés et des Kényans), pour des périodes de 3/6 à 12 mois avec primes ou indemnités journalières, mais pas de rémunération. Le stage représente une bonne première


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expérience professionnelle pour les jeunes diplômés dans les domaines concernés. Après 6 à 12 mois, ils ont la possibilité de devenir membres du personnel à part entière. Le nombre de stagiaires dépend du budget disponible. • Les «volontaires» européens blancs, même s’ils ne sont pas rémunérés, restent considérés comme des gens riches en Afrique. Le terme «volontaire» s’accompagne généralement d’une connotation de «missionnaire religieux américain». BCAH des Nations unies, bureau régional de Nairobi • L’envoi d’individus jeunes et inexpérimentés dans des situations de crise humanitaires va à l’encontre de la tendance actuelle au renforcement du professionnalisme. • L’EVHAC étant orienté sur l’offre, ce sont principalement les (jeunes) volontaires eux-mêmes qui en tireront bénéfice, et non les destinataires de l’aide de la DG ECHO. • Les principes de neutralité et d’indépendance sont menacés. Certains volontaires éprouveront des difficultés à conserver leur neutralité. D’autres peuvent être «instrumentalisés» par leur pays pour recueillir des informations, etc. • Quelle serait la valeur ajoutée pour les structures existantes? (Pourquoi créer une structure parallèle aux VNU, par exemple?) Ce ne sont pas les possibilités qui manquent pour les volontaires, pour autant qu’ils fassent la démarche de les rechercher. L’investissement serait plus utile s’il était destiné à renforcer les capacités des partenaires nationaux. L’EVHAC risque également de canaliser l’argent là où les besoins ne sont pas prouvés. • Le BCAH fait parfois appel à des stagiaires et serait donc intéressé par l’accueil de jeunes diplômés NOHA en placement pendant un an (mais pas pour une période plus courte, car cela impliquerait de consentir un investissement trop important pour peu ou pas de retombées positives). VNU (Volontaires des Nations unies), bureau régional de Nairobi • 140 VNU sont actifs au Kenya (dont 32 internationaux et 54 kényans). 162 Kényans travaillent à l’étranger. • De par leur niveau de compétence, les volontaires internationaux sont très demandés. Toutefois, les jeunes VNU nécessitent un soutien et un suivi importants. Les VNU internationaux sont considérés comme des pions importants pour les clients humanitaires, comme le HCR. Les volontaires locaux ne sont en effet pas toujours en mesure d’observer la neutralité requise. • Cependant, dans bien des cas, les VNU travaillent également dans des institutions du pays d’accueil (notamment gouvernementales), dans le cadre de programmes non urgents (gouvernance, proximité, environnement, etc.). Beaucoup perdent ainsi l’esprit du volontariat. Le VNU est considéré comme un emploi, l’indemnité comme un salaire. Les indemnités des VNU sont en outre supérieures à la plupart des salaires publics, ce qui peut s’avérer pernicieux. Les contrats locaux portent sur une période de 4 ans et les travailleurs ont la volonté de le renouveler une fois qu’il est arrivé à son terme.

B.5. LA DG ECHO ET LES AUTRES INSTITUTIONS DE L’UE CONCERNÉES PAR L’AIDE EXTÉRIEURE ET LE VOLONTARIAT

B.5.1. LES ENSEIGNEMENTS DES PRINCIPALES RÉUNIONS DG ECHO Au cours du processus d’élaboration de la Constitution, le commissaire Nielsen, en charge de l’aide humanitaire entre 1999 et 2005, les principaux partenaires exécutifs de la DG ECHO (voir VOICE ci-dessus) et certains fonctionnaires de la DG ECHO elle-même ont constamment émis de vives réserves concernant l’initiative EVHAC. Ces réserves portaient principalement sur divers aspects essentiels, tels que les importants risques en matière de sécurité pour les jeunes travailleurs humanitaires, la nécessité de renforcer le professionnalisme et la formation par les organisations de mise en œuvre, ou encore le budget requis et les répercussions potentielles sur le temps que la DG ECHO pourrait encore consacrer à ses activités principales.


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De nombreux documents reflètent ces préoccupations, comme les lettres adressées par le commissaire aux députés européens, ou encore sa déclaration à l’occasion du séminaire annuel de la DG ECHO destiné aux experts29, dans laquelle il affirmait que «de nos jours, fournir une aide humanitaire revient à travailler dans un environnement complexe et souvent dangereux (…) et, sur le plan professionnel, il est dégradant de considérer les travailleurs humanitaires comme des bienfaiteurs de bonne foi! (…) Je pense que la création d’un tel corps irait à l’encontre de la tendance actuelle à insuffler du professionnalisme dans une activité toujours plus technique et périlleuse». Les réactions recueillies auprès du personnel de la DG ECHO vont dans le sens de ces arguments: • les diplômés NOHA et les stagiaires de l’UE pourraient être utilisés. Les bureaux régionaux de la DG ECHO

et les délégations de la CE pourraient en accueillir quelques-uns. Ces délégations de la CE doivent également faire appel à de «jeunes experts» de temps à autre. Une telle période de formation pourrait s’avérer une précieuse référence pour la suite de leur carrière professionnelle. Cependant, il faut trouver un équilibre entre le développement individuel des volontaires (un investissement pour l’avenir) et l’aide aux bénéficiaires («qu’avez-vous à apporter?»);

• il est nécessaire de «combler le fossé» entre les jeunes diplômés à la recherche d’une première expérience de terrain et les professionnels qualifiés qui, pour la plupart, ne sont plus des volontaires (certains appellent ce phénomène «age waste»). On observe une érosion, une raréfaction des talents humanitaires entre ces deux extrêmes. Il a été suggéré de créer une «base de données communautaire des volontaires» afin de contribuer à combler ce fossé;

• toutes les possibilités de promouvoir le volontariat doivent être encouragées; • le jumelage, le partage et les échanges doivent être encouragés dans le secteur du volontariat, en particulier

selon l’axe Nord-Sud (un programme permettant à de jeunes Européens de se rendre en Afrique et à de jeunes Africains de venir en Europe).

Cependant, la plupart des avis reflètent l’inquiétude et la prudence. Certains de ceux présentés ci-dessous ont été recueillis à Nairobi et sont plus spécifiques à la situation sur le terrain en Afrique. • La DG ECHO n’est pas en position d’agir seule ni même de prendre véritablement la direction d’une initiative

du type EVHAC. Elle pourrait ou devrait cependant participer, faciliter, etc. • L’Afrique n’a pas besoin de jeunes Européens «privilégiés» (c’est ainsi qu’ils sont considérés par la population

locale), certes pleins de bonne volonté, mais en général mal préparés à s’adapter à la culture locale; ils doivent acquérir une certaine sensibilité culturelle, cultiver la patience, etc.

• Les jeunes et les volontaires en général sont plus efficaces dans un contexte de développement, loin des pressions imposées par le temps et la détresse humaine. Des échéances à plus long terme et un environnement relativement convivial sont plus propices par nature.

• L’US Peace Corps est souvent considéré comme politiquement orienté et non neutre ou indépendant. Il sert parfois de terrain de recrutement au service diplomatique américain, à l’USAID, etc. Il permet néanmoins de dégager des informations précieuses concernant les conditions qui prévalent au niveau local: les membres du Peace Corps vivent avec la population locale et selon ses coutumes et travaillent principalement dans l’éducation, les infrastructures secondaires (routes, ponts, puits, etc.).

• Dans certains pays, la frustration gagne parfois les volontaires une fois leur période de travail achevée. En effet, ce type de mission n’est pas toujours considéré comme une première expérience valable par le secteur privé (ce constat s’applique en Belgique et en France et peut-être également, dans une moindre mesure, au Royaume-Uni et dans certains pays nordiques), mais plutôt comme le signe d’une personnalité instable, aventureuse et pas suffisamment adulte. En pareil cas, les anciens volontaires doivent pouvoir bénéficier d’une protection sociale (loi française en 2005); sans quoi, le spectre du chômage n’est pas loin.

• Il est inacceptable de placer des jeunes dans des situations à risque sur le plan sécuritaire. À l’heure actuelle, combien de situations de crises humanitaires sont-elles suffisamment bénignes pour les jeunes volontaires? Toutes les urgences sont complexes – les individus ne peuvent y être totalement préparés – mais ce n’est pas une première expérience souhaitable.

• Comment le processus de sélection sera-t-il organisé et qui s’en chargera? Les ONG veulent une totale liberté sur ce plan.

29 Organisé à Bruxelles le 29 septembre 2003.


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• Un système tel que l’EVHAC sera coûteux. Or, le coût réel du volontariat est déjà relativement élevé: on l’estime à environ 3 000 euros par mois pour les personnes qui ne font pas partie du personnel contractuel et qui ont travaillé dans le cadre des projets de la DG ECHO en 2000.

• La majeure partie (90 %) du travail humanitaire est l’œuvre des volontaires locaux; l’impact des étrangers venus apporter leur aide est souvent exagéré.

CCEP/RELEX Un projet de rapport sur les perspectives d’un corps civil européen de paix a été remis à la Commission en novembre 2005. Au moment de tirer nos conclusions, ce rapport était toujours en cours d’évaluation, mais ses enseignements semblent relativement éloignés de ceux de la présente étude. Il était notamment axé principalement sur les volontaires expérimentés, et non sur les jeunes et conclut que ceux-ci devraient être payés pour devenir volontaires au lieu d’être, par exemple, employés contractuels dans un projet, ce qui n’a plus grand-chose à voir avec la notion de volontaire. PROTECTION CIVILE (CSI) Une évaluation consacrée aux «volontaires dans la protection civile» a été lancée en 2005; elle devrait être achevée en 2007 seulement. Les principales missions de ce projet portaient sur la formulation de recommandations en vue d’instaurer des normes minimales concernant les droits et les obligations des travailleurs humanitaires volontaires, ainsi qu’en matière d’éducation et de formation. Il importe donc d’assurer la coordination avec les normes proposées pour l’EVHAC ou un organe similaire, compte tenu du fait, par exemple, qu’en Allemagne uniquement, près de 80 000 professionnels répondent aux critères pour devenir expert ou volontaire pour les missions de protection civile de l’UE. Dans bien des cas, leur profil est analogue à celui qu’un éventuel EVHAC rechercherait pour intervenir dans les situations humanitaires d’urgence qu’il serait amené à couvrir. SVE (Service volontaire européen, DG EAC) Depuis 2000, le SVE a pu compter sur quelque 25 000 jeunes Européens – issus de 32 pays de l’Europe élargie – dans le cadre de ses activités de volontariat, et le programme Youth, dont le SVE est une composante, a touché pas moins de 700 000 jeunes âgés de 18 à 25 ans pendant cette même période. Cette réussite européenne majeure pourrait servir de base de recrutement pour un futur EVHAC ou un organe de ce type, une agence exécutive de la CE ou une agence indépendante pour les volontaires. Pour sa part, le SVE est impatient de pouvoir proposer certains types d’activités aux personnes intéressées, peut-être orientées sur le développement ou l’aide humanitaire, pour autant que certaines «passerelles» soient établies, notamment les études universitaires ad hoc et la formation nécessaire. Une première tentative a déjà réuni le SVE et les VNU. En 2005, des projets pilotes conjoints de «réconciliation d’après-crise» ont été mis en œuvre avec succès dans les Balkans et les deux organisations envisagent désormais d’instaurer un «contrat-cadre de partenariat» plus vaste pour leur coopération. De plus, les perspectives budgétaires limitées pour 2007-2013 devraient réellement inciter le SVE et la DG EAC à unir leurs forces dans le cadre d’institutions et de programmes contigus et à mettre en place des mécanismes de gestion communs. Par le passé, le «programme Youth EuroMed» fut le premier exemple de coopération (gestion administrative et budget conjoints) entre la DG EAC et AIDCO/MEDA. En janvier 2006, la DG EAC et la DG INFSO ont créé une «agence exécutive» commune afin d’assurer la gestion de leurs différents programmes et de créer des synergies. Cette agence, dont la création a été favorisée par les réformes de la Commission, remplace l’ancienne unité en charge de l’assistance technique. Son objectif est de renforcer la transparence, la stabilité (20 % du personnel serait constitué de fonctionnaires de la Commission et le reste de personnel contractuel et temporaire) et le rendement (économies d’échelle sur le plan budgétaire). Il s’agit d’un organe partiellement externalisé, qui encourage à la fois la flexibilité et l’intégration et le contrôle par la Commission. Il pourrait donc servir d’exemple de structure exécutive pour un EVHAC ou un organe similaire, bien qu’il soit bien plus vaste que ne devrait l’être un EVHAC (environ 300 personnes pour gérer 8 programmes distincts).


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Les États membres de l’UE Récemment, plusieurs pays de l’Union européenne ont lancé des initiatives portant sur des systèmes de volontariat destinés aux jeunes. Ces initiatives sont brièvement présentées ci-dessous. D’autres pays ont répondu à un sondage adressé aux membres du comité de l’aide humanitaire (voir B.5.2). En septembre 2005, la Belgique a décidé de lancer un service volontaire pour le département de la coopération technique internationale30. Toutefois, les dispositions juridiques concrètes ne devraient pas être adoptées avant le printemps 2006 et la question des indemnités doit encore être réglée. La version provisoire du texte prévoit de rémunérer les volontaires sur la base du salaire mensuel minimal garanti, ce qui a entraîné quelques tensions avec des ONG belges, qui craignent que de telles rémunérations attirent en définitive plus de volontaires vers le service de coopération officiel. En France, le président Chirac a annoncé en novembre 2005 la création (en 2006 ou 2007?) d’un «service civil volontaire» qui déploierait chaque année 50 000 jeunes rémunérés selon le SMIG. En outre, peut-être dans la perspective des élections présidentielles, le parti socialiste français a fait part de son intention de soutenir la réinsertion des jeunes citoyens dans les forces armées. Le gouvernement irlandais s’apprête à lancer une initiative importante afin d’impliquer les citoyens dans l’aide humanitaire d’urgence et les projets de développement à long terme dans le tiers-monde, au lendemain du tsunami et du tremblement de terre au Pakistan, en créant deux groupes de volontaires pour l’aide humanitaire et le développement: • un corps de réaction rapide, composé de 50 à 100 professionnels et de personnel qualifié, capable de se

déplacer très rapidement pour mener des missions humanitaires d’urgence; et • un corps de volontaires, plus étoffé, composé d’individus qui agiraient comme des coopérants au

développement dans une approche à plus long terme. Le corps de réaction rapide serait distinct du corps de volontaire, dont le mandat serait de «mettre à profit l’important esprit de volontariat qui existe dans le pays». L’organisation et la coordination du corps de réaction rapide, essentiellement de nature civile, seraient confiées aux forces armées, qui disposent des capacités nécessaires pour organiser une telle unité. Le corps des volontaires serait placé sous la tutelle du ministère des affaires étrangères. Ce système, qui devrait coûter quelque 675 millions d’euros en 2006 et le double d’ici 2012, devrait «sortir la tradition du volontariat de la marginalité» et «encourager les partenariats entre les entreprises privées et les agences gouvernementales irlandaises et leurs homologues des pays en développement». «Il existe dans notre société un réservoir de bonne volonté qui ne demande qu’à être exploité. Les jeunes – et leurs aînés – doivent être encouragés à apporter aux populations étrangères en détresse des compétences dont elles ne pourraient disposer autrement, dans un processus enrichissant tant pour le donneur que pour le receveur. Mais l’ère de l’amateurisme de bonne volonté est révolue: seule l’aide de qualité compte désormais.»31 En outre, le gouvernement britannique aurait l’intention de mettre en place un système de volontariat subventionné similaire pour les jeunes. Dans son rapport prébudgétaire de novembre 2005, le ministre des finances britannique annonce le déblocage de fonds, tant d’origine publique que privée, destinés aux jeunes âgés de 16 à 25 ans afin d’élargir leurs horizons et de «mettre à profit leur idéalisme et leur volonté de servir les autres». B.5.2. LES ENSEIGNEMENTS DU SONDAGE Contexte Les membres du comité de l’aide humanitaire (CAH) ont été invités à apporter leur contribution à la présente étude en donnant leur avis sur la mise en œuvre éventuelle de l’EVHAC et en formulant des suggestions et des 30 http://www.btcctb.org/showpage.asp?iPageID=1316&sLangCode=EN 31 The Irish Times, novembre 2005

http://www.btcctb.org/showpage.asp?iPageID=1316&sLangCode=EN


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recommandations. Sur les 25 membres, 6 ont répondu à l’invitation (l’Autriche, l’Allemagne, la Finlande, la France, la Lettonie et les Pays-Bas). La DG ECHO a directement proposé aux membres du CAH de compléter un sondage composé de 14 questions et structuré comme suit: informations de base (concernant les interlocuteurs sondés);

opinion générale (concernant l’EVHAC);

jeunes volontaires (avantages/inconvénients);

contraintes et défis;

options alternatives concernant l’EVHAC;

mécanismes de volontariat existants dans les États membres;

suggestions et observations.

De plus amples détails concernant le sondage sont présentés à l’annexe V. Présentation succincte des résultats Il n’a pas été simple de résumer les enseignements du sondage tant les réactions ont été diverses, allant d’un soutien relativement ferme à une remise en question totale du concept. Un membre du CAH a qualifié l’EVHAC d’«initiative nécessaire», tandis que trois autres ont affirmé le contraire. Tous les sondés ont exprimé des inquiétudes à des degrés divers. Les principaux sujets de préoccupation sont résumés ci-après: la participation des jeunes (généralement considérés comme inexpérimentés) pourrait se traduire par un certain

amateurisme dans l’acheminement de l’aide, ce qui est inadmissible. L’exigence de professionnalisme dans l’octroi de l’aide d’urgence ne doit pas pâtir de l’implication des jeunes volontaires;

toute implication de jeunes se traduit par une charge administrative et de contrôle supplémentaire pour les opérations humanitaires sur le terrain;

les coûts requis par la participation nombreuse et systématique de jeunes volontaires pourraient limiter les moyens disponibles pour les destinataires/bénéficiaires (concurrence sur les ressources);

les jeunes volontaires s’adaptent mal aux situations d’urgence; il serait préférable de les affecter à des programmes d’après-crise et de reconstruction;

la valeur ajoutée des jeunes volontaires est loin de faire l’unanimité;

la création d’une nouvelle structure institutionnelle (EVHAC) serait particulièrement coûteuse et n’apporterait que peu de valeur ajoutée.

Les principaux avantages cités sont les suivants: un renforcement de la visibilité des actions humanitaires;

une meilleure sensibilisation dans l’UE;

la défense des intérêts des bénéficiaires;

la grande motivation et la flexibilité des jeunes.

Les questions ouvertes ont permis de recueillir diverses recommandations et suggestions, notamment: les jeunes volontaires devraient uniquement être impliqués dans des missions post-catastrophe et de

reconstruction;


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la création d’une liste ou d’une base de données des jeunes volontaires pourrait être une des valeurs ajoutées de l’EVHAC;

autoriser la participation des «jeunes retraités»;

consolider et relier les structures existantes au lieu d’en créer de nouvelles;

mettre au point des programmes de formation communs destinés aux volontaires;

faire travailler les jeunes volontaires au niveau des sièges administratifs au lieu de les envoyer à l’étranger;

intégrer l’EVHAC dans la structure de la DG ECHO et éviter la création d’une institution distincte.

B.6. AUTRES SOURCES Les principaux acteurs américains La politique de l’actuelle administration Bush encourage le volontariat international. Pour diverses raisons, certaines parties prenantes extérieures soutiennent cette approche. Le président des États-Unis semble enclin à souligner l’image «secourable» des citoyens américains, que reflète bien le volontariat. D’autres insistent sur la nécessité de redorer le blason du pays à l’étranger, dont l’image a été fortement ternie par les événements en Iraq. Ils espèrent que l’approche interpersonnelle du volontariat international (voir ci-dessous) contribuera à rétablir «des attitudes plus favorables de la part des étrangers vis-à-vis des États-Unis». L’«instrument de persuasion» qu’est le volontariat présente également l’avantage d’être considérablement moins coûteux qu’une approche basée sur des instruments de pouvoir plus «durs» (les opérations militaires par exemple). Un projet de document politique sur le volontariat international américain32 répertorie 53 organisations (agences gouvernementales, OING, sociétés privées, organes religieux) qui déploient actuellement 46 000 volontaires, bien que le chiffre exact soit vraisemblablement plus proche des 50 000 à 60 000. Trois des organisations les plus représentatives aux fins de la présente étude sont présentées brièvement ci-dessous. L’US Peace Corps33 Créé en 1961 par le président Kennedy, l’US Peace Corps aurait, selon certaines sources, inspiré le concept original de l’EVHAC, sous la dernière présidence grecque de l’Union européenne. Un des principaux objectifs du corps est de nouer des contacts «interpersonnels» entre les jeunes Américains et les populations locales dans le besoin aux quatre coins de la planète. À cet effet, des volontaires fraîchement diplômés sont envoyés à l’étranger pour des périodes de deux ans, au cours desquelles ils s’intègrent à la population locale, vivant parfois dans des conditions très difficiles, afin de mieux comprendre leurs espoirs et leurs problèmes. Cette expérience a souvent un impact profond sur les volontaires lorsqu’ils rentrent au pays. Plus enclins à propager une meilleure compréhension des pays étrangers dans leur milieu d’origine, ils jouissent également d’un meilleur accès aux carrières, par exemple au sein des agences gouvernementales actives dans le domaine des affaires étrangères et au sein d’OING, où ils peuvent mettre leur expérience à profit. Depuis sa création, le corps a fait appel à plus de 178 000 volontaires, déployés dans 138 pays. En 2005, près de 7 800 volontaires étaient présents dans 72 pays, pour un budget annuel total de 320 millions de dollars. Conformément à la politique gouvernementale actuelle, le budget du corps est régulièrement revu à la hausse: de 310 millions de dollars en 2004, il devrait passer à 345 millions en 2006 (approximativement 300 millions d’euros, voir l’annexe II pour plus de détails). Toutefois, ces chiffres impressionnants cachent un certain nombre de problèmes et d’inquiétudes. • Le nombre de pays d’accueil est limité, pour diverses raisons. Ces pays doivent faire part de leur «intérêt» et

s’engager à accueillir les volontaires du corps de paix; le programme est donc orienté sur la demande. Chaque pays doit mettre en place un bureau de liaison. La sécurité est une autre préoccupation majeure: «offrir un maximum de sécurité et de sûreté est la priorité absolue du corps». Ce dernier dispose d’un bureau spécifique chargé d’organiser des séances de formation – afin de «mettre au point des stratégies de sécurité

32 Lex Rieffel, Reaching out: Americans serving overseas, 3e projet, Brookings Institution, décembre 2005. 33 www.peacecorps.gov

http://www.peacecorps.gov/


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individuelles» –, procède à des analyses pays par pays et établit des plans d’action d’urgence nationaux en étroite collaboration avec les ambassades américaines concernées. En 2003, le siège central du corps s’est doté d’une «salle de mise en situation» totalement équipée.

• Le corps affirme ne poursuivre «aucun mot d’ordre», bien qu’il soit intégralement financé par le gouvernement américain et qu’il rende directement compte au USA Freedom Corps, une institution fédératrice du volontariat dont les bureaux se situent à la Maison-Blanche. Dans le contexte actuel de flou croissant entre les actions civiles et les opérations militaires et politiques, une telle structure ne peut que semer la confusion et limiter le champ d’action du Peace Corps.

• Les activités du corps sont orientées sur le développement et non sur l’aide humanitaire, ce qui limite fortement son potentiel de comparaison pour l’EVHAC (voir également le Crisis Corps ci-dessous). Les volontaires dispensent en général des formations dans des domaines tels que l’agriculture, le développement des entreprises, l’éducation, l’environnement, la santé, le VIH/SIDA, etc.

• Le Peace Corps s’attache principalement au développement personnel des volontaires, au détriment de son efficacité opérationnelle. Il n’agit pas en fonction des résultats et ne dispose d’aucune procédure d’évaluation ou de suivi afin de mesurer les progrès réalisés ou l’impact de ses interventions sur la situation des bénéficiaires (la qualité des relations personnelles et leur influence à long terme sont autant d’éléments difficilement quantifiables)34.

• Le corps est également loin d’être «rentable» – et tel n’est d’ailleurs pas son but. Selon les estimations, environ 1 200 personnes35 composent le personnel chargé de soutenir et de gérer 7 800 volontaires. En prenant pour référence le budget 2005 (320 millions de dollars), chaque volontaire coûte en moyenne 41 000 dollars par an (35 500 euros), ou 3 400 dollars par mois (3 000 euros) au Peace Corps. Il importe de souligner que les volontaires ne perçoivent pas de rémunération, mais uniquement des indemnités de séjour, des prestations de maladie, des frais de déplacement et une «prime d’ancienneté» d’une valeur de 6 000 dollars.

• Le nombre de volontaires a sensiblement baissé depuis le milieu des années 1960 (de plus de 15 000). Le chiffre actuel de 7 800 volontaires dénote un progrès par rapport aux années 1980 (moins de 5 000), même s’il couvre en réalité une période de deux ans. Les nouveaux volontaires sont environ 4 000 chaque année.

L’US Crisis Corps Créé récemment (1996), le Crisis Corps est une émanation du Peace Corps et fait appel à des volontaires expérimentés qui sont rentrés au pays et qui peuvent obtenir un congé professionnel pour des périodes de 3 à 6 mois. Ils sont en général affectés auprès de partenaires exécutifs (OING, agences des Nations unies, etc.) et travaillent dans cinq grands domaines, dont l’«intervention humanitaire». Bien qu’ils soient censés être immédiatement opérationnels, ils sont uniquement envoyés dans des pays «où la sécurité peut raisonnablement être garantie» et après une longue période (3 à 4 mois) nécessaire pour remplir diverses procédures administratives (autorisations en matière de santé et de sécurité, etc.), ce qui exclut toute réelle capacité de réaction à l’urgence. Les US Volunteers for Prosperity (VfP)36 Cette unité relativement modeste (3 salariés) a été créée en 2003 par le président Bush. Elle a son siège au sein de l’USAID mais dépend également du Freedom Corps de la Maison-Blanche. La VfP se définit elle-même comme un complément au Peace Corps, une «centrale d’échanges pour les possibilités de volontariat international», un organe facilitateur au service d’un vaste réseau de partenaires (environ 220 œuvres de bienfaisance, entreprises et organisations à but non lucratif). Ces partenaires peuvent puiser dans une réserve de près de 54 000 experts qualifiés qui (i) travaillent dans des secteurs liés au Global Health and Prosperity Agenda37 et (ii) ne sont pas des volontaires du Peace Corps rentrés au pays. La VfP estime que ce réseau a déployé de 9 000 à 12 000 volontaires à l’étranger en 2005. Étant elle-même une organisation «allégée», elle défend fermement l’idée d’une approche similaire pour l’EVHAC, qui serait beaucoup plus rentable qu’une structure imposante pour réagir aux crises, par essence irrégulières et imprévisibles. 34 Le corps a mis au point un projet intitulé Quality Statements and Indicators Project (QSIP), qui a pour objectif principal de mesurer l’efficacité de certains éléments (recrutement, formation, gestion, etc.). 35 Environ 600 membres du personnel au siège, 8 à 9 salariés dans chacun des 11 bureaux régionaux aux États-Unis, et 5 à 20 (au moins 2 Américains) dans chacun des 72 bureaux de liaison nationaux à l’étranger. Voir également l’annexe II. 36 www.volunteersforprosperity.gov 37 Médecins, infirmiers, banquiers, hommes d’affaires, avocats, enseignants, ingénieurs, etc.

http://www.volunteersforprosperity.gov/


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Les autres acteurs extérieurs Le Disaster Emergency Committee (DEC) a été créé en 1963 au Royaume-Uni. Il réunit, dans une alliance unique en son genre, l’aide au développement, les secteurs privé et public et le secteur de la radiodiffusion, afin de canaliser les élans de compassion de la nation et de garantir que les fonds collectés soient distribués aux agences du DEC les mieux placées pour apporter une aide efficace et opportune à ceux qui en ont le plus besoin. Ses membres, parmi lesquels figurent certains partenaires importants de la DG ECHO, sont ActionAid, la Croix-Rouge britannique, CAFOD, CARE International UK, Christian Aid, Concern, HelpAge, Islamic Relief, Merlin, Oxfam, Save the Children, Tearfund et World Vision. Le DEC est d’avis que l’EVHAC est davantage orienté sur l’offre que sur la demande. Ses membres, qui sont les principaux acteurs de l’aide humanitaire au Royaume-Uni, ne voient pas comment l’EVHAC peut fonctionner et estiment qu’il créera plus de problèmes qu’il n’en résoudra. À l’évidence, chaque urgence a ses propres caractéristiques, mais la crise au Soudan a montré combien il est difficile d’envoyer du personnel qualifié et expérimenté à l’étranger pendant suffisamment de temps. Ce ne fut pas le cas pour le tsunami mais, dans beaucoup de situations, les agences envoient leur propre personnel sur le terrain et s’efforcent ensuite de combler les manques au Royaume-Uni. Le besoin de jeunes volontaires venus de pays tiers n’est pas avéré. En général, il y a suffisamment de jeunes gens disponibles sur place pour effectuer les nombreuses tâches nécessaires, comme l’enterrement des corps après le passage du tsunami, et ils sont bien mieux placés que les étrangers pour mener à bien ce genre de missions. La tendance actuelle dans le secteur de l’aide humanitaire et dans les projets de développement favorise la formation et le recrutement de la main-d’œuvre sur le marché national et non à l’étranger. L’arrivée de jeunes volontaires inexpérimentés nuirait très probablement aux efforts humanitaires au lieu d’apporter le soutien tant recherché et pourrait être préjudiciable aux volontaires eux-mêmes.


Prolog Consult 44

C. ANALYSE DE LA DISPOSITION CONSTITUTIONNELLE CONCERNANT L’EVHAC

Le chapitre qui suit doit être considéré comme une tentative ex-post – étant donné qu’à notre connaissance, cela n’a pas encore été fait – d’analyser la disposition constitutionnelle portant sur l’EVHAC en recourant à une analyse du «cadre logique». Pour donner un aspect plus «logique» à la liste des activités, nous avons pris pour point de départ de cette analyse l’objectif général du cahier des charges. Les principaux aspects de l’article de la Constitution sont présentés sous la rubrique «Objectifs spécifiques», tandis que la rubrique «Résultats escomptés» fait le lien entre ces deux approches. La colonne «Hypothèses et contraintes» reflète en grande partie les enseignements tirés de nos recherches.

Tableau 1 Logique d’intervention Indicateurs objectivement

vérifiables

Sources de vérification Hypothèses et contraintes

Objectif général Fournir à la DG ECHO et à d’autres services de la Commission européenne une analyse présentant une ou plusieurs structures pour un futur EVHAC.

Cahier des charges, point 8

1. Afin d’établir un cadre pour des contributions communes …

2. … des jeunes Européens … 3. … aux actions d’aide humanitaire de l’Union …

Objectifs spécifiques

4. … un Corps volontaire européen d’aide humanitaire est créé.

Constitution de l’UE, article III-321, paragraphe 5

1. Le «Corps» est créé pour servir de cadre. - «Corps» induit l’idée d’une organisation officielle et reconnaissable. - Il peut également avoir une connotation militaire et se confondre avec l’«Eurocorps». - Les non-anglophones le prononceront souvent «corpse», ce qui est malvenu.

2. Le Corps implique des «jeunes». Il n’existe pas de définition universellement reconnue du terme «jeune».

3. Le Corps implique des «volontaires». Il n’existe pas de définition universellement reconnue du terme «volontaire».

4. Le Corps implique des «Européens». Les citoyens des 25 États membres et des pays candidats à l’adhésion.

Résultats escomptés

5. Le Corps implique des «contributions communes» des points 2-3-4 ci-dessus.

Bases de données interconnectées, égalité des chances, équipes mixtes, ou encore coordination des efforts par la Commission?


Prolog Consult 45

6. Le Corps participe aux «actions d’aide humanitaire de l’Union».

- L’«aide humanitaire» doit être entendue au sens strict des interventions d’urgence de la DG ECHO. - «L’Union» englobe la Commission/DG ECHO (bailleur de fonds, non opérationnel), mais aussi les États membres (opérations bilatérales).

7. Le Corps contribue à renforcer la visibilité et la promotion de l’UE.

Non déclaré dans la Constitution, cela pourrait bien être un objectif général essentiel pour une initiative de nature «politique».

A. Le «Corps» est créé pour servir de cadre

1. Déterminer la position institutionnelle du corps et prévoir la meilleure structure administrative

Dispositions budgétaires et administratives adoptées et respectées par toutes les autorités concernées

Documents utiles de la Commission, des États membres de l’UE et des partenaires

1. La DG ECHO n’a pas la capacité institutionnelle de prendre la direction de l’EVHAC au sein de la CE et de l’UE. 2. La DG ECHO ne dispose pas de la structure nécessaire pour gérer l’EVHAC en interne ou seule.

2. Adopter la base légale correspondante 3. Une modification de la base légale de la DG ECHO risque d’entraîner des procédures longues et délicates.

Activités

3. Obtenir le budget nécessaire 4. Difficultés potentielles en raison des coûts élevés et des restrictions actuelles (voir également les conditions préalables) 5. Le budget affecté à l’EVHAC pourrait l’être au détriment des opérations actuelles d’aide humanitaire. 6. Le rendement réel pourrait s’avérer faible.


Prolog Consult 46

4. Déterminer la structure (RH, gestion, procédures, base de données, site internet, etc.)

7. Risques de répétition inutile et de confusion avec les structures et les bases de données existantes 8. Une structure centrale imposante risque d’entraîner des procédures bureaucratiques lourdes et peu flexibles. 9. Des sections locales appropriées afin de superviser le travail sur le terrain devraient également être créées. 10. Une telle base de données serait complexe et coûteuse à entretenir et à actualiser. 11. La gestion des contrats, des assurances et de la logistique risque également d’être difficile et onéreuse.

5. Instaurer des relations de travail avec les États membres de l’UE, les organisations qui envoient des volontaires à l’étranger, les partenaires sur le terrain, les autres acteurs internationaux, etc.

12. Risques de complication des relations avec les partenaires (volontaires imposés aux partenaires/pays de l’UE qui n’en veulent pas) et les autres acteurs (concurrence)

6. Contrôler et superviser le travail 13. Compte tenu du manque de ressources humaines de la DG ECHO à l’heure actuelle, la supervision d’une structure lourde serait délicate.

B. Le Corps implique des «jeunes»

7. S’accorder sur une définition du terme «jeune» pour le programme de l’EVHAC



14. Les autres catégories (experts, personnes plus âgées) pourraient être exclues, alors qu’elles sont les plus demandées par les partenaires.

8. Mettre au point des normes, un code de conduite, des lignes directrices, des critères de sélection et des procédures appropriés

15. L’objectif du programme pourrait être l’utilisation des jeunes au lieu de l’aide humanitaire proprement dite. 16. Les mérites seraient attribués à la Commission.

9. Nouer des liens avec les fournisseurs (universités, organisations de jeunesse, etc.)

10. Nouer des liens avec les clients (partenaires, etc.)

17. Ne repose pas sur les besoins, pourrait devoir être imposé.

11. Mettre au point, mettre en œuvre et exécuter les programmes de formation appropriés

18. Les mérites seraient attribués à la Commission.


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12. Instaurer et garantir la sécurité et le contrôle sur le terrain

19. La Commission serait considérée comme responsable des problèmes de sécurité.

13. Créer des passerelles vers d’autres possibilités de carrière

20. Possibilités de carrière limitées (capacités locales) 21. Coordination nécessaire avec la législation européenne, sur le plan de l’égalité des chances 22. La Commission serait considérée comme responsable de l’absence de ces passerelles.

C. Le Corps implique des «volontaires» 14. S’accorder sur une définition du terme «volontaire» pour le programme de l’EVHAC

Dispositions budgétaires et administratives adoptées et respectées par toutes les autorités concernées.

Documents utiles de la Commission, des États membres de l’UE et des partenaires.

23. Les doubles emplois au détriment du personnel propre des organisations partenaires doivent être évités. 24. Les lois et les réglementations (européennes et locales) ne sont toujours pas suffisamment propices au travail des volontaires.

15. Mettre au point des normes, un code de conduite, des lignes directrices, des critères de sélection et des procédures appropriés

25. L’objectif du programme pourrait être d’utiliser les jeunes au lieu de l’aide humanitaire proprement dite. 26. Les mérites seraient attribués à la Commission.

16. Nouer des liens avec les fournisseurs (organisations de volontaires, etc.)

17. Nouer des liens avec les clients (partenaires, etc.)

27. Ne repose pas sur les besoins, pourrait devoir être imposé.

18. Mettre au point, mettre en œuvre et exécuter les programmes de formation appropriés


19. Instaurer et garantir la sécurité et le contrôle sur le terrain

29. La Commission serait considérée comme responsable des problèmes de sécurité.

20. Créer des liens afin d’utiliser les compétences acquises dans un emploi futur ou pour reprendre une carrière et pour bénéficier d’une protection sociale

30. Nécessiterait un soutien et une orientation politiques considérables.

D. Le Corps implique des «Européens»


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21. Nouer et entretenir des relations appropriées avec les principaux intervenants dans l’ensemble des pays de l’UE et des pays candidats



31. Travail politique, cadre juridique commun nécessaire pour l’égalité des chances et engagement 32. À contre-courant des enseignements tirés et des tendances («les volontaires locaux sont plus efficaces»), imposer des Européens peut être perçu comme une approche «paternaliste». 33. Risques pour le principe d’indépendance de la DG ECHO 34. Le SVE couvre 32 pays (UE, pays candidats et pays AELE/EEE)

22. Élaborer des critères de sélection garantissant l’égalité des chances et l’égalité d’accès


23. Assurer la traduction de documents clés dans les différentes langues

36. Coûteux en argent et en temps

E. Le Corps implique des «contributions communes» des points 2-3-4 ci-dessus 24. Créer et maintenir des équipes multinationales équilibrées de jeunes volontaires européens dans les programmes humanitaires

Avis négatifs et positifs Documents utiles de la Commission, des États membres de l’UE et des partenaires

37. La DG ECHO ne pourrait pas prétendre, comme ses partenaires, que l’efficacité prime la nationalité.

F. Le Corps participe aux «actions d’aide humanitaire de l’Union» 25. Inclure les équipes mentionnées (B-C-D) dès que possible dans les programmes financés par la DG ECHO

Avis négatifs et positifs Documents utiles de la Commission, des États membres de l’UE et des partenaires

38. Ne repose pas sur les besoins ou la demande, mais bien sur l’offre; pourrait devoir être imposé (les partenaires n’en veulent pas). 39. Pas orienté sur les résultats, pourrait nuire à l’efficacité.

26. Inclure les équipes mentionnées dès que possible dans les programmes humanitaires bilatéraux des États membres de l’UE.

40. Certains États membres pourraient s’opposer à ce que la coordination de leurs programmes bilatéraux soit assurée par la Commission.

G. Le Corps contribue à renforcer la visibilité et la promotion de l’UE 27. Mettre en place une politique de communication adaptée

Niveaux de visibilité, compréhension et satisfaction de l’initiative EVHAC dans tous les États membres de l’UE et les pays candidats

Études et statistiques 41. Pour une meilleure efficacité, il est conseillé de confier la communication à une firme extérieure spécialisée. 42. De telles études sont difficiles et coûteuses.

Conditions préalables 1. La Constitution doit être adoptée. 2. Le budget nécessaire doit être disponible.


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Les résultats du cadre présenté ci-dessus ont servi de base aux principales recommandations de la présente étude (voir le chapitre D.1). Le résumé des activités prévues reflète l’«option administrative lourde» en observant à la lettre le texte de la Constitution et souligne de nombreuses contraintes potentielles récurrentes pour la quasi-totalité des activités. L’analyse semble indiquer que l’«option administrative lourde» ne serait pas réalisable sur le plan pratique sans répercussions profondes, non seulement sur la structure et le mandat de la DG ECHO, mais peut-être aussi sur sa mission et ses principes directeurs. Dès lors, deux options sont recommandées ci-après à l’attention de la Commission: soit rejeter l’initiative EVHAC et réviser la disposition constitutionnelle en conséquence, soit s’accorder sur un compromis plus modeste entre une interprétation de la Constitution, les contraintes pratiques sur le plan de la gestion, l’efficience, l’efficacité et les enseignements tirés de l’expérience sur le terrain.


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D. CONCLUSIONS

Il ressort de l’analyse du cadre logique présentée au chapitre C – et pour autant que les conditions préalables (ratification de la Constitution et disponibilités budgétaires) soient remplies – qu’une application à la lettre de l’article III-321, paragraphe 5, de la Constitution, c’est-à-dire une structure officielle et identifiable à part entière chargée d’envoyer des jeunes volontaires européens en mission humanitaire à l’étranger, sous la direction de la DG ECHO (le seul service d’aide humanitaire de la Commission), ne semble ni réaliste, ni même souhaitable. L’analyse de ce «scénario administratif lourd» montre que les résultats escomptés, les mécanismes nécessaires et les activités envisagées vont à l’encontre des enseignements tirés lors de la présente étude et de l’expérience de terrain de la plupart des acteurs concernés. Dans la plupart des cas, le résultat est plutôt négatif. D’une manière générale, l’initiative semble partir d’une bonne intention, mais elle repose davantage sur des motivations politiques et est axée sur l’offre plutôt que sur les besoins du terrain. En outre, la structure préconisée semble confondre la fin et les moyens. Les points suivants méritent l’attention. • L’EVHAC associe plusieurs idées et valeurs attrayantes (aide humanitaire et solidarité, enthousiasme des

jeunes volontaires et besoin de renforcer la visibilité de l’UE), sans toutefois tenir compte des besoins sur le terrain.

• L’initiative ne prend pas en considération certains enseignements majeurs (le fait que les volontaires locaux sont plus efficaces), ni certaines tendances (décentralisation, renforcement des capacités dans des pays tiers importants, qu’il faut considérer comme des partenaires et non comme les simples destinataires de l’aide, etc.).

• L’EVHAC risque de faire double emploi avec les structures existantes et d’entraîner des répercussions négatives (conflits avec les principaux partenaires exécutifs et d’autres acteurs, nationaux et bilatéraux; coopération imposée au lieu de reposer sur un partenariat, se traduisant par un manque cruel de coordination en cas de crise; etc.).

• La professionnalisation de l’aide humanitaire est une priorité de l’ensemble des parties prenantes. • La structure lourde que nécessiterait l’EVHAC entraînerait d’importants coûts administratifs et de gestion (la

comparaison avec l’US Peace Corps donne un budget total de 345 millions de dollars pour 2006, dont pas moins de 42 % sont absorbés par diverses fonctions administratives et de soutien). Dans ces conditions, le retour sur investissement ou le rapport coût-efficacité pourrait être bien faible. La création d’une structure administrative lourde s’accompagnerait aussi vraisemblablement de procédures peu flexibles.

• Dans la situation internationale que nous connaissons, les activités humanitaires financées par la DG ECHO – souvent dans des zones de conflit – impliquent en général des risques considérables sur le plan de la sécurité et nécessitent une mise en œuvre professionnelle et efficace. Elles ne semblent pas convenir aux jeunes volontaires insuffisamment formés (en réalité, elles ne conviennent pas aux individus insuffisamment formés et inexpérimentés, quel que soit leur âge).

• Les questions de sécurité pourraient également entraîner des problèmes sur le plan juridique et relationnel avec les autorités locales, et la responsabilité de la sélection, de la formation et du comportement des volontaires incomberait à la Commission. Cela nécessiterait d’excellentes compétences de gestion et de médiation politiques (ce qui ne correspond généralement pas au bagage professionnel des experts de terrain actuels de la DG ECHO).

• L’EVHAC est orienté sur l’offre et devrait donc bénéficier avant tout aux (jeunes) volontaires eux-mêmes, au lieu des destinataires de l’aide de la DG ECHO, ce qui pourrait porter gravement préjudice aux approches orientées sur les besoins, sur les résultats et sur l’efficacité économique.

• La DG ECHO n’est probablement pas bien placée au sein de l’UE ou de la Commission pour assumer la responsabilité d’une structure EVHAC officielle38, en particulier compte tenu des liens avec les structures nationales existantes, qui obéissent à leur propre mode opératoire et qui sont considérées comme plus orientées sur le développement. La seule gestion de l’EVHAC (ou même d’un organe directeur important) constituerait

38 Cf. notamment l’isolement institutionnel «relatif» du programme Dipecho, également sous la tutelle de la DG ECHO, au sein de la Commission.


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un immense défi pour la DG ECHO et nécessiterait d’apporter d’importantes modifications à son organisation et à son mandat. À l’heure actuelle, rien dans la base juridique (le règlement n° 1257/96 sur l’aide humanitaire) n’empêche la DG ECHO d’appuyer des activités de volontariat, mais une structure administrative lourde nécessiterait probablement l’adoption de modalités d’exécution complémentaires (des procédures concernant les activités et leur mise en œuvre devraient par exemple être mentionnées expressément), avec des répercussions à long terme imprévisibles sur ses principes de fonctionnement (notamment le risque de se voir une fois de plus impliquée dans la mise en œuvre des opérations) et sur sa capacité à conserver son attention sur son objectif premier, qui est le financement de l’aide humanitaire d’urgence.

L’étude a également identifié plusieurs besoins pressants dans le domaine du volontariat. Nos recherches montrent qu’un mécanisme européen de volontariat – différent de la structure lourde décrite ci-dessus – pourrait contribuer à combler certaines lacunes, mais aussi apporter une valeur ajoutée. • Les principaux besoins des organisations de volontariat existantes portent sur la promotion et le soutien

apporté aux principes de cet engagement («le volontariat, que l’on peut considérer comme l’avant-poste d’un cadre de travailleurs humanitaires professionnels et chevronnés, n’est efficace que dans un environnement régi par les principes de base du consensus entre bailleurs de fonds»39), ainsi que sur le lancement de certaines mesures de renforcement des capacités pour leur permettre de mieux réagir aux situations de crise imprévisibles.

• À l’heure actuelle, on observe souvent une pénurie générale de personnes qualifiées et expérimentées en situation de crise; tout soutien aux systèmes existants visant à renforcer concrètement cette réserve de ressources humaines disponibles serait le bienvenu.

• À l’inverse, si l’on interprète le concept d’«aide humanitaire» dans un sens plus large, diverses activités interconnectées – suffisamment intéressantes pour attirer de nombreux volontaires – semblent mieux adaptées au volontariat: la préparation aux catastrophes, l’atténuation, l’aide de «seconde vague» après une catastrophe naturelle sur le territoire de l’UE ou à l’étranger, la normalisation des relations et la construction de la paix en situation d’après-conflit, le renforcement des capacités locales et d’autres programmes liés au développement dans des zones plus calmes ou plus sûres, l’intégration des demandeurs d’asile dans l’UE, la collecte de fonds ou le soutien logistique dans les pays d’origine. Toutes ces activités peuvent servir de cadre où les volontaires apporteraient une valeur ajoutée et perfectionneraient et développeraient leurs propres compétences40.

• En outre, les conclusions ci-dessus soulignent la nécessité d’instaurer une approche coordonnée entre les différents services de la commission potentiellement concernés par le volontariat.

En conclusion, deux grandes options ressortent de l’analyse. Nous les soumettons à l’avis de la Commission. 1. Aucun EVHAC ne devrait être mis en place. Au sens littéral, l’approche du texte de la Constitution ne semble pas réaliste sur le plan pratique et se heurte à la plupart des enseignements tirés de l’expérience de terrain; de plus, elle va à contre-courant des tendances actuelles, qui favorisent l’efficacité, le professionnalisme et la décentralisation. En outre, sur le plan institutionnel, la DG ECHO n’est pas en mesure de prendre l’initiative au sein de la Commission et de l’UE et sa structure ne lui permet pas de le faire de manière appropriée. Les modifications nécessaires pourraient à terme mettre en péril les principes de la DG ECHO et sa capacité administrative à répondre aux situations humanitaires d’urgence. 2. Pour la DG ECHO, une option réaliste et plus modeste pourrait voir le jour en temps voulu, un compromis entre les considérations suivantes: (i) éviter les problèmes engendrés par la création d’une structure lourde, (ii) tout en contribuant à satisfaire certains des besoins identifiés et (iii) en acceptant néanmoins une interprétation légèrement plus large du texte de la Constitution.

39 Extrait des enseignements de l’étude de cas au Sri Lanka. 40 Les États-Unis ont une approche similaire. Selon l’USAID/OFDA, les volontaires devraient essentiellement servir dans (i) des activités de relance environ deux semaines après la survenue d’une catastrophe naturelle (renforcement des capacités, relance économique, travail rémunéré en espèces pour les volontaires locaux, etc.), et (ii) des projets de développement, mais PAS dans les zones de conflit.


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Les recommandations correspondant à la seconde option (la première option ne nécessite aucun développement) sont présentées au chapitre E ci-dessous.


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E. RECOMMANDATIONS

Ce dernier chapitre présente des recommandations générales en vue d’une formule plus modeste que l’EVHAC, où la DG ECHO participerait à une agence exécutive de la Commission ou à une agence indépendante chargée de tous les aspects relatifs au volontariat. Ces recommandations sont accompagnées de considérations consacrées plus spécialement à certains aspects essentiels de la formule envisagée, c’est-à-dire une esquisse de la structure de gestion et des normes à appliquer. L’approche globale est principalement centrée sur la dimension générale et politique ainsi que sur la dimension stratégique. Il serait prématuré d’entrer dans des détails de nature plus opérationnelle, car ils dépendent de décisions à prendre au préalable. E.1. APPROCHE GLOBALE Dimension politique La «vision» et les objectifs généraux de l’EVHAC pourraient être définis comme suit: «L’EVHAC lutte en faveur d’un monde de justice et d’humanité. Dans ce cadre, les Européens jouent un rôle de premier plan en menant des actions de volontariat directes ou indirectes pour apporter une aide humanitaire aux personnes qui en ont besoin, en leur donnant les moyens de restaurer ou de consolider leurs propres capacités dans une perspective de développement durable.» La «déclaration de mission», soit le créneau que l’EVHAC pourrait occuper dans le cadre de sa vision, pourrait être formulée comme suit: «Appuyer et consolider les structures basées sur le territoire de l’UE en apportant son concours à la création et au maintien de réserves de volontaires formés afin de réagir aux crises humanitaires, où qu’elles se produisent.» Si la création d’un organe ou d’une agence de type EVHAC, mais plus modeste, était envisagée dans un cadre plus large que celui des interventions d’urgence financées par la DG ECHO, cet organe ou cette agence pourrait avoir comme objectif de servir d’exemple dans le domaine de la coopération internationale. Il ou elle pourrait adopter une approche de promotion du développement durable (un des principaux objectifs du cadre financier 2007-2013) et mettre en place des flux croisés Nord-Sud (échanges, renforcement des capacités, jumelage, etc.) avec les pays bénéficiaires au lieu de la traditionnelle politique de développement à sens unique41. Cette approche permettrait également d’éviter le reproche récurrent du «paternalisme». Portée Pour être populaire auprès des jeunes Européens, une nouvelle initiative attirerait davantage de soutien si elle était dotée d’un mandat relativement ambitieux, en particulier lorsque l’on aura pris conscience du fait que les activités humanitaires d’urgence basées sur les besoins, que finance la DG ECHO, ne peuvent absorber qu’une quantité limitée de volontaires hautement qualifiés. De la même manière, en accordant principalement la priorité aux experts et aux diplômés hautement qualifiés issus de cursus universitaires prestigieux, on court le risque de passer à côté de l’objectif premier de plaire aux jeunes Européens, peut-être également une conséquence de la popularité du programme SVE de la DG EAC. Comme indiqué dans les conclusions, diverses activités étroitement liées ou contiguës à l’aide humanitaire d’urgence – menées avant et après la crise proprement dite, souvent dans le cadre des instruments communautaires de gestion des crises – présenteraient autant d’attrait aux yeux des volontaires, seraient plus propices à leur participation et constitueraient un cadre où les volontaires seraient susceptibles d’apporter une valeur ajoutée. Dans le respect des principes de l’action humanitaire, les services de la Commission concernés devraient donc encourager une approche plus cohérente et coordonnée dans le domaine du volontariat, afin de créer des synergies éventuelles dans le cadre d’une structure de gestion commune (voir E.2). Il est un fait que certaines conditions préalables doivent être remplies, comme l’intérêt marqué par les services (par exemple, EuropeAid doit continuer 41 Plusieurs exemples pertinents ont été observés, notamment la Croix-Rouge kényane, une organisation particulièrement impressionnante mais qui a toujours besoin du soutien matériel et technique de la communauté internationale pour réagir aux situations d’urgence.


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de montrer son intérêt en faveur de la poursuite et de l’élargissement de l’initiative CCEP) et l’intégration du mécanisme créé au rang de leurs priorités. Un exemple analogue existe déjà (l’agence exécutive EAC/INFSO) et il est possible d’en tirer des enseignements. Plusieurs avantages potentiels peuvent être répertoriés: renforcer la citoyenneté européenne et la cohérence de l’UE dans le monde; promouvoir les LRRD42; éviter les risques de double emploi et de confusion; partager les coûts dans le contexte actuel de restrictions budgétaires (les économies d’échelle pourraient être avantageuses); parvenir à un seuil d’intervention plus élevé afin de renforcer l’impact; etc. Une politique de communication de qualité constitue une condition préalable essentielle et la sécurité et la sûreté doivent avoir la priorité absolue. Une approche de ce type satisferait l’objectif de renforcement de la cohérence dans les actions extérieures, mentionné à la 4e rubrique du cadre financier 2007-2013. Elle favoriserait également les critères d’efficacité, d’efficience (avec une attention particulière pour le rapport qualité/prix) et de synergie adoptés au titre du cadre financier43. Pour terminer, la création d’une agence à l’échelle de la CE en vue de promouvoir le volontariat européen respecterait le texte de la Constitution – moyennant une légère interprétation – et ne nécessiterait aucune modification: il s’agirait toujours d’un cadre destiné aux contributions communes de jeunes Européens (mais aussi d’autres catégories d’individus) et couvrirait essentiellement des opérations humanitaires au sens large du terme. Les volontaires ne seraient donc pas déployés dans des endroits présentant des risques sur le plan de la sécurité et de la sûreté. Appellation L’appellation de ce que nous nommons l’«EVHAC» pour faciliter la lecture de la présente étude devrait être revue à la lumière de plusieurs éléments. • Les organisations qui ont pour objectif d’être clairement perçues, visibles et comprises par une vaste

population profane, comme c’est le cas de l’EVHAC, doivent se faire connaître soit sous leur acronyme, soit sous leur nom complet, pour autant que celui-ci soit bref, évocateur et attrayant.

• Un acronyme tel que l’EVHAC risque d’être flou aux yeux du grand public et aurait peu de pouvoir de séduction. Il pourrait également s’avérer trompeur (référence à l’«évacuation», etc.).

• Il faudrait éviter le terme «corps» dans l’appellation définitive. Sa forte connotation militaire («Eurocorps») ne sied pas à un programme dont le but est d’impliquer la société civile et les organisations neutres. Il est également porteur de confusion, car les non-anglophones pourraient le confondre avec «corpse».

• L’expression «aide humanitaire» recouvre un champ d’action trop restrictif et n’est pas l’activité la plus appropriée – loin de là – pour l’envoi de volontaires (il serait préférable de privilégier la préparation, l’atténuation, les activités d’après-crise et de développement), et pourrait susciter de faux espoirs auprès des candidats volontaires.

• Par conséquent, une appellation plus claire, de type «Volontaires européens», devrait pouvoir être trouvée. Dimension stratégique (objectifs spécifiques) Les auteurs de la présente étude estiment que la DG ECHO pourrait adopter une stratégie pluridimensionnelle. • La DG ECHO pourrait apporter son soutien aux initiatives de volontariat de ses partenaires dans l’action

humanitaire, en utilisant le mécanisme de subvention pour les ONG et un financement thématique destiné aux organisations internationales dans le domaine de la formation et du renforcement des capacités.

• Elle pourrait continuer de financer les études NOHA et d’accueillir des stagiaires dans ses bureaux. Il est important de soutenir et de promouvoir différents types de systèmes éducatifs, tant en Europe que dans les principaux pays tiers, afin d’élargir la réserve générale de compétences dans le domaine humanitaire (voir ci-dessous).

• Avec d’autres services de la CE, la DG ECHO pourrait encourager l’aide aux structures de volontariat existantes au sein de l’UE, en particulier en matière de renforcement des capacités de gestion concernant la

42 Comme l’a déclaré la Banque mondiale, il est impératif de penser au développement même dans le cadre de l’aide d’urgence («l’aide est aussi une activité de développement»). 43 Voir le chapitre A.3.


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coordination à l’intérieur et à l’extérieur de l’Union, afin de faire en sorte que «les bonnes personnes assurent les tâches adéquates au bon moment», afin de promouvoir l’efficacité et de rendre ces structures plus aptes à fournir un soutien administratif ou logistique, mais toujours en dehors du cadre des opérations humanitaires.

• La DG ECHO pourrait également prendre des initiatives de communication en vue de promouvoir les activités de volontariat existantes pour les personnes expérimentées ou qualifiées (tant dans l’UE qu’en dehors de ses frontières), en diffusant des principes, en instaurant un code de conduite, en contribuant à maintenir et à actualiser les normes et à améliorer les lignes directrices, en traduisant et en diffusant des documents importants, en assurant la promotion de critères de classification communs dans les bases de données existantes, en encourageant la qualité, en participant au financement de certaines activités ciblées (DHI/DIIC, formations stratégiques), etc., en concertation avec ses partenaires. Un site internet spécifique (ou une partie de ce site) pourrait servir de plate-forme pour la diffusion d’informations, la promotion de l’image de l’UE, des liens vers les organisations existantes, des bases de données et des possibilités de volontariat et de stage, l’échange d’expériences, etc.

Soutien en faveur d’une réserve générale de compétences dans le domaine humanitaire Comme indiqué ci-dessus, il est nécessaire de soutenir et de promouvoir différents types de systèmes de volontariat (dans le cadre desquels la réussite d’une formation et/ou une expérience de terrain serait éventuellement sanctionnée d’un certificat de «Volontaire européen», qui garantirait les compétences acquises et encouragerait également la mobilité) ou de créer des programmes avec les volontaires, tant en Europe que dans les principaux pays tiers, afin d’élargir la réserve générale de compétences dans le domaine humanitaire. • L’introduction de jeunes professionnels possédant un diplôme universitaire mais non formés (NOHA,

Erasmus, autres diplômés, etc.) via des programmes de «stage», à l’image de ce que font l’ACDI, la Norvège, les VNU, le programme JPO et plusieurs ONG telles que Care, Merlin, etc.

• Autres ressources inexploitées, les experts hautement qualifiés et expérimentés, qui pourraient renforcer la capacité d’intervention de 1re et 2e vagues (médecins urgentistes, ingénieurs, logisticiens et, dans un second temps, des cadres). Ces experts devraient être détachés par leur entreprise ou leur organisation pour de courtes périodes. Ce type de volontariat d’entreprise existe déjà à une échelle limitée et fragmentée. Cette activité pourrait être encouragée par l’adoption au niveau européen de mesures d’incitation flexibles (à adopter sur une base nationale au cas par cas, comme des réductions fiscales, des facilités d’emploi de volontaires intérimaires, etc.) et en permettant à ces experts d’accéder à des séances de formation et à des cours de remise à niveau dans le domaine humanitaire. Le volontariat d’entreprise des sociétés et organisations européennes établies dans des pays tiers devrait lui aussi être encouragé, en permettant par exemple aux salariés locaux d’effectuer des missions de volontariat, par exemple via leur société nationale de la Croix-Rouge ou d’autres ONG locales importantes. À cet égard, l’expérience d’organisations chevronnées, telles que RedR, doit être dûment prise en considération, en particulier en ce qui concerne la possibilité de maintenir l’implication des experts à long terme (par courrier électronique, etc.).

• D’autres types de stages, comme ceux destinés aux «jeunes retraités» ou aux anciens volontaires, des échanges avec des ressortissants des pays tiers, des activités de jumelage, etc.

• Une des principales préoccupations exprimées par les ONG et de nombreux jeunes volontaires eux-mêmes est que les obligations de professionnalisme ne permettent pas aux jeunes de s’impliquer ou ne les encouragent pas à le faire. Il faudrait donc renforcer les passerelles destinées aux jeunes volontaires enthousiastes déjà engagés dans d’autres programmes contigus ou liés (missions de nature sociale, SVE, etc.) afin d’insuffler graduellement, par une succession de formations toujours plus spécialisées, du «sang frais» aux activités d’aide humanitaire à long terme. Ces passerelles devraient également offrir aux jeunes Européens une expérience et des compétences précieuses et leur permettre de développer une meilleure compréhension des autres cultures, en prenant part à des missions de volontariat dans les pays en développement.

• Parallèlement, apporter un soutien au renforcement du volontariat local (de manière indirecte, sous l’égide de partenaires de confiance de l’UE ou par des programmes de jumelage?), au renforcement des liens avec les populations locales, à la consolidation des capacités locales, en particulier dans les pays en développement (coopération Nord-Sud), ou encore un soutien indirect à la société civile, à la gouvernance et aux LRRD, etc. La population locale doit assurer la majeure partie du travail à mener dans la foulée immédiate d’une crise. Nous avons recueilli de nombreux exemples au cours de nos visites sur le terrain et de nos discussions: Sri Lanka, Kenya, etc. L’USAID/OFDA partage également cette approche: elle signale par exemple que les


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réactions au tremblement de terre de Bam en Iran illustrent à merveille l’efficacité des volontaires locaux (Croissant-Rouge) par rapport à l’action des volontaires internationaux.

D’une manière générale, il convient de souligner que l’efficacité des volontaires dépend: (i) de leurs compétences professionnelles, (ii) de leur niveau de sensibilité culturelle, (iii) de la durée de la mission (un volontaire présent pendant un mois est pratiquement deux fois plus rentable qu’un volontaire présent pour quinze jours), (iv) de leur aptitude à communiquer dans les langues locales et de travail44. Les formations qui pourraient être proposées, organisées par les partenaires sous la banderole de l’EVHAC, sont multiples: des cours d’introduction sur les principes du volontariat, le code de conduite et la sécurité des volontaires du SVE, des formations plus pointues ou de remise à niveau destinées aux experts. E.2. STRUCTURES DE GESTION ET COÛTS Conformément au point 9 du cahier des charges, nous énumérons ci-dessous les principaux éléments structurels d’un organe de type EVHAC ou d’une agence indépendante ou exécutive de la CE pour les volontaires. Nous insistons sur le fait qu’en l’absence de points de comparaison, de chiffres et de statistiques utiles et malgré les sondages et les entretiens réalisés, ces indications ne sont que des extrapolations. Structures de gestion Un organe de type EVHAC ou une agence des volontaires devrait être axé sur la demande – ou sur les besoins – et non sur l’offre, afin de maintenir un rapport qualité-prix acceptable, même si ce mécanisme sera assurément coûteux. Il devrait également, dans la mesure du possible, s’appuyer sur les structures de ses partenaires de terrain (locaux de formation, programmes, bases de données). Une structure de gestion centrale est cependant nécessaire pour les activités stratégiques, de coordination, de facilitation, de financement et de communication. La préférence devrait être accordée à un type de structure déjà en place, dont on pourrait tirer des enseignements précieux. Le tableau ci-dessous résume les principales caractéristiques AFOM des trois grandes options de gestion. L’option privilégiée, après recoupement de leurs atouts, de leurs faiblesses et de leur impact, est indiquée en jaune.

Tableau 2

Modèles de gestion de l’EVHAC

Atouts Faiblesses Occasions Menaces

Interne, par une unité spécifique de la DG ECHO

- Compétences internes - Meilleure cohérence possible avec la politique de la DG ECHO, notamment CCP et communication - Meilleur temps de réaction possible aux crises (aide d’urgence) - Possible dans le cadre de l’actuelle base légale de la DG ECHO

- Au sein de la CE, la DG ECHO occupe une position institutionnelle faible. La gestion de l’EVHAC par la DG seule pourrait nuire à sa capacité de coordination des autres activités de volontariat. – La gestion interne de l’EVHAC par la DG seule serait un défi pour une structure légère – Toute capacité d’intervention d’urgence nécessiterait une réorganisation totale. - Les effectifs envisagés (une cinquantaine de personne, cf. tableau 3) sont bien plus importants que ceux d’une unité classique de la Commission (12 à 25 personnes).

- Perfectionnement des compétences internes - Renforcement du poids/de l’influence de la DG ECHO dans le domaine de l’aide humanitaire - Meilleure visibilité de la DG ECHO

- Risque (limité) de voir la DG ECHO s’impliquer toujours plus dans la mise en œuvre - Un nombre (trop) limité de volontaires pourrait se traduire par un impact européen et international nul

Par un organe - Coopération, cohérence, - Décentralisation partielle - Renforcement du - Risque (limité) de voir la

44 Les acteurs de terrain ont souligné à plusieurs reprises la forte demande en faveur de l’arabe et du français.


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partiellement extérieur, (calqué par exemple sur le modèle de l’agence exécutive conjointe EAC/INFSO, sans être aussi développé), placé sous l’autorité contractuelle et sous la supervision de la DG ECHO en concertation avec d’autres services de la CE

LRRD, économies budgétaires - Professionnalisme - Bonne cohérence et bons délais de réaction - Aucun changement structurel/de gestion/juridique majeur n’est nécessaire pour la DG ECHO. - Ne constituerait pas une agence communautaire entièrement neuve. - Le modèle de l’agence exécutive existe et fonctionne d’ores et déjà, option éprouvée. - L’agence exécutive est conçue pour (i) durer dans le temps, (ii) assurer un partage des coûts et (iii) associer du personnel de la CE et du personnel extérieur (éventuellement détaché d’organisations de volontaires et de partenaires expérimentés)45.

des compétences - Obligation de gérer des procédures communautaires bureaucratiques en matière de passation de contrat - Base juridique distincte pour l’agence

poids/de l’influence de la DG ECHO dans le domaine de l’aide humanitaire - Meilleure visibilité

DG ECHO s’impliquer davantage dans les opérations - Risque (limité) de perte de temps ou de données lors des changements de contractants et des périodes de transition: l’agence exécutive pourrait avoir un mandat de 4 ans et compter 50 % de personnel permanent affecté par la CE.

Externe, par une agence indépendante, par opposition à une agence exécutive

- Professionnalisme - Option moins lourde pour les cadres de la DG ECHO

- Occasion manquée pour la politique de communication de la DG ECHO - Décentralisation des compétences - Base juridique distincte pour l’agence

- Une agence communautaire indépendante aurait une visibilité propre, différente de celle de la Commission

- Création d’un organe communautaire de plus - Risque important de voir l’agence s’impliquer dans les opérations, ce qui serait synonyme de confusion (image, communication, relations avec les partenaires du CCP et d’autres acteurs). - Risque de développement de liens entre l’agence et la PESC et de distanciation par rapport aux principes humanitaires de neutralité et d’indépendance - Risque de conflits de compétence et problèmes potentiels de coordination générale

Nombre de volontaires Il n’est pas facile de fixer avec précision le nombre de volontaires dont l’EVHAC ou un organe de ce type pourrait avoir besoin, car (i) les informations recueillies sur le nombre de volontaires potentiels et d’«organisations clientes» sont largement incomplètes46 et (ii) il est difficile de fixer des objectifs précis pour un programme orienté sur la demande ou les besoins dans le cadre de crises largement imprévisibles, contrairement aux programmes orientés sur l’offre. Il est également difficile d’évaluer l’impact éventuel des diverses formes de soutien (formation) ou de facilitation sur l’offre et la demande. D’autre part, pour garantir un impact quantifiable au niveau européen et au niveau international, il est nécessaire de faire participer un nombre suffisant de volontaires aux diverses activités soutenues. Pour parvenir à une masse critique, il pourrait s’avérer utile d’envisager plusieurs modes de volontariat (jeunes diplômés stagiaires, experts

45 Il a été proposé de confier entièrement la gestion de l’EVHAC à quelques partenaires extérieurs qualifiés. Cette proposition pourrait poser des problèmes en termes: (i) d’image pour l’UE, (ii) de coordination avec d’autres services de la CE, (iii) de responsabilité. Toutefois, un mécanisme de type «agence exécutive» pourrait envisager d’accueillir du personnel détaché par des partenaires hautement qualifiés (FICR, RedR, VSO, etc.), dans une approche participative de partenariat. 46 À quelques rares exceptions près, et qui ne concernent qu’indirectement l’objet de la présente étude, comme les volontaires de la protection civile allemande ou le SVE.


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qualifiés, jeunes retraités, etc.) et d’explorer les possibilités de collaboration avec d’autres services de la Commission. À cet égard, l’existence de points de comparaison aurait eu son utilité. En extrapolant largement, et compte tenu de l’impact global et de la réputation acquise par l’US Peace Corps depuis sa création dans le milieu des années 60, on peut raisonnablement affirmer que le déploiement sur le terrain de 10 000 à 15 000 volontaires européens, une fois la structure de l’EVHAC totalement en place, devrait permettre d’obtenir les résultats escomptés. Ce chiffre couvrirait l’ensemble des activités, pour la plupart en dehors des interventions d’urgence. Si des volontaires devaient néanmoins être affectés à ces types d’interventions, ils ne seraient pas envoyés dans des zones où des risques subsistent. Ils assureraient des missions de durée variable, allant de 3 semaines (pour les experts hautement qualifiés) à une année complète (pour les stagiaires), avec une moyenne de 3 à 6 mois. À ce chiffre s’ajoutent encore: (i) un grand nombre de volontaires européens47 participant à divers programmes de formation et (ii) un nombre identique de volontaires locaux dans des pays tiers importants, qui bénéficieraient également d’un financement de l’EVHAC pour le renforcement des capacités. Classification des volontaires Les différentes catégories et modes de volontariat à envisager (stages, volontariat d’entreprise, etc.) sont énumérés au chapitre E.1, dans la dimension stratégique. Mécanisme de gestion Une structure alternative à l’EVHAC qui impliquerait l’ensemble des services de la CE concernés par le volontariat pourrait confier la gestion opérationnelle des volontaires (recrutement, contrats, suivi, etc.) aux partenaires exécutifs (Nations unies, Croix-Rouge ou OING), qui les feraient alors participer à leurs programmes d’urgence (à titre exceptionnel) ou de post-urgence. Dans ce cadre, une agence de volontariat aurait pour principales missions la promotion des divers systèmes, la facilitation des contacts, la normalisation des critères lorsque cela s’avère possible et approprié (critères de sélection, formation, conditions de travail, réintégration sociale après la période de volontariat, etc. – voir le chapitre E.3) et la gestion du site internet. Conditions Comme indiqué ci-dessus, les partenaires exécutifs appliqueraient leurs propres conditions standard en tenant compte d’un seuil européen commun, tandis que l’agence ou l’organe de type EVHAC s’efforcerait de moderniser et de consolider ces normes lorsqu’il y a lieu. Le versement des indemnités et le paiement des frais de fonctionnement directs des volontaires aux partenaires exécutifs devraient continuer de suivre les canaux contractuels habituels de la DG ECHO et des autres services concernées, afin d’éviter les différences dans le mode et le calendrier des paiements entre le personnel contractuel et les volontaires dans le cadre des mêmes projets. En basant nos calculs sur un nombre défini de partenaires et d’acteurs extérieurs (voir l’annexe II), le coût mensuel direct total par volontaire international (déplacement, indemnités de séjour, logement, assurance) devrait varier en moyenne de 1 600/1 800 euros (VSO, FICR) à 2 800/3 000 euros (VNU internationaux ou US Peace Corps). La moyenne du coût mensuel direct total s’élève donc, selon nos estimations, à 2 250 euros, bien que ce montant ne tienne pas compte des coûts indirects, tels que la gestion générale du programme et le soutien et le suivi sur le terrain. Il existe d’autres formes de volontariat moins coûteuses, qui couvrent essentiellement les jeunes (1 150 euros pour le programme d’échange de jeunes de VSO). En comparaison, le volontariat local est relativement peu coûteux: les volontaires sont pour la plupart prêts à travailler dans des situations d’urgence contre une rémunération moindre. Certaines législations nationales fixent d’ailleurs les indemnités maximales dont ils peuvent bénéficier (au Kenya par exemple, le plafond est fixé à 270 euros par mois, ce qui est relativement élevé). Les VNU nationaux, dont les coûts mensuels sont estimés à 510 euros, peuvent être considérés comme une exception. Ces niveaux de rémunération sont souvent plus élevés que les salaires versés dans l’administration, ce qui peut avoir des effets pernicieux. 47 En extrapolant largement, et aux fins budgétaires de la présente étude, ce nombre est estimé à 30 000 volontaires par an.


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Budget et ressources Compte tenu des rares points de comparaison suffisamment documentés (par exemple l’US Peace Corps; le budget 2006 de l’agence exécutive de la DG EAC/INFSO n’avait pas encore été publié au moment de la rédaction du présent rapport, voir l’annexe II), la structure de gestion et les coûts pourraient ressembler au tableau présenté ci-dessous.

Tableau 3 COÛTS INDIRECTS

Département/Unité Effectifs approximatifs

Budget annuel approximatif (EUR)

Bureau du directeur 4 1 millionAuditeur interne 3 0,5 millionCommunication, visibilité, relations extérieures avec les volontaires et les fournisseurs, gestion du site internet

5 3 millions

Gestion informatique, liens avec les bases de données des fournisseurs

3 3 millions

Soutien aux principes, normes 2 0,5 millionSoutien aux partenaires exécutifs – aide humanitaire d’urgence 4 1 millionSoutien aux partenaires exécutifs – préparation, après-conflit, développement (?)

6 1,5 million

Soutien aux partenaires exécutifs – protection civile (?) 6 1,5 millionSoutien au volontariat local dans les pays tiers et programmes d’échanges (via les partenaires exécutifs)

4 1 million

Sûreté et sécurité 3 1 millionGestion des ressources humaines 6 1,5 millionFinances, budget, planification 6 1,5 million

Sous-total – Coûts indirects 17 millions

COÛTS DIRECTS Activité Calcul Budget annuel

approximatif (EUR) Financement des volontaires européens affectés à des projets sur le terrain (essentiellement via les canaux habituels des opérations géographiques/de programmation)

12 500 volontaires X moyenne mensuelle de 2 250 EUR X 4,5 mois

125 millions

Formation des volontaires européens Plus de 30 000 volontaires X moyenne de 400 EUR

12 millions

Formation des volontaires des pays tiers Plus de 30 000 volontaires X moyenne de 135 EUR

4 millions

Financement thématique en faveur du renforcement des capacités

12 millions

Sous-total – Coûts directs: 153 millions TOTAL GLOBAL: 170 millions


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E.3. NORMES (Voir également l’annexe III) Introduction L’agence ou l’organe de type EVHAC doit pouvoir s’appuyer sur un ensemble de normes, et ce pour différentes raisons. Premièrement, les structures alternatives proposées s’intègrent dans une chaîne de responsabilités partagées; il faut donc déterminer très clairement les responsabilités qui incombent à chaque maillon. Ensuite, les organisations ont des obligations vis-à-vis des volontaires (assurer leur sécurité, les utiliser à bon escient, etc.) et les volontaires ont des obligations vis-à-vis de leur organisation (adhérer aux valeurs et au mandat). Pour éviter les malentendus, voire pire, il est nécessaire d’officialiser ces obligations. Enfin, les domaines de responsabilité (rapatriement, accidents du travail ou mauvais traitement des ressortissants locaux) doivent être clairement circonscrits. Il faut également souligner que tout ensemble de normes destinées aux volontaires humanitaires devraient tendre vers un maximum de compatibilité avec les normes qui pourraient voir le jour à l’issue des évaluations parallèles concernant les «volontaires dans la protection civile»48 (mais ce projet ne devrait pas être achevé avant la fin de la présente étude) et le CCEP. Notre recommandation: une agence exécutive ou indépendante pourrait contribuer à diffuser et à promouvoir des ensembles de normes (nous proposons un cadre ci-dessous) qui seraient signés par toutes les parties, dont l’efficacité ferait l’objet d’une évaluation indépendante. Les modèles sont également présentés plus en détail ci-dessous et dans l’annexe III. Par «normes», nous n’entendons pas des normes minimales précises du type «chaque volontaire assistera à un cours d’introduction au droit humanitaire international de quatre heures», mais bien une formulation du type «chaque volontaire doit être suffisamment familiarisé avec le DHI». En effet, il se peut que des ONG offrent une excellente formation étalée sur deux jours, que certains volontaires disposent déjà d’un diplôme en DHI, ou qu’une future agence apporte elle-même son soutien à des formations consacrées au DHI, ce qui suffirait à garantir une connaissance suffisante du sujet. Les normes de l’organe ou de l’agence de volontaires pourront être créées sur mesure ou reprises d’exemples qui existent. Elles pourront s’inspirer d’un exemple interne ou faire l’objet d’un vaste consensus sectoriel. Elles devront en tout cas couvrir:

1. les relations entre l’organe/l’agence et le volontaire; 2. les relations entre les partenaires de la DG ECHO et les volontaires; 3. la qualité et le contenu des missions à mener en Europe ou ailleurs; 4. éventuellement, les relations entre l’organe/l’agence et les volontaires locaux.

Enseignements Voici quelques enseignements intéressants tirés des recherches menées dans le cadre de la présente étude. • 34 partenaires de la DG ECHO qui ont répondu au sondage ont affirmé avoir «établi des lignes directrices, des

normes ou un code de conduite pour les volontaires» (7 n’ont pas adopté de telle démarche). Dans bien des cas, il s’agit de documents internes, comme des contrats ou des politiques de sécurité. Il s’agit parfois de «politiques de volontariat» même si la plupart portent sur des principes d’action et non sur des actions détaillées.

• Au Sri Lanka, l’écrasante majorité des OING s’est dite préoccupée par le fait que les volontaires constituent un fardeau s’ils ne sont pas intégrés dans une structure de gestion capable de les encadrer. Dans les six premiers mois qui suivent une catastrophe naturelle ou dans une situation de conflit instable, cette structure n’est généralement pas en mesure d’encadrer des volontaires. Le HCR allait également dans ce sens: l’agence

48 Une des missions du projet est de formuler des normes concernant les droits et obligations des travailleurs humanitaires volontaires dans le domaine de la protection civile, ainsi que des normes en matière d’éducation et de formation.


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des Nations unies préfère en effet accueillir des volontaires au cours des phases ultérieures de l’intervention, car la structure nécessaire pour leur apporter un soutien est alors en place.

• Pour nombre de leurs activités (recrutement, santé et sécurité, consignes), les OING actives dans l’aide humanitaire et le développement, qui font également appel à des programmes de volontariat, sont enclines à appliquer les mêmes politiques aux volontaires qu’au personnel contractuel.

• Toutes les organisations d’accueil doivent disposer d’une structure d’encadrement. • L’envoi d’un volontaire sans lui attribuer de mandat précis est voué à l’échec et se traduira vraisemblablement

par une perte de temps et la répétition inutile d’efforts pour l’organisation d’accueil. Modèles proposés Deux modèles doivent être précisés: le contenu et le processus. L’annexe III contient divers documents (ou des références à des documents) susceptibles de présenter un intérêt pour le contenu des normes d’un organe ou d’une agence de type EVHAC:

1. la charte du volontaire et le code de bonnes pratiques des organisations de volontaires, mis au point par Comhlamh au nom des agences irlandaises. Il s’agit de la meilleure synthèse récente des responsabilités des volontaires et des obligations des organisations de volontaires que nous ayons pu trouver;

2. le code de bonnes pratiques de People In Aid pour la gestion et le soutien du personnel de l’aide humanitaire. Ce document identifie les domaines dans lesquels les agences doivent garantir elles-mêmes la qualité de la gestion. Une version destinée aux organisations de volontaires devrait être publiée en mars 2006;

3. le code de conduite du HCR; 4. la charte des droits, des responsabilités et des bénéfices de la FICR; 5. les normes du projet SPHERE.

Les auteurs se sont notamment basés sur ces documents pour cerner les domaines où des normes sont recommandées (voir «Cadre» ci-dessous). Le modèle proposé pour le processus est celui du code de People In Aid, qui constitue un cadre pour la gestion des ressources humaines dans ce secteur spécifique. La philosophie de ce modèle peut se résumer comme suit: le code demande aux ONG elles-mêmes et aux parties prenantes d’évaluer si elles respectent les grandes règles de gestion du personnel. Les spécificités locales, culturelles et institutionnelles déterminent la manière dont les ONG doivent se plier aux règles. Par exemple, les congés payés dont bénéficient les agents de la DG ECHO en vertu du droit européen ou belge diffèrent de ceux d’une organisation de charité islamique, où les vendredis sont fériés, ou encore d’un collectif africain actif de lutte contre le SIDA pour lequel les jours de congé destinés à assister aux funérailles peuvent avoir la priorité. Cependant, toutes ces organisations peuvent heureusement affirmer avec sérénité que «les congés sont inscrits noir sur blanc dans des politiques écrites». People In Aid organise des audits externes afin de contrôler le respect des règles, en se basant sur les commentaires envoyés par les parties prenantes. Dans une éventuelle version future du CCP, ce cadre pourrait comporter une clause précisant les relations lorsqu’un partenaire fait appel à des volontaires (code de conduite et normes pour les volontaires, dispositions budgétaires spécifiques, etc.). Cadre

1. Les relations entre l’organe/l’agence de la CE pour les volontaires et le volontaire Dans ce domaine, les normes doivent couvrir les éléments suivants:

• les critères de recrutement et de sélection, notamment la diversité; • le placement; • la confidentialité; • l’apprentissage, la formation et le développement; • la communication;


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• les compensations et avantages (financiers, dont les assurances, les vols, etc., et autres, tels que les congés);

• le code de conduite; • la reconnaissance; • le retour au pays (évaluation, placement, soutien après un voyage dans un pays étranger); • l’évaluation.

2. Les relations entre les partenaires de la DG ECHO et les volontaires

Comme indiqué ci-dessus à propos des modèles, il est recommandé de définir les politiques de normes en concertation entre la DG ECHO et ses partenaires qui font appel à des volontaires. Les partenaires doivent certifier eux-mêmes le respect des normes convenues et font l’objet d’évaluations extérieures ponctuelles. Les domaines à couvrir doivent comporter les éléments suivants:

• un briefing et une présentation: concernant l’organisation, la fonction et, si le volontaire se trouve à l’étranger, le pays concerné;

• une description de fonction: le volontaire doit être clairement avisé de ce que l’on attend de lui et du soutien sur lequel il peut compter;

• une convention: les obligations mutuelles des organisations et des volontaires doivent être clairement formulées. Selon nous, nombre de ces obligations (rétributions, formation, horaires, etc.) devraient faire l’objet d’un consensus préalable entre le futur organe pour les volontaires et les partenaires de la DG ECHO;

• les possibilités d’apprentissage et de formation: les volontaires doivent être clairement avisés de la formation dont ils peuvent bénéficier. Les organisations ne devraient pas proposer de formation dépassant le cadre de la mission confiée aux volontaires;

• la gestion: les responsabilités quant à la gestion du travail des volontaires doivent être précisées clairement, de même que la manière d’évaluer et d’encourager les performances. Il faut également préciser les relations entre les volontaires et le personnel rémunéré;

• la discipline: des modalités précises doivent être intégrées aux instructions; • la santé, la sécurité et la sûreté: en particulier pour les volontaires qui voyagent à l’étranger, qui devraient

pouvoir bénéficier du même soutien que les salariés en ce qui concerne, notamment, les mesures médicales de prévention, les assurances, les consignes de sécurité, l’équilibre entre vie privée et vie professionnelle, l’orientation;

• un code de conduite: ce document doit indiquer ce qu’un volontaire est autorisé et n’est pas autorisé à faire lorsqu’il travaille pour le compte de l’organisation (s’adresser à la presse, porter une arme, boire de l’alcool dans un pays musulman, etc.);

• un soutien post-mission: une simple référence professionnelle peut parfois suffire.

3. La qualité et le contenu des missions à mener en Europe ou ailleurs De nombreux domaines d’activité de l’aide humanitaire font l’objet de normes, souvent propres à chaque agence, mais parfois de nature sectorielle (voir par exemple le CCP et les dispositions en matière d’audit pour les partenaires de la DG ECHO). Les volontaires devraient être avisés des normes internes et de toute norme extérieure utile dans leur travail et auxquelles leur agence adhère. Ces normes pourraient couvrir les éléments suivants:

• le travail humanitaire de terrain, comme les lignes directrices du projet Sphere et les principes de redevabilité humanitaire de HAP-International;

• l’utilisation d’images, comme le code de conduite de Dóchas sur les images et les messages à destination des pays du tiers-monde;

• la collecte de fonds; • la protection des enfants, comme les normes de Keeping Children Safe;


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• le travail pédagogique, comme le manuel de l’INEE sur les normes minimales pour l’éducation en situation d’urgence;

• le travail dans le domaine du VIH/SIDA, comme le document de la FICR intitulé «Le renouveau de nos voix – Code de bonnes pratiques des ONG intervenant dans la lutte contre le VIH/SIDA»;

• le travail avec les partenaires locaux (voir le modèle de lignes directrices transversales de la DG ECHO); • le travail psychosocial, comme «la gestion du stress chez les travailleurs humanitaires», d’Antares.

4. Les relations entre l’organe/l’agence de type EVHAC et les volontaires locaux

Un accord doit être conclu entre l’organe pour les volontaires et les partenaires qui font appel à ses services, et devrait inclure une référence au CCP. Il devrait couvrir les éléments suivants:

• l’utilisation des volontaires: ce qu’ils sont autorisés à faire; • un calendrier: délais de sélection, durée du service; • les modalités de financement: que doit financer l’organe des volontaires et que doivent financer les

partenaires?; • les conditions du service des volontaires: seuils et plafonds concernant les heures de travail, la

rémunération, les consignes, l’évaluation; • les responsabilités.


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ANNEXES


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ANNEXE I – CAHIER DES CHARGES

Cahier des charges en vue d’une étude concernant la création d’un Corps volontaire européen d’aide humanitaire

Contrat n°: ECHO/ADM/BUD/2005/0XXXX

Nom du/des consultant(s): Société:

Introduction 1. Conformément au présent cahier des charges, la DG ECHO souhaite obtenir une étude des enjeux et des objectifs relatifs au Corps volontaire européen d’aide humanitaire (EVHAC) que la Constitution européenne prévoit d’instituer.

Pour la première fois dans l’histoire des traités de l’Union européenne, la Constitution énonce et définit explicitement l’aide humanitaire – voir la partie III, titre V, chapitre IV, «La coopération avec les pays tiers et l’aide humanitaire», section 3, «L’aide humanitaire».

«ARTICLE III-321 1. Les actions de l’Union dans le domaine de l’aide humanitaire sont menées dans le cadre des principes et objectifs de l’action extérieure de l’Union. Ces actions visent, de manière ponctuelle, à porter assistance et secours aux populations des pays tiers, victimes de catastrophes naturelles ou d’origine humaine, et à les protéger, pour faire face aux besoins humanitaires résultant de ces différentes situations. Les actions de l’Union et des États membres se complètent et se renforcent mutuellement. 2. Les actions d’aide humanitaire sont menées conformément aux principes du droit international et aux principes d’impartialité, de neutralité et de non-discrimination. 3. La loi ou loi-cadre européenne établit les mesures définissant le cadre dans lequel sont mises en œuvre les actions d’aide humanitaire de l’Union. 4. L’Union peut conclure avec les pays tiers et les organisations internationales compétentes tout accord utile à la réalisation des objectifs visés au paragraphe 1 et à l’article III-292. Le premier alinéa ne préjuge pas la compétence des États membres pour négocier dans les instances internationales et conclure des accords. 5. Afin d’établir un cadre pour des contributions communes des jeunes Européens aux actions d’aide humanitaire de l’Union, un Corps volontaire européen d’aide humanitaire est créé. La loi européenne fixe son statut et les modalités de son fonctionnement. 6. La Commission peut prendre toute initiative utile pour promouvoir la coordination entre les actions de l’Union et celles des États membres, afin de renforcer l’efficacité et la complémentarité des dispositifs de l’Union et des dispositifs nationaux d’aide humanitaire. 7. L’Union veille à ce que ses actions d’aide humanitaire soient coordonnées et cohérentes avec celles des organisations et organes internationaux, en particulier ceux qui font partie du système des Nations unies.»

2. Le paragraphe 5 indique explicitement que l’objectif est d’avoir un cadre pour les contributions communes des jeunes Européens aux actions d’aide humanitaire de l’Union. Le volontariat est un élément traditionnel de l’action


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humanitaire. Depuis sa création, l’Office européen d’aide humanitaire, devenu la DG ECHO, a financé du personnel expatrié travaillant pour des ONG internationales, pour la Croix-Rouge et pour les agences des Nations unies. L’ECHO s’est également efforcé de favoriser le professionnalisme de l’aide humanitaire en finançant le NOHA (http://europa.eu.int/comm/echo/training/index_fr.htm) et en octroyant des subventions à diverses autres initiatives de formation. La disposition constitutionnelle prévoit clairement la création d’un corps européen de volontaires plus officiel et plus aisément identifiable.

3. La direction générale de la CE en charge de l’aide humanitaire (ECHO) mène des opérations humanitaires depuis 1992. Son mandat légal, inscrit dans le règlement (CE) n° 1257/96 du Conseil (http://europa.eu.int/comm/echo/presentation/mandate_fr.htm) prévoit, à l’article 1er: «L’aide humanitaire de la Communauté comporte des actions non discriminatoires d’assistance, de secours et de protection en faveur des populations des pays tiers, notamment les populations les plus vulnérables et en priorité celles des pays en développement, victimes de catastrophes naturelles, d’événements d’origine humaine, tels que les guerres et les conflits, ou de situations et circonstances exceptionnelles comparables à des calamités naturelles ou causées par l’homme.» Les principes de non-discrimination, d’indépendance et d’impartialité sont énoncés à l’article 7 du règlement.

4. Le paragraphe 2 de l’article III-321 de la nouvelle Constitution prévoit que les actions d’aide humanitaire sont menées conformément aux principes du droit international et en particulier aux principes d’impartialité, de neutralité et de non-discrimination.

5. Par conséquent, l’aide humanitaire ne peut être soumise à la logique politique de l’Union européenne en matière de gestion des crises. En effet, l’aide est uniquement fournie en fonction des besoins, tandis que la gestion des crises fait appel à tout l’éventail des instruments politiques dont dispose l’Union. La nature de la crise, l’historique des liens politiques et économiques avec le pays concerné et les objectifs spécifiques adoptés par l’UE en matière de gestion des crises déterminent la manière dont ces autres instruments sont utilisés. L’EVHAC ne peut pas davantage être intégré à un autre programme communautaire axé sur la jeunesse, comme le programme d’action euro-méditerranéen ou le programme d’action communautaire du «Service volontaire européen».

6. Pour ces raisons, l’EVHAC ne doit pas être confondu avec un éventuel Corps civil européen de paix (CCEP). Néanmoins, les consultants doivent prendre connaissance des récentes propositions de la Commission concernant les perspectives financières pour 2007-2013, les nouveaux instruments à créer dans le domaine des relations extérieures, ainsi que le rôle du Conseil dans la politique extérieure de sécurité et de défense (PESD) et la gestion des crises. Le champ d’action du futur CCEP dépassera celui de l’aide humanitaire pour englober des activités menées dans les pays tiers et couvrant notamment la gestion des crises civiles, la prévention des conflits, le rétablissement de la paix en situation d’après-conflit, la reconstruction et le développement. Le CCEP fera l’objet d’une étude distincte sous la direction de l’AIDCO. Les consultants qui seront chargés de la présente étude sont invités à faciliter les échanges avec l’équipe chargée de l’étude sur le CCEP.

7. Les consultants chargés de la présente étude sont tenus de consulter les États membres de l’UE et les trois groupements de partenaires de la DG ECHO, les agences des Nations unies, la famille de la Croix-Rouge et les ONG. Les États membres de l’UE disposent de leurs propres structures de volontariat, testées et éprouvées. Il y a également lieu de nouer des contacts avec des responsables de l’USAID. S’agissant des consultations avec les partenaires, la plate-forme d’ONG VOICE sera utilisée, éventuellement avant la tenue d’une consultation plus large. Objectifs et missions de l’étude Objectifs de l’étude 8. L’objectif général de l’étude est de fournir à la DG ECHO et aux autres services de la Commission européenne une analyse présentant une ou plusieurs structures pour un futur EVHAC. Les consultants effectueront cette analyse en se basant sur les paramètres des objectifs énoncés dans la Constitution. Une fois que celle-ci sera entrée en vigueur, ses obligations en matière d’aide humanitaire seront inscrites dans le droit européen. Si le contenu concret et définitif et les dispositions de ce droit ne peuvent être précisés à ce stade, il importe néanmoins de se référer au règlement (CE) n° 1257/96 sur l’aide humanitaire (http://europa.eu.int/comm/echo/presentation/mandate_fr.htm).

http://europa.eu.int/comm/echo/presentation/mandate_fr.htm

http://europa.eu.int/comm/echo/presentation/mandate_fr.htm


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9. L’objectif spécifique de la présente étude consiste à présenter une ou plusieurs structures pour un futur EVHAC. Au départ, la DG ECHO avait envisagé de décomposer l’EVHAC en un processus en trois étapes, après une phase de sélection des volontaires: 1) une formation de nature non technique (codes de conduite, formation à la sécurité individuelle, conduite d’un véhicule tout-terrain, communications radio, etc.); 2) un stage de six à douze mois auprès d’un ou de plusieurs partenaires de la DG ECHO; 3) la délivrance d’un certificat de réussite et l’intégration dans une base de données en fonction de leurs aptitudes linguistiques, de leurs compétences professionnelles, de leurs disponibilités pour des missions à court ou à long terme, etc., qui soit utilisable en période de crise. Cependant, la DG ECHO ne veut pas limiter les consultants dans leur recherche de structures, mais elle souhaite que leurs propositions soient réalistes et pratiques. Par conséquent, les points avancés ci-dessous sont destinés à orienter leurs réflexions plutôt qu’à imposer des modèles.

Les consultants devront tenir compte des points suivants dans les structures qu’ils proposeront. La liste n’est pas exhaustive et les consultants sont libres de la compléter:

− les structures envisagées devront notamment englober: (a) la gestion des volontaires via la DG ECHO, (b) la création d’une plate-forme d’assistance technique sous le contrôle de la DG ECHO afin de gérer les fonctions de recrutement, de gestion financière et de soutien logistique aux volontaires, (c) la création d’une agence afin de gérer, entre autres, l’EVHAC;

− le nombre de volontaires que le corps peut espérer gérer de manière réaliste, la nature et la durée des missions, leur statut au titre de la Convention de Vienne, etc.;

− la possibilité pour le corps de créer plusieurs catégories de volontaires, les profils éventuels de ces volontaires, leur niveau d’éducation et de formation (exemple: diplôme récent dans une discipline générale; diplôme récent dans une discipline correspondant à l’un des principaux secteurs d’intervention de la DG ECHO, comme la santé, l’eau et l’assainissement, l’aide alimentaire et la nutrition, la protection juridique et l’hébergement; diplômés disposant d’une expérience appropriée; non-diplômés disposant de compétences et d’une expérience utiles, par exemple dans le domaine de la logistique, de la sécurité, etc.);

− les mécanismes de gestion destinés aux volontaires: faut-il un mécanisme de réaction rapide face à aux crises émergentes et un mécanisme différent pour faire face aux crises en cours? Faut-il instaurer une politique encourageant les volontaires à travailler un maximum au siège administratif des organisations humanitaires sachant qu’ils recherchent peut-être davantage des postes sur le terrain?;

− les conditions de recrutement, le niveau de rémunération, les assurances, le type et le contenu de la formation, l’élaboration de normes, par exemple dans le domaine de la politique humanitaire, les enjeux et les besoins en matière de sécurité, la logistique, la visibilité (tant pour les volontaires individuels que pour l’EVHAC), l’âge, le sexe;

− les obligations relatives aux moyens administratifs, financiers, juridiques et humains doivent faire l’objet d’une évaluation pour chacune des options envisagées ci-dessus, mentionnant également les avantages et les inconvénients des différentes options. Pour la DG ECHO, certains aspects revêtent un intérêt particulier: la gestion de ce corps lui conférerait-elle un caractère plus opérationnel et quelles en seraient les répercussions?

Missions 10. Répondre aux objectifs énoncés ci-dessus en organisant des entretiens avec les personnes qualifiées idoines, analyser des organisations similaires et rédiger un rapport présentant en détail les structures possibles pour l’EVHAC ainsi que les répercussions administratives, juridiques, financières et autres. L’accent sera placé sur la précision et la concision de la présentation.

11. Les consultants rédigeront leur rapport sur la base des éléments suivants: − des entretiens avec des responsables des services civils des États membres de l’UE; − des entretiens avec des responsables des Nations unies, de la Croix-Rouge et des OING (via VOICE)

basées à Bruxelles, Genève et ailleurs; − des entretiens avec des responsables de la DG ECHO, tant au siège de la DG que sur le terrain (assistants

techniques);


Prolog Consult 69

− des entretiens avec des responsables d’autres services extérieurs de la CE (DG DEV, RELEX et AIDCO) et éventuellement de la DG Éducation et culture, pour ses programmes destinés aux jeunes;

− une étude théorique des documents relatifs aux organisations de volontaires à Bruxelles et une analyse des organisations comparables (codes de bonnes pratiques, mandats, modes opératoires, etc.);

− leurs propres qualifications et expériences professionnelles.

Des entretiens en tête-à-tête ne seront pas toujours possibles. Les consultants pourront organiser des entretiens téléphoniques, des entretiens groupés, des vidéoconférences et des conférences par téléphone, et diffuser des questionnaires par voie électronique, etc.

Programme de travail 12. Briefing à Bruxelles (maximum 10 jours, déplacements compris): briefing au siège de la DG ECHO avec le personnel responsable, au cours duquel le service concerné et les autres services de la Commission fourniront toute la documentation disponible et tous les éclaircissements nécessaires. Cette activité devrait occuper les cinq premiers jours de la réunion. Pendant cette période, il sera possible d’organiser le programme de la mission et le travail de terrain. La DG ECHO envisage de consacrer une seconde période de cinq jours à une étude documentaire des organisations de volontaires présentes à Bruxelles, au bureau de liaison de la Croix-Rouge, ainsi que des éléments documentaires qui auront éventuellement été évalués par l’équipe chargée de l’étude sur le CCEP.

13. Missions auprès des administrations des trois États membres qui gèrent les organisations de volontaires et des principales OING présentes sur le territoire de ces États, plus la Suisse, pour la consultation des Nations unies et de la Croix-Rouge, et l’USAID en raison du nombre d’organisations de volontaires placées sous sa tutelle (maximum 10 jours, déplacements compris; pour ce travail, l’équipe peut éventuellement se scinder en deux équipes de deux; tous les consultants de l’équipe ne sont pas tenus de visiter les mêmes lieux).

14. Travail sur le terrain (maximum 5 jours, déplacements compris): les experts effectueront une visite de terrain dans un des bureaux régionaux de la DG ECHO afin de se familiariser avec les pratiques de travail de la DG et de nouer des contacts avec certains de ses assistants techniques et des représentants d’ONG et de ses principaux partenaires internationaux. Le bureau régional sera probablement celui de Nairobi. À ce stade, l’équipe devrait soumettre un premier projet de rapport à la DG ECHO.

15. Rédaction du rapport requis dans le cadre de l’étude (maximum 15 jours pour chacun des trois experts principaux. Le responsable de projet bénéficie de 5 jours supplémentaires pour la relecture): cette période devrait couvrir la rédaction du projet de rapport et du rapport définitif après la présentation faite aux cadres de la DG ECHO (voir ci-dessous).

16. Présentation des documents requis dans le cadre de l’étude au siège de la DG ECHO (maximum un jour pour chacun des quatre experts principaux, déplacements compris): les quatre experts concernés effectueront une présentation en PowerPoint des documents requis (document principal et modèle de lignes directrices) aux cadres et aux principaux fonctionnaires de la DG ECHO.

17. Soumission de la version finale des documents requis: après la présentation en PowerPoint et en fonction des commentaires reçus, les trois experts disposent de quinze jours pour finaliser leur rapport.

Rapport de l’étude 18. L’étude sera suivie de la rédaction d’un document rédigé dans un style aisément lisible, en anglais, d’une longueur maximale de 50 pages, sans les annexes. Cette limite pourra être dépassée pour des motifs dûment justifiés.

19. Les deux documents doivent respecter le format décrit ci-dessous.

• Couverture − Intitulé: «Étude concernant la création d’un Corps volontaire européen d’aide humanitaire» − Date de l’étude − Nom des consultants


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− Coût du rapport en euros − Une mention indiquant que «Le présent report est financé par et a été rédigé à la demande de la Commission européenne. Les commentaires présentés reflètent uniquement l’avis des consultants».

• Table des matières: la présentation du texte devra respecter les missions décrites au point 2.2.

• Résumé des conclusions de l’étude: tous les paragraphes devront être numérotés et les références au corps du texte devront mentionner le numéro des paragraphes correspondants (les références aux annexes mentionneront le numéro de celles-ci).

• Corps du texte: tous les paragraphes doivent être numérotés.

• Annexes: estimations financières et administratives des différentes propositions de structure pour l’EVHAC (la DG ECHO attend des consultants qu’ils présentent des études de cas et des propositions de modèle plus détaillées dans les annexes, avec une présentation plus succincte dans la partie principale du rapport), calendrier, bibliographie et liste des organisations consultées, etc.

20. Une version électronique du rapport final sera remise sur CD-Rom (Microsoft Word) à la DG ECHO, avec tout document de recherche susceptible de présenter un intérêt à ses yeux. Ce CD-Rom sera accompagné de 20 copies papier du rapport.

Compétences requises 21. La DG ECHO estime que l’étude devra être réalisée par quatre experts. La composition générale de l’équipe de consultants devra notamment refléter les compétences suivantes: une expérience professionnelle dans la mise en œuvre sur le terrain d’opérations d’aide humanitaire d’urgence ou de secours, la politique, la stratégie et la planification de l’aide humanitaire; une expérience dans le domaine de l’analyse des capacités d’une organisation et des évaluations des risques concernant les ressources humaines, les aspects juridiques et contractuels, la finance et l’économie, la logistique et la sécurité; l’utilisation de logiciels de création de questionnaires en vue d’une analyse statistique des réponses, éventuellement associée à une certaine expérience de méthodes de recherche ou d’un bagage universitaire dans l’enseignement d’une discipline liée à l’aide humanitaire. (En ce qui concerne le volet juridique et financier, la DG ECHO estime que les consultants doivent disposer des qualifications et de l’expérience requises.)

22. Les experts doivent également être familiarisés avec les méthodes et les procédures de travail de la Commission (instruments budgétaires, gestion de cycle de projets, connaissance sommaire du processus de transfert de compétences aux délégations de la CE, etc.)

23. Tous les experts doivent être capables de rédiger un texte en anglais, mais la connaissance du français par au moins un membre de l’équipe est essentielle.

24. L’équipe doit compter au moins une femme et au moins un homme dans ses rangs.

25. Afin de faciliter le travail des consultants, la DG ECHO mettra des bureaux à leur disposition, tant à son siège central que dans une de ses antennes sur le terrain. Des conférences par téléphone avec d’autres entités et organisations pourront également être utilisées, si nécessaire.

Répartition des tâches 26. L’équipe sera collectivement responsable de la réalisation des différentes missions; toutefois, les consultants seront libres de répartir comme ils l’entendent les différents travaux nécessaires à la réalisation de l’étude. Les membres de l’équipe seront tenus de travailler en étroite collaboration.

27. Un responsable de projet devra être désigne. Il sera responsable de la coordination générale des missions à mener et de la cohérence du rapport final et des autres travaux (sur le plan du contenu et de la présentation).


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Calendrier 28. Les missions à réaliser dans le cadre de la présente étude s’étendront sur une période maximale de 46 jours pour le responsable du projet et de 41 jours ouvrables pour les trois autres experts, et devront être effectuées entre fin mai et décembre 2005.


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ANNEXE II

STRUCTURE ADMINISTRATIVE ET BUDGÉTAIRE DES PRINCIPALES ORGANISATIONS DE RÉFÉRENCE

La présente annexe contient un aperçu des informations budgétaires et administratives qui ont pu être recueillies au cours des entretiens, des missions sur le terrain et des recherches documentaires. Les informations de cette nature étaient toutefois généralement diffuses, incomplètes ou trop éloignées de l’objet de l’étude. Tableau comparatif des coûts (à titre approximatif ou indicatif uniquement, en euros49)

Organisation Frais de subsistance (indemnité

journalière, logement, etc.) Autres coûts (déplacements locaux, dépenses courantes,

assurance, etc.)

TOTAL/mois (EUR)

Volontaires internationaux ACF (Sri Lanka) n.a. n.a. 2 400FICR* 1 250 415 1 800Merlin (Nairobi)** 950 n.a. Oxfam/Québec (RDC, non récent)***

1 100 2 100

Skillshare Intl UK**** 1 100 VNU internationaux***** n.a. n.a. 2 710VNU nationaux***** n.a. n.a. 510US Peace Corps****** n.a. n.a. 3 000Volontaire SRL n.a. n.a. 2 100VSO (Sri Lanka)******* n.a. n.a. 1 600Programme d’échange de jeunes VSO *******

n.a. n.a. 1 150

SVE (projets d’échange de jeunes en Europe uniquement)

n.a. n.a. 750

Volontaires nationaux Loi kényane sur les volontaires locaux (maximum)

270

Croix-Rouge espagnole 350Experts individuels d’EuropeAid

Catégorie I (3-5 ans d’expérience)

Indemnités journalières officielles En fonction de la législation applicable

2 675 – 3 750

Catégorie II (5-10 ans) 3 210 – 5 350Catégorie III (10-20 ans) 4 280 – 6 950Catégorie IV (plus de 20 ans)

5 350 – 8 550

Informations complémentaires et commentaires concernant les coûts • Les chiffres mentionnés ci-dessus ne prennent en général pas en considération les «coûts indirects», tels que

les frais administratifs au siège central et le soutien sur le terrain (supervision des volontaires par le personnel).

• Les frais de déplacement sont inclus dans le total, compte tenu d’une moyenne de 1 voyage en avion pour chaque période de 3 à 6 mois, pour un prix oscillant entre 750 et 1 750 euros (selon la destination).

49 Le taux de change utilisé est le suivant: 1 EUR = 1,20 USD


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* Le coût moyen d’un stagiaire volontaire international «non rémunéré» de la FICR est d’environ 10 000 USD pour une période de 3 à 6 mois: environ 1 500 à 2 000 USD/billet, 1 500 USD/mois comme frais de subsistance, 500 USD/mois pour les dépenses courantes et le matériel, vaste couverture d’assurance, etc. ** L’ONG Merlin emploie des stagiaires au Kenya (expatriés et Kényans). Périodes de 3/6 à maximum 12 mois avec allocations/indemnités journalières, mais pas de salaire (moyenne à Nairobi: 25 USD d’indemnité journalière, 350 USD/mois pour le logement, 1 000 ksh pour les transports/taxis sur place, + billet d’avion aller-retour et assurance médicale). *** Les chiffres (2003? 2004?) pour Oxfam/Québec en RDC: 1 300 USD/mois d’indemnité tout compris, 1 000 USD pour un billet d’avion tous les 4 mois, billet d’avion aller-retour de la mission, assurance. **** Indemnités mensuelles de Skillshare International (Royaume-Uni): 800 EUR (variable en fonction du pays), + 300 EUR pour le logement en Afrique (+ voyage, assurance, etc.) ***** Source: rapport annuel 2003-2004, «coût pro forma annuel moyen des volontaires». Pour le HCR (siège à Genève), les VNU coûtent 15 millions d’USD par an50, contre 60 millions d’USD si ces postes étaient occupés par du personnel contractuel. ****** Voir le tableau complet ci-dessous. ******* Le VSO (Royaume-Uni) octroie une rémunération à son personnel local ainsi qu’une indemnisation des frais encourus. La somme totale est estimée à 25 000 livres pour une mission de deux ans. Le VSO gère également un programme d’échange de jeunes (ex.: 10 jeunes issus de 2 pays – un pays de l’UE et un pays tiers – passent 3 mois dans le pays avec lequel l’échange est effectué). Coût: 4 500 livres par personne pour 6 mois. Ce montant correspond aux chiffres fournis par le programme SVE: 4 500 euros, également pour 6 mois, même si dans ce cas, les coûts liés aux déplacements, au logement et à l’assurance sont moins élevés.

Autres indications de dépenses (non mentionnées dans le tableau ci-dessus) • IMC/Sri Lanka paye 750 Rps d’indemnité journalière plus 28 pour cent de frais généraux, plus tarifs aériens;

un montant supplémentaire de 13 pour cent est ajouté au total afin de couvrir les frais indirects. • Le coût moyen d’un volontaire VSL (Volunteer Sri Lanka) était de 1 500 USD pour les frais de voyage et de

20 USD d’indemnité journalière. • En ce qui concerne GOAL/Sri Lanka, les volontaires reçoivent une indemnité en Irlande et les dépenses

encourues dans le pays de destination sont remboursées à hauteur d’environ 500 USD par mois. • Un rapport de l’USAID51 mentionne un montant quotidien de 1 200 USD, ce qui correspond à une fonction

de consultant chevronné. Ce montant paraît particulièrement élevé, même s’il couvre certains éléments dignes d’intérêt et généralement exclus du calcul global des coûts. o La contribution versée aux volontaires est estimée à 400 USD par jour. Ce niveau s’applique en réalité à

des professionnels adultes qui acceptent de renoncer à leur salaire pendant leur période de volontariat; d’autres volontaires (en particulier les jeunes diplômés lors de leur première expérience de terrain) complètent généralement leurs indemnités journalières par des fonds propres afin d’améliorer quelque peu le confort de vie sur place.

o Les coûts «d’administration générale du programme», qui couvrent le personnel employé au siège central, sont estimés à 200 à 400 USD par jour: ce montant dépend des effectifs occupés au siège et des frais de fonctionnement, qu’il faut ensuite diviser par le nombre de volontaires.

o Le «soutien au bureau de terrain», qui comprend également du personnel de supervision, est estimé à 100 à 300 USD par jour, un chiffre qui semble réaliste.

o Les coûts directs (déplacements internationaux et locaux, indemnités journalières, logement, assurance) constituent en général les seules dépenses à prendre en considération. Le rapport estime ceux-ci à 200 USD par jour, ce qui équivaut au double des coûts généralement avancés lors de nos propres discussions sur le terrain.

• Selon RedR-IHE, une organisation très spécialisée, les coûts de gestion d’une base de données (probablement plus «orientée sur les clients» que ce dont aurait besoin l’EVHAC) peuvent être estimés comme suit. o Postes budgétaires pour un service de recrutement: la majeure partie des frais est absorbée par la liaison

avec les clients, par les placements et par les activités courantes de marketing à destination des clients et 50 Couverture assurance intégrale, bagages, allocations familiales ou pour conditions de vie difficiles, formation, congés payés et indemnités d’expatriation, etc. 51 Jill Keesbury, The value of International Volunteerism, juillet 2003


Prolog Consult 74

des candidats, et non par la mise au point et la gestion courante de la base de données. Les coûts s’expriment mieux en termes de placements effectués. Les montants varient de 1 500 livres pour un service classique, qui consiste dans la fourniture d’une liste de candidats présélectionnés au client, à 15 000 livres pour une solution globale de recrutement destinée aux cadres supérieurs (ce chiffre ne correspond pas aux tarifs pratiqués par RedR, mais il est courant sur le marché), ce qui présuppose l’existence d’une certaine «masse critique» de placements, une centaine par année.

o Mise au point d’une offre de recrutement en ligne de 10 000 à 100 000 livres (en fonction des spécifications; temps de liaison avec le consultant extérieur inclus).

o Gestion de la base de données: dépend du niveau d’utilisation, mais une utilisation relativement minimale peut nécessiter une contribution à temps partiel.

o Effectifs et coûts: peuvent suivre la demande des clients à la hausse ou à la baisse et dépendent de la façon dont le service est géré.

o Mise au point d’une base de données pour les clients: coûts analogues à ceux mentionnés ci-dessus. US PEACE CORPS52

Le tableau ci-dessous présente les coûts des opérations programmées du Peace Corps programmées pour l’exercice fiscal 2006 (en milliers de dollars). Certains chiffres revêtent un intérêt majeur pour l’EVHAC, en particulier le dernier volet, consacré à la gestion de l’agence, ainsi que les rapports opérations directes/services de soutien (42 % du budget total de l’année 2006 sont consacrés aux services de soutien, avec un effectif de 1 200 employés pour 7 800 volontaires, voir également le chapitre B.6). Au moment de conclure le présent rapport, le budget 2006 de l’agence exécutive de la DG EAC n’avait pas encore été publié. Opérations volontaires directes 2004 2005 2006

Réel Estimation Demande Gestion opérationnelle à l’étranger Afrique 62 450 66 937 68 669 Europe, Méditerranée et Asie 43 692 46 453 50 055 Amériques et Pacifique 52 289 56 200 57 275 Crisis Corps 638 933 941 Volontaires des Nations unies 168 111 112 Sous total – Gestion opérationnelle à l’étranger 159 238 170 634 177 053 Soutien opérationnel à l’étranger Opérations de soutien aux volontaires 6 847 7 390 8 112 Federal Employees’ Compensation Act 10 923 10 482 10 701 Ressources de services de santé centralisées 14 024 13 706 14 080 Centre d’assist. de terrain et de rech. appl. 5 684 6 081 6 659 Recrutement et sélection des volontaires 14 275 14 621 15 501 Initiatives du secteur privé 607 602 626 Équip./Fournitures à l’étranger – Exéc. centralisée 2 878 5 208 4 887 Opérations financières internationales 2 966 2 790 2 981 Indemnité de réadaptation des volontaires 21 065 20 899 21 110 Remboursements au Département d’État 5 669 6 912 8 148 Sous total – Soutien opérationnel à l’étranger 84 938 88 690 92 807 SOUS TOTAL – OPÉRATIONS VOLONTAIRES DIRECTES 244 175 259 324 269 859 Services de soutien aux opérations volontaires Programmes du troisième axe World Wise Schools 562 654 677 Programmes universitaires 340 641 696 Services d’aide au retour des volontaires 865 682 696

52 Source: Congressional Budget Justification, exercice fiscal 2006 http://www.peacecorps.gov/policies/pdf/peacecorps_cbj_2006.pdf


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Sous total – Programmes du troisième axe 1 767 1 977 2 069 Gestion de l’agence Direction, Service juridique, Congrès, Presse 4 195 5 441 5 480 Communications 1 946 2 379 2 440 Sûreté et sécurité 1 819 2 018 2 080 Bur. de la planification, du budget et des finances 9 593 11 257 12 465 BPBF – Ressources centralisées 1 635 1 712 1 752 Acquisitions & Contrats 1 085 1 567 1 590 Bureau du directeur de l’information 7 178 8 402 8 994 TI – Ressources centralisées 10 660 11 153 16 196 Administration 4 319 4 932 5 489 Administration – Ressources centralisées 13 674 13 337 13 683 Inspecteur général 2 460 2 862 2 955 Sous total, Administration de l’agence 58 565 65 061 73 123 SOUS TOTAL – SERVICES DE SOUTIEN AUX OPÉRATIONS VOLONTAIRES 60 332 67 037 75 192


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ANNEXE III – NORMES

Les éléments mentionnés ci-dessous le sont à titre indicatif et concernent uniquement les cinq organisations concernées. Ces lignes directrices nécessiteront peut-être certaines adaptations au volontariat et au mode opératoire qui sera décidé pour l’organe ou l’agence de type EVHAC (voir également le chapitre E.3).

1. Comhlamh – Charte des volontaires et code de pratiques des agences (résumé) 2. People In Aid – Code de bonne pratique dans la gestion et le soutien du personnel humanitaire (résumé) 3. Cycle d’encadrement des volontaires de la FICR 4. Code de conduite du HCR 5. Normes communes du projet Sphere (résumé)

1. COMHLAMH – CHARTE DES VOLONTAIRES ET CODE DE PRATIQUES DES AGENCES («Le volontariat à court terme pour un développement à long terme») RESPONSABILITÉS DES VOLONTAIRES Les volontaires s’engagent:

1. à s’informer sur tous les aspects relatifs à leur placement; 2. à étudier attentivement leur déclaration de mission avant leur départ; 3. à respecter les coutumes locales et à endosser le rôle d’apprenant et d’invité; 4. à toujours faire preuve de professionnalisme, de flexibilité et d’adaptabilité dans le cadre de leur

placement; 5. à dûment veiller à leur sécurité personnelle et à leur santé mentale et physique; 6. à insuffler l’expérience et les connaissances acquises à l’étranger dans la société irlandaise; 7. à accepter et à signer un code de conduite consacrant ces principes.

RESPONSABILITÉS DES ORGANISATIONS DE VOLONTAIRES Les organisations de volontaires s’engagent:

1. à mener des programmes de volontariat reposant sur des objectifs réalistes et prévoyant des fonctions adaptées et utiles pour les volontaires;

2. à dégager suffisamment de moyens et de soutien en faveur des programmes d’une manière efficace et durable;

3. à proposer une image et un marketing qui soit en phase avec les bonnes pratiques, et à définir clairement les objectifs, l’éthique et les valeurs de l’organisation;

4. à fournir aux candidats volontaires des informations gratuites, objectives et neutres concernant l’organisation et les placements de volontaires;

5. à recourir à des procédures de recrutement neutres, cohérentes et transparentes; 6. à fournir une assistance aux volontaires et à répondre à leurs divers besoins; 7. à s’assurer que les volontaires suivent les séances de préparation, de familiarisation et de formation

requises; 8. à garantir la protection, la sécurité et le bien-être des volontaires et, dans la mesure du possible, des

personnes avec qui ils collaborent; 9. à offrir une reconnaissance aux volontaires; 10. à assurer un suivi et une évaluation en permanence; 11. à dresser un bilan avec les volontaires au retour de leur mission.

www.comhlamh.org et www.volunteeringoptions.org

http://www.comhlamh.org/

http://www.volunteeringoptions.org/


Prolog Consult 77

2. People In Aid - Code de bonne pratique dans la gestion et le soutien du personnel humanitaire

Principe directeur: «Les personnes sont essentielles à la réalisation de notre mission.» Principe 1: Stratégie relative aux ressources humaines Les ressources humaines font partie intégrante de nos plans stratégiques et opérationnels. Principe 2: Politiques générales et pratiques en matière de personnel Nos politiques générales en matière de ressources humaines visent à être efficaces, justes et transparentes. Principe 3: La gestion des personnes La qualité du soutien, de la gestion et du leadership de notre personnel est essentielle à notre efficacité. Principe 4: Consultation et communication Le dialogue avec notre personnel sur les questions susceptibles d’affecter son travail améliore la qualité et l’efficacité de nos politiques générales et de nos pratiques. Principe 5: Recrutement et sélection Nos politiques générales et pratiques visent à attirer et à sélectionner une main-d’œuvre diverse dotée des compétences et capacités nécessaires pour répondre à nos exigences. Principe 6: Apprentissage, formation et développement L’apprentissage, la formation et le développement du personnel sont encouragés dans l’ensemble de l’organisation. Principe 7: Santé, sûreté et sécurité La sécurité, la santé et la sûreté de notre personnel constituent une responsabilité primordiale pour notre organisation. www.peopleinaid.org 3. CYCLE D’ENCADREMENT DES VOLONTAIRES DE LA FICR (page 12) http://www.ifrc.org/who/policy/voluntee.asp 4. CODE DE CONDUITE DU HCR http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/admin/opendoc.pdf?tbl=ADMIN&id=422dbc89a 5. NORMES COMMUNES DU PROJET SPHERE Extraits de la Charte humanitaire et des normes minimales pour les interventions lors de catastrophes.

1. Participation: la population affectée par la catastrophe participe activement à l’évaluation, à la conception, à la mise en œuvre, au suivi et à l’évaluation du programme d’assistance.

2. Évaluation initiale: les évaluations permettent de comprendre les circonstances de la catastrophe et d’analyser les menaces pesant sur la vie, la dignité, la santé et les moyens de subsistance…

3. Intervention: une intervention humanitaire est requise dans les situations où les autorités compétentes ne sont pas en mesure de répondre aux besoins de protection et d’assistance de la population […] et lorsque l’évaluation initiale et l’analyse indiquent que ces besoins ne sont pas satisfaits.

4. Ciblage: l’assistance ou les services humanitaires sont fournis de manière équitable et impartiale, sur la base de la vulnérabilité et des besoins des individus ou des groupes affectés par la catastrophe.

5. Suivi: l’efficacité du programme dans sa manière de répondre aux problèmes est évaluée et les changements qui surviennent dans le contexte plus général sont continuellement suivis, en vue d’améliorer le programme ou de le retirer progressivement, selon ce qui sera requis.

http://www.peopleinaid.org/


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6. Évaluation: on procède à un examen systématique et impartial de l’action humanitaire, dans le but de tirer des enseignements qui permettront d’améliorer les pratiques et les politiques générales, ainsi que la responsabilité.

7. Compétences et responsabilités des travailleurs humanitaires: les travailleurs humanitaires possèdent les qualifications, les attitudes et l’expérience adéquates pour planifier et mettre efficacement en œuvre des programmes appropriés.

8. Supervision, gestion et soutien du personnel: les travailleurs humanitaires bénéficient d’une supervision et d’un soutien pour garantir la mise en œuvre efficace du programme d’assistance humanitaire.

www. sphereproject.org


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ANNEXE IV – LISTE DES ORGANISATIONS CONSULTÉES

Les organisations répertoriées ci-dessous ont notamment été consultées via des entretiens et des études documentaires.

ACF (Action Contre la Faim) ACT (Action by Churches Together) Action Aid International Ministère belge de la coopération Croix-Rouge britannique Brookings Institution (États-Unis) CARE CLONG (France) Concern Worldwide Consortium des agences humanitaires (Sri Lanka) Croix-Rouge danoise DG ECHO (ECHO 4 et 5, ECHO Nairobi et Sri Lanka) DG EAC, programme SVE DG AIDCO (évaluation CCEP) DG Environnement (évaluation sur les «volontaires dans la protection civile») FORUM – conférence et membres GOAL Handicap International (France) CICR ICVA FICR InterAction (Conseil américain pour l’action volontaire internationale) Corps médical international OIM Jesuit Refugee Services (États-Unis) Johanniter-Unfall-Hilfswerk (Allemagne) Croix-Rouge kényane Malteser International Merlin Royaume-Uni MSF Ambassade royale des Pays-Bas (Sri Lanka) NOHA (conseil d’administration) NRC (Conseil norvégien pour les réfugiés) Oxfam GB PSO (Pays-Bas) RedR/IHE Save the Children Skillshare International, Royaume-Uni Croix-Rouge sri-lankaise Tearfund PNUD HCR Unicef VNU BCAH US Peace Corps US Crisis Corps


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USAID / OFDA (Office of Foreign Disaster Assistance) US Volunteers for Prosperity VOICE Volunteer Sri Lanka VSO (Voluntary Services Overseas), Royaume-Uni PAM OMC Banque mondiale (Unité de gestion des risques) ZOA Refugee Care


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ANNEXE V – QUESTIONNAIRES/SONDAGES L’annexe V présente (i) une note méthodologique concernant les sondages et (ii) une copie des quatre questionnaires en question. Les résultats sont synthétisés au chapitre B. Une copie intégrale des réponses, accompagnées des analyses et de statistiques est disponible sur demande. V.I. Notes méthodologiques Sondages adressés aux parties prenantes Afin de compléter les informations recueillies lors des entretiens directs avec différentes parties prenantes et au cours des missions sur le terrain, nous avons effectué plusieurs sondages parmi les principaux acteurs de l’aide humanitaire: (a) les partenaires de la DG ECHO, (b) les membres du comité de l’aide humanitaire (CAH), (c) un florilège d’organisations de volontaires, (d) quelques jeunes volontaires. Méthode Tous les sondages ont été structurés et formulés par les membres de l’équipe chargée de l’étude, dans le but de recueillir des informations utiles d’une manière concise et directe. Près de 192 partenaires de la DG ECHO ont été invités à y répondre. Les auteurs s’attendaient également à ce que de nombreux jeunes volontaires donnent leur avis. C’est pourquoi ces sondages ont été réalisés à l’aide d’un outil en ligne. Les autres groupes cibles (CAH, organisations de volontaires) ont été invités à donner leur avis via un questionnaire papier «classique». Information, concept et assistance Le processus d’information et d’invitation à participer aux sondages (pour les partenaires de la DG ECHO) a bénéficié du soutien de VOICE et du bureau de coordination de la Croix-Rouge à Bruxelles. Les deux organisations ont invité leurs membres à participer, soit directement, soit via leur bulletin d’information. Enfin, 50 des 192 partenaires de la DG ECHO ont répondu au sondage (26 %), ce qui constitue un taux de réponse acceptable par rapport aux sondages institutionnels comparables. La DG ECHO s’est elle-même chargée de diffuser les sondages adressés aux membres du CAH. Au total, 6 représentants nationaux sur les 25 membres invités à répondre ont complété le questionnaire (24 %). L’équipe en charge de l’étude espérait obtenir un plus grand nombre de réponses; en effet, les représentants nationaux connaissent parfaitement bien les systèmes nationaux de soutien aux volontaires et auraient donc constitué une source d’informations précieuse eu égard aux expériences et au fonctionnement des systèmes en vigueur dans les États membres de l’UE. Outre les réponses mentionnées ci-dessus, nous avons également reçu 56 réponses au sondage adressé aux jeunes volontaires (le nombre de personnes invitées à répondre n’est pas connu étant donné que l’invitation s’est faite par le biais de divers sites internet, comme FORUM). Six organisations de volontaires, dont les VNU, ont également répondu au sondage qui leur a été spécialement adressé. Validité et limites des résultats Pour avoir une idée de la validité des résultats des sondages – dans le cadre de l’implication des «jeunes volontaires européens dans les actions humanitaires» –, il faut tenir compte des divers contextes institutionnels des sondés. Les organisations de volontaires qui ont répondu au sondage travaillent toutes dans le développement et non dans l’aide humanitaire ou l’aide d’urgence. De nombreux partenaires de la DG ECHO, bien qu’actifs dans le domaine humanitaire, assurent également des missions orientées sur le développement et impliquant des volontaires. Parmi les jeunes volontaires qui ont répondu au questionnaire, environ la moitié disposait déjà d’une expérience dans le domaine de l’aide humanitaire et de l’aide d’urgence, et la plupart avaient travaillé sous la tutelle d’ONG françaises. Dans l’ensemble, on ne peut pas qualifier la base de données et d’informations collectées de représentative (en termes de chiffres) et de nombreuses réponses doivent être modérées par le contexte spécifique aux organisations


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sondées. Cependant, les sondages permettent d’obtenir des indications et des tendances utiles quant à la manière dont les différentes parties prenantes perçoivent la notion d’implication des jeunes volontaires dans les opérations d’aide humanitaire et d’aide d’urgence. Plus particulièrement, les réponses libres aux questions ouvertes constituent une source d’information précieuse concernant les sujets de préoccupation et les expériences, ainsi que concernant les avantages et la valeur ajoutée escomptés. Résumé des tendances et indications Il existe un vaste consensus entre les partenaires de la DG ECHO, les membres du CAH, les organisations de volontaires et les jeunes volontaires eux-mêmes à propos des risques inhérents à la participation des jeunes volontaires53 aux opérations humanitaires et d’urgence. Les principales préoccupations exprimées peuvent se résumer comme suit:

la participation de personnes jeunes et relativement inexpérimentées va très clairement à l’encontre de la demande croissante en faveur d’une aide humanitaire ou d’une aide d’urgence efficace et professionnelle;

l’identification des candidats adéquats pour partir en mission de volontariat constitue un défi de taille (la

bonne personne disposant des bonnes qualifications au bon moment);

les efforts supplémentaires déployés pour gérer et superviser le personnel jeune et inexpérimenté en situation d’urgence sont souvent considérés comme inacceptables, ce qui remet en cause la valeur ajoutée d’une telle participation;

les questions de sécurité ont souvent été soulevées, tant par les organisations de départ que par les jeunes

volontaires eux-mêmes;

la formation et la préparation des jeunes volontaires à leur mission sont considérées comme un défi important et comme des activités très coûteuses étant donné les affectations multiples des jeunes volontaires;

à la question de savoir à quel type d’opérations les jeunes volontaires sont affectés, les sondés affirment

en général que les «opérations délicates» dans des situations d’urgence ne leur conviennent pas, et que les programmes post-catastrophe et de reconstruction à long terme sont plus adaptés.

En plus des commentaires critiques, majoritaires, certains éléments positifs ont également été mentionnés quant à la participation des jeunes volontaires. Les points les plus importants sont résumés ci-après:

les jeunes sont motivés, enthousiastes et flexibles, et sont souvent disponibles à un moindre coût;

les jeunes volontaires peuvent constituer un réservoir pour le recrutement de personnel dans le domaine humanitaire;

l’image positive et la réputation de l’organisation de départ et l’impact positif sur les bénéficiaires.

Les contraintes et les critiques pèsent bien plus lourd dans la balance face aux avantages potentiels de la participation de jeunes volontaires à des opérations humanitaires et d’urgence. Les réponses aux sondages, en particulier celles des partenaires de la DG ECHO, ne peuvent être interprétées dans le sens d’une demande ou d’un besoin réel de participation des jeunes volontaires. Il est important de souligner que les avis sont totalement différents lorsqu’il s’agit de la participation de volontaires expérimentés. De nombreux partenaires de la DG ECHO font appel à des volontaires expérimentés et font part de leur volonté de revoir leur nombre à la hausse à l’avenir – mais, ici aussi, l’identification des 53 Bien que les sondés aient fourni différentes définitions des «jeunes volontaires», on peut en dégager la définition suivante: les jeunes volontaires sont des personnes relativement inexpérimentées qui ne disposent d’aucune formation professionnelle ou de jeunes diplômés insuffisamment expérimentés.


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candidats adéquats au moment opportun et la formation adaptées sont les principaux défis que doivent relever les organisations concernées.


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V.II. QUESTIONNAIRES

A. Questionnaire destiné aux partenaires exécutifs de la DG ECHO

Note de synthèse (Cette note était globalement identique pour l’ensemble des sondages; nous ne la reproduisons donc qu’une seule fois.) Compte tenu d’une disposition contenue dans la Constitution de l’UE54 et visant à créer un «Corps volontaire européen d’aide humanitaire (EVHAC)»55, la DG de la Commission en charge de l’aide humanitaire (ECHO) a décidé de commander une étude indépendante sur le sujet. Au terme d’une procédure d’appel d’offres classique, le projet a été attribué à une équipe d’experts placés sous la direction de Prolog, une société de conseil implantée à Bruxelles. Il faut souligner que la DG ECHO insiste sur le fait que «l’aide humanitaire ne peut être soumise à la logique politique de l’Union européenne en matière de gestion des crises. En effet, l’aide est uniquement fournie en fonction des besoins». C’est la raison pour laquelle l’EVHAC ne peut être confondu avec le «Corps civil européen de paix» (CCEP), qui fait également l’objet d’une évaluation distincte sous la tutelle d’AIDCO, ou avec les «Volontaires dans la protection civile» – un autre projet étudié. De plus, l’EVHAC ne peut devenir un élément du programme Youth, à l’instar du «Service volontaire européen» (SVE). La coordination et la cohérence entre ces éléments ne doivent toutefois pas être perdues de vue. L’objectif général de l’étude est de «fournir à la DG ECHO et aux autres services de la Commission européenne une analyse présentant une ou plusieurs structures pour un futur EVHAC». À travers le présent sondage et par d’autres biais, nous nous efforcerons de recueillir des informations auprès des principaux partenaires de la DG ECHO sur leur expérience avec des volontaires européens qu’ils ont affecté à leurs projets européens ou internationaux et sur les exemples de bonnes pratiques, mais aussi de leur donner la possibilité d’exprimer librement leurs idées. Soyez assurés que votre avis et vos suggestions apporteront une contribution précieuse au projet. Ces informations pourront en effet contribuer à l’élaboration de propositions utiles et innovantes, qui seront soumises à l’avis de la DG ECHO. Nous vous serions dès lors reconnaissants de transmettre le présent sondage à la ou aux personnes les plus concernées au sein de votre organisation, tant pour les aspects administratifs qu’opérationnels mentionnés ci-dessous. Le questionnaire complété doit être renvoyé par courrier électronique avant le 4 novembre à Michael Kunze, à l’adresse suivante: [email protected]. Il se fera un plaisir de répondre à toute demande d’information éventuelle et de vous envoyer un feed-back (résultats agrégés, etc.) le plus rapidement possible. Pour terminer, nous tenons à vous présenter nos excuses pour d’éventuels «doublons». En effet, ce sondage – ainsi que d’autres formes d’enquêtes, adressées à différents acteurs – sera diffusé via divers canaux et pourrait donc vous être adressé à plusieurs reprises. L’équipe de Prolog

54 Bien que le projet de Constitution fasse actuellement l’objet d’une refonte approfondie, Nous pouvons néanmoins partir du principe selon lequel l’idée d’une organisation de type EVHAC gardera son attrait sur le plan politique (par exemple aux yeux du Conseil) et pourrait donc ressurgir en d’autres circonstances. 55 Article III-321, paragraphe 5: «Afin d’établir un cadre pour des contributions communes des jeunes Européens aux actions d’aide humanitaire de l’Union, un Corps volontaire européen d’aide humanitaire est créé. La loi européenne fixe son statut et les modalités de son fonctionnement.»

mailto:[email protected]


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I. Informations de base Q.1. Nom de votre organisation: Q.2. Votre nom et votre fonction: Q.3. Autre(s) personne(s) en charge des aspects administratifs et/ou opérationnels impliquant des volontaires au sein de votre organisation (le cas échéant): Q.4. Vos coordonnées (courriel et numéro de téléphone): Q.5. Effectifs moyens employés au siège de l’organisation en 2004: Q.6. Effectifs moyens employés sur le terrain en 2004 (non volontaires): II. Généralités Q.7. Votre organisation travaille-t-elle avec des volontaires européens ou internationaux, soit sur le territoire de l’UE (votre propre pays par exemple), soit dans des situations humanitaires d’urgence dans des pays tiers? O/N (Si «NON», veuillez passer directement à la question Q.26). Q.8. Si oui, quelle définition donnez-vous au terme «volontaire» (ex.: travailleur qualifié et rémunéré, mais plus flexible, engagé à court terme et nécessitant un soutien moindre; travailleur non rémunéré et moins expérimenté; etc.)? Utilisez-vous une autre terminologie? Q.9. Sur un plan général, quelles sont selon vous les points forts et les points faibles récurrents du volontariat? Pensez-vous que les volontaires jouent un rôle important dans la qualité de l’exécution des activités ou de l’acheminement de l’aide? Q.10. Combien de volontaires européens/internationaux ont-ils collaboré avec votre organisation en 2004 (chiffre approximatif)?

à l’étranger dans le cadre d’activités liées à l’aide humanitaire d’urgence (si possible séparé du point suivant):

à l’étranger dans le cadre d’autres activités (développement, transformation sociale, éducation/éducation au développement, échanges culturels, rétablissement de la paix, etc.):

sur le territoire national/de l’UE: Q.11. Dans le pays où est établi le siège de votre organisation, existe-t-il des lois ou des règles nationales applicables à l’encadrement des volontaires (si possible, veuillez fournir des références ou des liens vers des pages internet)? Q.12. Quelles sont selon vous les principales motivations des volontaires qui travaillent pour le compte de votre organisation (classées par ordre d’importance, de 1 à 4)?

Aider les gens dans le besoin, notamment en apportant ses compétences: Acquérir une expérience professionnelle, perfectionner des compétences (linguistiques, par exemple)

susceptibles d’être utiles dans la suite de la carrière en général: Entamer/poursuivre une carrière dans le secteur humanitaire: Autres (veuillez préciser):

Q.13. Quels sont les principaux défis que doit relever votre organisation en ce qui concerne la participation des volontaires (classés par ordre d’importance ressentie, de 1 à 4)?

Administration (gestion, contrats, respect des calendriers, etc.): Identification des volontaires aptes: Formation, préparation aux missions à l’étranger:


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Autres (veuillez préciser): Q.14. Quels avantages votre organisation tire-t-elle de la participation des volontaires (classés par ordre d’importance, de 1 à 6)?

Image positive et réputation de l’organisation: Économies par rapport au personnel contractuel: Important dévouement professionnel des volontaires: Impact sur les bénéficiaires: Compense les pénuries de personnel en cas de crise ou de besoin: Autres (veuillez préciser):

III. Coûts Q.15. Quelle forme de compensation votre organisation offre-t-elle aux volontaires (indemnité financière, frais remboursables, indemnités journalières, voyages, autres avantages,…)?

Postes sur le territoire national/de l’UE: Missions internationales/à l’étranger:

Q.16. Quel type d’assurance votre organisation offre-t-elle aux volontaires?


Q.17. Quel est, approximativement, le coût total moyen d’un volontaire pour un mois de travail?


IV. Qui sont les volontaires envoyés à l’étranger? Q.18. À quel stade du «cycle de vie professionnelle» ces volontaires en étaient-ils en 2004 (pourcentages approximatifs)?

Jeune, encore aux études: % Personne sans formation professionnelle pertinente: % Fraîchement diplômé dans une discipline pertinente: % Jeune professionnel < 5 années d’expérience: % Professionnel expérimenté > 5 années d’expérience: % Post-carrière (ex.: pensionnés): % Autre (veuillez préciser): %

Q.19. Quel type de missions votre organisation a-t-elle confié aux volontaires envoyés à l’étranger en 2004?

Gestion et supervision de projets: % Compétences techniques spécialisées (santé, eau & assainissement, logistique, etc.): % Éducation au développement: % Services de soutien auxiliaires à la mise en œuvre des projets: % Autres %

Q.20. Quelle est la durée moyenne des missions internationales confiées aux volontaires?

< 1 mois: % 1 à 6 mois: % > 6 mois (veuillez préciser la durée): %


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V. Qui sont les volontaires déployés sur le territoire national/de l’UE? Q.21 À quel stade du «cycle de vie professionnelle» ces volontaires en étaient-ils en 2004 (pourcentages approximatifs)?

Jeune, encore aux études: % Personne sans formation professionnelle pertinente: % Jeune ayant quitté prématurément l’école,

juste après les études/la formation professionnelle: % Jeune professionnel < 5 années d’expérience: % Professionnel expérimenté > 5 années d’expérience: % Post-carrière (ex.: pensionnés): % Autre (veuillez préciser): %

Q.22. Quel type de missions ou de travail votre organisation a-t-elle confié aux volontaires en 2004?

Travail administratif général au siège de l’organisation: % Missions techniques spécifiques (informatique, conception, logistique, etc.): % Éducation au développement: % Services de soutien auxiliaires en faveur de l’organisation: % Autres: %

Q.23. Quelle est la durée moyenne des missions confiées aux volontaires sur le territoire national/de l’UE?


VI. Normes, lignes directrices et formation Q.24. Votre organisation a-t-elle fixé des lignes directrices, des normes ou des codes de conduite pour les volontaires? O/N (veuillez indiquer des références et joindre des copies électroniques le cas échéant) Q.25. Votre organisation organise-t-elle des formations (lesquelles?) pour les volontaires:

travaillant au siège de l’organisation ou sur le territoire national/de l’UE? O/N; si oui, lesquelles? travaillant à l’étranger, en particulier dans les situations d’urgence? O/N; si oui, lesquelles?

VII. Prévisions pour l’avenir Q.26. Votre organisation prévoit-elle de créer des postes (supplémentaires?) pour des volontaires dans un avenir proche (12 à 24 mois)? O/N – Veuillez expliquer brièvement pourquoi: Q.27. Si oui, combien? Veuillez indiquer des chiffres approximatifs, si possible:

Territoire national/de l’UE: Missions internationales/à l’étranger:

Q.28. Quel type de profil de volontaires votre organisation recherche-t-elle de préférence (une ou plusieurs réponses possibles, classées de 1 à 4)?

Professionnels expérimentés (avec expérience de terrain pertinente): Professionnels expérimentés (sans expérience de terrain): Jeunes professionnels venant de recevoir leur diplôme: Jeunes ayant quitté l’école et personnes sans formation professionnelle:


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VIII. Les «jeunes» volontaires dans l’aide humanitaire (soit essentiellement < 25 ans, éventuellement jusqu’au début de la trentaine) Q.29. Votre organisation voit-elle un ou plusieurs avantages manifestes à employer des «jeunes» volontaires, même s’ils n’ont que peu ou pas d’expérience professionnelle (étudiants, jeunes diplômés, etc.), que ce soit sur le territoire national/de l’UE ou à l’étranger? O/N Veuillez développer brièvement votre réponse: Q.30. Pour votre organisation, quels pourraient être les avantages d’un système formel par lequel la Commission européenne financerait la participation de «jeunes» volontaires à des actions humanitaires? Q.31. Avez-vous des préoccupations à exprimer en ce qui concerne la participation de «jeunes» volontaires aux opérations que vous menez à l’étranger (si c’est le cas de votre organisation)? Veuillez développer brièvement votre réponse: IX. Selon vous, quels pourraient être la valeur ajoutée ou l’objectif, autres que ceux décrits, d’un «EVHAC» (ou d’un autre organe financé par la Commission actif dans le domaine du volontariat)? Q.32. Cette question vous donne la possibilité d’exprimer librement vos idées et votre avis sur ce qui semble réellement nécessaire (ex.: «quelles sont les lacunes du système actuel qu’il conviendrait de combler?») et sur la manière dont cela devrait être organisé. Notre but n’est pas de suggérer des thèmes, mais certains éléments méritent d’être mentionnés s’ils vous paraissent pertinents, comme: une base de données centralisée (créée et gérée par qui? un organe dépendant de la CE ou des ONG?); le besoin éventuel de ressources humaines supplémentaires puisées dans une réserve créée, formée et administrée par la CE; le volontariat Sud-Nord; le volontariat virtuel; etc. X. Autres commentaires et suggestions Q.33. Si vous souhaitez apporter d’autres commentaires et suggestions en ce qui concerne l’EVHAC, veuillez développer brièvement:


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B. Questionnaire destiné aux membres du CAH (Comité de l’aide humanitaire)

I. Informations de base Q.1. Votre pays et votre ministère/département: Q.2. Votre nom et votre fonction: Q.3. Vos coordonnées (courriel et numéro de téléphone): II. Généralités Q.4. Quel est votre avis général sur l’opportunité politique de l’initiative (compte tenu du texte du projet de Constitution) de créer un système officialisé afin d’impliquer de «jeunes Européens» en tant que volontaires dans des activités d’aide humanitaire (pour des missions susceptibles de se dérouler dans leur pays d’origine ou à l’étranger)?

Je pense que cette initiative est nécessaire: O/N J’exprime de vives réserves: O/N Je ne suis pas en mesure de juger:

Veuillez développer brièvement votre réponse: III. Les «jeunes» volontaires56 Q.5. Le projet de Constitution mentionne en particulier le recours à des «jeunes» volontaires. Quels seraient, selon vous, les principaux avantages de l’implication de jeunes volontaires dans les activités d’aide humanitaire? Veuillez développer brièvement: Q.6. Quels seraient les principaux inconvénients de l’implication de jeunes volontaires dans les activités d’aide humanitaire? Veuillez développer brièvement: Q.7. Seriez-vous prêts à envisager d’autres rôles, d’autres types de contributions (que les programmes de la DG ECHO) pour les jeunes volontaires européens dans des activités liées à l’aide humanitaire sur le territoire de l’UE ou à l’étranger? Veuillez développer brièvement: IV. Autres avantages, contraintes et défis potentiels Q.8. Outre la question des jeunes volontaires, veuillez expliquer brièvement quels seraient, selon vous, les principaux avantages de la création de l’EVHAC:

Q.9. Veuillez également expliquer brièvement quels en seraient, selon vous, les principales contraintes et les principaux défis: 56 Plusieurs définitions peuvent être appliquées: en l’espèce, nous considérons principalement les jeunes qui ont quitté l’école ou les jeunes diplômés de moins 25 ans, qui ne possèdent pas nécessairement de qualifications pertinentes; la catégorie pourrait être étendue pour englober de jeunes trentenaires, mais légèrement mieux qualifiés.


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V. Options alternatives éventuelles à l’EVHAC Q.10. Si l’EVHAC n’était pas exclusivement axé sur les jeunes volontaires, pensez-vous que d’autres options (alternatives ou parallèles) concernant un mécanisme européen de volontariat seraient susceptibles d’apporter une valeur ajoutée ou de mieux combler les lacunes existantes dans l’action humanitaires à l’heure actuelle?57 Veuillez développer brièvement: VI. Configuration(s) organisationnelle(s) possible(s) de l’EVHAC Q.11. Avez-vous des suggestions à formuler concernant ce que devraient être: (i) le rôle de la DG ECHO dans un futur EVHAC; (ii) la coordination éventuelle ou nécessaire avec d’autres structures nationales, de la CE ou de l’UE (concernées par le volontariat, les relations extérieures et/ou les questions sociales ou liées à l’action humanitaire) – tout en évitant la confusion avec les instruments «politiques» de gestion des crises; et (iii) la ou les configurations organisationnelles possibles de l’EVHAC (géré par la DG ECHO seule ou conjointement avec d’autres organes? gestion confiée à l’extérieur? avantage à un pays de l’UE en particulier?). Veuillez développer brièvement: VII. Mécanismes de volontariat existants dans votre pays Q.12. Pourriez-vous nous aider à répertorier les principales organisations, privées et publiques, de volontariat basées dans votre pays, et dont les activités couvrent l’aide humanitaire et la coopération extérieure en général, et qui pourraient servir à des fins de comparaison et d’évaluation des bonnes pratiques? Q.13. Vous attendez-vous à ce que vos organisations nationales de volontariat considèrent un mécanisme de type EVHAC comme un complément de leurs activités (une occasion à saisir), ou comme un défi (double emploi avec les structures existantes, concurrence, conflit d’intérêt)? Veuillez développer brièvement: VIII. Autres suggestions et commentaires Q.14. N’hésitez pas à formuler d’autres suggestions ou commentaires concernant l’initiative visant à créer un EVHAC:

57 Sans vouloir influencer vos avis et vos suggestions, nous signalons que la gestion d’un répertoire d’experts plus expérimentés est un élément régulièrement cité; le terme de «volontaire» ne désignerait plus un travailleur non rémunéré, mais bien une personne plus flexible que le personnel traditionnel, employée à court terme et nécessitant un soutien moindre.


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C. Questionnaire destiné aux organisations de volontaires I. Informations de base Q.1. Nom de votre organisation: Q.2. Quand votre organisation a-t-elle été fondée? Q.3. Votre nom et votre fonction: Q.4. Vos coordonnées (courriel et numéro de téléphone): II. Généralités Q.5. Quelle définition donnez-vous au terme «volontaire» (ex.: qualifié et rémunéré, mais plus flexible, engagé à court terme et nécessitant un soutien moindre; non rémunéré et moins expérimenté; etc.)? Utilisez-vous une autre terminologie? Q.6. Sur un plan général, quels sont selon vous les aspects les plus positifs et les avantages du volontariat (veuillez les classer par ordre d’importance, de 1 à 6)?

Important dévouement professionnel des volontaires: Image positive et réputation des organisations qui recrutent et placent des volontaires: Économies par rapport au personnel professionnel contractuel: Impact sur le public et les destinataires et les bénéficiaires: Compense les pénuries de personnel en cas de crise ou de besoin: Autres (veuillez préciser):

Q.7. Sur un plan général, quels sont selon vous les principales contraintes et les principaux défis du volontariat (veuillez les classer par ordre d’importance, de 1 à 4)?

Administration (gestion, contrats, respect des calendriers, etc.): Identification des volontaires aptes: Formation, préparation aux missions à l’étranger: Autres (veuillez préciser):

Q.8. Dans le pays où est établi le siège de votre organisation, existe-t-il des lois ou des règles nationales applicables à l’encadrement des volontaires (si possible, veuillez fournir des références ou des liens vers des pages internet)? III. Les volontaires Q.9. Combien de volontaires (moyenne annuelle) avez-vous recruté depuis l’an 2000? Q.10. Quel(s) type(s) de volontaires avez-vous recruté (pourcentages approximatifs)?

Jeune, encore aux études: % Personne sans formation professionnelle pertinente: % Fraîchement diplômé dans une discipline pertinente: % Jeune professionnel < 5 années d’expérience: % Professionnel expérimenté > 5 années d’expérience: % Post-carrière (ex.: pensionnés): % Autres (veuillez préciser): %

Q.11. Quelles sont selon vous les principales motivations des volontaires qui travaillent pour le compte de votre organisation (classées par ordre d’importance, de 1 à 4)?


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Aider les gens dans le besoin, notamment en apportant ses compétences: Acquérir une expérience professionnelle, perfectionner des compétences (linguistiques par exemple)

susceptibles d’être utiles dans la suite de la carrière en général: Entamer/poursuivre une carrière dans le secteur humanitaire: Autres (veuillez préciser)

IV. Les «clients» Q.12. Quels sont les types d’organisations qui font régulièrement appel aux services de vos volontaires (veuillez mentionner explicitement les organisations les plus importantes)?

Organisations officielles/publiques, en particulier dans l’UE: Organisations internationales: ONG: Autres (veuillez préciser):

Q.13. Pour quel type d’activités ces organisations font-elles régulièrement appel aux services de vos volontaires (veuillez les classer par ordre d’importance, de 1 à 4)?

pour des missions sur le territoire national/de l’UE (soutien général, échanges, etc.): à l’étranger dans le cadre d’activités liées à l’aide humanitaire d’urgence (si possible séparé du point

suivant): à l’étranger dans le cadre d’autres activités (développement, transformation sociale, éducation/éducation

au développement, échanges culturels, construction de la paix, etc.): Q.14. Quelle est la durée moyenne des missions des volontaires (pourcentages approximatifs)


V. Coûts Q.15. Quelle forme de compensation votre organisation offre-t-elle aux volontaires (indemnité financière, frais remboursables, indemnités journalières, voyages, autres avantages,…)?


Q.16. Quel type d’assurance votre organisation offre-t-elle aux volontaires?


Q.17. Quel est, approximativement, le coût total moyen d’un volontaire pour un mois de travail?

Postes sur le territoire national/de l’UE: Missions internationales/à l’étranger

VI. Normes, lignes directrices et formation Q.18. Votre organisation a-t-elle fixé des lignes directrices, des normes ou des codes de conduite pour les volontaires? O/N (veuillez indiquer des références et joindre des copies électroniques le cas échéant) Q.19. Votre organisation organise-t-elle des formations (lesquelles?) pour les volontaires:

travaillant au siège de l’organisation ou sur le territoire national/de l’UE? O/N; si oui, lesquelles? travaillant à l’étranger, en particulier dans les situations d’urgence? O/N; si oui, lesquelles?


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VII. Plans pour l’avenir Q.20. Votre organisation prévoit-elle de revoir à la hausse le recrutement de volontaires dans un avenir proche (12 à 24 mois)? O/N – Veuillez expliquer brièvement pourquoi: Q.21. Si oui, combien de volontaires supplémentaires prévoyez-vous de recruter par année? Veuillez indiquer des chiffres approximatifs, si possible:


Q.22. Quel type de profil de volontaires votre organisation recherche-t-elle de préférence (une ou plusieurs réponses possibles, classées de 1 à 4)?

Professionnels expérimentés (avec expérience de terrain pertinente): Professionnels expérimentés (sans expérience de terrain): Jeunes professionnels venant de recevoir leur diplôme: Jeunes ayant quitté l’école et personnes sans formation professionnelle:

VIII. Les «jeunes» volontaires dans l’aide humanitaire (soit essentiellement < 25 ans, éventuellement jusqu’au début de la trentaine) Q.23. Votre organisation voit-elle un ou plusieurs avantages manifestes à envoyer des «jeunes» volontaires, même s’ils n’ont que peu ou pas d’expérience professionnelle (étudiants, jeunes diplômés, etc.), que ce soit sur le territoire national/de l’UE ou à l’étranger? O/N Veuillez développer brièvement votre réponse: Q.24. Avez-vous des préoccupations à exprimer en ce qui concerne la participation de «jeunes» volontaires aux opérations que vous menez à l’étranger (si c’est le cas de votre organisation)? Veuillez développer brièvement votre réponse: IX. Coopération avec l’EVHAC Q.25. Pour votre organisation, quels pourraient être les principaux avantages (complémentarité?) d’un système formel par lequel la Commission européenne financerait la participation de «jeunes» volontaires à des actions humanitaires? Veuillez développer brièvement votre réponse: Q.26. Pour votre organisation, quels pourraient être les principaux inconvénients (doubles emplois dans les fonctions, licenciements, conflits de compétence?) d’un système formel par lequel la Commission européenne financerait la participation de «jeunes» volontaires à des actions humanitaires? Veuillez développer brièvement votre réponse: X. Suggestions et commentaires libres Q.27. Cette question vous donne la possibilité d’exprimer librement vos idées et votre avis sur ce qui semble réellement nécessaire (ex.: «quelles sont les lacunes du système actuel qu’il conviendrait de combler?») et sur la manière dont cela devrait être organisé. Notre but n’est pas de suggérer des thèmes, mais certains éléments méritent d’être mentionnés s’ils vous paraissent pertinents, comme: une base de données centralisée (créée et gérée par qui? un organe dépendant de


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la CE ou des ONG?); le besoin éventuel de ressources humaines supplémentaires puisées dans une réserve créée, formée et administrée par la CE; le volontariat Sud-Nord; le volontariat virtuel; etc. Q.28. Si vous souhaitez apporter d’autres commentaires et suggestions en ce qui concerne l’EVHAC, veuillez développer brièvement:


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D. Questionnaire destiné aux volontaires

Informations générales Votre pays de résidence: (liste de pays) Caractéristiques de votre première mission de volontariat Q1 – Pays de votre première mission de volontariat: (liste de pays) Q2 – Combien de temps y avez-vous séjourné – veuillez préciser la durée en semaines: Q3 – Avez- vous bénéficié d’une rémunération/d’un remboursement des frais? O/N

Si oui, quel montant avez-vous reçu? En euros/semaine: Si non, avez-vous financé vous-même une partie du séjour? En euros pour toute la durée de la mission:

Q4 – À quel stade du cycle de vie professionnelle avez-vous entamé votre première mission de volontariat?

Jeune ayant quitté l’école Pendant ou peu après les études Jeune professionnel < 5 années d’expérience Professionnel expérimenté > 5 années d’expérience Post-carrière

Votre motivation Q5 – Pourquoi avoir choisi la voie du volontariat? Veuillez indiquer l’importance: Très important Important Peu important Aider les gens dans le besoin Acquérir de l’expérience professionnelle Perfectionner des compétences (linguistiques par exemple)

Étudier les possibilités de carrière Poursuivre la carrière Autre (veuillez préciser):

Veuillez donner votre avis en cochant d’une X la case correspondante pour chaque point. Votre expérience Q6 – Compte tenu de votre expérience personnelle dans le cadre de votre première mission de volontariat, veuillez donnez votre avis sur les aspects suivants:

Excellent Bon Faible Très faibleDegré de satisfaction personnelle concernant la mission de volontariat

Perfectionnement des compétences (linguistiques ou autres) Contribution à l’évolution de la carrière Soutien général de l’organisation de départ Utilité de la formation et de la préparation à la mission reçues avant le départ


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Durée de la mission par rapport à vos exigences personnelles Niveau de rémunération Autres (veuillez préciser les autres aspects importants éventuels) (3 aspects au maximum):

Veuillez donner votre avis en cochant d’une X la case correspondante pour chaque point. Contexte du volontariat Q 7 – Dans quel contexte avez-vous travaillé?

Aide au développement Secours d’urgence (catastrophe naturelle, guerre, crise provoquée par l’homme, etc.) Autre (veuillez donner une brève description)

Q 7.1 – Si vous avez travaillé dans le domaine de l’aide humanitaire d’urgence, pourriez-vous nous fournir les coordonnées de l’organisation avec laquelle vous avez voyagé, afin de nous permettre de prendre contact avec elle et d’obtenir des renseignements sur son programme? Q 7.2 – Si l’on vous avait offert la possibilité de vous rendre, par exemple, au Darfour ou au Niger ou sur les lieux d’une autre crise humanitaire analogue, auriez-vous accepté?

Oui Non Pas certain

Veuillez préciser les raisons (n’hésitez pas à mentionner tout ce qui vous paraît utile; il est par exemple important de savoir si le système éventuel devra tenir compte des craintes des parents): Principales préoccupations relatives au volontariat en situation humanitaire d’urgence Q8 – Quels sont vos principaux points de préoccupation lorsque vous songez au volontariat dans une situation telle que celle qui prévaut au Darfour (intervention humanitaire d’urgence)? Très important Important Pas important Impact psychologique Sécurité personnelle Santé Éloignement du pays Compétences requises Niveau de rémunération Soutien professionnel de l’organisation de départ

Préparation et formation Autres (veuillez préciser)

Veuillez donner votre avis en cochant d’une X la case correspondante pour chaque point.


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ANNEXE VI –

ÉTUDE DE CAS DANS LE CONTEXTE POST-TSUNAMI AU SRI LANKA (Rapport de la mission sur le terrain effectuée au Sri Lanka par Roger Dumélie et Jonathan Potter en novembre 2005) Pendant une semaine au mois de novembre 2005, deux consultants ont effectué une visite de terrain dans les régions du Sri Lanka en conflit et touchées par le tsunami, et ont rencontré 17 organisations à Colombo, tant des ONG internationales (OING) que des organisations internationales (OI, dont le mouvement de la Croix-Rouge). Nous tenons à remercier le bureau de la DG ECHO pour l’aide précieuse qu’il nous a apportée dans le cadre de cette visite. Vous trouverez en fin d’annexe une liste des personnes que nous rencontrées. La présente synthèse aborde le contexte et la situation du pays avant de se pencher sur leurs conséquences pour l’EVHAC, telles que les ont évoquées les personnes interrogées par les consultants. Les avis exprimés se caractérisent par un important degré de cohérence. Définitions: les consultants ont pris pleinement conscience (plus encore qu’à la suite des recherches menées en Europe pour la présente étude) que les définitions que donnera la DG ECHO à certains termes détermineront le mode de fonctionnement de l’EVHAC:

- volontaire: rémunération, compensation ou pas de rémunération? - humanitaire: catastrophe (protection civile) ou conflit, ou les deux? Où s’arrête l’«humanitaire»? Cette

notion équivaut-elle à l’«urgence» qui, dans le cas du tsunami, a pris fin après six mois? - jeunes: l’âge est-il plus important que l’expérience?

1. La situation du Sri Lanka: contexte d’un éventuel EVHAC A) Quels sont les besoins humanitaires? La plupart des partenaires de la DG ECHO qui ont bénéficié d’un financement pour déployer des activités à la suite du tsunami étaient déjà présents sur l’île pour répondre au conflit qui y sévit depuis vingt ans. Les discussions menées avec les OING et les OI basées au Sri Lanka à propos de l’action «humanitaire» ont porté sur les premières phases du tsunami et non sur le conflit ou sur la situation actuelle liée au tsunami. Cependant, c’est souvent le conflit, suspendu provisoirement au moment de rédiger le présent rapport, qui détermine l’opinion des OING quant à l’opportunité d’accueillir des volontaires. Les régions touchées par le conflit ont subi de plein fouet le tsunami et la sécurité pose problème. B) Combien de temps a duré l’intervention d’urgence? Les premières phases du tsunami ont nécessité l’intervention d’experts en gestion des catastrophes ou dans des domaines techniques, particulièrement expérimentés et/ou ayant une bonne connaissance du contexte local, familiarisés avec la culture des organisations avec lesquelles ils ont collaboré. L’avis majoritairement exprimé est le suivant: six mois après la catastrophe, les préoccupations relatives à la logistique d’accueil des volontaires, à leur valeur ajoutée éventuelle, aux risques éventuels en matière de sécurité et à l’expérience potentiellement nécessaire, diminuent d’intensité. C) Les donateurs ont particulièrement bien réagi à la crise, particulièrement médiatisée. Des fonds suffisants ont été versés, des logements ont été construits, les besoins en alimentation, en eau et en sanitaires ont pu être satisfaits, etc. Néanmoins, l’association de divers éléments (doubles emplois, concurrence, manque de direction et confusion) a contribué à entraver l’efficacité, à irriter de nombreux acteurs et à diminuer considérablement la qualité du service apporté aux bénéficiaires. La concurrence en matière de main-d’œuvre et d’équipement a déclenché un cycle d’inflation, avec des répercussions à long terme.


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2. Les organisations au Sri Lanka - contexte Au plus fort de la réaction au tsunami, près de 600 ONG étaient actives au Sri Lanka. Le BCAH a recensé l’arrivée de 360 nouvelles organisations, parmi lesquelles près de 50 % ont quitté le territoire dans les six mois. Selon les OING présentes sur le terrain avant la catastrophe et qui comptent y rester, l’impact de nombre de ces ONG, en particulier les plus modestes, a été négligeable, voire négatif. Les OING et les OI s’accordent à dire qu’elles ne sont pas prêtes à accueillir des volontaires dans la foulée immédiate d’une catastrophe: trop de choses se succèdent à un rythme effréné pour pouvoir accueillir ou préparer des personnes qui ne seraient pas essentielles dans pareille situation. Une OING qui collaborait avec des jeunes volontaires au Sri Lanka au moment du tsunami (Canada World Youth) les a même évacués lorsque la catastrophe est survenue, en raison des risques et du fardeau qu’elle représentait. Les organisations se penchent actuellement sur la façon de «gonfler» leurs effectifs afin de répondre aux nouveaux besoins. La plupart utilisent leurs propres processus internes pour répondre à leurs besoins en matière de capacité d’intervention. La DG ECHO a limité son financement à 20 de ses partenaires déjà présents dans le pays, mais étudie actuellement la possibilité de l’étendre à des organisations arrivées sur place ultérieurement. 3. Le volontariat au Sri Lanka La perception des volontaires internationaux, hormis ceux du VSO, par la population locale est loin d’être optimale. On relate des comportements peu professionnels; le sentiment selon lequel ils jouent un rôle «moins utile» que les autres expatriés est courant. Tant les VNU que le mouvement de la Croix-Rouge ont l’intention de lutter contre ce phénomène. Cette perception est moins répandue dans le secteur du secours et du développement, où le volontarisme est généralement considéré comme un élément positif et où les OING et les OI estiment que l’expérience importe plus que le statut contractuel. D’aucuns ont mentionné l’effet négatif, voire nuisible, de certaines organisations de volontaires. Parmi les exemples mentionnés, citons la présence de volontaires non anglophones, sans aucune connaissance des dialectes ou de la culture de la région, arrivés pour une mission de nature psychosociale de deux jours; des volontaires qui avaient des priorités religieuses ou autres inadaptées à la situation; des volontaires qui pompaient l’eau des puits pour la laisser s’écouler dans d’autres puits. Certains ont même apporté de la nourriture pour chien et des vêtements d’hiver. D’autres relatent le travail exemplaire mené au niveau communautaire par les volontaires, les vacanciers et les premières personnes arrivées en avion dans les premiers jours qui ont suivi le tsunami. Les visas sont sources de problèmes. De nombreux volontaires sont arrivés en possession d’un visa touristique d’un mois et, récemment, l’armée a ratissé la région pour récupérer les volontaires et les déplacer. Les travailleurs présents à plus longue échéance éprouvent désormais des difficultés pour obtenir leurs visas de travail; les volontaires auraient beaucoup de mal à en décrocher un. Le droit du travail oblige les volontaires à ne travailler que huit jours par mois au maximum: ignorée lors de la phase de relance après le tsunami, cette obligation est désormais appliquée par les organisations responsables elles-mêmes. Tout au long de cette synthèse consacrée au Sri Lanka, nous nous référons au terme «volontaire» tel que le définissent les organisations avec lesquelles nous avons eu l’occasion de nous entretenir. Ce terme désigne les personnes qui financent leurs propres dépenses, celles qui bénéficient de salaires mensuels relativement élevés, celles qui n’ont que leur bonne volonté à apporter et celles qui disposent d’une expérience considérable. En aucun cas l’âge ne constitue un élément déterminant. Tous les rapports confirment le travail exceptionnel mené par les volontaires sri-lankais dans la foulée immédiate du tsunami. La Croix-Rouge sri-lankaise a même déclaré que le travail de ses volontaires locaux avait dépassé ses attentes.


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4. Conséquences des points présentés ci-dessus pour l’EVHAC a) La quasi-totalité des personnes interrogées ont très clairement affirmé que les volontaires inexpérimentés, qui entrent implicitement ou explicitement dans la définition des «jeunes», ne sont d’aucune utilité en cas de crise. Autre besoin clairement exprimé, la nécessité de créer une réserve de personnes compétentes, rémunérées ou bénévoles, pour répondre aux besoins immédiats ou futurs en travailleurs humanitaires. Aux premiers stades de la crise, des équipes internes constituées à l’avance ont été mobilisées, mais certaines lacunes ont été identifiées lors de la seconde phase (après deux semaines ou un mois), au moment où l’organisation devait «gonfler» son intervention. Ces lacunes pourraient être comblées par la mise en place d’une réserve de compétences en Europe (voir «lacunes» ci-dessous). b) Les volontaires, en particulier les moins qualifiés, n’auraient pas été les bienvenus pendant les six premiers mois qui ont suivi la catastrophe. Les OING qui travaillent avec des volontaires et qui sont dotées de bonnes structures pour les encadrer, ont en général attendu un mois avant de les déployer pour mener des missions techniques dans des domaines tels que les conditions de vie, les abris, la santé, etc. Il existe quelques exemples de déploiement d’équipes de volontaires hautement spécialisés (par exemple une équipe de médecins de l’université Johns Hopkins) dans la foulée immédiate du tsunami, ou encore Volunteer Sri Lanka, évoqué ci-dessous. c) Les citoyens et les volontaires sri-lankais ont été les premiers à réagir. Le secteur du volontariat local est d’avis que les OING expérimentées et les agences des Nations unies ont marginalisé les volontaires locaux ou les ont recrutés dans leurs propres rangs, ce qui a des répercussions négatives à long terme. Un organe ou une agence de type EVHAC pourrait jouer un rôle de préparation important en fixant des principes et des lignes directrices d’encadrement des volontaires en cas de catastrophe. d) Une rationalisation progressive de la réaction aux crises est nécessaire afin de mettre fin aux doubles emplois, à la concurrence, au manque de direction et à la confusion. Un organe ou une agence de type EVHAC devrait pouvoir compter sur des partenaires internationaux disposant de partenaires locaux dans le cadre d’un système éprouvé, afin de fournir le meilleur service possible aux OING et OI clientes. Le partenaire local, moyennant un soutien adéquat, pourrait se charger de gérer un processus de filtrage des volontaires et des plus petites ONG dans la foulée immédiate d’une crise, afin de permettre aux agences de terrain de concentrer leurs efforts sur des aspects plus essentiels. e) Les volontaires pourraient jouer un rôle utile dans le cadre de différentes lacunes identifiées.

i) Certaines organisations ont affirmé que la rédaction des rapports, la coordination entre le siège central et les bureaux de liaison et la rédaction de propositions de programmes constituent autant de charges pour leur personnel hautement qualifié. Les volontaires pourraient jouer un rôle potentiellement utile dans ces différents domaines, même dans les premiers moments d’une situation d’urgence. [Certains ont toutefois également affirmé que la synchronisation et l’amélioration des normes et des lignes directrices (comme les exigences en matière de rédaction de rapport actuellement débattues par l’initiative GHD) pour les petites et grandes organisations permettraient de réduire considérablement ces tâches.]

ii) Selon les personnes rencontrées, la DG ECHO pourrait élargir son mandat à des domaines tels que le partage des connaissances liées aux catastrophes, l’établissement de passerelles entre la reconstruction et le développement ou encore la facilitation des échanges d’informations entre les OING et les agences gouvernementales locales. Dans tous ces domaines, les volontaires pourraient apporter un soutien dans le cadre d’une mission de formation et d’expérience.

iii) Parmi les autres lacunes mentionnées par au moins une organisation citons: - les logisticiens dans les premiers temps, et - les rédacteurs de rapport et les coursiers pour les sites concernés par les programmes dans les phases ultérieures de redressement.

f) La préparation aux catastrophes semble être un champ d’action potentiel pour un organe ou une agence de type EVHAC, tant par l’apport d’un soutien au secteur du volontariat local que par la satisfaction des besoins prévisibles d’une organisation au moment d’une catastrophe. Il est essentiel d’instaurer de bonnes procédures et de mettre en place des structures adaptées au travail des volontaires avant la survenue d’une catastrophe. Les organisations,


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qu’elles soient locales ou internationales, doivent être structurées pour collaborer avec des volontaires. Le paragraphe d) ci-dessus, qui suggère la mise en place d’une antenne locale pour un organe ou une agence de type EVHAC, va dans ce sens. L’idéal serait de signer à l’avance des protocoles d’accord avec les organisations susceptibles de faire appel à des volontaires afin de fixer leurs exigences. g) La capacité d’un organe ou d’une agence de type EVHAC à intervenir rapidement et efficacement est jugée essentielle. À cet effet, la planification préalable et la présence de structures sur place jouent un rôle crucial. Cet aspect engloberait les éléments suivants:

- un mandat clair de la part des organisations d’accueil; - un filtrage préalable des volontaires (motivation, flexibilité, etc.); - les détails concernant les volontaires (essentiellement les compétences et les disponibilités) doivent être

clairs; - la responsabilité des coûts doit faire l’objet d’un accord préalable.

h) Différents modèles ont été discutés en relation avec la façon dont les volontaires pourraient contribuer à combler les besoins en matière de capacité d’intervention:

- le nouveau Crisis Corps du Peace Corps. Ce programme fait appel, en fonction des besoins, à d’anciens volontaires du Peace Corps dotés des compétences et de l’expérience requises. Ces volontaires prennent un congé de courte durée dans leur emploi afin de répondre à une crise;

- la commission pour l’étude d’impact sur l’environnement. Ce programme fonctionne de manière analogue au Crisis Corps, avec un répertoire d’experts gouvernementaux disposés à intervenir en cas de crise environnementale. Elle fait office de «guichet unique» pour la coordination des demandes et des offres en matière d’assistance;

- les expatriés locaux à Galle ont créé le projet Galle 2005. Aux côtés d’autres volontaires européens, ils ont emballé des colis alimentaires et, se basant sur les connaissances locales, les ont distribués en fonction des besoins. Concern Worldwide a apporté son soutien au projet parce que celui-ci comblait une lacune manifeste et n’avait aucune répercussion négative;

- Volunteer Sri Lanka a réparti les volontaires arrivés auprès d’ONG locales, a jugé leur présence et leur impact utiles, a eu l’impression que les OING et les OI ne souhaitaient pas collaborer avec eux, voire les considéraient comme une menace.

i) Autres idées suggérées susceptibles de présenter un intérêt en vue de la création éventuelle d’un organe ou d’une agence de type EVHAC

- Approche du consortium: le contact local de l’EVHAC encouragerait ou obligerait les ONG faisant appel au volontariat à travailler sous sa direction. Cette approche fait écho à la nécessité, ressentie par les organisations disposant déjà de programmes d’action et des connaissances nécessaires, de contrôler les nouvelles arrivées.

- L’idée de voir des volontaires suivre des travailleurs expérimentés afin de les observer n’a pas rencontré de réticences, pour autant qu’un tel système ne soit pas appliqué dans les six premiers mois qui suivent la catastrophe.

k) Contributions locales: la plupart des OING estiment que le personnel local doit avoir la priorité sur les expatriés (volontaires ou employés), et que la population locale a autant à apporter que les Européens en cas de catastrophe, si pas plus. Le besoin apparent d’un point de contact local pour l’EVHAC pourrait, via le regroupement de ces organisations au sein d’un réseau, encourager la création d’un répertoire général de travailleurs humanitaires qualifiés dans le Sud. l) Lien avec les activités de développement en cours: les OING qui gèrent actuellement des programmes au Sri Lanka affirment que leur expérience du pays leur permet d’apporter une réponse plus efficace. Leur compréhension du processus politique et de son impact sur la prise de décision leur permet de se préserver du patriotisme politique. m) Solidarité avec les volontaires locaux: alors que les volontaires locaux ont joué un rôle moteur au lendemain du tsunami, ils se sont sentis sous-évalués et écartés par les professionnels. La création d’un EVHAC pourrait contribuer à leur offrir une reconnaissance pour leur rôle essentiel en temps de crise.


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5. Résumé En résumé, les principaux messages exprimés dans le cadre de la création d’un EVHAC sont les suivants.

a) C’est la qualité des individus qui compte, et non la quantité. b) Tout programme de volontariat nécessite un environnement protégé et une gestion saine. Les volontaires

seraient plus efficaces s’ils étaient affectés à des programmes de développement à plus long terme. c) Tout volontaire envoyé sur le terrain dans les six premiers mois qui ont suivi le tsunami aurait dû être

capable de s’atteler immédiatement à la tâche. d) Le personnel sri-lankais local est de qualité, instruit et dévoué. Aucune OING ne devrait remplacer une

fonction occupée par un employé local par un poste de volontaire expatrié. Trois autres messages clés ressortent également de nos entretiens:

e) on observe une pénurie chronique de personnes qualifiées et expérimentées en situation de crise; tout mécanisme susceptible de consolider cette réserve de compétences serait le bienvenu;

f) un programme visant à renforcer la capacité d’intervention rapide est nécessaire; il pourrait recourir à des volontaires disposant d’un emploi régulier, mais disponibles immédiatement en période de crise;

g) la population locale peut et doit assurer la majeure partie du travail au lendemain d’une crise. Nous tenons à remercier les personnes suivantes pour le temps qu’ils nous ont consacré et leur précieuse contribution: Olivier Franchi, chef de mission, Action Contre La Faim Joan Summers, directrice pour le Sri Lanka, Oxfam GB Justine Tordoff, responsable des RH, Oxfam GB Nellie Kingston, directrice adjoint pour le Sri Lanka, Concern Worldwide Bernard Jaspers Faijer, directeur pour le Sri Lanka, ZOA Refugee Care David Verboom, Head Of Office, ECHO Borja Miguelez, assistant technique, ECHO Okama Ekpe Brook, coordinateur de programme, Volontaires des Nations unies Dr Jan Huesken, premier secrétaire, Ambassade des Pays-Bas Axel Bisschop, administrateur de programmes principal, HCR TH Ariyaratne, directeur exécutif du développement organisationnel, Croix-Rouge sri-lankaise Hussien Ibrahim, directeur pour le Sri Lanka, International Medical Corps Martin Taylor, directeur de programme, RedR/IHE Annette Cramer, coordinateur régional, Croix-Rouge danoise. Jeevan Theyagarayah, directeur exécutif, Consortium des agences humanitaires Todd Bruning, Volunteer Sri Lanka (par téléphone) John Wain, directeur pour le Sri Lanka, GOAL (par téléphone) Clive Ingleby, directeur pour le Sri Lanka, VSO Christopher Gascon, IOM

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