Renforcer la crédibilité budgétaire un rôle pour les institutions budgétaires indépendantes...

8/13/2019 Renforcer la crédibilité budgétaire un rôle pour les institutions budgétaires indépendantes Xavier Debrun

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Renforcer la crédibilité budgétaire : un rôle pourles institutions budgétaires indépendantes ?



Aperçu de la présentation

• La crise financière et son empreinte budgétaire

• Le défi : restaurer/maintenir la viabilité

• Les institutions budgétaires indépendantespeuvent-elles aider ? – Principes,

– Preuve.

• Incidences politiques

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La crise financière et son empreinte budgétaire• La dette publique a grimpé au-dessus des niveaux historiquement élevés.

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0

20

40

60

80

100

120

140

0

20

40

60

80

100

120

140

1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Advanced Economies, 1880-2013 (Percent of GDP)

2007 Level

2013 Level

Économies avancées, 1880-2013 (Pourcentage du PIB)

Niveau pour 2003

Niveau pour 2007



4

• De nombreux pays ont soit un problème d'actions soit unproblème de flux, et certains ont un ensemble des deux.

ARG

BRA

BGR

CHLCHN

COL

HUN

IND

IDNJOR

LVA

LTU

MYS

MEX

PER

PHLPOLROMRUS

ZAFTHA

TUR

UKR

EGY

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

C A P D

Debt

Économies en développement : également

vulnérables

Dettes



5

Économies avancées : besoins d'ajustement en image,

60 pour cent du PIB d'ici 2030

-10

-5

0

5

10

15

20

J P N

G R C

P R T

I R L

U S A

E S P

G B R

S V K

F R A

I T A

N Z L

S V N

C A N

A U S

N D L

I S L

C Z E

B E L

A U T

D E U

I S R

F I N

D N K

C H E

S W E

K O R

Fiscal Adjustment Needs(Percent of GDP)

Required adjustment between 2013 and 2020

Change in the CAPB, 2010-13Changement du CAPB, 2010-2013

Besoins d’ajustement budgétaire

(Pourcentage du PIB)

Ajustement nécessaire entre 2013 et 2020



6

23 économies avancées :

Preuve historique sur les soldes primaires

0

2

4

6

8

-2 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18Maximum 7-Year Adjustment (Percent of GDP)

Amélioration maximale des soldes primaires, 1950-2011

Ajustement maximum de 7 ans (Pourcentage du PIB)



Le défi de la crédibili té• Les pays ayant des règles budgétaires strictes bénéficient de rendements plus faiblesles

contraintes institutionnelles semblent transmettre des informations sur les politiques futures.

• Les rendements de la zone euro.

7

2

4

6

8

10

12

14

J a n - 0 1

S e p - 0 1

M a y - 0 2

J a n - 0 3

S e p - 0 3

M a y - 0 4

J a n - 0 5

S e p - 0 5

M a y - 0 6

J a n - 0 7

S e p - 0 7

M a y - 0 8

J a n - 0 9

S e p - 0 9

M a y - 1 0

J a n - 1 1

S e p - 1 1

M a y - 1 2

Weak

Strong

10-yearbenchmark yields(Percent; unweighted average)Rendement de référence à 10 ans(Pourcentage ; moyenne non pondérée)

Faible

Fort



Le défi de la crédibili té• Règles =

instrument de

choix poursignaler lespolitiquesfutures.

• Mais certainspays s'en sortentbien sans lesrègles ...

• ... contrairementà d’autres.

8

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

H u n g a r y

G r e e c e

P o r t u g a l

U n i t e d K i n g d o m

I t a l y

M a l t a

C y p r u s

P o l a n d

R o m a n i a

C z e c h R e p u b l i c

I r e l a n d

S l o v a k R e p u b l i c

F r a n c e

G e r m a n y

L i t h u a n i a

A u s t r i a

S l o v e n i a

S p a i n

L a t v i a

N e t h e r l a n d s

B e l g i u m

S w e d e n

L u x e m b o u r g

D e n m a r k

B u l g a r i a

E s t o n i a

F i n l a n d

Average structural balance, 2002-07 (percent of potential GDP)

Medium-term budgetary objective (structural balance)

National fiscal rule in place (yes = )Règles budgétaires nationales en place (oui =

Solde structurel moyen, 2002-07 (Pourcentage du PIB potentiel)

Objectif budgétaire à moyen terme (solde structurel)

H o n g r i e

G r è c e

P o r t u g a l

R o y a u m e - U n i

I t a l i e

M a l t e

C h y p r e

P o l o g n e

R o u m a n i e

R

é p u b l i q u e t c h è q u e

I r l a n d e

R é p u b l i q u e s l o v a q u e

F r a n c e

A l l e m a g n e

L i t u a n i e

A u t r i c h e

S l o v é n i e

E s p a g n e

L e t t o n i e

P a y s - B a s

B e l g i q u e

S u è d e

L u x e m b o u r g

D a n e m a r k

B u l g a r i e

E s t o n i e

F i n l a n d e



Les conseils budgétaires peuvent-ils également aider ?• Augmentation récente du nombre de pays établissant des organismes non partisans

(« indépendants ») visant à promouvoir de saines politiques budgétaires (c-à-d.durables, anticycliques), en particulier en Europe et depuis la crise.

• Font partie d'une tendance plus large visant à améliorer les institutions qui régissentle budget.

• Jusqu'à présent : peu de preuves systématiques sur les fonctions et l'efficacitécouvrant l‘ensemble des conseils budgétaires.

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Source : Site de données des conseils budgétaires du FMI.Conseils budgétaires européens Conseils budgétaires non-européens



Document de politique du FMI• Clarifier le concept de FC (conseils budgétaires),

• Fournir un ensemble cohérent des données résumant lesprincipales caractéristiques des FC existants parmi lesmembres du Fonds,

• Fournir les preuves visant à identifier les déterminantsprobables de l'efficacité,

• Donner une compréhension commune de ce que ces FCpeuvent potentiellement atteindre et dans quellesconditions finalement : faciliter la cartographie dessources spécifiques des tendances budgétaires en fonctiondes tâches et du mandat des FC. 10



Les défis

• Le défi politique :

– Hétérogénéité importante de la population des FCéquilibredélicat entre formuler une ligne de politique générale et tenircompte de la spécificité d'un pays.

• Le défi méthodologique : – Petits échantillons et souvent expérience très courteDes

techniques statistiques classiques peuvent dévoiler descorrélations conditionnelles au mieux.

– Problème récurrent : endogénéité des institutions.

– Importance des études de cas pour un examen « médico-légal »de la causalité.

11



Définition• Un conseil budgétaire est un organisme

permanent ayant comme mandat légal ou

exécutif d'évaluer publiquement et

indépendamment des influences

partisannes, les politiques budgétaires, les

plans et la performance du gouvernementpar rapport aux objectifs macro-

économiques liés à la viabilité à long terme

des finances publiques, à la stabilitémacroéconomique à court et moyen terme, et

à d'autres objectifs officiels.

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Définition

• En outre, un conseil budgétaire peut

effectuer une ou plusieurs des fonctions

suivantes :

– (i) contribuer à l'utilisation de prévisions

macroéconomiques et budgétaires impartiales dans la

préparation du budget (grâce à la prévision ou à laproposition de niveaux prudents pour les paramètres clés),

– (ii) identifier les options de politique budgétaire

raisonnables, et éventuellement, formuler des

recommandations et – (iii) faciliter la mise en œuvre des règles de la politique

budgétaire.

– (iv) évaluer le coût des initiatives politiques nouvelles ou

prévues. 13



Larges modèles institutionnels

• Institutions autonomes. – Homologues les plus proches des banques centrales.

Font souvent partie des lois globales de laresponsabilité financière.

• Dans le cadre du pouvoir exécutif ou

législatif du système politique. – L'indépendance opérationnelle est essentielle

réputation de professionnalisme et d'impartialité.

• Jumelés avec d'autres institutionsindépendantes – Bureau d'audit, banque centrale, organisme

statistique. Mais risque de confusion. 14



L'économie des conseils budgétaires• Les canaux de transmission de la politique :

– Globalement : accroître la transparence récompenses entermes de réputation/d’élection pour des politiques saines,un coût plus élevé pour avoir trompé le public.

– Incitations pour mieux aligner les électeurs avec les décideursélusréduire les asymétries d'information (éduquer etinformer).

– Combler les lacunes techniques dans le cadre budgétaire

(prévisions, coûts, mise en œuvre des CAB, ...) ;

• Qu'est-ce qui distingue les FC des autres « chiensde garde » ?

– Mandat spécifique du gouvernement responsabil ité/prise deresponsabilité. – Obligation de l'évaluation de référence par rapport aux objectifs

déclarés du gouvernement.

16



L'efficacité des conseils budgétaires• L'évaluation fondée sur les preuves

– Leçons : les éléments d'un dénominateur commun

pour des conseils budgétaires efficaces permetd'informer sur les bonnes pratiques.

• Combinaison de méthodologies – Corrélation avec les résultats (équilibre, cyclicité),

– Qualité des prévisions,

– Mesure de l'impact des médias, – Études de cas choisis :

• Accent sur des antécédents divers et l'âge.

17



L'efficacité des conseils budgétaires• Les pays ayant des FC semblent se comporter différemment soldes

primaires plus forts après traitement pour : persistance, dette publique,écart de production, règles budgétaires nationales, et effets fixes.

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Impact marginal des FC avec une caractéristique donnée sur les soldes primaires moyennes(estimation du modèle dynamique du panel LSDVC, 1990-2011)

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

1.8

Fiscal council Legal

independence

Safegards on

budget

Adequate

staffing

Rules

monitoring

Forecast

assessment

High media

impact

M a r g i n

a l i m p a c t o n p r i m a r y b

a l a n c e

( i n p e r c e n t o f G D P )

Source : Estimation du personnel du FMI.

Remarque : les barres de couleur claire indiquent que l'impact marginal estimé de la variablebinaire n'est pas statist iquement différent de zéro.

Conseil budgétaire Indépendance juridique

Sécurité

du budget

Dotation enpersonnelsuffisante

Contrôledes règles

Évaluation

des prévisions

Fort impact desmédias

I m p a c

t m a r g i n a l s u r l e s o l d e b u

d g é t a i r e

( e n p o u r c e n t a g e d u P I B

)



L'efficacité des conseils budgétaires• Les pays ayant des conseils budgétaires ont des prévisions

plus précises.

19

0.0

0.4

0.8

1.2

1.6

2.0

Primary balance(PB)

Cyclically-adjustedPB

Real growth

Yes No

0.0

0.4

0.8

1.2

1.6

2.0

Primary balance(PB)


Real growth

Yes No

Erreur de prévision absolue : Les FC quifournissent ou évaluent les prévisions


Erreur absolue de prévision : Les FCayant un fort impact dans les médias

Solde primaire

(PB)PB corrigé des

variationsconjoncturelles

Croissanceréelle

Croissanceréelle

PB corrigé desvariations

conjoncturelles

Solde primaire

(PB)

Oui OuiNon Non



L'efficacité des conseils budgétaires• Les pays ayant des conseils budgétaires ont des prévisions

moins optimistes.

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Erreur moyenne de prévision :

Les FC qui fournissent ouévaluent les prévisions


Erreur moyenne de prévision :

Les FC ayant un fort impact dansles médias

0.4

0.0

0.4

0.8

1.2

Primary balance(PB)


Real growth

Yes No

0.4

0.0

0.4

0.8

1.2

Primary balance(PB)


Real growth

Yes No

Solde primaire

(PB)Solde primaire

(PB)


conjoncturelles


conjoncturelles

Croissanceréelle

Croissanceréelle



Études de cas complémentaires

• 7 études de cas - Belgique, Canada, Hongrie, Corée,

Pays-Bas, Suède et États-Unis.• Critères de sélection :

– durée d'existence,

– spectre des fonctions exercées,

– diversité de la région et du contexte.

• Évaluer si et comment chaque FC influence les débats depolitique budgétaire.

• Structure normalisée, explore les cas réussis et nonréussis

21



Principales leçons (1) : Problèmes de conception• Adapter la conception à des contextes spécifiques à chaque pays

– Le CBO (Bureau du budget du Congrès) des États-Unis, un modèle pour les FC de laCorée, du Canada et de la Hongrie

– Une adaptation réussie en Corée et dans une moindre mesure en Hongrie et auCanada

• Une base juridique solide et claire pour l 'indépendance est importante

• Le mandat reflète les sources du problème :Impulsion pour la création de FC à la fois économiques et pol itiques

– Crise économique - les conseils les plus récents et la Hongrie (renforcer la crédibilité).

– Renforcement du contrôle législatif - Corée, États-Unis, Canada.

– Améliorer les prévisions - R-U.

– Coût des propositions électorales - Australie.

– Maintien de finances publiques saines - Suède.Contexte institut ionnel différent

– Suède et Belgique (plus d'un FC jouent un rôle).

• Des ressources correspondant au mandat du FC sont essentielles :• Une quantité de ressources spécifique à un besoin ne répond pas à tous les besoins.

22



Principales leçons (2) : Efficacité• Les études de cas confirment l 'importance de l'indépendance

opérationnelle : – Les activités doivent être perçues comme non-partisanes (par exemple, réputation

de la compétence technique). Exemples réussis en développant activement desinformations d'identification non partisanes : US CBO, CPB (Bureau central du plan)néerlandais, Suède

– Garanties juridiques importantes pour les nouvelles institutions.

– L'indépendance est également essentielle pour que les FC s'acquittent de leurs

fonctions (ressources sécurisées, embauche de personnel compétent, détermination del'ordre du jour de travail dans le cadre du mandat, parler d'une seule voix, libertéd'accès aux médias, contrôle sur la charge de travail).

• Des critères clairs pour la politique budgétaire (par exemple, règlesbudgétaires) augmentent la traction des FC.

• Une stratégie médiatique et une forte présence médiatique pourcommuniquer l'évaluation de la polit ique budgétaire est essentielle. – La présence des médias est essentielle pour sonner l'alarme lorsque la politique

budgétaire est sur la mauvause voie. Par exemple le CPB néerlandais en 2003 et2005.

24



25

Rapports des médias sur le CPB néerlandais -Communication efficace auprès des médias lorsque la

poli tique budgétaire va dans la mauvaise direction

Périodes au cours desquelles la politique budgétaire va dans la mauvaise direction



Leçons supplémentaires tirées des études de cas

• Les coûts indépendants des propositions et programmespolitiques contribuent à améliorer le débat politique et la

transparence• Peut aider à freiner la tendance des gouvernements àminimiser l’ensemble des coûts des politiques.- Les coûts des plates-formes électorales des FC néerlandais et

australiens découragent les engagements électoraux hors deportée

- Les FC ont un impact plus fort lorsqu'i l y a un

consensus politique et public sur des financespubliques saines (par exemple Canada et Suède).- Les préférences mal alignées peuvent conduire à des conflits

ouverts et à une ingérence politique voir le cas de la

Belgique. 26



Mise en garde : le désalignement des

préférences cause préjudice• Les confli ts entre les FC et le gouvernement peuvent être préjudiciables (voir

Belgique : impact des recommandations du CSF - Conseil supérieur des Finances).

27Source : Coene et Langenus (2011)

Valeur moyenne

Valeur moyenne

(adoption des recommandations par le gouvernement)

(conformité aux recommandations)

Rééchelonnement le facteur pour corri ger les questions non applicables(déviation des plans du gouvernement)

(Conformité aux recommandations précédentes)

(présence de claires recommandations budgétaires)



Autres considérations politiques• Facteurs de conditions préalables/favorables

– GFP et statistiques raisonnablement bonnes,

– Mais pas seulement pour les démocraties maturesavec de grandes capacités la plupart des systèmespolitiques ont un système régulateur et descontributions « neutres/techniques » au processuspolitique.

• Mandats et tâches : la correspondance entreles causes et les manifestations de partialité

politique à l'égard des déficits excessifs. – Large mandat,

– Au minimum : rôle de « chien de garde »,

– Liberté de fixer l'ordre du jour de travail. 28



Autres considérations politiques• Analyse normative : l'exception plutôt que la

règle, mais ... – Culture politique consensuelle (valeur aux

contributions neutres dans le débat),

– Contentieux des problèmes de répartition le

consensus est nécessaire (décentralisation, inter-génération [riche en ressources], ...),

– Pas de droit de veto.

• Pays ayant des règles budgétaires : – Rôle du conseil : prévision, contributions techniques(estimations de CAB), répartition des efforts entre lesentités.

29



• Institutions autonomes ?

– Pour : une base juridique solide et un budget nécessaires, – Contre : nouvelles institutions et crédibilité ?

• S'appuyer sur une institution existante ?

– Pour : tirer partie de la crédibilité de la réputation de l'hôte, – Contre : confusion des mandats.

• Communiquer avec d'autres commentateurs sur

la politique budgétaire. – Pression des pairs c. cacophonie,

– Dans l'UE : coordination avec l'UE ?

Autres considérations politiques

30



Réflexions finales• Les pays ne devraient pas mettre en place des FC parce qu'on leur a dit de

le faire la prise de responsabilité est essentielle Les pays n'ont pastous besoin d'un FC (ou ne peuvent pas tous en établir un dans leur

structure institutionnelle). – Risque de réticence des pays à mettre en place les FC parce que « Bruxelles le veut ».

• Les FC peuvent être adaptés aux circonstances spécifiques à chaque pays : – Comprendre la nature des questions budgétaires et de la structure institutionnelle

régissant le budget.

– En particulier, aucune preuve que les FC efficaces appartiennent à une classeparticulière. parliament budget bureau

Country YearExisting

Institution

Parliamentary

Budget Office

Under the

Executive

Stand-alone

Institution

Australia 2012 x

Chile 2013 x

Cyprus ongoing x

Finland 2013 x

France 2013 x

Ireland 2011 x

Italy 2013 x

Portugal 2011 x

Serbia 2011 x

Slovak Republic 2011 x

South Africa ongoing x

United Kingdom 2011 x

Pays AnnéeInstitutionexistante

Bureau parlementairedu budget

Institutionautonome

Sous le pouvoirexécutif

Australie 2012

Chili 2013

Chypre en cours

Finlande 2013France 2013

Irlande 2011

Italie 2013

Portugal 2011

Serbie 2011

République slovaque 2011

Afrique du Sud en coursRoyaume-Uni 2011

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