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"Renforcement de la Gestion des Pêches dans

les pays ACP"

Ce projet est financé par l’Union européenne

« La présente publication a été élaborée avec l’aide de l’Union européenne. Le contenu de la publication relève de la seule responsabilité de COFREPECHE et ne peut aucunement être considérée comme reflétant le point de vue de l’Union européenne »

“Le contenu de ce document ne reflète pas nécessairement le point de vue des gouvernements concernés.”

Rapport Technique Final

Revue et mise à jour de la loi portant réglementation de la pêche de 1998 et de ses textes d’application en République du Togo

N° de réf. du projet

WA-1.2-B2

Région: Afrique de l’Ouest-Pays: TOGO

Date :

Juin 2012

Projet mis en œuvre par: COFREPECHE

(document n° TGO81R03C)

Revue et mise à jour de la loi portant réglementation de la pêche de 1998 et de ses textes d’application en République du Togo WA-1.2-B2 – Rapport Technique Final (TGO81 R03C)

Ce projet est financé par l’Union européenne Un projet mis en œuvre par COFREPECHE pg. 2

TABLE DES MATIERES

TABLE DES MATIERES ........................................................................................................................................... 2

LISTE DES TABLEAUX ET FIGURES ...................................................................................................................... 3

NOTE ......................................................................................................................................................................... 4

REMERCIEMENTS .................................................................................................................................................... 4

LISTE DES SIGLES ET ACRONYMES ..................................................................................................................... 5

RESUME ANALYTIQUE ............................................................................................................................................ 7

INTRODUCTION ........................................................................................................................................................ 9

1 PRESENTATION GENERALE DE L’ETUDE ................................................................................................. 10

1.1 CONTEXTE ............................................................................................................................................... 10 1.2 LE SECTEUR DES PECHES ET DE L’AQUACULTURE AU TOGO ........................................................................ 11

1.2.1 Situation des pêches au Togo ................................................................................................ 11 1.2.2 Types de pêche ...................................................................................................................... 11 1.2.3 Aquaculture ............................................................................................................................ 12

1.3 CADRE JURIDIQUE DES PECHES AU TOGO .................................................................................................. 12 1.4 CADRE JURIDIQUE ET ADMINISTRATIF CONNEXE .......................................................................................... 15 1.5 CADRE INSTITUTIONNEL ............................................................................................................................ 18

1.5.1 Administration centrale, un processus de réforme inachevé ................................................. 18 1.5.2 Les moyens humains, logistiques et financiers de la DPA ..................................................... 20 1.5.3 Les autres institutions impliquées, directement ou potentiellement ....................................... 21

2 APPROCHE DE LA MISSION ........................................................................................................................ 22

2.1 APPROCHE DE LA MISSION PHASE 1 .......................................................................................................... 22 2.2 APPROCHE DE LA MISSION PHASE 2 .......................................................................................................... 23

3 ORGANISATION ET MÉTHODOLOGIE ........................................................................................................ 24

3.1 MISE EN ŒUVRE DES ACTIVITÉS SELON LES TERMES DE RÉFÉRENCES ......................................................... 24 3.2 DÉROULEMENT ET DÉTAILS DES MISSIONS ................................................................................................. 27

3.2.1 Constitution et composition de l’Equipe Technique et du CSP .............................................. 27 3.2.2 CSP 1, 02 mars 2012 ............................................................................................................. 28 3.2.3 CSP 2, 16 mars 2012 ............................................................................................................. 29 3.2.4 L’atelier de restitution/validation – 3 et 4 mai à Lomé ............................................................ 34

4 ANALYSES ET PROPOSITIONS POUR LA REVUE ET MISE A JOUR DES TEXTES LEGISLATIFS ET REGLEMENTAIRES ....................................................................................................................................... 34

4.1 PROJET DE LOI PORTANT REGLEMENTATION DE LA PECHE ET DE L’AQUACULTURE AU TOGO .......................... 34 4.1.1 Analyse de la loi du 11 juin 1998 portant règlementation de la pêche ................................... 34 4.1.2 Proposition de révision de la loi du 11 juin 1998. ................................................................... 45

4.2 PROJETS DE REGLEMENTS SUR LA PECHE MARITIME ET LAGUNAIRE AU TOGO .............................................. 46 4.2.1 Projet de décret sur la pêche maritime et lagunaire au Togo ................................................ 48 4.2.2 Projet d’arrêté sur la pêche maritime au Togo ....................................................................... 48 4.2.3 Projet d’arrêté sur la pêche lagunaire au Togo ...................................................................... 48

4.3 PROJET DE DECRET SUR LA PECHE CONTINENTALE AU TOGO ...................................................................... 50 4.4 REGLEMENTATION ET GESTION DES ACTIVITES DE PECHE SUR LE LAC NANGBETO ........................................ 50

4.4.1 Mesures de gestion des activités de pêche ........................................................................... 51 4.4.2 Mesures de réglementation des activités de pêche ............................................................... 53

4.5 PROJET DE REGLEMENTATION DE L’AQUACULTURE ..................................................................................... 53 4.5.1 Considérations générales ...................................................................................................... 53 4.5.2 Rappel de la situation de l’aquaculture au Togo .................................................................... 54



5 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS ................................................................................................. 55

6 ANNEXES ....................................................................................................................................................... 57

6.1 ANNEXE 1 : TERMES DE REFERENCE ......................................................................................................... 57 6.2 ANNEXE 2 : ITINERAIRE, INSTITUTIONS ET PERSONNES RENCONTREES ......................................................... 70 6.3 ANNEXE 3 : RAPPORT PRELIMINAIRE ......................................................................................................... 73 6.4 ANNEXE 4 : LISTE DES RAPPORTS ET DOCUMENTS CONSULTES ................................................................... 74 6.5 ANNEXE 5 : LISTE DES TRAITES SIGNES PAR LE TOGO (FAO, 2007) ............................................................ 75 6.6 ANNEXE 6 : PHOTOGRAPHIES DES ACTIVITES ............................................................................................. 76 6.7 ANNEXE 7 : PROGRAMME DE L’ATELIER NATIONAL DE VALIDATION/RESTITUTION ET LISTE DES PARTICIPANTS . 79 6.8 ANNEXE 8 : PRESENTATIONS REALISEES LORS DES CSP ET ATELIER ........................................................... 81

6.8.1 Présentation réalisée lors du CSP1 ....................................................................................... 81 6.8.2 Présentation réalisée lors du CSP2 ....................................................................................... 88 6.8.3 Présentation réalisée lors de l’atelier ..................................................................................... 93

6.9 ANNEXE 9 : RESULTATS TECHNIQUES ...................................................................................................... 104 6.9.1 Proposition de révision de la loi du 11 juin 1998. ................................................................. 104 6.9.2 Projets de règlements sur la pêche maritime et lagunaire au Togo ..................................... 113 6.9.3 Projet de décret sur la pêche continentale au Togo ............................................................. 122 6.9.4 Règlementation et gestion des activités de pêche sur le lac Nangbeto ............................... 124 6.9.5 Projet de réglementation de l’aquaculture ............................................................................ 128

LISTE DES TABLEAUX ET FIGURES

Figure 1 – Carte du Togo ...................................................................................................................................... 10 Figure 2 - Organigramme du MAEP (PNUD et al., 2011) ...................................................................................... 19 Figure 3 - Perspectives de révision/création de textes législatifs et réglementaires pour la pêche et l’aquaculture au Togo (CSP 1) .................................................................................................................................................... 29 Figure 4 - Perspectives de révision/création de textes législatifs et réglementaires pour la pêche et l’aquaculture au Togo (CSP 2 - définitif) ..................................................................................................................................... 30 Figure 5 – Acadja sur le lac de Nabgbeto .............................................................................................................. 76 Figure 6 – Pêcheur de crabe – Agbodrafo............................................................................................................. 76 Figure 7 – Pirogues de pêcheurs sur le lac de Nangbeto ...................................................................................... 77 Figure 8 – Port de Lomé ........................................................................................................................................ 77 Figure 9 – Groupe de discussion pendant l’atelier ................................................................................................ 78



NOTE

Les éléments en gris ou en bleu dans les projets de documents juridiques forment des suggestions ou commentaires du consultant pour les finaliser.

REMERCIEMENTS

Les experts tiennent à adresser leurs plus sincères remerciements à toutes celles et ceux qui ont contribué à la réalisation de cette étude :

- L’ensemble des membres de l’équipe technique de la Direction des Pêches et de l’Aquaculture (DPA) du Togo qui nous ont accompagnés dans les meilleures conditions pour mener à bien les deux phases du projet ;

- Les différents représentants professionnels et institutionnels rencontrés lors de nos déplacements

au Togo : pêcheurs artisans maritimes et continentaux, mareyeuses, transformatrices, aquaculteurs, autorités coutumières, administrations centrales (affaires maritimes, environnement, eau, justice, marine nationale etc.) et régionales, Union Européenne, Banque Mondiale, Université de Lomé, Coopération militaire française, etc. La liste détaillée de ces personnes figure dans le présent document, qu’elles soient remerciées pour leur accueil, leur sympathie et leur patience. La diversité de ces échanges à largement nourri notre propre réflexion pour une meilleure compréhension du contexte et des problématiques halieutiques et aquacoles au Togo. Enfin, la plupart de ces personnes ont également participé activement aux travaux de l’Atelier national de restitution/validation. Leurs discussions et propositions ont permis la réussite de ces deux jours particulièrement denses, dont les résultats sont intégrés au présent rapport et sont la marque d’une réelle appropriation par tous les acteurs nationaux du processus de revue et de mise à jour de la loi de 1998 et de ses textes d’application ;

- Les représentants du programme ACP Fish II de l’Union Européenne, en particulier M. CACAUD,

pour sa contribution et sa participation à l’Atelier national de restitution/validation lors de la phase 2 ;

- Le bureau d’étude COFREPECHE pour son engagement, son appui logistique et sa réactivité.



LISTE DES SIGLES ET ACRONYMES

ACP African, Caribbean and Pacific States - Etats membres du Secrétariat du Groupe des Etats

d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique

Al. Alinéa

AMP Aire Marine Protégée

ANR Atelier National de Restitution

CA FAO Compliance Agreement - Accord de la FAO visant à favoriser le respect par les navires de

pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion

CCAMLR Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources

CCPR Code de Conduite pour une Pêche Responsable

CE Commission Européenne

CEB Communauté Électrique du Bénin

CEDEAO Communauté Economique Des États de l'Afrique de l'Ouest

CGILE Centre de Gestion Intégrée du Littoral et de l’Environnement

CICTA Commission Internationale pour la Conservation des Thonidés de l'Atlantique

CLC Convention internationale sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par

les hydrocarbures

CNUDM Voir UNCLOS

COPACE Comité des Pêches pour l’Atlantique Centre-Est (FAO)

CPCO Comité des Pêches du Centre Ouest du Golfe de Guinée

CSP Comité de Suivi du Projet

CR Compte-rendu

DG SANCO Directorate-General for Health and Consumers

DPA Direction des Pêches et de l’Aquaculture

DPCA Direction de la Planification et de la Coopération Agricole

DPAEP Direction Préfectorale de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche

DRAEP Direction Régionale de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche

FAO Food and Agriculture Organization. Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et

l’Agriculture

ICAT Institut de Conseil et d’Appui Technique

INFA Institut national de Formation Agricole

INN Pêche INN : Pêche Illicite, Non déclarée, Non réglementée (autre abréviation communément

utilisée : INDNR)



ITRA Institut Togolais de Recherche Agronomique

MAEP Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche

MT Mer Territoriale

MN Mille Nautique

OMS Organisation Mondiale de la Santé

ONG Organisation Non Gouvernementale

ONU Organisation des Nations Unies

OPRC Convention internationale sur la préparation, la lutte et la coopération en matière de pollution

par les hydrocarbures

ORGP Organisations Régionales de Gestion des Pêches

PAL Port Autonome de Lomé

PASA Projet d’appui au secteur agricole

PNIASA Programme national d’investissement agricole et de sécurité alimentaire

PNUE Programme des Nations Unies pour l’Environnement

PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement

PIB Produit Intérieur Brut

SAR Convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes

SFP Strengthening Fishery Products Health Conditions in ACP/OCT Countries

TdR Termes de Référence

UC Unité de Coordination du Programme ACP FISH II (basée à Bruxelles)

UE Union Européenne

UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine

UFR Unité de Facilitation Régionale du Programme ACP FISH II (basée à Dakar pour la région

Afrique de l’Ouest et incluant le Togo)

UGP Unité de Gestion du Programme FISH II

WACAF Western and Central Africa

ZEE Zone Economique Exclusive

ZMP Zone Marine Protégée



RESUME ANALYTIQUE

Le secteur des pêches et de l’aquaculture au Togo est relativement peu développé. Sa contribution à la sécurité alimentaire du pays couvre moins de 40% des besoins de la population et maintien une dépendance accrue vis-à-vis des importations d’espèces halieutiques, notamment des pays voisins de la sous-région. Bien que le potentiel du Togo soit limité, sa capacité de production peut être améliorée de manière rationnelle et responsable. Pour ce faire, le Togo s’est doté d’instruments politiques ambitieux et récents afin d’atteindre d’ici à 2015 une augmentation supérieure de 40% à la production nationale actuelle (estimée à 25 000 tonnes/an). Il s’agit du Programme National d’Investissement Agricole et de Sécurité Alimentaire (PNIASA). La composante PASA (Projet d’Appui au Secteur Agricole) du programme national vise le développement de la pêche continentale, de l’aquaculture d’eau douce, ainsi qu’un soutien (matériel et technique) aux activités de pêche maritime. Ces objectifs supposent, entre autres, la mise en place effective d’un processus de réforme du cadre légal et réglementaire des pêches et de l’aquaculture. Sur la base d’un document de politique sectorielle élaboré en 2011 par le Togo en collaboration avec le programme ACP Fish II, ce dernier a lancé fin 2011 un nouvel appel d’offre intitulé « Revue et mise à jour de la loi portant réglementation de la pêche de 1998 et de ses textes d’application en République du Togo ». L’équipe retenue étaitconstituée d’experts internantionaux (1 juriste et 1 spécialiste en aménagement des pêches) et d’un expert national (juriste auprès de Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche). Les deux phases successives du projet se sont déroulées entre les mois de février et mai 2012 selon le processus suivant : Phase 1 (février-mars 2012), mission d’une durée de 25 jours au Togo. Les expert étaient accompagnés

par une équipe technique directement rattachée à la Direction des Pêches et de l’Aquaculture (DPA) du Ministère chargé des pêches. Les experts ont appliqué leur méthodologie d’étude et d’analyse conforme à celle proposée dans le texte de réponse à l’appel d’offre et exposée lors du premier Comité de Suivi du Projet. Ce travail, d’analyse juridique, institutionnelle et contextuelle était également basé sur de nombreuses rencontres, réunions et entretiens avec les différentes administrations concernées, ainsi qu’avec l’ensemble des acteurs professionnels de la filière pêche et aquaculture. Au terme de cette phase de terrain, d’observation et de compréhension des enjeux et du contexte national, les premiers avant-projets de textes législatifs et réglementaires ont été soumis aux principales parties prenantes.

Phase 2 (mai 2012), consacrée à l’organisation d’un Atelier national de restitution/validation (mission de

6 jours au Togo). Le contenu du rapport intermédiaire issu de la phase 1a été présenté lors de cette réunion. Durant ces deux jours, une quarantaine de participants était mobilisée afin procéder à la discussion, aux amendements et à la validation des avant-projets de textes législatifs et réglementaires.

Deux options d’actualisation du texte de loi étaient envisageables. En premier lieu, une modification de la loi de 1998 sur la base d’amendements qui seraient intégrés afin d’aboutir une actualisation du texte en vigueur. En second lieu, l’abrogation pure et simple de la loi de 1998 et son remplacement par un nouveau texte. Au regard des nombreuses modifications de forme et de fond requises dans l’avant-projet de loi, il semble plus logique de privilégier la rédaction et l’adoption définitive d’un nouveau texte législatif et donc de procéder à l’abrogation de la loi de 1998. La décision finale de déterminer la solution la mieux adaptée au contexte national et aux contraintes liées au processus décisionnel reviendra aux autorités togolaises, après avis de l’administration des pêches.



Le fonctionnement de l’administration des pêches aurait dû faire l’objet d’une étude spécifique préalable. Ceci aurait permis d’établir un diagnostic précis de la situation de la DPA et de ses démembrements : moyens, capacités, organisation, processus de réforme. Cela aurait surtout mis en lumière les besoins institutionnels du secteur et les raisons de son inefficacité dans l’application des règles en vigueur. In fine, ce pré requis aurait permis de mieux cerner les attentes précises de l’administration et des acteurs de la pêche et de l’aquaculture quant à la mise en œuvre du futur cadre législatif et règlementaire rénové.

Enfin, des conclusions et des recommandations permettent d’orienter les conditions d’une mise en œuvre effective du futur cadre juridique rénové des pêches et de l’aquaculture au Togo :

1. En premier lieu, la validation et l’adoption du cadre légal des pêches et de l’aquaculture doit demeurer la

priorité pour le Togo. Plusieurs dispositions incitent un rapprochement effectif au plan interministériel, notamment avec les services de l’Etat en mer, avec ceux de l’environnement, etc. Ces préconisations devront se concrétiser pour contribuer au décloisonnement progressif des différents services impliqués sur des enjeux communs. Il en va tout particulièrement des secteurs maritimes et de l’aquaculture. L’adoption des textes règlementaires est également essentielle, mais elle ne pourra se faire que sur l’existence de fondements législatifs aboutis et affirmés, tant sur le plan des principes de gestion, d’organisation, que sur celui des procédures/modalités de contrôle et de sanction.

2. En second lieu, le temps imparti pour fournir l’ensemble des livrables prévus par les termes de référence ne

permet pas d’aboutir à une version finale d’un projet de loi pouvant être proposé au parlement togolais dans sa version actuelle. En tout état de cause, la forme, le contenu et l’adoption définitive des différents textes proposés doit être soumis aux instances politiques compétentes. Cette initiative relève des autorités togolaises compétentes et devra être effectué par les services et le personnel technique de la Direction des Pêches et de l’Aquaculture. Cet exercice devrait s’appuyer sur du personnel technique spécialisé et compétent présents dans les différentes institutions togolaises et, le cas échéant, par une expertise extérieure complémentaire non disponible sur place.

3. En troisième lieu, des interrogations subsistent quant à l’agenda politique susceptible de déterminer l’entrée

en vigueur définitive des différents textes proposés. Les autorités togolaises devront, autant que faire ce peu, s’efforcer d’adopter le texte de loi et les textes d’application en suivant les orientations validées par l’atelier à l’issue de la présente étude. Certains secteurs connaissent des situations délicates, voire urgentes, qui nécessitent l’intervention rapide des institutions publiques, tant sur le plan halieutique que pour des motifs politiques ou socio-économiques. L’intérêt d’un texte de droit ne vaut que dans la mesure où son application se réalise de manière légitime et efficace afin de produire les effets attendus. Pour toutes ces raisons et bien que les règles ne soient pas figées et gardent un minimum de souplesse, elles doivent également produire leurs effets dans des délais raisonnables pour conserver un sens et atteindre des résultats cohérents.

4. En dernier lieu, l’effort institutionnel reste le parallèle indispensable au travail de création juridique proposé

au terme de cette étude. Le Togo doit avoir les moyens de ses ambitions et déterminer précisément les conditions d’accompagnement de ce projet. L’administration de la pêche et de l’aquaculture a fait l’objet d’un processus entamé (mais non aboutit) de réforme et de modernisation. La revue et la mise à jour du cadre juridique pourrait être l’occasion de réactiver et d’achever cette réforme afin de doter le Togo d’un arsenal juridique et institutionnel le plus aboutit et efficace possible.



INTRODUCTION

En dépit d’un potentiel halieutique limité par des contraintes géographiques et biophysiques particulières, les pêcheries Togolaises sont fortement diversifiés et réparties de manière homogène sur la quasi-totalité du territoire national : pêches maritimes (artisanale et industrielle), pêches lagunaires (eaux salées/saumâtres), pêches continentales (cours d’eau, retenues, lacs, barrage).La polyvalence des techniques et des pratiques recensées est également très riche, surtout dans les secteurs continentaux et lagunaires. La production actuelle totale des pêcheries togolaises est évaluée à environ 25 000 tonnes/an1, pour un déficit en produit halieutique estimé à 40 000 tonnes importées/an2. Face à ce constat, l’Etat togolais à travers son Programme National d’Investissement Agricole et de Sécurité Alimentaire (PNIASA) lancé en 2009, vise à intensifier l’ensemble de ses productions vivrières. Pour l’exploitation halieutique, il s’est fixé comme objectif d’atteindre une production annuelle de 35 400 tonnes à l’horizon 2015. Pour ce faire, la composante PASA (Projet d’Appui au Secteur Agricole) du programme national fixe deux orientations : 1) développement de la pêche continentale ; 2) développement de l’aquaculture d’eau douce, secteur presque inexistant à ce jour. Il est intéressant de noter que les pêches maritimes, notamment le sous-secteur des pêches artisanales qui pourtant « contribue le plus à la sécurité alimentaire et créé un nombre d’emplois important » (SOFRECO, 2011 ; p.38) ne font pas l’objet d’une attention prioritaire au sein du PNIASA, si ce n’est d’un appui « par l’approvisionnement en équipements et en matériels de pêche, la transformation et la commercialisation ». Comme exprimé dans les termes de référence (p. 6) et avec l’appui du programme ACP Fish II, l’Etat togolais vient de se doter d’un « d’un document de politique sectorielle sur la pêche et l’aquaculture et d’un plan d’aménagement des pêcheries du lac de Nangbeto ». En se fondant sur les normes internationales pertinentes, dont le Code de Conduite pour une Pêche Responsable, le rapport met en avant la nécessité d’une révision du cadre juridique des pêches et de l’aquaculture. Cet objectif central doit permettre une mise en cohérence des différentes dispositions existantes, l’adoption des textes manquants, ainsi que l’accompagnement institutionnel indispensable à l’effectivité d’une telle réforme. Trois considérations majeures entourent ce processus de révision : 1) garantir un contrôle effectif de l’accès aux ressources halieutiques ; 2) améliorer le cadre général d’aménagement de la capacité de pêche ; 3) renforcer les capacités institutionnelles et administratives visant à assurer le respect de la règlementation en vigueur. Sur ce dernier point, le constat dressé en 2011 par cette étude montre que le Togo est confronté à de très grandes difficultés dans la mise en œuvre des normes d’organisation, de gestion et de contrôle des pêches. Notre mission a confirmé cet état des lieux où les règles de droit en vigueur sont largement inappliquées, où l’absence in situ de mécanismes de régulation, de sanction et de suivi favorise le développement de situations anarchiques (SOFRECO, 2011, pp.14, 25 et 27) et potentiellement conflictuelles dans les modes d’occupation et d’exploitation des espaces et des ressources. A l’aune du contexte national, de ses contraintes administratives et socioprofessionnelles, l’enjeu de notre travail devait envisager nécessairement la question de l’applicabilité des textes existants et futurs, quelles que soient les modifications et rénovations normatives qui seront proposées au terme de notre projet. Le présent rapport expose l’approche et les analyses mises en œuvre lors de la Phase 1, ainsi que les résultats de l’atelier national en matière d’avants-projets de textes législatifs et règlementaires.

1 Le profil par pays de la FAO avance un chiffre de 28 706 tonnes/an en 2007. Voir Profil de la pêche par pays, La république togolaise, FI/CP/TGO, FAO, mars 2007, 34 p. 2 SOFRECO, Rapport ACP Fish II, « Formulation d’un document de politique sectorielle sur la pêche et l’aquaculture et préparation d’un plan d’aménagement des pêcheries du lac du barrage de Nangbeto, Togo », CU/PE1/SN/10/002, mai 2011, p13.



1 Présentation générale de l’étude

1.1 Contexte

Le Togo est un pays de 56 790km2 avec une côte est étroite : environ 45km (en véhicule, le pays peut être traversé d’Est en Ouest en moins d’1h30) mais de 600km de long. Sa population comptait 6,4 million d’habitants en 2008 (source : statistiques de l’OMS, 2008). L’économie du Togo repose essentiellement sur la culture vivrière qui représente 65% des travailleurs. Le reste de la main-d’œuvre (30%) vit de la culture du cacao, du café, du coton mais surtout des mines de phosphates qui sont vitales au pays. Le Togo est le cinquième producteur mondial de phosphates. Les principales zones de pêches au Togo sont :

Le lac (réservoir) Nangbeto (barrage hydroélectrique) situé à l’Est d’Atakpamé et quelques importants réseaux de cours d’eau, notamment au nord dans le secteur de Mango;

Les lagunes situées à l’Est de Lomé (dont le lac Togo, à 30km à l’Est de Lomé près d’Agbodrafo et de Togoville) et,

La façade maritime au sud du pays sur environ 60 km de côtes entre le Ghana et le Bénin.

Figure 1 – Carte du Togo3

3http://www.ahft.org/le-togo/



1.2 Le secteur des pêches et de l’aquaculture au Togo

1.2.1 Situation des pêches au Togo

La pêche et l’aquaculture représentent 3,4% du PIB uniquement (source : FAO 2009). Ce secteur est surtout un facteur de diversification de sources de revenus pour le Togo et ses populations. Le commerce est d’abord local et régional (des produits de pêche sont exportés en petites quantités au Burkina et Mali par exemple).L’importation (principalement de Mauritanie, Maroc, Amérique Centrale/du Sud) s’effectue par des navires débarquant à quai les produits congelés pour être ensuite conservés dans des entrepôts frigorifiques à terre avant d’être vendus sur le marché national/régional. L’exportation à l’international est marginale (produits fumés, langoustes provenant du Ghana et poissons provenant des navires de pêches sous pavillon togolais pêchant loin des côtes togolaises). L’exportation vers l’Europe a de plus été soumise à une suspension : le Togo s’est « auto-suspendu » de 2003 à 2008 à exporter des produits de pêche suite à une mission de l’OAV en 2002 à la demande de la Direction Générale Santé et Consommateurs DG-SANCO de l’Union Européenne. Cette auto-suspension a eu des conséquences majeures, il n’y a actuellement plus qu’une seule entreprise autorisée à exporter vers l’UE (Sodial), le Togo peut uniquement exporter des langoustes vivantes (terme exact utilisé dans le règlement ‘homards vivants’ vers l’UE en vigueur actuellement - Décision 2009/951/UE).

1.2.2 Types de pêche

La pêche est majoritairement maritime et artisanale: elle se pratique surtout à partir de la côte ou des plages à l'aide de divers engins et techniques de pêche. Jusqu'à une distance de 5 km de la côte et une profondeur de 20 m, on utilise les filets maillants (tonga, awli et watsa). On pêche aussi à la ligne les espèces démersales dans la zone des récifs située entre 20 et 30 km du rivage. D'après le volume moyen des prises et la quantité totale de matériel utilisée, la production annuelle atteindrait au maximum 20000 tonnes (Source FAO) capturées par environ 400 pirogues et pour un effectif global supérieur à 5000 pêcheurs (SOFRECO, 2011, p.21), dont la nationalité est à dominante ghanéenne. Les autres types de pêches pratiqués au Togo sont les suivants. Pêche industrielle maritime : Il n’y pas (ou très peu) de pêche industrielle au niveau de la ZEE du Togo car pas de licence de pêche

délivrée (ou une ou deux dans les cinq dernières années). La pêche industrielle éventuellement présente serait donc illégale, non règlementée ou non déclarée

(pêche ‘INN’). Les navires sous différents pavillons exerçant cette pêche ‘INN’ se déplacent dans la région et changent

régulièrement de pavillon pour éviter d’être repérables facilement. Les législations nationales les obligent à débarquer leurs produits dans le pays où ils ont pêchés (cas du

Ghana et du Cameroun), des cas de pêche non déclarée pourraient exister également. Il est à noter toutefois que les autorités en charge de la surveillance des eaux togolaises (à travers la Marine) effectuent ponctuellement des contrôles en mer. Cette pêche illégale est difficile à quantifier. Elle a pour effet des difficultés d’acquisition de données de débarquements officiels corrects pour une gestion adéquate des stocks. Le Togo n’a pas en outre de mécanisme intégré élaboré et efficace de suivi, contrôle et surveillance à l’échelle nationale.

Enfin, il existe une pêche industrielle sous pavillon togolais hors des eaux togolaises et difficile à gérer par les autorités togolaises (des navires sous pavillons togolais sont régulièrement identifiés dans les listes ‘INN’ des organes de gestions régionales de pêche tel que le CCAMLR(Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources) gérant la zone de pêche autour de l’Antarctique). Elle est une source non négligeable de revenus (frais d’octroi des licences) pour le Togo. Pour cette catégorie, il est très difficile d’obtenir des chiffres précis, à moins de prendre renseignement auprès des institutions (comme l’Union Européenne) qui établissent et entretiennent des listes de navires INN (incluant ceux sous pavillon togolais) exerçant leurs activités dans leurs zones respectives de compétence.



Pêche lagunaire (en eau saumâtre) : les activités de pêche sont exercées dans le système lagunaire togolais de 64 km². Selon SOFRECO (2011, p. 22) « La population de pêcheurs est estimée à 1 000 individus pour un parc de 510 pirogues. Au contraire de la pêche maritime, les pêcheurs togolais dominent largement la pêche lagunaire. Des pêcheurs béninois et ghanéens y sont également présents, mais restent très minoritaires ». La polyvalence des techniques est très importante, y compris dans l’utilisation de certains dispositifs d’attraction et de concentration des poissons par l’agencement de matériaux ligneux (branchages) au fond des lagunes, qualifiés d’Acadjas, dont le développement incontrôlé tend à multiplier les situations de conflits d’usage et d’occupation sans titre de l’espace halieutique (domaine public). Pêches continentales (hors zones saumâtres et lagunaires) : elles correspondent en majorité aux activités de pêche sur le lac du barrage hydroélectrique de Nangbeto. Le recensement du nombre de pêcheurs reste délicat (900 environ pour 500 pirogues recensées en 2010) et leur origine est largement dominée par les étrangers. Au-delà de Nangbeto, le Togo bénéficie d’un réseau hydrographique assez bien développé (1300 km), et bien que les données de production disponibles soient très faibles, on estime à 5000 tonnes/an l’ensemble des débarquements des pêcheries continentales. Les techniques sont similaires à celles rencontrées sur les espaces lagunaires et nous retrouvons également le même problème lié à l’implantation intempestive des Acadjas. Les modes de transformation principaux du poisson sont le fumage et le séchage (anchois). Il s’agit de techniques rudimentaires ne nécessitant pas d’infrastructures importantes. A noter que le Programme SFP www.sfp-acp.eu, terminé en 2010, a travaillé pour améliorer les infrastructures de fumage au Togo afin de réduire la présence d’hydrocarbures aromatiques polycycliques cancérigènes à taux élevé (fumage au moyen de pneus et autres déchets plastiques).

1.2.3 Aquaculture

Il s’agit de pisciculture continentale (eau douce et eau saumâtre) artisanale extensive et semi-intensive (estimé à 1 535 tonnes en 2005 - FAO). Elle est réalisée sur l’ensemble du territoire (barrages, étangs de dérivation). Des recherches sont réalisées par les instituts de recherches nationaux tels que l’ITRA en collaboration avec la Direction des Pêches pour des productions plus intensives (tilapias et poissons chat notamment).

1.3 Cadre juridique des pêches au Togo4

En vertu des termes de référence, l’objectif du présent contrat est « d’appuyer la Direction des Pêches et de l’Aquaculture (DPA) dans la mise en œuvre d’un processus participatif de révision du cadre législatif et réglementaire des pêches et de l’aquaculture ». Le cadre législatif est constitué de laloi N°98-012 du 11 juin 1998 portant règlementation de la pêche, complétée par la loi N° 64-16 du 11 juillet 1964sur l’exonération des droits et taxes fiscales pour l’achat de matériels, fournitures, équipements, armements et carburants destinés aux pêcheurs. Le cadre réglementaire des activités halieutiques est plus étoffé, composé principalement d’arrêtés ministériels de portée générale ou particulière : 1) Arrêté N° 68/10 du 4 août 2010 fixant les modalités d’exploitation des ressources halieutiques dans les zones marines sous juridiction togolaise; 2) Arrêté N°018/MAEP/CAB/SG/DEP du 22 janvier 2007 portant règlementation des pêches continentales; 3) Lac Nangbeto : Arrêté N°18/MAEP/CAB/SG/DEP du 1er mars 2006 portant création d’un comité national de gestion (plus le règlement intérieur du 18 mai 2006) et l’Arrêté N°25/MAEP/CAB/SG/ DEP du 18 mai 2006 (règlementation des activités halieutiques).

4Il s’agit d’une présentation formelle des différents textes existants. Leur analyse détaillée sera proposée ultérieurement, en préalable aux propositions de revue et de mise à jour



L’aquaculture ne bénéficie à ce jour d’aucune disposition règlementaire propre, la loi de 1998 évoque seulement un cadre très général à travers5 articles principaux (articles 7 al.8, 9, 10 11 et 25). D’autres textes règlementaires relativement récents portent plus spécifiquement sur les aspects sanitaires et de droit économique : 1) Décret du 21 février 2001 fixe les règles sanitaires de production et de mise sur le marché des produit de la pêche non fourni par l’administration compétente) ; 2) Arrêté N°10/MAEP/SG/DEP 15 mai 2003 sur les contaminants en plombs et cadmium des produits de la pêche ; 3) Arrêté N° 03/MAEP/MFPB 06 novembre 2007sur l’importation des denrées alimentaires d’origine animales ou halieutiques ; 4) Arrêté 70/10 du 17 août 2010 sur la certification des produits de la pêche destinés à l’exportation vers l’Union Européenne. Au niveau du cadre international et régional (contraignant et non contraignant), la mise en conformité du projet de révision avec ces dispositions représente un aspect essentiel5. Comme rappelé dans l’offre technique, la Constitution togolaise (article 140, sauf cas particuliers évoqués à l’art. 138) intègre directement les engagements internationaux (signés et ratifiés) dans son ordre juridique interne en leur donnant une valeur supérieure à la loi. Dans le domaine maritime général, seule la Convention des Nations Unies sur le droit de la Mer -CNUDM (SOFRECO, 2011 ; p.4) a été ratifiée par le Togo en 1985. Concernant les autres textes majeurs contraignant (notamment FAO) en matière de gestion des pêches, le Togo reste faiblement impliqué6. Les raisons de fond (politiques) pour lesquelles le Togo n’a pas souhaité adopter ces textes-cadres, et les principes juridiques qu’ils portent, ne sont pas connus. Cela n’empêche pas pour autant le Togo de donner à ces principes une portée juridique réelle et opposable dans le cadre de ses lois et règlements. Pour la mise en œuvre du Code de conduite pour une pêche responsable, nous avons sollicité verbalement la DPA afin de nous fournir les éléments de suivi (notamment les questionnaires effectués tous les deux ans7) dont elle est censée disposer, mais nous n’avons pas eu de retours sur ces demandes. D’après nos échanges avec la DPA, certaines informations relatives au suivi de la mise en œuvre du Code ont été complétées en version électronique directement sur le site de la FAO8 et se sont pas consultables en l’état.

5 Voir tableau en Annexe (6.5). 6 Le Togo n’est pas signataire des textes suivants (Voir situation actualisée sur www.fao.org/Legal/treaties/list1-f.htm) :

- Accord sur les mesures du ressort de l’État du port visant à prévenir, contrecarrer et éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (2009).

- Accord visant à favoriser le respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion (1993).

- Accord aux fins de l'application des dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 relatives à la conservation et à la gestion des stocks de poissons dont les déplacements s'effectuent tant à l'intérieur qu'au-delà de zones économiques exclusives (stocks chevauchants) et des stocks de poissons grands migrateurs (1995).

7 Pour un exemple récent de questionnaire sur l’aquaculture, voir Comité des pêches, Sous-comité de l'aquaculture, Rapport sur la mise en œuvre du code de conduite pour une pêche responsable (CCPR), dans ses dispositions intéressant l'aquaculture et la pêche fondée sur l'élevage, et nouveau mécanisme d'établissement de rapports, 6ème session Le Cap (Afrique du sud), 26-30 mars 2012, 18 p. Entre 2008 et 2010, ce même rapport note (p.3) au sujet de l’évaluation générale du Code « un fléchissement du nombre de pays participants d'Afrique et d'Asie (seulement 11 sur 45, et 4 sur 17 respectivement) pour la période considérée ». Au regard de cette évolution, il convient de déterminer la position/implication du Togo et ses raisons éventuelles. 8 Le Togo n’était cependant pas sur la liste des pays retenus pour l’essai pilote de questionnaire électronique, voir, Comité des pêches, Résultats de l’essai pilote informel de questionnaire électronique relatif au code de conduite de la FAO pour une pêche responsable (1995) mené en 2010, 29ème session COFI/2011/2.Supp.1, Rome (Italie), 31 janvier - 4 février 2011, 3p.



A l’échelle régionale, le Togo est membre de plusieurs structures intervenant dans la gestion multilatérale des pêches : l’UEMOA (Union Economique et Monétaire Ouest Africaine) qui produit son droit dérivé avec notamment

des règlements (qui sont d’effet direct à l’égard des Etats membres) et dans une moindre mesure des directives et des décisions - voir article 43 Traité UEMOA – un peu sur le même schéma que les actes juridiques de l’Union Européenne. En 2007, le Conseil des Ministres de l’UEMOA a signé le Règlement N°05/2007/CM/UEMOA portant adoption du plan d’aménagement concerté des pêches et d’aquaculture au sein de l’UEMOA. Ce règlement porte un objectif général d’harmonisation progressive des législations des Etats membres à travers l’élaboration de Codes régionaux des pêches maritimes et continentales. Le plan d’aménagement inscrit en annexe, se décline en plusieurs programmes d’action à court (5 ans) et long terme9. Un avant-projet10 de règlement portant harmonisation des textes juridiques en matière de pêche maritime, continentale et d’aquaculture dans les Etats membres de l’UEMOA n’a toujours pas été adopté.

La CEDEAO (Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest) dont l’article 9.4 du traité

prévoit également la « force obligatoire » pour les décisions de la Conférence des parties, ainsi que pour les règlements du Conseil des ministres. Sur le site internet de cette institution, nous n’avons pas recensés de textes contraignants relatifs aux questions halieutiques. Nous trouvons cependant plusieurs orientations en lien avec ces activités, notamment un programme d’actions politiques en matière de pêche et d’aquaculture11, ainsi que sur « la possibilité d’élargir les compétences des dispositifs de surveillance et de lutte contre les migrations clandestines par voie maritime, à la pêche illégale dans les eaux territoriales ouest africaines destinée au marché européen »12.

Le CPCO (Comité des pêches du centre-ouest du Golfe de Guinée) créé en 2006, est un organisme

spécialisé consultatif (non contraignant) qui favorise la coopération entre les Etats membres ainsi que l’harmonisation consensuelle de leurs législations. Une étude récente13menée avec le soutien d’ACP Fish II, s’est intéressée aux registres nationaux des navires de pêche industrielle dans les pays du CPCO. L’étude rappelle le statut juridique du navire et les conditions légales et réglementaires d’immatriculation et de « togolisation ». Selon les dispositions de l’arrêté du 04 août 201014, pour tout navire souhaitant passer sous pavillon togolais, la Direction des affaires maritimes doit demander un avis préalable à la Direction des pêches afin de lui permettre de vérifier la « qualité du navire », notamment au regard de la « liste noire des ORGP ». D’après le rapport et depuis 2010, cette procédure n’a jamais été engagée « faute de navires de pêche sollicitant le passage sous pavillon togolais » (opus cité, p.14). L’intégration de l’administration des pêches dans les procédures d’enregistrement des navires de pêche par l’administration maritime est une recommandation majeure de l’étude. Cette disposition existe déjà au Togo, mais souffre d’un manque de validation réglementaire interministérielle.

Le COPACE (Comité des pêches pour l'Atlantique Centre Est) intervient également au titre

d’organisation régionale des pêches instaurée par la FAO en 1967.

9 Pour une présentation détaillée de ces initiatives : www.uemoa.int/Documents/Actes/Reglement_05_portant_adoptionplan damenagement_peche_et_aquaculture.pdf www.uemoa.int/Documents/Actes/Annexe_Reglement05_plan_concerte_peches.pdf www.uemoa.int/Documents/Actes/Reglement_04_portant_creation_comite_harmonisation_politiques_et_legislations.pdf 10 A. D’Andrea, Etude sur l’Harmonisation des textes juridiques en matière de pêche maritime et continentale dans les Etats membres de l’UEMOA, décembre 2008, 73 p. 11http://www.endadiapol.org/IMG/pdf/Presentation_Yacouba.pdf 12http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/4922930d2.pdf 13 Oceanic Développement, Etude sur les registres nationaux des navires de pêche industrielle (CPCO), rapport provisoire, mai 2011, 59 p. 14Arrêté N° 68/10 du 4 août 2010 fixant les modalités d’exploitation des ressources halieutiques dans les zones marines sous juridiction togolaise.



Enfin, nous pouvons évoquer la CICTA (Commission Internationale pour la Conservation des Thonidés de l’Atlantique) à laquelle le Togo « participe en qualité d’observateur » (FAO, 2007, op. cit. p.32). Bien que non membre de cette commission, le Togo a été invité à se rapprocher de cette instance à partir de 200415 à propos des pêches INN de thonidés dans la zone de la Convention par des grands palangriers sous pavillon togolais. La question de l’immatriculation par le Togo de certains navires de pêche, leur permettant ainsi d’obtenir le pavillon togolais dans le but de ne pas respecter les règles de droit international en matière de pêches (en dehors des eaux nationales) a été évoquée avec le Directeur des Affaires Maritimes. Ce dernier nous a précisé que le Togo n’était plus impliqué dans l’immatriculation de navires de pêche pratiquant des activités INN et que la situation était en cours de normalisation16. Un bilan sur l’implication concrète du Togo au sein de ces instances est également envisagé afin de formuler des propositions sur la nécessaire adaptation du cadre législatif et réglementaire.

1.4 Cadre juridique et administratif connexe

Au-delà du cadre juridique propre au domaine halieutique, nous avons procédé à une revue élargie des textes considérés comme « connexes ». Ces dispositions sont issues d’autres législations mais comportent des liens étroits avec les textes nous concernant. Ces liens sont directs (identification des pêcheurs professionnels, immatriculation des navires, etc.) ou parfois plus diffus, interférant avec la mise en œuvre des politiques de développement des pêches et de l’aquaculture, et dont il faudra nécessairement tenir compte dans le processus de révision engagé. Ces considérations ont des implications concrètes sur l’organisation des différentes administrations chargées de l’application des textes et sur les relations qu’elles entretiennent au niveau ministériel et interministériel. Les difficultés propres à la mise à disposition de l’information au Togo17 nous ont amené à obtenir ces éléments de façon progressive, principalement lors des visites auprès des administrations, ainsi que des réunions du CSP.

Le principe de l’indépendance des législations suppose que chaque législation s'applique de façon souveraine et exclusive. Ainsi, toute forme de décision prise sur le fondement d'une législation ne doit pas aller au-delà de sa base légale et toute « extrapolation » est normalement sanctionnée. C'est en réalité un principe opératoire, de sécurité juridique et de « procédure », permettant d'encadrer l'action des administrations en conformité avec leurs hiérarchies, leurs ministères de tutelle afin d'éviter certains conflits de normes. Parallèlement, il est absurde de considérer que chaque législation s'applique de façon stricte, autonome et sans aucun lien avec les autres. L'imbrication des problématiques, des enjeux divergents (notamment concernant les activités sur des espaces communs, comme le domaine public maritime ou fluvial), nécessitent d'assouplir et d'adapter ce principe pour obtenir une application cohérente des règles. Sont alors instaurés des ponts entre les règles ou les procédures (planification, décisions interministérielles). L'intervention de plus en plus marquée des règles et principes de droit international ou régional évoquée précédemment sont aussi des facteurs d'intégration des législations et l'exemple de la conservation des ressources halieutiques ou de la biodiversité est particulièrement explicite.

Le contrôle et la mise en œuvre des mesures de police administrative permet également de dépasser les clivages législatifs : compétences de police administrative générale ou habilitations18 dans différents domaines spécialisés (pêche, navigation, domaine public, environnement, etc.). Mais des problèmes de « cohabitation » entre les administrations sont parfois récurrents et difficilement surmontables. Au-delà des raisons purement juridiques que nous venons d’évoquer, sont d’ordre technique et le plus souvent « adaptables », il peut s’agir de considérations plus « politiques », bureaucratiques, corporatistes qui sont à l’origine de compétitions

15ICCAT, Rapport de la période biennale 2004-05 2ème partie (2005) - vol. 1version française, Madrid, Espagne 2006, 316p. 16 Certains fichiers de l’UE relevaient encore en 2011 des navires sous pavillon togolais engagés dans des activités de pêche INN dans les zones de plusieurs conventions. Voir Règlement d'exécution (UE) N° 724/2011 de la Commission du 25 juillet 2011 modifiant le règlement (UE) n° 468/2010 établissant la liste de l'UE des bateaux engagés dans des activités de pêche illicite, non déclarée et non réglementée. 17 Le site gouvernemental du Journal Officiel, www.legitogo.gouv.tg, ne fait pas l’objet d’une actualisation permanente et tous les textes n’y sont pas recensés. A cela s’ajoute des difficultés fréquentes de connexion au site en question. 18 Certaines expérimentations, comme la mise en place par exemple des « Gardes-côtes » en France où des projets-pilotes sont en cours dans l’outre-mer français, vont dans le sens d’un éventail d’attributions et d’une mutualisation des compétences.



ministérielles, interministérielles. Dans le cadre du fonctionnement et de l’organisation administrative au Togo, ces paramètres sont envisagés comme des facteurs éventuels de cloisonnement pouvant nuire à l’efficacité d’ensemble, lorsque chaque structure exerce ses prérogatives dans son pré carré, sans coordination avec les autres. A titre d’exemple, le texte du décret de 2011 sur la délimitation des frontières maritimes nous a été fourni par le coopérant français détaché auprès de la Marine Nationale togolaise. Lorsque nous avons évoqué la publication récente de ce décret au cours du CSP2, ni les Affaires Maritimes, ni la DPA, ni le MAEP en général n’étaient au courant de l’existence de ce texte pourtant majeur. Cela montre à quel point la communication entre les services ministériels est limitée et l’information circule peu.

Textes juridiques connexes (national et international) Le contenu des principaux textes connexes ayant impact sur la pêche et l’aquaculture a été présenté lors du CSP1 (voir présentation PowerPoint correspondant en annexe 6.8.1).

Maritime - Ordonnance N°29 du 12 août 1971 portant Code de la Marine Marchande (processus de révision presque

achevé pour la création d’un Code de la marine marchande). Les experts n’ont pu prendre connaissance de cet avant-projet de Code que lors de l’atelier national de restitution/validation les 3 et 4 mai 2012. Ce futur Code doit être soumis aux instances politiques en mai/juin 2012.

- Ordonnance N° 77-24 du 16 août 1977 portant délimitation des eaux territoriales et d’une zone maritime économique protégée. Nous avons pris connaissance tardivement de ce texte qui fixe la largeur de la mer territoriale à 30 milles marins à partir de la laisse de basse mer, ainsi que d’une zone économique protégée (correspondant dans sa définition à une ZEE classique) d’une largeur de 200 milles marins. Bien que cette ordonnance n’ait pas été abrogée à notre connaissance, la fixation de la largeur de la mer territoriale à 30 milles aurait dû, par la suite, être mise conformité avec les dispositions de la Convention sur le droit de la mer (ratifiée en 1985 par le Togo, ayant valeur supérieure à l’ordonnance) qui fixe la largeur territoriale à 12 milles marins maximum19.

- Décret N°2011/121/PR portant délimitation des frontières maritimes de la République togolaise. Nous avons pris connaissance de ce texte à l’occasion d’une rencontre avec la Marine Nationale. Il semble que ce décret soit le fruit d’un accord consensuel signé avec les pays voisins (Bénin, Ghana). D’après les informations obtenues auprès de plusieurs représentants de l’administration lors du 2nd CSP, ce processus est motivé par des enjeux de prospection pétrolière en mer et ne concernent pas vraiment la problématique halieutique. L’acte de délimitation n’a pas été enregistré auprès du secrétariat de la Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer comme le stipule la Convention20. Les limites au large, définies dans le décret, s’arrêtent à la mer territoriale (12 milles) et n’incluent pas la fixation des frontières de la Zone Economique Exclusive (ZEE). Nous pouvons noter la situation pour le moins anachronique entre un décret de 2011 qui vient modifier la situation juridique établie par une ordonnance de 1977, en totale contradiction avec le principe de la hiérarchie des normes (l’ordonnance ayant une valeur supérieure au décret). Enfin, il existe un flou pour les limites est et ouest de la ZEE togolaise puisque le Bénin et le Ghana n’ont pas déposé non plus les limites de leur ZEE. Les pays se sont concertés à Accra en 2009 et ont engagé un processus de reconnaissance mutuelle des limites des ZEE21.

- L’existence d’un décret sur l’extension du plateau continental du Togo a également été évoquée lors du CSP 2, mais aucun document n’a pu être consulté.

- Décret N°….2011 créant un Comité interministériel de la Mer (introuvable). - Décret N°82-182/PR du 08 juillet 1982 portant institution d’une Charte maritime (non consulté). - Arrêté N°26/MCT/MEF du 6 nov. 1985 sur conditions d’immatriculation des navires.

19 Ce texte a été adopté avant l’adoption de la Convention sur le doit de la mer de 1982, ce qui explique la terminologie utilisée et les largeurs retenues. 20 Les États côtiers doivent déposer auprès du Secrétariat Général des Nations Unies les cartes marines faisant état de leurs limites maritimes. Les États côtiers sont également tenus de donner à ces cartes et listes de coordonnées géographiques la publicité voulue (articles 16, 47, 75, 76 et 84 de la Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer). 21 Cf. site des Nations Unies concernant les limites maritimes déclarées auprès du Secrétariat Général des Nations Unies http://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/africa.htm



- Arrêté N°10/MCPT/MEF du 07 mai 1996 instituant l’immatriculation obligatoire des pirogues motorisées en République Togolaise.

Environnement, Forêts et Foncier/domaine - Loi N°2008-005 du 30 mai 2008 portant Loi-cadre sur l’Environnement au Togo (très peu de texte

d’application à ce jour). - Décret N°206/058/PR fixant la liste des travaux, activités et documents de planification soumis à étude

d’impact sur l’environnement et les principales règles de cette étude. - Décret N°2011/041/PR fixant les modalités de mise en œuvre de l’audit environnemental. - Loi N°2008-009 du 19 juillet 2008 portant Code forestier, définissant notamment les différentes

catégories juridiques d’aires protégées au Togo. - Ordonnance N°12 du 06 février 1974 fixant le Régime Foncier et Domanial (aucun texte d’application,

un Code foncier est en cours d’élaboration, non disponible). Eau

- Loi N°2010/004 du 14 juin 2010 portant Code de l’Eau, assorti de 2 lois sur l’Eau et de textes d’application (non consultés).

Judiciaire

- Ordonnance N°78-35 du 7 septembre 1978 portant Organisation Judiciaire. International (général et sectoriel)

- La Convention relative aux zones humides (Ramsar 1971), entrée en vigueur le 4 novembre 1995 et dont le Togo est signataire.

- La Convention relative à la coopération en matière de protection et de mise en valeur du milieu marin et des zones côtières de la région de l’Afrique de l’ouest et du centre (WACAF) (Abidjan 1981), ratifiée par le Togo en juin 1984. Elle vise la protection des milieux marins et les eaux intérieures ouest africaines.

- La Convention des Nations Unies sur la diversité biologique (déc.1993), ratifiée par le Togo le 4 octobre 1995. Elle met l’accent sur la préservation du patrimoine commun de l’humanité que sont les ressources naturelles, et surtout le partage équitable et juste de l’exploitation des ressources génétiques.

- La Convention Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (Rio de Janeiro 1992), ratifiée par le Togo en juin 1994. Elle encourage les Etats à réduire les activités humaines susceptibles d’avoir une incidence sur le climat mondial.

- La Convention internationale sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et /ou la désertification, en particulier en Afrique (Paris, juin 1994), ratifiée par le Togo en juin 1994. Elle appelle à la conservation des forêts anciennes et la protection des écosystèmes végétaux le long des fleuves.

- La Convention du travail maritime, Genève, 07 février 2006, autorisée par le gouvernement le 12 octobre 2011.

- La Convention internationale pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime et son protocole contre la sécurité des plateformes fixes situées sur le plateau continental, signés à Rome, 10 mars 1988, autorisés par le gouvernement le 06 juillet 2011.

- La Convention internationale sur la préparation, la lutte et la coopération en matière de pollution par les hydrocarbures (OPRC 90), adoptée le 30 novembre 1990, autorisée par le gouvernement le 18 mai 2011.

- La Convention internationale sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (CLC 92), Londres, 27 nov. 1992, autorisée par le gouvernement le 18 mai 2011.

- La Convention internationale sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures de soute (Bunkers 2001), Londres, 23 mars 2001, autorisée par le gouvernement le 06 juillet 2011.

- La Convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes (SAR), Hambourg, 27 avril 1979, autorisée par le gouvernement le 18 mai 2011.



S’agissant des 6 dernières conventions (droit maritime sectoriel), il existe un mouvement très récent d’autorisations« par le gouvernement », sans pour autant détenir d’éléments complémentaires sur la portée juridique de cette formule. En effet, selon l’article 137 de la Constitution, « Le Président de la République négocie et ratifie les traités et accords internationaux » et à aucun moment n’intervient dans le texte constitutionnel une quelconque forme « d’autorisation par le gouvernement ». Seule la ratification par voie législative est imposée par l’article 138 lorsque ces traités sont relatifs « …aux organisations internationales,… modifient les dispositions de nature législative (…) et comportent cession, échange ou adjonction de territoire… ». Il semblerait ici que les traités ont déjà été signés par le Président de la République, puis validés par l’adoption d’un avant-projet de loi pris en conseil de ministre (d’où la mention « autorisée par le gouvernement ») et transmis au parlement à des fins de ratification. Rappelons que la ratification d’un traité et sa publication sont les conditions sine qua non à l’application et à l’opposabilité du texte en droit interne. Ces 6 conventions ne seraient donc pas encore entrées en vigueur et obligatoire pour le Togo.

1.5 Cadre institutionnel

1.5.1 Administration centrale, un processus de réforme inachevé

L’administration centrale a été réorganisée par le décret N°2008-090/PR du 29 juillet 2008. La révision concernait notamment les départements ministériels du MAEP, avec la création de 10 directions, dont la Direction des Pêches et de l’Aquaculture (DPA) composée à ce jour de 7 cadres supérieurs sur un total de 19 personnes. Bien que mise en œuvre de facto (la DPA est identifiée et fonctionne en tant que telle), cette réforme n’a toujours pas été actée de jure puisqu’aucun texte d’application n’est venu préciser le nouvel organigramme du MAEP tel que présenté dans le schéma ci-dessous22. Cette situation s’avère problématique sur le plan de la sécurité juridique et administrative du cadre d’action des agents de la DPA (compétences, responsabilités, leadership). Même si la DPA fonctionne à peu près normalement selon son nouveau schéma organisationnel, l’absence de validation réglementaire peut amener à des incohérences, des chevauchements, des difficultés de management et amplifier les risques de compétitions administratives au sein des différentes directions. Sur cette question tout à fait fondamentale, un rapport d’audit « stratégique et organisationnel » a été rendu public en 201123, avec « pour finalité essentielle de conférer aux départements concernés un fonctionnement harmonieux et une capacité opérationnelle leur permettant d’assumer convenablement leurs fonctions, par le rétablissement des adéquations nécessaires entre, d’une part, les missions et attributions qui leur sont dévolues et leurs schémas respectifs de structuration et, d’autre part, les emplois et postes jugés indispensables à leur fonctionnement et les profils des agents devant les occuper ».

22 Voir le décret précédent N°97-108/PR du 23 juillet 1997 portant attributions et organisation du Ministère de l’agriculture, de l’élevage et de la pêche. 23 PNUD & République Togolaise (Comité Technique de Réforme de l’Administration Publique – CTRAP), Mission d’audit stratégique et organisationnel de 3 Ministères - Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche (MAEP), avec le Ministère Délégué auprès du MAEP, chargé des Infrastructures Rurales, Rapport Final, janvier 2011, 244 pp. Une démarche similaire d’évaluation concernait le Ministère de l’Environnement et des Ressources Forestières et le Ministère de l’Eau, de l’Hydraulique Villageoise et de l’Assainissement.



MINISTERE DE L’AGRICULTURE DE L’ELEVAGE ET DE LA PECHE (M.A.EP)

CABINET

Ministère Délégué

Secrétariat Central

SECRETARIAT GENERAL

SOUS‐SECRETARIAT GENERAL INSTITUTIONS AUTONOMES :

ICAT – ITRA‐ONAF ‐ INFA – CAGIA –NSCT – ANSAT ‐ BN‐CRA ‐ CN‐CMLA

PROJETS : PARTAM –PBVM –PNIASA ‐ TCP GRIPPE AVIAIRE

DPCA DSID DA DS DE DAF DPA DRHDPV DAER

DIRECTIONS REGIONALES DE L’AGRICULTURE DE L’ELEVAGE ET DE LA PECHE (DRAEP):DRAEP MARITIME, DRAEP PLATEAUX, DRAEP CENTRALE, DRAEP KARA, DRAEP SAVANES,

DIRECTIONS PREFECTORALES DE L’AGRICULTURE, DE L’ELEVAGE ET DE LA PECHE

Figure 2 - Organigramme du MAEP (PNUD et al., 2011) Au terme d’un diagnostic exhaustif, la mission d’étude a préconisé un certain nombre de transformations au sein du MAEP. Les propositions formulées à l’attention de la Direction des Pêches et de l’Aquaculture et de ses subdivisions sont détaillées ci-après (PNUD 2011, p. 75). Le mandat général de la DPA vise à : Définir la politique en matière de pêche et d’aquaculture ; Elaborer des programmes de recherche halieutique ; Procéder à la détermination des conditions technico-économiques de développement de la pêche et de

l’aquaculture et le suivi de leur mise en place ; Promouvoir un développement durable de la pêche et de l’aquaculture ; Assurer le suivi des activités des pêches et de l’aquaculture ; Déterminer les facteurs et les mécanismes qui commandent l’évolution des productions halieutiques

aussi bien aux plans technique, économique que commercial ; Assurer la diffusion des informations relatives à la pêche et à l’aquaculture ; Contribuer à l’élaboration et au suivi-évaluation de l’application de toutes les mesures de conservation,

de protection et d’aménagement des pêches ; Assurer le contrôle technico-sanitaire des embarcations et navires de pêche, des sites de

débarquement et des établissements aquacoles. La Division des Pêches est tenue : 1) d’Elaborer des programmes et projets de pêche ; 2) de Contribuer à l’évaluation des ressources halieutiques, la collecte des informations relatives aux pêches, l’appui technique nécessaire aux pêcheurs et armateurs et l’élaboration des textes législatifs et réglementaires sur les pêches. La Section Promotion des Pêches doit : 1) Proposer des politiques et stratégies de développement durable des pêches maritime et continentale ; 2) Elaborer et mettre en œuvre des plans et programmes d’aménagement des pêcheries.



La Section Aménagement des Pêches : 1) Assure le suivi, le contrôle et la surveillance des pêches ; 2) Etudie les dossiers d’autorisation de pêche et d’accords de pêche ; 3) Contribue au contrôle technico-sanitaire des embarcations de pêche ; 4) Coordonner les activités des observateurs à bord des bateaux de pêche ; 5) Met en œuvre les textes législatifs et réglementaires sur les pêches et veiller à l’application de ces textes par tous les acteurs de la filière. Enfin, la Section Aquaculture devra : 1) Elaborer et mettre en œuvre des projets de développement de l’aquaculture ; 2) Contribuer à l’élaboration et à la mise en œuvre des textes législatifs et réglementaires sur l’aquaculture ; 3) Etudier les dossiers d’autorisation d’installation des établissements aquacoles et d’importation des alevins et intrants aquacoles ; 4) Assurer le contrôle technico-sanitaire des établissements et intrants aquacoles ; 5) Assurer le suivi des activités aquacoles. Aujourd’hui, la DPA ne compte en réalité que deux sections au sein de la Division des pêches : 1) la section des ressources halieutiques, dirigée par M. AHOEDO ; 2) la section des techniques de pêche et technologies, dirigée par Mme KENBENZIKATO-TCHARIE. A l’appui de ce nouvel organigramme, des recommandations générales viennent compléter cet audit (PNUD, p.171 et suivantes). Les auteurs insistent en particulier sur l’adoption impérative « des textes réglementaires relatifs aux attributions des ministères restructurés et aux mouvements des personnels ». Ils rappellent que l’organisation des départements ministériels et la définition de leurs attributions font « aujourd’hui l’objet de deux décrets distincts, ce qui ne facilite, ni la lisibilité de la cohérence entre l’organisation et les attributions d’un même département, ni la clarté dans la répartition des compétences et attributions entre certaines structures de différentes entités ». L’idée d’un décret unique est retenue pour fixer « à la fois les attributions et l’organisation des départements ministériels ». Bien que précis, documenté et enrichi de multiples enquêtes et entretiens, le contenu de cette étude reste général « à l’échelle du MAEP » et donc assez limité en ce qui concerne la problématique particulière de l’administration des pêches et de l’aquaculture. Cet aspect devrait faire l’objet d’un diagnostic préalable et d’une étude spécifique24 quant aux conditions requises pour que l’administration visée puisse exercer pleinement ses compétences (cf. recommandations ci-dessous). Cet exercice paraît indispensable pour garantir une mise en application effective des textes juridiques en vigueur et surtout des textes juridiques adoptés au terme du processus de revue et de mise à jour porté par la présente expertise.

1.5.2 Les moyens humains, logistiques et financiers de la DPA

La DPA compte aujourd’hui un nombre global de 16 personnes basées à Lomé : 8 cadres supérieurs dont le directeur ; 5 enquêteurs statistiques ; 3 agents administratifs (secrétaire, gardien, standardiste).

Le profil des cadres supérieurs est principalement issu des filières agronomiques, alimentaires, biologiques et vétérinaires (directeur). Leur formation dans les domaines halieutiques est relativement limitée, tant sur les aspects maritimes que continentaux. Certains agents bénéficient d’une expérience et de compétences de terrain plus poussées sur ces questions et participent à des processus ponctuels de formation, de perfectionnement et de mise à niveau. S’agissant des moyens matériels et d’après les informations qui nous ont été fournies, la DPA dispose pour 2012 d’un budget prévisionnel de dépenses de 25 856 000 FCFA, pour une dotation budgétaire de 21 836 000 FCFA. Ce budget est évalué hors coûts de personnels de la DPA (salaires) et n’inclut pas non plus les frais relatifs aux missions de terrain des agents (per diem). Parmi les différents postes de dépenses, les principaux sont

24 Analyse de son fonctionnement, de ses moyens, de ses capacités, de son organisation et de son attente quant à la mise en œuvre effective du futur cadre législatif et règlementaire rénové.



représentés par le téléphone (4 500 000 FCFA), le carburant/lubrifiants des véhicules administratifs (4 200 000 FCFA). L’eau/électricité (3 976 000 FCFA) et la climatisation (1 700 000 FCFA). Des recettes issues des procédures de constat et de sanction des infractions ont été évoquées par les services de la DPA25. A défaut d’éléments et de données (suivis statistiques, nombre de contrôles, de jours de sorties, de constats, typologie des infractions, nombre de transmissions et sanctions judicaires, etc.), nous ne sommes pas à même de mesurer l’intervention de l’administration en matière de police des pêches. En outre, du fait de l’absence de directives, de circulaires ou de toutes mesures similaires issues des autorités responsables, il n’est pas possible de déterminer avec précision la politique suivie et préconisée par la DPA, ses orientations stratégiques, ses priorités, la rationalisation de ses moyens d’actions, etc. Les supports logistiques seraient en outre réduits au minimum à un ou deux véhicules seulement à la DPA à Lomé et ne permettraient pas une présence in situ quotidienne, en particulier dans le secteur maritime proche du port de pêche de Lomé qui concentre un part majeure des débarquements de la pêche artisanale du pays. Enfin, la DPA ne dispose d’aucun moyen embarqué, tant sur les secteurs maritimes que continentaux.

1.5.3 Les autres institutions impliquées, directement ou potentiellement

S’agissant des administrations déconcentrées, les représentants de l’Etat se situent à deux niveaux : préfets (communes et préfectures) et gouverneurs (régions), complétés par les services extérieurs du MAEP composés des directions préfectorales et régionales pour l’agriculture, l’élevage et la pêche (DPAEP et DRAEP). Ces dernières constituent les relais du Ministère au plan local, mais à ce jour, seule la DRAEP Plateaux basée à Atakpamé dispose d’un responsable pêche. L’absence d’agents déconcentrés sur les différents sites d’activités halieutiques constitue un réel handicap en termes de redéploiement administratif, de représentation spécialisée du MAEP pour la pêche et l’aquaculture. Nous reviendrons ultérieurement sur cette situation et sur le nécessaire renforcement de la présence étatique in situ. Il n’y a pas d’éléments très précis au sujet du fonctionnement et des pouvoirs des collectivités territoriales et des autres structures décentralisées (commune, préfecture, région, chambres d’agriculture, etc.). Ces institutions n’ont pas de compétences directes en matière de pêche et d’aquaculture exercées sur le domaine public. En revanche, elles peuvent participer aux mécanismes de gestion (comités de gestion, concessionnaires, etc.) et de suivi de ces activités. Certains organismes ont également un rôle consultatif assez élargi et sont susceptibles d’être sollicités pour des projets ayant trait à la gestion où à l’aménagement des activités de pêche et d’aquaculture. Conformément à l’article 141 de la Constitution, la loi N°2007-011 du 13 mars 2007 intitulée « Décentralisation et Liberté Locale » prévoit la mise en place des infrastructures locales (conseils et bureaux exécutifs), mais l’application règlementaire de ces dispositions n’a toujours pas été adoptée avec, pour conséquence, une réorganisation qui n’est pas encore opérationnelle. Il en va de même au sujet du rôle des autorités et chefferies traditionnelles en matière de régulation de l’accès et de l’utilisation des espaces/ressources halieutiques. Ces autorités sont officiellement reconnues par l’Etat26 dans leurs fonctions de régulation sociale, sociétale, de règlement des conflits (incluant l’halieutique), de sécurisation foncière, etc. La Loi N°2007-002 du 08 janvier 2007 relative à la chefferie traditionnelle et au statut des chefs traditionnels au Togo constitue une base légale récente de représentation du pouvoir coutumier27. Des recherches et des rencontres ponctuelles nous ont permis d’en apprendre un peu plus sur ces différentes autorités quant à leur légitimité, leurs compétences et leurs charges vis-à-vis de l’Etat et de la société civile. Ces informations nous aideront à déterminer dans quelles mesures ces institutions sont susceptibles de contribuer effectivement à la mise en œuvre du processus de révision du droit des pêches dans un cadre décentralisé. Des pistes de réflexions/propositions se dessinent, mais elles devront faire l’objet de discussions plus approfondies, d’échanges et d’arbitrages (en partie réalisée lors de l’atelier de restitution), mais aussi et surtout lors des étapes ultérieures propres au processus national de décision et de négociation.

25Les consultants n’ont toutefois pas pu identifier s’il s’agissait d’un règlement par la voie de transactions. 26 « Gardienne des us et coutumes » selon l’article 143 de la Constitution. 27 Pour une analyse détaillée, voir le texte ci-après (3.3) de présentation du projet d’arrêté portant réglementation de la pêche lagunaire au Togo.



2 Approche de la mission L’intitulé de la consultation « Revue et mise à jour de la loi portant réglementation de la pêche de 1998 et de ses textes d’application en République du Togo » fixe un objectif général particulièrement ambitieux et exhaustif (cf. section 3.1 ci-dessous). La méthodologie retenue doit garantir une prise en compte de l’ensemble des problématiques, des enjeux et des résultats attendus, tant au niveau du cadre légal et réglementaire des pêches togolaises, que du fonctionnement institutionnel du secteur halieutique.

2.1 Approche de la mission Phase 1

Pour la mise en œuvre de la phase 1 du projet, les deux experts internationaux, Bertrand CAZALET et André FONTANA, sont arrivés à Lomé, Togo, le 25 février 2012. Un premier briefing s'est tenu le dimanche 26 février en compagnie de messieurs TENOU (expert juriste national) et AHOEDO (point focal). La première semaine était consacrée à des prises de contact élargies, à des visites de présentation de l'équipe et du projet, ainsi qu’à la collecte et l’analyse des données. La première réunion du Comité de Suivi du Projet (CSP) a eu lieu le vendredi 02 mars à Lomé (voir rapport de démarrage TGO81 R01A). Il s’agit d’une première étape importante ayant permis de présenter un bilan précis de la problématique juridique et institutionnelle du secteur des pêches et de valider les propositions de l’équipe technique en matière de révision et de création de textes législatifs et réglementaires. Le second CSP s’est tenu le vendredi 16 mars et a permis de discuter/valider plusieurs modifications quant à l’agencement des textes juridiques qui avaient été présentés et proposés lors de la 1ère réunion du CSP. L’impossibilité d’organiser une réunion sur une journée entière n’a pas permis d’évoquer de toutes les questions de fond mises à l’ordre du jour. Les documents juridiques et techniques principaux avaient été mis à disposition des experts préalablement à leur arrivée au Togo. De nombreux autres documents en lien direct ou indirect avec le projet ont été collectés in situ à l’occasion des recherches, des échanges et des rencontres planifiés. Les 3 experts ont constitué une équipe technique élargie composée de 4 personnes ressources de la Direction des Pêches et de l’Aquaculture – DPA. Plan de travail des experts Semaine 1 : 1) présentation de l’équipe et prises de contact ; 2) collectes et compléments documentaires ; 3) réunions techniques (hors DPA) et séances de travail avec l’équipe d’accompagnement ; 4) préparation de la 1ère réunion du CSP ; 5) 1ère réunion CSP et validation structurelle et quantitative (nombre textes et portée juridique) des propositions en matière de révision et de création de textes législatifs et réglementaires ; 6) remise du rapport de démarrage ou rapport préliminaire RP. Semaine 2 :1) visites de terrain auprès des professionnels de la pêche et de leur représentants dans les secteurs du port et des lagunes (lacs Togo et Vogan) ; 2) rencontres multiples auprès des administrations (Marine nationale, Affaires Maritimes, Justice, Environnement, Eau, etc.) et représentations (Union Européenne, Banque Mondiale, etc.) ; 3) rédaction d’un avant-projet de révision de la loi de 1998 et de ses textes d’application (préparation du rapport intermédiaire RI) ; 4) retour expert 2 international. Semaine 3 :1) visites de terrain (expert principal) secteur Nangbeto et du port de Lomé (compléments), durée 3 jours ; 2) rédaction d’un avant-projet de révision de la loi de 1998 et de ses textes d’application (suite, préparation du rapport intermédiaire RI). Semaine 4) : 1) intégration des avis et conclusions de CSP (compléments apportés au rapport de démarrage) ;2) retour expert 1 international Chef d’équipe ; 3) remise du rapport intermédiaire (RI) dans les 10 jours suivant le retour de l’Expert 1 chef d’équipe.



2.2 Approche de la mission Phase 2

La phase 2 était une constituée d’une mission courte (6 jours) consacrée à l’Atelier national de restitution et de validation organisé les 3 et 4 mai à l’hôtel Ibis de Lomé. Les deux experts internationaux sont arrivés le 1er mai à Lomé, ils étaient également accompagnés du représentant du programme ACP Fish II de l’Union Européenne, M. Philippe CACAUD. Le 2 mai au matin, une réunion de travail avec l’équipe technique s’est déroulée dans les bureaux du Directeur des Pêches et de l’Aquaculture (1h30 environ). Lors de cette réunion, M. CAZALET a brièvement exposé le déroulement de la phase 1, ainsi que les premiers résultats présentés dans le rapport intermédiaire. Il a rappelé que la DPA n’avait pas formulé à ce stade de remarques, ni de propositions de fond sur les avant-projets de textes juridiques, en particulier sur différents points techniques relevant de la compétence et de l’expertise des autorités togolaises. M. CACAUD a rappelé que le travail effectué par l’équipe d’experts devait faire l’objet de compléments de fond et de forme tels que préconisés dans ses réponses au rapport préliminaire. Il a estimé que l’Atelier devait permettre de répondre à ces attentes, tout en insistant sur l’importance d’une implication plus effective de la DPA, concernée au premier chef par les résultats de ce projet ACP Fish II. La DPA a évoqué un certain nombre de points relatifs aux rapports techniques diffusés et à l’organisation de l’Atelier prévu les 2 jours suivants. Sur ce dernier aspect, les experts ont consacré l’après-midi du 2 mai aux derniers préparatifs de l’Atelier national de restitution/validations. L’implication préalable de l’expert national (M. TENOU) doit être soulignée, il s’est occupé de l’ensemble des aspects organisationnels de l’Atelier, de la préparation des documents, des kits, des rencontres avec l’hôtel, etc. L’atelier s’est déroulé les 3 et 4 mai à l’hôtel Ibis de Lomé et a rassemblé une quarantaine de participants. La matinée du 3 mai était consacrée tout d’abord à l’accueil des participants, des officiels en charge de l’ouverture de l’Atelier (protocole) et des journalistes invités pour couvrir l’évènement (TV Togo, radio, photo de groupe, etc.). La désignation des membres du bureau de l’Atelier (Président & rapporteurs) a été suivie par la restitution des résultats de l’expertise par le chef d’équipe (voir PowerPoint en annexe 6.8.3).La matinée s’est conclue par la constitution des 3 groupes de travail prédéfinis et par la répartition des différents participants au sein des 3 équipes : Pêche maritime ; Pêche continentale et lagunaire ; Aquaculture.

Chaque groupe de travail était structuré autour d’un président, d’un ou deux rapporteur(s) et d’un facilitateur. L’ensemble des textes revus et mis à jour par les experts ont été analysés, discutés et amendés par chaque groupe conformément à leur domaine d’intervention. Les travaux en groupes et la restitution des résultats se sont déroulés entre l’après-midi du 3 et la matinée du 4 mai. Enfin, la dernière demi-journée a permis au bureau de l’Atelier de présenter une synthèse des débats et de formuler des recommandations majeures à l’attention de l’auditoire, des institutions togolaises et des experts (voir section 3.2.4 ci-dessous)



3 Organisation et méthodologie

3.1 Mise en œuvre des activités selon les Termes de Références

Les consultants font part, sous le tableau ci-joint, des commentaires portant sur la mise en œuvre des activités des TdR.

ACTIVITES DES TdR COMMENTAIRES REALISATION PHASE 1 (a) Briefing avec l’Unité de Gestion du Programme (UC et/ou

l’Unité de Facilitation Régionale) et visite de prise de contact auprès de la DPA

Pas de briefing (en personne) avec l’UGP ; participation d’un membre de l’UGP et d’un membre de l’UFR à l’atelier de validation (phase 2)

Réalisé conformément aux TdR

(b) Mise place du Comité de Suivi du Projet (CSP) en concertation avec la DPA

Mise en place d’un CSP constitué volontairement et pour des raisons logistiques de membres des différentes administrations publiques présents à Lomé et directement concerné par le processus de revue et de mise à jour


(c) Elaboration d’un programme de travail et d’une méthodologie appropriée

Programme de travail réalisé avec l’équipe technique (DPA) et méthodologie proposée par l’équipe d’experts


(d) Identification et collecte des instruments de politique des pêches et de l’aquaculture, des textes juridiques existants en matière de pêche et d’aquaculture ainsi que tout autre texte juridique ou information pertinente qui pourrait avoir des effets directs ou indirects sur les activités de pêche et d’aquaculture

La mise à disposition et la collecte des documents juridiques et techniques ont été réalisées progressivement, parfois dans des délais trop longs (exemple de l’avant-projet de nouveau Code de la marine). Le très fort cloisonnement administratif au Togo ne facilite pas les échanges et informations mutuelles entre les différents ministères, ainsi que la mise à disposition des données.

Réalisé mais de manière parfois irrégulière, certains textes n’ont pu être consultés que très tardivement, portant un certain nombre de conséquences sur le programme de travail des experts.

(e) Effectuer la revue des instruments, textes et informations visés au point (d)

Idem point (d), ceci ayant engendré des décalages dans la prise de connaissance des différents éléments évoqués

Idem point (d)

(f) Procéder à l’analyse de la loi de 1998 sur les pêches afin d’en identifier les insuffisances

La principale faiblesse de la loi de 1998 nous a semblé être sa non-application plutôt que son seul contenu. Cette situation étant aggravée par la non-adoption de la plupart des textes d’application prévus par la loi. Un certain nombre d’insuffisances et d’inadaptation du texte en vigueur ont cependant été mises en lumière lors de l’analyse du texte de 1998.




ACTIVITES DES TdR COMMENTAIRES REALISATION (g) Définir la nature des textes réglementaires à formuler Voir CSP 1, CSP 2 et rapport intermédiaire Réalisé conformément aux

TdR (h) Organiser des consultations et des rencontres avec les

acteurs du secteur à Lomé et dans les autres régions du pays qui auront été sélectionnées en concertation avec la DPA

De très nombreuses rencontres et consultations ont été organisées sous l’égide de la DPA (équipe technique). La plupart des acteurs institutionnels et professionnels du secteur ont été rencontrés et ont largement contribués à enrichir le travail des experts et leur compréhension du contexte national. La relative rapidité de ces missions de terrain était dictée par l’étroitesse de l’agenda des experts au cours de la phase 1. Tous les secteurs du pays (notamment au nord vers Mango) n’ont pas pu être couverts par les déplacements in situ. Au-delà de ces difficultés pratiques, ces consultations ont mis surtout en lumière la complexité du fonctionnement institutionnel et la faiblesse de l’administration des pêches. Celle-ci n’a pas la maîtrise de ses espaces de compétence maritimes, lagunaires et continentaux. Ses relations interministérielles, ainsi qu’avec la société civile, pourtant indispensables à la mise en place d’une politique halieutique et aquacole ambitieuse, ne réunissent pas aujourd’hui les conditions d’un développement harmonieux et d’une application réelle des règles de droit. De l’avis du chef d’équipe, ces aspects essentiels auraient pu faire l’objet d’un travail spécifique plus approfondi et complémentaire (en préalable) au présent projet. Cela aurait surtout permis d’analyser et de mesurer précisément les difficultés du secteur et les raisons ayant conduit à l’ineffectivité de la loi de 1998 et de ses textes d’application (voir point f.). Le limite de temps imparti au profit des experts n’a pas permis de réaliser un diagnostic assez complet, sur plan juridique, mais aussi et surtout au niveau institutionnel.


(i) Procéder à la rédaction du projet de texte de loi et des projets de textes réglementaires sur les pêches et l’aquaculture

Plusieurs versions ont été proposées et amendées dans le cadre du rapport intermédiaire. Cela concernait les aspects relatifs à l’analyse, ainsi que le contenu proprement dit des textes juridiques proposés. Ce processus d’échange s’est réalisé entre les experts et le représentant du programme ACP Fish II à Bruxelles. La DPA n’a pas contribuée aux propositions de fond à ce stade de l’étude.




ACTIVITES DES TdR COMMENTAIRES REALISATION PHASE 2 (j) Organiser et animer un atelier national de restitution et de

validation de 2 jours du projet de texte de loi et des projets de textes réglementaires. L’atelier regroupera un nombre indicatif de 30 participants

Voir le programme et le compte-rendu général. Le nombre de participants était de 36 (hors experts et représentant de la Coordination Unit d’ACP Fish II).


(k) Finaliser les projets de texte en prenant en compte les commentaires et recommandations formulés lors de l’atelier national de restitution et de validation

Les experts ont fait en sorte de tenir compte et d’’intégrer au mieux l’ensemble des nombreuses propositions formulées à l’issue de l’Atelier national. Sur le plan technique et pour des raisons de cohérence juridique, certaines propositions ont pu ne pas être retenue, ou bien être atténuées, dans le projet de finalisation. Les avant-projets d’arrêtés sur l’aquaculture n’ont pas fait l’objet d’une rédaction au sein du présent rapport. Les experts considèrent qu’il est encore beaucoup trop tôt pour avancer sur ce type de textes au regard du secteur aquacole qui reste encore totalement dérégulé. Le représentant du programme ACP Fish II présent lors de l’Atelier national a également confirmé cette position. La DPA a toutefois peu contribué aux propositions de fond à ce stade de l’étude. Il conviendra ainsi pour la DPA de valider prioritairement le contenu législatif sur l’aquaculture, ainsi que les aspects règlementaires généraux de cette activité.

Réalisé conformément aux TdR, validation en cours par les autorités togolaises



3.2 Déroulement et détails des missions

L’organisation de deux CSP a permis dans un premier temps de présenter un état des lieux de la problématique juridique et institutionnelle du secteur des pêches et de l’aquaculture. Un certain nombre de propositions de révision/création de textes législatifs et réglementaires formulées par l’équipe technique ont été discutés et validés (en termes de « projets »). Dans un second temps, le CSP est apparu comme un forum plus large de discussion et d’information entre les différents participants. Le CSP étant composé principalement de représentants de l’administration hors DPA, ses réunions ont mis en avant un fonctionnement assez cloisonné des différentes administrations centrales, tant du point de vue des productions juridiques28 que de leurs relations interinstitutionnelles. La coordination interinstitutionnelle est déjà inscrite dans la loi de 1998 mais non effective, la révision législative devra insister sur la nécessité de mettre en place des mécanismes dynamiques de coopération entre la DPA et les autres administrations impliquées. Lors des CSP, l’équipe technique a également bénéficié d’informations actualisées sur les travaux juridiques en cours dans les différentes structures. Nous avons pu récupérer les documents correspondants à l’issue des échanges, mais sans accéder toutefois à l’exhaustivité des données existantes.

3.2.1 Constitution et composition de l’Equipe Technique et du CSP

L’équipe technique a été constituée dès l’arrivée des experts internationaux et se compose des personnes suivantes : Bertrand CAZALET Chef d’équipe, Expert international, Juriste –France André FONTANA Expert international, Halieute, Dr en Biologie –France Komlavi TENOU Expert national, Juriste MAEP –Togo Ali DOMTANI, Directeur des Pêches et de l’Aquaculture, DPA MAEP - Togo Yvette TCHARIE KEBENZIKATO Dir. Section Technique et Technologie des Pêches, DPA MAEP -

Togo Kossi AHOEDO Point focal, DPA MAEP – Togo Fabrice ALFA, Chargé d’étude, DPA MAEP - Togo

S’agissant du CSP (Comité de Suivi Scientifique) et outre les 3 experts principaux, voici la liste et les qualités des participants présents lors de la première réunion du 02 mars 2012. M. GNAMA – juriste, Affaires Maritimes Mme DJANKLA – Direction de l’Elevage M. SEDZRO – Direction de l’Elevage M. AHOEDO – Point Focal DPA M. TEHOADRO – Chargé d’étude PNIASA M. DOMTANI – Directeur DPA Mme TCHARIE KEBENZIKATO – DPA M. MEBA – juriste, Ministère de l’Environnement

28 Face aux transformations permanentes de l’état du droit togolais, la circulation horizontale de l’information dans les domaines transversaux parait assez limitée. Cette question nous semble d’autant plus prégnante que la période actuelle est marquée par une très forte activité normative au sein des différentes législations. Le soutien international, allié au développement par l’Etat de très nombreuses politiques publiques stimulent principalement ce phénomène. La publication régulière de nouveaux textes peut également constituer un avantage certain, créant a minima un contexte opportun et dynamique pour l’adoption dans des délais « raisonnables » des résultats définitifs de la présente étude.



Lors du second CSP organisé le 16 mars 2012, la liste des participants était la suivante (complétée par les 2 experts principaux) : M. GNAMA – juriste, Affaires Maritimes M. DOMTANI – Directeur DPA Mme TCHARIE KEBENZIKATO – DPA M. DEGLA – Juriste, Ministère de la Justice M. TECHDRE – Vétérinaire, DE, MAEP M. TENAH – Commandant de patrouilleur, Marine Nationale M. BARRY – Vétérinaire, DE, MAEP M. AMUAKU – Ministère de l’Eau M. DJALOGUE – Ministère de l’Administration Territoriale M. AZANKPO – juriste, Direction de l’Environnement

3.2.2 CSP 1, 02 mars 2012

Au-delà de la présentation générale du contexte politique, juridique et institutionnel (voir rapport préliminaire et présentation PowerPoint en annexes 6.3 et 6.8.1 respectivement), le premier CSP a privilégié une approche quantitative des résultats attendus. Il s’agissait d’aboutir à la validation non définitive du nombre total de textes envisagés et à leur répartition selon leur nature et leur contenu. La présentation schématique reproduite ci-après proposait une dizaine de textes sur la pêche et l’aquaculture, elle sera validée lors du 1er CSP. Pour le cadre législatif, l’équipe technique propose l’élaboration d’une seule loi (sur la base d’une révision/abrogation de la loi de 1998) intitulée « Loi sur la pêche et l’aquaculture au Togo ». Au regard du contexte actuel en matière d’aquaculture continentale, une attention particulière sera accordée à ce secteur, dont le cadre juridique est très superficiel, l’aquaculture étant seulement concernée par 4-5 articles dans la loi de 1998. Pour le cadre règlementaire et à la lecture des divers articles de la loi, une quinzaine de textes d’application manquants seraient a minima nécessaires à la mise en œuvre, en l’état, de la présente loi. Etant donné que ladite loi va être révisée en profondeur afin d’aboutir à un nouveau texte, ce schéma initial concernant les règlements d’application ne peut plus être retenu. L’absence actuelle de décrets peut être considérée comme délicate, notamment du fait de l’existence de certains arrêtés de portée générale pour la pêche maritime et la pêche continentale. Lors des discussions du CSP, certains intervenants ont mis en évidence qu’au Togo, le fonctionnement politique et institutionnel lié au processus de décision ne semble pas favoriser l’élaboration rapide des textes de portée décrétale, ceci expliquant la tendance à privilégier plutôt les textes ministériels (arrêtés), beaucoup plus simples et rapides à adopter. Cependant et pour certains types d’actes, le recours au décret nous paraît incontournable par la nécessité de donner aux textes visés la plus haute valeur réglementaire. La proposition a été discutée, et approuvée, de procéder à la requalification sous forme de décrets révisés, des 2 arrêtés de portée générale et de les compléter par la création d’un décret sur l’aquaculture.



LOI PÊCHE & AQUACULTURE

DECRET PÊCHE MARITIME DECRET PÊCHE CONTINENTALE DECRET AQUACULTURE

ARRÊTÉS‐Pêches artisanales côtières‐Pêches industrielles

ARRÊTÉS‐Pêches lagunaires (liste sites) eaux salées ‐saumâtres‐Pêches cours d’eau et lacs intérieurs : cadre général et sites spécifiques (Nangbeto, Oti, etc.)

ARRÊTÉS‐ Aquaculture extensive‐ Aquaculture intensive

CADRE INTERNATIONAL/REGIONAL CONTRAIGNANT ET NON CONTRAIGNANT

ARRÊTÉ d’application du Décret N° 2008‐090/PR du 29 juillet 2008 relatif à l’organisation du MAEP (DPA) : moyens, compétences, pouvoirs de polices, etc.

Mise en cohérence et intégration effective dans le cadre juridique national révisé

Figure 3 - Perspectives de révision/création de textes législatifs et réglementaires pour la pêche et l’aquaculture au Togo (CSP 1)

3.2.3 CSP 2, 16 mars 2012

La durée limitée du CSP 2 (3h environ), ne nous a pas permis d’échanger de façon approfondie sur le contenu des différents textes proposés (voir PowerPoint CSP 2 en annexe 6.8.2). Nous avons retenu quelques points qui nous semblaient importants à traiter, et notamment les questions sur la classification des activités lagunaires et à l’exercice des compétences de police.

3.2.3.1 La dimension maritime des pêches lagunaires

Le second CSP a permis de valider quelques modifications quant à l’agencement des textes juridiques qui avaient été présentés et proposés initialement lors de la 1ère réunion du 02 mars. Sans remettre en question l’architecture générale du futur cadre légal et réglementaire des pêches et de l’aquaculture, il nous a semblé important d’intégrer les pêcheries lagunaires (secteurs de Togoville et de Vogan) dans le cadre des activités halieutiques maritimes, conformément au statut international des eaux intérieures (Figure 4).



LOI PÊCHE & AQUACULTURE

DECRET PÊCHE MARITIMEET LAGUNAIRE (eaux int.)

DECRET PÊCHE CONTINENTALE DECRET AQUACULTURE

ARRÊTÉS‐Pêche maritime ‐Pêche lagunaire (eaux intérieures)

ARRÊTÉS‐ Pêches fluviale (cours d’eau navigables et non navigables)‐ Pêches en lac (Nangbeto)

ARRÊTÉS‐ Aquaculture extensive‐ Aquaculture intensive

CADRE INTERNATIONAL/REGIONAL CONTRAIGNANT ET NON CONTRAIGNANT

ARRÊTÉ d’application du Décret N° 2008‐090/PR du 29 juillet 2008 relatif à l’organisation du MAEP (DPA) : moyens, compétences, pouvoirs de polices, etc.

Mise en cohérence et intégration effective dans le cadre juridique national révisé

Figure 4 - Perspectives de révision/création de textes législatifs et réglementaires pour la pêche et l’aquaculture au Togo (CSP 2 - définitif) En effet, selon l’article 8 de la CNUDM ratifiée par le Togo en 1985, les eaux intérieures sont reconnues comme ayant un caractère maritime. Il s’agit des étendues d’eaux salées situées en deçà de la ligne de base de la mer territoriale. Ainsi, les lagunes font normalement partie des eaux intérieures et sont intégrées au domaine public maritime29 avec pour effet de rattacher l’exercice des activités halieutiques lagunaires au régime général de la pêche maritime. Or au Togo, les lagunes sont exclues du domaine public maritime (DPM) car elles font partie du domaine public fluvial en vertu de l’article 15c de l’Ordonnance du 06 février 1974 fixant le régime foncier et domanial : « Le domaine public fluvial comprend (…) les lacs, étangs, lagunes dans les limites déterminées par les niveaux des plus hautes eaux avant débordement avec une zone de protection de 100 mètres de largeur à partir de ces limites sur chaque rive extérieure et sur chacun des bords des îles ».

29 En droit français par exemple, l’article L2111-4 al.2 du Code général de la propriété des personnes publiques inclut dans le domaine public maritime (DPM) naturel les « étangs salés en communication directe, naturelle et permanente avec la mer ». L’art. 2124-2 précise, si besoin était, que s’exercent sur le DPM les activités de pêche maritime et de cultures marines. Enfin, l’art. L911-1 du Code rural et de la pêche maritime confirme que la pêche maritime se pratique « …en mer et dans la partie des fleuves, rivières, étangs et canaux où les eaux sont salées ».



Nous proposons de corriger ce déséquilibre porteur de confusions sur les caractéristiques biophysiques des lagunes de Togoville – Vogan et de leur conformité avec les prescriptions du droit international. Ces sites sont constitués d’eaux salées/saumâtres présentant des échanges avec la mer (passe d’Aneho30). Certains pêcheurs artisans travaillent d’ailleurs indistinctement dans les zones maritimes ou lagunaires en fonctions des saisons et des espèces ciblées. Il convient de proposer une nouvelle définition afin qu’elle puisse à terme inciter à une modification des critères inscrits dans l’Ordonnance de 1974. Cette initiative est une simple proposition ouverte de définition car elle n’entre pas dans le champ d’action de notre étude puisqu’il ne nous appartient pas de réviser le régime foncier et domanial. En reprenant des critères classiques utilisés pour ces espaces, nous pouvons considérer les lagunes comme : 1) des étangs salés en communication libre, directe, permanente, naturelle, par infiltration ou par immersion avec la mer; 2) abritant des espèces halieutiques d’eau salée, saumâtre et/ou mixte. Cette correction sera incorporée dans la nouvelle règlementation (sous réserve de modification de l’ordonnance de 1974) sans changer outre mesure les conditions de fond réglementant les activités halieutiques. En amont, lorsque ces étangs sont en communication avec des arrivées d’eau douce (cours d’eaux navigables ou non, sources, etc.), il convient de déterminer les points de cessation de la salure des eaux afin de marquer la séparation entre le domaine public maritime (eaux intérieures) et le domaine public fluvial (eaux continentales). En raison des risques de confusion sur la différence opérée entre eaux intérieures et continentales, les participants du CSP se sont accordés sur la nécessité de conserver le terme « lagunaire » dans le texte d’application pour des raisons didactiques et de clarté du propos. Enfin, le projet de futur Code de la marine marchande va également dans le même sens en intégrant ces espaces dans le domaine public maritime naturel (art. 14 e).

3.2.3.2 L’exercice des activités de police des pêches

Les cadres supérieurs de la DPA sont des agents assermentés (art. 41 de la loi de 1998), bien qu’ils n’aient jamais obtenu personnellement de commissionnement par leur tutelle, ni reçu d’agréments, ni prêtés serment devant les tribunaux de première instance. L’activité de contrôle et de répression sur les différents secteurs halieutiques est quasi inexistante (pas de suivi des infractions, ni de statistiques portées à notre connaissance). A ce jour, la DPA ne dispose d’aucun moyen de contrôle embarqué (mer ou lagune), ni d’aucune forme de redéploiement permanent sur les terrains d’opérations. Ainsi et sans présumer de l’évolution future de la situation institutionnelle de la DPA, des réflexions ont été menées lors du CSP sur les modalités de mise en œuvre des compétences de police à différents niveaux afin de déterminer les plus pertinents ou les mieux à même d’assurer son efficacité optimale. Perspectives pour le secteur maritime Deux exemples ont ainsi été abordés, en commençant par celui de la pêche maritime. La Marine Nationale est la seule entité présente en mer de façon continue, permanente et efficiente. Nous en avons eu confirmation lors de rencontres avec des membres de l’institution, ainsi qu’avec l’officier français détaché comme coopérant auprès de la Marine nationale togolaise. Celle-ci dispose de 4 navires31 fonctionnels lui permettant d’assurer une surveillance quotidienne et réactive des eaux nationales. L’essentiel de ses activités se concentre sur le contrôle et la surveillance de la sécurité des navires de commerce au mouillage, soit 50 à 80 bateaux stationnés en permanence devant le port de Lomé sur une surface d’environ 5 milles nautiques carré. Les patrouilles et interventions au-delà de la mer territoriale sont également régulières et permettent des contrôles ponctuels sur des navires de pêche industrielle (vérification de la conformité des registres et des autorisations).

30 Selon nos informations, cette passe devrait faire l’objet prochainement de travaux d’agrandissement et d’aménagement pour renforcer sa résistance au phénomène naturel d’obturation sableuse (érosion côtière), améliorer ainsi les échanges (notamment les entrées d’eau de mer) et ralentir le processus de comblement des lagunes. 31 Deux patrouilleurs de 30m et deux vedettes defender semi-rigides. En outre, la Marine nationale vient de bénéficier d’un renforcement significatif de ses effectifs début 2012 avec le recrutement de plus de 50 nouveaux agents, portant ainsi les effectifs de cette administration aux alentours de 300 personnes.



Dans l’attente d’un renforcement des capacités et des moyens d’action propres de la DPA, l’éventualité d’un rapprochement avec les services de la Marine nationale a été avancée lors du CSP 2 comme un moyen éventuel de « gagner du temps » en s’appuyant sur les structures existantes. Le Comité interministériel de la Mer créé par décret en 2011 (nous n’avons pas eu connaissance du ou des textes constitutifs) est présenté comme un outil pertinent, à même de coordonner ce processus de mutualisation entre les différentes administrations impliquées sur l’espace maritime. Mais pour l’heure, cette instance présidée par les Affaires Maritimes ne s’est jamais réunie et ne semble absolument pas opérationnelle. Or, une coordination effective autour d’un organisme de ce type permettrait de fonctionner avec un armateur unique (Marine nationale) qui accueillerait les différents services, dont ceux de la DPA. Cette coopération élargie serait formalisée par la mise en place d’un protocole commun précisant les modalités d’organisation, d’interventions in situ, ainsi que les règles de financement pour une répartition équilibrée des contributions entre les différentes administrations impliquées. La nécessité d’un rapprochement interministériel (au niveau des activités de police administrative) a été reprise dans les propositions de l’avant-projet de texte de loi. Les conditions précises de mise en œuvre de ce rapprochement doivent être précisées (dans l’avant-projet de loi) par les autorités togolaises de la DPA et arbitrées par les différents ministères de tutelle concernés (consensus). Perspectives pour le secteur continental à travers le cas topique de Nangbeto Le second exemple qui a été discuté concerne le lac de Nangbeto, dont la situation de plus en plus sensible fait l’objet d’une attention particulière de la part de la DPA. La règlementation et l’organisation institutionnelle du site ont été adoptées récemment en 2006 (trois textes juridiques), selon un processus participatif associant tous les acteurs. Le secteur de Nangbeto bénéficie d’un encadrement juridique récent et exhaustif, complété par un mode de gouvernance légitime et équilibré. Tout ceci ne justifie pas a priori de modifications profondes de ces différentes dispositions en vigueur. Pour autant, l’étude menée en 201132, ainsi que les informations que nous avons pu obtenir sur le terrain lors de la phase 1, montrent une situation pour le moins inquiétante : de non-respect généralisé des règlementations, qu’il s’agisse des techniques prohibées, des périodes

de fermeture, ou des techniques autorisées (notamment en matière de limitation des mailles). La totalité des pêcheurs rencontrés nous ont tous confirmé que les conditions d’exploitation s’exerçaient de façon anarchique et opportuniste, sans aucune forme de régulation ou d’autolimitation.

de blocage institutionnel des structures de gouvernance. Le comité national de gestion ne fonctionne

plus, il ne s’est pas réuni depuis plusieurs années. Cet affaiblissement est particulièrement significatif dans sa composante locale et décentralisée confiée aux communautés de pêche d’Ode, d’Olesse et d’Akodesseva. Sur les deux communautés que nous avons rencontrées, la majorité des représentants ont démissionnés et l’existence de ces comités n’a plus qu’une valeur symbolique, de représentation ponctuelle vis-à-vis de l’administration et d’accompagnement des missions extérieures. Les comités n’exercent plus leurs fonctions constitutive de surveillance des activités de pêche, de prévention et de règlement des conflits, de suivi et d’identification des effectifs de pêcheurs professionnels, etc. Les raisons évoquées de ce déclin progressif sont liées au fait que les communautés et leurs représentants se sont vus rapidement isolés dans leur action. Ce sentiment d’abandon par les pouvoirs publics à fortement fragilisé leur légitimité, restreignant leur capacité d’intervention vis-à-vis des professionnels du secteur. Les personnes rencontrées ont également évoqué l’insuffisance du dispositif de représentation des communautés du lac de Nangbeto, en particulier celle des campements de pêcheurs situés dans les zones éloignées (vers le nord) qui n’ont jamais vraiment été intégrés dans le mécanisme de gouvernance et ont continué à développer leurs pratiques, sans tenir compte des règles en vigueur, ni des pratiques de gestion.

32 SOFRECO, Rapport ACP Fish II, « Préparation d’un plan d’aménagement des pêcheries du lac du barrage de Nangbeto, Togo», CU/PE1/SN/10/002, RTD, mai 2011, 29 p.



de développement et d’aggravation rapide des conflits, notamment liés au développement des compétitions pour l’accès aux ressources entre pêcheurs nationaux et étrangers, ainsi qu’aux oppositions techniques et spatio-temporelles. Ces phénomènes sont également observés sur les espaces adjacents, à travers de multiples conflits d’occupation des bordures par les activités de maraichage et d’élevage.

Face à ses divers constats, la question de la refonte de la réglementation n’apparaît pas, à notre sens, comme la principale priorité. Nous n’avons pas en outre les éléments suffisants pour nous prononcer sur ces questions liées aux conditions d’exploitation et l’état biologique des stocks halieutiques. En effet, sur la question de l’évaluation scientifique des activités halieutiques, des impacts des techniques utilisées, des taux de captures et du niveau de surexploitation du lac, un travail est en cours à Nangbeto (communications personnelles). Ce préalable indispensable permettra peut-être de mesurer précisément le niveau actuel d’exploitation, les liens de cause à effet qu’il convient d’établir avec les différentes techniques/pratiques et enfin les préconisations technico-juridiques pour parvenir une exploitation durable des ressources du lac. Lors de nos échanges avec les pêcheurs et leurs représentants, leurs avis sur la pertinence et l’évolution des réglementations ne nous ont pas non plus permis d’avoir une position homogène. Nous avons au contraire récolté des points de vue totalement divergents selon les groupes, certains souhaitant un assouplissement immédiat des interdictions sur la base d’une réglementation stricte (régime d’autorisations et de limitation de l’accès à la ressource), d’autres réclamant le maintien des dispositions actuelles, estimant qu’elles étaient indispensables à la survie de l’économie du lac et justifiées par l’histoire car résultat d’un consensus largement accepté en 2006. En revanche, tous sont unanimes pour demander un renforcement de la présence étatique sur le lac. L’Etat n’est pas seulement l’arbitre de l’exercice d’activités concurrentes, il est également responsable au premier chef de la gestion et de la préservation des ressources halieutiques. Celles-ci appartiennent à tous et l’Etat en est le garant, pour organiser, contrôler et sanctionner les règles d’accès et d’exploitation. La possibilité d’associer des acteurs professionnels à ce processus ne peut s’envisager que selon le modèle de la délégation, hors de tout risque d’appropriation privée des espaces et des ressources. Les avis techniques souvent divergents ne facilitent pas notre propre jugement sur les modifications à apporter au droit. Mais cela conforte l’idée selon laquelle l’organisation et l’effectivité de la gestion du lac doivent être traitées en urgence, tous particulièrement pour favoriser un retour de l’Etat. L’ensemble des participants au CSP 2 ont reconnu qu’une installation permanente d’agents de la DPA/DRAEP (équipés de pirogues motorisées) était une évidence au regard de la surface (180 km²), des spécificités et des enjeux du secteur de Nangbeto. En parallèle, la réhabilitation et le renforcement des communautés de pêche et de leurs représentants sont fortement recommandés, pour des raisons pratiques de gestion décentralisées, mais aussi et surtout du fait d’attentes locales très fortes. Nous avons discutés des modalités d’identification et d’assermentation de ces représentants afin qu’ils soient officiellement reconnus, protégés dans leur action et puissent retrouver leur fonction initiale de discipline communautaire. Ce type d’habilitation est tout à fait envisageable sur le plan juridique33 et permettrait de constituer, au plus près des populations cibles, des relais pour l’Etat et de l’administration. Enfin, une réflexion sur les conditions d’une gestion plus « spatialisée » du lac de Nangbeto devrait être menée afin de voir dans quelles mesures il ne serait pas pertinent de consolider territorialement l’action des représentants professionnels sur « leurs secteurs » du lac, clairement établis et opposables. Notre stratégie est d’arriver à construire une gouvernance équilibrée entre la responsabilité étatique sur le domaine public (protéger son intégrité) et l’appropriation par les communautés locales d’une certaine autonomie de gestion, suivie, encadrée et contrôlée par l’administration.

33 Par exemple et depuis le 19ème siècle, les prud’hommes de pêche de Méditerranée française sont des représentants élus par leurs pairs (pêcheurs professionnels) mais également des agents assermentés par l’Etat, compétents pour faire appliquer les règlementations, constater et faire cesser les infractions à la police des pêches (y compris par des mesures conservatoires) et trancher les conflits entre pêcheurs.



3.2.4 L’atelier de restitution/validation – 3 et 4 mai à Lomé

Le 02 mai au matin, une réunion de travail avec l’équipe technique s’est déroulée dans les bureaux du Directeur des Pêches et de l’Aquaculture (1h30 environ). Lors de cette réunion, M. CAZALET a brièvement exposé le déroulement de la phase 1, ainsi que les premiers résultats présentés dans le rapport intermédiaire et en vue de l’Atelier. Il a rappelé que la DPA n’avait pas formulée à ce stade de remarques, ni de propositions de fond sur les avant-projets de textes juridiques, en particulier sur différents points techniques relevant de la compétence et de l’expertise des autorités togolaises. M. CACAUD a rappelé que le travail effectué devait faire l’objet de compléments de fond et de forme tels que préconisés dans ses réponses au rapport préliminaire. Il a estimé que l’Atelier devait permettre de répondre à ces attentes, tout en insistant sur l’importance d’une implication plus effective de la DPA, concernée au premier chef par les résultats de ce projet ACP Fish II. Les propositions formulées dans les différents projets de textes juridiques intègrent, autant que faire ce peu, l’ensemble des réflexions et préconisations retenue à l’occasion des 2 jours d’atelier. Les textes tiennent compte également des nombreuses propositions adressées par le représentant du programme ACP Fish II (M. CACAUD) à l’issue de sa participation à ce même atelier.

4 Analyses et propositions pour la revue et mise à jour des textes législatifs et règlementaires

4.1 Projet de loi portant réglementation de la pêche et de l’aquaculture au Togo

4.1.1 Analyse de la loi du 11 juin 1998 portant règlementation de la pêche

Adopté en 1998, ce texte est relativement récent et structuré autour de 6 chapitres.Bien que le principe d’une révision de la loi de 1998 soit acquis depuis plusieurs années (voir rapports SOFRECO, 2011) et son processus engagé par la présente étude, le texte en lui-même souffre surtout d’un défaut d’application. Certaines dispositions sont manquantes, imprécises ou obsolètes au regard des enjeux de gestion des pêches/aquaculture et nécessitent une réactualisation, mais les difficultés institutionnelles du MAEP, de l’administration des pêches/aquaculture et des autres autorités concernées (affaires maritimes, environnement, eau, élevage, etc.) sont de toute évidence les principaux freins à l’efficience des normes en vigueur. Ainsi, les futures dispositions légales et réglementaires qui devraient être adoptées à l’issu de nos travaux devront s’accompagner des moyens et d’un cadre d’action effectif garanti par l’Etat togolais. Dans le premier chapitre consacré aux dispositions générales, la pêche est définie de manière assez large, englobant trois catégories différentes : commerciale, de subsistance et scientifique. La pêche récréative et/ou sportive n’est pas prévue dans la définition générale, mais apparait ultérieurement comme 4ème catégorie de pêche. L’article 3 précise d’ailleurs que la pêche sportive est soumise à autorisation préalable, au même titre que les pêches commerciale et scientifique. La pêche de subsistance demeure totalement libre. Sur ce point, la notion de pêche de subsistance reste toujours délicate à définir et à encadrer (voir section 464.2, introduction). S’il est admis que cette dernière est destinée exclusivement à nourrir le pêcheur et sa famille, elle peut parfois se confondre, de manière ponctuelle, avec une activité commerciale lorsqu’elle consiste à revendre l’excédent non consommé familialement. Ainsi, le risque demeure de détourner le statut de pêcheur de subsistance (dépourvu de toute contrainte) pour exercer en réalité une activité commerciale. C’est pour toutes ces raisons que nous préconisons un régime de simple déclaration pour la pêche de subsistance, afin de permettre à l’administration d’identifier a minima les acteurs et de contrôler/sanctionner d’éventuelles utilisations abusives de cette catégorie par de « faux » pêcheurs vivriers. Nous avons conscience des très grandes difficultés du Togo pour mettre en œuvre un tel processus déclaratif à l’échelle du pays, mais ce type d’orientation doit en tout état de cause être préconisé. A l’échelle locale, une meilleure organisation professionnelle permettrait également d’assurer un autocontrôle plus efficace par les pêcheurs eux-mêmes (comme cela est préconisé par les avant-projets de textes). La dimension dissuasive et préventive des règles de discipline communautaires peut favoriser la régulation de telles pratiques contraires au droit. Enfin, nous pouvons imaginer à terme l’adoption d’un texte règlementaire spécifique pour l’exercice de la pêche de subsistance qui permettrait d’en contrôler l’accès et



l’exercice par la limitation de l’effort de pêche à la seule subsistance au moyen de techniques et de conditions spécifiques clairement identifiées et distinctes des activités commerciales. Une référence explicite est faite à l’égard des dispositions issues du droit de l’environnement, permettant ainsi d’établir le lien entre les deux législations et de rappeler l’importance d’instaurer des mesures de conservation et d’exploitation rationnelle des ressources halieutiques. La mise en place effective d’une politique de préservation ne s’est pas concrétisée à ce jour, tant à l’égard de la protection des espaces halieutiques, que de l’adoption de règles encadrant l’effort de pêche dans le but d’assurer un rendement maximal durable (mis à part pour l’interdiction de certains engins ou pratiques destructrices – art. 8). Le premier chapitre ne prévoit pas de cadre politique spécifique à l’application du droit des pêches (planification, mesures d’aménagement, etc.), ainsi que certains principes fondamentaux issus du droit international ou régional (Code de conduite, etc.). La loi dispose que la pêche s’exerce dans les eaux sous juridiction togolaise, sans autre forme de distinction entre d’éventuelles zones maritimes (eaux intérieures, mer territoriale, zone économique exclusive, etc.) ou continentales (cours d’eau, lacs naturels, artificiels, etc.). Le texte évoque les droits des pêcheurs « traditionnels togolais » sans donner de définition précise de cette catégorie. L’article 7 prévoit l’adoption de nombreux décrets d’importance majeure (pris sur la « base de données scientifiques statistiques ») pour permettre l’application de cette loi. Or, mis à part les mesures de contrôle de la salubrité et des conditions sanitaires (plusieurs arrêtés existants), aucun décret correspondant précisément aux dispositions de cet article n’a été à ce jour publié : licences de pêche (délivrance, suivi, retrait), immatriculation (textes antérieurs mais non appliqués), zones de pêche, rendement maximal durable, quotas, engins et techniques autorisées, etc. La loi ne prévoit aucun statut du pêcheur professionnel, ni du navire/embarcation de pêche. Bien que l’aquaculture ne soit pas considérée dans le titre de la loi, elle fait l’objet de dispositions générales brèves (art. 9 à 11). La loi précise que toute forme d’aquaculture est soumise à autorisation délivrée par la Direction des Pêches et de l’Aquaculture, et ne prévoit pas de définition des différents modes d’aquaculture possibles (artisanale et industrielle et leurs différentes sous-modalités). L’autorisation est le préalable nécessaire à l’installation dans des conditions qui renvoient aux règles applicables en matière d’occupation domaniale nécessaires pour obtenir les concessions d’exploitation. L’article 25 (chapitre 3) rattache le régime de l’Acadja-enclos (sans préciser s’il existe un Acadja simple ou d’autres formes) à des fins d’alevinage et d’élevage, à celui de l’aquaculture, pouvant s’exercer de manière individuelle ou collective. Cette disposition est explicite de la nécessité d’une autorisation/concession pour pouvoir exercer ce type d’activité, mais dont la réalité montre le non-respect généralisé de telles prescriptions (et leur sanction). Ceci explique d’autant plus le développement anarchique et conflictuel de cette activité alors qu’elle est normalement règlementée dans des conditions qui pourraient tout à fait garantir la régulation efficiente de telles implantations. Les discussions de l’atelier relatives à la pratique de l’Acadja n’ont pas permis de dégager un consensus. Il appartiendra donc à l’administration de trancher sur la manière dont l’Acadja doit être défini (pratique d’aquaculture ou de pêche) et de définir le régime qui régit cette pratique. Le chapitre 2 traite de la pêche maritime organisée selon deux catégories distinctes sur la base du seul critère de la durée des sorties en mer. La première catégorie dite de pêche côtière, intègre les embarcations ne pouvant excéder 72 heures en mer sans escale. Au-delà, il s’agit de la pêche au large, qui est en outre exclue des eaux territoriales (12 milles nautiques). Il n’est jamais fait mention de techniques de pêche à pied ou des sennes de plage pourtant très développées sur tout le littoral togolais. Aucune technique de capture au moyen de nasses ou casiers n’est envisagée dans la règlementation. Les techniques règlementées sont celles pratiquées au filet et les conditions d’utilisation renvoient aux règlements (inexistants à ce jour, tout comme le balisage des filets maillants prévu par la loi, mais non appliqué). Les captures au moyen de lignes et hameçons sont libres, dans la limite des restrictions légales (espèces protégées, etc.). Enfin, la loi instaure la délivrance de licences d’exploitation payantes et attribuée en fonction du tonnage des navires (2 catégories à partir de 25 tonneaux de jauge brute). Le troisième chapitre s’intéresse à la pêche continentale dont la définition est renvoyée à l’ordonnance de 1974 sur le régime foncier et domanial. Comme nous l’avons vu précédemment, cette classification intègre en réalité les eaux intérieures (celles des lagunes salées/saumâtres) dans les eaux continentales et par conséquence les



pêcheries qui y sont associées. L’article 18 instaure le principe d’une concession du droit de pêche à destination des personnes ou collectivités coutumières usagers de ces eaux. Il n’y a aucune précision quant au contenu de cette concession (autorité de délivrance, assise territoriale, conditions d’accès, calcul du montant de la redevance, personnes autorisées, contrôle et sanction, etc.) alors qu’elle constitue à ce jour le socle législatif du droit des pêches continentales. Cette autorisation est soumise à redevance mais ne semble toujours pas mise en œuvre étant donné qu’aucune commune ou instance locale rencontrées n’en a fait mention lors des discussions avec les experts. Les pêcheurs étrangers sont pour leur part tenus d’obtenir une autorisation individuelle de pêche annuelle (à titre onéreux), mais non appliquée à ce jour. L’éventail des techniques autorisées/réglementées est également partiel car il n’intègre aucun système de nasse/casier pourtant très développés (seul le piégeage doit être autorisé au préalable) et autres arts trainants (sauf épervier et filet à crevette). S’agissant des Acadjas, ils sont autorisés par principe (soumis à autorisation/concession selon le régime de l’aquaculture), mais peuvent être interdits à tout moment par décision du ministre en charge des pêches. La législation en vigueur prône donc la régulation de l’Acadja plutôt que son interdiction pure et simple. La situation actuelle au Togo est malheureusement marquée par une absence totale de régulation de cette technique qui demeure en accès libre, en dépit d’une opposition de plus en plus forte des autres pêcheurs. Le maintien d’un cadre légal strict pour cette activité semble justifié par le contexte et l’évidente incapacité des autorités à aboutir à court terme à une suppression totale de ces occupations illégales. En revanche, la mise en œuvre d’une régulation effective de l’Acadja (déjà possible au regard de la loi de 1998) permettrait de faire diminuer progressivement l’emprise spatiale anarchique de ces amas végétaux (par exemple à travers un gel ou une limitation très forte des autorisations), tout en favorisant son utilisation collective (à l’échelle d’une communauté villageoise ou d’un groupe de pêcheurs) permettant à un plus grand nombre de profiter de ses fruits, hors de toute appropriation privée et exclusive. Le chapitre 4 est consacré aux sanctions. Selon l’article 84 de la Constitution togolaise de 2002, les crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables sont du domaine de la loi. Ainsi et au regard du Code pénal de 1980 :

- Les contraventions sont constituées des peines de police, dont les amendes inférieures à 30 000 FCFA et doivent donc être mises en œuvre par voie règlementaire ;

- Les délits prévoient des emprisonnements, des amendes (supérieurs à 30 000 F), la confiscation mobilière et l’interdiction de droits.

- Les crimes (en ce qui pourrait concerner les infractions à la pêche) sont qualifiés à partir d’une peine de prison supérieure à 5 ans.

L’éventail des peines prévues par la loi de 1998, allant de 50 000 FCFA à 5 000 000 de FCFA et de 15 jours à 4 ans maximum de prison, se situe exclusivement dans le domaine délictuel, conformément aux dispositions constitutionnelles. Enfin, les peines de prison ne sont pas contraires aux dispositions d’UNCLOS relatives à la ZEE prévoyant dans son article 73.3 que « les sanctions prévues par l’Etat côtier pour les infractions aux lois et règlements en matière de pêche dans la zone économique exclusive ne peuvent comprendre l'emprisonnement », car ce même article rajoute immédiatement« à moins que les Etats concernés n'en conviennent autrement », ce qui semble donc être le cas en l’espèce. Sur le fond, ce chapitre reprend à peu près in extenso mais de façon assez décousue, les prescriptions du texte de loi, sans véritable nomenclature par type et/ou gravité d’infraction. Une des difficultés majeure reste l’absence totale de mécanisme répressif exercé par l’administration des pêches et de l’aquaculture, ainsi que les autres autorités compétentes. Lors de la phase 1 nous n’avons pas pu mesurer un quelconque effort administratif (ainsi et surtout que les suites judiciaires et pénales) en la matière et donc évaluer la pertinence ou l’efficacité dissuasive de telle ou telle sanction. Le système de la transaction est prévu par l’art. 41 al. 2, mais nous n’avons pas pu non plus avoir confirmation de son utilisation, de son ampleur et de ses effets. Les sanctions administratives sont également absentes du dispositif de prévention/répression. Les compétences des agents de police (DPA et autres) ne sont pas exposées de manière détaillée et ne permettent pas d’évaluer leur contenu.



Les chapitres 5 & 6 évoquent quelques dispositions diverses et finales : 1) la création d’un comité interministériel et interprofessionnel consultatif (toujours pas constitué) ; 2) la création par voie législative d’un fond de développement des pêches (inexistant à ce jour). Afin de compléter l’analyse du texte actuel réglementant la pêche au Togo, nous avons reproduit ce document en insérant un certain nombre de commentaires et remarques directement dans le corps du texte (en italique bleu).



Loi N° 98-012 du 11 juin 1998 portant réglementation de la pêche L’Assemble nationale a délibéré et adopté ;

CHAPITRE I - DISPOSITIONS GENERALES Absence de certaines définitions complémentaires, ainsi que des dispositions relatives aux politiques nationales d’aménagement et de gestion des pêches Article premier- La pêche consiste en la capture par tous moyens des ressources biologiques provenant des eaux douces ou salées ; qu’elles soient destinées à la commercialisation, à la subsistance des pêcheurs ou à la recherche scientifique. Absence de disposition relative à la pêche récréative et sportive alors que celle-ci est reprise ultérieurement. Pas de définition particulière des différents régimes des eaux (territoriales, ZEE, fluviales, etc.) concernés par le présent texte. Elle comprend : Les activités ultérieures exercées directement et immédiatement sur les espèces extraites, capturées ou

mortes ; Pas de disposition sur les activités préalables aux pratiques de capture ; Les opérations d’appui logistique et de transbordement des captures.

Article 2-Pas de phrase introductive présentant la définition des différentes catégories de pêche. La pêche commerciale est celle pratiquée à des fins de profit. La pêche de subsistance est celle dont le but fondamental est l’obtention d’espèces comestible pour la subsistance du pêcheur et de la famille. La pêche scientifique est celle pratiquée à des fins de recherche par les institutions ou par des personnes dûment habilitées. La pêche sportive est celle pratiquée à titre de loisir et à des fins non lucratives. Oubliée dans l’article 1 et pas de complément pour la pêche récréative en général et dont fait partie la pêche sportive. Article 3- Les pêches commerciale, scientifique et sportive sont soumises à une autorisation préalable. Quelle autorité de délivrance, portée, durée ? Article 4- l’exercice de la pêche est soumis aux dispositions de la présente loi et de la loi 88-14 du 03 novembre 1998 portant code de l’environnement en vue d’une meilleure conservation de la faune aquatique, de l’exploitation optimale des ressources biologiques et d’une gestion planifiée. Obsolète, nécessité d’actualiser la référence à la nouvelle Loi-cadre de 2008 et élargir aux autres dispositions pertinentes, notamment en lien avec l’aquaculture. Article 5- Dans les eaux sous juridiction (flou au regard des différentes régimes juridiques des eaux au Togo) de la République togolaise, la pêche est réservée: Aux navires battant pavillon togolais et aux pêcheurs traditionnels togolais (catégorie non définie en droit

togolais) disposant d’équipement autorisés ; Aux navires d’autres États ayant conclu des accords avec la République togolaise ; Aux embarcations et aux ressortissants étrangers ayant été autorisés par l’Etat togolais.

Pas de distinction/définition entre navire et embarcation. Article 6- Les dispositions ci-dessus ne portent pas atteinte à la libre circulation des navires étrangers naviguant dans les eaux sous juridiction togolaise lorsque leurs engins de pêche sont remisés, conformément au droit international et à la réglementation togolaise (non cité, pas de références connues).



Article 7- Des décrets déterminent en tant que de besoin, sur la base de données scientifiques statistiques :

1) les zones dans lesquelles chaque pêche est autorisée (disposition floue, ne précise pas s’il s’agit des différentes « zones » maritimes, lagunaires, continentales, etc. Renvoi en partie aux arrêtés existants, d’où la nécessité de les requalifier en décrets) ;

2) la distance de la côte à laquelle les pêcheurs (lesquels ?) devront éventuellement se tenir (aucun texte d’application);

3) les époques d’ouverture et de clôture des diverses pêches, ainsi que les quotas de prise pour les espèces menacées de surexploitation (idem) ;

4) les engins autorisés, leur état technique ainsi que les conditions de leur utilisation ; 5) les dispositions propres à assurer le rendement optimum des stocks (aucun texte d’application) ; 6) les interdictions relatives à la pêche et à l’usage des immatures n’ayant pas atteint les dimensions

minimales prescrites (idem) ; 7) les appâts défendus (fait partie du point 4) ; 8) les conditions de création et d’exploitation de centres d’aquaculture ; 9) Les mesures de contrôles de la salubrité et les conditions sanitaires pour la production et la

commercialisation des produits de la pêche (arrêtés existants, mais pas de décrets); 10) les procédures de délivrance, de contrôle et de retrait des licences de pêche (aucun texte d’application).

D’une façon générale, l’ensemble de ces dispositions réglementaires seront traitées dans les 3 décrets principaux proposés (et leurs arrêtés), et ne justifie pas l’adoption de tous les décrets manquants à ce jour. Article 8- Il est interdit de détenir à bord d’une embarcation, sans autorisation spéciale, des explosifs, détonateurs ou armes à feu. Il est interdit d’utiliser pour la pêche des explosifs, détonateurs ou armes à feu et de faire usage d’appât et de leurres toxiques ou autres substances pouvant tuer, paralyser ou changer le comportement normal des animaux aquatiques immédiatement ou ultérieurement. Article 9- Les établissements d’aquaculture sont ceux qui nécessitent un emplacement au fond des lagunes, des fleuves et de la mer ou bien sur les terres adjacentes et qui servent à la capture, au dépôt, à l’engraissement, à l’élevage et à la reproduction des ressources biologiques aquatiques destinées à la commercialisation. Aucun établissement ne peut être constitué sans une autorisation délivrée par la direction de l’élevage et des pêches (tenir compte de la réforme institutionnelle du MAEP qui, même en l’absence de validation réglementaire, fonctionne conformément au contenu de la réforme, mais sans aucun texte de mise en œuvre précise. Pas de considération relative aux normes de droit de l’environnement et des autres législations concernées). Muni de cette autorisation, le futur exploitant devra obtenir une concession domaniale conformément aux règles de la gestion du domaine public (ne précise pas s’il s’agit d’une concession générique ou spécifique à l’exploitation aquacole). Article 10- la procédure d’obtention d’une concession domaniale est la suivante :

1) demande formulée par le futur exploitant auprès de la direction de l’élevage et des pêches, qui donne son avis ;

2) étude de la salubrité du projet par la direction de l’élevage et des pêches qui pourra recourir, en cas de besoin, au concours d’autres services ministériels (pas de référence aux études d’impact et au régime des installations classées) ;

3) Délivrance du titre de concession conformément à la légalisation relative au domaine public maritime et au domaine public fluvial.

Pas de renvoi express à l’adoption de textes règlementaires – Cf. art. 7.8. Pas de distinction entre différentes catégories et régimes d’aquaculture. Article 11- L’importation et l’exploitation de frai, d’alevins ou d’autres animaux aquatiques destinés à l’élevage est subordonnée à une autorisation délivrée par la direction de l’élevage et des pêches (idem sur la réforme du MAEP).



CHAPITRE II – LA PÊCHE MARITIME

Article 12- Les différentes catégories de pêches maritimes sont :

1) – la pêche côtière qui se pratique à bord d’embarcations capables de franchir la barre mais qui ne peuvent passer plus de 72 heures en mer sans escale ; confusion vis-à-vis de la pêche « traditionnelle » ou « artisanale », critères a minima pour définir cette catégorie, ne semble pas vraiment correspondre aux conditions d’exercice des activités de pêche artisanale. elle est l’apanage des pêcheurs artisanaux (non définis) ; elle est réservée, dans la limite des eaux territoriales, exclusivement aux nationaux et assimilés (aucune définition du terme « assimilés », de son contenu, de sa portée, etc.) et aux navires des Etats ayant passé des accords de réciprocité avec le Togo.

2) – la pêche au large qui se pratique à bord de navires capables de naviguer plus de 72 heures. (pas de précision quant aux limites spatiales d’exercice des pêcheries)

Problème de non intégration des pêches lagunaires (eaux intérieures) dans les pêches maritimes (voir les analyses et propositions précédentes). Article 13- Il est interdit de tuer, blesser ou poursuivre des mammifères ou autres animaux protégés sur l’étendue des eaux sous juridiction togolaise (disposition relevant plutôt du Chapitre I). Article 14- Les lignes et hameçons sont utilisés librement dans le cadre de la réglementation générale des pêches et de celle afférente à la police du domaine public (relève de dispositions règlementaires et consacre un principe de non-régulation qui ne correspond pas à une approche de gestion responsable d’une technique de pêche). Les palangres doivent être balisées de façon visible de jour comme de nuit (idem). Article 15- Les conditions d’utilisation des filets seront déterminées par des textes réglementaires. Les filets maillants doivent être balisés de façon visible de jour comme de nuit. Article 16- La pêche est pratiquée sous licence d’exploitation annuelle délivrée par le ministre chargé des pêches pour les navires de plus de 25 tonneaux de jauge brute ou par le directeur de l’élevage et des pêches pour les embarcations inférieures ou égales au tonnage sus-indiqué. Le montant de la redevance est déterminé en fonction des différentes catégories d’embarcation (et navires ?) et suivant les modalités prévues par la loi de finances. Aucune disposition relative aux critères d’identification des navires/embarcations (immatriculation) ainsi que du statut du pêcheur, etc. (aucune référence aux textes existants en la matière, bien qu’inappliqués).

CHAPITRE III – LA PÊCHE CONTINENTALE Cf. remarques relatives aux pêches lagunaires incluses dans les pêcheries continentales. Article 17- La pêche continentale s’exerce sur les eaux du domaine public fluvial tel que décrit à l’article 15 de l’ordonnance n° 12 du 06 février 1974 fixant le régime foncier et domanial. Article 18- L’Etat détient le droit de pêche dans les eaux continentales. Ce droit est concédé (pas d’éléments réglementaires sur les conditions de réalisation de ces processus. La notion de concession du droit de pêche semble trop restrictive par rapport aux conditions prévues pour la pêche maritime qui n’évoque jamais cet aspect, y compris sur le domaine public maritime) aux personnes ou aux collectivités coutumières (non définies-



réactualiser loi 2007) usagers de ces eaux. Cette concession du droit de pêche fait l’objet de la délivrance d’une autorisation annuelle nominative à titre onéreux, variable suivant les engins de pêche utilisés. Le montant de la redevance annuelle est fixé suivant un barème établi par la loi de finances. Article 19- Aucun village, aucune communauté villageoise ne peut se réserver une portion de lac, lagune ou fleuve (contradictoire avec l’article précédent, cela reviendrait à dire que partout où l’Etat n’a pas concédé de droit de pêche, nous nous trouvons en zone d’interdiction de la pêche, cela renvoi au caractère restrictif de la notion de concession par rapport à celle « d’autorisation » pour règlementer/organiser ces pêcheries). L’usage des éléments du domaine public (les ressources halieutiques aussi ?) est commun à tous les citoyens sauf dans les zones données en concession par l’Etat à titre onéreux (contradictoire également avec l’article 18, car sous-entend que le domaine public est libre d’accès, et que la pratique de la concession de droit de pêche ne s’exerce pas partout). Article 20- des pêcheurs étrangers (aucune définition du pêcheur étranger) remplissant les conditions de séjour dans le pays peuvent être autorisés, à la saison de pêche (quelle signification, cela est trop flou et non pertinent), à exercer leur activité dans les eaux continentales togolaises. Ils devront être détenteurs d’une autorisation nominative annuelle de pêche délivrée à titre onéreux. Article 21- L’usage des filets, lignes cordeaux et balances est autorisé. Les lignes à hameçons multiples et les filets maillants doivent être balisés de façon visible de jour comme de nuit sur toute leur longueur. (Renvoi à des dispositions réglementaires) Article 22- Sauf autorisation spéciale du ministre chargé de l’élevage et de la pêche, les filets traînants sont prohibés [à l’exception de l’épervier et du filet à crevette]. Article 23- Il est interdit :

D’utiliser un filet d’un maillage inférieur à un minimum fixé par arrêté ministériel ; De troubler l’eau, de fouiller les fonds à l’aide de quelque procédé que ce soit (dans quel but ?) ; De capturer le poisson par piégeage non autorisé par la direction de l’élevage et des pêches

Article 24- L’emploi des « Acadjas » (définition ? mais inutile car peut renvoyer à des techniques de piégeage ou de concentration à des fins de piégeage, voir dispositions réglementaires) peut être interdit à tout moment par arrêté ministériel. Article 25- L’alevinage et l’élevage du poisson par le procédé de « l’Acadjas-enclos » (définition ? à rapprocher des questions d’aquaculture) peuvent être pratiqués par un particulier ou par une coopérative conformément aux dispositions des articles 7 et 9 de la présente loi. Les discussions de l’atelier relatives à la pratique de l’Acadja n’ont pas permis de dégager un consensus. Il appartiendra donc à l’administration de trancher sur la manière dont l’Acadja doit être défini (pratique d’aquaculture ou de pêche) et de définir le régime qui régit cette pratique.

CHAPITRE IV – LES SANCTIONS L’adaptation et la proportionnalité des sanctions doit faire l’objet d’une expertise et d’avis de la part de la DPA et des autres autorités concernées, voir propositions lors de l’atelier de restitution. Article 26- Le fait pour un navire étranger de pêcher au large, de traverser les eaux territoriales sans avoir remisé ses engins de pêche ou d’être surpris en action de pêche dans la mer territoriale est puni d’une amende de 500 000 francs à 20 000 000 de francs CFA.



Article 27- Est puni d’une amende de 500 000 francs à 50 000 000 de francs CFA le capitaine d’un navire de pêche étranger non autorisé surpris en action dans la zone économique togolaise. Article 28- En cas d’infraction aux articles 26 et 27 ci-dessus, le navire est saisi et retenu jusqu'au paiement des frais de justice et d’amende, mais l’équipage ne peut être retenu. A compter du jour où le jugement est définitif, le navire peut être vendu par ordonnance du président du tribunal sur requête. Le président du tribunal peut prononcer la confiscation des engins de pêche. Article 29- Quiconque enfreint les dispositions de l’article 8 de la présente loi est puni d’une amende de 100 000 francs à 5 000000 de francs CFA et d’un emprisonnement de quinze jours à six mois ou de l’une de ces deux peines. Article 30- Quiconque recueille, met en vente, transporte ou transforme sciemment les produits des pêches frauduleuses et/ou ne respecte pas les dispositions des textes pris en application de l’article 7 de la présente loi, est puni d’une amende de 50 000 francs à 500 000 franc CFA et d’un emprisonnement d’un à douze mois ou de l’une de ces deux peines. Les produits des pêches frauduleuses seront saisis et remis à la direction de l’élevage et des pêches en vue de leur vente aux enchères publiques au profit de l’Etat. Article 31- est puni d’une amende de 50 000 francs à 2 500 000 francs CFA et d’un emprisonnement de six mois à quatre ans ou de l’une de ces deux peines quiconque aura : 1). Fabriqué, détenu mis en vente des engins de pêche prohibés sur l’ensemble du territoire conformément aux dispositions de l’article 7 de la présente loi ou en aura fait usage ; 2). Contrevenu aux dispositions réglementaires pour prévenir la destruction des juvéniles et assurer la conservation ou la protection des ressources biologiques aquatiques ; 3). Fait usage d’un mode de pêche prohibé ;

4). Pêché, transporté, mis en vente le frai ou les animaux aquatiques dont les dimensions n’ont pas atteint le minimum déterminé par les règlements.

Article 32- Sera puni d’une amende de 25 000 francs à 5 000 000 de francs CFA et d’un emprisonnement d’un mois à trois ans ou de l’une de ces deux peines quiconque aura :

– pêché sans être détenteur d’une licence ou d’une autorisation régulière ; – pêché, transporté, mis en vente des pièces animales aquatiques protégées ; – pêché pendant les périodes prohibées ou en deçà des limites fixées par les règlements; – pêché dans les domaines protégés sans autorisation spéciale ; – manqué de baliser ses engins ou fait usage d’un mode de pêche sans respecter les prescriptions ; – transporté, mis en vente ou vendu du poisson déclaré insalubre par les agents de la direction de l’élevage et des pêches.

Article 33- Quiconque aura importé ou exporté du frai, des alevins ou autres animaux aquatiques destinés à l’élevage, sans autorisation de la direction de l’élevage et des pêches, sera puni d’une amende de 10 000 francs à 1 000 000de francs CFA et d’un emprisonnement de quinze jours à six mois ou de l’une de ces deux peines. Article 34- Quiconque aura enfreint les dispositions réglementaires sur le contrôle de salubrité et les conditions sanitaires pour la production et la commercialisation des produits de pêche sera puni d’une amende de 50 000 francs à 5 000 000de francs CFA et d’un emprisonnement de deux mois à trois ans ou de l’une de ces deux peines.



Article 35- Quiconque aura empêché ou sera opposé à la visite à bord d’un agent dans l’exercice de ces fonctions ou aura refusé de présenter sa licence ou son autorisation de pêche, sera puni d’une amende de 150 000 francs à 500 000 francs CFA et d’un emprisonnement d’un (1) à trois (3) mois. Article 36- Quiconque aura créé sans autorisation un établissement d’aquaculture, de préparation et/ou de transformation des produits de pêche sera puni d’une amende de 50 000 francs à 5 000 000 francs CFA et d’un emprisonnement de quinze jours à trois mois ou de l’une de ces deux peines. L’établissement pourra être fermé ou détruit aux fins du contrevenant. Article 37- Les peines prévues par la présente loi seront portées au double en cas de récidive. Article 38- Il sera procédé à la saisie des engins prohibés et leur instruction sera ordonnée par le président du tribunal sur simple requête. Les produits frauduleux seront saisis, confisqués et vendus aux enchères publiques au profit de l’Etat. Article 39- Toute action en réparation des dommages occasionnés par les infractions en matière de pêche peut être portée devant le tribunal correctionnel. Article 40- Les personnes visées à l’article 42 ci-dessous exercent conjointement avec les représentants du ministère public les poursuites et les actions en réparation des infractions en matière de pêche. Ils ont le pouvoir de requérir devant le tribunal. Article 41- Les infractions en matière de pêche seront recherchées et constatées par procès-verbaux des agents assermentés de la direction de l’élevage et des pêches. Les procès-verbaux sont transmis au directeur de l‘élevage et des pêches qui pourra proposer au délinquant une transaction dans un délai d’un mois à compter de la date de constat du délit ou qui pourra saisir le procureur de la République du tribunal territoriale compétent. (Disposition relative à la transaction : à maintenir ou supprimer en fonction de l’avis de l’administration. La question de la transaction fait l’objet d’avis et de considérations variables quant à son efficacité et aux risques liés à la mise en œuvre de cette procédure, nous n’avons pas pu, en outre, obtenir d’information sur la pratique des transactions au Togo, sur leur ampleur, leur nature, etc.) Article 42- Les recherches et les constatations des infractions peuvent être faites en collaboration avec les officiers des bâtiments ou embarcations de la République togolaise, les agents de la police, de la gendarmerie nationale, des services des affaires maritimes, des douanes, des forêts, chasses et de l’environnement de l’élevage et des pêches et avec les autorités locales compétentes.

CHAPITRE V – DISPOSITIONS DIVERSES Aucune disposition sur l’organisation et la représentation professionnelle du secteur, à développer dans le projet de texte révisé. Article 43- Il est créé auprès du ministre chargé des pêches un comité interministériel et interprofessionnel consultatif de pêche chargé de la coordination des activités et du suivi de la politique nationale de pêche (inexistant, à maintenir dans la proposition de nouveau texte). La composition, l’organisation et le fonctionnement du comité sont précisés par décret en conseil des ministres. Article 44- Il sera institué par une loi un fonds de développement des pêches en vue de promouvoir et de développer les activités halieutiques nationales (inexistant, à maintenir dans la proposition de nouveau texte).



CHAPITRE VI – DISPOSITIONS FINALES Article 45- Sont abrogées toutes dispositions antérieures contraires à la présente loi. Article 46- La présente loi sera exécutée comme loi de l’Etat.



4.1.2 Proposition de révision de la loi du 11 juin 1998.

L’objectif de notre démarche n’est pas d’amplifier démesurément le contenu de la loi, mais de le compléter sur les points qui nous semblent faire le plus défaut. Le travail sur le futur texte législatif a clairement été affiché comme une priorité, notamment lors de la phase 2(réunion de travail du 2 mai 2012 à Lomé avec la DPA et le représentant d’ACP Fish II) et à l’issue de l’Atelier national de restitution/validation des 3 et 4 mai 2012. Nous proposons dans le 1er Chapitre d’ajouter aux définitions, plusieurs éléments relatifs au champ d’application du texte proposé, assorti des principes essentiels de gestion et d’aménagement des pêches retenus au Togo, conformément aux orientations politiques nationales34. Ceci afin de rappeler la responsabilité particulière de l’Etat dans la gestion de l’environnement en général et des ressources halieutiques en particulier, sa compétence territoriale ainsi que la nécessité de privilégier une approche planifiée et participative de la gestion et de l’aménagement des pêches et de l’aquaculture. Une définition générique de l’aquaculture est également mise en exergue. Pour les 2nd et 3ème Chapitres, nous nous sommes attachés à redéfinir précisément les différentes catégories et autorisations de pêche selon plusieurs critères complémentaires d’identification et de gestion : Administratifs et juridiques : immatriculation, statut du pêcheur, autorisations de pêche, etc. Spatiaux : zones d’exploitation (maritime, continentale). Techniques : typologie des embarcations et des modes d’exploitation.

En 4ème Chapitre, nous envisageons de manière très large, le cadre institutionnel des pêches au Togo. En effet, ce volet est globalement ignoré dans la loi de 1998 et il parait important d’expliciter les institutions (publiques et privées) impliquées dans la gestion des pêches et les filières halieutiques.La référence aux organisations professionnelles de pêcheurs permet de constituer un socle pour leur reconnaissance et une réelle intégration de la société civile au sein des processus de négociation et de décision (sous réserve d’autres textes réglementaires sur l’organisation socio-économique). Les institutions professionnelles sont relativement développées au Togo et de nombreux pêcheurs adhèrent à ces structures, surtout sur le domaine maritime. Des avantages fiscaux incitent les pêcheurs à se regrouper en coopératives. Une meilleure organisation de la filière permettrait également de mieux identifier les acteurs, leur nombre, leur évolution démographique, leur capacité de discipline communautaire, leur représentants en tant que lien et relais auprès de l’administration, etc. La création d’un comité interministériel et interprofessionnel consultatif des pêches (prévu par la loi de 1998 dans ses dispositions finales) est intégrée dans ce chapitre, ainsi que l’annonce, restée sans suite, de la mise en place d’un Fonds de Développement des Pêches. Le 5ème Chapitre est consacré exclusivement à l’aquaculture étant donné que ce secteur est très peu considéré dans la loi de 1998, à travers seulement 5 articles principaux (articles 7 al.8, 9, 10 11 et 25). L’art. 7al.8 renvoie au décret pour les conditions de création et d’exploitation des centres d’aquaculture, alors que les articles suivant décrivent une double condition préalable à toute installation : autorisation de l’administration des pêches et concession domaniale des autorités compétentes. Dans notre proposition, nous confirmons la nécessité évidente d’obtenir les autorisations précitées (complétée si nécessaire par les impératifs d’autres législations), ainsi que de respecter les normes sanitaires et les différentes prescriptions en matière de protection de l’environnement et d’importation/transport d’espèces exploitées. Enfin, nous précisons l’existence de plusieurs catégories d’aquaculture (renvoyées au décrets pour leur définition) en les distinguant de l’activité dite de « pêche fondée sur l'élevage » visant à accroître ou à maintenir le développement d'une ou plusieurs espèces aquatiques et à augmenter la production totale ou la production de certaines composantes d'une pêcherie au-delà d'un niveau considéré comme durable dans des conditions naturelles. Cette différenciation a pour but de séparer l’aquaculture (notamment extensive) de certaines activités dites de « grossissement naturel » à destination de la pêche commerciale. Nous visons ici particulièrement la technique de « l’Acadja », pratique de pêche de plus en plus controversée sur les lacs et étangs et sur laquelle nous reviendrons dans les réglementations continentales et lagunaires. Nous précisons bien que ce type d’usage doit être réglementé au titre des pêches commerciales, voire interdit si nécessaire, par les autorités compétentes.

34 Voir le contenu du PNIASA et de ses composantes.



Le 6ème Chapitre est consacré aux règles de contrôle et de sanction. Ce chapitre comporte peu de modifications par rapport au texte d’origine. La question du contrôle/répression reste un sujet très complexe qui doit prioritairement obtenir l’aval des autorités responsables quant aux perspectives d’évolution des sanctions pénales et administratives applicables. Les conditions de l’expertise n’ont pas permis d’effectuer un travail complet d’échange et de co-construction avec l’administration. Sur la base des propositions formulées par les experts, la Direction des Pêches et de l’Aquaculture devra se prononcer sur l’adaptation, la proportionnalité et les éventuelles modifications des sanctions et des peines encourues.35. Le dernier Chapitre évoque les dispositions finales préconisant l’abrogation de la loi en vigueur. Deux options d’actualisation du texte de loi étaient envisageables. En premier lieu, une modification de la loi de 1998 sur la base d’amendements qui seraient intégrés afin d’aboutir une actualisation du texte en vigueur. En second lieu, l’abrogation pure et simple de la loi de 1998 et son remplacement par un nouveau texte. Au regard des nombreuses modifications de forme et de fond requises dans l’avant-projet de loi, il semble plus logique de privilégier la rédaction et l’adoption définitive d’un nouveau texte législatif et donc de procéder à l’abrogation de la loi de 1998. La décision finale de déterminer la solution la mieux adaptée au contexte national et aux contraintes liées au processus décisionnel reviendra aux autorités togolaises, après avis de l’administration des pêches. Le document projet de révision de la loi du 11 juin 1998 se trouve en annexe 9 (6.9.1).

4.2 Projets de règlements sur la pêche maritime et lagunaire au Togo

Comme expliqué précédemment, nous avons privilégié ici une requalification des arrêtés de 2010 (pêche maritime) et de 2007 (pêche continentale) en décret unique sur la pêche maritime et lagunaire. Le projet de décret comporte de nombreux compléments et modifications et se décline ensuite en 2 projets d’arrêtés spécifiques. Sur ces différents textes (ainsi que pour les textes règlementaires sur les pêches continentales), plusieurs dispositions proposent d’introduire des règles relatives à la maitrise de l’effort de pêche en introduisant des limites de la taille des embarcations, de leur puissance motrice et des engins utilisés, notamment pour le segment artisanal. Concernant le processus d’adoption de ces futurs textes, les experts préconisent un avis pour chaque règlement proposé (amendement ou abrogation), sachant que la décision finale reviendra, comme à l’égard du texte de loi, aux autorités togolaises, après avis de l’administration des pêches. Dans le contexte particulièrement difficile de mise en œuvre et d’application des réglementations existantes par le Togo, il peut sembler a priori vain, voire même contreproductif, d’introduire des normes supplémentaires qui vont supposer des moyens et des efforts considérables pour être concrétisés. Cette question a déjà fait l’objet de débats au sein de l’équipe technique et continue à alimenter notre réflexion. Pour autant, doit-on se passer de règles de droit visant à contrôler l’effort de pêche au Togo ? Surement pas, si l’on en croit la situation sur certains sites, comme à Nangbeto ou dans les lagunes côtières. Il ne suffit pas d’interdire les techniques trop prédatrices ou destructrices, il convient également de réguler (notamment avec des outils efficients de contrôle, suivi et surveillance) de manière équilibrée les techniques et pratiques autorisées. Ceci nous semble d’autant plus prégnant, que de l’avis unanime des évaluations scientifiques, le potentiel halieutique réduit du Togo sera toujours largement inférieur à la demande nationale en produits halieutiques. La fragilité des écosystèmes aquatiques togolais est donc bien réelle, cela doit nous amener à anticiper la survenance d’éventuels problèmes de surexploitation ou de dégradation, en particulier sur l’espace maritime dédié aux activités artisanales qui semble pour l’instant épargné par les problèmes de renouvellement de la ressource. Ainsi, les propositions faites en ce sens dans nos développements ultérieurs doivent bien entendu

35 Lors de l’atelier national, a été soulevée la possibilité de classifier les infractions en fonction de leur degré de gravité. Dans l’avant-projet de loi, les experts ont retenu une structuration du nouveau texte allant dans le sens préconisé. La DPA et les autorités compétentes devront revoir de façon attentive ces propositions afin de leur donner un maximum de lisibilité, ainsi que les conditions de leur applicabilité.



faire l’objet de nouvelles discussions, où le principe de réalité devra s’accorder avec les enjeux de durabilité et de responsabilité. Enfin, la notion même de pêche artisanale36 peut soulever plusieurs interrogations. Il ne s’agit pas ici de remettre en cause cette catégorie telle que définie par le droit togolais. En revanche, nos lectures, rencontres et observations de terrain montreraient qu’en réalité la structure socio-économique des unités de pêche embarquées (maritimes, lagunaires ou continentales) pourrait se présenter sous la forme d’organisations économiques verticales et concentrées. Il semblerait que la plupart des pirogues appartiennent à un nombre limité d’acteurs économiques37. D’après des informations fournies par la coopérative UNICOOPEMA qui représente la quasi-totalité des coopératives littorales (14 établissements), 50% des propriétaires de pirogues seraient non embarqués. L’Union est composée de 175 sociétaires, représentant environ 1 800 pêcheurs actifs. La coopérative est également un moyen de contrôler l’accès aux conditions d’exploitation par le bénéfice de la détaxe (carburant, filets, etc.). Ainsi, une proportion importante des marins ne serait propriétaire de rien, si ce n’est de sa force de travail, il n’exercerait pas son « art » pour son propre compte, il ne ferait pas l’objet d’une formation spécifique ou de compétence particulières mais travaillerait au sein d’équipages de 10 à 15 personnes et exécuterait des tâches spécialisées. En revanche, un autre entretien avec des responsables du groupement des piroguiers ligneurs indiquerait que tous les propriétaires de pirogues seraient obligatoirement des pêcheurs embarqués. De tels constats demanderaient donc à être analysés par une étude sérieuse portant sur la structure de la propriété et l’organisation sociale des pêcheries togolaises, qui pourrait déboucher sur une meilleure définition des activités halieutiques artisanales et, à partir de là, permettre de statuer sur les régimes juridiques distincts en fonction des catégories de personnes embarquées. La notion d’artisanat38 souffre d’une absence de définition précise et adaptée aux activités halieutiques. Ce problème n’est pas seulement applicable au cas togolais mais également à d’autres pêcheries piroguières africaines39 ou d’ailleurs40. Il conviendrait a contrario d’avoir une définition claire de cette notion, mais aussi et

36 Quasi-exclusivement représentée au Togo puisqu’un seul navire industriel actif (chalutier) est aujourd’hui recensé dans les eaux du pays. 37 En général, les femmes mareyeuses pré-financent les pirogues par des crédits et des contrats informels passés auprès des pêcheurs et disposent en contrepartie de l’exclusivité des captures et de la revente. Plusieurs mareyeuses rencontrées ont déclaré être « propriétaires » de pirogues (fabrication et armement), sans qu’il soit possible d’évaluer précisément la portée de ces affirmations. 38 In fine, alors que les mots « artisan » et « artisanat » ont un sens en droit (togolais ou autre), l’utilisation généralisée du terme « pêche artisanale » pour désigner les pêches piroguières africaines se base sur une définition de commodité (par opposition aux pêches industrielles) mais pouvant sembler réductrice car limitée aux caractéristiques techniques de l’outil de production (embarcations non pontées), sans intégrer l’organisation socio-économique de la filière. 39 « Qu’entend-on exactement par pêches artisanales ? Il y a bien longtemps que les pêches artisanales ne sont plus une simple activité de subsistance ou ne sont plus destinées qu’à la seule satisfaction des besoins alimentaires des populations côtières. Aujourd’hui, cette activité relève, pour l’essentiel, de la production marchande et ses captures approvisionnent aussi bien l’export que la consommation nationale. Divers organismes ont tenté de trouver une définition de ces pêches qui soit mondialement acceptable, mais sans grand succès. En effet, ce type d’exploitation recouvre une multitude de réalités suivant les pays et régions du monde : la pêche artisanale européenne n’a rien à voir avec celle pratiquée sur les côtes d’Afrique, et elle-même ne ressemble guère à celle observée en Asie ou en Amérique. En fait, on peut considérer que, tout au moins pour les pays d’Afrique de l’Ouest et par opposition aux pêches dites industrielles, un certain nombre de caractéristiques semblent communes à la plupart des situations rencontrées : utilisation de moyens en matériels, en capital et en énergie limités, emploi d’une main-d’œuvre importante, persistance sous-jacente d’une organisation sociale traditionnelle, recours à des savoirs locaux anciens. Finalement, la FAO a conclu en 2003 qu’il n’était ni possible, ni utile d’essayer de formuler une définition universelle des pêches artisanales et la sagesse veut aujourd’hui que chaque pays précise ce qu’il entend par pêche artisanale et en explicite les caractéristiques. » Extrait de "Artisans de la mer - Histoire et devenir des pêches artisanales sénégalaises"- par André FONTANA et Alassane SAMBA - Sous presse. 40 Dans le cas de la France, la situation n’est pas plus claire étant donné que la catégorie artisanale est constituée de navires de – de 24m. Ainsi, un chalutier ou un senneur de 20-24m sont des navires artisanaux. Cette vision est très contestée au sein de même de la profession, notamment par le segment des – 12m considérant que la structure de leurs entreprises est la plus conforme à la définition en droit français de l’artisanat.



surtout de permettre l’identification des pêcheurs, l’attribution effective du statut d’inscrit maritime embarqué à la pêche, déjà existant en droit togolais, mais non appliqué.

4.2.1 Projet de décret sur la pêche maritime et lagunaire au Togo

Le projet de décret sur la pêche maritime et lagunaire au Togo se trouve en annexe 9 (6.9.2.1). Conformément aux propositions faites lors des comités de suivi du projet, nous avions préconisé la requalification de l’arrêté de 2010 en décret. Cela suppose l’abrogation de l’arrêté de 2010 et l’adoption d’un nouveau texte. La base de ce projet de décret est donc issue de l’existant, complétée par des actualisations/adaptations liées au contenu de l’avant-projet de loi.

4.2.2 Projet d’arrêté sur la pêche maritime au Togo

Le projet de d’arrêté sur la pêche maritime au Togo se trouve en annexe 9 (6.9.2.2). Comme précédemment, le contenu de cet arrêté est partiellement basé sur l’existant (arrêté de 2007 pour les éléments qui conservent un caractère d’arrêté), complété par des actualisations/adaptations liées au contenu des avant-projets de loi et de décret. La mise en œuvre de cet arrêté n’impose pas obligatoirement l’abrogation de l’arrêté de 2007 et peut se réaliser sur la base d’amendements au texte en vigueur.

4.2.3 Projet d’arrêté sur la pêche lagunaire au Togo

En droite ligne des orientations préconisées ci-après sur le lac Nangbeto, nous proposons également que certains représentants coutumiers et professionnels des zones lagunaires (secteurs de Togoville et Vogan pour l’essentiel) puissent être renforcés dans leurs fonctions de prévention, de surveillance, de contrôle, voire de propositions en termes d’évolution du cadre réglementaire. Cette proposition va aussi dans le sens de très fortes attentes exprimées par les acteurs de terrain que nous avons consultés. L’absence de représentants permanents de la DPA sur les sites de Togoville et d’Agbodrafo ne lui permet pas d’exercer au quotidien ses compétences en matière de police des pêches et d’intervenir de manière préventive. Cette situation favorise le développement des conflits liés à des pratiques de pêche antagonistes et au défaut de sanction des activités interdites. Lors de nos visites auprès des représentants des communautés de Togoville et d’Agbodrafo, nous nous sommes demandé dans quelles mesures l’organisation coutumière autour des Rois pouvait servir de support à une meilleure régulation des activités de pêche ? L’autorité traditionnelle est en outre officiellement reconnue comme « institution de l’Administration territoriale » par la Constitution togolaise (art. 143) et bénéficie d’un cadre légal récent par la loi N° 2007-002 du 08 janvier 2007 relative à la chefferie traditionnelle et au statut des chefs traditionnels au Togo. Cette loi consacre dans son article 2 la création d’un comité national de la chefferie traditionnelle et des conseils des chefs traditionnels par région et par préfecture. Les textes d’application n’ont pas, à notre connaissance, encore été adoptés. Les autorités que nous avons rencontrées (Rois et représentants) relèvent du niveau des chefs de canton (unité administrative). Chaque canton est composé de villages eux-mêmes placés sous l’autorité d’un chef de village, parfois qualifié de « petit chef » en référence au Roi qui lui est supérieur. Selon l’art. 9, la fonction de chef est exclusive de tout autre emploi public et incompatible avec tout mandat électif. Enfin, la désignation des chefs peut être effectuée par la voie de la succession héréditaire (dévolue aux conseils coutumiers) ou bien par consultation populaire (élection) et validée par acte réglementaire (décret ou arrêté). Les attributions et fonctions de chef traditionnel sont décrites succinctement aux articles 20 à 23 et peuvent être résumées ainsi :

gardien des us et coutumes et garant de la paix et de la cohésion sociale (arbitre et règle les conflits) ;

représentant de sa communauté vis-à-vis de l’Etat ; autorité consultative (formule des avis) sur les questions de développement local, dont

l’environnement, la santé, le foncier, l’éducation et la sécurité.



Le chef n’a donc pas de pouvoir règlementaire direct, mais il contribue à travers ses fonctions de régulation sociale, de règlement des conflits, d’application et d’interprétations des règles coutumières à élaborer quotidiennement de nombreuses décisions41, susceptibles d’ailleurs de recours devant les tribunaux. A ce titre, l’Ordonnance N°78-35 du 07 septembre 1978 portant organisation judicaire au Togo, prévoit expressément que les tribunaux et cours d’appels peuvent statuer en matière coutumière selon une procédure spécifique (art. 40 à 43). D’une façon générale, on considère qu’un chef peut prendre et faire appliquer une règle particulière en vertu des us et coutumes à partir du moment où celle-ci n’est pas incompatible avec les dispositions légales et réglementaires en vigueur, ni contraire à l’ordre public (art. 44 de l’Ordonnance de 1978). Ceci laisse une relative liberté d’interprétation dans l’élaboration des normes coutumières et de leur contenu. Ainsi, les fonctions des chefferies, notamment juridictionnelles, pourraient-elles être mises à profit afin d’améliorer l’application et l’effectivité des règles en matière halieutique ? Comme dans le cadre de Nangbeto, ceci suppose la mise en œuvre préalable d’un cadre organisationnel entre les pêcheurs des villages/campements, les autorités traditionnelles et l’Etat. L’idée serait de favoriser prioritairement le règlement pacifique et « traditionnel » des situations conflictuelles liées à l’exercice des pratiques de pêche. A l’image des tribunaux fonciers rassemblés régulièrement dans les villages et cantons pour connaître des problèmes d’occupation et d’accès à la terre, serait-il réaliste et rationnel de constituer des tribunaux des pêches ? Cette question a été abordée et débattue à l’occasion de l’atelier de restitution42. Il ne faut pas envisager cette transformation comme une substitution aux fonctions et responsabilités de contrôle/surveillance de l’administration des pêches. Il s’agit au contraire de structurer cette compétence au niveau local comme un complément de l’action de l’Etat. Cela passe par une organisation conjointe et complémentaire avec les services de la DPA et notamment l’installation concomitante et permanente sur les secteurs lagunaires d’agents de la DPA assermentés, équipés de pirogues motorisées. Ceci afin d’assurer également une présence officielle dissuasive et répressive sur les lagunes. La question de la compétence (ou de l’influence) territoriale des chefferies sur l’espace lagunaire et de la fixation éventuelle des zones de pêche doit également attirer notre attention et être, le cas échéant, précisée. Enfin, reste en suspend le problème de l’opposabilité des us et coutumes vis-à-vis des pêcheurs étrangers. Même s’ils sont légalement tenus de les respecter, ils peuvent ne pas se sentir « liés » par ces pratiques, ces décisions et maintenir des comportements conflictuels. Le rôle et la responsabilité de l’Etat sont ici réaffirmés afin de garantir aux chefferies l’exercice et le respect de leurs compétences. Cette question est tout à fait essentielle en raison des tensions de plus en plus vives liées à l’utilisation des Acadjas. Ces techniques ont été décrites dans plusieurs rapports (dont SOFRECO, 2011) et se caractérisent par une occupation exclusive et sans titres de l’espace public par des pêcheurs le plus souvent étrangers bénéficiant de soutiens (dont financiers) locaux. Le phénomène d’attraction causé par l’installation de branchages sur les fonds et la colonne d’eau, crée une concentration des espèces halieutique et peut contribuer « à vider » rapidement un espace de ses ressources lors des phases de capture. Les personnes rencontrées nous ont expliqué que l’installation d’un Acadja nécessitait en général 6 mois d’attente avant la première « récolte » par encerclement de filets droits et de nasses. Deux autres calées peuvent se dérouler aux 9ème et 12ème mois avant l’arrêt définitif d’exploitation de

41 Lors de notre entrevue à Agbodrafo, l’existence d’un règlement écrit sur la pêche a été évoquée par les représentants des pêcheurs, ainsi que l’interdiction de toute activité de pêche d’une journée par semaine (le mercredi) en lagune comme à la mer, pour des raisons coutumières. D’une façon générale, il est tout à fait utile de pouvoir recenser la nature et le contenu des règles coutumières écrites ou orales existantes. Cela nécessiterait un travail d’expertise et d’immersion approfondie en sciences humaines et sociales, mais permettrait certainement d’améliorer notre connaissance des institutions traditionnelles et de leurs contributions potentielles aux mécanismes de régulation. 42 Les résultats ressortis de l’atelier montrent des positions divergentes en fonction des groupes de travail (pêche maritime et pêche lagunaire/continentale). Le groupe « pêche maritime » a proposé la suppression de ces dispositions, notamment au niveau légal, tandis que le groupe « pêche lagunaire et continentale » était favorable au maintien des propositions formulées. Dans l’attente d’un arbitrage définitif de la part des autorités compétentes, les experts ont fait le choix de conserver ces éventualités dans les différents textes juridiques soumis.



l’Acadja. La durée de vie maximum de ce dispositif semble donc limitée aux alentours d’un an. L’abandon des déchets organiques engendre en outre une accélération du processus de comblement des lacs et lagunes et exacerbe encore plus le ressentiment des autres pêcheurs à l’égard de cette technique. Le projet d’arrêté sur la pêche lagunaire au Togo se trouve en annexe 9 (6.9.2.3). La mise en œuvre de cet arrêté n’impose pas obligatoirement l’abrogation de l’arrêté de 2007 et peut se réaliser sur la base d’amendements au texte en vigueur (arrêté de 2007).

4.3 Projet de décret sur la pêche continentale au Togo

Le projet de décret sur la pêche continentale au Togo se trouve en annexe 9 (6.9.3). Conformément aux propositions faites lors des comités de suivi du projet, nous avions préconisé la requalification de l’arrêté de 2007 (pêche lagunaire) en décret. La base de ce texte est donc issue de l’existant, complétée par des actualisations/adaptations liées au contenu de l’avant-projet de loi. La mise en œuvre de cet arrêté n’impose pas obligatoirement l’abrogation de l’arrêté de 2007 et peut se réaliser sur la base d’amendements au texte en vigueur (arrêté de 2007).

4.4 Règlementation et gestion des activités de pêche sur le lac Nangbeto

Le lac de Nangbeto43 bénéficie de 2 textes règlementaires : 1) Arrêté N°18/MAEP/CAB/SG/DEP du 1er mars 2006 portant création, attribution et fonctionnement du comité national de gestion des activités de pêche sur le lac artificiel du barrage de Nangbeto - assorti d’un règlement intérieur approuvé le 8 mai 2006; 2) Arrêté N°25/MAEP/CAB/SG/ DEP du 18 mai 2006 portant règlementation de la pêche sur le lac artificiel du barrage de Nangbeto. Ce corps de règles, relativement récent, a été adopté au terme d’un processus participatif associant l’ensemble des représentants politiques, administratifs, techniques et professionnels impliqués dans la gestion et l’exploitation de ce site. Les résultats de cette démarche consensuelle ont abouti à la production des textes précités, dont la légitimité unanime, notamment auprès des professionnels, devait garantir leur mise en application pérenne et efficace. Or, comme nous l’avons expliqué dans nos développements antérieurs, aucune disposition réglementaire (surtout les interdictions de pêche) n’est aujourd’hui respectée, les cartes professionnelles ne sont plus délivrées depuis 2009 (tentative de remise en place progressive en 2012). L’évolution des activités de pêche est marquée d’une façon générale par un opportunisme individuel dérégulé, porteur de conflits et l’organisation institutionnelle de suivi/gestion n’est plus que l’ombre d’elle-même, totalement paralysée dans son non-fonctionnement. Bien que nous n’ayons pas de chiffres précis sur la situation démographique autour du lac et sur son évolution, nous savons que la population de pêcheurs est composée à 90% de migrants, pour l’essentiels ghanéens, nigérians, béninois, maliens et nigériens (SOFRECO 2011, p.9) il semble que la présence anthropique se renforce régulièrement et constitue la principale menace d’augmentation de l’effort de pêche. Dans ces conditions, la question de l’applicabilité des règles prime sur la modification éventuelle de leur contenu. D’ailleurs, sur ce dernier point, nous n’avons pas à ce stade les données scientifiques suffisantes sur l’état des stocks de poissons, sur leurs niveaux de surexploitation ou de mauvaise exploitation (car surtout centrés sur des classes d’âge jeune) et sur l’impact des techniques utilisées (interdites ou autorisées) pour déterminer les modifications règlementaires susceptibles d’être apportées, et cela nonobstant les avis souvent contradictoires des pêcheurs professionnels et de leurs représentants. Des études sont en cours, menées par la DPA et par un expert spécialisé. Les résultats obtenus devraient apporter les réponses nécessaires afin de contribuer à l’amélioration progressive des règlementations.

43 Pour une analyse exhaustive et actualisé des pêcheries du lac : SOFRECO, Préparation d’un plan d’aménagement des pêcheries du lac du barrage de Nangbeto, Togo, ACP Fish II, CU/PEL/SN/10/002 mai 2011, 29p.



4.4.1 Mesures de gestion des activités de pêche

S’agissant de l’Arrêté N° 18 du 1er mars 2006 sur le comité national de gestion et de son règlement intérieur, nous proposons que les représentants des communautés de pêche soient renforcés dans leurs fonctions de prévention, de surveillance et de contrôle. Cette proposition va dans le sens des très fortes attentes exprimées par les acteurs de terrain que nous avons consultés. L’absence de représentants permanents de l’Etat sur le site de Nangbeto ne permet pas à la DPA d’exercer au quotidien ses compétences en matière de police des pêches. De l’avis unanime de l’administration et des pêcheurs, aucune règle n’est appliquée, respectée ou sanctionnée. L’arrêté de création prévoit cependant dans les 2 derniers alinéas de l’art. 2 que le comité est chargé :

de prévenir à travers une série de mesures, les conflits entre les communautés de pêche, les communautés riveraines ou les autres exploitants du lac afin d’assurer une cohabitation paisible sur le site ;

de connaître les différends et de procéder à leur règlement dans le cadre d’une approche consensuelle ou participative.

La situation actuelle de délitement du comité de gestion est principalement due à son abandon par les représentants étatiques et administratif. A défaut de « leader »dans la conduite et le suivi de objectifs de gestion, le comité ne peut plus de remplir ces fonctions44. Les représentants des communautés de pêche n’ont pas la capacité d’intervenir de manière préventive afin de pouvoir anticiper les conflits et le développement de pratiques antagoniques. Ne se sentant pas soutenus et accompagnés par l’ensemble du comité de gestion, dont les représentants de l’administration des pêches, ils ne peuvent plus légitimement s’investir, engendrant un phénomène de replis des communautés sur leurs espaces de travail. Or, la fonction première de la police administrative est de prévenir la survenance de troubles à l’ordre public. Cela n’exclue pas les sanctions, mais à titre préventif, pour faire cesser un trouble émergent et éviter sa propagation. Dans ce but, l’équipe d’experts souhaite proposer la mise en œuvre d’une procédure d’assermentation d’agents représentants les groupes de pêcheurs au sein du comité de gestion. Au préalable, un certain nombre de conditions doivent être réunies et discutées :

Réactiver le comité de gestion en tant qu’organisme central et participatif de gestion des activités économiques. Sa composition est constituée à 70% de représentants de l’Etat (central et déconcentré), ne laissant que peu de place aux représentants locaux (3 personnes issues des communautés de pêche). Il conviendrait certainement de reconsidérer cette institution afin d’ouvrir plus largement sa représentativité locale et l’implication des acteurs directs des activités halieutiques. Enfin et pour donner une portée juridique plus forte à ces recommandations, nous pourrions imaginer l’instauration d’un mécanisme d’avis conforme pour un certain nombre de décisions considérées comme majeures pour la gestion et l’avenir du lac de Nangbeto. Des réflexions devraient être menées dans ce sens afin de perfectionner le fonctionnement futur de cette structure de concertation et d’orientation.

Ne pas envisager cette assermentation comme une substitution aux fonctions et responsabilités de contrôle/surveillance de l’administration des pêches. Il s’agit au contraire de structurer cette compétence comme un relais de l’Etat, permettant d’améliorer son action. Cela passe par une organisation conjointe et complémentaire avec les services de la DPA et notamment l’installation concomitante et permanente sur le secteur de Nangbeto (180 km²) d’au moins 1 agent de la DPA assermenté, équipé d’une pirogue motorisée. Ceci afin d’assurer une présence dissuasive et répressive sur le lac, d’épauler l’action des gardes communautaires assermentés (les protéger « au nom de l’Etat » dans leurs fonctions) et assurer un relais rapide « en temps réel » avec l’autorité centrale pour le suivi des procédures administratives et judiciaires. Il convient d’assurer ainsi une capacité d’intervention et de communication rapide entre ces deux niveaux.

44 On peut d’ailleurs regretter que le comité de gestion n’ait pas été invité à se réunir pour discuter du plan d’aménagement proposé par l’équipe d’expert de SOFRECO en 2011, dans le cadre d’ACP Fish II (voir rapport précité).



Limiter ces compétences au constat d’infraction45 et aux mesures conservatoires (confiscation, saisine) destinées à faire cesser l’infraction ou son commencement.

Prévoir une habilitation/commissionnement pour l’ensemble des règlementations du lac, incluant les mesures d’occupation des zones de bordure, dites « au-delà de l’emprise » parties intégrantes du domaine public fluvial de l’Etat.

Prévoir une identification explicite des agents46 (tenue, carte, etc.). Réaliser un « zonage de surveillance »afin de répartir territorialement les secteurs d’intervention

pour éviter tout risque de chevauchement ou de compétition qui pourrait entraver l’action des agents assermentés (sur la base de comités de pêche). Cela ne signifie pas que les activités de pêche seront circonscrites « par zones », mais simplement que toutes les parties du lac devront être effectivement être couvertes en termes de contrôle et de surveillance, de manière équilibrée et partagée entre les intervenants. Or, il semblerait qu’à l’heure actuelle et au-delà des 3 communautés de pêche du comité national (Olesse, Ode et Akodessewa), il y aurait encore d’autres villages ou campements situés plus au nord du lac et dont les pêcheurs ne seraient pas représentés car trop isolés et difficiles d’accès. Leur connaissance même des règlementations et du système de gestion en vigueur reste sujette à caution. Cela renvoie à un problème plus général de recensement précis du nombre de pêcheurs sur le lac.

Exécuter ces activités sur la base du volontariat, par des pêcheurs professionnels actifs, représentatifs et reconnus.

Maintenir et favoriser prioritairement le règlement pacifique des situations conflictuelles liées à l’exercice des pratiques illégales de pêche.

Dans ce type d’organisation, nous connaissons les risques liés à l’exposition officielle, assortie de pouvoirs, d’agents issus des communautés de pêcheurs, chargés de contrôler leurs pairs et le cas échéant de les sanctionner. Les risques de détournement des fonctions, d’excès de pouvoir, d’aggravation de certains conflits personnels, de mise à l’écart, voire en danger des agents, etc. induisent l’instauration d’un tel mécanisme avec prudence, sur la base d’une consultation élargie et d’une période probatoire. Mais, face à la dégradation de la situation, il convient de trouver des solutions rapides, même expérimentales, à même de renforcer l’autorité et les règles de discipline communautaires. Enfin, ce type d’organisation « hybride » existe par ailleurs, dans d’autres contextes étrangers47 et permet de conférer une « double légitimité », communautaire (ou professionnelle) et étatique à des acteurs locaux. Sur le plan juridique, nous ne voyons aucun frein particulier en droit togolais qui pourrait bloquer un tel processus d’assermentation. Ce type de formule doit être prévu dans la loi et la nomination des agents assermentés serait envisageable par la DPA ou les DRAEP. Bien qu’il soit une institution consultative (art. 10), il n’est pas précisé dans les différents textes si le comité national bénéficie de la personnalité morale (juridique) et de l’autonomie financière, ce qui faciliterait la mise en œuvre de cette proposition. Les indices dont nous disposons semblent exprimer le contraire. En effet et comme nous l’avons vu plus haut, la structure d’ensemble montre une institution très étatisée, centralisée, présidée et composée majoritairement de représentants de l’administration et de divers ministères, confortée par un secrétariat permanent assuré en régie par la division de la promotion des pêches et de l’aquaculture devenue aujourd’hui Direction des Pêches et de l’Aquaculture (DPA). Tout ceci ne plaide pas en faveur d’une très grande autonomie. Même si le règlement intérieur (art.7) évoque un financement des réunions notamment par « des fonds propres » (ce qui pourrait laisser supposer des revenus spécifiques permettant une certaine latitude, y compris l’éventualité d’un défraiement des agents de contrôle issus des communautés), nous ne trouvons aucune trace de telles ressources. Les textes ne prévoient aucune forme de financement fiscal ou parafiscal. Enfin, le comité national n’emploie pas de personnels et n’est pas propriétaire de biens.

45 Ceci nécessitera l’établissement d’une procédure claire et sans doute la formation de ces agents assermentés. 46 Ces agents devront être reconnus au niveau de la loi. 47 Nous pouvons évoquer le système des prud’homies de pêcheurs français exerçant en Mer Méditerranée où les prud’hommes sont élus par leur pairs et sont ensuite assermentés afin d’exercer leur habilitation en matière de police des pêches. Ils deviennent ainsi des relais de l’administration (qui exerce sur eux sa tutelle) et des autorités judiciaires.



L’équipe d’experts propose une réflexion sur l’attribution de la personnalité morale au profit du comité national. Il s’agirait d’évaluer dans quelles mesures cette évolution (avec nécessairement une recomposition) faciliterait le travail de terrain, permettrait une meilleure réactivité, la possibilité de développer ses propres financements (fonctionnement et investissement) et de mettre en œuvre une politique de gestion (art. 2 al.1) plus décentralisée. Bien que n’ayant pas pu évoquer en détail la faisabilité politique et institutionnelle de ces 2 propositions (pouvoirs de police et personnalité morale) lors de la phase 1, nous n’avons pas pris l’initiative de modifier dans ce sens les textes en vigueur48. Ces perspectives et proposition sont été maintenues à l’issue de la phase 2, et les avant-projets de textes juridiques ont été modifiés en conséquence. Il faut noter cependant que ce travail reste une démarche longue, délicate et consensuelle qui ne peut pas procéder d’une imposition par le haut et qui devra aboutir en parallèle avec l’incontournable retour de l’administration des pêches sur le lac de Nangbeto.

4.4.2 Mesures de réglementation des activités de pêche

En matière de règlementation de la pêche sur le lac artificiel du barrage de Nangbeto (Arrêté N°18 du 22 janvier 2007), certaines améliorations et simplifications peuvent être immédiatement apportées quant à la précision des termes. Elles sont proposées en annexe 9 (6.9.4). La mise en œuvre de cet arrêté peut se réaliser sur la base d’amendements au texte en vigueur (arrêté de 2007).

4.5 Projet de réglementation de l’aquaculture

4.5.1 Considérations générales

L’aquaculture demeure à un stade embryonnaire au Togo et les objectifs sectoriels pour le développement de cette activité sont particulièrement ambitieux (SOFRECO, RTD, p.15 et suivantes) bien que le potentiel reste, de l’avis des experts, relativement limité. Sur le plan juridique, l’aquaculture est une activité que nous pourrions qualifier de « transversale ». En effet, n’étant pas assimilable à une pratique classique de pêche et de capture d’espèces sauvages dans leur milieu naturel, son régime juridique ne peut donc pas relever exclusivement de celui des activités halieutiques. Comme il s’agit d’élevage, l’aquaculture va se rattacher principalement à des règles relatives aux conditions d’installation d’une activité industrielle (ou a contrario extensive) nécessitant une emprise sur un fond, terrestre, de bordure ou aquatique. Ainsi, le développement de l’aquaculture est d’abord contraint par les règles foncières d’accès et d’utilisation des espaces privés ou publics (droit de la domanialité, régime des concessions, etc.). Ensuite, les activités aquacoles intensives non ou mal contrôlées peuvent présenter des risques non négligeables en matière de santé humaine et d’atteinte à l’environnement : Concentration maximale d’espèces sur une surface réduite au maximum (objectifs de rentabilité)

engendrant des problèmes épidémiologiques, de contamination, de pollution, de rejets, etc. Les conséquences se matérialisent par l’utilisation massive de produits phytosanitaires préventifs et curatifs des maladies spécifiques à ce type d’économie.

Utilisation de produits (intrants) destinés à soutenir la croissance rapide des espèces élevées avec des effets sur la gestion des déchets, leur stockage, leur traitement, etc.

La nécessité d’un contrôle sanitaire rigoureux de la qualité des produits élevés à des fins de commercialisation et d’alimentation humaine.

Tous ces aspects et nuisances potentielles nous rappellent que le droit de l’environnement et ses législations spécialisées sont omniprésents en matière d’organisation et de contrôle des activités d’aquaculture : études d’impact, eau, pollution, installations classées, principes de prévention, de précaution, du pollueur/payeur, etc.

48 Les consultants n’ont pas obtenu de version électronique de ces deux textes (afin de modifier directement ces documents).



La gestion de l’aquaculture demeure une question éminemment complexe, dont les possibilités de simplification, au plan juridique et institutionnel, restent limitées. En effet, le maintien de « garde-fous » est indispensable pour assurer la maîtrise, le développement durable et intégré de l’aquaculture. En France, par exemple, le processus de demande d’une autorisation d’exploitation aquacole est un véritable parcours du combattant, tant les conditions préalables à son obtention sont longues, couteuses et hypothétiques. Il ne s’agit pas pour nous d’importer un modèle qui serait inadapté au contexte togolais, mais le risque d’un développement trop peu régulé de cette activité doit être retenu. La dimension interministérielle doit faire l’objet d’une attention particulière dans la coordination des services concernés par la mise en œuvre de cette politique à l’échelle nationale.

4.5.2 Rappel de la situation de l’aquaculture au Togo

Comme nous l’avons dit, l’aquaculture est très peu développée au Togo, tout autant que son cadre juridique, quasi-inexistant et largement inappliqué. Lors de la phase 1, nous avons eu l’occasion de rencontrer le propriétaire/exploitant d’une des seules entreprises d’aquaculture en activité au Togo. Il s’agit de la coopérative CA-Akadja située à Gabgbe sur la route de Kpalimé. La situation de ce centre aquacole est explicite du manque d’encadrement juridique et administratif de l’aquaculture intensive au Togo. La personne propriétaire du site nous a expliqué les conditions d’installation et d’exploitation de son activité. L’exploitant est issu du milieu bancaire (retraité) et a démarré son élevage en 2008. Il a investi à ce jour environ 70 millions de FCFA afin d’acquérir 10 hectares de bassins (aucun lot n’est situé sur le domaine public). Les conditions d’acquisitions sont le fruit d’une procédure complexe dont nous n’avons pas saisi toutes les subtilités. Cela semble basé sur une négociation engagé avec le chef du village voisin, qui serait également mandataire (par procuration officielle) des 2 autres communautés villageoises du secteur pour négocier la cession des terrains leur appartenant. Le tout ayant été enregistré par notaire. Pour l’heure, l’exploitant aquacole est toujours en attente de son titre de propriété et des opérations de bornage. Il soufre donc d’un défaut de sécurisation foncière de sa propriété, bien que cela ne soit pas un obstacle à l’exercice de ses activités. Des projets de riziculture sur certains lots sont également envisagés à titre de diversification des activités, notamment en utilisant les apports organiques liés aux boues de curage des bassins d’élevage. Sur l’ensemble des bassins exploités (dont 1,5 ha en bâti), aucune autorisation n’a été demandée par l’exploitant, ni requise par les autorités administratives. La première production de poissons a été récoltée en janvier 2010 (200 kg). 5 espèces différentes sont élevées et il est en projet de diversifier la production vers l’aquariophilie (mais sans informations précises sur le/les marché(s) visés). Le propriétaire a connu par la suite un problème lié à l’alevinage lors de l’achat à crédit de 4 000 alevins de tilapia mais qui n’ont que peu grossi. La raison présentée serait le nanisme de la souche qui lui a été vendue. Cette raison est souvent évoquée par les pisciculteurs qui ne savent pas contrôler la densité de tilapia dans leurs étangs. Le tilapia est en effet un poisson qui se reproduit rapidement, provoquant une hausse de la densité dans les étangs. L’alimentation fournie par les pisciculteurs qui ne tiennent pas compte de ce phénomène, n’est ainsi pas suffisante pour le nombre de poissons en augmentation constante. Ceci ne grossissent alors que peu. Devant cet échec, un lot d’environ 7 000 alevins a été acheté par l’intermédiaire du MAEP (dont 500 pris en charge par le MAEP49 afin d’offrir un maximum de garantie quant à l’origine des individus. Ces poissons constituent aujourd’hui le capital de l’exploitation, ils sont élevés dans plusieurs bassins et doivent être récoltés au cours du mois de mai 2012. Les problèmes sanitaires semblent peu développés et ne font pas l’objet de protocoles ou de contrôles particuliers, internes ou externes. A partir d’alevins de 2 à 5 g, l’objectif fixé par le propriétaire est d’atteindre 4 poissons/kg pour une perspective de production totale de 2 tonnes vendues 1 500 FCFA/kg à des mareyeuses, soit environ 3 millions de FCFA de recette. L’achat par les mareyeuses « au panier » (et non pas au kilo) altère également la rentabilité du volume de poissons. Plus de la moitié de cette somme aura déjà été utilisée pour l’alimentation des poissons et le reste couvrira les frais de personnel (4 employés permanents, complétés par des saisonniers) et d’entretien de

49 La base contractuelle (accord, convention, régularisation) n’a pas pu être identifiée lors de la mission.



l’exploitation. Il s’agira donc, de l’aveu même du propriétaire, d’une opération « blanche » sur le plan comptable. La société à responsabilité limité conçue à l’origine est en cours de transformation en coopérative avec conseil d’administration. Pour l’alimentation, la volonté de réduction des coûts induit le développement d’une filière courte d’approvisionnement et de transformation. Outre les produits issus de l’agriculture (blé, farine, tourteaux soja, œufs), de l’industrie agroalimentaire (déchets des brasseries de Lomé), le propriétaire utilise également des plantes de sa connaissance et présentant des vertus multiples. Il récupère enfin les déchets des abattoirs du port de Lomé pour l’essentiel des apports en protéines : sang, cerveau, estomac de bovins qu’ils font sécher et confectionnent en granulés. Aucun contrôle sanitaire n’apparaît aux différents stades de ces processus. Les perspectives actuelles de cette entreprise sont basées sur un plan prévisionnel de production de 20 tonnes en 2014, assortie de la construction d’une écloserie, afin d’atteindre les 40 tonnes en 2016. Ce résultat permettrait d’envisager environ une « pêche » par semaine en pleine production (au lieu de 2 récoltes/an aujourd’hui). La personne rencontrée souhaite bénéficier d’un soutien (subvention) dans le cadre du PASA pour lui permettre de réaliser de nouveaux investissements. Les problèmes de démarrage et de rentabilité rencontrés par cette entreprise sont un exemple topique des difficultés de développement de l’aquaculture intensive. L’importance du capital de départ est déterminante. Cela suppose la présence d’investisseurs solides (le plus souvent étrangers dans le contexte envisagé ici) et porteurs d’une stratégie économique à long terme. Nous avons d’ailleurs rencontrés rapidement à Lomé un prospecteur belge en aquaculture, en provenance du Ghana et travaillant pour le compte d’une société israélienne (Raanan Fish Feed West Africa). Nous n’avons pas pu échanger assez longuement pour avoir son avis sur les potentialités locales, ni sur les stratégies développées au Togo par son employeur. Il pourrait cependant être intéressant pour la DPA de se renseigner sur l’expérience que peut apporter ce type d’entreprise, ainsi que sur le contenu du cadre juridique de l’aquaculture en vigueur, et certainement bien antérieur, au Ghana voisin. Pour conclure, nous évoquerons les pratiques d’élevage extensif saisonnier, qui semblent assez développées dans plusieurs secteurs et sur différents supports (lacs, cours d’eaux, retenues collinaires, mines de phosphates désaffectées, etc.), mais dont nous n’avons pas pour obtenir une idée précise à l’échelle du pays. La capacité productive de l’aquaculture extensive au Togo devrait faire l’objet, dans la mesure du possible, d’une évaluation précise. Ceci afin de déterminer son potentiel de développement dans le cadre du PASA et les conditions d’une contribution substantielle à la sécurité alimentaire du pays. Bien que non comparable à celui des pays voisins (notamment Ghana), ce potentiel devrait faire l’objet, selon nous, d’une attention prioritaire par rapport à celui de l’aquaculture intensive : faible coût d’investissement et de fonctionnement, activité pratiquée par des nationaux, circuits courts de distribution/valorisation, faible impact environnemental, dimension complémentaire de l’activité (avec la pêche, l’agriculture, l’élevage, etc.), etc. Le projet de décret sur l’aquaculture au Togo se trouve en annexe 9 (6.9.5).

5 Conclusions et recommandations

1. En premier lieu, la validation et l’adoption du cadre légal des pêches et de l’aquaculture doit demeurer la priorité pour le Togo. Plusieurs dispositions incitent un rapprochement effectif au plan interministériel, notamment avec les services de l’Etat en mer, avec ceux de l’environnement, etc. Ces préconisations devront se concrétiser pour contribuer au décloisonnement progressif des différents services impliqués sur des enjeux communs. Il en va tout particulièrement des secteurs maritimes et de l’aquaculture. L’adoption des textes règlementaires est également essentielle, mais elle ne pourra se faire que sur l’existence de fondements législatifs aboutis et affirmés, tant sur le plan des principes de gestion, d’organisation, que sur celui des procédures/modalités de contrôle et de sanction.



2. En second lieu, le temps imparti pour fournir l’ensemble des livrables prévus par les termes de référence ne permet pas d’aboutir à une version finale d’un projet de loi pouvant être proposé au parlement togolais dans sa version actuelle. En tout état de cause, la forme, le contenu et l’adoption définitive des différents textes proposés doit être soumis aux instances politiques compétentes. Cette initiative relève des autorités togolaises compétentes et devra être effectué par les services et le personnel technique de la Direction des Pêches et de l’Aquaculture. Cet exercice devrait s’appuyer sur du personnel technique spécialisé et compétent présents dans les différentes institutions togolaises et, le cas échéant, par une expertise extérieure complémentaire non disponible sur place.

3. En troisième lieu, des interrogations subsistent quant à l’agenda politique susceptible de déterminer l’entrée

en vigueur définitive des différents textes proposés. Les autorités togolaises devront, autant que faire ce peu, s’efforcer d’adopter le texte de loi et les textes d’application en suivant les orientations validées par l’atelier à l’issue de la présente étude. Certains secteurs connaissent des situations délicates, voire urgentes, qui nécessitent l’intervention rapide des institutions publiques, tant sur le plan halieutique que pour des motifs politiques ou socio-économiques. L’intérêt d’un texte de droit ne vaut que dans la mesure où son application se réalise de manière légitime et efficace afin de produire les effets attendus. Pour toutes ces raisons et bien que les règles ne soient pas figées et gardent un minimum de souplesse, elles doivent également produire leurs effets dans des délais raisonnables pour conserver un sens et atteindre des résultats cohérents.

4. En dernier lieu, l’effort institutionnel reste le parallèle indispensable au travail de création juridique proposé

au terme de cette étude. Le Togo doit avoir les moyens de ses ambitions et déterminer précisément les conditions d’accompagnement de ce projet. L’administration de la pêche et de l’aquaculture a fait l’objet d’un processus entamé (mais non aboutit) de réforme et de modernisation. La revue et la mise à jour du cadre juridique pourrait être l’occasion de réactiver et d’achever cette réforme afin de doter le Togo d’un arsenal juridique et institutionnel le plus aboutit et efficace possible.



6 ANNEXES

6.1 Annexe 1 : Termes de Référence

Revue et mise jour de la loi portant réglementation de la pêche de 1998 et de ses textes d’application en

République du Togo (WA-1.2-B2)

1. INFORMATIONS GENERALES

1.1 Pays bénéficiaire 1.2 Pouvoir adjudicateur 1.3 Éléments d'information utiles concernant le pays bénéficiaire 1.4 Situation actuelle dans le secteur concerné 1.5 Programmes liés et autres activités des bailleurs de fonds

2. OBJECTIFS ET RÉSULTATS ESCOMPTES 2.1 Objectif général 2.2 Objectifs particuliers 2.3 Résultats à atteindre par le prestataire

3. HYPOTHÈSES & RISQUES 3.1 Hypothèses qui sous-tendent le projet 3.2 Risques

4. CHAMP D’INTERVENTION 4.1 Généralités 4.2 Activités spécifiques 4.3 Gestion du projet

5. LOGISTIQUE ET CALENDRIER 5.1 Lieu du projet 5.2 Date de début et période mise en œuvre

6. BESOINS 6.1 Ressources humaines 6.2 Bureaux 6.3 Installations et équipement mis à disposition par le prestataire 6.4 Matériel 6.5 Dépenses accessoires 6.6 Vérification des dépenses

7. RAPPORTS 7.1 Rapports obligatoires 7.2 Présentation et approbation des rapports

8. SUIVI ET ÉVALUATION 8.1 Définition d'indicateurs 8.2 Exigences particulières



1. INFORMATIONS GENERALES 1.1 Pays bénéficiaire Le bénéficiaire direct du projet est la République du Togo 1.2 Pouvoir adjudicateur ACP FISH II Coordination Unit (CU) 36/21 Avenue Tervuren 5ème étage Brussels 1040 Tél: +32(02)7390060 Fax: +32(02)7390068 1.3 Éléments d'information utiles concernant le pays bénéficiaire Le Togo est un pays situé en l’Afrique de l’Ouest, en bordure de l’océan atlantique dans la zone du Golfe de Guinée. Sa population, estimée à 6 100 000 habitants en 2007 (FAO, 2009), est répartie sur une superficie totale de 56 790 km2. La densité de cette population est très élevée au Sud du pays, atteignant 500 habitants/km² et faible au Nord où elle chute à 15,4 habitants/km². La croissance démographique du pays est relativement forte de l’ordre de 2,8% entre 1995 et 2000. Le Togo figure parmi les pays les plus pauvres du monde. En 2009, le rapport mondial du PNUD sur le développement humain classait ce pays au 159ème rang sur un total de 182 pays. Plus de 60% de la population togolaise vie en dessous du seuil de pauvreté et la prévalence de la pauvreté en milieu rural dépasse 70%. Les principales activités économiques du Togo sont l’agriculture, l’exploitation du phosphate et le commerce. L’agriculture emploie deux tiers de la population et représente environ 45 % du PIB. Selon les données du PNUD, la pêche représente 3,6% du PIB agricole, loin derrière la production de céréales, de tubercules et de légumineuses (70 % PIB agricole) et la production sylvicole (5,5 % en moyenne du PIB agricole). Le secteur secondaire qui comprend notamment les phosphates, la fabrication de ciment, la construction et l’énergie emploie 12% de la population active et représente environ 22% du PIB. Le secteur des services, dominé par le commerce et le transport, emploie 21% de la population active et génère 33% du PIB. Le pays exporte principalement du phosphate, du ciment et du clinker, ces deux produits étant exclusivement destinés au marché régional d’Afrique de l’Ouest où la demande est soutenue. Le Togo dispose d’un potentiel agricole appréciable qui lui permet également d’exporter du coton, et d’autres cultures marchandes, principalement du café et du cacao. En 2008, le Togo a adopté son premier Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP intérimaire) qui lui a permis de renouer avec la coopération financière internationale. Après avoir atteint le point de décision de l’Initiative en faveur des Pays Pauvres Très Endettés (IPPTE) en novembre 2008, le Gouvernement Togolais s’est engagé dans l’élaboration du DSRP-C (DSRP complet) couvrant la période 2009-2011. La mise en œuvre de la Stratégie de réduction de la pauvreté en 2008, malgré les efforts consentis par le Gouvernement en matière de gouvernance et de relance de l’économie, n’a abouti qu’à un taux de croissance économique de 1,1% plus faible que les 3% prévus et nettement en deçà du rythme de croissance de la population (2,4%). Cette contreperformance s’explique en grande partie par les effets de la crise économique mondiale (flambée des prix des produits pétroliers et des denrées alimentaires). Un des objectifs du DSRP complet est de renforcer la capacité de l’économie à se mettre à l’abri de tels chocs. Le Gouvernement entend ainsi d’une part, asseoir les bases d’une croissance économique forte et durable et d’autre part, œuvrer au renforcement de la paix retrouvée et à l’enracinement des principes de la bonne gouvernance. Pour réaliser cette ambition, le Gouvernement entend centrer son action sur quatre piliers stratégiques : (i) le renforcement de la gouvernance ; (ii) la consolidation des bases d’une croissance forte et durable ; (iii) le développement du capital humain ; et (iv) le développement à la base et la réduction des déséquilibres régionaux. 1.4 Situation actuelle dans le secteur concerné Le secteur des pêches et de l’aquaculture au Togo est généralement subdivisé en 4 (quatre) sous-secteurs :

a) la pêche maritime : Le Togo dispose d’un plateau continental de faible étendue couvrant une superficie de 1 500 km2. Situées en bordure de l’upwelling ivoiro-ghanéen, les eaux togolaises ont une



productivité biologique naturellement modérée. Les campagnes d’évaluation effectuées dans les eaux togolaises ont estimé le potentiel de production pour les espèces pélagiques côtières à 19 000 tonnes/an environ et 800 tonnes/an pour les espèces démersales. Les stocks maritimes sont exploités essentiellement par une pêche artisanale largement dominée par les pêcheurs étrangers (ghanéens) qui exercent dans une vingtaine de campements de pêche répartis le long de la côte. Les dernières statistiques de la Direction des Pêches et de l’Aquaculture (DPA) indiquent un effectif de 407 pirogues dont la majorité est concentrée à Katanga au port de Lomé, pour une population de 5 000 pêcheurs recensés sur la côte. La pêche industrielle est pratiquée exclusivement par des flottes étrangères. Elle cible les poissons démersaux, les crevettes et les grands pélagiques. De nombreux chalutiers et crevettiers battant pavillon togolais pêchent en haute mer et débarquent leurs produits dans des ports étrangers particulièrement les ports européens. Les insuffisances de la recherche halieutique, de même que les données générées par l’administration du port de pêche ne permettent pas un suivi de l’état des ressources. Cependant, la plupart des acteurs de la pêche s’accorde sur un constat de diminution des apports en termes de diversité et d’abondance, la récurrence et l’augmentation des conflits entre les pêcheurs artisans et navires industriels, autant de faits qui peuvent être interprétés comme des signes d’une ressource surexploitée.

b) la pêche lagunaire : Le système lagunaire togolais a une superficie de 64 km². Il est composé du Lac Togo, de la lagune de Togoville, de la lagune d’Anèho et de la lagune de Vogan. Le milieu lagunaire bénéficie d’une forte productivité biologique mais les ressources halieutiques soumises aujourd’hui à une très forte pression anthropique, sont très dégradés et surexploitées. La population de pêcheurs est estimée à 1 000 individus pour un parc de 510 pirogues. Contrairement à la pêche maritime, les pêcheurs artisanaux togolais dominent largement la pêche lagunaire.

c) la pêche continentale : Le Togo dispose d’un réseau hydrographique de 1 300 km. Les données sur les potentiels halieutiques des cours d’eau, comme sur les activités de pêche continentale sont quasiment inexistantes. Les zones de pêche qui ont des potentiels avérés sont le cours de l’Oti en amont de Mango et le lac Nangbeto. Pour l’ensemble du réseau hydrographique, les chiffres de production régulièrement reconduits font état de captures estimées à 5 000 tonnes.

d) la pisciculture : Cette activité est encore à l’état embryonnaire. Des expériences dans la pisciculture sont menées depuis longtemps au Togo mais n’ont pas été concluantes et les principales explications de ces échecs sont : i) l’absence de programme national soutenu se traduisant par l’absence de budget conséquent pour soutenir cette activité, de vulgarisation, d’encadrement, de formation, de financement pour appuyer le secteur privé ; ii) des contraintes liées au contexte économique et humain (le paysan considère encore la pisciculture comme une activité secondaire). Actuellement, il n’existe aucun centre d’alevinage opérationnel au Togo et l’essentiel des bassins et retenues n’est plus entretenu depuis longtemps. La production reste marginale (environ 2 tonnes par an).

Le secteur des pêches est placé sous la tutelle du Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche (MAEP). Par le Décret N°2008-090/PR du 29 juillet 2008 portant réorganisation des départements ministériels, la Direction de l’élevage et de la pêche a été scindée en deux directions : Direction de l’élevage et Direction des Pêches et de l’Aquaculture (DPA). La DPA a entre autres comme mission, de définir les mesures d’aménagement des pêcheries, de piloter leur mise en œuvre en collaboration avec d’autres départements techniques notamment la Direction de la Planification et de la Coopération Agricole (DPCA) et l’Institut de Conseil et d’Appui Technique (ICAT). Au niveau des régions et des préfectures, le relais est assuré par les Directions Régionales et Préfectorales de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche. Les activités de recherche sont menées par l’Institut Togolais de Recherches Agronomiques (ITRA), l’Université de Lomé et l’Institut National de Formation Agricole (INFA). Par le biais d’un appui du programme ACP FISH II, le Gouvernement Togolais vient de finaliser l’élaboration d’un document de politique sectorielle sur la pêche et l’aquaculture. Cet exercice, réalisé dans un cadre participatif a fait ressortir les points essentiels du diagnostic du secteur. Les principales contraintes au développement du



secteur identifiées sont : i) l’absence de régulation des activités de pêche sur tous les plans d’eau ; ii) la faiblesse institutionnelle qui se manifeste par un cadre d’organisation administrative peu efficient, des effectifs trop réduits, une formation et un niveau de qualification des cadres peu adaptés à leur mission, un budget limité etc. ; iii) une forte inclinaison des orientations sectorielles existantes vers la pisciculture alors que les faiblesses et les contraintes qui limitent le développement de cette activité ne sont pas levées ( absence de cohérence dans la programmation, insuffisante prise en compte des résultats de toutes les opérations piscicoles tentées depuis des décennies) ; iv) la faible représentativité des organisations professionnelles du secteur. Le document de politique sectorielle qui vient d’être élaboré a défini les objectifs globaux opérationnels à atteindre qui sont :

1. le contrôle de l’accès aux ressources halieutiques ; 2. l’aménagement de la capacité de pêche ; 3. la révision du cadre légal ; 4. le renforcement des capacités institutionnelles et administratives ; 5. le renforcement d’un processus consultatif ; 6. le développement de la coopération internationale.

Le présent projet s’inscrit dans la mise en œuvre de cette politique sectorielle en contribuant directement à l’objectif opérationnel portant sur la révision du cadre légal. Diverses raisons militent en faveur de cette révision, notamment :

a) le constat de la faible application de la loi N°98-012 du 11 juin 1998 organisant les activités de pêche au Togo. Cette situation est liée à plusieurs facteurs dont l’inexistence de décret d’application de cette loi. La non application des textes règlementaires existants fait s’interroger sur leur pertinence et la réelle implication des opérateurs de la filière à leur élaboration. b) certaines faiblesses du dispositif juridique régissant les activités de pêche au Togo révélées notamment par l’étude sur les navires de pêche industrielle dans les pays du CPCO réalisée avec l’appui du Programme ACP FISH II. Il s’agit entre autre : i) du caractère inapproprié de l’arrêté de 2010 qui réglemente les activités de pêche dans la mesure où cet arrêté traite de matières que la loi réserve à un décret ; ii) de la définition ambigüe de la pêche au large et des notions d’eaux territoriales et d’eaux sous juridiction togolaise ; iii) des faiblesses du dispositif permettant de lutter contre l’immatriculation des navires de pêche de complaisance. L’étude citée conclut notamment, que quels que soient les mérites des textes existants et des personnels de la Direction des pêches et de l’aquaculture, il est nécessaire qu’une refonte complète du corpus législatif et réglementaire encadrant l’activité de pêche soit entamé car le dispositif actuel, outre son insécurité juridique, est incomplet et obsolète. c) le besoin de régulation des activités de pêche dans un contexte de surexploitation des plans d’eau, nécessitant la définition de nouvelles conditions juridiques d’accès à ces plans d’eau. d) l’appartenance du Togo à des regroupements tels que l’UEMOA et le Comité des Pêches du Centre Ouest du Golfe de Guinée (CPCO) qui se sont engagés dans une dynamique de coopération halieutique se traduisant par des besoins d’harmonisation des textes juridiques sur la pêche et la gestion commune des stocks partagés. e) l’adhésion du Togo à des instruments internationaux et régionaux et sous régionaux tels que les Mesures du ressort de l’Etat du Port, le règlement UE 1005/2008 et le plan d’action régional du CPCO. La mise en œuvre de ces instruments fait partie des domaines d’actions jugées prioritaires par les autorités sectorielles togolaises. Elle requiert une adaptation du cadre législatif et réglementaire actuel des pêches à ces nouveaux instruments.



f) l’insuffisante prise en compte de l’aquaculture par la loi N°98-012 du 11 juin 1998. Aussi la création d’un cadre juridique approprié tenant compte des enjeux mondiaux, régionaux et des réalités du Togo pour la promotion de ce type d’activité est nécessaire.

1.5 Programmes liés et autres activités des bailleurs de fonds Avec l’appui du programme ACP FISH II, le Togo vient de bénéficier du projet national « Formulation d’un document de politique sectorielle sur la pêche et l’aquaculture et la préparation d’un plan d’aménagement des pêcheries du lac de Nangbeto ». Il existe une synergie réelle entre ce projet qui vient de s’achever et le projet portant revue du cadre légal des pêches. En effet, le présent projet fait partie des axes d’opérationnalisation de la nouvelle politique des pêches. Il figure en bonne place dans les domaines d’intervention identifiés comme prioritaires pour réformer le secteur des pêches et de l’aquaculture au Togo. Le programme ACP FISH II fait également bénéficier au Togo de deux projets qui ont des liens avec la revue du cadre légal. Il s’agit notamment : i) du projet régional « Appui à la mise en place d’un système de certification de capture » qui concerne le Togo et le Bénin ; ii) du projet conduit par le CPCO dont le Togo est membre, portant sur la problématique de l’immatriculation et des registres des navires. Le présent projet est aussi complémentaire au projet d’appui au secteur agricole (PASA) financé par la Banque Mondiale. Ce projet apporte des appuis au gouvernement togolais pour la relance de l’aquaculture à travers le renforcement des capacités des acteurs (formation, facilitation d’acquisition des alevins, équipements des acteurs ; l’amélioration des capacités de production) et l’élaboration des plans de gestion des pêches. Sur le plan sanitaire le Togo a bénéficié du programme « Amélioration des conditions sanitaires des produits de la pêche dans les pays ACP-PTOM » conduit dans un cadre régional impliquant le Togo, le Cameroun et le Bénin. La première phase a été réalisée durant 2005 et 2007. La deuxième phase qui a démarré en 2008 a programmé des actions telles que l’évaluation des besoins dans le secteur de la pêche artisanale dont la formation des acteurs en bonne pratique d’hygiène dans des sites pilotes ainsi que des dotations d'équipement auprès des services d'inspections sanitaires et du laboratoire de contrôle. 2. OBJECTIFS ET RÉSULTATS ESCOMPTES 2.1 Objectif général L’objectif global du programme ACP Fish II est de contribuer à la gestion durable et équitable des pêcheries devant conduire à la réduction de la pauvreté et à l’amélioration de la sécurité alimentaire dans les pays ACP. 2.2 Objectifs particuliers L’objectif particulier du présent contrat est d’appuyer la Direction des Pêches et de l’Aquaculture (DPA) dans la mise en œuvre d’un processus participatif de révision du cadre législatif et réglementaire des pêches et de l’aquaculture en vue d’améliorer la gestion des pêches et de développer l’aquaculture. 2.3 Résultats à atteindre par le prestataire Un nouveau texte de loi sur la pêche et l’aquaculture et les textes d’application de la nouvelle loi sont élaborés et approuvés au terme du processus. 3. HYPOTHÈSES & RISQUES 3.1 Hypothèses qui sous-tendent le projet Le projet a été soumis par la République du Togo par la voix de ses délégués lors de l’atelier sous régional d’évaluation des besoins de la région de l’Afrique de l’Ouest qui a eu lieu en octobre 2009 à Dakar au Sénégal. Cette demande a été réitérée par les autorités togolaises lors d’un entretien avec un représentant du programme ACP Fish II qui a eu lieu en juin 2010 à Lomé et lors de l’atelier régional des points focaux tenu en mars 2011 à Dakar. Par conséquent, il est attendu que l’institution hôte prendra toutes les mesures nécessaires pour faciliter la réalisation des différentes activités du projet.



3.2 Risques Les risques qui peuvent compromettre ce projet sont limités dans la mesure où la demande de révision du cadre légal régissant la pêche et l’aquaculture émane du gouvernement lui-même. Ce faisant, les autorités togolaises ont manifesté une volonté politique forte pour que ce projet aboutisse. 4. CHAMP D’INTERVENTION 4.1 Généralités 4.1.1 Présentation du projet La mise en œuvre du projet participe à l’atteinte des objectifs stratégiques opérationnels inscrits dans le nouveau document de politique des pêches et de l’aquaculture du Togo en visant spécifiquement l’objectif relatif à la révision du cadre légal régissant la pêche et l’aquaculture au Togo. L’appui d’ACP FISH II sera réalisé sous la forme d’une assistance technique (AT) composée de deux experts principaux, notamment un chef d’équipe spécialiste en droit des pêches et un spécialiste en gestion et aménagement des pêches. Ces experts principaux seront appuyés par un juriste. L’assistance technique consistera à élaborer dans un cadre participatif un nouveau texte de loi sur les pêches et l’aquaculture au Togo ainsi que ses textes d’application, conformément aux termes de référence de la mission. La mission s’effectuera en deux phases : Phase 1 Au cours de la première phase, il s’agira de procéder à la revue des instruments de politique des pêche et à l’analyse de la loi de 1998 sur les pêches afin de l’adapter au contexte actuel des pêches au Togo, aux nouveaux paradigmes, concepts et accords internationaux en matière de gestion durable de la pêche et de l’aquaculture et de lutte contre la pêche illégale promues au niveau des organisations internationales, la FAO notamment. Il s’agira aussi de tenir compte des engagements pris par le Togo auprès d’institutions sous régionales et internationales, concernant le secteur des pêches et de l’aquaculture. Cette phase intègre la proposition de textes d’application du projet de loi révisé. Le consultant s’attachera à la réaliser sur une base participative en mettant en œuvre un processus consultatif associant tous les acteurs intervenant directement ou indirectement dans le secteur des pêches et de l’aquaculture. Phase 2 Au cours de la deuxième phase, il s’agira d’organiser un atelier national de restitution et de validation visant à présenter aux autorités et aux acteurs du secteur les projets de texte qui auront été élaborés. Cet atelier national leur permettra d'amender les textes présentés, de valider le travail effectué et de s’approprier le projet. Pour le démarrage du projet, la DPA, en relation avec l’autorité de tutelle facilitera la mise en place d’un Comité de Suivi du Projet (CSP). Le CSP sera chargé de la validation des produits suivants : la méthodologie proposée par le consultant, le chronogramme des activités prévues pour la mise en œuvre du projet et les deux rapports d’étape attendus avant le rapport final. La DPA apportera au consultant tout l’appui nécessaire pour accéder aux documents utiles et pertinents pour faire la revue et l’analyse du cadre légal actuel. Elle facilitera aussi au consultant les entretiens jugés nécessaires avec les parties directement ou indirectement concernées par ce travail. 4.1.2 Zone géographique à couvrir Le projet couvre l’ensemble du territoire togolais ainsi que les eaux placées sous sa juridiction. 4.1.3 Groupes cibles Les groupes cibles sont notamment, les institutions chargées de la gestion et de l’administration de la pêche et de l’aquaculture au Togo, les autres administrations intervenant dans le secteur, les opérateurs des filières de pêche et d’aquaculture au Togo et leurs organisations professionnelles, les institutions de recherche halieutique, les ONGs et partenaires techniques et financiers intervenant dans le secteur.



4.2 Activités spécifiques 4.2.1 Activités spécifiques Le Consultant effectuera les tâches suivantes réparties en 2 phases : Phase 1 :

(a) Briefing avec l’Unité de Gestion du Programme (UC et/ou l’Unité de Facilitation Régionale) et visite de prise de contact auprès de la DPA ; (b) Mise place du Comité de Suivi du Projet (CSP) en concertation avec la DPA ; (c) Elaboration d’un programme de travail et d’une méthodologie appropriée ; (d) Identification et collecte des instruments de politique des pêches et de l’aquaculture, des textes juridiques existants en matière de pêche et d’aquaculture ainsi que tout autre texte juridique ou information pertinente qui pourrait avoir des effets directs ou indirects sur les activités de pêche et d’aquaculture ; (e) Effectuer la revue des instruments, textes et informations visés au point (d) ; (f) Procéder à l’analyse de la loi de 1998 sur les pêches afin d’en identifier les insuffisances ; (g) Définir la nature des textes réglementaires à formuler ; (h) Organiser des consultations et des rencontres avec les acteurs du secteur à Lomé et dans les autres régions du pays qui auront été sélectionnées en concertation avec la DPA ; (i) Procéder à la rédaction du projet de texte de loi et des projets de textes réglementaires sur les pêches et l’aquaculture.

Phase 2 :

(j) Organiser et animer un atelier national de restitution et de validation de 2 jours du projet de texte de loi et des projets de textes réglementaires. L’atelier regroupera un nombre indicatif de 30 participants. (k) Finaliser les projets de texte en prenant en compte les commentaires et recommandations formulés lors de l’atelier national de restitution et de validation.

Le Consultant sera chargé de l’organisation logistique de l’atelier (la sous-traitance est permise pour cette activité). 4.2.2 Communication et visibilité du projet

a) Les projets dans le cadre du Programme ACP FISH II doivent prendre en compte les lignes directrices et les exigences de l’UE en matière de communication et visibilité disponibles sur le site Internet du Programme http://acpfish2-eu.org/index.php?page=templates&hl=fr. Ces modèles pour les différents outils de communication sont disponibles sur le site du Programme ACP Fish II. b) Dans le cas d’ateliers de validation (lorsque des documents techniques sont présentés aux parties prenantes pour approbation), compte tenu leur importance en termes de diffusion des résultats des activités du Projet et du Programme ACP FISH II, les activités suivantes sont requises :

1) Le Consultant fournira sous forme de communiqué de presse (« note informative ») toutes informations nécessaires concernant les objectifs et résultats du projet, les activités à réaliser, les axes principaux et les objectifs stratégiques proposés et le rôle futur des bénéficiaires. 2) Les Administrations ou les Organismes Régionaux chargés des Pêches recevront la note informative au plus tard 3 jours avant la tenue de l’atelier par l’intermédiaire des services de communication/presse ou des officiers de leurs gouvernements afin de mobiliser les media locaux et assurer la couverture globale de l’événement. Le support financier pour la couverture médiatique est inclus dans les « Dépenses accessoires ». Toute la documentation relative aux dépenses liées à la couverture médiatique est requise pour la vérification des couts encourus.

c) Le Consultant fournira des photographies illustrant l’avancement des projets et l’atelier. 4.2.3 Rapports techniques Le Consultant doit soumettre les rapports techniques suivants en français :



(a) Un Rapport préliminaire (RP) au plus tard 10 jours après l’arrivée du premier consultant dans son poste d’affectation pour la première fois. Ce rapport présentera la méthodologie et le plan de travail prévus pour la révision du cadre juridique en matière de pêche et d’aquaculture. Le rapport, d’une dizaine de pages maximum, sera soumis au CSP, à la DPA, à l’UFR et à l’UC pour validation. Les commentaires, s’il y a lieu, seront formulés dans un délai de 5 jours à compter de la date de réception dudit rapport ; Un Rapport Intermédiaire (RI), comprenant la revue et l’analyse du texte de loi sur les pêches de 1998 et les avant-projets de textes législatifs et réglementaires sera présenté 10 jours après la fin de la première phase du projet. Ce rapport sera soumis au CSP, à la DPA, à l’UFR et à l’UC pour commentaires. Ces derniers, s’il y a lieu, seront formulés dans un délai maximum de 10 jours à compter de la date de réception dudit rapport. (b) Un Projet de Rapport Technique Final (PRTF) comprenant les commentaires et recommandations de l’atelier national de restitution et de validation sera transmis à la DPA, à l’UFR et à l’UC au plus tard 7 jours après la fin de la deuxième phase du projet. La DPA, l’UFR et l’UC disposeront d’un délai de 14 jours à compter de la date de réception dudit rapport pour effectuer leurs commentaires. (c) Un Rapport Technique Final (RTF) prenant en compte les commentaires et observations qui seront émis dans le délai de 14 jours visé au point (c). Le Consultant disposera de 10 jours pour soumettre ce RTF. A défaut de commentaires durant ce délai de 14 jours, le Projet de Rapport Technique Final sera considéré comme approuvé et réputé être le Rapport Technique Final.

Les modèles des rapports techniques sont disponibles sur le site Internet du Programme ACP FISH II http://acpfish2-eu.org/index.php?page=templates&hl=fr. Tous les rapports techniques doivent respecter les modèles fournis. 4.3 Gestion du projet 4.3.1 Organe chargé de la gestion du projet L’Unité de Coordination (UC) du programme ACP FISH II, représentant le Secrétariat ACP est responsable de la gestion de la mise en œuvre de ce projet. 4.3.2 Structure de gestion Le programme ACP FISH II est exécuté à travers l’Unité de Coordination (UC) à Bruxelles et six Unités de Facilitation Régionales (UFR) basées dans les pays ACP. L’UFR de Dakar couvrant l’ensemble des pays ACP de l’Afrique de l’Ouest, soutiendra la mise en œuvre et le suivi de l’exécution du projet lié à ces termes de référence. Toute communication contractuelle doit être adressée à l’UC avec copie à l’UFR. Pour ce contrat, le Coordinateur du programme ACP FISH II agira en qualité de chef de projet. Toute communication contractuelle, y compris les requêtes de modification des termes de référence ou du contrat durant sa période d’exécution, doit être adressée par écrit à l’UC avec copie à l’UFR. L’accord du bénéficiaire est nécessaire pour les changements ci-mentionnés. 4.3.3 Moyens à mettre à disposition par le pouvoir adjudicateur et/ou d'autres intervenants Non applicable. 5. LOGISTIQUE ET CALENDRIER 5.1 Lieu du projet Les activités du projet se dérouleront au Togo (Lomé). L’autorité hôte est la Direction des Pêches et de l’Aquaculture (DPA). Les visites de terrain se dérouleront en fonction du chronogramme et du plan de travail présentés par le Consultant et approuvé au préalable. 5.2 Date de début et période mise en œuvre



La date prévue pour le début du projet est fixée au 1er septembre 2011 et la période de mise-en-œuvre des activités sera de 5 mois à compter de la date de signature du contrat. Se reporter aux articles 4 et 5 des conditions particulières pour la date de début réelle et la période de mise en œuvre. 6. BESOINS 6.1 Ressources humaines 6.1.1 Experts principaux Tous les experts appelés à exercer une fonction importante dans l'exécution du contrat sont désignés par le terme « experts principaux ». Ils doivent avoir le profil suivant : Expert principal 1: Chef d’équipe – spécialiste en droit des pêches Qualifications et compétences • Diplôme universitaire de niveau supérieur en droit (droit maritime, droit international de la mer, droit des ressources naturelles ou toute autre spécialisation pertinente) ; • Bonne maîtrise du français à l’écrit et à l’oral ; • Capacité prouvée à diriger et animer une équipe. Expérience professionnelle générale • Au moins 10 ans d’expérience internationale dans le domaine des pêches (pêche maritime, continentale et aquaculture) ; • Capacité avérée de gestion de projets, de communication et de rédaction de rapports. Expérience professionnelle spécifique • Expérience en matière de rédaction et d’analyse de textes législatifs et réglementaires sur la pêche et l’aquaculture (un minimum de 3 missions est requis) ; • Expérience dans la sous-région est un avantage ; • Expérience en tant que consultant de l’UE ou d’autres agences internationales de développement similaires (minimum de 3 missions est requis). Aucune mission en dehors du pays d’affectation n’est prévue pour cet expert. Des visites de terrain en dehors de son lieu normal d’affectation sont à prévoir pour cet expert. Expert principal 2 : Spécialiste en gestion et aménagement des pêches Qualifications et compétences • Diplôme universitaire de niveau supérieur en sciences halieutiques, gestion des pêches ou économie ; • Bonne maîtrise du français à l’écrit et à l’oral. Expérience professionnelle générale • Au moins 10 ans d’expérience internationale dans le domaine des pêches (pêche maritime, continentale et aquaculture) ; • Capacité avérée de communication et de rédaction de rapports. Expérience professionnelle spécifique • Au moins 10 ans d’expérience dans la gestion et l’aménagement des pêches ; • Bonne connaissance des problématiques liées à l’aquaculture et aux pêcheries lagunaires et continentales ; • Expérience dans la sous-région est un avantage ; • Expérience en tant que consultant de l’UE ou d’autres agences internationales de développement similaires (minimum 3 missions).



Aucune mission en dehors du pays d’affectation n’est prévue pour cet expert. Des visites de terrain en dehors de son lieu normal d’affectation sont à prévoir pour cet expert. Nombre de jours indicatif alloués à chaque expert principal par activité

Activités Expert principal 1

(jours)

Expert principal 2

(jours) Travail préparatoire (Visites de prises de contact auprès des autorités chargées des pêches, mise en place du CSP)

2 1

Collecte, revue et analyse documentaire 10 4 Visites de terrain, consultation des parties prenantes, collecte et analyse des informations

7 7

Formulation de la loi et de ses textes d’application 7 3 Préparation et tenue de l’atelier de restitution 5 5 Préparation et soumission du rapport technique final (RTF) 3 1 Total 34 21

Information additionnelle

a) Il est prévu que les experts passent dans le pays au moins 70% du nombre total de jours indicatifs alloués. b) Les fonctionnaires d’Etat et autres membres du personnel de l’administration publique du pays bénéficiaire ne peuvent pas être recrutés comme experts sans qu’une approbation écrite préalable n’ait été obtenue de la Commission Européenne. c) Le consultant devra compléter les fiches de présence en utilisant le modèle d’ACP FISH II fourni par l’UC. Le Consultant est autorisé à travailler un maximum de 6 jours par semaine. Les jours de mobilisation et de démobilisation ne seront pas considérés comme des jours ouvrables. Seulement dans le cas où le voyage de mobilisation dépasserait les 24 heures, ce jour additionnel de mobilisation sera considéré comme un jour ouvrable.

6.1.2 Autres experts Le consultant recrutera, pour une période de 10 jours, un Expert juriste pour appuyer le travail de l’expert principal 1 (spécialiste en droit des pêches). Cet expert aura le profil suivant : Qualifications et compétences • Diplôme universitaire ou équivalent en droit ; • Une bonne maîtrise du français à l’écrit et à l’oral. Expérience professionnelle générale • Au moins 2 ans d’expérience dans le domaine du droit togolais ; • Capacité avérée de rédaction de rapport. Expérience professionnelle spécifique • Une bonne connaissance du droit togolais et du processus législatif local ; • Connaissance du secteur de la pêche au Togo est avantage. Le curriculum vitae des experts autres que les experts principaux ne seront pas examinés avant la signature du contrat. Toutefois, le Consultant devra soumettre le curriculum vitae de 3 candidats pour ce poste dans un délai maximum de 15 jours à partir de la date de signature dudit contrat. Les fonctionnaires d’Etat et autres membres du personnel de l’administration publique du pays bénéficiaire ne peuvent pas être recrutés comme experts sans qu’une approbation écrite préalable n’ait été obtenue de la Commission Européenne.



6.1.3 Personnel de soutien et appui technique Le coût de l’appui technique et du personnel de soutien doit être inclus dans les honoraires des experts. 6.2 Bureaux Le prestataire doit mettre à la disposition de chaque expert engagé dans le cadre du contrat un bureau de 10 mètres carrés environ, d'un niveau correct. Les frais de location de bureau sont couverts par les honoraires des experts. 6.3 Installations et équipement mis à disposition par le prestataire Le prestataire doit veiller à ce que les experts disposent du matériel nécessaire (notamment équipement informatique pour la rédaction et production de rapport et outil de communication pour la prise de contact avec le partenaire du projet) et de ressources satisfaisantes, notamment en matière d'administration, de secrétariat et d'interprétation, pour pouvoir se consacrer pleinement à leur mission. Il doit également transférer les fonds nécessaires au financement des activités prévues au titre du contrat et s'assurer que le personnel est rémunéré régulièrement et en temps voulu. Si le prestataire est un consortium, les accords relatifs au consortium doivent accorder le maximum de souplesse pour la mise en œuvre du marché. Il est recommandé d'éviter des accords prévoyant un pourcentage fixe des prestations du marché pour chaque partenaire du consortium. 6.4 Matériel Aucun bien d'équipement ne sera acheté pour le compte du pouvoir adjudicateur/du pays bénéficiaire au titre du présent marché de services ni transféré au pouvoir adjudicateur/au pays bénéficiaire à la fin du contrat. Tout bien d'équipement qui devra être acheté par le pays bénéficiaire pour les besoins du marché fera l'objet d'une procédure d'appel d'offres de fournitures distincte. 6.5 Dépenses accessoires La provision pour dépenses accessoires couvre les dépenses secondaires et exceptionnelles éligibles encourues dans le cadre du marché. Elle ne peut pas être utilisée pour couvrir les coûts incombant au prestataire au titre de ses honoraires, tels que définis ci-dessus. Son utilisation est régie par les conditions générales et les notes de l'annexe V du contrat. Elle couvre : a) EXPERTS PRINCIPAUX • Les frais de déplacement pour les visites de terrain dans le pays d’affectation effectuées par les Experts Principaux (location de voiture ou bateau, carburant et vols intérieurs et d’autres moyens de transport appropriés). b) ORGANISATION DES ATELIERS/RÉUNIONS • Le coût d’organisation des ateliers de validation des parties prenantes, y compris les frais de location de la salle de réunion, activités de communication et média, transport (voyages intérieurs ou location de voiture ou bateau de/à), logement et repas des participants. Pour les participants qui ne nécessitent pas de nuitées, les frais de déplacements seront pris en charge sur la base des frais réels. Les coûts pour le logement et les repas ne doivent pas dépasser le taux des indemnités journalières de l’UE. • Le coût de la location de la salle de réunion (si nécessaire) et du déjeuner pour les réunions d’une durée inférieure à une journée avec les participants locaux. c) FINANCEMENT DE MISSIONS CONJOINTES DES EXPERTS PRINCIPAUX AVEC LES AGENTS DE L'ADMINISTRATION NATIONALE/REGIONALE



Le consultant pourra exceptionnellement prendre en charge des représentants de l’administration où des organisations régionales des pêches lors de leur déplacement avec les Experts Principaux dans des visites de terrain dans le pays d’affectation selon les conditions suivantes : • après approbation de l’UC, sur la base de la présentation d'un document de l'administration concernée attestant qu'en raison d'un budget de mission restreint, il lui est impossible de prendre en charge la mission de cet agent qui est pourtant essentielle à la réussite des objectifs du présent contrat ; • les frais de voyage, logement et repas seront pris en charge sur la base des coûts réels (factures éligibles à l’appui). Les coûts pour le logement et les repas ne doivent pas dépasser le taux des indemnités journalières de l’UE ; • dans le cas d’utilisation de moyens de transport privés ou appartenant à l’administration de la part des représentants de l’administration où des organismes régionaux des pêches qui accompagnent les Experts Principaux dans des visites de terrain, le coût du carburant sera remboursé après présentation par le fonctionnaire d’une note de frais sur la base de la distance parcourue et le prix local unitaire du carburant. d) AUTRES • Les coûts de productions des outils de communication. La provision pour dépenses accessoires s'élève à 14 425,00 Euros pour le présent marché. Ce montant doit être inclus sans modification dans le budget ventilé. 6.6 Vérification des dépenses La provision pour vérification des dépenses concerne les honoraires de l’auditeur qui a été chargé d’effectuer la vérification des dépenses dans le cadre du contrat afin de procéder aux paiements supplémentaires de préfinancement le cas échéant et/ou aux paiements intermédiaires s’il y en a. La provision pour vérification des dépenses s'élève à 1 500,00 Euros pour le présent marché. Ce montant doit être inclus sans modification dans le budget ventilé. 7. RAPPORTS 7.1 Rapports obligatoires Voir l'article 26 des conditions générales. Un rapport final accompagné du Rapport Technique Final (RTF) approuvé d’une facture finale, du rapport financier et du rapport de vérification des dépenses devra être établi à la fin du contrat. Le Rapport Final (RF) sera soumis à l’UC après avoir reçu l’approbation du Rapport Technique Final (RTF). Le Rapport Final (RF) s'ajoute à ceux éventuellement requis au point 4.2 des présents Termes de référence. Le Rapport Final (RF) doit consister en une section narrative et une section financière. La section financière doit contenir des données détaillées relatives au temps que les experts ont consacré au contrat, aux dépenses accessoires et à la provision pour vérification des dépenses. Récapitulatif: en sus des documents, rapports et résultats qui pourraient être précisés au titre missions et responsabilités de chaque expert principal, le contractant doit fournir les rapports d'activités suivants:

Intitulé du rapport Contenu Délai de soumission Rapport Préliminaire (RP)

Analyse de la situation existante, méthodologie et programme de travail

Au plus tard 10 jours après l’arrivée du premier consultant dans son poste d’affectation pour la première fois.

Rapport Intermédiaire (RI)

Revue et analyse de la loi sur les pêches de 1998 et formulation des avant-projets de textes à caractère législatif et réglementaire

Au plus tard 10 jours après la fin de la première phase du projet.

Projet de Rapport Technique Final (PRTF)

Description des réalisations, y compris les problèmes rencontrés, les recommandations et les propositions

Au plus tard 7 jours après la fin de la deuxième phase du projet.



techniques du consultant Revue et analyse de la loi sur les pêches de 1998 Avant-projets de textes à caractère législatif et réglementaire amendés et enrichis par les commentaires et recommandations de l’atelier national de restitution et de validation

Rapport Technique Final (RTF)

Description des réalisations, y compris les problèmes rencontrés, les recommandations et les propositions techniques du consultant. Revue et analyse de la loi sur les pêches de 1998. Avant-projets de textes à caractère législatif et réglementaire. Ce rapport doit, s’il y a lieu, intégrer les commentaires formulés par la DPA, l’UFR et l’UC.

Au plus tard 10 jours après réception des commentaires éventuels de la DPA, de l’UFR et de l’UC

Rapport Final (RF) Brève description des réalisations de caractère technique y compris les problèmes rencontrés, les recommandations et propositions, accompagné du rapport technique final (RTF) approuvé, du rapport financier, du rapport de vérification des dépenses et d’une facture finale.

Après réception de l’approbation du Rapport Technique Final (RTF).

7.2 Présentation et approbation des rapports Le Rapport Technique Final doit être rédigé en français. L’approbation de ce rapport incombe au gestionnaire du projet identifié dans le contrat. Deux exemplaires du RTF approuvé sont à soumettre au chef du projet indiqué dans le contrat (UC), un exemplaire à soumettre à l’UFR et deux exemplaires à soumettre au bénéficiaire, dont le coût sera compris dans les honoraires. 8. SUIVI ET ÉVALUATION 8.1 Définition d'indicateurs Les résultats attendus sont mentionnés au point 2.3. Les indicateurs de suivi de ces résultats sont les suivants :

a) la rapidité de la mobilisation des consultants dans le pays concerné ; b) la désignation et mise en place d’un Comité de Suivi du Projet (CSP) ; c) l’approbation du diagnostic sur le cadre juridique existant et des propositions de modification de ce cadre formulées par le consultant ; d) Le nombre de réunions consultatives tenues dans le pays et le degré de participation des parties prenantes ; e) L’organisation d’un atelier national de restitution/validation et la qualité de la participation ; f) Le respect du calendrier des étapes importantes du projet et des délais de livraison des rapports ; g) La validation des avant-projets de textes juridiques par l’atelier national.

L’UFR et l’UC pourront proposer, en cas de besoin, d’autres indicateurs de suivi pendant la durée du contrat. 8.2 Exigences particulières Non applicable.



6.2 Annexe 2 : Itinéraire, institutions et personnes rencontrées

Rencontres (plus de 70 personnes) et réunions auxquelles ont participé les 3 experts (en tout ou partie) au cours de la phase 1, accompagnés le cas échéant par les membres de l’équipe technique. Date Nom Prénom Fonctions Lieu 26 fév. TENOU

AHOEDO PETIT

Komlavi Kossi Philippe

Juriste MAEP Fonctionnaire DPA point-focal Consultant aquaculture Nangbeto

Hôtel midi Hôtel après-midi

27 fév. TCHARIE ALFA BANGUINA KONLANI MAGNEE

Yvette Aram André Kombaté Charles

Fonctionnaire DPA Fonctionnaire DPA Fonctionnaire DPA Directeur Cabinet MAEP Expert Aquaculture (Ghana)

DPA matin MAEP après-midi DPA après-midi

28 fév. LAMBONI Mindi Secrétaire Général MAEP MAEP matin 29 fév. Equipe technique Séance de travail DPA DPA matin 01 mars DOMTANI

Equipe Ali technique

Directeur DPA Séance de travail DPA

DPA après-midi DPA après-midi

02 mars BLIVI CSP 1 DEHEM

Adoté Gérard

Pr. Université de Lomé 1ère réunion du CSP - 11 participants (voir feuille de présence) Coordinateur Régional SOFRECO

CGIL matin DE après-midi SOFRECO soirée

05 mars CASTERAN BIOVA

Marc

Délégation de l’UE au Togo – Chargé de Programmes Développement Rural (contact proposé avec Estelle DANDOY) Groupement de pêcheurs - Coopérative (8 personnes rencontrées)

UE matin Port matin



Date Nom Prénom Fonctions Lieu 06 mars LEGBAZA

DJAHLIN KLOUVI UNICOPEMA TRANSFORMATRICES MAREYEUSES

Alfa Koté Ayi

Administrateur en Chef Aff. Mar. Inspecteur Sécurité et Navigation Agro-Economiste Banque Mondiale Union des Coopératives de Pêche Maritime (5 personnes rencontrées) Femmes transformatrices (10 personnes) Mareyeuses (4 personnes)

Aff. Mar. matin Banque M. matin Port Lomé après-midi Port Lomé après-midi Port Lomé après-midi

07 mars AUTORITES COUTUMIERES

Secteur AGBODRAFO : rencontre avec le Roi et une 15aine de pêcheurs lagunaires Secteur TOGOVILLE : rencontre avec une représentation d’une 10aine de personnes (autorité royale et pêcheurs lagunaires)

Agbodrafo matin Togoville après-midi

08 mars DJANKLA BARRY TECHDRE MEBA AKAKPO

Mensah Wohou

Vétérinaire, Direction de l’Elevage MAEP Vétérinaire, Direction de l’Elevage MAEP Vétérinaire, Direction de l’Elevage MAEP Juriste, Division de la Prévention et de la Lutte contre les Pollutions et Nuisances, Ministères de l’Environnement Chef Division des Ressources en Eau, Ministère de l’Eau

DE matin Ministère Env. matin Ministère Eau après-midi

12 mars BAMEZON SESSOU

Hokamio Ferdinand

Pisciculteur, route de Kpalimé au Nord de Lomé Directeur général du barrage de Nangbeto

Gbagbe matin Nangbeto aprés-midi

13 mars COMMUNAUTES DE PÊCHE NANGBETO

Secteur Akodesseva : rencontre avec une 15aine de pêcheurs et représentants du Comité de gestion Secteur Ode : rencontre avec une 15aine de pêcheurs et représentants du Comité de gestion

Nangbeto matin Nangbeto après-midi



Date Nom Prénom Fonctions Lieu 14 mars ALABI

AVICE

Lawani Thierry

Directeur Régional de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche, région Plateaux Capitaine de Frégate – Coopération militaire, Chef du projet « Action de l’Etat en mer » au Togo

Atakpamé matin Hôtel après-midi

15 mars AVICE Thierry Rencontres complémentaires Port Lomé journée

16 mars CSP 2 2ème réunion du CSP – 12 participants (voir feuille de présence)

DE après-midi



6.3 Annexe 3 : Rapport préliminaire

Document joint séparément



6.4 Annexe 4 : Liste des rapports et documents consultés

L’ensemble des textes législatifs et réglementaires cités dans la présente étude (sauf mention contraire). L’ensemble des textes de politique publique relatifs à la mise en œuvre du PNIASA et de ses

composantes. SOFRECO, Rapport ACP Fish II, « Formulation d’un document de politique sectorielle sur la pêche et

l’aquaculture et préparation d’un plan d’aménagement des pêcheries du lac du barrage de Nangbeto, Togo », CU/PE1/SN/10/002, mai 2011, p 13.

SOFRECO, Préparation d’un plan d’aménagement des pêcheries du lac du barrage de Nangbeto, Togo, ACP Fish II, CU/PEL/SN/10/002 mai 2011, 29p

FAO, Profil de la pêche par pays, La république togolaise, FI/CP/TGO, FAO, mars 2007, 34 p. FAO, Comité des pêches, Sous-comité de l'aquaculture, Rapport sur la mise en œuvre du code de

conduite pour une pêche responsable (CCPR), dans ses dispositions intéressant l'aquaculture et la pêche fondée sur l'élevage, et nouveau mécanisme d'établissement de rapports, 6ème session Le Cap (Afrique du sud), 26-30 mars 2012, 18p.

FAO, Comité des pêches, Résultats de l’essai pilote informel de questionnaire électronique relatif au code de conduite de la fao pour une pêche responsable (1995) mené en 2010, 29ème session COFI/2011/2.Supp.1, Rome (Italie), 31 janvier - 4 février 2011, 3p.

FAO/COPACE, Rapport de l’atelier sur les mesures du ressort de l’état du port pour lutter contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée pour la sous-région de l’Afrique de l’ouest, Accra, Ghana, 9-12 juin 2009, no 910 FIEL/R910 (FR), 54p.

FAO, Document de discussion : vers des directives volontaires pour garantir des pêches artisanales durables, FAO, Rome, juin 2011, 44p.

ICCAT, Rapport de la période biennale 2004-05 2ème partie (2005) - vol. 1version française, Madrid, Espagne 2006, 316p.

D’Andrea A, Etude sur l’Harmonisation des textes juridiques en matière de pêche maritime et continentale dans les Etats membres de l’UEMOA, décembre 2008, 73 p.

Oceanic Développement, Etude sur les registres nationaux des navires de pêche industrielle (CPCO), rapport provisoire, mai 2011, 59 p.

PNUD & République Togolaise (Comité Technique de Réforme de l’Administration Publique – CTRAP), Mission d’audit stratégique et organisationnel de 3 Ministères - Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche (MAEP), avec le Ministère Délégué auprès du MAEP, chargé des Infrastructures Rurales, Rapport Final, janvier 2011, 244 pp.

http://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/africa.htm Site FAO :

www.fao.org/Legal/treaties/list1-f.htm Site UEMOA :

www.uemoa.int/Documents/Actes/Reglement_05_portant_adoptionplan damenagement_peche_et_aquaculture.pdf www.uemoa.int/Documents/Actes/Annexe_Reglement05_plan_concerte_peches.pdf www.uemoa.int/Documents/Actes/Reglement_04_portant_creation_comite_harmonisation_politiques_et_legislations.pdf

http://www.endadiapol.org/IMG/pdf/Presentation_Yacouba.pdf http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/4922930d2.pdf



6.5 Annexe 5 : Liste des traités signés par le Togo (FAO, 2007)

Titres abrégés Titres complets Objectifs

African Convention African Convention on the Conservation of Nature and Natural Resources

Biodiversité

Bamako Convention Convention on the Ban of the Import of Hazardous Wastes into Africa and on the Control of their Transboundary Movements within Africa

Environnement

CBD Convention on Biological Diversity Biodiversité

CECAF Fishery Commission for the Eastern Central Atlantic Pêche

CIFA Committee for Inland Fisheries of Africa Pêche

CITES Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora

Biodiversité

CMS Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals

Biodiversité

Dakar Convention Convention on Fisheries Cooperation among African States bordering the Atlantic Ocean

Pêche

IMO Convention Convention on the International Maritime Organization Général

IPPC International Plant Protection Convention Général

Lome IV Fourth ACP - EEC Convention Général

London Dumping Convention

Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter

Environnement

MARPOL 73/78 International Convention for the Prevention of Pollution from Ships Environnement

MP Montreal Protocol for the Protection of the Ozone Layer Général

Ramsar Convention Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat

Environnement

UNCLOS United Nations Convention on the Law of the Sea Général

UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change Environnement

-- Convention for Cooperation in the Protection and Development of the Marine and Coastal Environment of the West and Central African Region

Environnement

-- Treaty Banning Nuclear Weapon Tests in the Atmosphere, in Outer Space and under Water

Environnement

Source : FISHBASE



6.6 Annexe 6 : Photographies des activités

Figure 5 – Acadja sur le lac de Nabgbeto

Figure 6 – Pêcheur de crabe – Agbodrafo



Figure 7 – Pirogues de pêcheurs sur le lac de Nangbeto

Figure 8 – Port de Lomé



Figure 9 – Groupe de discussion pendant l’atelier



6.7 Annexe 7 : Programme de l’atelier national de validation/restitution et liste des participants

PROGRAMME Jeudi 03 Mai 2012 08h00 – 08h30 : Accueil et enregistrement des participants 08h30 – 09h00 : Mot introductif du Directeur des Pêches et de l’Aquaculture

Allocution du Chef de la délégation de l’UE au Togo Discours d’ouverture du Ministre de l’Agriculture de l’Elevage et de la Pêche

09h00 – 09h15 : Pause Café 09h15 – 09h30 : Présentation des participants

Mise en place du Bureau de l’atelier 09h30 – 11h00 : Présentation de l’étude et des résultats (EP1 et équipe technique) 11h00 – 12h00 : Discussions générale

Constitution/validation de 3 groupes de travail (prédéfinis - 3 Présidents et 3 Rapporteurs) - Pêche maritime - Pêche continentale et lagunaire - Aquaculture

12h00 – 14h00 : Pause Déjeuner 14h00 – 15h30 : Travaux en groupes de travail 15h30 – 15h45 : Pause café 15h45 – 17h30 : Suite travaux en groupes de travail 17h30 – 18h00 : Réunion restreinte des Présidents et Rapporteurs des groupe de travail Vendredi 04 Mai 2012 07h30 – 9h00 : Suite des travaux de groupe 09h00 – 9h15: Pause Café 09h15 – 12h00 : Restitutions des groupes de travail (Présidents, Rapporteurs et équipe technique) 12h00 – 14h00 : Pause Déjeuner 14h00 – 15h00 : Synthèse des propositions (EP1 et équipe technique) 15h00 – 15h15 : Pause café 15h15 – 16h45 : Validation définitive des propositions 16h45 – 17h00 : Clôture de l’atelier

Rafraîchissement de fin d’Atelier Bureau de l'atelier :

- ALABI Lawani (DRAEP Plateaux) - ALFA Fabrice (DPA) - DEGLA Komi S. (Justice)



LISTE DES PARTICIPANTS STRUCTURES Représentants

Direction des Pêches et de l’Aquaculture (DPA)

- Dr ALI Domtani - SEDZRO Kossi - AHOEDO Kossi - TCHARIE Yvette -BEIGUE ALFA P'ham - BANGUINA Kékéou - 2 personnes assurant le secrétariat de l’Atelier : PALANGA Wyo et PIAKE Angèle

Secrétariat Général du Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche

- MANOUBA Gountou

Direction de l’Elevage - DJANKLA Tanah Direction de l’Environnement - Excusé Direction des Affaires Maritimes - GNAMA Kpatcha Marine Nationale - TENAH Kokou Administration territoriale - DJALOGUE Damtar Justice - DEGLA Komi S. Direction de l’eau - AMUAKU Kossi M. Assemblée Nationale - Absent Centre de Gestion Intégrée du Littoral et de l’Environnement - Excusé

Agbodrafo (Chef + pêcheur) - Apéto MENSAH-ASSIAKOLEY V - KLOUSSA Kossi

Togo ville (pêcheur) - KOUDEAMENOU Accrito

Mareyeuses - KONDO Akou Gladys Femmes transformatrices - AHOLOU Kokoe Consultant (spécialiste en aquaculture) pour l’élaboration de la Stratégie et Plan National pour le Développement de l’Aquaculture au Togo

- KOKO Koffi Délagnoh

BIOVA (Senne de Plage) - DOTCHE Pedomey

DRAEP Maritime (DR) + Pisciculteur - GLIGBE Koudzo - BAMEZON H. Fructus

DRAEP Plateaux (DR+ Pêcheurs) - ALABI Lawani - AFFIO Symptoa Mayambé - ABDOU Latif

DRAEP Centrale (DR + Pêcheur) - Appare LATTAH - KINGBO George

DRAEP Kara (DR + Pêcheur) - DJITENA Togaba - KPANKPISSOU Moussa

DRAEP Savanes (DR+Pêcheur) - DOUTI Lardja - DAOUDOU Kossi

Brigade Maritime - LARE Bentien Délégué du Port de Pêche - SEGLA Zissour Enayor Ligneurs - DZIWONOU Koku



6.8 Annexe 8 : Présentations réalisées lors des CSP et atelier

Les présentations PowerPoint des deux CSP ainsi que celle de l’atelier sont reprises ci-après. S’agissant des PowerPoint des 2 CSP, les propositions qu’ils contiennent (sur le fond comme sur la forme) n’ont pas été reprises systématiquement dans les propositions finales de textes juridiques qui figurent au présent rapport. En effet, les CSP ont été organisés lors de la Phase 1, c'est-à-dire à des stades peu avancés du projet et de ses réflexions relatives au contexte, aux enjeux et aux perspectives de revue et de mise à jour de la loi et de ses règlements. Les recherches et échanges ultérieurs, ainsi que les propositions formulées lors de l’atelier ont amené les experts à modifier de façon substantielle les premières propositions ou orientations débattues lors des CSP.

6.8.1 Présentation réalisée lors du CSP1



6.8.2 Présentation réalisée lors du CSP2

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