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La performance au cœur de la LOLF

Pourquoi et comment la LOLF instaure une culture de résultatDRB / Août 2005

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Plan du module

A l’origine de la réforme budgétaire : la recherche d’une plus grande efficacité de

la dépense

Pour améliorer l’efficacité de la dépense :

passer d’une logique de moyens à une logique de résultats

mieux connaître le contenu la dépense

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A l’origine de la réforme, la recherche d’une plus grande efficacité de la dépense

Pour mieux satisfaire les citoyens et les usagers,

dans un contexte financier contraint,

des marges de manœuvre doivent être trouvées dans le cadre du budget existant.

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A l’origine de la réforme, la recherche d’une plus grande efficacité de la dépense

Or le dispositif d’élaboration et d’exécution des lois de finances mis en place par l’ordonnance de 1959 ne le favorise pas :– mécanisme d’élaboration :

• services votés ; • absence de partage institutionnel et politique de la

contrainte budgétaire ; • débat centré sur les moyens

– modalités de gestion :• cloisonnement et parcellisation du budget, • par nature de charge ; • rigidité des redéploiements en gestion

– mécanisme de compte-rendu :• pas d’attention portée aux résultats ; • priorité à la consommation ; • loi de règlement votée très rapidement

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Au vu de ce constat et des exemples étrangers, le Parlement a adopté une réforme budgétaire

– Une loi organique d’initiative parlementaire et consensuelle- Rapport AN 01/1999 sur l’efficacité de la dépense publique - Proposition de loi AN 07/2000. - Rapport du Sénat « En finir avec le mensonge budgétaire » 09/2000. - Rapport Sénat sur une nouvelle constitution financière 10/2000. - Loi organique adoptée 01/08/2001

– S’inspirant des exemples étrangers Mission IGF en 2000, dirigée par H. Guillaume : Etats-Unis, Royaume-Uni, Danemark, Pays-Bas, Canada, Suède, Finlande, Italie

Près des ¾ des pays de l’OCDE incluent des données sur la performance dans les documents budgétaires présentés au Parlement

A l’origine de la réforme, la recherche d’une plus grande efficacité de la dépense

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Pour améliorer l’efficacité de la dépense, un dispositif budgétaire :- permettant de passer d’une logique de moyens à une logique de résultats- permettant de mieux connaître le contenu de la dépense

Les réponses apportées par la LOLF

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Pour améliorer l’efficacité de la dépense, passer d’une logique de moyens à une

logique de résultats

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La performance (recherche d’une plus grande efficacité de la dépense publique) est au cœur

de la LOLF Art. 1

Les lois de finances tiennent compte d’un équilibre économique défini ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent

Art. 7

Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation

Art. 48 Débat d’orientation budgétaire de printemps : liste des objectifs et indicateurs envisagés pour le prochain PLF

Art. 51

Projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances, pour chaque programme : présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des

résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié

Art. 54

Rapports annuels de performances annexés à la loi de règlement : explicitation des écarts entre prévisions et réalisations relatives aux

objectifs, résultats attendus et obtenus, indicateurs et coûts associés

Pour améliorer l’efficacité de la dépense, passer d’une logique de moyens à une

logique de résultats

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Des enveloppes limitatives globalisées de crédits fongibles plus importantes : 850 chapitres 157 programmes (132 budget général)

Des enveloppes limitatives par destination et non plus par nature de charges (sous réserve plafond emplois et masse salariale)

nature destination

Attribuées à un responsable, en vue de mettre en œuvre une politique (responsable de programme)

Une sécurisation en matière de régulation : la régulation potentielle sera connue dès le début de la gestion

1/ Des marges de manœuvres accrues pour les gestionnaires quant aux moyens à employer : globalisation/déconcentration

Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats

Enveloppes limitatives :

Enveloppes limitatives :

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Administration pénitentiaire

Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés

Justice judiciaire

Protection judiciaire de la jeunesse

Accès au droit et à la justice

Avant : 30 chapitresTitre III - Moyens des services

Personnel - rémunérations d'activitéPersonnel en retraite - pensions et allocationsPersonnel en activité et en retraite - charges socialesMatériel et fonctionnement des servicesSubventions de fonctionnementDépenses diverses

Titre IV - Interventions publiquesInterventions politiques et administrativesActions sociale - assistance et solidarité

Titre V - Investissements exécutés par l'ÉtatÉquipement administratifs et divers

Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'État

Équipement culturel et social

Après : 5 programmes

Exemple du Ministère de la JusticeGlobalisation

Nature Destination

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Une autonomie de gestion déclinée sur le terrain

Chaque programme 1 ou + budgets opérationnels de programme (BOP) 1 ou + unités opérationnelles (UO)

Programme

Central

Régional

ou interrégional

Départemental

BOP1

UO 1A*

UO 1B**

UO 1C**

* L’UO est l’ordonnateur principal délégué au niveau de l’administration centrale (OPD)** L’UO est l’ordonnateur secondaire délégué au niveau déconcentré (OSD)

Programme

Central

Régional

ou interrégional

Départemental

BOP 2

UO 2A**

UO 2B**

Programme

Central

Régional

ou interrégional

Départemental

BOP 3= UO

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2/ … permettant de s’engager sur la réalisation d’objectifs de résultats [démarche de

performance]responsabilisation/pilotage

Une présentation formelle devant le Parlement– Des Engagements pris : projets annuels de

performances (PAP), joints au PLF– Des résultats atteints : rapports annuels de

performances (RAP), joints au projet de loi de règlement

Une déclinaison écrite des objectifs : - dans les budgets opérationnels de programme (BOP) et le cas échéant les unités opérationnelles (UO)- dans les documents liant les opérateurs aux ministères

Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats

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Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats

Point de vue

Catégorie d’objectif

Exemples d’objectifs

Exemples d’indicateurs

Citoyen

Usager

Contribuable

efficacité socio-économique

qualité du servicerendu

efficience de la gestion

Accroître l’insertion professionnelle des jeunes diplômés

% de diplômés ayant un emploi 6 mois après l’obtention de leur diplôme

Accélérer les décisions judiciaires

Réduire le coût de gestion de l’impôt

Durée moyenne des décisions rendues ; Ancienneté moyenne des jugements en cours

Coût par redevable d’unimpôt

Des objectifs traduisant une réelle performance

La démarche de performance consiste à s’efforcer d’utiliser le plus efficacement possible les moyens alloués par le Parlement: à moyens donnés plus de résultats intéressant le citoyen, l’usager, le contribuable :

(Indicateurs assortis d’une valeur cible, à échéance de un à cinq ans)

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Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats

Des objectifs traduisant de réelles priorités

Engagement sur un nombre limité d’objectifs par programme (priorités)

on ne couvre pas nécessairement toutes les activités, mais celles qui représentent les plus grandes masses financières ou les plus gros enjeux

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Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats

Des objectifs s’appuyant sur une démarche volontariste Un objectif doit s’appuyer sur une démarche volontariste leviers d’action

agir sur la conception même de la politique (révision du dispositif, des bénéficiaires, des conditions d’accès, de la durée …)

et/ou

agir sur les modalités de mise en œuvre du dispositif par l’administration (possibilité d’arbitrer entre différents dispositifs de politique, mode d’organisation adopté pour mettre en œuvre la politique, processus mis en œuvre, choix d’allocation des moyens …)

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Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats

Une démarche favorisant le pilotage, la mobilisation et le dialogue de gestion au sein des administrations la définition d’objectifs, notamment au niveau opérationnel, favorise la mobilisation des instruments d’amélioration de la performance car cela permet de : mobiliser autour de priorités, orienter l’activité quotidienne des agents

définir des mesures correctrices, si les résultats ne sont pas atteints

révéler et diffuser les meilleures pratiques, par comparaison des résultats entre entités aux activités comparables

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Définir/redéfinir objectifs,

indicateurs, cibles, leviers

d’action

Diagnostic initial Diagnostic initial

Analyse des résultatsAnalyse des résultats

Mise en œuvre Mise en œuvre

RésulatsRésulats

Formalisation des objectifs dans le Formalisation des objectifs dans le PAP au niveau national et dans les PAP au niveau national et dans les

BOP au niveau oéprationnelBOP au niveau oéprationnel

Pilotage par la

performance

Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats

- Infra-annuelle (contrôle de gestion ; dialogue de gestion)- Annuelle (RAP)- Audits CIAP, contrôles Cour des comptes, inspections, évaluation de politiques publiques

Une démarche itérative

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Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats

Une démarche évitant le culte des indicateursla mesure des résultats par des indicateurs est indispensable pour en avoir un appréciation objective, mais le chiffre seul ne suffit pas :

- en amont, la présentation stratégique dans les PAP et les BOP et les commentaires des objectifs permettent d’éclairer le sens des objectifs et des indicateurs

- en aval : les résultats chiffrés doivent être commentés et analysés, à tous les niveaux : national (RAP), BOP, UO …

pas de lien direct entre les résultats (atteinte ou non des objectifs) et les crédits pour les années futures ; la 1ère conséquence d’un résultat non atteint : définition de mesures correctrices

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Pour améliorer l’efficacité de la dépense,

mieux connaître le contenu de la dépense

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Une connaissance fine de la destination des crédits imputation par actions et sous-actions

Des crédits justifiés au premier euro

présentation des déterminants physiques de la dépense dans les PAP ; disparition des services votés/mesures nouvelles au profit d’un vote des crédits au premier euro

Mieux connaître le contenu de la dépense

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Jusqu'en 2005

94% des crédits sont reconduits quasi-automatiquement d'une année sur l'autre (services votés), sans remise en cause. L'essentiel des débats porte sur seulement 6% du budget général.

100% des crédits sont discutés au Parlement par missions.

A partir du 1er janvier 2006

Mesures nouvelles par ministère : 97 votes en 2003Services

votés : 1 seul vote

47 missions, 47 votes

Mieux connaître le contenu de la dépense : disparition des services votés, discussion sur

la totalité du budget

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Une présentation du coût complet des actions dans les projets et rapports annuels de performances »

Programmen° 1

Programmen° 2

Programmen° 3

Programme defonctions support :

Etat-major

Gestion des moyens

Ventilation des coûts ex post

Programmes "de politique"Programme de

fonctions support

Mieux connaître le contenu de la dépense : coût complet des actions

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Non seulement dépense complète (ventilation des fonctions soutien)

Mais aussi coût complet, intégrant rattachement des charges à l’exercice, amortissements et dotations aux provisions, grâce au rapprochement de la comptabilité budgétaire et de la comptabilité générale

Mieux connaître le contenu de la dépense : coût complet des actions

Actions des politiques publiques Actions des politiques publiques (apr (apr è è s traitement des fonctions soutien) s traitement des fonctions soutien)

Coût complet Dépense complète Traitement

des fonctions soutien,

polyvalentes.

Actions Actions

Dépense directe Imputation

par destination

Comptabilité générale Comptabilité budgétaire

Coût direct

Programmes - Actions des politiques publiques (apr (apr è è s traitement des fonctions soutien) s traitement des fonctions soutien)

Coût complet Dépense complète Traitement

des fonctions soutien,

polyvalentes.

Programmes- Actions

Dépense directe Imputation

par destination

Comptabilité générale Comptabilité budgétaire

Coût direct

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Synthèse : quels liens entre justification des crédits (JPE), performance et analyse des

coûts ?

Justification des crédits et analyse des coûts ont pour but de connaître et comprendre la dépense et les coûts

La performance n’est pas un outil de connaissance mais un dispositif de pilotage

Les objectifs d’efficience ont des points de recoupement avec la JPE et l’analyse des coûts, lorsqu’ils visent par exemple à réduire des dépenses unitaires ou des coûts

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Synthèse : quels liens entre justification des crédits (JPE), performance et analyse des

coûts ?

JPE Performance (volet efficience)

Analyse des coûts

Sert à …

Comprendre la dépense et mieux connaître son contenu

Améliorer l’efficacité de la dépense

Connaître le coût des actions

À travers …

des éléments du type : « dépense unitaire x volume »

Des objectifs du type : « réduire la dépense unitaire » (recoupement avec JPE)« réduire le coût unitaire d’une action (coût de l’action/volume d’activité)» (recoupement avec analyse des coûts)

la reconstitution du coût complet des actions des programmes

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Conclusion

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La LOLF lève les obstaclesLimites de l’ordonnance de 59 Réponses apportées par la LOLF

Budgétisation par nature de dépense Pas de visibilité sur les moyens

affectés à une politique

Budgétisation par finalité de la dépense Missions, programmes, actions Analyse des coûts

Reconduction de l’existant (services

votés)

Absence de véritable réflexion sur

l’efficacité et la pertinence de la

dépense

Peu de réflexion sur les finalités et

la stratégie

Pas de retour d’expérience

Suppression des services votés Justification au 1er euro

Instauration des PAP et des RAP Démarche stratégique à partir des

bénéficiaires Mesure et compte rendu des résultats obtenus Explicitation des écarts entre réalisations et

prévisions

Débat centré sur la variation des

moyens (mesures nouvelles) Logique inflationniste du toujours

plus de moyens

Débat centré sur les objectifs et les résultats

autant que sur les moyens Prise en compte de l’efficacité de la dépense

Parcellisation de l’autorisation

budgétaire Faibles marges de manœuvres pour

le gestionnaire

Globalisation de l’autorisation budgétaire par

politique (programmes) Fongibilité asymétrique L’axe nature de dépense devient indicatif

En résumé : ce qui change avec la LOLF

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En savoir plus…

Les « Questions-réponses » performance sur le site extralolf (www.extralolf.minefi.gouv.fr ; nom de l’utilisateur : rb, mot de passe : lolf)

Pour la culture générale :Les travaux préparatoires de la loi organique du 1er août 2001Sur le site de l’Assemblée nationale http://www.assemblee-nationale.fr/budget/lois_de_finances/loi_organique.asp

Les exemples étrangers, par les auteurs du rapport de la mission IGF de 2000 :H. Guillaume et alii, Gestion publique : l’Etat et la performance, Presses de Sciences Po et Dalloz, 2002

La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs (guide méthodologique pour l’application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001), MINEFI, Commissions des finances, Cour des comptes, CIAP, juin 2004

http://www.minefi.gouv.fr/lolf/1_2_1.htm