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L'Evaluation par pays de la responsabilité et de la

transparence

(CONTACT)

Programme des Nations Unies pour le développement

Les opinions exprimées dans le présent ouvrage ne sont pas nécessairement partagées par le Conseil d'administration du PNUD ou par ses États membres. Copyright 2001 Programme des Nations Unies pour le développement 1 United Nations Plaza, New York, N.Y. 10017

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Table des matières

Résumé analytique............................................................................................................ 6 Remerciements .................................................................................................................. 8 1. Introduction................................................................................................................. 10

Qu'est-ce que CONTACT? .......................................................................................... 10 Pourquoi CONTACT est-il nécessaire? ...................................................................... 10 Objectif de CONTACT................................................................................................. 11 Contenu de CONTACT................................................................................................ 11 Portée de CONTACT ................................................................................................... 11

2. La responsabilité, la transparence et l' intégrité dans le contexte de la gouvernance..................................................................................................................... 13

La responsabilité: objectifs, composantes et caractéristiques .................................... 14 Le cycle de la responsabilité ........................................................................................ 15 Gestion des archives..................................................................................................... 16 Comptabilité ................................................................................................................. 16 Système de vérification du secteur public ................................................................... 17 Intégration de la responsabilité, la transparence et l'intégrité .................................. 17 Parties prenantes de la responsabilité ......................................................................... 18 Parties prenantes de la responsabilité revisitées......................................................... 19

3. L'infrastructure comptable........................................................................................ 26 Le cadre juridique ........................................................................................................ 26 Structure de la profession comptable et de vérification.............................................. 27 Les normes comptables ................................................................................................ 28 La comptabilité de caisse contre la comptabilité d'exercice....................................... 30 Le développement des ressources humaines et la formation...................................... 32 Liste de contrôle POUR L'INFRASTRUCTURE COMPTABLE ............................. 33

4. Gestion de l'information............................................................................................. 38 Gestion des archives..................................................................................................... 39 Les archives et leur utilisation..................................................................................... 41 Types d'archives ........................................................................................................... 41 La fonction de gestion des archives............................................................................. 43 La gestion des archives en appui au système de contrôle de la gestion financière ... 44 Les archives et dossiers comme partie intégrante de la gestion financière ............... 45 La gestion des dossiers comme fonction de contrôle .................................................. 47 La gestion des dossiers pour le renforcement du contrôle et de la vérification interne....................................................................................................................................... 49 Le cadre juridique et réglementaire ............................................................................ 50 Le cadre des dossiers et archives ................................................................................. 52 Gestion des dossiers : domaines clefs.......................................................................... 53 Dispositions administratives, personnel et formation................................................. 53 Programme de gestion des dossiers et archives .......................................................... 54 Programmation des archives ....................................................................................... 54 Les registres indispensables et les plans de récupération........................................... 55 Gestion des formulaires ............................................................................................... 55

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Archivage des dossiers ................................................................................................. 55 Connections interdisciplinaires ................................................................................... 56 Les pays en développement .......................................................................................... 56 Les systèmes d'information.......................................................................................... 57 Les registres comme pièces probantes dans un système informatisé ......................... 57 Problèmes ..................................................................................................................... 60 Le concept des meilleures pratiques............................................................................ 60 Les systèmes de gestion financière publique............................................................... 61 L'approche stratégique pour les systèmes d'information ........................................... 62 Stratégie d'information................................................................................................ 64 Stratégie des systèmes d'information .......................................................................... 65 Stratégie des technologies et des communications ..................................................... 67 Systèmes distribués ou centralisés............................................................................... 68 Utilisation de progiciels commerciaux directement disponibles ................................ 69 Stratégies des achats .................................................................................................... 70 Stratégie de gestion du changement............................................................................ 71 Gestion des registres financiers................................................................................... 72 Conclusion.................................................................................................................... 73 Liste de contrôle pour la GESTION DE L'INFORMATION.................................... 74

5. Planification des dépenses et établissement du budget............................................ 87 Le cadre juridique ........................................................................................................ 87 Le processus budgétaire............................................................................................... 87 Caractéristiques de la planification et de l'établissement du budget efficaces.......... 89 Les problèmes de planification et d'établissement des budgets dans les pays en développement .............................................................................................................. 96 Liste de contrôle pour LA PLANIFICATION DES DÉPENSES ET L'ÉTABLISSEMENT DU BUDGET.......................................................................... 97

6. Le contrôle et la vérification internes...................................................................... 102 Présentation générale ................................................................................................ 102 Définition du contrôle interne ................................................................................... 102 Normes de contrôle interne........................................................................................ 104 Mise en oeuvre d'une structure de contrôle interne au sein du gouvernement : cadre et infrastructure de l'environnement......................................................................... 106 Analyse des risques et contrôle.................................................................................. 107 Communication et information ................................................................................. 107 Contrôle du suivi ........................................................................................................ 108 Limites de l'efficacité du contrôle interne................................................................. 108 La vérification interne ............................................................................................... 109 Liste de contrôle pour LE CONTROLE ET LA VERIFICATION INTERNE....... 112

7. Rapports financiers................................................................................................... 117 Les utilisateurs des états financiers à objectif général (GPFS) ............................... 118 Attentes des utilisateurs ............................................................................................. 119 Caractéristiques qualitatives...................................................................................... 120 Modes comptables et modèles déclaratifs.................................................................. 120 Liste de contrôle pour LES RAPPORTS FINANCIERS ......................................... 123

8. Vérification externe .................................................................................................. 124

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Institutions supérieures de contrôle (ISC) ................................................................ 124 L'indépendance .......................................................................................................... 125 Compétence et professionnalisme ............................................................................. 126 Portée de la vérification ............................................................................................. 126 Planification............................................................................................................... 127 Exécution de la vérification....................................................................................... 128 Établissement des rapports ........................................................................................ 128 Liste de contrôle pour LA VÉRIFICATION EXTERNE......................................... 129

9. Administration fiscale............................................................................................... 134 Fiscalité directe .......................................................................................................... 135 Réforme de l'administration fiscale .......................................................................... 137 Informatisation........................................................................................................... 139 Fraude fiscale............................................................................................................. 140 Fiscalité indirecte....................................................................................................... 140 Structure fiscale ......................................................................................................... 143 Formation................................................................................................................... 143 Motivation................................................................................................................... 144 Conclusion.................................................................................................................. 144 Liste de contrôle pour L'ADMINISTRATION FISCALE ....................................... 145

10. Gestion de la Dette .................................................................................................. 149 Objectifs de la gestion de la dette............................................................................... 150 Définition et classification de la dette publique........................................................ 150 Résidence du détenteur de la dette ............................................................................ 151 Catégories d'instruments créateurs des dettes .......................................................... 151 Cadre juridique .......................................................................................................... 152 Transparence.............................................................................................................. 152 Organisation et Gestion ............................................................................................. 153 Liste de contrôle pour LA GESTION DE LA DETTE............................................. 156

11. Gestion des projets et de l'aide étrangère ............................................................. 159 Objectifs de la gestion des projets et de l'aide ........................................................... 160 Organisation de la gestion des projets et des programmes....................................... 160 Programmation des investissements publics............................................................. 164 Identification, sélection et préparation ..................................................................... 164 Analyse ....................................................................................................................... 165 Négociation................................................................................................................. 167 Comptabilité et systèmes d'information .................................................................... 168 Suivi et rapports ......................................................................................................... 169 Audit et évaluation ..................................................................................................... 170 Renforcement de l'aide et de la gestion des projets au moyen de la coopération technique .................................................................................................................... 171 Liste de contrôle pour LA GESTION DE L'AIDE ÉTRANGÈRE ET AU TITRE DES PROJETS .......................................................................................................... 173

12. Gestion de la passation des marchés et des actifs................................................. 177 Passation des marchés ............................................................................................... 177 Les principes de l'appel d'offres ................................................................................ 179 Cadre juridique .......................................................................................................... 180

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Organisation de la passation des marchés ................................................................ 181 Processus de passation des marchés ......................................................................... 182 Gestion des approvisionnements ............................................................................... 186 Gestion de l'actif......................................................................................................... 187 Liste de contrôle pour LA GESTION DE LA PASSATION DES MARCHÉS ET DES ACTIFS ............................................................................................................. 188

13. Promouvoir l'intégrité pour lutter contre la corruption et la prévenir ............. 195 Définir la corruption.................................................................................................. 195 Conséquences de la corruption sur le développement.............................................. 196 Déterminer les causes de la corruption et les occasions........................................... 197 Les secteurs publics d'activité les plus exposés à la corruption ............................... 199 Solutions ou éléments de réforme ............................................................................. 200 La prévention.............................................................................................................. 201 La mise en application effective ................................................................................ 202 La sensibilisation du public et appui......................................................................... 203 Le renforcement des institutions ............................................................................... 204 Par où commencer ? .................................................................................................. 205 Liste de contrôle pour LA PROMOTION DE L'INTÉGRITÉ ET LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION ................................................................................... 207

14. Gestion de la trésorerie publique........................................................................... 220 Rôles et responsabilités .............................................................................................. 221 Recouvrement des recettes ......................................................................................... 224 Paiement des vendeurs commerciaux ....................................................................... 225 Paiements par transfert.............................................................................................. 226 Prévoir et suivre les flux de trésorerie....................................................................... 226 Avancées technologiques ........................................................................................... 227 Liste de contrôle pour LA GESTION DE LA TRÉSORERIE PUBLIQUE ........... 229

A. Acronymes ................................................................................................................ 236 B. Terminologie ............................................................................................................. 241 C. Index.......................................................................................................................... 252

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Résumé analytique CONTACT, ou l'évaluation par pays de la responsabilité et de la transparence, a été créé par les Nations Unies pour apporter à la communauté internationale du développement un outil complet qui lui permettra d'évaluer l'architecture financière et les systèmes de promotion de l'intégrité à l'échelon national. L'objectif principal de CONTACT est d'aider les gouvernements dans l'auto-évaluation de leurs systèmes de gestion financière et de lutte contre la corruption. En outre, il sera d'une aide précieuse aux consultants recrutés par des agences de développement ou des gouvernements pour des missions d'appui aux gouvernements dans l'auto-évaluation ou l'examen de la coopération internationale. CONTACT vise à servir d'outil pour le contrôle de la qualité et la mesure de la performance et recommande les améliorations qui s'imposent pour le processus d'obligation redditionnelle. CONTACT a été conçu principalement pour fournir un ensemble de directives internationales, uniformes et détaillées à l'intention de toutes les parties prenantes de la responsabilité financière. Les diverses approches adoptées par la communauté internationale des bailleurs de fonds ont abouti à des doubles emplois, des duplications des efforts et au gaspillage des maigres ressources disponibles aux fins du développement. Les présentes directives ont été élaborées pour éclairer l'(auto-)évaluation de la responsabilité financière et pour harmoniser le processus et ne retenir qu'une seule méthodologie uniforme, complète et efficace qui ne laisse pas de place au doute et aux problèmes d'interprétation. La mise en application de CONTACT pourra s'avérer très utile pour les pays en développement une fois qu'elle aura été approuvée par la communauté internationale des bailleurs de fonds et par des organisations professionnelles internationales telles que la Fédération internationale des experts-comptables (IFAC), l'Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI) ou International Records Management Trust (IRMT). Les chapitres 1 à 4 contiennent l'introduction et le cadre technique de la responsabilité, la transparence et l'intégrité dans le domaine de l'infrastructure comptable et de la gestion de l'information. Les chapitres 5 à 8 présentent le cycle de la responsabilité financière, de la planification des dépenses et l'élaboration des budgets, au contrôle et à la vérification internes, suivis de l'information financière et enfin la vérification externe. Les chapitres 9 à 14 présentent plus en détail les composantes transversales telles que l'administration des recettes, la gestion de la dette, des projets, de l'aide extérieure, de la passation des marchés et de l'actif et des fonds du secteur public. Le Chapitre 13 est un chapitre à part qui traite de la promotion de l'intégrité comme moyen de prévenir et d'endiguer la corruption. Les directives présentées ici sont le fruit de consultations et d'une collaboration étendues menées par le Programme sur la responsabilité et la transparence du groupe du renforcement des institutions du Bureau pour la politique du développement (BPD) du PNUD. Des spécialistes des

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Nations Unies, de la Banque mondiale et d'autres organismes ont donné leurs commentaires et conseils qui ont été dûment incorporés à la présente publication et ont aidé à lui donner sa forme finale. Les créateurs de CONTACT sont pleinement conscients des changements constants que connaissent les principes comptables acceptés au niveau international, les normes d'audit et de gestion des dossiers et la technologie de l'information et des communications. Ces changements auront des répercussions sur la validité et l'efficacité des présentes directives, c'est pourquoi un site internet va être mis en place afin de recueillir des observations et avis en vue d'améliorer encore leur qualité. Le CD-ROM ci-joint contient une copie de ce site internet pour les utilisateurs qui n'y auraient pas accès et offre aussi des informations plus détaillées.

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Remerciements

CONTACT est le résultat des efforts conjoints de nombreux spécialistes des Nations Unies, de la Banque mondiale et d'autres organisations. Il est issu du cadre relatif à la gestion de l'aide et à l'obligation redditionnelle (AMAF) créé dans les années 1990 par le groupe de travail des Nations Unies. Il est devenu opérationnel en 1996 par le biais du Programme sur la responsabilité et la transparence (PACT) un sous-programme du Groupe du renforcement des institutions du Bureau pour la politique du développement (BPD) du PNUD. Le conseiller spécial du PACT, Fred Schenkelaars, a développé le concept de cette publication technique mais elle a pu voir le jour grâce à l'aide, aux connaissances, aux conseils éclairés et à l'appui des nombreuses organisations et personnes ci-dessous. G. Shabbir Cheema, anciennement Directeur de la Division de la gestion du développement et de la gouvernance du PNUD, qui a cru au concept, appuyé les efforts du PACT au cours des cinq dernières années et facilité l'élaboration de CONTACT, mérite également une considération toute particulière. Le PNUD est redevable vis-à-vis d'Anthony Hegarty Bennett et Peter Dean de la Banque mondiale, d'éminents penseurs qui ont aidé à développer le concept, Anne Thurston de International Records Management Trust, à Londres qui a considérablement aidé à placer la gestion des dossiers à l'ordre du jour mondial de l'obligation redditionnelle et Marcel van Schadewijk de la Direction générale de la coopération internationale (DGIS) qui a lié l'AMAF au concept actuel de CONTACT. Nos remerciements vont également à nos collègues du PACT, Pauline Tamesis, Ato Ghartey, Daniel Blais et les stagiaires, Annabeth Lotz, Irma Bushati, et Karin van Son qui n'ont pas ménagé leurs efforts et ont participé aux tests pilotes et ont constamment ajouté de la matière au concept. De même, nous remercions nos collègues du Département des affaires économiques et sociales des Nations Unies (DAES), Elia Armstrong, Suresh Shende et Saleppan Kandasamy qui ont tant apporté au peaufinage de CONTACT. Le PNUD exprime sa reconnaissance à Guido Bertucci, Directeur de la division de l'économie et de l'administration publiques du DAESDPEPA, qui a permis que ces excellents collègues participent à la finalisation de CONTACT. Nos remerciements les plus sincères s'adressent à Peter Diekman d'Erasmus Universiteit Rotterdam, Michael Parry du Royaume-Uni, Rajesh Dayal de UNOPS, Robert Gérard de Belgique, Claire Watier du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada qui ont grandement contribué à la réalisation de ce travail. L'appui de Randolph Andersen, Jules Muis, Sahr Kpundeh, Malcolm Holmes et George Russell de la Banque mondiale a été très apprécié. Les conseils de membres de réseaux professionnels d'échelon mondial tels que la Fédération internationale des experts comptables (IFAC), l'Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI) et l'IRMT se sont également avérés très utiles. Guy Samzun du DGVIII de l'Union européenne, Lambert Grijns de la Direction générale de la coopération internationale (DGIS) aux Pays-Bas, ont apporté des contributions précieuses. Jacques Avery du Canada s'est illustré dans

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la gestion de l'édition finale, du site internet et de la production du CD-ROM. Roswitha Newels et Daniela Costantino de UNOPS se sont bien acquittées de la sous-traitance et du suivi. Enfin, le PNUD exprime sa profonde gratitude à la Direction générale de la coopération internationale aux Pays-Bas et à BMZ Allemagne pour leur généreux financement. Nous remercions Hortense Mbea qui a réalisé la traduction en français, et Lizette Michael qui a adapté la traduction à l'administration francophone.

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1. Introduction

Qu'est-ce que CONTACT? CONTACT, ou l'évaluation par pays de la responsabilité et de la transparence, est un ensemble de directives génériques et détaillées visant à aider: Les gouvernements à entreprendre l'auto-évaluation des forces, des faiblesses, des

besoins et de l'ordre de priorités des composantes, soit dans leur totalité, soit celles identifiables, des systèmes et mécanismes de promotion de la responsabilité et de l'intégrité financières au niveau national

Les consultants recrutés par des agences d'aide au développement bilatérales ou

multilatérales pour des missions d'évaluation des systèmes de promotion de la responsabilité et de l'intégrité financières, mentionnés plus haut, afin de:

? Appuyer les efforts desdits gouvernements dans le sens de l'auto-évaluation, à

leur demande; ou

? Examiner la faisabilité de la coopération avec un gouvernement (missions rapides pour identifier les forces et les faiblesses préalablement aux missions de programmation complètes du PNUD, par exemple, ou à l'octroi d'une subvention de la Banque mondiale).

CONTACT est un outil de contrôle de la qualité et de mesure de la performance pour toutes les parties prenantes. Il fournit des recommandations, lorsqu'elles sont nécessaires, à différentes étapes du cycle de l'obligation redditionnelle. Il s'agit d'un instrument dynamique qui évolue sans cesse et devra donc être mis à jour régulièrement à l'aide des données empiriques, des meilleures pratiques et des tests pilotes.

Pourquoi CONTACT est-il nécessaire?

La communauté internationale des bailleurs de fonds a exprimé le besoin d'un instrument complet afin d'évaluer, dans le cadre global de la gouvernance, l'architecture financière d'un pays, notamment ses systèmes de promotion de l'intégrité. Du fait de leurs besoins comptables individuels, les membres de la communauté des bailleurs de fonds n'appliquent pas toujours des méthodes d'évaluation uniformes et, par conséquent, des approches différentes ont été tentées et se sont souvent soldées par des échecs. Les approches individuelles adoptées par les bailleurs de fonds ont abouti à des doubles emplois, des duplications des efforts et au gaspillage des rares ressources disponibles aux fins du développement. Elles ont aussi été une source d'embarras, d'irritation et d'amertume parmi les fonctionnaires, les citoyens, les bailleurs de fonds et les

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consultants dans le cas de demandes d'informations que les fonctionnaires avaient déjà fournies à d'autres.

Objectif de CONTACT L'objectif de CONTACT est de promouvoir au niveau international une méthodologie uniforme pour identifier les forces et les faiblesses inhérentes aux systèmes de gestion financière et de promotion de l'intégrité d'un pays, l'objectif étant de proposer des améliorations en termes d'efficacité et d'efficience. CONTACT vise à créer un cadre propice pour encourager les gouvernements à entreprendre des auto-évaluations et à appuyer des missions d'enquête commanditées par les bailleurs de fond. Il définit des règles du jeu équitables. En guise d'introduction aux chapitres de CONTACT, une présentation générale est faite de leur contenu, des acteurs, du cadre juridique et physique, du contexte et de leur objet. Puis, les utilisateurs sont invités à remplir une liste de contrôle détaillée et structurée. Enfin, pour des recherches supplémentaires sur le sujet abordé, une liste de références renvoyant l'utilisateur à des ouvrages pertinents est ajoutée en fin de chapitre, ainsi que la liste des acronymes et un glossaire.

Contenu de CONTACT Les 14 chapitres suivent l'ordre logique du cycle de la responsabilité financière: Les chapitres 1 à 4 abordent le cadre technique de CONTACT, les concepts de

responsabilité, de transparence et d'intégrité, l'infrastructure comptable et la gestion de l'information

Les chapitres 5 à 8 suivent l'ordre logique du cycle financier, de la planification des

dépenses à l'établissement du budget en passant par le contrôle interne, la vérification interne, l'information financière et, enfin, l'audit du secteur public

Les chapitres 9 à 14 abordent les composantes clefs du cycle financier qui demandent une

attention particulière comme l'administration des recettes, la gestion de la dette, la gestion de l'aide extérieure et des projets, la gestion de la passation des marchés et de l'actif, la promotion de l'intégrité pour lutter contre la corruption, et la gestion de la trésorerie du secteur public

Portée de CONTACT Les objectifs et objets du secteur privé et des entreprises parapubliques sont divers et variés. Les lois sur les sociétés ou autres législations spécifiques à la création de sociétés parapubliques ou quasi-étatiques offrent des informations judicieuses quant à ce qui peut être attendu de sociétés ou autres entités pertinentes.

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Les directives harmonisées pour la responsabilité financière telles que les principes comptables internationalement reconnus, les normes internationales pour l'audit, tout comme les normes internationales pour la gestion des archives, l'informatisation et internet évoluent sans cesse. Conscient de cela, CONTACT tente de ne pas se laisser distancer par ces changements lorsqu'il aborde la question de la responsabilité gouvernementale dans le secteur public.

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2. La responsabilité, la transparence et l' intégrité dans le contexte de la gouvernance

La plupart des pays en développement et la communauté internationale accordent une attention croissante à la question de la gouvernance, au vu de la stagnation du développement économique, du sous-développement et de la pauvreté persistants. En outre, les populations développent de plus en plus leur conscience sociale, ce qui va obliger les gouvernements à relever le défi de la prise de décision participative, de la transparence et de la responsabilité dans la conduite des affaires publiques. De plus, le climat économique international devient de plus en plus contraignant pour nombre de pays en transition ou en développement, notamment en Afrique, alors que pour eux le fardeau de la dette s'alourdit, les termes de l'échange demeurent défavorables et le contrôle des politiques fiscales est entravé par des forces mondiales. Il est maintenant admis que la plupart de ces problèmes sont liés à la gouvernance et doivent être résolus par les populations et les gouvernements concernés. Le secteur public génère plus de la moitié du produit national brut (PNB) de nombreux pays, et, pour une bonne partie des pays en développement il représente bien plus de 50% du PNB. Or, en dépit de l'importance phénoménale du secteur public, il n'existe pas de politique de gouvernance et de transparence universellement acceptée, ni de dispositions, mécanismes ou procédures pour sa mise en oeuvre. Dans la gestion de l'économie nationale, l'un des défis majeurs pour les gouvernements est de créer un environnement socio-économique et politique qui réalise les objectifs de la bonne gouvernance. Il a été reconnu que la bonne gouvernance est l'une des conditions préalables au développement humain durable, ce qui marque un profond changement dans la façon de penser le développement. Cette mutation influe largement sur les stratégies de réforme de l'obligation de rendre compte et le renforcement de la capacité institutionnelle. On entend par bonne gouvernance l'intégrité, l'efficience, l'efficacité et l'économie avec lesquelles un gouvernement atteint ses objectifs. La bonne gouvernance compte un certain nombre de caractéristiques: Elle est, entre autres, participative, transparente et responsable

Elle utilise au mieux les ressources disponibles

Elle est équitable et favorise l'État de droit

Elle englobe l'État, la société civile et le secteur privé

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La responsabilité: objectifs, composantes et caractéristiques La responsabilité et la transparence sont les piliers de la bonne gouvernance qui obligent l'État, le secteur privé et la société civile à rester centrés sur les résultats, à définir des objectifs clairs, à concevoir des stratégies efficaces et à contrôler les performances et à en rendre compte. Par le biais de la responsabilité et de la transparence publiques, les gouvernements, ainsi que la société civile et le secteur privé, peuvent réaliser la congruence entre les politiques publiques, leur mise en oeuvre et la répartition efficiente des ressources. L'absence de responsabilité et de transparence en termes de gouvernance a entre autres conséquences la mauvaise utilisation ou distribution des ressources, qui peut entraîner l'inefficience, le gaspillage et la corruption voire même ralentir le développement. Très souvent, l'absence de responsabilité et de transparence peut être à l'origine d'injustices et de violations des droits de l'Homme et si la situation n'est pas redressée, le mécontentement politique et les désordres sociaux peuvent être à craindre. Au sens large du terme, la responsabilité est le fait de demander des comptes à des individus ou des organisations sur leurs performances, celles-ci étant mesurées par des moyens aussi objectifs que possible. La responsabilité s'appuie sur trois piliers indispensables: la responsabilité financière, politique et administrative. La responsabilité financière est l'obligation qui est faite à toute personne gérant des ressources ou à un titulaire de fonctions officielles ou d'un autre poste de confiance, de rendre compte de l'utilisation prévue et effective des ressources ou de l'acquittement de la fonction en question. Il s'agit notamment de veiller à la transparence du processus et des procédures aux fins de cette obligation. La responsabilité administrative concerne les systèmes fondamentaux de contrôle propres au gouvernement qui sont complémentaires et assurent l'équilibre approprié entre pouvoirs et contre-pouvoirs sur lequel veillent le gouvernement constitutionnel et les citoyens engagés. Ces systèmes sont constitués des normes et mesures d'encouragement de la fonction publique, des codes de déontologie, des sanctions pour infractions et de l'examen administratif. La responsabilité politique s'exprime le mieux lors d'élections et constitue une forme de contrôle très efficace. Dans une démocratie électorale, les personnes occupant des fonctions publiques ou des postes de confiance sont sanctionnées ou récompensées régulièrement et ouvertement par la population. Pour ce contrôle particulier, les pouvoirs exécutif et législatif se surveillent mutuellement. En outre, il peut s'avérer utile pour l'intérêt public que l'institution qui mobilise les fonds et les dépenses ne soit pas celle qui exécute la décision prise concernant les dépenses. La transparence est un principe important, complémentaire à la responsabilité qui couvre tous les moyens pour faciliter l'accès des citoyens à l'information et améliorer leur compréhension des mécanismes de prise de décision. La transparence trouve sa base dans la libre-circulation de l'information: les personnes concernées ont directement accès aux processus, aux institutions et à l'information de même qu'aux informations nécessaires pour leur compréhension et leur suivi. Le point de départ de la transparence dans le secteur public est l'application de normes claires. L'intégrité est un élément clef qui complète les notions de responsabilité et de transparence dans la gouvernance. Elle est définie comme l'incorruptibilité, un état inaltérable synonyme d'honnêteté. Pour ce qui est de la fonction publique, par souci d'intégrité les fonctionnaires ne

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doivent pas se soumettre à des obligations financières ou autres vis-à-vis de personnes ou d'organisations extérieures qui risqueraient de les influencer dans l’exécution de leurs fonctions officielles. L'intégrité n'est pas une fin en soi mais plutôt une voie menant à la prestation effective de services et à l'exécution de fonctions que le public est en droit d'attendre de ceux qui le gouvernent. Les principes interconnectés de responsabilité, de transparence et d'intégrité appliquent et orientent toutes les mesures, mécanismes et institutions de la bonne gouvernance à des fins de développement durable. Ainsi, toute tentative pour améliorer la responsabilité et la transparence doit être précédée par des réformes complètes aux objectifs clairs et par la mise en place d'instruments pour atteindre lesdits objectifs de manière durable. Ce n'est qu'ainsi que les principes de responsabilité et de transparence deviendront le moyen et la fin pour réaliser la bonne gouvernance.

Objectifs Composantes Caractéristiques Obligation faite à

toute personne gérant des ressources ou aux titulaires de fonctions officielles ou d'autres postes de confiance, de rendre compte de l'utilisation prévue des ressources ou de l'acquittement de la fonction en question Synergie entre un

certain nombre de composantes interconnectées (apports, retombées, résultats) et de caractéristiques complémentaires telles que la probité, la transparence et la bonne gouvernance

Apports: identifier ce dont il faudra rendre compte, soit les ressources, leur utilisation escomptée, les objectifs, le contrôle interne et les critères d'évaluation de la performance Retombées: évaluer et

rendre compte du pourquoi et du comment des réalisations Résultats: expliquer le

pourquoi de tel résultat, les implications et déterminer les mesures à prendre

Probité: objectivité et droiture Transparence: les

processus et procédures doivent être clairs, faciles à comprendre et appliqués sans ruse ni dissimulation; ouverture Bonne gouvernance:

la définition que le PNUD donne de la gouvernance est l'exercice du pouvoir politique, économique et administratif dans la gestion à tous les niveaux des affaires d'un pays

Le cycle de la responsabilité La responsabilité transcende presque toutes les facettes de l'activité politique et socio-économique. Afin que les discussions relatives à la responsabilité soient utiles et centrées, l’objet, le public et la cible doivent être identifiés et définis. Les trois composantes du cycle de la responsabilité sont les suivantes:

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Gestion des archives Création Mise à jour et utilisation Classement

Comptabilité Planification des dépenses et établissement du budget

Contrôle et vérification internes

Établissement des états financiers

Vérification externe Conformité Rapport coûts-résultats Certification

Gestion des archives

Les registres sont le fondement-même de la comptabilité et représentent la piste de vérification nécessaire pour les diverses fonctions, activités et transactions de l'État en interaction avec ses citoyens, le public ou des organisations. Ils servent la même fonction pour les individus, les organisations et les institutions lors d'interactions au sein de ces groupes. Le cycle de vie des registres comprend trois phases: La création: elle a généralement lieu à un niveau personnel et à la station de travail d'un

individu, et comprend aussi la réception de dossiers créés à l'extérieur (par exemple, la correspondance ou les contrats)

La mise à jour et l'utilisation: lors de cette phase, les dossiers sont organisés en classeurs

et en séries Le classement: nécessite des centres d'archivage et de classement.

Comptabilité La comptabilité suit les phases ci-dessous: La planification des dépenses et l'établissement du budget: on peut décrire le budget par

la formule "regarder vers demain à partir d'aujourd'hui". La planification des dépenses et l'établissement du budget sont l'expression quantitative et/ou qualitative de projets à venir.

Le contrôle et la vérification internes: veiller à la conformité aux politiques, procédures et

méthodes de la compagnie.

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L'établissement des états financiers: il s'agit de rapports relatifs à la gestion de la trésorerie et de la formulation d'objectifs financiers à court, moyen et long terme, ainsi que de politiques et de stratégies financières concourant au plan d'activités de l'organisme, à son budget et à ses objectifs.

Système de vérification du secteur public Il s'agit d'un examen et d'une évaluation externes et indépendants des systèmes de responsabilité dont le but est de donner plus d'authenticité aux rapports et autres informations sur la transparence. On peut identifier trois composantes du système de vérification du secteur public: La conformité: soit l'adhésion aux politiques, règlements, méthodes et procédures

structurels de l’organisme. Le rapport coûts-résultats: les ressources doivent être utilisées avec parcimonie, efficacité

et efficience La certification: à l'issue de la vérification, les commissaires aux comptes rédigent en

général un rapport contenant leurs conclusions.

Intégration de la responsabilité, la transparence et l'intégrité La présente partie traite des voies et moyens pour l'intégration réussie de la responsabilité, la transparence et l'intégrité à la culture environnante. Les voies et moyens concernent la moralité, la confiance, la déontologie, la responsabilité et la transparence dans la conduite et les actes, les méthodes et procédures adoptées et dans l'information en retour et les rapports qui s'ensuivent. Les problèmes d'immoralité et de non-respect de la déontologie allant de la négligence manifeste, la mauvaise gestion, le manque d'efficacité, l'incompétence, la cupidité, la concussion et la mauvaise utilisation des fonds à des pratiques criminelles généralement acceptées comme le vol, le détournement de fonds et autres malversations sont au centre et à l'origine de la présente partie. La gouvernance est faite des mécanismes, méthodes et institutions par le biais desquels les citoyens et les groupes expriment leurs intérêts, exercent leurs droits et devoirs et règlent leurs différends. La communauté internationale des bailleurs de fonds est globalement d'avis que les piliers de la bonne gouvernance sont le dialogue constructif, les consultations et la recherche du consensus parmi les acteurs clefs de la gouvernance. Ces principaux acteurs sont l'État, le secteur privé et la société civile qui jouent un rôle prépondérant dans la réalisation du développement humain durable. L'État crée un cadre politique et juridique propice, le secteur privé crée des emplois et des revenus, tandis que la société civile facilite les échanges politiques et sociaux et mobilise les groupes pour leur participation aux activités économiques, sociales et politiques.

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L'identification des intérêts propres et des droits et devoirs respectifs des citoyens et des groupes s'impose. Les mécanismes, processus et institutions directeurs doivent aussi être identifiés. De même, les rôles et fonctions des citoyens et des différents groupes, des mécanismes, processus et institutions directeurs doivent être connus de tous les acteurs de la gouvernance. Enfin, après que les acteurs clefs de la gouvernance ont été identifiés, il convient d'énoncer clairement les règles du jeu, puis qu'elles soient comprises et acceptées de tous. Dans le cas où des arbitres ou des fonctionnaires délégués auraient été désignés par les mécanismes, processus ou institutions directeurs, ceux-ci doivent être considérés et se considérer eux-mêmes comme dignes de confiance et justes et doivent rendre compte de la confiance qui leur est faite ou de la responsabilité qui leur a été confiée ou qu'ils se sont imposée. Un certain degré de délégation de la confiance et des charges est nécessaire pour que la gestion des affaires d'un pays aux niveaux économique, politique et administratif par l'État, le secteur privé et la société civile soit possible. La délégation implique de confier le pouvoir ou une tâche à autrui. La confiance, elle, implique de croire fermement en la fiabilité ou l'honnêteté de la personne ou du groupe auxquels on délègue le pouvoir ou une tâche. De ce fait, la délégation a davantage de chances d'être efficace et couronnée de succès si la fonction déléguée est assumée avec honnêteté et sincérité, et si le délégué rend compte de la conduite des affaires à la personne ou au groupe à l'origine de la délégation des pouvoirs ou de la tâche. Par intégrité, on entend les questions de moralité et de confiance dans l'exécution des fonctions déléguées ou confiées et dans la présentation de rapports y relatifs. Par responsabilité, on entend l'exercice de la fonction déléguée et la présentation de rapports y relatifs. Il incombe à toute personne gérant des ressources, occupant un poste public ou de confiance de s'acquitter de ses fonctions avec intégrité et de présenter des rapports fidèles sur l'utilisation prévue ou effective des ressources, de même que sur les fonctions officielles assumées. Dans l'intérêt de la transparence, les processus et procédures doivent être clairs, faciles à comprendre et mis en oeuvre sans ruse ni dissimulation. L'intégrité, la responsabilité et la transparence sont interconnectées et transcendent les frontières qui séparent les fonctions de la gouvernance, ses mécanismes, processus et institutions. Les trois réunies forment un cristal à trois faces. D'une part, lorsque les systèmes et structures de gouvernance sont faibles, elles peuvent aider à les mettre en place ou à les renforcer. D'autre part, dans des contextes où il existe déjà des systèmes ou des structures de gouvernance, ces systèmes risqueraient de s'effondrer en l'absence d'un suivi continu basé sur l'intégrité, la responsabilité et la transparence.

Parties prenantes de la responsabilité La gestion à l'échelon national du processus de développement nécessite trois catégories de parties prenantes: Les acteurs actifs Les gouvernements nationaux, soit les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire

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Les réseaux professionnels mondiaux

Autres institutions et organisations

Facilitateurs Les institutions de Bretton Woods comme la Banque mondiale et le Fonds monétaire

international (FMI) Les Nations Unies

Autres bienfaiteurs tels que les organisations bilatérales, les organisations non

gouvernementales (ONG) et Transparency International. Bénéficiaires Le grand public

La population

Parties prenantes de la responsabilité revisitées Les acteurs actifs Les réseaux professionnels mondiaux

CIA/IRMT/ARMA:

Le Conseil international des archives (CIA) est l'organe professionnel international pour les archives. Fondée en 1948, cette organisation non gouvernementale réunit les administrations nationales des archives, les associations professionnelles d'archivistes, des institutions et des individus de plus de 170 pays. La mission du CIA est de promouvoir les archives au moyen de la coopération internationale. Le CIA s'implique dans tous les aspects de la gestion des archives et des dossiers, et à tous les stades du cycle de vie des dossiers, de leur création à leur classement, sous toutes leurs formes. Il est conscient que les archives et les dossiers sont fondamentaux pour la bonne gouvernance car ils renforcent les droits des individus et des États en apportant la preuve des actes et transactions de la personne humaine. Le CIA a passé un accord avec the International records Management Trust (l'IRMT) et the Association of Records Managers and Administrators (l'ARMA) relatif à la gestion moderne des dossiers. Ledit accord est fondé sur des préoccupations communes aux trois et relatives à la

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capacité à long terme des organisations à garder des archives fiables et faisant autorité. L'accord prend en considération l'importance des archives générées par les organes du secteur public en leur qualité d'instruments de la responsabilité et le fait qu'à cultures administratives différentes, pratiques et politiques de gestion des archives différentes. Ledit accord estime par ailleurs que l'absence d'experts capables de mettre en place des structures de gestion des archives adéquates est l'un des principaux facteurs entravant les progrès dans le domaine. Il identifie aussi un certain nombre de secteurs où la coopération entre les organisations partenaires serait envisageable, dont: l'identification et la diffusion des normes et des meilleures pratiques relatives à la gestion des archives, l'archivage électronique et l'élaboration de projets opérationnels conjoints.

Fédération internationale des experts-comptables (IFAC) La Fédération internationale des experts-comptables (IFAC) est l'organisation mondiale des experts-comptables. Sa mission consiste à développer et à renforcer la profession afin que ses membres puissent fournir des services de qualité irréprochable dans l'intérêt du public. La Fédération internationale des experts-comptables s'est fixé les cinq objectifs suivants: Promouvoir la solidité et l'homogénéité de la profession d'expert-comptable

Promouvoir le rôle, la mission et les réalisations de la profession

Renforcer les capacités techniques et professionnelles des experts-comptables

Contribuer à la création de marchés des capitaux efficaces et au développement du

commerce international Créer des organisations d'experts-comptables aux échelons national et régional.

Grâce à la coopération avec les organes membres, les organisations régionales d'experts-comptables et d'autres organisations mondiales, la Fédération internationale des experts-comptables lance, coordonne et mène des activités qui constituent le fondement des déclarations de la profession en matière de technique, de déontologie et d'éducation. Les membres de la Fédération internationale des experts-comptables (IFAC) sont automatiquement membres du Comité international de la normalisation de la comptabilité (CINC).

L'Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle de finances publiques (INTOSAI)

INTOSAI est une institution autonome, indépendante, apolitique et permanente créée afin de favoriser l'échange d'idées et de l'expérience entre les institutions supérieures de contrôle des finances sur le sujet de l'audit des gouvernements au moyen de séminaires, conférences,

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formation, de l'établissement de normes et d'autres activités allant dans le sens de ses objectifs. Le siège de l'organisation se trouve à Vienne,en Autriche. Les institutions supérieures de contrôle des finances publiques des pays membres de l'Organisation des Nations Unies ou de ses organismes spécialisés peuvent faire partie de l'INTOSAI et de ses organes et prendre part à ses activités. Une institution supérieure de contrôle des finances publiques (SAI) est l'organe public d'un État qui, nonobstant sa dénomination, constitution ou organisation, représente en vertu de la loi la fonction de vérification la plus élevée dudit État. Les principaux acteurs actifs de la gouvernance L'État, le secteur privé et la société civile.

L'État crée le cadre politique et juridique propice par le biais des pouvoirs exécutif,

législatif et judiciaire

Le secteur privé est créateur d'emploi et de revenus

La société civile facilite les échanges politiques et sociaux et mobilise les groupes dans la société pour leur participation aux activités économiques, sociales et politiques.

Les facilitateurs

Les institutions de Bretton Woods

La Banque mondiale, composée de quatre institutions:

La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), créée en 1945. Mandat: promouvoir le flux international des capitaux à des fins productives et aider les nations dévastées pendant la Seconde Guerre mondiale dans leurs efforts de reconstruction

L'Association internationale de développement (IDA): créée en 1960,

elle offre des financements à des conditions hautement concessionnelles aux pays les plus pauvres qui ne sont pas en mesure de rembourser les prêts de la BIRD

La Société financière internationale (SFI): datant de 1956, elle est la

plus grande source de financement multilatéral par émission d'actions et par prêt de projets du secteur privé dans les pays en développement

L'Agence multilatérale de garantie des investissements (MIGA): elle a

été créée en 1988 afin d'encourager les flux de capitaux privés étrangers vers les pays en développement en réduisant les risques politiques les plus graves liés aux investissements dans ces pays.

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L'objectif commun de ces quatre institutions est de réduire la pauvreté dans le monde par le renforcement des économies des pays pauvres. Elles visent à améliorer les conditions de vie des populations par la promotion de la croissance et du développement économiques.

Le Fonds monétaire international (FMI): créé lors de la conférence de Bretton Woods en 1944, le FMI facilite la coopération monétaire internationale, favorise la stabilité des taux de change, appuie la création d'un système multilatéral de paiement et l'élimination des restrictions imposées en matière de devises et aide ses membres par la fourniture temporaire de ressources financières destinées à redresser les déséquilibres de leur balance des paiements.

Les organisations internationales

L'Union européenne (UE): L'UE est l'aboutissement d'un processus de

coopération et d'intégration débuté en 1951 par six pays, l'Allemagne, la Belgique, la France, l'Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas. Plus de cinquante ans plus tard, après cinq vagues d'adhésion (1973: le Danemark, l'Irlande et le Royaume-Uni; 1981: la Grèce; 1986: l'Espagne et le Portugal; 1995: l'Autriche, la Finlande et la Suède; 2004: Chypre, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie et la Slovénie ), l'UE compte aujourd'hui 25 États membres. La mission de l'UE est d'organiser les relations entre ses États membres et leurs peuples de manière cohérente et solidaire.

Le Groupe d'États contre la corruption (GRECO) a été créé le 1er mai

1999 par l'Allemagne, la Belgique, la Bulgarie, Chypre, l'Espagne, l'Estonie, la Finlande, la France, la Grèce, l'Irlande, l'Islande, la Lituanie, le Luxembourg, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie et la Suède. Ces pays furent rejoints peu après par la Pologne, la Hongrie, la Géorgie et le Royaume-Uni. La Bosnie Herzégovine fut le premier pays, en février 2000, à devenir membre du GRECO sans être membre du Conseil de l'Europe. L'objectif de GRECO est de renforcer la capacité de ses États à combattre la corruption et à cet effet il veille à ce que ceux-ci restent en conformité avec les activités du groupe dans ce domaine. GRECO aide à identifier les insuffisances et les lacunes des mécanismes nationaux de lutte contre la corruption et déclenche les réformes législatives, institutionnelles et pratiques qui s'imposent pour mieux prévenir et combattre la corruption.

L'Organisation de coopération et de développement économiques

(OCDE) offre aux gouvernements de ses 30 États membres un cadre pour discuter, élaborer et peaufiner les politiques économiques et sociales

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Le Département des affaires économiques et sociales des Nations Unies (DAESNU) travaille dans trois domaines interconnectés: il compile, produit et analyse un grand nombre de données sociales, économiques et relatives à l'environnement dans des domaines pertinents pour permettre aux États membres d'agir judicieusement; il facilite les négociations dans nombre d'organes intergouvernementaux qui se réunissent pour débattre d'affaires économiques, sociales et relatives à l'environnement et décider des actions communes des États membres; conseille les gouvernements quant aux voies et moyens pour traduire les cadres politiques en programmes nationaux.

Le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD):

créé en 1965, le PNUD est la source multilatérale la plus importante de subventions aux fins du développement humain durable. Il coordonne la plus grande partie de l'assistance technique que fournit le système des Nations Unies. Le PNUD a trois objectifs principaux: aider les Nations Unies à devenir une force homogène dans le domaine du développement humain durable, concentrer ses propres ressources sur l'éradication de la pauvreté, la régénération de l'environnement, la création d'emplois et la promotion de la femme, et renforcer la coopération internationale pour le développement humain durable

Les Organisations de la société civile (OSC)

CIVICUS: l'Alliance mondiale pour la participation des citoyens est une alliance internationale qui s'investit dans le renforcement de l'action citoyenne qui est un élément prépondérant de la vie politique, économique et culturelle de toutes les sociétés, et dans l'action privée pour le bien collectif. Un riche éventail d'organisations opérant parfois de concert avec le secteur de la gouvernance et des affaires constituent cette alliance

La Commission Huairou met en place des stratégies à plusieurs niveaux

pour les femmes animatrices des communautés et leurs organisations afin de leur permettre de participer au processus local, régional et international de prise de décisions. Les femmes qui opèrent au sein des communautés coopèrent entre elles et avec des partenaires du milieu universitaire et de la gouvernance, des Nations Unies, des organisations communautaires, d'autres ONG et du secteur privé. Ces partenariats mûrissent et s'enrichissent grâce à des échanges, des manifestations mondiales et aux réseaux informatiques.

L'Alliance internationale des peuples autochtones et tribaux des forêts

tropicales (IAIP) est le réseau mondial des peuples autochtones et tribaux des forêts vivant dans des pays à forêts tropicales en Afrique, en Asie et

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dans les Amériques. L'Alliance a été créée en 1992, lors d'une conférence des peuples autochtones en Malaisie au cours de laquelle sa charte a été adoptée. Elle se consacre à des activités telles que le renforcement des capacités des organisations autochtones pour le développement durable, la protection de la nature, la biodiversité et la convention sur la diversité biologique, l'exploitation minière et l'environnement, les aires protégées, la gestion des ressources naturelles, les opérations internationales et régionales pour les peuples autochtones et les savoirs locaux et les droits de propriété intellectuelle. L'Alliance favorise également l'échange de l'information, du savoir et des expériences parmi les organisations autochtones. En outre, elle facilite la participation directe des représentants des autochtones aux activités et réunions lors desquelles les politiques, les stratégies et les projets concernant les peuples autochtones sont décidés

Le Conseil international de l'action sociale (CIAS) a été créé en 1928 à

Paris. Le CIAS est une organisation non gouvernementale qui représente un grand nombre d'organisations nationales et internationales membres qui ont en commun la recherche du bien-être, de la justice et du développement sociaux. Sa mission principale est la promotion du développement économique et social en vue de réduire la pauvreté, la souffrance et la vulnérabilité de par le monde, en particulier chez les populations défavorisées. Le CIAS lutte pour la reconnaissance et la défense des droits fondamentaux à la nourriture, au logement, à l'éducation, aux soins de santé et à la sécurité. Il croit fermement que ces droits sont la pierre angulaire de la liberté, la justice et la paix. L'égalité des chances, la liberté d'expression et l'accès aux services pour les personnes font aussi partie des causes que le CIAS souhaite faire avancer.

Le Conseil international des agences bénévoles (CIAB)/Solidarité

européenne pour une participation égale des peuples, (Eurostep)

Le Forum international sur le renforcement des capacités (FIRC) est une initiative à l'échelon mondial lancée par des ONG du Sud, notamment d'Asie et du Pacifique, d'Afrique et d'Amérique Latine pour tenter de placer le renforcement des capacités des ONG du Sud au centre des préoccupations. Les ONG du Sud pourront ainsi se montrer plus efficaces face à la pauvreté, la marginalisation, la démocratisation et le renforcement des capacités de la société civile, la promotion des droits de l'homme et du développement humain durable.

Social Watch est à l'origine une initiative des organisations de la société

civile présentes au Sommet de Copenhague et à la Conférence de Beijing. C'est un système de contrôle social dont l'objectif premier est de veiller à ce que les gouvernements respectent leurs engagements et en rendent compte

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Third World Network est un réseau international à but non lucratif

d'organisations et de personnes engagées dans les questions relatives au développement, au tiers monde et aux relations entre le Nord et le Sud. Le réseau vise à entreprendre des études sur les questions d'ordre économique, social et environnemental propres au Sud, publier des ouvrages et des revues, organiser des séminaires et y prendre part, et représenter les intérêts et points de vue du Sud lors des rencontres internationales telles que les conférences des Nations Unies.

Les bénéficiaires Les pays, leurs populations et la communauté internationale sont les parties prenantes et bénéficiaires de l'obligation redditionnelle. Les principaux acteurs de l'obligation redditionnelle, ou parties prenantes fonctionnelles et institutionnelles, sont les gouvernements nationaux et leurs fonctionnaires, les institutions mondiales décrites précédemment et les autres institutions et organisations. Les facilitateurs ou bienfaiteurs de l'obligation redditionnelle sont notamment les Nations Unies, la Banque mondiale et toutes les autres institutions bienfaitrices qui offrent une assistance financière et technique aux fins de la responsabilité.

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3. L'infrastructure comptable Le rôle des comptables est devenu plus important au vu des évènements récents et des tendances actuelles: La corruption augmente de manière inquiétante d'où l'intérêt accru à l'égard de la

responsabilité et de la transparence qui seraient une protection contre la corruption Les gouvernements se focalisent à présent sur les résultats, l'étalonnage concurrentiel et

l'optimisation des ressources, ce que l'on appelle la nouvelle gestion publique, d'où un élan concomitant dans le secteur privé par un processus de reconfiguration du monde des affaires et de gestion des compétences dans lequel les systèmes comptables jouent un rôle prépondérant

La décentralisation et la participation des citoyens et des ONG à la gestion publique

rendent encore plus essentielle la disponibilité d'informations comptables fiables La privatisation dans plusieurs pays des services d'utilité publique accroît la nécessité de

mettre en place des réglementations qui donnent un rôle central aux comptables pour la réduction de l'asymétrie de l'information

La mondialisation de la gestion financière des entreprises rend nécessaires des normes

mondiales de comptabilité et de vérification La crise asiatique a fait ressortir dans un certain nombre de pays les faiblesses de la

transparence, de la réglementation du secteur financier et de la gouvernance des entreprises.

Les déterminants institutionnels de la démocratie, des gains d'efficacité et d'égalité comprennent divers facteurs tributaires des bonnes pratiques comptables. Les gouvernements doivent donc prêter suffisamment d'attention à l'infrastructure comptable professionnelle et sous-professionnelle, plus particulièrement dans les économies en développement et en transition.

Le cadre juridique Dans la plupart des pays, ce sont les lois et réglementations connexes telles que la Constitution, les lois sur les finances et l'audit, le Plan comptable et les directives du Trésor, qui déterminent les clauses de la comptabilité et de la vérification gouvernementales. Ces clauses peuvent aussi être déterminées par voie de législation: le droit des sociétés, les codes régissant le commerce, la législation de la bourse des valeurs, le droit bancaire.

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Structure de la profession comptable et de vérification Dans nombre de pays aux économies en développement ou de transition, les associations professionnelles sont modestes, manquent de financements, sont souvent déchirées par les rivalités ou se préoccupent plus de la promotion de leurs membres que des normes professionnelles et déontologiques. Les comptables doivent dire la vérité aux dirigeants et la présence d'une confrérie professionnelle encourage les membres à prendre la parole en faveur de l'intérêt public. La principale source de considération internationale est la Fédération internationale des experts-comptables (IFAC), qui comptait en 2001, 153 organes de 113 pays. Afin de prétendre à la Fédération internationale des experts-comptables, une organisation comptable doit: Etre reconnue légalement ou par un consensus général au sein du pays comme étant une

organisation nationale de bonne réputation Contribuer à l'élaboration des normes professionnelles

Agir avec diligence en matière d'admissions

Fournir des normes et directives en termes de conduite et de pratiques professionnelles

Faire siens les objectifs de la Fédération (IFAC) et promouvoir au mieux les programmes,

activités et positions de la Fédération et du CINC Etre financièrement et fonctionnellement viable

Disposer d'une structure interne qui appuie et réglemente ses membres.

L'organisme gouvernemental central pour la planification se charge en général de planifier la main-d'oeuvre du pays, y compris les prévisions d'offre et de demande dans la profession comptable par le biais des universités ou autres instituts de formation. On distingue le plus souvent trois niveaux dans la profession: l'expert-comptable, le technicien et l'aide-comptable. L'organe comptable professionnel du pays pourra être appelé à prendre part à l'élaboration de ces prévisions, néanmoins, les membres des organes professionnels souhaitent souvent réduire l'offre de comptables qualifiés. Des prévisions séparées d'offre et de demande doivent être faites pour le secteur public (l'administration centrale, locale et les entreprises parapubliques), l'industrie et le commerce, les cercles professionnels et l'enseignement. Étant donné que dans nombre de pays en développement le gouvernement a réduit les salaires, les comptables peuvent espérer obtenir des salaires plus intéressants dans le secteur privé que dans le public, en particulier à des postes de haut cadre. Il faut tenir compte de ce fait dans les prévisions de l'offre de services comptable pour le secteur public. Il s'avère aussi nécessaire de faire face à la pénurie dans l'offre, par exemple, à court terme en recrutant des comptables étrangers, et à long terme, grâce à des programmes de formation. Certains pays ont des programmes de formation distincts pour les comptables publics, dans l'attente de la réforme de la fonction publique et de l'équilibrage des

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salaires. Ces programmes doivent être fondés sur les formations existantes dans le pays et sur les critères de recrutement dans la fonction publique. Parfois, dans la structure de la fonction publique, les comptables sont classés parmi le personnel administratif ou dans un cadre séparé. Il s'agit d'un groupe de spécialistes gérés séparément, créé afin de développer les compétences en gestion financière. Ils sont régis par les dispositions réglementaires de la fonction publique mais disposent de leur propre structure de carrière dans laquelle les promotions et transferts restent en général dans le cadre. Les fonctions de technicien et d'aide-comptable ne sont parfois pas distinguées: elles peuvent faire partie d'un seul et même service administratif général. Il sera peut-être nécessaire d'entreprendre une enquête afin de connaître les chiffres de chaque secteur et sous-secteur. L'estimation de la demande future en comptables publics requiert la formulation d'hypothèses quant aux incidences des technologies de l'information (qui réduiraient les besoins en techniciens et en aides-comptables) et de tenir compte d'éventuelles réductions du personnel de la fonction publique (qui réduiraient également les besoins). Par contre, la demande accrue en informations financières de qualité, en transparence, en responsabilité, et en décentralisation augmente les besoins. Les gouvernements ont tout à gagner à mettre en place une autorité centrale pour la gestion des fonctions de vérification interne et de comptabilité. Dans certains pays, c'est le rôle du contrôleur financier ou d'un expert en questions du personnel au sein du Ministère des finances. Le fonctionnaire désigné doit être formé en gestion des finances publiques mais aussi en gestion du personnel et pourra être chargé, entre autres, du recrutement ou de sélection de candidats qui seront ensuite recrutés officiellement par l'organe de gestion de la fonction publique, la formation à l'entrée en service, les placements et transferts, la mise en oeuvre de plans de service, les concours d'entrée et pour les promotions, la formation continue, les normes techniques et déontologiques et la discipline.

Les normes comptables Les normes comptables sont une des conditions préalables de la responsabilité financière car elles assurent la fiabilité, la cohérence et la transparence de l'information financière. Les objectifs des normes comptables sont les suivants : Assister la prise de décisions en tenant compte des contingences

Réduire le nombre de pratiques acceptables

Améliorer le fond des états financiers publiés

Améliorer la comparabilité.

Les normes comptables sont des instructions faisant autorité dans la profession quant à la manière dont des transactions données doivent apparaître dans les états financiers. En outre, pour

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que les états financiers donnent une image fidèle et juste de la situation, il est normalement nécessaire d'appliquer les normes comptables. La « normalisation » implique l'imposition de règles plus rigides. « L'harmonisation»est l'accroissement de la compatibilité des pratiques comptables par la limitation du degré de variation, sans toutefois aller jusqu'à l'uniformisation. Ce sont ceux qui réglementent, élaborent et utilisent les états financiers qui exercent une pression pour la mise en place de l'harmonisation internationale. Les parlements, les analystes financiers, le secteur financier et d'autres parties telles que le grand public doivent comprendre les états financiers des organismes, qu'il s'agisse d'institutions privées ou d'organismes d'État. Par conséquence, il est nécessaire que les états financiers soient fiables et similaires. Ces dernières années, la mondialisation des affaires et des marchés de capitaux, associée à des évènements technologiques sans précédents a exercé une pression pour la mise en place de normes de comptabilité et de publicité internationales, comparables et de qualité, en particulier dans le secteur privé. De plus, les changements qui sont intervenus au sein de l'Union européenne, les incohérences passées des rapports financiers, ainsi que la vague de privatisations sont au nombre des facteurs décisifs qui ont influé sur la demande de normes comptables uniformes et acceptables à l'échelon international. Des organismes tentent d'harmoniser les règles comptables, notamment le CINC qui a publié un ensemble de normes comptables internationales. Il est difficile pour le CINC de progresser dans certaines régions du monde du fait que la profession y est peu avancée ou que les règles régissant les rapports financiers sont établies par l'État. D'autres organismes s'impliquent dans l'harmonisation au niveau mondial ou régional et l'UE est la source la plus significative de changements régionaux. Depuis 1996, le Comité chargé du secteur public de la Fédération internationale des experts-comptables élabore à l'intention des gouvernements un ensemble d'instructions qui feront autorité dans le domaine des rapports financiers. Le but est que ces instructions deviennent l'équivalent pour le secteur public des Normes comptables internationales (NCI) et elles s'en inspireront autant que possible. En juin 2001, douze NCI pour le secteur public avaient vu le jour: présentation des rapports financiers (Norme 1), états de trésorerie (Norme 2), excédent/déficit net pour un exercice, erreurs fondamentales et changements dans les politiques comptables (Norme 3), effets des variations des taux du marché de change (Norme 4), coût de l'emprunt (Norme 5), états financiers consolidés et comptabilité pour les organismes dirigés (Norme 6), comptabilité pour les investissements avec des associés (Norme 7), rapports financiers sur les intérêts des coentreprises (Norme 8) recettes des opérations de change (Norme 9), inventaires (Norme 10), contrats de construction (Norme 11), et établissement des rapports financiers dans le contexte d'économies hyperinflationnistes (Norme 12). La Norme 13 sur les baux a été préparée fin 2001. Avant que la Norme comptable internationale pour le secteur public ne soit publiée, des avant-projets (ED) et des appels à commentaires sont diffusés. À l'heure actuelle, le Comité chargé du secteur public examine les commentaires sur l'établissement de rapports financiers dans le cadre de la comptabilité de caisse (ED 9), les propriétés et immobilisations de production (ED 14) et la dévalorisation de l'actif (appel à commentaires). Les avant-projets pour lesquels les commentaires ont été reçus jusqu'au 31 mai 2001 concernent: les évènements intervenant après la fin de la période de notification (ED 16), la présentation d'une information

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sectorielle (ED 17), les produits financiers: déclarations et publicité (ED 18) et les placements (ED 19). Le Comité international des pratiques d'audit de la Fédération internationale des experts-comptables publie des Normes d'audit internationales et le Comité chargé du secteur public évalue leur applicabilité au secteur public. Les normes d'audit internationales s'appliquent aux entreprises étatiques dans toutes leurs dimensions financières. En outre, les commisaires aux comptes des entreprises d'État peuvent être appelés à vérifier, puis à faire rapport sur, les éléments suivants : le respect de la législation et des directives réglementaires, l'adéquation du contrôle interne, l’économie, l'efficacité et l'efficience des programmes, projets et activités. La vérification d'autres organismes publics est régie par les Normes d'audit internationales, de même que celle de toute composante du secteur public dotée d'une Norme d'audit internationale. Le site internet de la Fédération internationale des experts-comptables contient les informations les plus récentes sur les Normes comptables internationales pour le secteur public et les Normes d'audit internationales : http://www.ifac.org/Guidance/index.tmpl À l'heure actuelle, le cadre nécessaire à la mise en place de normes n'est pas encore au point dans la plupart des pays en développement. Les problèmes qui persistent sont, entre autres : Les organismes et instituts comptables sont relativement nouveaux. Ils ne reçoivent pas le

financement adéquat et peinent à établir et à contrôler les normes comptables L'absence générale d'obligation juridique d'appliquer les normes

Le secteur financier n'est pas très développé

Les cadres réglementaires sont le plus souvent assez faibles. Une mise à jour de la

législation régissant l'établissement des états financiers s'impose pour l'adapter au XXIème siècle.

Le manque de ressortissants détenteurs de diplômes de comptabilité reconnus

internationalement crée une dépendance vis-à-vis de comptables expatriés L'absence d'enquêtes pour mesurer le degré de conformité aux normes comptables.

La comptabilité de caisse contre la comptabilité d'exercice La comptabilité de caisse est utilisée traditionnellement par l'État. Les comptes de caisse ont plusieurs mérites : ils sont simples et faciles à établir. Ils permettent de constater la conformité avec le plafond des dépenses, ce qui a toujours permis aux gouvernements d'établir leurs budgets et d'obtenir la reddition des organismes publics.

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La comptabilité de caisse contribue au travail du parlement, des commissaires aux comptes et d'autres car elle confirme que les fonds ont été dépensés selon les prévisions et dans les limites définies.. Néanmoins, ce type de comptabilité est manipulable car l'échéancier des recettes et des paiements peut être modifié d'un exercice à l'autre. Ainsi, les transactions peuvent être mesurées facilement et objectivement, mais les rapports financiers basés sur la comptabilité de caisse peuvent, sans doute, s'avérer peu fiables et variables avec le temps. La comptabilité de caisse ne permet pas d'atteindre tous les objectifs des rapports financiers (cf. le Chapitre 7 pour plus de détails), à savoir évaluer l'administration et la conformité, l'état des finances, la performance et l'impact économique. Bien que la comptabilité de caisse soit utile en termes d'évaluation à court terme de l'impact économique et de la conformité aux plafonds des dépenses, sa capacité à orienter les décisions quant à la gestion avisée et l'état des finances est limitée par l'accent mis sur les ressources de caisse et l'exclusion des biens matériels et des autres actifs et passifs financiers. En soi, ce genre de comptabilité ne fournit pas des données associables à des données sur les progrès ou les produits afin de pouvoir déterminer l'efficacité et le rendement. La comptabilité d'exercice, par contre, prend en compte les transactions et les évènements au moment où ils ont lieu, peu importe quand les fonds sont déboursés ou reçus. Elle apporte des informations sur des questions comme les ressources gérées par les organismes, le coût total des opérations (ou le coût de la prestation de services) et l'évaluation de l'économie, de l'efficacité et de la rentabilité des opérations. Qui plus est, la comptabilité d'exercice fournit les mêmes informations sur la caisse que la comptabilité de caisse, le passage d'un système de caisse à un système d'exercice permet donc d'avoir accès à davantage d'informations tout en conservant celles relatives aux flux de trésorerie (qui demeurent utiles pour la gestion des liquidités, l'évaluation de l'impact expansionniste d'un budget et le contrôle législatif au cours de la période de transition qui précède la conversion des budgets sur la base des faits générateurs). La conversion de la comptabilité de caisse à la comptabilité d'exercice est motivée par le besoin en données sur les coûts : i) en vue de la comparaison avec les produits et résultats pour évaluer l'efficacité et le rendement, ii) en vue de comparaisons valides des coûts de la prestation de service maison et de celle de sous-traitants, iii) pour déterminer les droits dont s'acquitteront les utilisateurs et iv) pour un meilleur établissement du budget (affectation des ressources). Toutefois, la plupart des pays en développement ne disposent pas de suffisamment d'experts-comptables dans la fonction publique pour mettre en place la comptabilité d'exercice et leur priorité est plutôt de mieux maîtriser le système de caisse en place. On émettra les réserves appropriées. La comptabilité de caisse et d'exercice peut être considérées comme les deux choix possibles pour ce qui est de la comptabilité et de l'établissement des rapports. Dans ces limites, on peut appliquer et modifier les systèmes de comptabilité de diverses manières afin d'en obtenir les informations les plus utiles pour la prise de décisions et la responsabilité. Le Comité chargé du secteur public de la Fédération internationale des experts-comptables fournit des directives pour le passage de la comptabilité de caisse à la comptabilité d'exercice.

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Le développement des ressources humaines et la formation Il est certes important d'élaborer des normes, mais la formation et la réglementation des comptables sont aussi importantes pour faire appliquer ces normes. Les comptables doivent développer un ensemble de compétences techniques, de savoirs et de comportements. L'acquisition, le développement et la rétention des compétences techniques sont le résultat d'un alliage de formations appropriées et de politiques de gestion saines. En ce qui concerne la formation, l'arithmétique de base et des compétences linguistiques minimales sont essentielles. Des compétences approfondies pourront être nécessaires selon l'emploi, soit des compétences en communication, économie, gestion, comptabilité, informatique, finances publiques, systèmes informatiques pour l'audit, etc. Une variété de compétences universitaires s'impose aussi pour ce type de travail ainsi que des compétences spécialisées acquises au cours d'études à caractère professionnel et de formations en cours d'emploi. Pour les positions de gestion financière telles que la comptabilité, la vérification et la fiscalité, une formation professionnelle très spécialisée fournie par des unités spécialisées rattachées aux départements publics pertinents pourra être nécessaire. Les utilisateurs sont essentiels dans toute analyse de la gestion financière. Les résultats des systèmes de gestion financière ne se montrent réellement utiles qu'à des utilisateurs compétents. Ainsi, ces systèmes doivent être adaptés dans cette optique et les utilisateurs ont souvent besoin d'être formés pour en retirer tous les avantages. La direction doit élaborer et mettre en oeuvre les politiques adéquates afin d'optimiser les bénéfices de la formation. Par exemple, le travail des services de gestion financière devrait être analysé de même que les tâches, les compétences et l'expérience requises pour les différents postes. Les personnes dotées des compétences requises devraient être recrutées et formées encore, en cas de besoin, afin de répondre aux besoins du poste. Les changements institutionnels requis pour la mise en oeuvre et les activités du système de gestion financière amélioré créeront inéluctablement le besoin de recycler des fonctionnaires. Ceci associé au processus d'informatisation lié aux changements structurels accroît les besoins en formation du gouvernement.

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Liste de contrôle POUR L'INFRASTRUCTURE COMPTABLE

OBJECTIF

Faire le point sur le cadre juridique, la structure, la répartition, les normes et les pratiques des professions comptable et de vérification, et de toute intention de les modifier afin de mieux répondre aux demandes des secteurs privé et public

CADRE JURIDIQUE 1. Existe-t-il des dispositions juridiques claires et détaillées pour les secteurs de la

comptabilité et de la vérification prévues dans la Constitution, la loi des finances (ou loi de l'administration financière et de l'audit), lois sur les crédits, réglementations du Trésor (ou directives), lois sur les pouvoirs locaux, lois sur la dette publique, lois d'habilitation pour les sociétés publiques ?

2. Existe-t-il des obligations comptables et déclaratives pour les entreprises privées et les

organisations non gouvernementales telles que les lois sur les sociétés ou droit des sociétés anonymes, loi sur la bourse des valeurs, loi sur les investissements de capitaux étrangers, Plan comptable général, loi régissant l'impôt sur les bénéfices, lois tarifaires, loi comptable, droit des faillites, loi de lutte anti-corruption, loi sur l'audit, loi bancaire, droit des assurances, loi sur les associations de secours mutuel?

3. Pour chacune de ces lois ou réglementations : Quelles sont les obligations comptables ou d'audit ?

Qui est responsable du suivi de la conformité ?

Le cas échéant, quel est le mécanisme chargé de veiller à l'application des directives ?

Quels sont les organisations ou personnes associées à l'élaboration de la législation?

4. Quels sont les changements prévus prochainement dans le cadre juridique ? STRUCTURE DES PROFESSIONS COMPTABLES ET D'AUDIT 5. Quelles sont les associations comptables et d'audit du pays, quel est leur statut juridique

et sont-elles reconnus par l'État ? 6. Existe-t-il un institut national de comptabilité prééminent ? Si oui, quand et comment a-t-

il été créé ?

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7. Quel est la composition de l'institut du point de vue de l'accréditation des membres

(stagiaires, techniciens, experts-comptables, membres autorisés à entreprendre des audits), du lieu de résidence (dans le pays, à l'étranger) et de la profession (cabinet public, opérant dans le secteur public, opérant dans l'industrie ou le commerce, opérant dans le secteur de l'éducation, travailleur indépendant, retraité, etc.)

8. L'institut est-il autorisé à autoréglementer la profession ? 9. Le gouvernement est-il représenté au Conseil (ou Comité exécutif) de l'institut ? 10. L'institut dispose-t-il de son propre système d'examens ? Si oui, à quels niveaux ? 11. A-t-il le droit d'octroyer des certificats d'accréditation ? 12. Quels sont les certificats ou diplômes requis pour faire partie de l'institut ? 13. Les experts-comptables du secteur public font-ils partie d'une catégorie spéciale de

membres ? 14. Le droit d'auditer est-il limité pour les membres de l'institut ? 15. L'institut a-t-il passé des accords de réciprocité ou de jumelage avec d'autres organismes

comptables ? 16. L'institut est-il membre d'organismes régionaux ou internationaux tels que la Fédération

internationale des experts-comptables, le CINC, ou de l'INTOSAI ? 17. L'institut national de comptabilité dispose-t-il d'un Conseil ou d'un Comité exécutif ?

Quels en sont les termes de référence, combien de fois se réunit-il, nombre de membres, mission ?

18. Les membres du Conseil ou du Comité exécutif sont-ils élus ou nommés par le

gouvernement ? Y a-t-il des membres « ex-officio » ? 19. Le cas échéant, quelle est la fréquence des élections ? 20. Y a-t-il des sous-comités au sein du Conseil ou du Comité exécutif ? Si oui, quels sont

leur nature, attributions, dispositions déclaratives, composition ? 21. L'institut publie-t-il un journal ou une lettre d'information ? Si oui, quelle en est la

périodicité ? 22. L'institut produit-il un manuel pour ses membres ? Si oui, que comprend-il ? À quelle

fréquence est-il mis à jour ?

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23. D'où proviennent ses ressources (inscriptions, gouvernement, étudiants, donateurs, etc.) ? 24. Combien l'institut compte-t-il d'employés à temps partiel et à temps plein, par type

d'activité ? 25. Quels sont les projets de développement de l'institut ? NORMES COMPTABLES ET D'AUDIT 26. Quelle est la personne ou l'institution chargée de concevoir les normes nationales

comptables et d'audit, a) dans le gouvernement, b) dans les organisations commerciales ? 27. Quelle est la composition du comité d'élaboration des normes ? Quel est le niveau de

qualification attendu de ses membres ? 28. Le gouvernement est-il représenté au sein de l'organe chargé de l'élaboration des normes :

le Ministre des finances, le contrôleur financier, etc. ? 29. Comment l'indépendance de l'organe d'élaboration des normes est-elle garantie ? À qui

rend-il des comptes ? Qui évalue son efficacité ? 30. En cas d'utilisation de normes comptables ou d'audit, à quelles entités s'appliquent-elles ?

Existe-t-il des dispenses, par exemple pour les petites entreprises, ou des normes distinctes ?

31. Quelles normes comptables et d'audit, avant-projets et directives (y compris les directives

du secteur public) l'institut a-t-il diffusés ? 32. Les normes sont-elles compatibles avec les normes internationales ? Contiennent-elles

des discordances ou des omissions ? 33. Sous quelle forme les normes sont-elles disponibles (manuel, réglementation, Journal

officiel, etc.) ? 34. Les normes comptables et déclaratives sont-elles obligatoires ou facultatives ? 35. Les normes diffusées reçoivent-elles un appui législatif ? 36. Le respect des normes comptables est-il assuré ? Si oui, par qui ? 37. L'institut national a-t-il développé et maintenu un code de déontologie ? Comment

s'organisent les enquêtes sur les accusations portées contre des membres ? 38. L'institut national se livre-t-il à un examen facultatif ou obligatoire de ses membres

opérant dans des cabinets publics ?

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39. La formation professionnelle continue est-elle facultative ou obligatoire ? Si elle est obligatoire, comment le respect de cette condition est-il assuré ?

40. S'il n'existe pas de normes nationales comptables et d'audit, la profession recommande-t-

elle l'adoption des normes ou directives suivantes : les normes comptables généralement admises, les directives du Comité international des normes comptables, directives de la Fédération internationale des experts-comptables (y compris le secteur public), les normes énoncées par l'Organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques ?

41. L'institut national adopte-t-il les normes ci-dessus telles que diffusées ou après

modification pour harmonisation avec le contexte local ? 42. Si les normes ne sont pas modifiées, quelles difficultés pose leur application, si difficultés

il y a ? 43. Le gouvernement ou l'institut national ont-ils entrepris une enquête afin de mesurer le

degré de conformité des secteurs public et privé aux normes facultatives et/ou obligatoires ? Si oui, quels ont été les résultats de cette enquête ?

VALORISATION DES RESSOURCES HUMAINES ET FORMATION 44. Quelles sont les compétences académiques minimum requises pour être accepté en

qualité de stagiaire ? 45. Quel pourcentage des stagiaires les femmes représentent-elles ? 46. Quel est le pourcentage des stagiaires détenteurs d'un diplôme universitaire (données

désagrégées par sexe) ? 47. À quelle date la formule des examens a-t-elle été revue pour la dernière fois ? 48. Ces trois dernières années, quels ont été les taux de réussite aux examens pour chaque

niveau ? 49. Les technologies de l'information font-elles partie des projets examinables ? Une

expérience pratique est-elle requise ? 50. Quels sont les établissements d'enseignement qui dispensent une formation menant à

l'appartenance à l'institut national de comptabilité ? Pour chaque établissement principal, quels sont les effectifs, les installations, le nombre d'employés, la nature et la durée des programmes, résultats aux examens ?

51. Les stagiaires suivent-ils des formations à temps partiel, à temps complet, par

correspondance, en congé formation, ou autre, en préparation de leur diplôme de comptabilité ?

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52. L'institut national de comptabilité contrôle-t-il la qualité des programmes d'enseignement

dispensés par les institutions ? 53. Quels sont les manuels que les stagiaires utilisent pour préparer leurs examens de

comptabilité ? À quelle fréquence ces manuels sont-ils mis à jour ? 54. Comment les institutions d'enseignement en comptabilité sont-elles financées ? 55. Quelle est l'expérience pratique requise pour appartenir à l'institut ? 56. Quels sont les moyens de vérification de l'expérience pratique des stagiaires ? 57. Les stagiaires ont-ils la latitude de travailler dans le cadre comptable de leur choix afin

d'enrichir leur expérience professionnelle ? 58. Quelles sont les conditions supplémentaires, s'il y en a, pour les membres en quête d'un

certificat officiel de vérification (par exemple : expérience professionnelle, assurance dommages professionnelle, mémoires sur la fiscalité locale ou la législation)

59. Le niveau des effectifs comptables et de calcul est-il satisfaisant au niveau quantitatif et

qualitatif ? Veuillez expliquer. 60. Le personnel comptable est-il supervisé comme il se doit ? 61. Des stages de formation qualifiante appropriés sont-ils prévus pour les cadres moyens et

supérieurs, notamment en négociation, conseil, rédaction de rapports, évaluation, calcul, présentation, gestion des délais, réunions, etc?

62. Les niveaux de salaires dans le secteur public sont-ils attractifs pour les employés

suffisamment qualifiés et permettent-ils de les retenir ? 63. Les programmes de formation circonstanciels (dans une salle de classe, par exemple) et

en cours d'emploi sont-ils prévus pour le personnel auxiliaire et les cadres moyens et supérieurs ?

64. Existe-t-il un institut national de comptabilité et des programmes spécialisés du secteur

public menant à l'appartenance à l'institut ? 65. Combien de fonctionnaires sont inscrits à l'institut national de comptabilité (aides-

comptables, techniciens et experts-comptables) ? 66. Quels sont les obstacles majeurs auxquels font face les experts-comptables publics dans

le pays, par exemple le manque d'experts-comptables expérimentés capables de former leurs collègues, l'insuffisance de supports de formation pertinents et à jour, la faible traduction de la théorie en pratique et en supervision sur le lieu de service, le système de

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promotion peu attractif, la qualité médiocre et le manque de capacité des établissements de formation, le manque d'accès à des ordinateurs et aux technologies modernes, la rareté des bibliothèques pour étudier et entreprendre des recherches?

4. Gestion de l'information La responsabilité est l'obligation qui est faite à toute personne gérant des ressources ou à un titulaire de fonctions officielles ou d'un autre poste de confiance, de rendre compte de l'utilisation prévue et effective des ressources ou de l'acquittement de la fonction en question. Il est impossible de demander des comptes aux parties prenantes de la responsabilité et elles ne peuvent en rendre à moins que ne soient mis en place des moyens organisés, sûrs et simples pour

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accéder aux preuves de leurs actes. À cet effet, des archives fiables sont nécessaires afin de garder la trace des justificatifs. Les archives sont le fondement indispensable de la responsabilité. En l'absence de preuves littérales justifiant les activités comptables essentielles, le gouvernement, la société civile et le secteur privé ne peuvent ni garantir la transparence et la responsabilité, ni exercer la bonne gouvernance.

Gestion des archives La gestion des archives et dossiers est l'une des trois activités professionnelles qui assurent le contrôle crucial à la transparence, la probité et l'intégrité dans les systèmes de gestion financière. Les deux autres sont la comptabilité et la vérification. La gestion des archives est également la moins bien comprise de ces professions mais elle est le noyau des systèmes comptables sains et de la protection des systèmes d’écriture des opérations comptables. Les initiatives mondiales visant à améliorer la performance des secteurs public et privé, à renforcer la responsabilité et à endiguer la corruption sont basées sur l'hypothèse selon laquelle les archives offrent des preuves fiables. La gestion des archives est une fonction qui n'a pas été exploitée comme il se doit, or elle est la composante fondamentale de l'équilibre des pouvoirs et a des incidences sur tous les aspects de la gestion financière. Il semblerait qu'il importe peu que dans de nombreux pays la qualité des archives officielles ne cesse de se dégrader, ce qui altère les preuves. Les organisations de premier plan dans le domaine des archives telles que the International records Management Trust (l'IRMT) à Londres et le Conseil international des archives à Paris ont déclaré dans leurs publications que de plus en plus les archives sont considérées comme la pierre angulaire de la capacité d'un organisme à avoir une gestion saine. Ces deux réseaux professionnels internationaux continuent de soutenir que sans archives fiables, vérifiables et authentiques, les décisions, actes et transactions officielles ne peuvent être vérifiées, les règles ne peuvent être connues et appliquées, et la transparence n'existe pas. Ni l'intégrité ni les abus ne peuvent être prouvés et personne ne peut être tenu pour responsable de ses actes. Dans le monde de la responsabilité financière, les professionnels sont souvent, voire toujours, confrontés aux archives et à leur gestion. Pour reprendre ce qui a été dit plus haut, les archives et leur gestion n'occupent pas la place qui leur revient et ont été trop longtemps négligées en dépit de leur importance avérée pour la responsabilité et la transparence. La présente étude vise à rendre aux archives et à leur gestion leur statut de partie intégrante du cycle de la responsabilité financière. Il existe un sentiment selon lequel le développement impressionnant des technologies de l'information et des communications (TIC) dans le domaine de la création des archives et dossiers n'est pas suivi par le développement des moyens de gestion des archives. Les pirates informatiques de par le monde ont réussi à désorganiser des systèmes informatisés qui avaient pourtant été déclarés sécurisés. Voici quelques raisons pour lesquelles les concepteurs et les

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utilisateurs de systèmes informatiques se sentent menacés : ils/elles ne peuvent pas pleinement garantir la sécurité et l'étanchéité des systèmes fournis tandis que l'utilisateur ne souhaite le plus souvent pas livrer des informations vitales à ces systèmes, comme un numéro de carte de crédit, par exemple. Note surprenante : les pirates sont souvent des jeunes, agissant seuls à partir de zones reculées et en utilisant parfois des logiciels et du matériel limités. Or, ils sont en mesure de perturber des systèmes à l'échelon mondial, conçus par des équipes de techniciens chevronnés disposant d'équipements dernier cri et de ressources financières en quantité. Le monde est toujours surpris de voir qu'un jeune pirate informatique inexpérimenté puisse atteindre sa cible, un système réputé sécurisé et inviolable créé par un technicien expérimenté et capable. Les virus sont aussi une source de dysfonctionnement des TIC. Ils peuvent corrompre l'existence, la continuité, le contenu et l'accessibilité des archives. Bien qu'il existe des systèmes anti-virus performants tels que Norton et MacAfee qui ont aussi leurs limites et doivent être mis à jour de plus en plus souvent au fur et à mesure de l'apparition de nouveaux virus, la communauté des TIC se montre plus réactive que proactive dans ce domaine. Ainsi, la transition vers un système électronique d'archives doit passer par un processus qui veille à ce que les informations demeurent authentiques, fiables et vérifiables. La détérioration des pièces justificatives dans les sociétés est un problème mondial que l'on peut comparer à la dégradation de l'environnement : elle est insidieuse, lente mais désastreuse de par ses effets cumulatifs. À ce jour, de nombreux documents d'importance cruciale tels que des contrats, correspondances, procès-verbaux, rapports, mémorandums, et autres sont conservés sur un support en papier car ainsi ils fournissent une source vérifiable de données dans un cadre relativement stable et disponible même en cas de pannes d'électricité ou de problèmes de télécommunications. Ce système s'applique plus particulièrement au secteur public dans les pays en développement qui n'a pas encore pleinement pris conscience des TIC et où la mise en oeuvre demeure partielle. Les archives sur papier ne sont pas affectées par les changements de logiciels ou de matériel et le personnel qui n'est pas formé dans le domaine des TIC peut néanmoins les contrôler. Les archives informatisées sont beaucoup plus vulnérables que les archives sur papier et doivent être gérées avec soin afin de veiller à leur exactitude et de préserver le système d'enregistrement de leurs opérations. Les technologies actuelles de scannage, de copie, d'imagerie et d'impression en couleur permettent de créer des copies de documents quasiment identiques aux originaux. Les nouvelles technologies offrent la possibilité de manipuler et de falsifier le contenu des documents. En outre, les systèmes électroniques peuvent susciter la corruption et la fraude : Les utilisateurs peuvent être de connivence avec les techniciens informatiques, les techniciens peuvent exploiter les monopoles de l'information ou les gestionnaires locaux peuvent annuler les systèmes de contrôle qui existaient dans le système sur papier. La situation actuelle ne justifie pas que les applications des TIC remplacent les systèmes de gestion sur papier existants à moins qu'il ne soit démontré que les dossiers informatiques peuvent être préservés et maintenus sous une forme fiable et authentique sur la durée afin de satisfaire les besoins en responsabilité et juridiques. Enfin, la plupart des utilisateurs des TIC y compris les juristes, commissaires aux comptes et experts-comptables ne sont pas toujours pleinement conscients des problèmes connexes, des implications opérationnelles, juridiques et redditionnelles, ou des risques relatifs à la saisie, la sauvegarde et la gestion électroniques des archives.

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Les archives et leur utilisation Les archives sont des informations enregistrées, peu importe le support ou la forme sous laquelle elles ont été créées, reçues ou gardées par les institutions ou les individus dans le cours de leurs fonctions, de leurs obligations légales ou de leurs transactions. Les archives fournissent tout simplement la preuve d'évènements ou de transactions. Une transaction est un évènement économique ou contractuel qui entraîne un échange économique. Elle n'est pas forcément un évènement physique. Tout évènement entraînant des incidences financières appelle la création d'un dossier d'archives. Les archives sont essentiellement utilisées afin d'apporter la preuve qu'un événement ou une transaction a eu lieu. Toutefois, elles servent aussi de référence pour appuyer la prise de décisions et pour vérifier la conformité des documents lors de l'analyse des risques. Pour être authentiques, fiables et disponibles aux utilisateurs, les dossiers d'archives doivent être complets, authentifiés et exacts. Ils doivent aussi respecter les lois et les réglementations régissant la gestion des archives. En outre, les systèmes de sauvegarde doivent être sécurisés et fiables. Enfin, les archives peuvent être créées sous toute forme ou support : papier ou informatisé. Le format sous lequel les archives sont créées, sauvegardées et acceptées comme preuve est déterminé par les lois et réglementations d'un pays.

Types d'archives

Les catégories d'archives requises pour renforcer la responsabilité dans les systèmes de gestion financière vont bien au-delà des simples registres comptables générés lors de transactions financières. On attendra d'un système de gestion financière du secteur public qu'il demande les catégories suivantes des dossiers d'archives à des fins de reddition, soit sur support papier ou informatisé : Publications Publications destinées à la vente ou à la diffusion auprès du public

Publications officielles uniquement destinées à la fonction publique

Publications destinées à des groupes précis de fonctionnaires (circulaires, rapports

internes, avant-projets) Documents juridiques (Qu'un tribunal pourra réclamer pour statuer sur une réclamation ou résoudre un différend) Titre constitutif de propriété, bons, certificats d'actions ou de parts, etc.

Actes de fidéicommis relatifs à la gestion de tout fond, compte ou propriété

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Arrangements relatifs à des contrats, prêts, avances, subventions ou autres affaires

financières Autres documents importants nécessitant des accords de garde différents de ceux

applicables aux systèmes d'archivage ordinaires Comptes Les archives comptables tels que les registres, grand livre, bordereaux du grand

livre, fiches du grand livre, impression informatique, fichiers informatiques Les documents d'origine pour les registres comptables : bordereaux, calendriers,

déclarations, états financiers ou autres Dossiers de correspondance (Relatifs à la comptabilité et aux finances) Dossiers budgétaires

Dossiers de gestion des recettes et des dépenses

Dossiers des politiques et de la planification

Dossiers de compte, y compris les dossiers généraux et les dossiers de cas

Dossiers personnels des employés

Dossiers de cas n'étant pas liés à un registre comptable particulier

Rapports et déclarations ne servant pas de pièces justificatives

Déclarations de cession ou de reprise

États financiers d'autres institutions

Rapports ou états non-publiés

Documents de travail (Créés tout au long du processus comptable, ils ne font néanmoins pas partie du système d'archivage officiel) Copies de formulaires ne servant pas de pièces justificatives (copies de réquisitions,

formulaires de commande de chéquiers, souches de chèques, etc.)

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Registres utilisés pour le contrôle de la circulation des documents lors des processus

comptables (livrets d'arrivées des plantons, registres des retours) Circulaires, notes et instructions

Autres documents tels que les documents de travail personnels, brouillons, carnets de

note et journaux Registres nécessaires pour créer, contrôler et classer les dossiers Informations relatives aux dossiers transférés au dépositaire départemental

Programme de destruction des dossiers

Registres faisant apparaître l'utilisation des dossiers après leur transfert au dépositaire

départemental Programme de transfert des dossiers aux archives publiques (Archives nationales, par

exemple) Manuels de procédure des centres d'enregistrement des titres

Registres de conception et d'élaboration des formulaires

Les systèmes de gestion financière du secteur privé requièrent des registres et documents similaires aux fins de la responsabilité, néanmoins, il y a moins d'obligations à rendre des comptes au public et aucune obligation de transférer les dossiers aux archives publiques.

La fonction de gestion des archives La gestion des archives allie à la fois des démarches logique et pratique pour la création, la mise à jour, l'utilisation et la destruction des archives et dossiers sous forme informatisée ou sur papier. Un programme sain et systématisé de gestion aura la capacité de contrôler la qualité et la quantité des archives créées par une organisation donnée. Il pourra aussi permettre la mise à jour effective et sécurisée des archives, de manière à satisfaire les besoins des utilisateurs. Puis, un programme de gestion des archives qui fonctionne bien garantit que lorsque les documents n'ont plus de valeur pour l'organisation ils sont mis de coté comme il se doit. Les archives devenues inactives, mais qui ont toujours une valeur pour l'organisation, doivent être transférées vers un centre d'archivage pour y être conservées à long terme. Le cycle de vie d'un registre se décompose en trois phases : la création, la mise à jour et l'utilisation, et le classement. Tous les dossiers traversent ces trois phases, plus ou moins rapidement les uns que les autres selon les phases. La création des dossiers se fait en général au

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niveau de l'individu, mais elle inclut des documents externes (correspondances, contrats). Lors de la phase de mise à jour et d'utilisation, les dossiers sont gérés au niveau de classeurs et de séries de dossiers. La phase de classement implique des centres de stockage, d'archivage et de classement. La gestion effective des dossiers et archives joue le rôle de contrôle qui asseoit la capacité d'une organisation à mener ses activités avec efficacité. Elle rend possible le contrôle de tous les dossiers créés et reçus par l'organisation. Les programmes de rétention des dossiers fournissent la méthode pour la mise à jour, l'utilisation et le classement des dossiers. Les plans de gestion des dossiers systématisés sont tributaires de programmes d'archives bien formulés pour obtenir un système de renvoi aux documents à des fins de contrôle de toutes les transactions d'une organisation. La gestion des dossiers dépend aussi beaucoup d'autres méthodes de contrôle comme les systèmes basés sur des numéros (numéros de bordereaux, numéros de dossiers dans les registres) qui permettent l'organisation logique et le retrait rapide des dossiers. Grâce à un système de gestion des dossiers efficace, les contrôles nécessaires pour suivre les dossiers depuis la création ou réception, jusqu'à la destruction ou l'archivage. La gestion des dossiers permet le contrôle effectif de la gestion financière. En l'absence d'un accès opportun et efficient aux dossiers reflétant les transactions financières, le contrôle visant à mesurer l'efficacité et la conformité, et à identifier les risques est entravé. La majeure partie de la fonction de gestion des dossiers requiert la mise en place de mesures de sécurité et de confidentialité. La fonction contrôle limite l'accès aux dossiers. En plus de faire apparaître l'accès autorisé aux dossiers, la piste de vérification générée par le registre peut aussi faire ressortir des actions non autorisées intentionnelles ou accidentelles (altérations, vol, ou perte).

La gestion des archives en appui au système de contrôle de la gestion financière

La nécessité d'un cadre pour la gestion des dossiers aux fins de la gestion des finances est claire. Il est maintenant largement admis qu'il est essentiel d'améliorer le système de gestion des finances pour renforcer la responsabilité et lutter contre la corruption et la fraude. Néanmoins, à moins d'une gestion saine des dossiers générés lors des activités de gestion financière, cet objectif ne sera pas atteint. La perte de contrôle des dossiers et archives financiers entrave la capacité d'améliorer l'efficacité des opérations, de gérer les ressources extérieures, de mobiliser les ressources internes, de gérer la taille et les résultats d'une opération, de diffuser l'information et de s'adapter au contexte macroéconomique changeant. La gestion financière comprend des fonctions interconnectées qui produisent des systèmes d'appui au processus de gestion. Chacun de ces systèmes génère des dossiers et archives qui servent de preuves littérales. La conservation des pièces donne la forme et le fond aux systèmes financiers et fournit un système de renvoi aux documents par lequel les décisions et transactions financières peuvent être vérifiées, suivies et auditées. Tout contrôle de la gestion financière interne effectif se décompose en trois catégories logiques :

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Le contrôle des autorisations Le contrôle des écritures

Le contrôle de la garde

Des dossiers et archives autorisés, complets et exacts doivent démontrer l'efficacité et la cohérence de ces systèmes de contrôle. À leur tour, ces contrôles assureront la préservation du contexte et de la structure des dossiers, de même que leur contenu. Les dossiers et archives sont donc le socle qui soutient la responsabilité financière, comme il est démontré dans le tableau suivant :

Les archives et dossiers comme partie intégrante de la gestion financière

Fonctions/processus Objectif Dossiers résultants

Planification et établissement du budget Planification des

investissements à long terme Planification fiscale

Budgets annuels

pour le capital, le fonctionnement et les recettes Mobilisation des

ressources

Évaluation des orientations et des besoins en ressources financières et élaboration de la stratégie relative aux recettes et aux dépenses

Documents et dossiers budgétaires, estimations, projets de budgets, rapports sur la collecte des recettes fiscales et non fiscales, plans budgétaires, rapports économiques externes, examen des dépenses, prévisions du service de la dette

Exécution du budget Déblocage de fonds

Collecte des recettes

Affectation de fonds à des domaines spécifiques et à des codes de dépenses, emprunts et obtention de financements autres que les recettes, collecte des recettes et déboursement des fonds

Engagements : bons de commande, factures, bons de souscription (budgétaires) spéciaux, états de dépenses, requêtes périodiques Gestion des

créances : accords de prêts, registres, échéanciers de

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remboursement, prévisions du service de la dette, registres des créances Gestion de la

trésorerie : livres de caisse, reçus, bordereaux de paiement, états bancaires, prévisions des besoins de trésorerie

Comptabilité Écriture des

transactions financières Mise en place d'un

système interne de contrôle (sauvegarde) Fourniture

d'informations financières et statistiques pour l'établissement des rapports

Rassemblement des documents relatifs aux transactions financières, y compris les recettes et paiements Veiller à la bonne

conduite des activités financières conformément aux normes et procédures établies Fournir les

informations financières et statistiques tirées de l'analyse des transactions financières

Enregistrement : recettes, chèques, bordereaux de paiement, bons de souscription, bons de commandes, livres de caisse, états bancaires Sauvegarde :

rapports d'audit, requêtes, manuel de procédure, règles et procédures de la fonction publique Analyse et

établissement des rapports: registres, rapports, états, bilans, registres des montants à recevoir et à payer, registres des immobilisations, rapports des entrées de la banque centrale, rapports de la comptabilité des coûts, autorisations de dépenses, comptes d'inventaire

Audit Audit de régularité

Audit du rendement

Contrôle, évaluation, vérification et suivi des processus, des résultats et de la valeur des fonctions

Rapports d'inspection, rapports des finances publiques, requêtes d'audit, rapport sur les

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L’efficacité, economie et efficience des opérations) Audit de certification

et activités de gestion financière en appui de l'information financière fournie et des politiques de planification et de développement à venir

activités de suivi

La gestion des dossiers comme fonction de contrôle C'est après la fin de la Seconde guerre mondiale que la discipline de la gestion financière est apparue aux États-Unis afin de faire face à l'accroissement rapide du travail administratif dans les bureaux de l'État. Toutefois, elle était basée sur des principes d'organisation et de description des archives historiques d'administrations antérieures qui avaient été développés en Europe sur plusieurs siècles. En bref, l'objectif de la gestion des archives et des dossiers est de refléter le contexte des dossiers par rapport à la fonction administrative à laquelle ils sont liés. Elle décrit ce contexte et impose une discipline systématisée pour la gestion des dossiers selon les besoins de l'organisation. Bien que la gestion des dossiers et des archives soit liée aux fonctions des bibliothèques, puisqu'il s'agit pour les deux disciplines de rendre l'information disponible, elle en diffère également grandement, puisqu'elle s'intéresse autant au système de renvoi aux documents dans son ensemble qu'à un document en particulier. Les commissaires aux comptes et les juristes, qui sont tributaires des preuves littérales pour leurs fonctions, comprennent d'autant mieux ce concept. Les systèmes de gestion des archives et des dossiers fournissent un ensemble homogène de contrôles depuis la création des dossiers, jusqu'à leur classement final qui peut être soit la destruction, ou la conservation permanente pour garder une trace de l'expérience nationale. Selon leurs fonctions, ces systèmes couvrent les phases suivantes : La création: la création de dossiers et archives reflétant les fonctions et les

besoins de l'organisme, dans le cadre d'un système structuré et contrôlé d'archives, conformément à la législation et aux normes acceptées

Le contrôle : le contrôle du contenu, de la structure et du contexte des dossiers, et

sur la garde et l'appropriation La sauvegarde et la mise à jour: la préservation et l'archivage des dossiers et

l'entretien des structures nécessaires pour les protéger et les retirer. L'utilisation : le retrait, le mouvement ou la reproduction des dossiers.

Le classement : l'évaluation et le classement final des dossiers.

La gestion des dossiers fournit donc le cadre pour la création, la réception, l'enregistrement et l'entretien et la mise à jour des dossiers qui serviront de preuves pour la responsabilité. Dans le

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cadre de la gestion financière, son rôle est de protéger le savoir et les preuves nécessaires au bon déroulement de cette fonction, à la conception et à la mise en oeuvre des politiques, à la planification et à la prise de décisions et à la prestation de services financiers. La gestion financière doit veiller à ce qu'un système de contrôle interne adéquat soit mis en place. Toutefois, ces contrôles peuvent s'effondrer lorsque les gestionnaires financiers n'arrivent pas à localiser les informations requises pour référence, la prise de décisions et l'évaluation des risques. En l'absence d'un système de gestion, les dossiers et archives qui constituent la preuve des activités de gestion financière s'accumuleront dans les bureaux et seront soit désorganisés, soit égarés. La gestion des dossiers permet l'archivage et le retrait systématisés, contrôlés et autorisés des dossiers dans une organisation. Des dossiers authentiques et fiables sont le lien clair entre une autorisation, une personne et une date. Ils peuvent aider à identifier les abus, les mauvaises utilisations, et le non respect des instructions financières. Encore une fois, les contrôles financiers internes efficaces sont classés en trois catégories logiques : le contrôle des autorisations, le contrôle des écritures, le contrôle de la garde. Les dossiers avalisés, complets et exacts apportent la preuve de l'efficience desdits contrôles. Ces derniers pourront à leur tour aider à maintenir le contexte et la structure des dossiers, de même que leur contenu. Le contrôle des autorisations garantit que seules les transactions réellement nécessaires à l'avancement de l'organisation sont entreprises et que les transactions frauduleuses ou inutiles sont prohibées. Les dossiers permettent de garder la trace de toutes les transactions enregistrées, autorisées ou non, à des fins de vérification. Les signatures et cachets apposés sur les dossiers les authentifient. La copie originale des programmes informatiques et/ou des logiciels qui contrôlent le fonctionnement du système comptable (entrées de départ, analyse et entrées ultérieures) permettent de vérifier si le système a été altéré. Enfin, tout accès non autorisé aux systèmes informatisés et toute manipulation des registres comptables sont détectables grâce au système de renvoi aux documents comptables. Le contrôle des écritures veille à ce que toutes les transactions autorisées, et seulement celles-là, apparaissent dans les registres comptables. Des formulaires bien pensés et détaillés devraient servir de structure pour un contrôle amélioré des dossiers au fur et à mesure de leur création (par exemple, numéros et codes pour les formulaires) et permettraient une vérification plus efficace de l'exactitude des contenus. Les dossiers doivent être saisis et mis à jour de manière à montrer que toutes les opérations qui devaient être enregistrées l'ont été (par exemple, des écarts dans les séquences de numérotation, numéros ou codes de contrôle invalides). En outre, les registres montreront si les transactions passées en écriture ont été analysées et enregistrées correctement, ce qui permet aussi de vérifier que les dossiers sont complets et exacts et que les systèmes qui les créent et les entretiennent sont mis en oeuvre adéquatement. Le contrôle de la garde garantit qu'après avoir été enregistrés, les actifs représentés par le solde des comptes ne peuvent être mal utilisés (par diverses malversations, le vol ou la négligence). Si les dossiers sont conformes aux lois et aux réglementations régissant la gestion des archives, et conservés dans des lieux sûrs, ils montreront que les actifs de l'organisation ne sont ni détournés, ni utilisés sans égard à l'économie et à l'efficience. Ceci permet aussi de démontrer que les

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systèmes de gestion des dossiers sont systématiquement contrôlés, sécurisés et mis en conformité. Les dossiers qui se trouvent dans ces systèmes apporteront la preuve que les politiques de gestion (exprimées à travers les budgets, les prévisions à long terme, etc.) sont respectées et que toute déviation du plan de départ sont notées et soumises à une enquête qui trouve une réponse en temps voulu. Un programme performant de gestion des dossiers permettra la transmission efficace de l'information financière afin que ceux qui y ont accès puissent en faire un usage optimal. Enfin, les archives et dossiers complets, autorisés exacts et gardés en toute sécurité garantissent que les états financiers présentent un tableau vrai et juste.

La gestion des dossiers pour le renforcement du contrôle et de la vérification interne

Si la plupart des pays disposent de directives juridiques pour la tenue des registres et livres comptables (qui sont parfois obsolètes), beaucoup d'autres pays n'imposent pas de telles conditions à toutes les entreprises impliquées dans des transactions internationales, ou à leurs filiales hors du pays, ce qui diminue leur efficacité. Les directives relatives aux livres et registres comptables élaborées par un groupe de travail de Transparency International indiquent que toutes les transactions doivent être pleinement identifiées, décrites adéquatement et avec exactitude, puis classées à leur place dans les comptes. Ces directives doivent être appliquées uniformément aux entreprises à l'intérieure du pays et à leurs parentes à l'étranger, sachant que les filiales ne sont, la plupart du temps, pas directement soumises aux lois régissant la société parente. Contrairement à la situation des livres et registres comptables, la plupart des pays n'ont pas de législations explicites exigeant d'une entreprise qu'elle dispose d'un système de contrôle interne approprié. Les procédures sont l'une des composantes importantes du contrôle interne et, si elles sont conçues convenablement, elles aident à faire respecter les lois et réglementations applicables. Les pratiques comptable et de vérification requièrent un entendement du système de contrôle interne, y compris des procédures pour consigner dans les états financiers les conséquences de la conformité et de la non-conformité aux lois et réglementations applicables, et pour contrôler l'autorité concernée toute faiblesse matérielle. Étant donné que les normes comptables varient d'un pays à un autre, il est conseillé d'adopter les Normes comptables internationales (NCI) dans leur totalité comme normes de base afin d'améliorer la qualité et la fiabilité de la comptabilité et de la publicité. De même que pour la comptabilité, les normes de vérification varient d'un pays à un autre et il est également conseillé d'adopter toutes les Normes internationales d'audit (NIA) comme normes d'audit de base afin d'améliorer la qualité et l'uniformité de l'audit.

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Les Normes internationales d'audit relatives aux activités criminelles (ISA 250 “Consideration of laws and regulations in an Audit of Financial Statements”) et aux contrôles internes (ISA 400 “Risk Assessment and Internal Control”) sont particulièrement pertinentes. La gestion des dossiers s'intéresse à la circulation des informations dans l'organisation. Le contrôle et l'audit internes s'occupent de vérifier et d'examiner les systèmes d'appui des transactions, de déterminer s'ils sont performants et s'ils sont toujours mis en oeuvre conformément au cadre des politiques et des procédures de l'organisation. Le contrôle externe implique un examen indépendant des états financiers et l'évaluation de la performance d'une entité dans le but d'exprimer un avis sur ces éléments. Au sens large, les critères des commissaires aux comptes externes relatifs aux dossiers et archives sont les mêmes que ceux des commissaires aux comptes internes. Dans une situation idéale, du point de vue de la gestion des dossiers et du contrôle/audit interne, les mouvements des dossiers dans la structure de gestion financière doivent être rapides, sans faille et sécurisés. Ainsi, les gestionnaires des dossiers et les personnes impliquées dans le contrôle interne et la vérification doivent prendre part à la révision des systèmes, au suivi de leurs opérations et doivent recommander des améliorations. Ils devraient aussi déterminer la manière d'identifier, de mesurer, de classer et de suivre l'information financière et celle relative au fonctionnement. Tout programme de gestion des dossiers doit fournir le cadre du contrôle physique et logique des dossiers et prévenir l'accès non autorisé, les altérations, la perte ou la destruction (intentionnelle ou accidentelle). Le contrôle et la vérification interne se chargent d'examiner l'économie, l'efficacité et l'efficience des opérations. Le cadre physique fourni par la gestion des dossiers apporte une assurance supplémentaire sur le fait que les opérations se passent comme voulu. Tout programme performant de gestion des dossiers fournira les preuves de la conformité de l'organisation aux lois et réglementations régissant son fonctionnement. Il permet que ces lois et réglementations aient un impact concret en mettant en place un système de renvoi aux documents comptables qui permet de suivre les mouvements et l'utilisation des dossiers. Les fonctions de vérification et d'examen servent également à examiner : Le respect des lois, réglementations et autres dispositions externes

Les politiques et directives internes

D'autres dispositions y compris les autorisations appropriées pour les transactions

En outre, disposer de dossiers authentiques, fiables, disponibles et sécurisés peut aider les fonctions de contrôle et de vérification internes dans leurs enquêtes sur des cas précis, tels que les cas de fraude soupçonnés.

Le cadre juridique et réglementaire La loi demande aux organisations de créer et de conserver des dossiers et archives aux fins de la responsabilité financière sous forme de statuts ou de jurisprudence. La législation peut être

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complétée par des dispositions réglementaires plus détaillées. Ceci s'applique aux secteurs privé et public, mais les critères légaux sont généralement plus stricts envers le secteur public, ce qui montre un besoin plus important de garantir la responsabilité publique. La plupart des pays ont mis en place une réglementation qui détermine quels dossiers et archives sont publics ou officiels et ils ont créé des organismes (archives nationales, Service national des archives), chargés de superviser la mise en oeuvre de leurs dispositions. En général, il faudra pour cela que les archives ayant une valeur permanente soient transférées dans un centre de classement (en général, les Archives publiques) pour leur mise à disposition pour la consultation publique, sous certaines conditions et avec précautions.

La loi devrait autoriser la destruction des archives lorsqu'un audit n'est plus nécessaire pour les besoins de l'administration. La destruction doit se faire dans un cadre habilité et elle doit être consignée. Il est important de gérer avec minutie les risques liés à la législation et à la réglementation suivantes. Même si le risque n'est pas totalement éliminé, il est considérablement réduit lorsque les dossiers et archives sont controlés systématiquement. Tout programme de gestion des dossiers efficace compilera la législation pertinente, y compris la jurisprudence, et les réglementations, de même les citations et les séries de dossiers qui apparaissent dans le texte. Le programme doit également prendre en compte les règles de la preuve, notamment celles qui régissent l'admissibilité de l'information informatisée ou électronique. La législation et les réglementations du secteur public peuvent comprendre des publications telles que : La législation des registres publics

La législation des finances et de l'audit

La législation sur la liberté de l'information

La législation de la protection des données

La législation sur la vie privée

La prescription

Les directives financières

Le manuel comptable

Le manuel de la vérification

Communément, la législation et les réglementations du secteur privé peuvent comprendre des publications telles que :

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La législation des entreprises

La législation de la protection des données

La législation sur la vie privée

La législation des investissements

Les prescriptions

La législation spécifique aux professions (y compris la législation bancaire)

La législation des droit de propriété intellectuelle'

Les directives financières

Le manuel comptable

Le manuel de la vérification

Le cadre des dossiers et archives En plus de la législation et des réglementations externes, les systèmes de contrôle des dossiers utiliseront aussi les politiques, procédures, directives et meilleures pratiques spécifiques à la gestion des dossiers. Ces publications pourront être générées à l'interne par le département chargé de la gestion des dossiers ou être le produit d'associations professionnelles ou des Archives nationales. En général, les politiques, procédures et directives peuvent comprendre des publications telles que : La programmation des archives

L'inventaire des registres et dossiers

La liste d'enregistrement

La prévention des catastrophes

Les critères d'évaluation

Les normes nationales et internationales

La documentation relative aux normes descriptives

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Les directives pour l'élaboration des outils de recherche

Le code de déontologie professionnelle

Gestion des dossiers : domaines clefs Les zones critiques de la gestion des dossiers sont notamment : Les dispositions administratives, personnel et formation

Le programme de gestion des dossiers

La programmation des archives

Les dossiers indispensables, la prévention des catastrophes et les plans de

récupération La gestion des formulaires

Le classement des dossiers

Les liens interdisciplinaires

Dispositions administratives, personnel et formation Un cadre administratif doit être mis en place pour assurer le fonctionnement efficace, efficient, et uniforme du programme de gestion des dossiers. Ledit cadre doit être composé de directives claires pour l'établissement des rapports et de domaines prioritaires de responsabilité, d'un budget approprié, de la planification des programmes en cours, des compétences de base, des éléments de programme définis et des liens interdisciplinaires logiques. La gestion des dossiers est une spécialisation. Les grandes organisations telles que les gouvernements centraux devraient prévoir un déroulement de carrière ou un plan de service distincts pour le personnel responsable de la gestion des dossiers. Ceci aide à motiver et à retenir les experts en leur proposant des opportunités professionnelles et en favorisant le développement de la fonction de gestion des dossiers grâce à des compétences techniques et institutionnelles. Tous les membres du personnel chargés de la gestion des dossiers doivent avoir des descriptions de poste adéquates. Le budget doit être suffisant pour permettre au programme de gestion des dossiers de fonctionner efficacement. Les postes du budget doivent tenir compte du coût de l'espace, de l'équipement, des fournitures, du stockage, de la main d'oeuvre et des autres coûts directs, ainsi que des coûts indirects.

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La planification à moyen et à long terme centrée sur le développement des programmes doit être mise en oeuvre afin de faire en sorte que les structures et le personnel correspondent aux besoins de l'organisation. À l'ère de l'information, les organisations doivent inclure dans leur planification des dispositions pour mettre en place et exploiter des programmes des dossiers informatisés et la mise à disposition de personnel à cet effet. Afin de s'acquitter de leurs charges avec succès, le personnel doit avoir des compétences de base. Le personnel de gestion doit détenir une formation professionnalisante, de préférence un diplôme d'enseignement supérieur de deuxième cycle, dans le domaine de la gestion des dossiers et des archives. Selon les besoins de l'organisation, les spécialistes seront recrutés pour les archives informatisées. De nombreux gouvernements proposent des formations internes pour les para-professionnelles. Ce sont des formations dans le domaine des procédures de classement, d'indexation et de classification.

Programme de gestion des dossiers et archives Un programme de gestion des dossiers et archives complet couvre une multitude de fonctions et doit par conséquent comprendre les éléments suivants : L'évaluation, la conservation et la programmation des dossiers

Les registres indispensables

La prévention des catastrophes et les plans de récupération

La gestion des formulaires

La gestion des systèmes de registres actifs (incluant directives et rapports)

Le classement des dossiers

La gestion des archives

Programmation des archives Les dossiers sont gérés selon un programme de rétention qui répertorie les registres créés et reçus par une organisation, de même que les dates prédéterminées de leur destruction ou de leur transfert aux archives pour leur conservation définitive. La programmation des dossiers garantit que les registres sont entretenus et conservés comme il se doit et permet la destruction rapide, systématique et autorisée des registres lorsqu'il a été décidé qu'ils n'ont plus de valeur. Cette procédure produit un registre complet où figurent les dossiers détruits, leur date de destruction et la loi ou la réglementation et la personne autorisant ladite destruction. La programmation est un accord entre le service des dossiers et l'organisation. Il s'agit d'un document avalisé qui

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comprend les besoins opérationnels, et les conditions législatives et réglementaires. Un programme avalisé des dossiers montre comment un système tout entier est exprimé juridiquement et contrôlé intellectuellement.

Les registres indispensables et les plans de récupération Tout plan de registres vitaux doit prendre en compte le besoin de responsabilité. Les registres vitaux sont essentiels au fonctionnement d'une organisation pendant et après les situations d'urgence (inondations, incendies, virus informatiques). De plus, tous les registres nécessaires pour la protection des droits et des intérêts de l'organisation et du public (intérêts financiers, protection de la santé publique) doivent être considérés comme des dossiers vitaux. La conservation physique des dossiers doit être garantie afin de préserver la transparence et le devoir de reddition. Tout programme de gestion des dossiers complet doit comprendre un plan de prévention des catastrophes et de récupération pour des situations qui pourraient empêcher l'organisation de fonctionner normalement. Un plan complet couvrirait la prévention, la préparation et la récupération.

Gestion des formulaires La gestion des formulaires contrôle la collecte et la transmission de l'information au sein d'une organisation. Les formulaires sont des outils qui améliorent la circulation de l'information dans une organisation. Ils peuvent accroître l'efficacité et l'efficience institutionnelles, ce qui aide l'organisation à être transparente. En substance, l'utilisation de formulaires bien conçus doit pouvoir garantir que les registres sont complets, avalisés et exacts. La gestion compétente des systèmes de dossiers actifs, y compris des dispositions prises pour les directives (les politiques et les procédures, par exemple) et les rapports, améliore l'accès aux registres auxquels il est constamment fait référence comme preuves des opérations, pour appuyer la prise de décisions et pour l'analyse des risques. On ne peut attendre la reddition des organisations concernant leurs performances quotidiennes si les dossiers apportant la preuve de leurs actions ne sont pas disponibles facilement.

Archivage des dossiers Tout programme de gestion des dossiers performant nécessite des structures d'archivages adéquates pour la sauvegarde physique : des centres de classement, les archives nationales, les systèmes d'enregistrement. Ces structures doivent garantir la sécurité des dossiers, y compris contre les incendies et les inondations et contre les accès non autorisés. Les dossiers (sur support papier ou informatisés) doivent être conservés dans un endroit propre, ordonné et organisé. Des étagères et des classeurs en quantité suffisante doivent être prévus pour faire face aux besoins actuels et prévisionnels. En outre, il convient aussi de prévoir des systèmes

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de régulation de la température, de l'humidité et de l'éclairage au sein des installations. Le contrôle de l'environnement physique réduit les risques de destruction des registres par les insectes nuisibles, la moisissure, la poussière, les ultra violets et les mauvaises manipulations. Il convient d'inspecter les installations pour évaluer leur conformité avec les politiques et procédures régissant la conservation physique des registres. Les organisations opérant avec des registres informatisés doivent prévoir un mode de sauvegarde de secours et de stockage, y compris hors du site. La gestion des archives est l'identification des registres inactifs qui conservent une valeur pour l'organisation, puis leur transfert vers une structure d'archivage pour leur classement et préservation définitifs. Il convient de préserver l'intégrité des archives inactives de sorte que leur valeur pour l'organisation ne soit pas diminuée. Ainsi, elles restent une partie intégrante de l'ensemble des pièces justificatives de la responsabilité d'une organisation.

Connections interdisciplinaires Les gestionnaires des registres ne peuvent s'avérer efficaces que s'ils travaillent en étroite collaboration avec d'autres experts, tels que les experts en technologies de l'information, les bibliothécaires, les juristes, les commissaires aux comptes, les experts-comptables et les cadres supérieurs, afin de créer des liaisons interdisciplinaires. Ils doivent donc, au moyen d'une prestation de services efficace, s'efforcer de créer avec leurs clients des relations basées sur l'intégrité, la fiabilité, l'objectivité et l'utilité. Afin de s'acquitter de ces tâches, il leur est nécessaire de se montrer hautement professionnels.

Les pays en développement Dans certains pays en développement, l'efficacité opérationnelle des systèmes de gestion financière est entravée par les problèmes et les faiblesses suivants :

La faible conscience du rôle de la gestion des dossiers en appui à l'efficacité et à la responsabilité institutionnelles

L'absence de lois portant sur la gestion moderne des dossiers

L'absence de compétences essentielles

L'encombrement et l'inadéquation des lieux de classement des registres électroniques et

sur papier L'absence de centres construits aux fins du classement

L'absence de budget spécial pour la gestion des dossiers

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La sécurité et la protection de la confidentialité laissent à désirer

L'absence de registres vitaux et de plans de préparation aux catastrophes et de

récupération. Capacités inadéquates aux fins de gestion des registres électroniques

Les systèmes d'information Les systèmes d'information sont " tous les processus ou procédures, avec ou sans appui des technologies de l'information, qui offrent un moyen d'acquérir, de stocker, de traiter et de diffuser l'information. Les systèmes d'information des TIC sont notamment les applications informatique et leurs "composantes infra-structurelles" d'appui. La technologie de l'information (TI) inclut les ordinateurs, les périphériques, l'infrastructure des communications et les systèmes connexes. Le présent chapitre s'intéresse particulièrement aux systèmes de l'information pour les gouvernements nationaux.

L'informatisation des systèmes de gestion financière a tout d'abord servi à automatiser les processus existants. Néanmoins, les avancées dans le domaine de l'information et de l'informatisation sont telles qu'il conviendrait d'envisager un nouveau paradigme pour la gestion financière. Le concept de la gestion financière intégrée devient une réalité grâce aux systèmes de la communication et de l'information qui facilitent le partage des données statiques et dynamiques entre les deux systèmes communément considérés comme des systèmes distincts. Ceci rend possibles nombre des approches modernes de la gestion financière performante, ou le nouveau paradigme. Toutefois, pour beaucoup de pays pauvres ou d'économies en transition ce nouveau paradigme reste une possibilité très lointaine. Dans ces pays, les systèmes d'information sont un mélange de systèmes manuels et automatisés, souvent mal intégrés et sont parfois peu fiables et fonctionnels. L'objet du présent chapitre est d'apporter un outil de diagnostic pour l'évaluation de tels systèmes et des pistes pour des réformes.

Les registres comme pièces probantes dans un système informatisé

La croissance rapide des technologies de l'information et des télécommunications (TIT) et la tendance croissante à utiliser des ordinateurs pour harmoniser l'administration, ont mis en relief la nécessité d'accéder à l'information sur papier et électronique. On pense souvent que les ordinateurs résolvent les problèmes d'information. On attend de l'informatisation qu'elle apporte des bénéfices importants en termes de productivité, de transparence et de responsabilité. De plus, la convergence entre les avancées informatiques et celles des télécommunications a des conséquences révolutionnaires pour le commerce et les

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investissements mondiaux. Les pays qui ne mettent pas en place de système informatisé risque de se retrouver dans une situation de retard de développement irrattrapable. L'informatisation devrait offrir aux pays économiquement défavorisés l'occasion de sauter à un niveau de développement économique supérieur, pour un investissement relativement modeste. Cependant, la transition vers un système de preuves électroniques doit être progressive et il convient de veiller à ce que les registres soient authentiques, fiables et vérifiables. Mettre l'accent sur la technologie de l'information pour la manipulation de l'information, sans accorder suffisamment d'attention à la manière dont est gérée l'information en tant que preuves des décisions, des processus, c'est inhiber la responsabilité plutôt que la renforcer. Le fait est que tous les gouvernements continuent d'opérer sur papier. Les registres de papier resteront, dans le futur proche, une source essentielle de preuves. Ils représentent une source de données juridiquement vérifiables, dans un cadre plus ou moins stable, qui reste accessible même en l'absence d'électricité et de problèmes avec les télécommunications. Ils ne sont pas affectés par les changements de logiciels ou de matériel et peuvent être contrôlés par des fonctionnaires n'ayant pas de formation en technologies de l'information. À l'heure actuelle, de nombreux pays utilisent des systèmes sur papier obsolètes ou en échec pour la conservation des preuves, d'où des registres désorganisés, incomplets ou difficiles d'accès. Ils sont donc dans l'incapacité de fournir une source de données qui fasse autorité et qui est nécessaire pour mettre sur pied des systèmes informatisés sains. Les tentatives de construire des systèmes informatisés sur des systèmes sur papier effondrés mènent non seulement à un gaspillage de ressources financières, mais confronte aussi les pays concernés à un risque accru en les dotant de deux systèmes peu fiables: le système sur papier et le système électronique. Bien que les transactions électroniques soient en principe très proches en nature des transactions sur papier, elles sont néanmoins bien plus fragiles que ces dernières et il convient de veiller à leur exactitude et de garder une trace de leur traitement. Qui plus est, les systèmes électroniques peuvent multiplier les risques de corruption et de fraude. Les hauts fonctionnaires peuvent agir de connivence avec les spécialistes des technologies de l'information, les spécialistes peuvent profiter des monopoles de l'information, ou encore, les gestionnaires locaux peuvent annuler les contrôles qui existent dans les systèmes sur papier. Dans un cadre informatisé, le blanchiment d'argent et la fraude peuvent entraîner un mouvement très rapide de fonds vers des destinations qui ne sont pas les leurs. Les systèmes électroniques de gestion des documents (SEGD) qui sont utilisés pour gérer le classement et le retrait de l'information électronique ne reflètent ni le contexte administratif, ni la relation entre l'information et les actions. Il est périlleux de dépendre des systèmes électroniques de gestion des documents car ils n'offrent que très peu de preuves. Les problèmes relatifs au contrôle des preuves électroniques dans le temps sont aggravés par le fait que l'industrie de l'informatique ait tendance à se centrer sur ses objectifs à court terme. Il est généralement accepté que les équipements informatiques et les logiciels tombent rapidement en désuétude. Par le passé, ce problème était relativement limité car les ordinateurs étaient utilisés pour enregistrer les transactions numériques telles que la paie ou les fonctions comptables. Les

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données de ces systèmes sont plutôt faciles à transférer dans les nouveaux systèmes. De plus, les dossiers générés par ces systèmes sont le plus souvent utilisés pour des périodes courtes et l'informatisation pénètre aujourd'hui des domaines où ceci n'est plus le cas. Les gestionnaires doivent être très prudents lorsqu'ils souhaitent compter sur des systèmes informatisés sans conserver les documents originaux alors que les registres peuvent s'avérer utiles pour de longues périodes de temps et que leur perte pourrait avoir des implications financières graves. Il s'agit notamment des registres du personnel, de retraite, des registres relatifs aux prêts à long terme, ceux relatifs aux titres de propriété et fonciers, les contrats et les dossiers de décisions prises par les pouvoirs publics. Tant que la certitude que les registres électroniques peuvent être conservés à long terme sous une forme authentique et fiable n'aura pas été établie dans le cadre de la responsabilité, les applications informatiques doivent servir de complément plutôt que de remplacement aux systèmes sur papier. En résumé, on peut donc dire que les avancées notables de la technologie en matière de création des registres n'ont pas été suivies par de telles avancées dans leur gestion. En-dehors de la profession des dossiers et archives, l'incompréhension demeure quant à l'importance de la bonne gestion des dossiers comme condition pour le déploiement réussi de la technologie de l'information. De nombreux organismes publics ne disposent pas des compétences techniques ou des ressources requises pour gérer les dossiers générés par les systèmes informatisés. Nombre de hauts fonctionnaires, de juristes, de commisaires aux comptes et d'experts-comptables ignorent les enjeux et les incidences opérationnels, juridiques et redditionnels de la saisie et gestion électronique des dossiers. Il est nécessaire de créer un cadre pour la gestion des registres électroniques et sur papier. L'absence d'un organe clairement reconnu pour les réglementations, les pratiques, les politiques et les procédures de gestion des dossiers en qualité de preuves, soit sur support papier ou électronique, doit être rectifiée si le mouvement de la responsabilité doit réussir. La préparation des normes comptables et d'audit interne est bien lancée, or la gestion des normes doit recevoir la même attention car elle fait partie du cadre global de la responsabilité. Il reste encore beaucoup à faire pour veiller à ce qu'il y ait un accord sur les objectifs et les critères de base pour la tenue des dossiers dans un environnement mixte (sur papier et électronique), en appui des besoins en preuves des gouvernements et des citoyens. Il faudrait à cet effet définir les meilleures pratiques pour la création, la sauvegarde et la vérification des dossiers comme preuves de la responsabilité, veiller à ce que la formation nécessaire soit disponible, et élaborer des moyens de contrôler les registres et les systèmes de classement afin d'évaluer les meilleures pratiques et les risques de corruption. Un cadre de gestion des dossiers, sur papier ou en format électronique, en qualité de preuve de la responsabilité, sera la base sur laquelle pourront être construits les systèmes comptables, la vérification externe et l'évaluation des performances. Il pourra, en outre, étayer les objectifs principaux de la responsabilité que sont le renforcement de l'État de droit et l'amélioration de la prestation des services à l'endroit des populations. De même, il permettra aux citoyens d'exiger de leur gouvernement qu'il réponde de ses actes, preuves tangibles à l'appui.

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Problèmes L'adoption de nouveaux systèmes de gestion financière sophistiqués, utilisant les technologies de l'information, a souvent été décevante. Ces systèmes connaissent des problèmes allant des retards aux échecs, en passant par un impact parfois limité de la nouvelle technologie. Certains de ces problèmes sont d'ordre technique, mais beaucoup reflètent l'incapacité des techniciens et des mordus de technologie à prendre en compte le facteur humain, d'où des processus de changements mal gérés. Après tout, "la technologie n'est pas porteuse de tant de valeur ou d'incidences en soi. Elle ne l'est que lorsque mise en pratique par des personnes"1. Le problème fondamental est que bien que les informations gouvernementales soient des ressources importantes, elles ne sont en général pas exploitées à leur juste valeur. Même lorsque l'information est disponible et accessible, son filtrage et son interprétation sont souvent inadéquats. Le problème est donc double : un partage insuffisant de l'information ou une quantité d'informations si grande que les organiser et les gérer devient un véritable défi. Des investissements conséquents sont faits dans les technologies de l'information et dans les systèmes de communication aux fins de la gestion financière publique. Il est primordial d'évaluer l'efficacité des systèmes en place et d'identifier les facteurs principaux de réussite en vue de les améliorer. Lesdits facteurs doivent tenir compte des besoins en transparence et en responsabilité.

Le concept des meilleures pratiques Les meilleures pratiques sont un concept important qui doit être appliqué à tous les niveaux des systèmes d'information, qu'il s'agisse de la conception, la passation des marchés, la mise en oeuvre, la documentation ou l'exécution. Les meilleures pratiques tirent les leçons de la mise en oeuvre des projets de technologies de l'information prépondérants et d'autres études. Par le passé, les meilleures pratiques restaient la propriété d'une seule organisation. Elles prescrivent l'utilisation à toutes les étapes de la conception, de la mise en oeuvre et de l'exécution des systèmes de l'information des méthodes et approches qui incorporent le meilleur des expériences cumulées. Dans le cadre des meilleures pratiques, les entreprises regrouperont les méthodologies, la formation et les procédures de gestion de la qualité mises en place pour garantir l'élaboration et la mise en oeuvre des systèmes d'information conformément aux meilleures pratiques en cours. On peut définir ainsi les meilleures pratiques : "l'application uniforme dans une organisation de méthodologies ayant fait leurs preuves dans le cadre de la spécification, définition, conception, passation des marchés, mise en oeuvre et exécution des systèmes, en incorporant la gestion des risques, de la qualité et de la configuration, de même que la documentation et la formation".

1 1 “Managing use not technology: a view from the trenches” Wanda J. Orlokowski, in “Mastering Information Management”, Financial Times, 2000.

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Au Royaume-Uni, pour le gouvernement, les meilleures pratiques dans les systèmes d'information sont la responsabilité d'un organisme gouvernemental, Central Computer and Telecommunications Agency (CCTA). Le CCTA publie des normes sur, entre autres, le développement des systèmes, la gestion des projets, la sécurité, et autres domaines. L'organisme fournit aussi la certification comme point de départ pour la formation et comme indication de la performance. D'autres gouvernements et certaines grandes entreprises des systèmes d'information ont développé leurs propres normes concernant les meilleures pratiques. Ces normes tendent à se ressembler et leur adoption montre que la meilleure pratique est observée. L'application des meilleures pratiques permettrait d'éviter les problèmes inhérents aux systèmes informatiques comme par exemple les technologies inappropriées, les technologies inadaptées aux besoins des utilisateurs ou des systèmes, les systèmes de développement ad hoc, le manque de documentation, les contrôles de gestion faibles, et autres. Donc, lors de l'évaluation des systèmes d'information il convient de poser une question à toutes les étapes : "les meilleures pratiques ont-elles été appliquées ?"

Les systèmes de gestion financière publique Les objectifs de la gestion financière peuvent être considérés à trois niveaux2, la transparence et la responsabilité étant des thèmes transversaux, comme cela apparaît dans le tableau 1 ci-dessous. Figure 1 : objectifs de la gestion financière gouvernementale

Niveau 1 Contrôle fiscal

Niveau 2 Affectation des ressources conformément aux orientations politiques Niveau 3 Gestion des ressources pour un bon rapport coûts-résultats au moyen de l'économie, de l'efficience et de l'efficacité

La gestion financière publique comprend une série de sous-systèmes orientés vers la planification et la budgétisation. Ces systèmes opèrent dans un environnement contrôlé et sont soumis à la vérification. Ils sont susceptibles d'être reproduits à divers niveaux du gouvernement, selon l'équilibre entre centralisation et décentralisation. La figure 2 ci-dessous montre un récapitulatif des systèmes, du contrôle et de la vérification envisageables.

2 Budgetary Institutions and Expenditure Outcomes, Ed Campos et Sanjay Pradhan, Département de la recherche, Politiques de développement, Banque mondiale, Septembre 1996

Responsabilité et

transparence

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Figure 2 : présentation des systèmes de gestion financière

Ces systèmes ont toujours été indépendants les uns des autres. Même le lien entre l'établissement du budget et la comptabilité est souvent faible, les processus étant mis en oeuvre par des personnes différentes, aux formations différentes. Le concept de la gestion financière intégrée est de considérer les sous-systèmes comme des composantes d'un même système et de mettre en place des normes communes et le partage des données entre les différents sous-systèmes. Lors de l'évaluation des systèmes, il est important d'identifier leurs objectifs institutionnels de savoir quelle partie du modèle ci-dessus est sous révision et quel est le degré d'intégration souhaité entre les systèmes.

L'approche stratégique pour les systèmes d'information

Il convient de mettre en place une série de stratégies afin d'atteindre les objectifs de gestion financière :

Stratégie organisationnelle : dans une situation idéale, les systèmes, l'information

et l'organisation devraient être alignés pour répondre à la question "Pourquoi ?"

Exécution du budget Adoption du budget-autorité légale pour

l'imposition et les dépenses

Environnement de contrôle

Constitution

Législation de la gestion

financière

Législation de la vérification

Loi des finances

Normes comptables

Législation financière

Plan comptable

Manuels de procédures

Formats budgétaires et

des états financiers

Plans et processus budgétaires

Planification à long terme

Programme d'investissement public

Planification fiscale macroéconomique

Cadre budgétaire à moyen terme

Budgets annuels - valorisation du capital - charges récurrentes

Processus budgétaires gouvernementaux

Déblocage des fonds

Recouvrement des recettes

Processus connexes

Passation des marchés et programme de travail du secteur public

Paie et Gestion des ressources humaines

Gestion de l'aide étrangère

Administration des recettes et recouvrement des impôts

Gestion de la trésorerie, de la dette et des liquidités

Gestion des actifs

Contrôles d'audit

Audit de certification

Audit de conformité

Audit de rentabilité

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Stratégie de la communication et des systèmes d'information : il s'agit d'identifier les systèmes, processus et liens (cf. figure 2, ci-dessus) et de hiérarchiser les priorités de mise à jour. Cette stratégie répond à la question "Quoi ?"

Stratégie de gestion de l'information : qui a besoin de l'information, quand et sous

quelle forme ? Détermine l'architecture de l'information et répond à la question "Qui ?"

Stratégie des technologies de l'information : la technologie nécessaire afin de faire

face aux besoins de l'organisation en termes de systèmes et d'information. Il s'agit de répondre à la question "Comment ?"

Earl3 a identifié ces stratégies. En outre, si des systèmes nouveaux ou révisés doivent être mis en oeuvre, deux stratégies supplémentaires seront requises :

Stratégie des achats : comment les systèmes seront acquis Stratégie de changement de la gestion : les méthodes pour veiller à ce que

l'information soit utilisée comme il se doit en vue d'améliorer la réalisation des objectifs institutionnels

Cette relation apparaît dans la figure 3 ci-dessous

Figure 3 : cadre stratégique de l'information

Le modèle fournit un cadre pour l'évaluation du système d'information. Les objectifs institutionnels ont déjà été identifiés dans la figure 1 ci-dessus. Le point de départ de toute

3 Management strategies for information technology”, Michael J. Earl, Prentice Hall, et Every Business is an information business, Michael J. Earl, in “Mastering Information Management”, Financial Times, 2000.

Pourquoi? Stratégie organisationnelle

pour la réalisation des objectifs institutionnels

Stratégie de changement de gestion

Quoi? Stratégie des systèmes de

communication et d'information

Qui? Stratégie de gestion de

l'information

Comment? Stratégie des technologies

de l'information et des communications

Stratégie de passation des marchés

64

évaluation est de se demander dans quelle mesure le système d'information est conforme aux objectifs institutionnels et organisationnels.

Stratégie d'information La gestion financière est dictée par l'information. Les activités nécessaires pour atteindre les objectifs de la gestion financière, telles qu'elles apparaissent dans la Figure1 ci-dessus, ne sont possibles que grâce à l'information. Pour être efficace, cette information doit remplir certains critères : pertinence, fiabilité, ponctualité. Elle doit aussi être présentée aux personnes appropriées sous un format adéquat. Ce sont ces besoins en information qui doivent guider les technologies de l'information et des communications. Dans le secteur public, comme dans le monde des affaires, il existe un lien entre la performance et l'information. Il est possible de mettre en place des réformes ou des améliorations de la gouvernance sans l'information adéquate, mais elles seraient en péril. Pareillement, l'information seule n'améliore pas la performance. C'est en associant la bonne information à d'autres stratégies que l'on améliore durablement la qualité de la gouvernance. La figure 4 ci-dessous illustre ce modèle. Figure 4 : lier l'orientation de l'information à la gouvernance

L'information doit avoir quatre impacts essentiels sur la gouvernance dans le secteur public :

65

Améliorer l'efficacité opérationnelle : les gouvernements fournissent des services au public dans le domaine, par exemple, de l'ordre public, la justice, l'éducation, la santé, etc. L'efficacité est améliorée par le biais d'une meilleure information Faciliter la prise de décisions : les gouvernements fonctionnent avec une "enveloppe de

ressources" limitée. L'information améliorée permet une meilleure hiérarchisation des priorités Améliorer la communication en appui à la bonne gouvernance. La communication

soutient les services gouvernementaux à travers le pays et permet aux personnes et aux organisations, liées au gouvernement ou non, de partager l'information L'information appuie l'innovation dans le domaine de la gouvernance et de la prestation

des services. L'information devrait appuyer de nouvelles idées pour la gouvernance. L'information relative à la gestion financière devrait être centralisée sur une stratégie de l'information qui contribuerait à améliorer les performances publiques

Stratégie des systèmes d'information La stratégie des systèmes doit être distincte de la technologie et peut être explicitée en quelques axiomes. Par exemple : La stratégie consiste à fournir la bonne information appropriée à la bonne personne, au

bon moment, dans le bon format, et affichée sur n'importe quel ordinateur, peut importe l'endroit de traitement ou de sauvegarde de l'information, sous réserve d'obtenir la permission de visualiser ou d'utiliser les données.

La stratégie ci-dessus est le signe d'un changement vers la gestion financière intégrée. L'intégration est possible à divers niveaux et peut englober toutes ou certaines composantes de la gestion financière. L'intégration comporte trois aspects: La création de normes de fonctionnement et techniques communes : l'utilisation de

structures de codification communes pour les activités et les unités (par exemple, les codes utilisés pour identifier les projets doivent être les mêmes dans la planification, le budget, la comptabilité et la gestion de la dette). L'information peu uniforme et peu structurée est un problème commun dans les pays en développement

Des données enregistrées une seule fois, utilisées plusieurs fois. L'uniformité,

l'adaptabilité et la durabilité : des données enregistrées une fois, que l'on peut extraire sur différents écrans et pour différents besoins, restent sauvegardées jusqu'à leur modification ou suppression

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La présentation des données aux utilisateurs, qui ne souhaitent pas en connaître la source ni savoir quelle est l'application utilisée, depuis différents systèmes.

Domaine d'application : le champ des systèmes financiers, compris dans le système

Bases de données : le nombre, l'interconnexion et le niveau d'intégration des bases de

données La communauté : l'utilisation des normes, codes et définitions communs dans tous les

systèmes Accès aux données : la simplicité et la rapidité relatives avec lesquelles un utilisateur peut

accéder à des données utiles et pertinentes. Ces quatre critères peuvent être utilisés pour évaluer le degré d'intégration d'un système de gestion financière, chacun représentant un ensemble homogène de possibilités. Le tableau 6, ci-dessous, identifie les trois degrés d'intégration selon les critères précédents.

L'intégration des systèmes

Dans un pays donné, le système budgétaire peut transférer l'information au système comptable, mais la réciproque n'est pas possible. Les données réelles sont donc comparées au budget de départ sans tenir compte des transferts. La gestion de la trésorerie estbasée sur les chèques émis et n'est pas liée au système de la dette. L'objectif de l'intégration est de créer un lien à deux sens entre le budget et la comptabilité, les données réelles peuvent ainsi être comparées à un budget souple. Ces informations et celles relatives au système de la dette sont rapprochées de la gestion de la trésorerie afin de prévoir le flux de trésorerie, puis il y a un retour au système de gestion de la dette afin de prévoir les emprunts à court terme et, en cas de dépassement des plafonds, il revient au Ministère des finances de mettre en place des restrictions aux dépenses.

En réalité, aucun système de gestion financière ne peut réaliser l'intégration totale selon la définition ci-dessus. Les systèmes existent à différentes échelles. D'un côté, il y a peu d'intégration ou aucune, et de l'autre, l'intégration totale. Nombre des réformes de gestion des systèmes financiers à venir aboutiront à une meilleure intégration. Un exemple de ceci est présenté dans l'encadré. Le système financier intégré peut se situer entre deux extrêmes, en termes technologiques: une base de données partagée par tous à un extrême et un ensemble de systèmes autonomes avec peu de transferts de données ou très peu, à l'autre. les composantes d'un système intégré sont les suivantes:

67

Figure 5: degré d'intégration

Degré

d'intégration Domaine

d'application Bases de données Communauté Accès aux

données Fortement intégré Tous les systèmes

de la gestion financière

Chaque élément de données n'est obtenu qu'une fois mais mis à la disposition de tous

Normes, définitions et codes communs pour tous les systèmes

Transparence totale pour les utilisateurs lors de l'accès à l'information, peu importe son origine, sans conversion des données

Partiellement intégré

Au minimum, le budget, la comptabilité, la gestion de la trésorerie et de la dette à tous les échelons gouvernementaux

Chaque élément de données peut se trouver dans diverses bases de données, sous différents formats

Normes, définitions et codes communs seulement dans les systèmes intégrés

Transfert automatique des données dans le domaine d'application des systèmes intégrés impliquant la conversion

Pas intégré Les liens minimaux nécessaires sont présents, par exemple entre les classifications du budget et de la comptabilité

Les éléments de données peuvent avoir différents formats dans chaque base de données et des catégories importantes d'utilisateurs peuvent ne pas avoir accès à des informations enregistrées et potentiellement importantes pour eux.

La communauté n'existe que dans les systèmes budgétaires et comptables à tous les échelons du gouvernement

Le transfert des données entre systèmes peut être techniquement impossible, ou nécessiter une intervention humaine, la plupart des transferts requièrent la conversion des données

L'intégration des systèmes implique une restructuration des procédures institutionnelles et organisationnelles. La circulation des documents peut être remplacée par des flux électroniques, ce qui a d'autant plus d'incidences au sein des gouvernements où les spécifications des documents sont généralement inscrites dans les réglementations, les lois, voire la Constitution. Qui plus est, il convient de faire en sorte que les normes et conditions relatives à la documentation soient convenablement appliquées. Les documents ne doivent pas nécessairement être imprimés, mais ils doivent être gérés, y compris sous forme électronique, et les conditions d'accès et les critères de performance doivent être appliqués.

Stratégie des technologies et des communications

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La stratégie des technologies découle des stratégies organisationnelles et de l'information. L'objet du présent chapitre n'est pas d'entrer dans les détails des possibilités techniques. Néanmoins, bien que la stratégie des technologies soit guidée par les autres stratégies, elle peut aussi représenter une limitation. Parfois, la technologie requise pour réaliser les objectifs ne sera pas disponible, ou elle sera trop coûteuse. Dans certains pays, l'infrastructure des communications ou le soutien technique disponible constituent une entrave aux solutions. Deux problèmes techniques sont souvent des sources de préoccupation et doivent être résolus. Le premier est le choix entre les systèmes distribués et centralisés, le second est le choix entre les progiciels commerciaux "sur l'étagère" et les progiciels sur mesure. Ceci est présenté plus en détails ci-dessous.

Systèmes distribués ou centralisés Les années 1990 auront été celles de la révolution de l'information. La technologie des serveurs, utilisant souvent les ordinateurs personnels (PC) comme terminaux programmables, a libéré les utilisateurs des carcans des services de traitement des données centralisés. Un certain nombre de systèmes budgétaires et comptables ont été mis en oeuvre grâce à des réseaux de PC. De nos jours, les choix vont de serveurs conséquents pour les clients, utilisant des bases de données centralisées, à des systèmes distribués modestes utilisant des PC. La figure 6 ci-dessous illustre les deux extrêmes, bien qu'il existe divers cas intermédiaires. L'architecture technologique utilisée sera la moins coûteuse et celle qui appuie le mieux les stratégies adoptées.

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Figure 6 : Serveur client et systèmes distribués

Lors de l'évaluation, il n'est pas question de choisir au hasard l'architecture, mais plutôt de se référer aux meilleures pratiques en vigueur.

Utilisation de progiciels commerciaux directement disponibles Par principe, les progiciels commerciaux directement disponibles doivent être préférés en toute occasion aux progiciels sur mesure, tant qu'ils offrent le niveau de fonctionnalité souhaité et qu'ils disposent d'un bon système d'accompagnement. Les avantages des progiciels déjà prêts sont le coût réduit, la vitesse de mise en oeuvre, les risques moindres et la mise à jour. Il existe un grand nombre de progiciels tous prêts pour la gestion financière, la plupart destinés à un usage dans un cadre commercial. L'installation de ces progiciels dans un environnement gouvernemental pose souvent des problèmes relatifs au plan comptable, aux systèmes de caisse, à la comptabilité d'engagement, à l'accent mis sur le contrôle du budget, en plus d'obligations déclaratives plus nombreuses. Les progiciels les mieux adaptés aux besoins des gouvernements sont les systèmes plus vastes et complexes. Leur mise en oeuvre nécessite le plus souvent une refonte des processus budgétaires. Ceci est d'autant plus vrai pour les systèmes de planification des entreprises. Les utilisateurs doivent toutefois individualiser ces progiciels complexes mais ce faisant ils perdront beaucoup des avantages du produit et le rendront moins compétitif financièrement.

Système de serveur client centralisé Tous les terminaux sont connectés au serveur central

qui détient les données

Système distribué Des séries de petits réseaux connectés à

un réseau central

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Pour ces raisons, bien qu'un progiciel directement disponible soit préférable en principe, il est souhaitable d'en évaluer la mise en oeuvre, de même que l'acceptabilité des changements de procédure que celle-ci entraînera. Une des règles empiriques du secteur est que les progiciels directement disponibles sont préférables car ils sont dotés de 80% de la fonctionnalité souhaitée, mais cette règle ne s'applique pas lorsqu'il existe des dispositions juridiques. Si une individualisation à grande échelle est nécessaire, il est préférable d'opter pour des progiciels sur mesure pour des raisons économiques. L'évaluation doit être basée sur les processus menant à la prise de décision et sur l'économie, l'aspect temps et la fonctionnalité du système.

Stratégies des achats Les systèmes, leur exécution et leur entretien doivent être achetés. En général, ces fonctions sont soit accomplies en interne, soit sous-traitées à une organisation indépendante. La tendance majeure est à la sous-traitance d'une partie ou de toutes les activités. La sous-traitance est porteuse d'un certain nombre d'avantages potentiels : Les sociétés spécialisées dans les technologies de l'information disposent de compétences

techniques supérieures à celles du personnel maison Le gouvernement peut se focaliser sur ses obligations de gouvernance premières, laissant

les questions techniques aux experts Des économies potentielles

Pour de nombreux gouvernements, cela permettra de surmonter le fait que les salaires

publics très bas et l'avancement professionnel qui laisse à désirer ne permettent pas d'attirer des experts des technologies de l'information

Toutefois, la sous-traitance n'est pas la panacée à tous les problèmes de technologies de l'information. Certaines des fonctions de base doivent être maintenues dans l'organisation, comme le montre la figure 7 ci-dessous.

71

Figure 7 : les fonctions de base des technologies de l'information

Dans de nombreux cas, la sous-traitance est soit un échec, soit elle déçoit les attentes du fait de l'incapacité à retenir les compétences essentielles. Les autres problèmes relatifs à la sous-traitance incluent : Une capacité très limitée, dans de nombreux pays pauvres, pour la sous-traitance. Les

compagnies soumettent des offres sans disposer des ressources financières, organisationnelles et techniques nécessaires

Le besoin et le coût de la gestion de la sous-traitance sont souvent omis

Des contrats mal définis qui spécifient mal les services et normes requis et sont par la

suite mal suivis La sous-traitance peut mener à un système unique, en particulier dans un pays qui offre

peu d'autres options crédibles, ce phénomène peut d'ailleurs être aggravé par l'aspect documentation

Néanmoins, il ne fait aucun doute que la sous-traitance sélective des fonctions de technologie de l'information présente des avantages, à condition que le processus soit convenablement géré, que le secteur privé dispose de la capacité nécessaire et que les compétences essentielles soient conservées au sein de l'entreprise. Il est essentiel que le processus de sous-traitance soit conforme aux meilleures pratiques en matière de passation des marchés et qu'il soit transparent. La passation des marchés sera évaluée en termes d'adéquation de la solution, de gestion des achats et de rétention des compétences essentielles.

Stratégie de gestion du changement

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Des stratégies de gestion du changement spécifiques doivent être conçues et mises en oeuvre parallèlement aux changements techniques. En l'absence de telles stratégies, même si la mise en oeuvre technique est un succès, l'impact sur les objectifs sera moindre que celui souhaité. Les stratégies de gestion du changement doivent : Définir une relation claire entre les réformes des systèmes et les objectifs

Appuyer les réformes à tous les échelons d'utilisateurs

Veiller à ce que les structures organisationnelles, juridiques et institutionnelles soient

harmonisées aux nouveaux systèmes et qu'elles appuient le processus de réforme Veiller à ce que les ressources humaines s'alignent au système et à ce que les utilisateurs

soient capables d'utiliser n'importe quelle nouvelle technologie Utiliser des outils de gestion des projets et de développement des systèmes intégrés qui

soient conformes aux meilleures pratiques Assurer la pérennité technique, opérationnelle et d'utilisation.

S'il n'existe pas de stratégie unique pour la gestion du changement, le Département britannique du développement international (DFID) offre des orientations utiles dans son ouvrage “Good Practice in Achieving Sustainable Information Systems”4

Gestion des registres financiers Les registres sont d'une importance fondamentale pour tout processus comptable. Dans le domaine de la gouvernance, les registres fournissent les données de base et ils font le lien avec la transparence et la responsabilité. Les registres peuvent être définis comme "l'information enregistrée, nonobstant la forme ou le support, créée, reçue et sauvegardée par des institutions ou des individus dans le cadre de leurs fonctions, de leurs obligations légales ou des transactions réalisées". Les registres peuvent comprendre les pièces justificatives, les procédures, les documents produits tels que les états financiers. Les registres peuvent être créés sous toute forme ou sur n'importe quel support (registres de papier, registres informatisés). Le format sous lequel l'information est enregistrée, sauvegardée et acceptée comme preuve littérale est déterminée par les lois et les réglementations d'un pays. Les registres ont un cycle de vie en trois phases : la création, la sauvegarde et l'utilisation. La gestion des registres combine une démarche à la fois logique et pratique pour ce qui est de la création, la sauvegarde, l'utilisation et la destruction de registres, sur papier ou sur un support électronique. Tout programme de gestion des registres sain et systématisé pourra contrôler la qualité et la quantité des registres créés par une organisation. Il pourra aussi sauvegarder et

4 UK CCTA ISBN 1 8619 20768 et 1 8619 20350, publié en 1998.

73

mettre à jour en toute sécurité les registres de sorte à satisfaire au mieux les besoins des utilisateurs. Enfin, un programme de gestion des registres performant garantira la destruction des registres lorsqu'ils ne présentent plus d'intérêt pour l'organisation. Lorsque les registres deviennent inactifs, tout en conservant de la valeur pour une organisation donnée, ils doivent être transférés aux archives pour une conservation à long terme. Lors de la conception des systèmes de l'information, la sauvegarde des registres est souvent négligée, or elle revêt une importance vitale et doit être incluse dans l'évaluation.

Conclusion Les systèmes d'information basés sur les technologies de l'information et des communications de pointe sont essentiels pour la gestion financière moderne. Toutefois, pour qu'ils soient performants, les systèmes doivent être conçus, mis en oeuvre et exploités selon les meilleures pratiques. Ainsi, il est certain que les systèmes sont guidés par les besoins de l'organisation et que la conception prend en compte tous les facteurs environnants. La liste de contrôle de l'évaluation est dictée par le souci de veiller à ce que les normes soient respectées.

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Liste de contrôle pour la GESTION DE L'INFORMATION

OBJECTIF

Évaluer la relation entre la gestion des registres et d'autres domaines d'activité

Déterminer quelles sont les obligations législatives et réglementaires qui régissent la gestion des registres Déterminer la réceptivité probable de la fonction de gestion des registres aux changements organisationnels, juridiques et réglementaires Identifier les éléments clefs de la fonction de gestion des registres

Examiner et déterminer la compétence, l'indépendance et l'efficacité du programme de gestion des registres, s'il en existe un Identifier les limites inhérentes de la gestion des registres au sein de l'entité

Évaluer le degré d'utilisation de la gestion financière assistée par ordinateur, et identifier ses incidences sur la gestion des registres Évaluer la pertinence des compétences du personnel

Formuler des conclusions et, si cela est jugé nécessaire, faire des recommandations (y compris concernant les besoins en assistance technique) s'appuyant sur votre évaluation globale de la fonction de gestion des registres Veiller à ce que les systèmes d'information de la gestion financière sont spécifiés, définis, élaborés, acquis, mis en oeuvre et exploités conformément aux meilleures pratiques et en vue de réaliser les objectifs du plan d'activités de l'organisation

LA GESTION DES REGISTRES GESTION DES REGISTRES EN APPUI AUX CONTROLES DE LA GESTION FINANCIÈRE 1. Quels sont les systèmes de contrôle en place pour gérer les registres financiers ?

Permettent-ils la mise en oeuvre appropriée : De la législation ?

75

Des réglementations ?

Des directives financières ?

2. Les contrôles d'audit générés par le système d'enregistrement ou par la gestion des

registres font-ils apparaître l'accès autorisé aux registres, de même que le mouvement des registres dans l'organisation ?

3. Quels sont les contrôles en place pour faire apparaître sur papier si les transactions

sont autorisées ou non ? Identifiez les zones qui laissent à désirer. 4. Quels sont les contrôles existants pour enregistrer les autorisations relatives aux

transactions financières informatisées ? Expliquez leur couverture et la nature du rapport d'audit relatif au système de renvoi aux documents

5. Quels sont les registres utilisés pour enregistrer la situation physique et l'utilisation

des actifs ? Sont-ils :

Complets ? Avalisés ?

À jour ?

Sauvegardés en toute sécurité ?

6. Quelles sont les procédures en place pour :

La classification confidentielle des registres ? La déclassification des registres ?

LE ROLE DE LA GESTION DES REGISTRES DANS LE RENFORCEMENT DE L'AUDIT ET DU CONROLE INTERNES 7. Quelles sont les procédures pour l'autorisation et l'enregistrement des

changements du code source de la comptabilité informatisée, des salaires ou de tout autre système de gestion financière ? Identifiez les faiblesses.

8. Quelles sont les procédures pour l'autorisation et l'enregistrement des

changements apportés aux manuels écrits, aux instructions et aux procédures écrites aux fins de :

La comptabilité manuelle, la gestion de la paie ou d'autres systèmes de gestion

financière

76

La comptabilité informatisée, la paie et d'autres systèmes de gestion financière.

LES CADRES LÉGISLATIFS ET RÉGLEMENTAIRES 9. Les cadres législatifs et réglementaires sont-ils appropriés pour :

La création d'un organe national ou de plusieurs pour la gestion des registres

publics. Il peut s'agir des Archives nationales ou d'un autre service national des archives?

La mise en place de sauvegardes pour la création, la préservation et la

destruction programmée de tous les registres financiers publics (y compris les registres informatisés ou électroniques) ?

La mise en place de sauvegardes pour les droits individuels et publics ?

10. Quelles sont les lois et réglementations qui régissent les registres financiers ?

Veuillez les énumérer ainsi que leurs dispositions principales. 11. La législation spécifie-t-elle les catégories de registres financiers à créer et

sauvegarder ? 12. La définition officielle des registres publics comprend-elle une disposition

relative aux registres électroniques ou informatiques ? 13. Les registres informatisés sont-ils acceptables dans un tribunal ? Si oui, sous

quelles conditions ? 14. la législation précise-t-elle la durée de sauvegarde des registres financiers? 15. Existe-t-il des dispositions officielles permettant de détruire les registres

financiers lorsqu'ils cessent d'être utiles pour la vérification et autres activités ? LE CADRE DES REGISTRES 16. Quelles sont les politiques, procédures et directives écrites de conservation des données

régissant la gestion des registres financiers ? Veuillez entrer dans les détails. GESTION DES DONNÉES : DOMAINES CLEFS DISPOSITIONS ADMINISTRATIVES, PERSONNEL ET FORMATION 17. Qui gère les registres de l'organisation ? Veuillez indiquer qui gère les registres

informatisés et électroniques ? La responsabilité est-elle partagée ? Si oui :

Veuillez développer et expliciter les raisons de cet arrangement

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Veuillez décrire les dispositions pour la coordination entre les fonctionnaires chargés de

la gestion

18. Veuillez communiquer un organigramme et les descriptions de poste de la section des registres

19. Existe-t-il un profil de carrière ou un plan de service en bonne et due forme pour le

personnel chargé des registres ? Merci de fournir des informations détaillées. 20. Quelles sont les compétences essentielles attendues de chaque catégorie de postes pour le

personnel chargé des registres ? 21. Des dispositions de formation interne ou externe ont-elle été prises pour :

Les cadres chargés des registres Le personnel paraprofessionnel ou les commis

Si oui, merci de donner des informations détaillées

PROGRAMME DE GESTION DES REGISTRES

22. Existe-t-il un programme de gestion des registres actif ? 23. Donnez des indications détaillées quant au budget de la gestion des registres et

dossiers pour ces trois dernières années

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE L'INVENTAIRE DES REGISTRES ET DU CALENDRIER DE RÉTENTION 24. Explicitez le plan à moyen et long terme pour la gestion des registres, y compris

des informations relatives aux systèmes de gestion informatisée à venir 25. Les registres nécessaires en appui à la responsabilité dans la gestion financière

sont plus nombreux que ceux nécessaires pour la comptabilité et produits directement par les transactions financières. Communément, un système de gestion financière nécessitera les catégories de registres suivantes à des fins de responsabilité, sur support papier ou informatisé :

Des publications incluant : Des publications destinées à la vente générale ou à la distribution au public

Des publications destinées à une diffusion limitée au sein de la fonction publique et dont

le contenu ne recèle qu'un intérêt officiel

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Des publications à diffusion restreinte pour des groupes déterminés de fonctionnaires

(des circulaires, des rapports internes et des avant-projets

Des documents juridiques qui pourront être présentés au tribunal dans le cadre d'une requête ou d'un litige, notamment : Des titres conférant ou enregistrant toute forme de propriété, y compris les titres de

propriété, des bons, actions ou des titres représentatifs d'actions, etc. Des titres fiduciaires relatifs à l'administration de tout fonds, compte ou propriété

Des accords relatifs à des contrats, prêts, avances, subventions ou autre affaire financière

D'autres documents d'importance particulière pour lesquels sont jugés nécessaires des

accords de garde différents du classement usité ou du système des registres

Des comptes, y compris : Des dossiers comptables sous formes de registres, livres, bordereaux et fiches du

grand livre, impressions informatiques ou des fichiers informatisés Les pièces justificatives du registre comptable, notamment des bordereaux,

calendriers, rentrées, états bancaires ou autres

Dossiers de correspondance relatifs aux activités financières et comptables, y compris : Dossiers budgétaires

Registres de la gestion des recettes et des dépenses

Dossiers des politiques et de la planification

Dossiers comptables, notamment les dossiers généraux et les dossiers de cas particuliers

Dossiers personnels des employés

Dossiers de cas qui ne sont pas liés à des registres comptables particuliers

Rapports et rentrées qui ne servent pas de pièces justificatives

Registres de passation des dossiers

États financiers d'autres institutions

Rapports et états non publiés

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Documents de travail qui sont les sous-produits de la comptabilité sans toutefois faire partie du système officiel de gestion des registres, y compris : Doubles des formulaires servant de pièces justificatives (exemplaires internes des

réquisitions, formulaires de commandes de chéquiers, souches de chèques, etc.) Registres utilisés pour le contrôle de la circulation des documents lors des processus

comptables (livrets d'arrivées des plantons, registres des retours) Circulaires, notes et instructions reçues

Autres documents tels que les documents de travail personnels, brouillons, carnets de

note et journaux

Registres nécessaires pour démontrer l'existence et le contrôle du lieu de classement et de la destruction des dossiers, y compris : Informations détaillées relatives aux lieux d'archivage départementaux

Calendrier de la destruction des registres

Enregistrement de l'utilisation des registres après leur transfert au lieu d'archivage

départemental

Calendrier des registres transférés aux archives publiques, par exemple, les Archives nationales

Manuels de procédures des centres d'enregistrement et d'archives

Registres faisant apparaître le développement et la conception des formulaires

26. Le système de gestion financière du secteur privé nécessitera des documents similaires pour la promotion de la responsabilité, sauf qu'il existe moins d'obligations déclaratives vis-à-vis du public et qu'il n'y a aucune obligation de transférer les registres aux archives publiques

26.1 Parmi les registres ci-dessus, quels sont ceux qui sont disponibles pour l'appui de votre système de gestion financière ?

26.2 Lesquels des ces registres ne le sont pas ? 27. Existe-t-il un inventaire complet de tous les registres et dossiers (sur papier et

électroniques) au sein de votre organisation? 28. Quels sont les registres et dossiers qui n'apparaissent pas dans l'inventaire ?

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29. Existe-t-il un programme de rétention des registres au sein de votre

organisation ? 30. Si oui, veuillez indiquer si la programmation régit la gestion des :

Registres sur papier dont les rapports financiers publiés, les états, les impressions

informatiques et les manuels et directives d'exploitation Dossiers électroniques ou informatisés, y compris les systèmes centraux

Autres (merci de préciser)

31 Existe-t-il des calendriers à jour, complets et exacts pour tous les registres financiers ? 32. Les calendriers de rétention sont-ils pleinement exécutés ? REGISTRES INDISPENSABLES, PLANS DE PRÉVENTION DES CATASTROPHES ET DE RÉCUPÉRATION 33. Un programme actif des registres indispensables est-il en place ? 34. Quelle est la partie du programme qui traite de la protection des registres utilisés pour

la promotion de la responsabilité ? 35. Existe-t-il un plan de prévention des catastrophes et de récupération écrit pour les

systèmes informatisés de gestion financière et les dossiers sur papier de votre organisation ?

36. Le cas échéant, le plan est-il mis à l'épreuve et répété régulièrement ? Si oui, à quand

remonte le dernier exercice ?

GESTION DES FORMULAIRES 37. Quelles sont les procédures en place pour garantir que les formulaires utilisés pour la

gestion financière sont à jour et reflètent l'information pertinente ?

38. À quand remonte la dernière évaluation et révision des formulaires ?

CLASSEMENT DES REGISTRES 39. Les lieux d'entreposage des registres financiers sur papier actuels, semi-actuels et archivés sont-ils appropriés ? Merci de donner des détails sur l'adéquation de : L'espace

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L'équipement

La propreté et l'ordre

La qualité de la disposition physique des registres

Les conditions environnementales (humidité et température)

La sécurité dans le bâtiment et des lieux d'entreposage

Les dispositions prévues pour contrôler l'accès aux zones d'entreposage

La prévention des incendies et des inondations

40. Dans quelles conditions les dossiers financiers informatisés sont-ils sauvegardés? Veuillez donner des informations détaillées et évaluer l'adéquation de :

La sécurité dans le bâtiment et des lieux d'entreposage

Les dispositions prévues pour contrôler l'accès au matériel et aux applications

informatiques La propreté et l'ordre

Les conditions environnementales (humidité et température)

La prévention des incendies et des inondations

Les systèmes de sauvegarde de secours et hors site

Le classement et la sauvegarde des "données héritées" informatisées sauvegardées

hors ligne (par exemple, des cassettes informatiques)

Les dispositions pour la migration des "données héritées" après l'installation de nouveaux systèmes et matériel

RELATIONS INTERDISCIPLINAIRES 41. Quelles sont les dispositions pour assurer la coordination entre la gestion des registres

et :

Les spécialistes des technologies de l'information ? Les bibliothécaires?

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Les juristes ? Les commissaires aux comptes ?

Les comptables ?

Les cadres supérieurs ?

LES SYSTÈMES D'INFORMATION 42. Identifiez les sous-systèmes du système de gestion financière, ainsi que l'utilisation des

technologies et des communications à l'échelon national et infranational. Y a-t-il une fonction générale de contrôle de la coordination de la gestion financière ?

43. La structure de l'organisation identifie-t-elle comme il se doit la responsabilité des

diverses composantes du système de gestion financière ? 44. Pour chaque système, la direction est-elle efficace et dispose-t-elle de ressources

suffisantes ? 45. Existe-t-il un programme de formation du personnel à tous les niveaux de compétences

afin d'exploiter, entretenir et gérer les systèmes ? 46. Existe-t-il des procédures des ressources humaines afin de veiller à ce que ce soit des

personnes expérimentées et dûment formées qui exploitent et gèrent les systèmes et qu'il y ait des dispositions de passage du témoin lors des changements de personnel ?

47. Les meilleures pratiques pour la gestion de l'information sont-elles définies pour le

gouvernement tout entier, appliquées de facto ou définies individuellement selon les systèmes ?

48. Existe-t-il une entité organisationnelle, ou plusieurs, qui au sein du gouvernement est

chargée d'établir les normes techniques et d'exploitation ? Par normes techniques, on entend les normes pour les systèmes, les plateformes, les formats des données, etc. Les normes opérationnelles couvrent le plan comptable, les identifiants des entités organisationnelles géographiques, etc.

49. Existe-t-il une codification commune utilisée à tous les niveaux des systèmes de gestion

financière ? Par ailleurs, les mêmes codes sont-ils utilisés pour identifier les projets et les activités relatifs à la planification, l'établissement du budget, la fiscalité et la comptabilité ?

50. Les normes techniques sont-elles définies de manière à ce que les données et

l'information puissent être transférées d'un système à un autre (manuel ou électronique) sans nécessiter de conversion ?

83

51. Y a-t-il des procédures de gestion de la configuration efficaces pour les systèmes des technologies de l'information ?

52. Y a-t-il des manuels techniques et d'exploitation à jour pour tous les systèmes ? 53. Existe-t-il une procédure efficace pour faire en sorte que de tels documents soient mis à

jour régulièrement?

STRATÉGIES DES SYSTÈMES DE L'INFORMATION 54. Les objectifs organisationnels et du plan d'activités sont-ils clairement définis, et les

stratégies des systèmes de l'information et des technologies y sont-elles alignées ? GESTION DE L'INFORMATION 55. Existe-t-il une stratégie de l'information financière pour le gouvernement, ou pour ses

composantes ? 56. A-t-on identifié quand et sous quelle forme les utilisateurs ont besoin de l'information ?

A-t-on recueilli des données d'information à ce sujet ? 57. Existe-t-il une trace écrite de la fréquence à laquelle les tirages papier ou les rapports

financiers produits manuellement sont distribués aux utilisateurs ? 58. Existe-t-il un plan de l'information qui montre quels sont les informations et rapports

disponibles à l'écran et pour qui ? STRATÉGIE DES SYSTÈMES DE L'INFORMATION 59. Une stratégie globale a-t-elle été conçue pour améliorer et développer les systèmes

d'information financière ? 60. Les systèmes respectent-ils les obligations juridiques, réglementaires et

organisationnelles ? 61. À l'heure actuelle, y a-t-il des cas où les mêmes données sont enregistrées plus d'une

fois ? 62. Actuellement, y a-t-il des cas d'utilisateurs qui n'ont pas un accès légitime à

l'information électronique ? 63. Dans le cas où les mêmes données seraient utilisées dans différents systèmes, existe-t-il

des procédures effectives visant à garantir l'intégrité et l'uniformité des données entre les systèmes ?

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64. Le contrôle des modifications permet-il de garantir que tous les exemplaires de

dossiers identiques sont mis à jour avec les modifications qui ont lieu ? 65. Lorsque les données sont transférées ou transmises d'un système à un autre, y a-t-il les

contrôles nécessaires pour éviter les accès non autorisés, la perte ou l'altération/corruption des données ?

66. En cas de la conversion des données, existe-t-il des contrôles de l'intégrité des

données ? 67. Lorsque différents systèmes génèrent des analyses ou des rapports à partir des mêmes

données, existe-t-il des procédures d'ajustement ou d'autres contrôles, afin de garantir l'uniformité et l'exactitude ?

TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION ET STRATÉGIE DE LA COMMUNICATION 68. L'architecture actuelle des technologies a-t-elle été mise en place en utilisant les

meilleures pratiques et en tenant compte des objectifs du plan d'activités et des stratégies des systèmes et de l'information ?

69. Existe-t-il une description écrite simple des objectifs du plan d'activités, de la

fonctionnalité, des utilisateurs, des sources de l'information, des résultats, des logiciels et du matériel pour chaque système ?

70. Les progiciels commerciaux directement disponibles sont-ils utilisés actuellement,

sinon a-t-on étudié comme il se doit la possibilité des les utiliser ? 71. Les systèmes actuels sont-ils fiables et stables ? 72. Les systèmes actuels ont-ils la fonctionnalité désirée ? 73. Des mesures physiques et électroniques sont-elles prises pour minimiser le risque

d'accès non autorisés ou de dégâts aux systèmes ? 74. Des copies de secours des données sont-elles faites régulièrement et gardées dans un

lieu sûr ? 75. Les contrôles pertinents sont-ils en place pour l'utilisation éventuelle des copies de

secours ? 76. Des dispositions ont-elles été prises pour la continuité des activités, en cas de panne

totale du système ? STRATÉGIES DES ACHATS

85

77. Pour chaque système, et pour chaque achat, exploitation et entretien, les diverses possibilités ont-elles été étudiées et la décision finale était-elle basée sur une évaluation ?

78. Dans le cas de systèmes achetés, les acquisitions reflètent-elles la transparence et

l'économie ? 79. Lorsque les fournisseurs n'ont pas fourni les services contractuels à temps, les clauses

de pénalité ont-elles été appliquées ? 80. Existe-t-il des dispositions garantissant que les systèmes peuvent être exploités et

entretenus sans l'appui des bailleurs de fonds extérieurs ou de leurs fournisseurs ? 81. L'organisation dispose-t-elle de la capacité maison de s'acquitter des fonctions clefs des

systèmes d'information ? 82. Existe-t-il une capacité maison ou de sous-traitance à gérer, entretenir et exploiter les

systèmes ? GESTION DU CHANGEMENT 83. Les stratégies de gestion du changement ont-elle été élaborées et mises en oeuvre pour

des systèmes nouveaux et mis à jour ? 84. Lorsque les systèmes sont mis à jour, y a-t-il un système d'appui des utilisateurs à tous

les niveaux pour ce changement ? 85. Les stratégies de gestion du changement ont-elles résolu les problèmes relatifs aux

ressources humaines et aux structures juridiques et institutionnelles ? 86. Les stratégies de gestion du changement ont-elles permis que les utilisateurs fassent

l'usage approprié de l'information au sein des systèmes ? GESTION DES REGISTRES FINANCIERS 87. Les registres, électroniques ou sur papier, sont-ils entretenus conformément aux

dispositions réglementaires ? 88. Existe-t-il un calendrier qui montre pour chaque registre la durée restante de leur

accessibilité ? 89. Les registres sur papier sont-ils sauvegardés en toute sécurité, de manière à ce qu'ils

restent disponibles jusqu'à leur destruction prévue ? 90. Les registres électroniques sont-ils sauvegardés de manière à garantir leur intégrité et

leur accessibilité jusqu'à la date prévue de leur destruction ?

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CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS 91. Résumez les conclusions et recommandations clefs ressortant de votre évaluation

générale de la fonction de gestion des registres et dossiers, y compris vos besoins en assistance technique.

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5. Planification des dépenses et établissement du budget

La planification et l'établissement du budget dans le secteur public ont trois objectifs principaux auxquels correspondent des niveaux de résultats : Assurer la stabilité macroéconomique par le biais de la discipline fiscale agrégée (la

stabilisation) Affecter les ressources selon les priorités de développement stratégiques (allouer

l'efficience et l'équité)

Porter à leur maximum les produits et résultats avec les ressources disponibles (efficacité de la direction et technique)

Le cadre juridique

Le cadre juridique pour la planification et l'établissement du budget au niveau du gouvernement peut comprendre des articles pertinents de la Constitution, des lois sur l'établissement du budget et la gestion financière, et des règlements financiers tombant sous ces lois. En cas de séparation démocratique entre pouvoir exécutif et législatif, les plans et les budgets sont élaborés par le pouvoir exécutif, revus et avalisés par le corps législatif et deviennent la base du contrôle législatif exercé par le pouvoir exécutif. Du fait qu'il représente l'autorité et les pouvoirs financiers, le corps législatif et le droit et le devoir de demander des comptes au gouvernement et à ses entités quant à la gestion des affaires financières et à l'utilisation des ressources financières mises à leur disposition. La législation peut représenter l'autorité directe pour le gouvernement, ou déléguer ses pouvoirs à un organisme ou une entreprise d'État. Toutefois, dans la plupart des pays en développement, établir le budget du gouvernement est surtout le rôle du pouvoir exécutif. Les échanges à ce sujet avec les organes législatifs sont essentiellement de formalité et leur contribution est limitée et négligeable. Ainsi, le contrôle financier et la mise en oeuvre de l'obligation redditionnelle sont exercés par le pouvoir exécutif. Dans les pays où le corps législatif est fort, le système législatif joue un rôle prépondérant dans le processus budgétaire. Le système de premier plan basé sur les comités et comprenant des comités pour les dotations budgétaires et les comptes nationaux a permis à de nombreux corps législatifs de jouer un rôle plus important dans le processus budgétaire. L'apparition d'institutions supérieures de contrôle des finances publiques fortes a aussi permis une gestion efficace des ressources publiques.

Le processus budgétaire

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La responsabilité financière commence avec la phase de préparation du budget. Cette phase détermine les concepts et structures des programmes, les modalités de mise en oeuvre et les dépenses. Au cours de la phase préparatoire, les échanges se font surtout entre les départements d'exploitation, leurs ministères de tutelle et l'office central du budget ou le Ministère des Finances. De nombreux pays adoptent une démarche ascendante et ouverte par laquelle l'office central du budget demande à tous les départements de soumettre un projet d'estimation de leurs dépenses. Or, inévitablement ces estimations sont basées davantage sur les "besoins" que sur les ressources disponibles, et elles doivent ensuite être revues à la baisse. La révisiosn tend à être peu scientifique et bâclée, qu'elle soit faite par l'office central du budget, les ministères ou les départements. Des gouvernements ont adopté une nouvelle approche : ils proposent une enveloppe budgétaire maximale pour chaque ministère ou secteur, puis les ministères et départements ont un délai pour prendre la décision très difficile de choisir quels sont les politiques et programmes qu'ils peuvent se permettre de financer tout en restant dans les limites des crédits alloués. Ceci est plus effectif dans un cadre à moyen terme, qui inclut toutes les recettes et les dépenses, courantes et récurrentes. Le marchandage et les "petits jeux" font partie de l'élaboration du budget. Par exemple, les départements peuvent minimiser les coûts et exagérer les bénéfices afin d'obtenir l'aval, tout en comptant sur des allocations supplémentaires ultérieures. Ils peuvent tenter de faire entrer des activités récurrentes dans le budget de développement où la surveillance est moins attentive, ou de gonfler les estimations sur les programmes hautement prioritaires. Ils peuvent aussi lancer des projets ambitieux en demandant peu de crédits, une manière d'avoir un "pied dans la porte" en comptant sur l'appui politique qui s'accroîtra par la suite. Les recettes et le recouvrement des coûts compensatoires peuvent ainsi être de même dissimulés, et ainsi de suite. Lors de la phase de préparation du budget, l'examen est généralement plutôt détaillé. Les phases ultérieures regroupent l'information à un tout autre niveau de détail. Même dans les budgets par postes différentiels, il y a des discussions sur la pertinence des dépenses proposées. Dans un système à budget double (lorsque les budgets de développement et récurrents sont élaborés séparément), les organismes de planification sont aussi impliqués dans le processus. Habituellement, aucun programme ou projet ne peut être soumis aux organismes budgétaires sans l'aval préalable de l'organisme de planification. Dans d'autres cas, ce sont des groupes de travail conjoints qui examinent les projets proposés. La phase suivante implique l'examen des estimations budgétaires consolidées par l'office central du budget et par le Cabinet afin de veiller à leur conformité avec la politique économique nationale, les priorités et la disponibilité des ressources. La présentation du budget et le discours du Ministre des finances au corps législatif seront la première occasion pour le public d'entendre parler des impôts et des dépenses dans le budget. Les réactions hostiles au budget sont souvent le reflet d'un manque de consultations préalables entre le gouvernement et les intéressés. Le rôle du corps législatif est souvent limité à un examen et une critique généraux, il ne dispose que de peu, voire d'aucun pouvoir pour apporter un réel changement aux propositions budgétaires. Le papier financier, après approbation du corps législatif, devient le budget du pays pour l'exercice financier suivant.

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Le système des dotations budgétaires est basé sur trois principes : Une somme allouée à des fins précises ne peut être dépensée à d'autres fins

La somme allouée est la somme maximale

Les fonds ne sont disponibles que pendant l'exercice au titre duquel ils ont été affectés, à

moins de dispositions contraires

Ces principes sont souvent contournés grâce à des méthodes telles que le transfert des dotations (au sein de l'exécutif), des dotations supplémentaires, les pics de dépenses de fin d'année et le transfert aux comptes spéciaux des sommes non dépensées. L'aval du corps législatif pour de telles mesures est communément obtenu rétroactivement.

Caractéristiques de la planification et de l'établissement du budget efficaces

Les budgets sont le lien entre les politiques nationales et les dépenses et résultats réels. La crédibilité des budgets dépend de leur harmonie avec les politiques, et du degré d'harmonie entre les dépenses, les résultats réels et les budgets. Il est généralement admis que de nos jours les caractéristiques principales de la bonne planification et du bon établissement du budget sont : un cadre à moyen terme, la globalité, l'information, la traçabilité des dépenses jusqu'aux fonctionnaires responsables, le lien entre les résultats (produits et retombées) et les dépenses, la transparence, la responsabilité et la souplesse. Ces caractéristiques sont expliquées plus bas. Cadre à moyen terme Les plans couvrent habituellement les propositions gouvernementales au-delà de l'exercice budgétaire. Certains plans sont établis pour des périodes fixes allant de trois à 10 ans, avec des dates d'examen et de modification. D'autres sont des plans à horizon mobile couvrant un nombre d'années déterminé, mais avec une mise à jour annuelle. Les budgets, pour leur part, couvrent habituellement un exercice budgétaire, voire deux au plus. Dans les années 1980, beaucoup de pays en développement sont passés de plans de développement nationaux pour des périodes fixes, à des programmes d'investissements publics (PIP) à horizon mobile. Dans les pays tributaires de l'aide, le PIP comprend tous les projets soutenus par l'aide, qui incluent de plus en plus des dépenses de fonctionnement incrémentielles, de même que les dépenses relatives aux investissements. La première année d'un PIP couvre tous les projets aux financements acquis. La deuxième année pourra comprendre les dépenses pour les projets pour lesquels le financement a été identifié, mais non encore obtenu, et la troisième année comprendra des projets au financement probable, mais non encore identifié. La première année du PIP est souvent appelée le budget d'investissement. Dans la plupart des pays en

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développement, contrairement aux pays aux économies avancées et en transition, le traitement double des budgets (d'investissement et récurrent) est la pratique. Le PIP aide à gérer un large portefeuille de projets assistés par les bailleurs de fonds. Il veille aussi à ce que les frais récurrents des projets de développement soient intégrés dans la planification des dépenses récurrentes, et à ce que les compensations entre les dépenses récurrentes et de développement soient prises en considération. Il s'avère utile lorsqu'il mène les politiques et les budgets et non pas lorsqu'il les suit. Dans les années 1990, certains pays ont adopté un cadre de dépenses plus global sur plusieurs années ou à moyen terme (MTEF), un plan à horizon mobile avec des dotations sectorielles dans l'enveloppe fiscale globale, (comme ce fut le cas du Ghana, par exemple). Le MTEF couvre tous les investissements et les dépenses de fonctionnement des projets existants et nouveaux pour une durée de trois à cinq ans. Il aide les planificateurs à créer un équilibre entre les dépenses d'investissement et les dépenses récurrentes, et à demander des ressources dans les limites d'un total général prévu afin que les politiques et les programmes aient une chance d'être viables. Les budgets sont fixés dès la première année du MTEF. Étant donné qu'il montre toutes les conséquences fiscales des politiques, il fournit une arène ouverte et visible dans laquelle les politiques se battent pour des ressources limitées. Le MTEF a plusieurs intérêts : 1) il garantit la pérennité fiscale et des coûts abordables; 2) il renforce le contrôle central du processus budgétaire; et 3) il aide à établir l'ordre des priorités stratégiques en termes d'affectation des ressources. Globalité Les plans et les budgets doivent être complets et porter sur tous les programmes et activités que le gouvernement finance directement ou indirectement, de même que les projets financés grâce à l'aide extérieure. On entendra ici par "gouvernement" les administrations publiques telles que définies par le système de comptabilité nationale des Nations Unies et le système du FMI des statistiques financières gouvernementales. La frontière qui sépare le gouvernement du reste de l'économie doit être claire. Les plans et les budgets doivent inclure des estimations des dépenses pour tous les services, activités et programmes, y compris ceux qui sont déjà autorisés par la Constitution ou par des lois promulguées séparément. De plus, ils devraient inclure les estimations de toutes les recettes et autres ressources, tels que les subventions et prêts qui serviront à financer le budget. Le Code de la transparence fiscale du FMI stipule que le budget annuel doit couvrir toutes les opérations du gouvernement central dans les moindres détails, apporter des informations sur les opérations extra budgétaires du gouvernement central (voir plus bas) et des informations suffisantes sur les recettes et dépenses des niveaux inférieurs afin de montrer la situation financière consolidée des administrations publiques. Dans certains gouvernements, il existe des entités détentrices de comptes qui ne sont pas compris dans le budget principal. Ces fonds extrabudgétaires sont créés dans divers objectifs, parfois fondés, souvent infondés et peuvent s'avérer très utiles. Étant donné que les dépenses relatives aux fonds extrabudgétaires sont extérieures au budget, elles ne sont pas en compétition avec d'autres utilisations des ressources et peuvent être un gaspillage des dotations. Elles compliquent aussi la stabilisation fiscale et la gestion financière toute entière. Il ne s'agit pas là d'un problème

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exclusivement interne; les bailleurs de fonds sont les utilisateurs principaux des fonds extrabudgétaires, aussi dénommés comptes spéciaux, fonds de contrepartie, etc. L'information L'un des éléments clefs de la planification et de l'établissement des budgets est la mise à disposition en temps voulu de l'information. Ceux qui préparent, approuvent et évaluent les plans et les budgets doivent connaître les faits et les chiffres. La technologie de l'information peut rendre cela possible. Le niveau d'informatisation d'un pays influe la disponibilité et la fiabilité de l'information. L'informatisation est généralement considérée comme utile pour accélérer la préparation et le suivi des plans et des budgets, et pour permettre aux gestionnaires des budgets d'utiliser leur temps de manière plus productive sur les analyses substantives. Pour être performant, l'établissement des budgets doit être intégré dans la comptabilité. Autrement, la direction ne recevra pas l'information en retour sur les données réelles, ni les analyses de la variance, nécessaires pour ajuster les activités programmées aux ressources prévues. Rapprochement des dépenses aux fonctionnaires responsables Le budget doit clairement faire apparaître les organismes gouvernementaux (à tous les niveaux) et les personnes responsables de la mise en oeuvre des divers éléments et segments du budget. De nombreux pays classent leurs dépenses selon les ministères et départements qui effectuent les dépenses, et chacun de ceux-ci est dirigé par un fonctionnaire qui doit personnellement rendre compte au corps législatif. De même, au sein des ministères et des départements la responsabilité des programmes sera confiée à leurs directeurs. Dans les pays qui ont introduit la nouvelle gestion publique, les organismes opérationnels sont dirigés par des fonctionnaires exécutifs qui doivent aussi personnellement rendre compte des dépenses et résultats de leurs organismes. Deux conditions fondamentales doivent être prises en compte lors de l'examen du contrôle financier dans le secteur public. Premièrement, un système de contrôle budgétaire efficace doit refléter la structure de l'organisation et le cadre de promotion de la responsabilité. Deuxièmement, pour que le contrôle budgétaire soit performant, il est primordial que les coûts ou les dépenses rapportés par rapport aux budgets soient fiables et rapidement mis à disposition pour discussion et action par la direction, car autrement le budget perdrait de sa crédibilité et de son autorité. Rapprochement des résultats aux dépenses Le budget doit faire clairement apparaître les objectifs, buts, résultats et produits escomptés de chaque programme, activité et élément et doit prévoir les modalités de suivi et d'évaluation de la performance. Toutefois, les données sur les produits et résultats sont vagues et incomplètes dans la plupart des pays en développement. Même les pays avancés ont une longue expérience d'échec des réformes de gestion orientées vers les résultats. Certains avancent que l'échec est dans la mise en oeuvre plutôt que dans les concepts, ils prétendent que des systèmes budgétaires axés sur les résultats peuvent réussir à l'aide d'un appui politique solide, d'un programme de formation, de

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l'introduction progressive du système et de réformes complémentaires qui encouragent la performance. L'expérience semble indiquer que la réussite est tributaire d'une culture de la performance dans laquelle tous les acteurs, les gestionnaires de programmes, les évaluateurs des budgets, les conseillers législatifs et le public, ont une même vision de la performance. Schick argumente que les pays devraient "partir sur de bonnes bases" avant de lancer d'importantes initiatives de gestion publique axées sur les résultats. Les gouvernements doivent : Créer un cadre qui appuie et exige la performance avant l'introduction de l'établissement

du budget basé sur la performance ou les résultats Contrôler les apports avant les résultats

Rendre compte de la caisse avant les intérêts

Mettre en place le contrôle externe avant le contrôle interne

Mettre en place le contrôle interne avant la promotion de la responsabilité gestionnelle

Exploiter un système comptable fiable avant d'installer un système de gestion financière

intégré

Établir le budget du travail à faire avant celui des résultats à atteindre

Appliquer des contrats formels dans le secteur des marchés avant d'introduire des contrats de performance dans le secteur public

Disposer d'une vérification financière efficace avant de passer à la vérification de la performance

Adopter et mettre en oeuvre des budgets prévisibles avant d'exiger des gestionnaires qu'ils utilisent au mieux les ressources qui leur sont confiées

Il y a eu nombre d'initiatives aux États-Unis d'Amérique et dans d'autres pays, bâties sur l'expérience d'initiatives précédentes: "l'établissement du budget basé sur la performance" de l'administration Truman (en 1951), "l'établissement du budget basé sur les programmes" et " le système de planification, de programmation et d'établissement du budget" de Johnson dès 1965, "la gestion selon les objectifs" "le budget base zéro" introduit dans les États-Unis fédéraux par le Président Carter depuis sa Géorgie natale, le plaidoyer des Nations Unies à la fin des années 1960 et 1970 avec "le système d'établissement du budget basé sur les programmes et la performance" pour les pays en développement, etc. Tous ces termes peuvent varier à l'infini dans leur application. Même si un système pouvait être conçu et présenté de manière précise, il ne saurait être adopté comme modèle, puisque chaque pays doit commencer selon sa situation actuelle et définir ses propres objectifs et stratégies pour améliorer la performance conformément à ses propres besoins et spécificités. Les situations financières diverses, les différentes structures politiques et cultures administratives portent à penser que les systèmes doivent être élaborés de

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sorte à répondre aux besoins spécifiques de chaque pays ou d'ailleurs de chaque organisme. En effet, dans la pratique les innovations les plus réussies sont celles qui ont été développées pour répondre aux besoins des pays et qui sont des variantes des initiatives mentionnées précédemment. Le suivi de la performance et l'établissement du budget pour la performance (sous n'importe quelle forme) prendront mieux avec la formation à la gestion du développement et des plans stratégiques dans des départements pilotes. La planification stratégique fournit le contexte dans lequel les indicateurs et les objectifs de la performance sont déterminés afin d'appuyer les objectifs et buts des départements. La charge première de la sélection des indicateurs et objectifs de la performance incombe au personnel des programmes. Le développement de la gestion est nécessaire pour promouvoir une culture de la performance qui répondrait à deux questions : qu'est-ce que j'essaie vraiment de faire ? Et comment puis-je savoir à la fin du laps de temps si j'ai réussi ? Les employés peuvent craindre que les budgets de résultat soient utilisés pour les contrôler et pour limiter leurs pouvoirs discrétionnaires. Ce problème doit être résolu. L'expérience montre que l'orientation vers les résultats permet d'accroître l'autonomie d'exploitation et d'améliorer les performances, si les gestionnaires sont responsables de résultats donnés, les organismes centraux peuvent (et doivent) permettre aux autres organismes de remplacer par leurs propres règles et procédures (remplacement soumis à l'examen et à l'aval central) les formalités administratives gouvernementales pour l'acquisition d'apports et de procédés internes. Par exemple, les budgets détaillés avec contrôle central des virements sont remplacés le plus souvent par un vote plural pour des résultats donnés. La transparence La transparence est une composante importante de la responsabilité. Elle comprend tous les moyens pour faciliter l'accès des citoyens à l'information et aussi sa compréhension des mécanismes de prise de décision. La transparence est tributaire de la libre circulation de l'information : les personnes concernées peuvent directement accéder aux processus, organisations et informations. La transparence dans le secteur public commence avec l'application de normes claires. Le FMI a publié un Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques (1998) et l'OCDE a publié un projet directives sur la transparence en matière de finances publiques (2000). Le Code du FMI définit un ensemble de normes de base, tandis que les Directives de l'OCDE expliquent les meilleures pratiques. Les deux ouvrages énoncent à eux deux les normes internationales généralement acceptées en ce qui concerne la gestion financière publique, y compris la planification fiscale, l'établissement des budgets, l'exécution des budgets, le suivi financier et la vérification. Ils reflètent les attentes des bailleurs de fonds et des prêteurs aux gouvernements. Pour ce qui est de la planification et de l'établissement des budgets, la transparence signifie que les dates de publication des plans et des budgets sont connues à l'avance et que toutes les parties prenantes ont aisément accès aux plans et aux budgets publics clairs et compréhensibles. La transparence n'est pas servie par une profusion de détails, comme cela est la pratique dans de nombreux pays. Ce sont les informations importantes qui méritent d'être soulignées. Le Code du FMI déclare que le budget doit détailler les postulats économiques du gouvernement, le cadre macroéconomique, les objectifs fiscaux, le fondement politique du budget et les risques fiscaux

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principaux. Les Directives de l'OCDE ajoutent que le budget doit comprendre un commentaire détaillé de chaque programme. Des informations sur les performances doivent être fournies pour les deux années précédentes ainsi que des prévisions sur les agrégats budgétaires clefs pour les deux années à venir, en vue d'une prompte comparaison avec le budget (FMI). Les engagements existants doivent être distingués des nouvelles politiques comprises dans le budget. Tous les budgets (et rapports) doivent faire apparaître les recettes et les décaissements bruts, sans dissimuler les postes importants par la compensation. Le classement des recettes, dépenses et de la dette doivent pouvoir servir à l'analyse des politiques et aux comparaisons internationales (en général cela se fait selon le système des statistiques des finances publiques du FMI (GFS) et peut être présenté dans des états complémentaires si le budget principal est classé par une unité administrative). Le budget devrait stipuler si les estimations budgétaires sont présentées selon la comptabilité de caisse ou d'exercice. Il devrait aussi inclure une estimation des dépenses liées aux impôts (les pertes en recettes causées par les traitements fiscaux préférentiels), les passifs du gouvernement et les passifs conditionnels (tels que les engagements publics en matière de retraite et les passifs potentiels sous garantie et assurance par l'État) et les activités quasi fiscales (entreprises par des banques d'État pour des raisons de politiques). Le budget doit constituer un lien transparent vers le cadre à moyen terme ou le plan national pour le développement, s'il en existe un. Le projet de budget doit être présenté au corps législatif en temps voulu pour un examen effectif et approbation avant le début de l'exercice fiscal. Les Directives de l'OCDE suggèrent que ceci ait lieu au moins trois mois à l'avance. La participation Le budget est le versant financier des politiques gouvernementales, mais cela ne signifie pas que le gouvernement formule ses politiques uniquement en interne. Les organismes gouvernementaux disposent de suffisamment d'informations pour porter au maximum le bien-être public grâce aux budgets. La tendance aujourd'hui est à la décentralisation d'une plus grande part du budget aux gouvernements locaux qui sont en principe plus près des bénéficiaires de la plupart des services gouvernementaux et qui disposent de meilleures informations sur les préférences locales. De nombreux secteurs de l'action des pouvoirs publics ont une incidence sur les affaires. La prise par les gouvernements de décisions unilatérales dans ces secteurs est un instrument grossier. Davantage de réalisme, de précision et d'efficacité peuvent être réalisés en exploitant l'expérience du secteur privé. Les conséquences sur les affaires des projets de politiques et de programmes doivent être étudiées avec les représentants pertinents du secteur privé. Plusieurs pays ont mis en place des consultations formelles et informelles avec le monde des affaires et la société civile lors du processus d'élaboration du budget, telles que les conseils nationaux des affaires, les comités consultatifs, les comités ad hoc et les commissions consultatives. Ces consultations offrent des informations inestimables à moindre coût. Les bénéfices ont été: 1) une meilleure compréhension des stratégies, politiques et procédures gouvernementales, 2) la voix du secteur privé s'est exprimée dans les stratégies, politiques et procédures déterminantes qui, à leur tour, favorisent le consentement démocratique, la transparence dans la prise de décisions et les actions

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du gouvernement, et l'efficacité de marché (par le biais de coûts de transaction moindres), et 3) un équilibre adéquat entre la stabilité et les réformes des politiques gouvernementales. La participation, ou du moins la consultation, est particulièrement importante dans les programmes qui fournissent directement des services au public. L'organisme responsable doit veiller à ce que les bénéficiaires cibles et les ONG pertinentes telles que les associations locales soient impliqués dans la conception des projets et des programmes. Leurs préférences et priorités doivent diriger l'élaboration du programme dans les paramètres définis par les politiques et les limites financières. Les bailleurs de fonds tendent à guider une grande partie du programme des investissements publics dans les pays où la gouvernance est faible. L'objectif devrait être de faire des autorités nationales les instigateurs et coordonner la participation des bailleurs de fonds. Les dotations en ressources doivent, autant que possible, refléter les priorités nationales plutôt que les priorités des bailleurs de fonds. (Voir le Chapitre 11 sur la gestion de l'aide étrangère). La souplesse Le système budgétaire doit s'adapter à la situation changeante de manière à ce que les incidences de ces changements soient suffisamment analysées et conformes aux objectifs globaux du gouvernement et à ses priorités telles qu'approuvées par le corps législatif. La plupart des constitutions et lois des pays interdisent de récolter des revenus ou d'effectuer des dépenses sans l'accord préalable du corps législatif, à l'exception de cas d'urgence ou de contingence spécifiés. Les limites de l'autorité, la détention de l'autorité, et les circonstances de l'autorité pour de telles exceptions doivent être clairement stipulées. La plupart des pays autorisent le pouvoir exécutif à soumettre des propositions de budget supplémentaires. L'autorité responsable des recettes ou l'affectation des crédits identifie normalement le montant maximal des dépenses qui, légalement, peuvent être encourues au cours de l'exercice pour chaque ligne budgétaire. Puisque les opérations ne peuvent pas être planifiées, certaines lignes ne seront pas pleinement dépensées alors qu'il existe potentiellement de la valeur à dépasser les limites des dépenses pour d'autres. Plus il y a de postes, plus le cadre d'exploitation devient instable, plus on perdra en efficacité en bloquant l'utilisation des fonds non dépensés. Dans la plupart des pays, le cadre législatif permet aux organismes budgétaires centraux de transférer les dotations d'un poste à un autre dans certaines limites, et les gestionnaires de programmes peuvent transférer les fonds dans des limites plus restreintes. Normalement, les pays en développement doivent réguler les virements entre les dépenses encourues au titre du personnel et les autres catégories. Les transferts à des niveaux supérieurs, tels que ceux effectués entre projets et programmes, ne doivent pas altérer le plan directeur avalisé par le corps législatif. En substance, le problème est de trouver le juste équilibre entre modération et souplesse. Les gestionnaires disposent d'une plus grande marge de manoeuvre dans les pays qui ont adopté la nouvelle gestion publique. Les "fins" étant définies, ils disposent de davantage de pouvoir discrétionnaire pour choisir les "moyens".

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Les dotations non dépensées expirent à la fin de l'exercice budgétaire. Certains pays, qui ont adopté la nouvelle gestion publique (le Royaume-Uni, l'Australie et la Canada), autorisent à reporter les soldes non dépensés dans certaines limites et sous certaines conditions.

Les problèmes de planification et d'établissement des budgets dans les pays en développement

Les problèmes budgétaires dans les pays en développement sont les suivants : L'absence de mécanismes de rétro-information appropriés pour transmettre l'information

aux niveaux opérationnels pour la prise de décision et la promotion de la responsabilité L'incapacité à intégrer l'établissement du budget et la gestion de caisse

L'absence de couverture complète, certains programmes ou organismes sont, par

exemple, parfois exclus

L'attention est portée sur une seule année plutôt que sur plusieurs

La classification ou les catégories de budget ne sont pas pleinement utiles pour la planification et le contrôle

Les objectifs et les programmes ne sont pas les éléments centraux

Le manque de clarté et d'exactitude dans la définition des dépenses récurrentes et de développement

Une attention excessive est accordée à des concepts sophistiqués qui dépassent la capacité réaliste

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Liste de contrôle pour LA PLANIFICATION DES DÉPENSES ET L'ÉTABLISSEMENT DU BUDGET

OBJECTIF

Évaluer le cadre juridique, les rôles et responsabilités au sein de

l'organisation, et les procédures pour la préparation et la mise en oeuvre des plans financiers à moyen terme et des budgets annuels

Évaluer la crédibilité du budget, a) comme miroir des politiques

gouvernementales, b) par rapport aux résultats réels

Identifier les faiblesses de la planification financière gouvernementale et de l'établissement des budgets

CADRE JURIDIQUE 1. Existe-t-il une obligation constitutionnelle ou juridique pour la planification et

l'établissement du budget ? 2. Existe-t-il une loi définissant les ressources publiques et la manière dont elles doivent

être gérées? Par exemple, stipulant que les ressources publiques qui doivent être versées dans des comptes spécifiques ( un Fonds consolidé ou autre) qui ne peuvent être décaissées que selon les dotations législatives?

3. Y a-t-il des lois, réglementations et des politiques clairement écrites, mises à jour et

accessibles à tous ? 4. La création de fonds extrabudgétaires est-elle limitée à des cas spéciaux, autorisée par

des lois distinctes ? 5. Les fonds extrabudgétaires sont-ils réglementés et leurs budgets et rapports sont-ils

compris dans le rapport global du gouvernement sur sa situation fiscale ? 6. La loi exige-t-elle que le budget inclue les recettes et les dépenses ? 7. La loi exige-t-elle que le budget fasse apparaître les accroissements et les diminutions

des actifs autres que la caisse, et les passifs ? 8. La loi définit-elle l'autorité qui octroie les prêts et fournit les garanties, de même que

les dispositions pour faire rapport à ce sujet ?

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9. Les limites légales et contractuelles (par le biais, par exemple, des lois nationales, des

règlements de la banque centrale ou les conditions de prêt) aux dépenses globales (y compris les dépenses de développement, les dépenses récurrentes et les prêts hors remboursements), ou aux emprunts et déficits budgétaires ? Ces limites s'appliquent-elles au gouvernement central, aux gouvernements sous-nationaux et aux entreprises publiques ?

10. Ces limites sont-elles contrôlées et veille-t-on à leur application ? Si oui, qui se

charge de ces fonctions ? 11. Les gouvernements sous-nationaux et les entreprises publiques ont-ils le droit

d'emprunter au gouvernement central, ou seulement avec l'aval du gouvernement central ?

12. Les finances des gouvernements sous-nationaux et des entreprises publiques sont-

elles contrôlées et les règles sont-elles appliquées ? 13. La loi définit-elle la date d'élaboration et des plans financiers et des budgets de leur

présentation au corps législatif et qui en est responsable ? 14. Les budgets sont-ils autorisés et les dotations sont-elles débloquées aux

fonctionnaires des dépenses en temps opportun ? 15. Les lois et les réglementations définissent-elles les cas d'urgence nationale et

l'autorisation de changer les dépenses suite à une telle urgence ? 16. Les lois et les réglementations définissent-elles les révisions (dotations

supplémentaires, virements et transferts) permises dans le cadre du budget autorisé après le début de l'exercice ?

17. La loi définit-elle les remises d'impôts et de taxes possibles, l'annulation des dettes et

les déclarations qui doivent être faites dans le document budgétaire et dans les comptes ? 18. La loi exige-t-elle des fonctionnaires qu'ils agissent dans un souci d'économie,

d'efficacité et du rapport coût-efficacité dans la gestion des fonds publics ? 19. Des sanctions sont-elles prévues en cas de dépassement des dotations légales ? PLAN FINANCIER À MOYEN TERME 20. Existe-t-il un cadre des dépenses à moyen terme ou un plan financier dans lequel les

dépenses globales sont conformes aux prévisions macroéconomiques et des recettes sur une période de trois à cinq ans ?

21. Ledit plan est-il publié ?

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22. Quelle est la différence en pourcentage (la moyenne des trois dernières années) entre

les dépenses globales i) dans le plan à moyen terme, ii) dans le budget proposé par l'organisme central du budget, iii) dans le budget présenté au corps législatif iv) dans le budget approuvé par le corps législatif (hors dotations supplémentaires), et v) les dépenses réelles ?

23. Le plan montre-t-il les dotations sectorielles (pour la santé, l'éducation, les

communications, etc.) ? 24. Quelles sont les différences en pourcentage (moyenne des trois dernières années)

entre les dotations sectorielles i) dans le plan à moyen terme, ii) dans le budget proposé par l'organisme central du budget, iii) dans le budget approuvé par le Cabinet et présenté au corps législatif par le Ministre des finances iv) dans le budget approuvé par le corps législatif (hors dotations supplémentaires), et v) les dépenses réelles ?

25. Classez les organes suivants selon leur influence relative sur les dotations sectorielles:

i) les ministères de tutelle, ii) le Ministère des finances et de la planification, iii) le Cabinet, iv) le corps législatif, v) les bailleurs de fonds, vi) le secteur privé.

26. Le plan fait-il apparaître les dotations au titre des programmes principaux (soins de

santé primaire, enseignement secondaire, technologies de l'information, etc.) ? 27. Quelle est la différence en pourcentage (moyenne des trois dernières années) entre les

dotations pour les programmes principaux i) dans le plan à moyen terme, ii) dans le budget proposé par l'organisme central du budget, iii) dans le budget approuvé par le Cabinet et présenté au corps législatif par le Ministre des finances iv) dans le budget approuvé par le corps législatif (hors dotations supplémentaires), et v) les dépenses réelles ?

28. Classez les organes suivants selon leur influence relative pour les programmes: i) les

ministères de tutelle, ii) le Ministère des finances et de la planification, iii) le Cabinet, iv) le corps législatif, v) les bailleurs de fonds, vi) le secteur privé.

29. Le plan ou le budget montrent-ils les résultats souhaités des programmes (produits,

retombées, incidence sur les bénéficiaires) ? 30. Quelle est la part des dépenses publiques financées par les bailleurs de fonds

(moyenne de ces trois dernières années) ? 31. Les bailleurs de fonds imposent-ils des conditionnalités sur les dépenses publiques ? PROCESSUS BUDGÉTAIRE 32. Quel est le processus en vigueur : un processus descendant, par lequel les organismes

encourant les dépenses doivent préparer les estimations de leurs dépenses dans des

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limites prédéterminées fermes et conformément à des politiques budgétaires globales, ou un processus ascendant par lequel les organismes préparent leurs estimations sans tenir compte de limitations financières ?

33. Les organismes encourant les dépenses soumettent-ils des informations sur leurs

fonctions et programmes, et les indicateurs et objectifs de performance en plus des estimations de leurs dépenses ? Les dépenses sont-elles classées par programmes et par activité ou projet ?

34. Lorsque les fonds publics sont supérieurs ou inférieurs aux montants attendus, les

budgets sont-ils réaffectés selon les priorités nationales et avec l'approbation du plus haut niveau, ou les dotations sont-elles augmentées ou diminuées selon le même ration pour tous ?

35. Le budget contient-il des fonds non alloués, par exemple des fonds retenus au centre

en cas d'imprévus ou pour affectation si les recettes prévues sont réalisées ? Quelle est la part des dépenses totales qui restent non allouées au début de l'exercice ?

36. Y a-t-il des consultations explicites avant l'établissement du budget entre le

gouvernement et les groupes suivants sur les priorités budgétaires: i) la communauté des affaires, ii) les associations à but non lucratif, par exemple, les ONG, iii) les syndicats, iv) les associations d'exploitants agricoles?

37. Étudie-t-on explicitement si les programmes et projets peuvent être entrepris par le

secteur privé ? 38. Au début de la préparation du budget, le corps législatif ou un comité législatif

examinent-ils les priorités budgétaires ? 39. Les programmes et les projets sont-ils soumis à un examen objectif par des experts en

termes de besoins, de politiques gouvernementales, de rapport coûts-résultats et d'effets de redistribution (tels que la réduction de la pauvreté) ?

40. Un examen explicite des implications futures en termes de coûts des nouveaux

politiques, programmes et projets a-t-il lieu ? 41. Est-ce que le personnel impliqué dans la préparation et le contrôle du budget est

suffisamment qualifié et expérimenté ? 42. Après autorisation du budget, le pouvoir de débloquer les fonds est-il centralisé au

sein de l'organisme responsable de la gestion de la caisse (par exemple, le Ministère des finances) ?

43. Comment le pouvoir d'engager et de décaisser des fonds est-il transmis aux

fonctionnaires encourant la dépense (s'agit-il de warrants délivrés par le Ministre des finances, par exemple ?)

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44. Un organisme encourant les dépenses peut-il obtenir le déblocage de ses économies

pour financer l'amélioration des services ou de nouveaux services au titre de l'exercice suivant ?

45. Les fonctionnaires du budget doivent-ils examiner les retombées de leurs opérations

et expliquer les écarts du budget autorisé ? 46. Est-il exigé d'entreprendre des évaluations "ex post" des programmes et des projets ?

Est-ce une auto-évaluation ou une évaluation externe indépendante ? 47. Les évaluations comprennent-elles des enquêtes auprès des clients ? 48. Les résultats des évaluations ont-ils une incidence sur le(s) budget(s) suivant(s) ? 49. La finalisation et l'autorisation des budgets, et les dotations sont-elles approuvées

avant le début de l'exercice budgétaire ? 50. Des mesures sont-elles prises face aux écarts constatés ? Qui est chargé de prendre

ces mesures ? 51. Les gestionnaires des budgets reçoivent-ils des rapports périodiques réguliers sur

leurs dépenses et les soldes non dépensés dans un délai acceptable à la fin de chaque exercice ?

52. Reçoivent-ils des informations régulières sur leurs performances ? Les rapports sur

les dépenses et la performance sont-ils intégrés ? 53. La préparation et le suivi du budget sont-ils informatisés ?

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6. Le contrôle et la vérification internes

L'objet de ce chapitre est de : Déterminer si le gouvernement a créé et mis en oeuvre une infrastructure propice pour la

promotion d'un système de contrôle interne dans toutes les opérations gouvernementales Identifier les opportunités de renforcement de l'infrastructure et des systèmes de contrôle

interne

Présentation générale Le contrôle interne fait partie intégrante de la gestion et de la promotion de la responsabilité et s'insère donc dans chacune des activités du gouvernement et des entités organisationnelles. Il comprend la formulation des budgets, la gestion opérationnelle des programmes, les projets et activités, la collecte des recettes, la prestation de services auprès des citoyens et la présentation de rapports de responsabilité aux divers organes de supervision et au corps législatif. L'orientation du contrôle interne, en tant que concept et en tant qu'outil de gestion pratique est passée au fil des ans de contrôles financiers limités et traditionnels, à un système plus global de contrôles couvrant presque tout ce que fait une organisation pour réaliser ses buts et objectifs. Les gouvernements subissent de plus en plus de pression, on leur demande des comptes sur leur efficacité et leurs résultats. En outre, par le biais de changements structurels tels que la décentralisation des responsabilités fonctionnelles et la déstratification de services entiers, le personnel subalterne a maintenant la possibilité de prendre des décisions, ce qui était précédemment réservé au personnel supérieur. Les changements technologiques, en particulier l'utilisation accrue de l'informatisation et l'accès simplifié aux informations de la gestion, ne cessent de modifier certains des paramètres du contrôle interne. Les organisations performantes ont réagi à cet environnement changeant en revoyant les structures et systèmes de contrôle interne afin de faire face à ces nouveaux défis. Les gestionnaires du secteur public, tout comme ceux du secteur privé, sont de plus en plus conscients de l'importance d'un contrôle interne efficace pour réaliser les objectifs et buts de l'organisation. Les systèmes pertinents et biens conçus de contrôle interne se sont avérés essentiels et bénéfiques pour la réalisation des objectifs de l'organisation, mais ces contrôles ne sont pas sans prix. Par conséquent, le prix de tout contrôle doit être justifié par les avantages qu'il offre à l'organisation.

Définition du contrôle interne

Plusieurs organisations ont proposé leur définition du contrôle interne. La définition commune est la suivante : le contrôle interne est un processus effectué par les gestionnaires et les autres

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employés d'une entité, visant à rassurer quant à la réalisation des objectifs dans les catégories qui suivent : L'efficacité et la viabilité des opérations

La fiabilité du suivi financier et des opérations

La conformité avec les lois et réglementations applicables

La protection des ressources de pertes dues au gaspillages, à la mauvaise utilisation, à la

mauvaise gestion, aux erreurs, à la fraude et autres irrégularités

La définition ci-dessus couvre les principes fondamentaux suivants : La création et le suivi des systèmes de contrôle interne pour chaque activité et chaque

lieu où ces activités prennent place, sont la charge de la direction. Les Institutions supérieures de contrôle des finances publiques et les commissaires aux comptes internes évaluent l'efficacité desdits systèmes et recommandent les améliorations qui s'imposent

Le contrôle interne est conçu pour offrir une assurance raisonnable, plutôt qu'absolue. On

entendra dans ce contexte par raisonnable un niveau acceptable de fiabilité, en tenant compte des risques quantitatifs et qualitatifs inhérents aux opérations et des coûts relatifs par rapport aux avantages des contrôles

Les gestionnaires, en particulier ceux du secteur privé, ont introduit le concept des programmes d'auto-évaluation, dans une tentative de renforcer l'efficacité des contrôles internes et leur valeur ajoutée aux organisations. Dans ce contexte, les gestionnaires et les commissaires aux comptes internes et autres employés réévaluent régulièrement: i) les risques et opportunités de l'environnement, ii) l'adéquation et l'efficacité des politiques et systèmes de contrôle interne existants, et iii) s'il y a lieu, ils conçoivent et mettent en oeuvre des nouvelles politiques et de nouveaux systèmes. La gestion du risque a toujours fait partie intégrante du contrôle interne, mais ces dernières années elle a pris une nouvelle importance, surtout dans le secteur privé. La réalisation des objectifs du plan d'activités est exposée à des risques dûs aux changements au sein de l'organisation et aux conditions extérieures. Dans la gestion du risque, les gestionnaires : i) identifient et analysent avec soin les risques potentiels liés à leurs opérations, ii) déterminent l'ampleur des risques en termes qualitatifs et quantitatifs, et iii) orientent les ressources de l'organisation afin de ramener les risques a un niveau tolérable. Une telle démarche permet à l'organisation d'être plus résolue lors de la conception de ses politiques et de ses systèmes de contrôle interne. Afin d'être pertinents et économiques, les structures et systèmes de contrôle interne doivent être réactifs face aux changements dans le contexte, en particulier lorsque ces changements interviennent beaucoup plus rapidement que par le passé. Le contrôle, l'auto-évaluation et la gestion du risque font partie des réponses face à un contexte qui change rapidement. Il est par

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ailleurs de plus en plus admis que la participation accrue des employés à tous les niveaux de l'organisation est l'ingrédient essentiel pour la création et la sauvegarde d'un système de contrôle interne performant. Les démarches fondées sur le contrôle, l'auto-évaluation et la gestion du risque rendent possible une telle participation et favorisent une culture de contrôle proactif. Les organisations du secteur public, notamment dans les pays industrialisés, incorporent petit à petit de tels concepts et pratiques dans leurs cadres de contrôle interne.

Normes de contrôle interne

L'Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI), dans ses efforts pour renforcer la gestion financière et mettre en place une responsabilité mieux centrée dans le secteur public, a établi des normes de contrôle interne que les gestionnaires publics peuvent utiliser comme cadre de mise en place de structures de contrôle interne performantes. Les directives relatives aux normes de contrôle interne se trouvent sur le site web de l'Organisation : http://www.intosai.org, dans la rubrique General and Detailed Standards. Nous les résumons ci-dessous : Normes d'ordre général: Assurance raisonnable : "Les structures de contrôle interne doivent offrir une assurance

raisonnable quant à la réalisation des objectifs [du contrôle interne]. L'assurance raisonnable équivaut à un niveau satisfaisant de confiance [fournie par les systèmes de contrôle interne] compte tenu des coûts, avantages et risques [associés aux opérations]"

Une attitude porteuse : "Les gestionnaires et les employés doivent en tout temps

entretenir et faire montre d'une attitude positive et porteuse envers les contrôles internes". Un élément important de cette norme est que les gestionnaires doivent, au moyen de leur direction éclairée, favoriser un cadre organisationnel propice à un contrôle interne puissant. La ponctualité des communications et la participation des employés à la mise en place des contrôles internes sont autant d'éléments importants de l'attitude porteuse

L'intégrité et la compétence : "Les gestionnaires et les employés doivent être intègres au travail et dans leur vie personnelle, et maintenir un niveau de compétence qui leur permet de saisir l'importance de la conception, mise en oeuvre et sauvegarde d'un contrôle interne performant et d'atteindre les objectifs généraux des contrôles internes". La direction doit fournir des directives adéquates pour mener à bien les activités et promouvoir les valeurs et principes de l'organisation. Il s'agit notamment de principes clairs pour le recrutement et le licenciement, l'évaluation des performances, la formation en vue d'acquérir les compétences requises et élaborer un code de déontologie pour les fonctionnaires.

Les objectifs du contrôle: "Des objectifs de contrôle spécifiques [les effets positifs qu'il faut rechercher ou les conditions défavorables et effets négatifs qu'il faut éviter] doivent être identifiés ou déterminés pour chaque activité de l'organisation et doivent être appropriés, complets, raisonnables et intégrés aux objectifs généraux de l'organisation"

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Le suivi des contrôles : "les gestionnaires doivent contrôler en permanence leurs

opérations et prendre des mesures rapides et réactives face aux opérations anormales, non économiques, inefficientes et inefficaces". Le suivi doit faire partie intégrante de la gestion, y compris les conclusions et recommandations des vérificateurs externes et internes, du Contrôleur général et l'organisme central du budget.

Normes détaillées Documentation : "La structure de contrôle interne et toutes les transactions et

évènements substantiels doivent être enregistrés et accessibles pour examen [par les employés et les commissaires aux comptes]'

Enregistrement rapide et approprié des transactions et évènements : "Les

transactions et les évènements importants doivent être rapidement enregistrés et bien classés [tout au long du cycle de vie de la transaction ou de l'évènement]". Cette norme est essentielle pour assurer la fiabilité des systèmes d'information de la gestion et l'utilité des rapports et de l'information par eux générés

Autorisation et exécution des transactions et des évènements : "Les transactions et les évènements importants doivent être autorisés par des personnes habilitées". La direction doit établir un système de délégation de l'autorité et veiller à la responsabilité dans l'exécution de ladite autorité

Séparation des tâches : "Les tâches et responsabilités clefs relatives à l'autorisation, au traitement, à l'enregistrement et à l'examen des transactions et des évènements doivent être distribuées entre les individus [et les sections de l'organisation]." Les employés en rotation peuvent aider à assurer qu'une personne unique ne traite pas des aspects clefs des transactions pour un laps de temps trop long

Supervision : "Une supervision appropriée doit être apportée afin de vérifier que les objectifs du contrôle interne sont en cours de réalisation". Pour cela, il faut clairement indiquer aux employés quelles sont leurs tâches, responsabilités et obligation redditionnelle, de même que l'examen périodique et systématique de leur travail

Accès aux ressources et aux registres et obligation redditionnelle à leur sujet : "L'accès aux ressources et aux registres doit être limité à des personnes autorisées qui sont responsables de leur garde et de leur utilisation. Pour garantir la responsabilité, il faut comparer de temps en temps les ressources avec les sommes enregistrées afin de vérifier leur concordance. La vulnérabilité de l'actif déterminera la fréquence de ces comparaisons".

Au sein des organisations, le contrôle interne peut-être classé ainsi :

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Les contrôles de gestion : Généralement "considérés comme couvrant tous les contrôles. Ils constituent le cadre de l'organisation, soit les plans, politiques, procédures et pratiques requis pour que les employés puissent réaliser les objectifs de l'entité"

Les contrôles administratifs "Il s'agit des procédures et registres concernant les

processus de prise de décisions qui mènent les employés à entreprendre des activités autorisées en quête des objectifs de l'organisation"

Les contrôles comptables : "Les procédures et la documentation relatifs à la sauvegarde des actifs et à la fiabilité des registres financiers"

Les contrôles internes peuvent aussi être classés selon leurs objectifs souhaités (prévenir, détecter et corriger les erreurs, ou compenser des faiblesses). Dans la pratique, ces classements ne sont pas incompatibles et peuvent être subjectifs. Néanmoins, il est important d'avoir conscience que les structures de contrôle interne utilisent un grand nombre de contrôles afin de compenser les désavantages spécifiques des contrôles individuels. Selon l'INTOSAI, ces normes peuvent être considérées comme les normes minimales acceptables que les organisations gouvernementales doivent appliquer lors de la mise en place de contrôles internes.

Mise en oeuvre d'une structure de contrôle interne au sein du gouvernement : cadre et infrastructure de l'environnement

Les opérations des gouvernements couvrent un grand nombre d'activités, gérées par un grand nombre d'entités qui varient en taille de ministères et départements centralisés très importants à des petits bureaux dans des zones reculées. Une structure de contrôle interne qui couvre toute la gamme d'opérations gouvernementales doit répondre aux besoins d'ordre général de la bonne gouvernance et aux besoins spécifiques de chaque entité impliquée. Dans certains pays, le corps législatif peut édicter des normes de contrôle interne par le biais de lois générales couvrant les opérations gouvernementales ou de lois spécifiques affectant des activités et organismes précis, tels que les impôts sur le revenu ou l'enseignement. Dans tous les cas, ces lois peuvent être très générales et ne prévoient pas forcément toutes les activités, fonctions et situations. La mise en place d'un bon système de contrôle interne dépendra donc des gestionnaires individuels à chaque niveau de l'administration publique, ceux qui doivent prendre la charge des sous-divisions qui leur incombent. Les gestionnaires doivent par conséquent être pleinement formés dans le domaine de la création et du maintien de systèmes de contrôle interne qui répondent à leurs besoins. D'autre part, afin de s'assurer que les systèmes de contrôle interne sont créés comme il se doit et uniformément dans toutes les entités gouvernementales, une administration spéciale devrait être chargée d'élaborer et de promulguer une définition de la structure de contrôle interne qui s'applique au gouvernement tout entier, de même que des normes pour sa conception et sa mise en oeuvre. En fait, beaucoup de pays délèguent cette charge à un organe central tel que le

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Ministère des finances ou le Contrôleur général. Un certain nombre de pays auront aussi peut-être créé des réglementations et directives détaillées couvrant, entre autres, les points suivants : Des activités substantielles de gestion des programmes et des projets, y compris la

définition d'objectifs et d'indicateurs de performance. Ceci peut faire partie intégrante de la planification, de l'établissement du budget et du suivi.

L'appui à des activités telles que la gestion financière, la comptabilité, la passation des

marchés, les déplacements, le recouvrement des recettes et des dettes et la gestion de l'information, tout en incorporant de nombreuses caractéristiques du contrôle telles qu'identifiées par l'INTOSAI dans ses normes détaillées

La politique et le cadre de délégation du pouvoir et l'obligation redditionnelle pour le pouvoir délégué

Les politiques de recrutement, de compensation, d'évaluation de la performance, de formation et de rigueur budgétaire

Un code de conduite qui énonce les valeurs et les normes de comportement, les conflits d'intérêt potentiels, la confidentialité et le procédé juridique d'enquête sur les transgressions

Les autres organismes centraux spécialisés, tels que ceux chargés du budget, de la trésorerie, des ressources humaines et des technologies de l'information, pourraient aussi édicter des normes de contrôle interne dans leurs domaines respectifs en vue d'une application au niveau gouvernementale. Ils peuvent élaborer unilatéralement ou en collaboration avec l'organisme central les procédures et directives pour application générale mentionnées précédemment. Les normes et les infrastructures de contrôle interne doivent être suffisamment souples pour que les gestionnaires puissent exercer leur jugement et leur sens de l'initiative afin d'améliorer l'économie, l'efficacité et la viabilité, tout en restant responsables des résultats et retombées.

Analyse des risques et contrôle

Les réglementations, procédures et directives des organismes centraux traitent en général des risques relatifs aux opérations gouvernementales et sont formulées selon la structure organisationnelle tout entière. Lors de l'application de ces instructions et directives, il revient à chaque gestionnaire les tâches ci-après; i) identifier les risques spécifiques qui n'apparaissent pas dans les instructions et directives générales, et déterminer les contrôles requis pour les endiguer, ii) mettre en oeuvre un système de contrôle interne conforme aux ressources, `a l'organigramme et aux objectifs du contrôle, ainsi qu'aux risques connexes.

Communication et information

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En transmettant la bonne information, aux bonnes personnes et au bon moment, la gestion peut renforcer sa capacité à atteindre les objectifs d'une organisation avec efficacité et efficience. La communication est un échange réciproque entre ceux qui gèrent et ceux qui s'acquittent des tâches. La structure gouvernementale de contrôle interne doit offrir des voies claires de communication entre les entités pertinentes. L'information transmise doit comprendre : Les responsabilités dévolues et déléguées de la prise de décisions

Les lois, réglementations, règles et procédures à observer

Le type de registres, comptes et informations qu'il convient de sauvegarder et la

fréquence des rapports d'exploitation qu'il convient de générer et de soumettre, y compris les rapports concernant les performances financières et opérationnelles

L'information doit être collectée et transmise sous une forme qui permet au personnel de s'acquitter de son mandat. De même, les systèmes d'information (manuels et informatisés) doivent appréhender et traiter les données efficacement. Afin de garantir l'intégrité des données, la direction doit utiliser une supervision détaillée adaptée à chaque système.

Contrôle du suivi

Les normes de contrôle interne de l'INTOSAI requièrent des gestionnaires qu'ils contrôlent continuellement leurs opérations. Les gestionnaires peuvent évaluer la qualité de leurs contrôles au moyen d'auto-évaluations périodiques et des rapports afin de veiller à ce que de tels contrôles demeurent effectifs et viables. L'administration centrale responsable de l'infrastructure de contrôle interne peut examiner, par souci de conformité, les rapports des gestionnaires. Les commissaires aux comptes externes et internes peuvent également utiliser ces rapports afin de constater les assertions de la direction lors de l'examen de l'efficacité du contrôle interne, ainsi que le stipule leur propre mandat. Comme le prévoient les normes comptables généralement acceptées, les commissaires aux comptes externes et internes ont la mission d'évaluer l'adéquation et l'efficience du contrôle interne lorsqu'ils entreprennent des audits au sein d'une entité. Bien que n'étant pas responsables des contrôles, les commissaires aux comptes peuvent assister la direction en offrant leur opinion et leurs recommandations professionnelles et indépendantes sur l'état du système de contrôle interne. Ils peuvent aussi favoriser la coordination et l'uniformité lors de l'application des politiques et des procédures du fait de leur rôle à tous les niveaux des opérations gouvernementales.

Limites de l'efficacité du contrôle interne

Pour autant qu'ils soient complets et détaillés, les systèmes de contrôle interne n'atteignent pas leurs objectifs à cause des insuffisances suivantes :

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Les gestionnaires qui jouissent de l'autorité principale n'ont pas le sens de la direction nécessaire et passent outre les contrôles en place sans raison ni justification satisfaisantes

La soustraction aux contrôles d'individus en collusion qui se supervisent mutuellement

Les défauts de conception, erreurs de jugement ou d'interprétation, malentendus,

négligences, la fatigue ou l'étourderie qui mènent à des défaillances humaines

L'absence de suivi des changements qui surviennent dans les cadres interne et externe

La direction doit tenir compte de ces insuffisances lorsqu'elle décide de se rendre tributaire des systèmes de contrôle interne, elle doit en outre suivre de près l'exploitation de tels contrôles et les changements dans le contexte et mettre à jour les contrôles ou faire les changements organisationnels requis.

La vérification interne

Rôle de la vérification interne Les organisations modernes considèrent la vérification interne comme l'un des éléments du contrôle interne. Les commissaires aux comptes internes examinent les opérations de l'organisation, présentent leurs conclusions et recommandent des améliorations. Ce faisant, ils aident les gestionnaires à mieux s'acquitter de leurs tâches. Dans la majorité des pays, la vérification interne est devenue une profession à part entière. Comme le stipule l'Institut des auditeurs internes (IIA), « la vérification interne est une activité de consultation et une assurance indépendante, objective visant à ajouter de la valeur et à améliorer les opérations de l'organisation. Elle aide une organisation donnée à atteindre ses objectifs en intégrant une approche systématique et disciplinée afin d'évaluer et d'améliorer l'efficacité de la gestion des risques, le contrôle et la gouvernance. » (1999) Normes de la vérification interne L'adoption et l'application des normes professionnelles d'audit, telles qu'édictées par l'IIA, peuvent renforcer l'efficacité de l'audit interne. Les mandats de nombre d'organisations d'audit interne exigent la conformité à ces normes. Les nouvelles normes de l'Institut (www.theiia.org) ont pris effet le 1er janvier 2002, mais une adoption antérieure a été encouragée. Il existe une seule série de normes caractéristiques et de performance, mais il peut y avoir plusieurs séries de normes de mise en oeuvre : une série pour tous les types principaux d'activités de vérification interne. Les normes de l'Institut stipulent que : Normes caractéristiques

L'activité interne d'audit doit être indépendante et les commissaires aux comptes internes doivent être objectifs dans leurs fonctions

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Les contrats doivent être remplis avec la compétence et l'attention professionnelles dues

Le chef des auditeurs doit élaborer et entretenir un programme d'assurance et d'amélioration de la qualité qui couvre tous les aspects de la vérification interne et suivre continuellement son efficacité. Le programme doit être conçu en vue d'aider le contrôle interne à ajouter de la valeur aux opérations de l'organisation et à les améliorer, et d'assurer la conformité des activités de contrôle interne avec les Normes et le code de déontologie.

Normes de performance

Le chef des auditeurs doit gérer l'activité de contrôle interne de sorte qu'elle ajoute de la valeur à l'organisation

L'activité de contrôle interne évalue et assiste les améliorations à la gestion des

risques, et aux systèmes de contrôle et de gouvernance

Les commissaires aux comptes internes doivent développer et enregistrer un plan pour chaque contrat

Les commissaires aux comptes internes doivent identifier, analyser, évaluer et

enregistrer suffisamment d'informations pour atteindre les objectifs stipulés dans le contrat

Les commissaires aux comptes internes doivent transmettre les résultats

rapidement

Le chef des auditeurs doit créer et maintenir un système pour suivre l'utilisation des résultats transmis à la direction

Portée et efficacité de la vérification interne Les commissaires aux comptes internes s'occupaient communément de la fiabilité des systèmes d'information comptables et de gestion, la conformité aux politiques, lois, réglementations, règles et procédures et de la sauvegarde des actifs et des ressources de l'organisation. Toutefois, ils s'occupent de plus en plus de la performance organisationnelle, notamment la parcimonie dans l'usage des ressources, l'efficacité des opérations et la réalisation des objectifs du plan d'activités, avec des audits à la portée étendue tels que le rapport coûts-résultats, les audits opérationnels et de gestion. En d'autres termes, leur travail dépasse le cadre de la responsabilité financière. En outre, la pratique évolutive de la vérification interne dans les gouvernements adopte petit à petit les meilleures pratiques du secteur privé : Devenir plus orientés vers les clients et plus proactifs vis-à-vis des besoins de

l'organisation et de la direction

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Devenir plus orientés vers l'avenir en se focalisant sur la gestion des risques

S'impliquer dès le départ dans la conception, le développement et la mise en oeuvre des

systèmes et des programmes

Améliorer la méthodologie par le biais d'une utilisation accrue des nouvelles techniques telles que l'échantillonnage statistiques, les enquêtes auprès des clients et les techniques de vérification assistée par ordinateur

Au fur et à mesure que les organisations gouvernementales continuent de restructurer en devenant moins bureaucratiques au moyen de la délégation du pouvoir et de la décentralisation, les commissaires aux comptes internes jouent un rôle plus important dans l'amélioration de la responsabilité publique et de l'efficacité des opérations gouvernementales. Toutefois, ceci dépend largement de la manière dont le gouvernement et les gestionnaires appuient les commissaires aux comptes internes, notamment en leur octroyant l'indépendance opérationnelle et les ressources adéquates et en prenant les mesures appropriées suite à leurs rapports. L'organisation de la vérification interne Dans certains pays, il peut exister un service central pour la vérification sous l'égide du Ministère des finances ou d'autres entités. Le personnel du service central peut être détaché auprès de ministères et rendre directement compte au gestionnaire en chef de l'entité concernée. D'autre part, les ministères peuvent aussi avoir l'autorisation de recruter leurs propres commissaires aux comptes internes, l'entité centrale conservant la charge d'établir les politiques internes d'audit dans le cadre de la structure de contrôle interne, de même que celle de coordonner tous les commissaires aux comptes internes. Peu importe la manière dont est organisée la fonction de contrôle interne et étant donné que les unités de contrôle interne ont tendance à être modestes en taille, un certain degré de coordination multiplie les opportunités d'uniformité dans l'application des politiques, le partage des expériences et la formation du personnel. Coordination avec les institutions supérieures de contrôle des finances publiques Les institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC), en leur qualité de commissaires aux comptes externes des gouvernements jouent un rôle important dans le renforcement de la fonction de la vérification interne en : Examinant régulièrement le travail des commissaires aux comptes internes et en aidant à

améliorer la qualité de la fonction de supervision Coopérant avec les commissaires aux comptes internes pour la planification de l'audit et

en exploitant leur travail, dès que cela est possible, pour éviter les doubles emplois

Faisant comprendre au gouvernement l'importance essentielle du contrôle interne, y compris son rôle au sein des gouvernements

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Liste de contrôle pour LE CONTROLE ET LA VERIFICATION INTERNE

OBJECTIF

• Déterminer si le gouvernement a créé et mis en oeuvre une infrastructure

propice pour la promotion d'un système de contrôle interne dans toutes les opérations gouvernementales

• Identifier les opportunités de renforcement de l'infrastructure et des

systèmes de contrôle interne

NOTES • Le présent questionnaire est conçu pour évaluer l'état du contrôle interne au sein de

tous les organismes publics. L'évaluation du contrôle interne dans une entité spécifique nécessiterait une conception différente

• Les normes de contrôle interne de l'Organisation internationale des institutions

supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI) pour application par les gestionnaires publics ou de toutes autres normes de contrôle interne applicables dans le secteur public peuvent être utilisées comme critère d'évaluation

LE CONTROLE INTERNE : POLITIQUES, LOIS, REGLEMENTATIONS ET DIRECTIVES ADMINISTRATIVES POUR APPLICATION GOUVERNEMENTALE 1. Existe-t-il une législation promulguant les structures, normes et systèmes de contrôle

interne applicable à toutes les opérations du gouvernement ? Si oui, identifiez les politiques principales et les entités spécifiques ayant la responsabilité de superviser sa mise en application.

2. Le gouvernement (ou pouvoir exécutif) a-t-il promulgué des réglementations relatives

aux structures, normes et systèmes de contrôle interne applicable à toutes les opérations du gouvernement ? (Note: il peut s'agir de réglementations d'ordre général ou spécifiques qui couvrent des domaines comme les finances et la comptabilité, les projets et les programmes, la propriété, les ressources humaines, la gestion des déplacements et de la passation des marchés). Si oui, identifiez les politiques principales et les entités spécifiques ayant la responsabilité de superviser sa mise en application.

113

3. En considérant les politiques et les réglementations comme un tout, pouvez-vous dire

qu'un cadre approprié a été mis en place pour permettre au système de contrôle interne de prospérer?

4. S'il n'existe ni législation, ni réglementations, le gouvernement dispose-t-il d'autres

moyens pour faire en sorte que les contrôles internes adéquats soient mis en place dans chaque entité gouvernementale ?

5. Si un tel cadre réglementaire n'existe pas, est-ce que l'institution supérieure d'audit a attiré

l'attention du gouvernement sur l'existence de normes de contrôle interne que l'INTOSAI recommande aux organisations gouvernementales ? Si la réponse est négative, expliquez pourquoi.

ORGANISATION : ROLES ET RESPONSABILITÉS

ORGANISME OU ENTITÉ CENTRAUX 6. Le corps législatif ou le gouvernement ont-ils dévolu la charge des politiques et

procédures de contrôle interne pour tout le gouvernement à un organisme ou à une entité centraux tels que le Ministère des finances ? Si oui :

6.1 Les attributions et rôles de l'organisme central sont-ils clairement stipulés et transmis à toutes les entités gouvernementales ?

6.2 L'organisme central a-t-il élaboré un plan stratégique pour l'examen continu des

politiques, réglementations et procédures de contrôle interne et pour la mise en place d'un système de contrôle interne performant pour toutes les opérations gouvernementales ?

6.3 Le gouvernement ou l'organisme central ont-ils adopté des normes de contrôle interne ?

Si oui, couvrent-elles toutes les normes de l'INTOSAI? 6.4 Si un ensemble de normes de contrôle interne n'a pas été adopté ou formulé, l'organisme

central connaît-il l'existence des normes de l'INTOSAI ou autres, et le gouvernement devrait-il en adopter ?

6.5 L'organisme central coordonne-t-il ses activités avec d'autres organismes spécialisés

comme ceux chargés du budget, de la gestion des programmes, de la gestion du personnel, etc. ?

6.6 L'organisme central a-t-il édicté des réglementations, instructions ou directives relatives

aux structures de contrôle interne ? Si oui, sont-elles complètes et couvrent-elles toutes les questions abordées dans les normes générales et détaillées de l'INTOSAI?

114

6.7 L'organisme central ou un autre organisme public ont-ils édicté des politiques, réglementations ou instructions relatives aux régimes de contrôle internes en vis-à-vis suivants :

La communication des politiques et procédures à tout le personnel au service du

gouvernement Désigner les attributions et déléguer le pouvoir de décision

Les lois, réglementations et procédures à observer

La compétence du personnel, y compris le recrutement et la compression, la

formation, l'évaluation des performances, etc. Un code de conduite pour les employés de la fonction publique

La gestion de l'information, notamment les politiques relatives aux systèmes

d'information Le suivi de la performance

6.8 L'organisme central, ou toute autre institution, forment-ils les gestionnaires en matière de contrôle interne ? Si de tels programmes de formation existent, sont-ils complets et concrètement utiles? 6.9 L'organisme central requière-t-il des gestionnaires publics qu'ils évaluent les risques qui peuvent être spécifiques à leurs entités respectives et qu'ils élaborent les procédures de contrôle correspondantes ? 6.10 L'organisme central exige-t-il des gestionnaires publics qu'ils étayent et tracent toutes leurs politiques et infrastructures de contrôle ? 6.11 L'organisme central entreprend-il lui-même l'examen d'opérations, d'agences et d'entités gouvernementales afin de déterminer si les réglementations et les instructions relatives au contrôle interne ont été appliquées comme il se doit ? 6.12 L'organisme central demande-t-il aux gestionnaires d'entreprendre des auto-évaluations dans leur domaine d'activités en vue d'évaluer l'efficacité du contrôle interne ? Si oui, les gestionnaires doivent-ils soumettre des rapports sur les conclusions de ces évaluations ? 6.13 L'organisme central entreprend-il un examen annuel de l'état des contrôles, soumet-il un rapport au corps législatif et/ou formule-t-il des plans ou programmes annuels au titre des années à venir ? 7. Si cette attribution n'incombe pas encore à un organisme central, existe-t-il d'autres

mécanismes pour la coordination des politiques de contrôle interne ? Et s'il existe de tels

115

mécanismes comment fonctionnent-ils et sont-ils efficaces (les questions au paragraphe 6 peuvent aider pour l'évaluation) ?

ORGANISMES SPÉCIALISÉS

8. Les entités spécialisées, telles que celles chargées de la gestion financière, des

ressources humaines, et autres, participent-elles à la mise en place des politiques et procédures de contrôle interne pour application au sein du gouvernement tout entier? Si oui, comment chacun des organismes obtient-il l'assurance que ces politiques et procédures sont appliquées adéquatement ?

ABSENCE DE DÉVOLUTION D'ATTRIBUTIONS À L'ORGANISME CENTRAL 9. Certains pays n'ont pas de lois relatives aux régimes de contrôle interne et d'autres n'ont

pas désigné l'autorité chargée de superviser la mise en place des systèmes de contrôle interne. Dans pareils cas, les organismes clefs chargés de la gestion budgétaire, financière, et des recettes doivent être contactés afin de déterminer la situation des contrôles dans chacun d'entre eux et comment ils obtiennent l'assurance de la part des autres agences gouvernementales quant à leurs performances. L'évaluation pourra être fondée sur les normes détaillées et générales de l'INTOSAI.

VÉRIFICATION INTERNE 10. Comment les unités de vérification interne sont-elles créées dans les diverses entités

gouvernementales : est-ce sous l'égide d'un organisme central ou directement au sein de chaque entité ?

11. Combien d'organismes publics disposent de la vérification interne 12. Une politique commune régit-elle : L'indépendance opérationnelle

La compétence et la formation professionnelle

Les ressources

L'ampleur du travail à accomplir

La conduite de la vérification

La gestion des risques et l'élaboration des politiques et procédures internes

Le suivi

L'examen de la qualité

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13. Les vérifications internes sont-elles appelées à adopter ou ont-elles adopté des normes

semblables à celles de 'IIA? 14. A-t-on procédé récemment à un examen complet des performances de la vérification

interne au sein des organismes publics et si oui, quels en ont été les résultats ? 15. Lorsque la vérification interne est mise en place individuellement par les organismes

publics, trois organismes (un grand, un moyen et un petit) peuvent être sélectionnés et évalués d'après les normes de l'IIA afin de déterminer leur efficacité

INSTITUTION SUPÉRIEURE DE CONTROLE DES FINANCES PUBLIQUES (ISC) 16. L'institution supérieure de contrôle (ISC) évalue-t-elle ordinairement l'efficacité des

systèmes de contrôle interne lors de chaque vérification entreprise ? Si la réponse est négative, pourquoi pas ?

17. L'ISC examine-t-elle l'efficacité des vérifications internes et, si oui, quels sont les

critères employés pour cette évaluation ? 18. L'institution supérieure a-t-elle entrepris un examen de grande envergure des systèmes

de contrôle interne à tous les niveaux auprès de tous les organismes publics principaux ? 19. Les rapports de l'ISC auprès du corps législatif couvrent-ils les questions de contrôle

interne ? 20. Quelles ont été les conclusions et les recommandations les plus importantes de l'ISC

quant à l'efficacité des systèmes de contrôle interne dans les organismes publics ?

117

7. Rapports financiers

Les gouvernements mettent en oeuvre leurs politiques et fournissent des services au moyen de diverses sortes d'organisations. Les utilisateurs des états financiers sont intéressés par l'information financière relative aux activités du gouvernement tout entier et d'unités publiques individuelles. Les unités publiques sont notamment les ministères, départements, fonds spéciaux, organes réglementaires, administration de droit public, les sociétés à participation majoritaire telles que les sociétés parapubliques. Dans le secteur public, les rapports financiers sont l'une des composantes clefs de la responsabilité au sein de ses organes. Ils ont trait à la transmission de l'information financière d'une entité aux parties intéressées. Ils englobent tous les rapports contenant des informations financières tirées des données généralement produites par les systèmes comptables et de suivi. En outre, ils comprennent les états financiers et les informations financières présentées dans les budgets, les plans budgétaires, les estimations des dépenses et les rapports sur la performance des programmes et activités individuels. Pour les entreprises axées sur le chiffre, les états financiers incluent communément un bilan, un compte de résultats, un compte des bénéfices non distribués, un état des changements de la position financière et de la trésorerie. Les gouvernements et leurs unités pourront utiliser un ensemble d'états similaires ou disposeront d'une liste d'actifs et de passifs, de recettes et de dépenses. Le présent chapitre est centré sur les états financiers publics à objectif général, c'est à dire les états comptables préparés pour transmettre les informations relatives à la performance et à la situation financière, ils comprennent des notes et calendriers nécessaires pour clarifier et expliquer davantage le contenu des états. Les gouvernements élaborent aussi des informations financières pour des objectifs spéciaux, notamment les rapports des projets pour les bailleurs de fonds et les rapports de coûts pour les gestionnaires de programmes. Les états financiers publics à objectif général sont préparés à l'intention d'utilisateurs extérieurs qui ne peuvent demander par contrat ou autrement des rapports spéciaux pour satisfaire leurs besoins en informations spécifiques. La législation, les réglementations ou les normes comptables peuvent régir la publicité des informations contenues dans lesdits états financiers publics. Selon les Normes comptables internationales pour le secteur public (IPSAS, mai 2000) du Comité pour le secteur public de la Fédération internationale des experts-comptables (IFAC-PSC), les rapports financiers à objectif général du secteur public doivent faire montre de la responsabilité au sein de l'entité (gouvernement ou unité) pour ce qui est des ressources qui lui sont confiées et fournir des informations utiles pour la prise de décisions, en : Fournissant des informations sur les dotations, la provenance des ressources financières, et

leur utilisation

118

Expliquant comment l'entité a financé ses activités et satisfait ses besoins en trésorerie

Fournissant des informations utiles pour l'évaluation de la capacité d'une entité à financer ses

activités et à respecter ses engagements Fournissant des informations relatives à la santé financière de l'entité et aux changements

qu'elle entreprend Fournissant des informations globales utiles pour l'évaluation de la performance d'une entité

en termes de coûts de service, d'efficience et de réalisations Fournissant aux utilisateurs des informations indiquant si les ressources ont été obtenues et

utilisées conformément au budget adopté par voie légale Fournissant aux utilisateurs des informations indiquant si les ressources ont été obtenues et

utilisées conformément aux dispositions juridiques et contractuelles, y compris aux limites financières définies par les autorités législatives appropriées

Le système de comptabilité nationale (SCN) compile les statistiques agrégées, en particulier les données sur le revenu national et les actifs nationaux nets, pour l'économie toute entière dont le gouvernement central ne représente qu'un secteur. La nation est l'entité chargée de faire rapport au titre du SCN. Les "statistiques de finances publiques" sont un système spécialisé conçu par le FMI aux fins de l'analyse fiscale du gouvernement central plutôt que d'une nation toute entière. Ce système utilise le même cadre structurel que le système de comptabilité nationale, mais l'entité chargée de faire rapport au titre des statistiques financières gouvernementales est le gouvernement du pays, ou les différentes strates publiques au sein dudit pays. Plus de 120 pays font rapport sur les statistiques financières de leur gouvernement au FMI qui les publie chaque année.

Les utilisateurs des états financiers à objectif général (GPFS)

Les états financiers à objectif général (GPFS) répondent aux besoins en informations d'utilisateurs variés. Le Comité pour le secteur public de la Fédération internationale des experts-comptables (IFAC-PSC) a répertorié les utilisateurs principaux des rapports financiers publics comme suit : Corps législatif et autres instances dirigeantes Le corps législatif et les instances dirigeantes octroient au gouvernement et à ses unités le pouvoir d'administration des affaires financières publiques et des ressources, puis attend d'eux des comptes. Ils sont les utilisateurs premiers des GPFS et attendent de ceux-ci des informations

119

qui les aideront à évaluer l'administration publique des ressources, la conformité à la législation et à d'autres autorités, l'état des finances et la performance. Le public Les corps législatifs et les instances dirigeantes doivent rendre compte au public qui fournit les recettes et les ressources nécessaires pour les opérations du gouvernement, qui reçoit les services du gouvernement et qui est le bénéficiaire et le propriétaire des deniers et des propriétés publics. Le public comprend les contribuables, les électeurs, les votants, les groupes de pression spéciaux et les récipiendaires des avantages offerts par le gouvernement. Ces différents groupes sont souvent fortement tributaires des informations des médias. Le public et les médias recherchent des informations sur l'efficacité du gouvernement en termes de gestion des affaires et des ressources financières, ainsi que sur les incidences économiques globales des activités publiques. Les investisseurs et les créanciers Ceux qui investissent dans les titres d'État et les entreprises publiques, et les autres créanciers fournissent aux gouvernements les ressources financières. Les gouvernements ont intérêt à fournir à leurs investisseurs et à leurs créanciers des informations qui leur permettent d'évaluer la capacité du gouvernement ou d'une unité précise à financer ses activités et à s'acquitter de ses engagements. Parfois, les investisseurs et les créanciers recherchent des informations spécifiques en plus des rapports financiers d'ordre général. Autres gouvernements, organismes internationaux et autres fournisseurs de ressources Ils s'intéressent à l'état des finances d'un gouvernement ou d'unités, de même qu'à leurs plans et ordre de priorités. Les analystes économiques et financiers Les analystes économiques et financiers, y compris les médias financiers, examinent, et analysent l'information et la diffusent auprès des autres : les législateurs, le public, les autres gouvernements et les fournisseurs de ressources. Ils utilisent l'information fournie pour analyser et évaluer les questions financières et économiques. Les gestionnaires internes, les décideurs et les administrateurs sont également des utilisateurs et obtiennent souvent les informations dont ils ont besoin par le biais des rapports financiers à objectif général. Néanmoins, les gestionnaires ont besoin d'informations supplémentaires, concernant par exemple les coûts d'activités et d'opérations spécifiques pour pouvoir s'acquitter efficacement de leur rôle gestion. Concrètement, les besoins internes sont habituellement satisfaits par la production de rapports financiers spéciaux.

Attentes des utilisateurs

120

Les utilisateurs ont besoin d'informations pour prendre des décisions économiques, sociales et politiques et pour évaluer l'usage qu'un gouvernement ou une unité fait des ressources. Ils se réfèrent aux rapports financiers pour obtenir des informations sur : L'administration et la conformité d'un gouvernement ou d'une unité

L'état des finances d'un gouvernement ou d'une unité

La performance d'un gouvernement ou d'une unité

L'impact économique d'un gouvernement ou d'une unité

Caractéristiques qualitatives

Les GPFS doivent avoir certaines caractéristiques qualitatives pour être utiles aux utilisateurs. L'information financière doit être :

Fiable

Pertinente pour les besoins des utilisateurs

Facile à comprendre, claire et précise

Fournie en temps voulu

Constante au fil du temps et comparable au sein d'entités similaires

L'importance relative est un concept des rapports financiers qui est interconnecté avec les caractéristiques qualitatives. C'est un terme qui sert à décrire l'importance des informations financières aux yeux des utilisateurs. Il s'agit d'exercer un jugement professionnel dans des circonstances particulières. Un point d'importance devrait avoir une incidence sur l'évaluation et les jugements portés sur les opérations financières publiques et la gestion publique. Veuillez également consulter le Chapitre 6.

Modes comptables et modèles déclaratifs

Plusieurs modes comptables sont utilisés pour la compilation des GPFS. L'IFAC-PSC accepte la comptabilité de caisse et la comptabilité d'exercice, et avant 1999 la comptabilité de caisse modifiée et la comptabilité d'exercice modifiée étaient aussi acceptées. La comptabilité de caisse enregistre les encaissements, les paiements comptants, de même que le solde en caisse et le solde de quasi-monnaie. La caisse comprend l'encaisse, les fonds en transit

121

et les dépôts en espèces. La quasi-monnaie est composée de dépôts à terme et d'investissements temporaires en titres négociables et en or et en argent. Tous les autres biens ne sont mentionnés que pour l'incidence de leur acquisition ou de leur cession sur la caisse. Les actifs autres que la caisse et la quasi-monnaie peuvent être décrits par note. Les normes de l'IFAC ne proposent pas de classification standard des recettes et des dépenses : elle dépendra des besoins des utilisateurs. Deux utilisations, entre autres, des comptes publics sont destinées aux rapports au FMI et à être incorporées dans les comptes nationaux. Pour ces utilisations, une classification internationale existe (le GFS du FMI et le SCN de l'ONU). Les recettes et les paiements au nom des entités autres que l'entité notificatrice peuvent être inclus ou non comme recettes et paiements de l'entité faisant rapport. On peut citer en exemple les impôts recouvrés en qualité d'agent d'un autre gouvernement et les contributions aux fonds de retraite. En matière de comptabilité de caisse pure, le modèle de rapport est un état des recettes et des paiements (sans format imposé) et des notes, en plus d'un état de politiques comptables. En matière de comptabilité de caisse, les politiques comptables principales sont la définition de l'entité notificatrice, le point de reconnaissance des recettes et paiements, le traitement des réserves et la traduction des montants présentés en devises. Des notes supplémentaires pourraient porter sur : Des listes des actifs et des investissements corporels

Les emprunts

Les engagements

Les risques et charges (garanties, indemnités, titres)

Les paiements reportés (par exemple, les dépenses en dépassement du budget)

Les pertes de recettes fiscales (des estimations des recettes auxquelles on a renoncé de par

des dispositions fiscales préférentielles)

Les prévisions

La comptabilité d'exercice requière l'identification de tous les actifs, passifs, recettes et dépenses. Dans la comptabilité d'exercice, les états financiers incluent un état de la position financière qui, lui, contient des informations sur l'actif et le passif. Lorsque l'actif et le passif ne sont pas égaux, comme cela est souvent le cas, un chiffre résiduel appelé situation nette est montré. La situation nette peut être positive (lorsque l'actif est supérieur en valeur au passif) ou négative (lorsque le passif est supérieur à l'actif). Les normes déclaratives de l'IFAC-PSC à l'intention des gouvernements sont basées sur les normes déclaratives du CINC pour le secteur privé, les changements nécessaires dûment apportés. Le modèle déclaratif pour la comptabilité d'exercice inclut aussi un état de la performance financière (recettes, dépenses et excédents ou déficit), un état des flux de trésorerie et des notes.

122

Pour voir une description plus détaillée et à jour des normes comptables admises au niveau international, les utilisateurs peuvent visiter le site internet de la Fédération : www.ifac.org

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Liste de contrôle pour LES RAPPORTS FINANCIERS

OBJECTIF

• Vérifier la mise à disposition des rapports financiers pour toutes les parties

prenantes en temps voulu et vérifier qu'ils sont compréhensibles, pertinents, fiables et comparables. Les rapports financiers comprennent des rapports externes destinés à des personnes extérieures au gouvernement, et des rapports internes qui sont diffusés au sein du gouvernement

1. La loi ou les réglementations exigent-t-elles des rapports financiers

externes de la part des organismes et fonds, y compris les fonds extrabudgétaires ? 2. Les rapports financiers externes sont-ils communiqués au corps législatif,

aux créanciers principaux et au grand public ? 3. Les rapports financiers externes non-audités sont-ils communiqués en

temps opportun ? Par exemple, les rapports annuels sont-ils communiqués dans les six mois qui précèdent la fin de l'exercice et les rapports annuels dans un délai d'un mois avant la fin de la période ?

4. Les rapports financiers externes à l'intention du FMI et de la Banque

mondiale sont-ils mis à jour ? (y compris les rapports du GFS au FMI et les rapports à la Banque mondiale relatifs à la dette extérieure)

5. Les organismes entreprenant des dépenses transmettent-ils des rapports

financiers internes au Ministère des finances au moins une fois par mois ? 6. Les rapports relatifs aux performances (progrès corporels, produits ou

résultats) sont-ils demandés à tous les organismes et fonds ? 7. Les rapports sur la performance sont-ils intégrés aux rapports financiers ? 8. Les rapports de performance sont-ils communiqués en temps opportun, par

exemple, les rapports annuels dans un délai de six mois avant la fin de l'exercice et les rapports annuels dans un délai d'un mois avant la fin de la période ?

9. Les rapports externes font-ils ressortir en détail si les ressources ont été

obtenues et utilisées conformément au budget autorisé et aux dispositions légales et contractuelles, y compris les limites financières fixées par les administrations législatives appropriées?

10 Les rapports externes fournissent-ils des informations détaillées sur toutes les origines des ressources financières, leur affectation et leur utilisation ?

124

8. Vérification externe

La vérification externe du secteur public est un élément essentiel de tout cadre d'obligation redditionnelle effectif, qui constitue lui-même la pierre angulaire des gouvernements démocratiques. Le corps législatif élu autorise, au nom des citoyens, le gouvernement (ou l'exécutif) : i) par le biais de résolutions législatives et de lois, à percevoir des recettes, recevoir des subventions et contracter des prêts; ii) à utiliser des ressources pour la mise en oeuvre de programmes et d'activités approuvés lors de l'adoption du budget. Le gouvernement, dans le cadre de son obligation de rendre compte, soumet au corps législatif des états financiers annuels et autres rapports relatifs aux programmes et aux activités. Afin de pouvoir demander des comptes au gouvernement, le corps législatif doit avoir l'assurance indépendante, professionnelle, objective et raisonnable que les états financiers sont corrects et que toutes les politiques, lois et réglementations relatives aux opérations financières du gouvernement ont été respectées. Par leur travail d'experts, les commissaires aux comptes fournissent des informations, opinions et assurances indépendantes, permettant ainsi au corps législatif de s'acquitter de sa fonction de supervision et de boucler la boucle de la responsabilité. Les vérifications modernes du secteur public visent principalement à satisfaire les besoins du corps législatif, or, elles ajoutent beaucoup de valeur à la gestion du secteur public de par l'évaluation objective et honnête qu'elles fournissent de l'efficacité du système de gestion financière et de l'économie, l'efficacité et la viabilité avec lesquelles le gouvernement opère.

Institutions supérieures de contrôle (ISC)

Dans la plupart des pays, l'institution supérieure de contrôle (ISC) entreprend l'audit du secteur public. La structure, les fonctions et le statut de l'ISC varient selon le contexte historique, le système politique, la culture, la langue et les affiliations régionales de chaque pays. Certaines ISC sont de tradition ancienne et se sont développées au fil des siècles tandis que d'autres, notamment dans les pays en développement ou chez les économies en transition, sont relativement récentes. Les ISC prennent généralement l'une de ces trois formes: i) un bureau ou département dirigé par un auditeur général, un contrôleur général ou un président; ii) une cour ou commission dirigée par un collège d'auditeurs et de commissaires; iii) une cour collégiale ayant fonction de juridiction. La première forme est la plus répandue parmi les pays en développement. Habituellement, les ISC sont créées par la Constitution nationale et/ou par une loi distincte. De telles législations disposent du mandat, des attributions et du statut autonome des ISC et/ou de leurs chefs, notamment les auditeurs généraux, dans le cadre global de la gouvernance. Ces

125

attributions stipulent le plus souvent ce qui doit être vérifié, comment la vérification doit être menée et à qui il convient de soumettre les rapports d'audit. La majorité des ISC sont membres de l'Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI). L'INTOSAI fonctionne comme toute autre organisation professionnelle et a formulé des normes auxquelles adhèrent les ISC. Contrairement aux autres normes professionnelles, il revient aux ISC de choisir parmi les normes de l'INTOSAI celles qu'elles souhaitent adopter ou utiliser, selon leur mandat juridique ou les dispositions nationales. Nonobstant cela, les normes de l'INTOSAI représentent un repère et un guide critiques pour l'évolution d'une ISC qui se veut performante. Certaines des caractéristiques importantes d'une ISC performante, d'après lesdites normes, sont énumérées ci-dessous.

L'indépendance

La crédibilité du commissaire aux comptes est fonction de son objectivité et de son professionnalisme. Pour cela, l'ISC doit non seulement être autonome, mais aussi être considérée comme telle. Les facteurs suivants renforcent ou entravent l'indépendance de l'ISC :

Son mandat doit être défini par la Constitution ou une loi distincte et elle doit disposer de suffisamment d'autonomie dans ses fonctions vis-à-vis du corps législatif et du pouvoir exécutif

Les conditions d'occupation du poste de directeur d'une ISC doivent être définies par la loi et

doivent être similaires ou équivalentes à celles d'un poste de juge au sein d'un organe judiciaire indépendant

Il convient que des ressources suffisantes soient octroyées en toute indépendance du pouvoir

exécutif afin de permettre à l'ISC de s'acquitter de ses fonctions

L'ISC doit pouvoir formuler un programme de travail et entreprendre des audits dans le cadre de son mandat légal, sans être affectée par des organes extérieurs

L'ISC doit obtenir un accès libre et entier à tous les lieux, registres et opérations qui entrent

dans son mandat de vérification, de même que les pouvoirs pertinents pour exiger certaines informations des personnes ou entités

À l'exception des obligations législatives minimales, elle doit être en mesure de faire rapport

au corps législatif sans limites de contenu ou de temps

Elle doit éviter de prendre part à la gestion ou aux opérations d'un organisme audité, ou de prendre des engagements qui affecteraient son autonomie

126

Compétence et professionnalisme

L'ISC doit être en mesure d'appliquer les méthodologies et les pratiques de la plus haute qualité professionnelle, conformément aux attributions qui lui sont confiées. Afin de préserver son intégrité professionnelle, l'ISC doit : Maîtriser l'ensemble des compétences requises et avoir l'expérience nécessaire pour

s'acquitter de son mandat de vérification en employant des méthodologies de pointe, y compris les techniques fondées sur les systèmes, les méthodes d'examen analytique, l'échantillonnage statistique, l'audit de systèmes d'information automatisés et les techniques assistées par ordinateur

Adopter des politiques et des procédures pour le recrutement du personnel qualifié, formé et

expérimenté, et faciliter la formation en cours d'emploi dans les domaines essentiels

Élaborer des manuels et des procédures écrits pour aider le personnel à effectuer des audits qui soient à la hauteur des normes professionnelles

Conformément aux normes acceptées, spécifier, compiler et évaluer avec soin les preuves et présenter avec le même soin ses conclusions et recommandations

Veiller à ce que les vérifications soient programmées et supervisées par des commissaires aux comptes qualifiés qui connaissent les normes et méthodes de vérification, et qui soient familiarisés avec le contexte

Adopter des politiques et procédures qui garantissent la qualité par le biais d'examens périodiques, notamment par l'évaluation indépendante de l'efficacité et de la viabilité des normes internes et des produits

Portée de la vérification

Le mandat de l'ISC, ou les autres lois, dispose généralement des organismes qui doivent être soumis à la vérification et il s'agit souvent de toute l'administration publique. Les postulats de l'INTOSAI stipulent que la vérification complète de l'administration publique doit comprendre des audits de régularité et de performance. L'audit de régularité, ou vérification des engagements contractuels, comprend et couvre le plus souvent : Une attestation de responsabilité financière qui résulte de l'examen et de l'évaluation des

dossiers financiers et contient des opinions sur les états financiers. Cette attestation garantit que :

La forme et le fonds des états sont conformes aux normes comptables professionnelles acceptées ou non

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Les chiffres présentés sont corrects et appropriés

Les fonds ont été employés aux fins approuvées par le corps législatif

Les recettes et les dépenses sont justifiées conformément aux lois et règlementations pertinentes

L'audit des systèmes et des transactions financiers, (y compris les recettes

et les dépenses), et l'évaluation de la conformité aux lois et règlementations applicables La probité et l'intégrité des décisions administratives prises au sein d'un

organisme responsable

L'efficacité du contrôle interne, y compris les fonctions d'audit interne

Les audits de performance, (ou audits du rapport coûts-résultats, audits à portée élargie, audits complets, contrôles de gestion ou audits de gestion), s'intéressent aux politiques et pratiques de gestion saines en termes d'économie, d'efficacité et de viabilité des opérations. Dans ce contexte : L'économie : limiter l'emploi des ressources, tout en tenant compte des exigences de qualité

L'efficacité : la relation entre les apports (les ressources employées, notamment financières et

humaines) et la production de biens spécifiques ou autres produits pour lesquels la direction doit avoir défini des normes de performance

L'effectivité : la réalisation des objectifs, résultats et incidences escomptés

Très souvent, dans leurs audits de régularité les ISC peuvent couvrir des éléments de la vérification de la performance et inversement. Au vu de l'attention accrue accordée à la reddition des performances et des résultats, les ISC insistent à présent sur l'audit des performances. Néanmoins, dans certains pays, le mandat ou la législation pertinente ne les autorisent pas à entreprendre des audits de performance.

Planification

Les ISC sont le plus souvent responsables de toutes les opérations publiques, soit une série importante d'activités telles que celles des organismes de recouvrement des recettes, des départements ou programmes de prestation de services publics comme l'éducation et la santé, les opérations quasi-commerciales, des institutions de recherche et autres. En outre, les opérations sont souvent dispersées dans tout le pays. Dans un univers de vérification si complexe, il est essentiel que les ISC élaborent des plans de travail complets pour faire en sorte que tous les secteurs qu'elle audite soient couverts adéquatement et systématiquement avec un souci d'emploi optimal des ressources disponibles. Lors de la formulation de ces plans, les ISC doivent accorder

128

une attention particulière aux dispositions spécifiques des mandats et lois, au risque, à l'efficacité des contrôles internes, à la pertinence, et à l'intérêt législatif et du public, entre autres paramètres.

Exécution de la vérification

Les ISC doivent disposer de politiques et procédures adéquates ou adopter les normes de l'INTOSAI pour faire en sorte que les vérifications entreprises soient de bonne qualité, économiques, efficaces et viables et effectuées en temps opportun. De telles politiques et procédures nécessitent habituellement : La planification adéquate de chaque mission de vérification

L'examen des contrôles internes, y compris du rôle des audits internes

La collecte, l'archivage et l'évaluation systématiques des informations raisonnables et

pertinentes pour appuyer les opinions, constatations, conclusions, jugements et recommandations de l'audit

La supervision appropriée de l'audit à tous les niveaux

Établissement des rapports

Les rapports des ISC relatifs à des audits de performance et de régularité prennent communément la forme d'opinions d'audit annexées aux états financiers ou de rapports d'audit séparés. La forme de certaines opinions et rapports d'audit peut être définie par la loi, tandis que pour d'autres elle sera fondée sur les normes de l'INTOSAI ou d'autres normes professionnelles. Néanmoins, l'ISC préservera sa crédibilité en adoptant des procédures et politiques qui garantissent que toutes les opinions et tous les rapports sont appuyés par des informations probantes et qu'ils sont autonomes, objectifs, justes et constructifs. L'ISC se rendra efficace dans le cadre global de la responsabilité publique en présentant officiellement ses rapports au corps législatif dès leur publication.

129

Liste de contrôle pour LA VÉRIFICATION EXTERNE

OBJECTIF

Déterminer si une ISC performante a été mise en place pour promouvoir la

responsabilité publique dans le pays Évaluer le fonctionnement de l'ISC

Identifier les faiblesses de la vérification externe

NOTES

• CONTACT n'est que le premier pas dans un enchaînement qui aboutit à un programme de réformes convenu

• Les paramètres de l'évaluation, énumérés ci-dessous, sont fondés sur les normes du

Comité des normes d'audit d'INTOSAI. Il est donc suggéré de se reporter en cas de besoin auxdites normes pour des clarifications supplémentaires

CRÉATION DE L'INSTITUTION SUPÉRIEURE DE CONTROLE (ISC)

1. Quand et comment l'ISC a-t-elle été créée : par la Constitution nationale, une loi distincte, des ordonnances ou une directive administrative ? Énumérez les dispositions principales régissant les ISC, si elles sont toujours applicables

2. Énumérez les changements notables qui sont intervenus depuis la création de l'ISC.

MANDAT ET ATTRIBUTIONS

3. Est-ce que l'autorité (loi, règlementation ou autre) portant création de l'ISC en définit les attributions ?

4. L'audit des comptes nationaux du gouvernement qui couvrent les activités et

programmes fait-il partie des attributions de l'ISC ?

5. Si des comptes nationaux ne sont pas soumis à la vérification de l'ISC, qui s'en charge et quelle est la relation entre cet auditeur et l'ISC ?

6. L'ISC se charge-t-elle de vérifier les activités, programmes, opérations et entreprises

publics qui ne font pas partie des comptes publics mais sont néanmoins tributaires de subventions, dons ou prêts de l'État ou d'autres ressources approuvées juridiquement ?

130

Si l'ISC n'audite pas ces comptes : i) quelle est l'importance globale de ces comptes ? ii) qui vérifie ces comptes ? iii) le cas échéant, quel est le rôle de l'ISC quant à ces comptes ?

7. L'ISC est-elle responsable de la vérification des comptes des gouvernements sous-

nationaux, s'il y en a ? S'il y a des comptes sous-nationaux et que l'ISC n'est pas responsable de leur vérification, comment leurs auditeurs sont-ils nommés et quelle est la relation entre ces auditeurs et l'ISC ?

INDÉPENDANCE DE L'ISC

8. Qui nomme le directeur, (ou les directeurs dans le cas d'une collégiale), de l'ISC ?

9. Les conditions de la nomination des directeurs, y compris l'exercice des fonctions et la rémunération, sont-elles en rapport avec des postes équivalents tels que celui de juge des juridictions supérieures ?

10. Qui est habilité à renvoyer le directeur de l'ISC et sous quelles conditions ?

11. L'ISC est-elle habilitée, sans en référer au pouvoir exécutif, à nommer son personnel

et à décider de ses conditions d'emploi, tout en tenant compte des conditions générales d'emploi en vigueur dans la fonction publique ?

12. Le financement et le budget de l'ISC sont-ils autorisés par le corps législatif ou un

organe habilité par celui-ci, sans l'autorisation du pouvoir exécutif ?

13. L'ISC jouit-elle d'un accès raisonnable et sans entrave à toutes les informations, structures et personnes dans la conduite de ses audits ?

14. Outre celle qui est spécifiquement prévue par la loi, l'ISC jouit-elle de l'autonomie de

fonctionnement nécessaire pour décider de ce qu'elle audite, quand et comment ?

15. L'ISC est-elle habilitée à directement rendre compte au corps législatif dès qu'elle le juge nécessaire des questions qui lui paraissent pertinentes ?

16. L'ISC, en tant qu'organisme ou par le truchement de ses employés, prend-elle part à

des activités de direction ou opérationnelles d'entités auditées qui risqueraient de compromettre son indépendance ?

RESSOURCES ALLOUÉES À L'INSTITUTION SUPÉRIEURE DE CONTROLE

17. Les ressources totales dont dispose l'ISC sont-elles suffisantes en termes de financement et de personnel par rapport aux budgets des organismes qu'elle audite ?

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18. L'ISC s'est-elle récemment livrée à une évaluation des ses besoins globaux ? Dans l'affirmative, cette évaluation a-t-elle été complète et a-t-elle servi à déterminer les besoins raisonnables ?

19. Des demandes budgétaires de l'ISC ont-elles été rejetées ? Si oui, pour quelles

raisons ?

NORMES DE VÉRIFICATION

20. L'ISC a-t-elle défini des normes de vérification ? Si oui, sont-elles compatibles avec les normes internationales telles que celles de l'INTOSAI ?

21. Si l'ISC n'a pas défini ses propres normes internes, a-t-elle du moins adopté d'autres

normes internationales et les applique-t-elle à ses opérations ?

22. Les politiques et procédures internes (par exemple, les manuels d'audit) suffisent-elles à guider l'application des normes de vérification et la gestion de l'audit ?

23. S'il n'existe pas de procédure ou de politique, comment l'ISC fonctionne-t-elle ?

COMPÉTENCES PROFESSIONNELLES

24. L'ISC a-t-elle élaboré un modèle de dotation en personnel qui fait apparaître les compétences professionnelles dont elle a besoin pour s'acquitter de son mandat ? Des politiques et plans spécifiques ont-ils été définis pour la réalisation de ce modèle ?

25. La dotation en personnel actuelle de l'ISC offre-t-elle l'ensemble de compétences et

l'expérience requise pour l'exécution de ses obligations ? On pourra utiliser la classification suivante pour répondre à cette question :

PERSONNEL PROFESSIONNEL / SOUS-PROFESSIONNEL Années de service Comptable Gestion

financière Économiste Autres TOTAL

>15 5-15 <5 TOTAL

PERSONNEL TECHNIQUE / EMPLOYÉS DE BUREAU Années de service Comptabilité Général Autres TOTAL >15 5-15 <5 TOTAL

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26. À la lumière de ses politiques de recrutement et de certains recrutements récents effectifs, l'ISC tend-elle activement vers l'objectif de recruter du personnel doté des compétences dont elle a besoin ?

27. L'ISC a-t-elle défini des politiques pour la mise en valeur continue des compétences

professionnelles de ses employés et existe-t-il des programmes pour leur mise en oeuvre ? Si oui, quelles sont les activités entreprises dans ce sens ces trois dernières années et les propositions pour les deux années à venir ?

28. L'ISC a-t-elle produit suffisamment de manuels pratiques et de directives et

d'instructions écrites relatifs à la conduite de la vérification ? (voir le point 5 ci-dessus)

29. L'ISC a-t-elle promulgué des politiques et procédures qui garantissent que les audits

sont programmés et supervisés par des commissaires aux comptes compétents et au fait de ses normes et méthodes et des spécificités du contexte ?

30. Si l'ISC recrute des auditeurs du secteur privé pour des missions spécifiques, ou

compte sur le travail d'autres auditeurs, existe-t-il des politiques et procédures pour évaluer la qualité et la fiabilité de leur travail, plus particulièrement pour vérifier si le travail a été réalisé conformément aux normes de vérification généralement admises ?

31. Des comités internes spécialisés ou des groupes professionnels ont-ils été créés pour

examiner les questions spécifiques inhérentes aux divers audits et pour fournir des services consultatifs d'experts ?

PORTÉE DE LA VÉRIFICATION

32. Quel genre de vérification l'ISC entreprend-elle ?

33. Le cas échéant, pour quelles raisons l'ISC ne réalise pas d'audit de la performance ? Existe-t-il, par exemple, des restrictions à son mandat ou manque-t-elle de personnel qualifié ?

34. Quelle est la part des ressources de l'ISC utilisée pour les audits de régularité et pour

les audits de performance ? PLANIFICATION

35. Des plans stratégiques appropriés sont-ils élaborés en tenant compte du mandat, des autres dispositions officielles, des performances et de la couverture passées, de l'importance, du risque, de l'intérêt législatif et public et des ressources ?

36. L'ISC a-t-elle mis en place des systèmes de gestion des informations adéquats pour

contrôler l'emploi de ses ressources et les progrès réalisés dans ses plans, de même qu'un système interne d'examen pour faire face aux priorités changeantes ?

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EXÉCUTION DE L'AUDIT

37. L'ISC veille-t-elle à ce que toutes les missions d'audit soient bien programmées, après un examen préliminaire, pour que les objectifs et la portée de l'audit soient clairs et qu'il y ait une évaluation de la pertinence et des risques sur la base d'une compréhension globale des rapports de responsabilité et du contexte, y compris le contrôle interne ? Le type et le nombre de pièces probantes pertinentes à recueillir et évaluer sont-ils clairs ?

38. Des procédures appropriées sont-elles mises en oeuvre pour garantir que des preuves

pertinentes et acceptables sont obtenues et enregistrées ?

39. Des procédures sont-elles mises en oeuvre pour garantir l'évaluation objective de toutes les pièces probantes et que les constatations, conclusions, opinions et recommandations de la vérification sont enregistrées, appuyées et vérifiées ?

40. Le processus de vérification prévoit-il que le travail du personnel chargé de l'audit

soit supervisé à tous les stades pour que les objectifs de l'audit soient atteints et pour préserver la qualité de la vérification ?

ÉTABLISSEMENT DES RAPPORTS ET SUIVI

41. Des politiques ont-elles été adoptées pour veiller à ce qu'à la fin de chaque audit l'ISC rédige un rapport conformément à son mandat, aux lois et aux normes de vérification? Ces rapports sont-ils l'expression de l'autonomie de l'ISC et sont-ils objectifs, justes, constructifs, précis et sans ambiguïté ?

42. Les rapports de l'ISC sont-ils pris en compte et transmis aux autorités pertinentes et

en temps voulu, conformément au mandat ou à la loi ?

43. L'ISC entreprend-elle des activités de suivi afin de veiller à ce que le pouvoir exécutif prenne les mesures requises face aux constatations et aux recommandations de l'audit, dans le respect du fonds et de l'esprit, et les conclusions de ces activités de suivi sont-elles présentées aux autorités concernées?

CONTROLE ET EXAMEN DE LA QUALITÉ

44. L'ISC a-t-elle défini et mis en application des politiques et pratiques pour que des collègues indépendants internes ou extérieurs examinent périodiquement la qualité de l'audit ?

45. Si pareil examen a lieu, existe-t-il des procédures pour mettre en application les

leçons tirées ?

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9. Administration fiscale

Tout État souverain jouit de la prérogative de percevoir des impôts, taxes, taxes sur les produits de consommation, et autres frais pour lui permettre de s'acquitter de ses fonctions de base. De même, l'administration fiscale, qui est habilitée à recouvrer ces impôts, taxes, taxes sur les biens de consommation et autres, occupe une position centrale dans la mobilisation de ressources financières au niveau national. Dans le cas d'un gouvernement unitaire, tous les impôts ou presque et autres taxes sont recouvrés par l'administration fiscale au niveau central ou national, et les autorités locales ont le pouvoir de collecter des taxes ou droits de douane selon leurs attributions spécifiques. Dans le cas d'un État fédéral, la Constitution nationale dispose en général des pouvoirs du gouvernement central ou national et de ceux des États ou administrations sous-nationales en ce qui concerne le recouvrement des recettes fiscales. Dans certains cas, des impôts et droits de douanes prélevés et recouvrés par le gouvernement national sont entièrement ou partiellement partagés avec les gouvernements sous-nationaux conformément à des formules ou directives prédéterminées. Les stratégies de décentralisation fiscale sont mises en oeuvre pour améliorer l'efficacité économique, accroître la responsabilité du gouvernement et renforcer le rôle des gouvernements locaux et régionaux. Les impôts et droits de douanes communs prélevés et recouvrés par le gouvernement national sont l'impôt sur les revenus, l'impôt sur les sociétés, l'impôt sur les plus-values, les droits de douanes, l'impôt indirect relatif à la production et l'impôt central sur les ventes liées au commerce entre États. Les formes communes d'impôts sous-nationaux sont l'impôt sur les ventes générales ou les taxes liées à la consommation, l'impôt sur les spectacles, l'impôt sur les véhicules à moteur, la taxe d'enregistrement au cadastre, etc. Les centres métropolitains ou urbains sont organisés en municipalités qui recouvrent l'impôt réel ou sur la propriété bâtie, la taxe de voirie, la taxe scolaire, les taxes sur les produits entrant dans la municipalité, etc. Communément, l'administration fiscale à l'échelon national et sous-national reçoit la charge de percevoir et de recouvrer les différents impôts, taxes, droits de douanes et autres. Selon la nature et l'importance de l'impôt ou des droits et autres, il existe des départements ou divisions distincts de l'administration fiscale qui s'occupent d'impôts ou de droits spécifiques tels que le Département de l'impôt sur le revenu, le Département des douanes, le Département de l'impôt sur les ventes, etc. La politique fiscale joue un rôle déterminant pour ce qui est d'aider le pays à atteindre ses objectifs économiques et sociaux depuis la stabilité macroéconomique jusqu'à la croissance durable et la réduction de la pauvreté. Les politiques fiscales influent sur les activités économiques par le biais de l'imposition, des recettes publiques, des dépenses, des investissements publics, de la dette extérieure et intérieure. Ses objectifs primordiaux sont: premièrement, de contrer les pressions inflationnistes en réduisant la demande globale, en

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favorisant l'épargne privée et l'influx d'investissements étrangers directs et indirects; deuxièmement, d'orienter les ressources financières vers des investissements productifs et souhaitables en réduisant la consommation privée; troisièmement, de diriger les ressources dans des directions productives et socialement souhaitables par le biais d'avantages fiscaux, de concessions fiscales et de taux d'imposition différentiels; et enfin de réduire, au moyen de l'imposition progressive sur les revenus et la fortune, les inégalités excessives ou nuisibles dans la distribution des richesses et des revenus. La capacité contributive ou le niveau d'imposition d'un pays, généralement exprimés en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), peuvent être influencés par divers facteurs, notamment les dépenses de l'État au titre de la consommation et des investissements, l'ampleur et la portée de la dette publique, l'influx d'investissements étrangers directs et indirects, et les revenus des entreprises publiques. Ces éléments sont un moyen pour déterminer et comparer les fardeaux fiscaux nationaux. La capacité contributive totale moyenne des pays en développement et des économies en transition tourne autour de 20% du PIB, contre 35% pour les pays développés (certains pays européens atteignent même les 45%) bien que certains pays en développement se situent dans une moyenne de 10 à 30%. Il n'est peut-être pas réaliste de comparer les taux de recouvrement des pays développés et ceux des pays en développement, mais cet exercice montre bien que les pays en développement et les économies en transition pourraient recouvrer des recettes fiscales plus importantes grâce au civisme fiscal spontané des contribuables. Ils pourraient ainsi augmenter leur capacité contributive. Toutefois, il est difficile de définir ce qui serait la capacité d'imposition du contribuable idéale pour ces pays. Les gouvernements doivent s'efforcer d'établir un équilibre acceptable en fixant l'imposition à des niveaux assez élevés pour produire des recettes suffisantes pour les dépenses publiques, mais pas trop élevés afin de ne pas décourager les investissements dans les entreprises, le secteur industriel ou l'épargne privée, ou encourager l'évasion et la fraude fiscales.

Fiscalité directe

Code des impôts L'impôt sur le revenu, l'impôt sur les sociétés, l'impôt sur les plus-values, l'impôt sur la fortune, l'impôt sur les donations, ou les droits de succession sont des exemples des impôts directs. Il est obligatoire que tous les impôts, droits, taxes ou taxes sur les produits de consommation fassent l'objet de dispositions juridiques claires. Le principe selon lequel aucun impôt ne peut être prélevé à moins d'être prévu clairement par la loi est inscrit dans la Constitution de la plupart des pays. Le statut des impôts et le droit dérivé annexe, sous forme de dispositions, notifications et réglementations officielles, qui complètent et facilitent l'imposition doivent être intelligibles, accessibles et applicable uniformément sans discrimination aucune. Toute discrétion administrative dans l'application des statuts des impôts doit toujours être limitée à une classe identifiable de contribuables, de revenus ou à d'autres bases de calcul de l'assiette et

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toujours constituer une exception. Ce pouvoir discrétionnaire doit être régi par des critères rationnels et des procédures de contrôle. Dans la plupart des pays il existe une obligation de publier les statuts fiscaux et la législation déléguée dans le Journal officiel à des fins d'information du grand public. Les codes d'imposition de la majeure partie des pays en développement et des économies en transition sont parfois complexes et sapent l'assiette fiscale avec une série d'exonérations, de concessions et de déductions qui ont pour objet de faire avancer un grand nombre d'objectifs socio-économiques : promouvoir les intérêts de groupes de pression, réaliser l'équité horizontale ou promouvoir l'équilibre du développement entre régions. Pareilles dispositions, peu liées aux objectifs primordiaux de mobilisation des recettes, entraînent des complications inévitables et rendent le code fiscal opaque. Les lois fiscales complexes placent, y compris chez les contribuables honnêtes, des entraves au civisme fiscal qu'il serait possible d'éviter et portent dans leur sillage des conséquences financières, économiques et sociales. Ces lois fiscales obscures créent des administrations fiscales incompétentes et peu performantes, situation qui profite aux percepteurs sans scrupules qui octroient des avantages fiscaux injustifiés et non prévus à des contribuables par ailleurs respectueux de la loi, au détriment des recettes. Parfois, le système politique n'est pas centré sur le bien-être public lors de l'élaboration des lois fiscales ce qui crée des échappatoires qui entravent le système fiscal. Le fisc Les lois fiscales peuvent être très bien conçues dans la théorie mais néanmoins ne pas servir leur objectif dans la pratique, à moins qu'elles ne soient mises en oeuvre efficacement et que les contribuables ne soient encouragés, voire obligés, à s'y plier. L'effectivité et l'efficacité du fisc sont des conditions préalables à la réalisation de son potentiel de mobilisation des ressources et le meilleur des systèmes n'est rien tant qu'il n'y a pas d'administration adéquate pour sa mise en oeuvre. Une administration fiscale capable peut mobiliser des recettes supplémentaires et atteindre une autosuffisance financière accrue en renforçant les perspectives de restructuration économique par la privatisation ou celles de politiques plus stimulantes qui auront des retombées positives à la fois sur la tendance et le taux de croissance. Dans la plupart des pays en développement, la réforme du fisc fait partie d'une réforme fiscale globale visant à renforcer la stabilité macroéconomique et les systèmes fiscaux afin que les impôts soient plus efficaces, plus faciles à gérer et qu'ils déséquilibrent moins les forces du marché. Chez les économies en transition, le besoin de moderniser l'administration fiscale a été créé pour faire face aux défis inhérents à l'économie de marché croissante et à l'accroissement du nombre de contribuables qui s'en est suivi. Dans ce groupe de pays, le problème majeur est l'incapacité pour le fisc de prendre en charge les secteurs financiers et de services dans lesquels l'imposition s'avère ardue et de faire face à l'expansion rapide des technologies informatiques et des communications sophistiquées qui servent souvent à dissimuler les transactions économiques.

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Réforme de l'administration fiscale

Les réformes de l'administration fiscale doivent viser à renforcer l'efficacité et la viabilité de l'administration en favorisant l'auto-évaluation des contribuables, en éduquant le contribuable, en adoptant des procédures limitant les coûts du respect de la loi pour les contribuables, en mettant en oeuvre les systèmes de traitement et de comptabilité des déclarations d'impôts pour rapidement détecter le non-respect des obligations fiscales et prendre des mesures correctives et en mettant en place un plan de vérification qui détecte rapidement les infractions. De plus, il convient de mettre en place des sanctions appropriées pour les infractions telles que les déclarations fiscales tardives, le paiement en retard des impôts, les déclarations de revenus minimisées et la non-application des notes officielles qui sapent le système fiscal à la racine. Une stratégie de réforme de l'administration fiscale adéquate place les pays dans quatre catégories, selon l'indice d'efficacité de l'administration fiscale qui se mesure au manque de discipline fiscale des contribuables ou au déficit fiscal5. Le déficit fiscal représente l'écart entre les impôts recouvrés et les impôts qui auraient dû être payés conformément aux lois et codes en vigueur, y compris les impayés d'impôts dus à l'évasion fiscale, aux arriérés de paiement (impôts déclarés mais restés impayés), le déficit dû à un manque de compréhension des lois fiscales et toute autre forme de non-respect. Les pays dont le déficit est plus important nécessiteront des réformes plus fondamentales et structurelles de l'administration fiscale, tandis que ceux dont le déficit est moindre (10% ou moins) devront pouvoir faire face aux changements du système fiscal et de la population de contribuables afin de maintenir à un niveau élevé la discipline fiscale et de réduire les coûts de recouvrement et de soumission à l'imposition. La modernisation et l'amélioration de l'administration fiscale permettront d'obtenir des gains du point de vue de l'efficience économique grâce à la réduction du déficit fiscal et la concurrence déloyale créée par les fardeaux fiscaux inégaux imposés aux entreprises. Les pays dont le déficit fiscal est égal ou inférieur à 10% doivent constamment ajuster leur organisation et leurs structures fiscales pour relever les défis liés à la mondialisation des échanges et des flux de capitaux, et au nombre croissant de contribuables du secteur des services qui en découle, ainsi qu'à la révolution des TIC. Les pays dont le déficit se situe entre 10 à 20% notamment ceux d'Amérique du Nord et d'Europe de l'Ouest, doivent élaborer des stratégies pour corriger le déficit et augmenter la discipline fiscale des contribuables tout d'abord en modifiant la structure des impôts afin de fournir des services de meilleure qualité au contribuable et de diminuer les coûts de fonctionnement; deuxièmement, en redéfinissant ou en introduisant les procédures spécifiques pour tirer profit des nouvelles technologies; troisièmement, en renforcement les activités de mise en application effective pour contrôler les contribuables modestes, importants et non enregistrés; quatrièmement, en favorisant l'utilisation de la technologie, afin d'accroître le nombre de

5 Silvani, Carlos et Catherine Baer (1997): Designing a Tax Administration Reform Strategy, Experiences and Guidelines (Document de travail du FMI :WP/97/30)

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déclarations fiscales électroniques, entre autres; et enfin, en allouant davantage de capital humain et matériel à l'administration fiscale. Les pays dont le déficit fiscal se situe entre 20 et 40%, taux qui dénote l'inefficacité de l'administration fiscale, doivent centrer leurs efforts sur ladite efficacité. La plupart de ces pays disposent de nombreuses ressources financières et en équipement, de systèmes et procédures plutôt bons, de personnel qualifié, or, ils ne sont pas à l'abri de problèmes tels que: la faiblesse de la gestion au sein de l'organisation fiscale, la mauvaise utilisation des technologies disponibles, l'exploitation inadéquate des informations disponibles pour le contrôle du non-respect des dispositions fiscales, la conception de systèmes informatiques en ignorant le besoins des utilisateurs finaux, la faiblesse du recouvrement effectif, la mauvaise coordination entre organismes, l'absence de hiérarchisation des priorités et la corruption. La stratégie de réforme de ces pays consistera à améliorer l'efficacité des opérations de l'administration fiscale, de changer le comportement du contribuable moyen et de promouvoir la discipline fiscale parmi les contribuables grâce à des réformes importantes de l'organisation, des procédures et de la gestion. Dans les pays où le déficit fiscal dépasse 40%, taux qui correspond à une administration fiscale très inefficace, les problèmes principaux sont: premièrement, le manque de ressources financières et d'équipement; deuxièmement, le personnel peu qualifié et mal formé; troisièmement, les procédures hautement inefficaces; quatrièmement, l'incapacité à mettre en oeuvre les mesures pour réduire le non-respect des dispositions fiscales; cinquièmement, la mauvaise qualité des services aux contribuables; sixièmement, une forte rotation du personnel technique et de direction; et enfin, la corruption. Il convient pour ces pays d'adopter une stratégie complète de restructuration de l'administration fiscale, qui pourra impliquer l'élimination des concepts et pratiques fiscaux obsolètes pour repartir sur de nouvelles bases. Lors de la conception d'une stratégie de réforme de l'administration fiscale, la volonté politique et la viabilité de la réforme sont essentielles. La volonté politique, selon Vito Tanzi, est la prise de conscience de la nécessité d'un changement et la détermination de lui donner le jour. Dans une société pluraliste, la volonté politique est partagée entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire et les faiseurs d'opinion. De plus, il convient de simplifier le système fiscal en vue de renforcer l'efficacité et l'efficience de l'administration fiscale. Les systèmes qui comptent peu d'impôts, un nombre restreint de taux d'imposition pour chaque impôt, des exonérations limitées et une assiette large, ont fait leurs preuves chez nombre de pays en développement : ils sont plus faciles à gérer et enregistrent un degré de soumission à l'impôt plus élevé que les systèmes plus complexes. Les lois complexes et opaques compliquent la tâche pour les contribuables qui souhaitent se plier à la discipline fiscale et accroissent les coûts de cette discipline. Dans les années 1980 et 1990, de nombreux pays d'Amérique latine, d'Afrique et quelques pays d'Asie ont lancé des réformes fondamentales de la politique et de l'administration fiscales visant à simplifier le système et à augmenter le degré de soumission à l'impôt. L'objectif principal de l'administration fiscale est de promouvoir la soumission volontaire à l'impôt. La pénalisation des contribuables pris en fraude fiscale et récalcitrants peut ne pas être considérée comme une priorité de l'administration fiscale, néanmoins, la soumission volontaire

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peut être favorisée si les administrations fiscales réussissent à faire prendre conscience à la communauté des contribuables que la non-soumission sera détectée et sanctionnée. L'administration fiscale doit donc trouver l'équilibre entre la prestation de services et la mise en application effective des lois et réglementations afin de favoriser le respect volontaire des dispositions fiscales. Le processus de réforme de l'administration fiscale doit prendre en compte les problèmes fondamentaux et mettre au point une stratégie basée sur des propositions de mesures à prendre, sa portée et ses délais étant aussi définis. La réforme se doit d'être progressive et coordonnée et de comporter l'élaboration et la mise en oeuvre de normes d'évaluation de la gestion et de contrôle, ou des normes de performance. Le premier pas serait de déterminer les nouveaux impôts et systèmes comptables requis, de même que les délais et les voies appropriées pour l'introduction de la loi. La stratégie à moyen terme doit être focalisée sur l'adoption d'une démarche intégrée pour le processus de perception des impôts et étudier les éléments principaux, à savoir l'enregistrement des contribuables, l'évaluation de l'impôt, le recouvrement en temps opportun, le recouvrement effectif, l'audit, les contentieux fiscaux, le processus juridique et les services aux contribuables. Tous les éléments du recouvrement de l'impôt doivent être améliorés afin d'accroître substantiellement l'efficacité générale de l'administration fiscale. En outre, il faut faire correspondre les dispositions administratives à la taille des contribuables. Dans la plupart des pays, c'est une part infime de contribuables qui verse la majeure partie des recettes fiscales. La mise en place d'unités spéciales pour contrôler, vérifier et appliquer la perception parmi les grands contribuables a produit des résultats positifs en termes de recettes. Lorsque de telles unités sont créées, le niveau de soumission à l'impôt de ces groupes de contribuables s'est accru et le taux de ceux qui ne soumettent pas de déclaration fiscale a notablement chuté. Il est nécessaire de prendre des dispositions spéciales pour contrôler les contribuables de taille moyenne ou petits qui constituent la majorité. Bien que leur contribution totale au Trésor national ne soit pas conséquente, le temps et l'argent que l'administration fiscale investit dans l'évaluation et la perception de leurs impôts est disproportionnée. Il serait instructif de mettre en place une imposition forfaitaire pour ce qui est des revenus des petits entrepreneurs, des petits échoppiers, des kiosquiers, et des travailleurs indépendants qui ne nécessitent pas de capital intellectuel tels que les laveurs, coiffeurs, tailleurs, électriciens, maçons, menuisiers et autres qui ne tiennent pas de registres comptables dignes de ce nom et n'ont pas les moyens de s'offrir l'assistance de professionnels dans leurs rapports avec l'administration. Il convient d'adopter des méthodes schématiques telles que l'adoption de la valeur nette ou d'un pourcentage des recettes et actifs bruts, pour déterminer leurs revenus et le montant de l'impôt à verser ce qui permet à son tour à l'administration fiscale de centrer son attention sur la perception des recettes des gros revenus. De telles mesures encouragent les petits contribuables à déclarer et améliore la soumission à l'impôt.

Informatisation

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L'informatisation est l'un des éléments centraux de la modernisation de l'administration fiscale, particulièrement dans les pays où les impôts sont perçus par le biais du système bancaire et que la comptabilité fiscale et le contrôle des contribuables sont exercés sur la base d'un rapprochement quotidien entre les registres informatisés de l'administration et de la banque. Les ordinateurs devraient être utilisés davantage pour les fonctions routinières et répétitives et aussi pour le traitement des déclarations fiscales et des registres de paiement des impôts, la compilation des statistiques et les plans de recettes. Le développement de la technologie informatique dans l'administration fiscale doit être en harmonie avec ses procédures primordiales, notamment l'enregistrement, la perception, l'audit et la mise en application effective. L'administration fiscale doit aussi disposer d'une certaine autonomie pour ce qui est de la conception de ses systèmes informatiques.

Fraude fiscale La fraude et l'évasion fiscales aux échelons national et international ont des incidences graves sur la formulation des politiques fiscales. Elles sont une violation du principe d'équité fiscale et sapent le concept de soumission volontaire aux lois fiscales. Elles peuvent fortement réduire l'impact des mesures incitatives officielles et, par conséquent, neutraliser les programmes distributifs, créer des subjectivités artificielles dans les indicateurs macroéconomiques et déclencher l'augmentation des taux d'imposition pour compenser les pertes en recettes, imposant par-là même un fardeau injuste à ceux qui ne peuvent pas modifier leur obligation fiscale. La fraude fiscale non détectée est souvent le résultat de la complicité d'une administration fiscale corrompue. L'administration fiscale peut contrôler l'évasion fiscale en éliminant les échappatoires, en surveillant les décisions judiciaires contraires et, si besoin est, en rectifiant les dispositions officielles rétrospectivement. La fraude fiscale peut aussi être contrée par des moyens administratifs et législatifs. La portée de ces mesures varie selon les caractéristiques du pays concerné, y compris sa structure juridique, son système politique, ses traditions et les mentalités. Les mesures en question ont consisté à compter sur les impôts indirects et sur les déclarations, la retenue des impôts par une partie tiers, la vérification des informations, l'audit, la détermination unilatérale de l'assiette imposable, la détermination bilatérale de l'assiette imposable (système forfaitaire), et l'adoption et imposition de sanctions. Il est possible de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales internationales grâce aux traités fiscaux internationaux d'assistance mutuelle et d'échange d'informations.

Fiscalité indirecte

Les droits de douanes, (ou taxes sur les échanges commerciaux), constituent une part importante des recettes fiscales totales de nombreux pays en développement et de nombreuses économies en transition. En Afrique, plus particulièrement, la part des recettes fiscales constituée par les recettes tarifaires qui s'élevait à 31% en 1975 a chuté de 4% au cours des vingt années suivantes. Toutefois, ces dernières décennies, du fait de la mondialisation et de la libéralisation des échanges, beaucoup de pays ont éliminé leurs barrières commerciales et tarifaires après le cycle de l'Uruguay en 1994 et la création de l'OMC en 1995, ils ont ouvert leurs économies à la concurrence internationale. Bien que la libéralisation des échanges mène à l'efficacité

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économique et donc à l'accélération de la croissance économique, la liberté accrue des échanges entraîne des pertes considérables en recettes étant donné que les barrières tarifaires et autres droits liés aux échanges sont annulés. Dans un avenir proche les droits de douane ne représenteront donc pas une source de recettes importante. L'administration des douanes rencontre deux problèmes majeurs : premièrement le système de classification des biens et marchandises pénétrant le territoire national et le choix entre le droit sur la valeur « ad valorem » et le droit sur le volume physique des biens et articles importés; ensuite, l'entrée frauduleuse de biens à travers les frontières crée des problèmes d'application effective. Pour ce qui est de la classification des biens, il existe plusieurs méthodes dont le Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises en vogue en Afrique de l'Est et le système adopté par l'Union européenne. Les importateurs malhonnêtes sont le problème majeur de l'administration des douanes lorsqu'ils tentent de classer leurs biens dans des catégories qui ne leur correspondent pas afin de payer des droits de douane plus faibles, généralement en connivence avec les personnes chargées d'évaluer les articles. À cet égard, les douanes devraient toujours examiner le calendrier de classification des biens et produire des directives administratives à l'intention des subalternes quant aux entrées qui risquent de semer la confusion ou le doute, et mettre en place un système de supervision strict pour réduire au maximum les possibilités de mauvaise qualification. Si les droits de douane à l'importation sur le volume physique ou à la pièce présentent l'avantage de la simplicité et de la facilité, le système « ad valorem » est plus scientifique et augmente les recettes en taxes à l'importation de par la hausse des prix des biens importés. À cet effet, les services douaniers ont besoin d'avoir accès aux prix du marché internationaux des marchandises les plus couramment importées pour que l'évaluation des marchandises taxables soit rationnelle et n'entraîne pas la controverse. Dans certains des pays les moins avancés, il arrive qu'il y ait des taux de change multiples selon les circonstances : le taux officiel, celui de gouvernement et celui du marché. Le taux de conversion en monnaie nationale le plus souvent appliqué aux biens importés est le taux officiel, qui est souvent bien inférieur au taux du marché, ce qui offre des intérêts injustifiés à l'importateur qui vend ensuite son produit sur le marché local sur la base du taux de change du marché. Dans pareil cas, les services douaniers doivent aussi adopter le taux de change du marché pour convertir les devises en monnaie locale et éviter ainsi des pertes en recettes. Les barrières tarifaires et commerciales importantes créent dans les pays en développement et chez les économies en transition des occasions de faire entrer frauduleusement des marchandises. L'administration douanière devrait jouer un rôle plus important dans la prise de décisions pour qu'une structure tarifaire rationnelle puisse être développée. Les services douaniers doivent renforcer leur efficacité et efficience dans la lutte contre la contrebande au moyen d'un appui logistique amélioré sous forme d'outils électroniques et de communication modernes, de véhicules rapides, de bateaux à moteur, d'ordinateurs et de scanners récents pour détecter les biens frauduleux. Étant donné que la performance des administrations douanières est généralement entravée par le manque de ressources financières et humaines, de matériel et autres instruments logistiques, il convient de leur fournir des ressources suffisantes pour s'acquitter de leurs obligations. En fait, il peut être souhaitable d'affecter une part des droits de douane à cet effet, ainsi il ne serait plus nécessaire de changer les affectations financières pendant les périodes de restrictions financières au profit de l'administration douanière. De plus, dans la limite des

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ressources qui lui sont allouées, l'administration douanière doit jouir d'une autonomie totale pour planifier et exécuter ses activités. Les droits de douanes à l'exportation s'appliquent généralement aux matières premières primaires ou aux produits miniers, aux animaux d'élevage, aux produits agricoles de base et autres. Ils sont perçus par les pays en développement ou les économies en transition qui détiennent un monopole, ou du moins un quasi-monopole, sur ces produits. La plupart de ces produits de base ou miniers bénéficient d'une demande non-élastique de par l'absence de produits de remplacement ou du fait qu'ils sont des composants essentiels de produits finis dans les pays développés. À cause du manque de compétence des fonctionnaires ou d'opérations simplistes, la plupart des droits de douane à l'exportation sont calculés sur la base du poids, du volume ou de simples chiffres, d'où la situation statique des droits à l'exportation, y compris lorsque ces produits exportés se vendent à des prix plus élevés sur le marché international. Il serait souhaitable de passer au système d'évaluation « ad valorem » pour profiter des prix de marché en hausse. Il convient aussi de mettre en place une supervision stricte pour éviter la sous-facturation des exportations qui permet de générer ou de détourner des fonds à l'étranger, et de faire des rapports incomplets des articles exportés. Les droits de douane à l'exportation ne représentent pas une source de revenus importante dans la plupart des pays en développement. La taxe générale sur les ventes (GST) ou la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) représente une source importante de revenus pour les gouvernements sous-nationaux ou centraux, qu'il s'agisse d'un contexte unitaire ou fédéral. Les taux de taxe générale sur les ventes (GST) ou de TVA élevés sont aussi utiles pour réduire la consommation et jouent donc un rôle économique important en plus d'accroître les recettes fiscales. La plupart des pays en développement et des économies en transition perçoivent la taxe générale sur les ventes ou la TVA parce qu'elles sont faciles à recouvrer et suscitent moins de problèmes administratifs et opérationnels. Toutefois, beaucoup de pays offrent bon nombre d'exonérations ou d'avantages aux fins de la réalisation de plusieurs objectifs socioéconomiques : une trêve fiscale les premières années pour favoriser l'industrialisation, ou l'exonération de la taxe générale des ventes (GST) pour favoriser la consommation de biens ou services socialement souhaitables, qui créent toutefois des complexités inutiles dans les codes fiscaux. Néanmoins, la taxe générale sur les ventes (GST) et les taxes sur la consommation sont considérées comme des moyens efficaces de compenser les pertes au point par point créées par les réductions tarifaires qui ont suivi la libéralisation des échanges qui elle-même augmente les taxes de consommation basées sur les débouchés. Les prix à la consommation demeurent, eux, inchangés. La plupart des pays européens ont à présent adopté la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) créée par la France en 1954 pour remplacer la taxe générale sur les ventes GST). Le taux normalisé de la TVA dans l'Union européenne varie de 15 à 25%. La TVA est appliquée aux entreprises à tous les niveaux de la production des biens et de la prestation de services et elle est basée sur l'augmentation des prix et de la valeur ajoutée. Puisque ces augmentations sont répercutées sur le prix que paie le consommateur, on appelle souvent la TVA taxe sur les ventes cachée.

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Il convient d'examiner plusieurs des effets de la mondialisation, de l'intégration économique et de la concurrence fiscale. En ce qui concerne les taxes sur la consommation, au fur et à mesure que les frontières s'ouvrent et que les services douaniers facilitent les flux commerciaux, plutôt que de les contrôler, que la mobilité augmente et que les informations deviennent davantage accessibles, une part plus importante de la consommation devient potentiellement plus mobile, en particulier pour les produits à forte valeur et de poids et de volume faibles. Des différences significatives dans les taux d'imposition de ces produits pousseront un nombre croissant d'individus à effectuer leurs achats là où les taux d'imposition, et donc les prix, sont plus faibles. Ce phénomène provoquera l'accroissement progressif de la migration de l'assiette fiscale. Par conséquent, les différences des taux des taxes telles que la TVA sur les produits de forte valeur mais de petits poids et volume pourront avoir une incidence accrue au fil du temps sur les recettes fiscales que les pays perçoivent sur ces produits.

Structure fiscale

Les structures fiscales diffèrent d'un pays en développement à un autre, même lors de leur croissance économique. Les pays à faibles revenus sont obligés de focaliser leurs activités de mobilisation des ressources financières sur la perception d'impôts faciles à gérer, tandis que les pays disposant de plus de revenus peuvent compter sur des impôts plus modernes, tels que les impôts sur les ventes ou les services pour lesquels il convient de tenir une comptabilité appropriée. Dans beaucoup de pays en développement, le fait de se centrer sur les impôts faciles à gérer sape la structure fiscale qui consiste en des taxes sur le commerce extérieur, telles que les droits de douane à l'importation et à l'exportation. Ainsi, les problèmes relatifs aux impôts ont tendance à déterminer la structure fiscale réelle d'un pays. Les forces ou les faiblesses de l'administration fiscale constituent un problème grave et limitent les options fiscales des pays. Plus une administration est faible, moins elle aura d'alternatives fiscales. Si l'administration n'est pas en mesure de recouvrer les nouveaux impôts, ils n'auront pas d'impact réel sur les recettes fiscales. De plus, la volonté d'introduire de nouveaux impôts est étroitement liée avec les coûts administratifs impliqués. Les décisions quant au choix des impôts sont prises à la lumière des dispositions budgétaires et des recettes escomptées.

Formation

Les structures de formation du personnel de l'administration fiscale sont essentielles, à la fois pour les nouvelles recrues et le personnel en place qui doivent se familiariser aux nouvelles réglementations et procédures, mettre à jour leurs compétences techniques et accroître la productivité et se préparer à assumer des responsabilités accrues. Les séminaires et conférences inter-régionaux, régionaux et sous-régionaux jouent aussi un rôle important dans l'interaction entre les percepteurs et des personnes de la même catégorie socioprofessionnelle. Le manque de capacité de direction entrave l'efficacité des administrations fiscales dans les pays en développement et les économies en transition. Il serait bon pour améliorer les capacités des fonctionnaires des administrations fiscales de leur offrir des formations en gestion et de les familiariser avec les outils de gestion potentiels.

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Motivation

Il est important que l'administration fiscale recrute des fonctionnaires compétents et hautement intègres. Dans cette optique, les conditions d'emploi de l'administration doivent être suffisamment attrayantes, motivantes et rémunératrices, et offrir des avantages sociaux, un plan de retraite, la sécurité de l'emploi, des possibilités d'évolution professionnelle et, si possible, faire reconnaître au public l'importance des percepteurs dans l'administration fiscale. La question de la motivation est inextricablement liée à la promotion et à la gestion de l'intégrité. La corruption des fonctionnaires de l'administration fiscale a pour effets le déficit de recettes qui aggrave les déficits budgétaires. Il convient donc que l'administration fiscale soit vigilante et dispose d'amples pouvoirs pour imposer des sanctions exemplaires aux fonctionnaires corrompus.

Conclusion

Dans le cadre de la mondialisation, les politiques et administrations fiscales deviennent de plus en plus interconnectées. Dans ce contexte, l'administration fiscale doit veiller à ce que les pratiques administratives soient proches des principes fondamentaux de l'imposition. Pour leur part, les structures fiscales doivent aussi déterminer ce qui est gérable, limiter les allègements fiscaux et la pléthore de taux d'imposition et débarrasser le système des impôts devenus inutiles. La mobilisation à moyen terme réussie des recettes est fortement tributaire de la mise en oeuvre de réformes complètes de l'administration fiscale en vue de renforcer la capacité institutionnelle, d'améliorer les systèmes et d'octroyer une plus grande autonomie à l'administration. En fin de compte, l'administration fiscale occupe une place centrale dans l'administration financière pour le recouvrement à moindre coût d'un maximum de recettes. Pour qu'elle réalise son potentiel, le système fiscal doit être simple, équitable et neutre, l'accent étant mis sur l'application d'une politique saine, sur la réalisation de niveaux optimaux de capacité contributive et sur la mise en place d'une structure fiscale appropriée porteuse de croissance économique.

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Liste de contrôle pour L'ADMINISTRATION FISCALE

OBJECTIF

De nombreux pays en développement ont adopté des politiques de stabilisation et des programmes d'ajustement structurel en vue de renforcer la mobilisation des ressources financières au niveau national et de rationaliser les dépenses publiques pour restaurer la stabilité financière et favoriser la croissance économique. Dans la quête du renforcement de la mobilisation des ressources nationales, ces pays ont été fortement tributaires des prélèvements fiscaux et ont tenté de mobiliser des ressources supplémentaires en élargissant l'assiette fiscale et en renforçant l'administration fiscale. Cette dernière est essentielle dans les efforts que les gouvernements consentent dans le sens d'une politique fiscale saine, de l'optimisation de la capacité contributive et de la mise en oeuvre d'une structure fiscale appropriée QUESTIONS D'ORDRE GÉNÉRAL 1. Le gouvernement national est-il fédéral ou unitaire ? 2. La Constitution nationale sépare-t-elle la juridiction de l'imposition et de la perception

des divers impôts entre le gouvernement national ou central d'une part, et le gouvernement local ou sous-national de l'autre. Cette séparation de la compétence est-elle clair et sans ambiguïté ?

3. Si le gouvernement est fédéral, existe-t-il des critères bien définis pour la répartition des

recettes perçues au niveau central parmi les gouvernements sous-nationaux ou les différents États ?

ÉCONOMIE 4. Quelle est la part des impôts directs et indirects, respectivement, dans le produit intérieur

brut (PIB) pour ces cinq dernières années ? 5. Quelle est la part du PIB constituée par les secteurs agricole, industriel et des services

pour ces cinq dernières années ? 6. Existe-t-il des dispositions constitutionnelles pour l'imposition sur les revenus de divers

secteurs par diverses parties du gouvernement ?

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7. Y a-t-il des chiffres pour le recouvrement des différents impôts au cours de ces cinq

dernières années et les statistiques correspondantes sont-elles fiables ? 8. Est-il possible d'évaluer le déficit fiscal, le niveau de non-respect des dispositions fiscales

parmi les contribuables ou la différence entre les recettes fiscales prévues et réelles ? Pouvez-vous classer le pays dans l'une des quatre catégories suivantes : moins de 10%; de 10 à 20%; des 20 à 40%; plus de 40% ?

POLITIQUE FISCALE 9. Quel est l'organisme au sein du Ministère des finances chargé de formuler des

propositions dans le domaine des impôts directs et indirects, et de l'établissement du budget annuel relatif aux impôts ?

10. L'administration des impôts directs et indirects prend-elle part, soit directement ou

indirectement, à la formulation des propositions budgétaires annuelles ?

11. Existe-t-il au sein du Ministère des finances une organisation au sommet qui traite des impôts directs et indirects (telle que la Direction des impôts ou une administration fiscale centrale, qui peut être indépendante ou non du Ministère des finances) ou est-ce le département des impôts qui se charge de formuler la politique fiscale et de superviser les divers départements fiscaux ?

DIRECTION DES IMPOTS OU ADMINISTRATION FISCALE CENTRALE

12. Quel est le lien entre l'organisation fiscale au sommet et le Ministère des finances ? Plus précisément, la Direction des impôts, l'administration fiscale et/ou les départements fiscaux, sont-ils réellement autonomes vis-à-vis du Ministère des finances dans leurs opérations d'imposition et de perception quotidiennes ?

13. La Direction des impôts exerce-t-elle suffisamment de supervision et de contrôle sur les

fonctions des départements des impôts directs et indirects, soit par période ou à intervalles réguliers ? Existe-t-il dans la législation régissant les impôts directs et indirects des dispositions juridiques relatives au contrôle et à la supervision que doit exercer la direction des impôts sur les activités administratives et quasi-judiciaires des départements fiscaux ?

14. Comment les objectifs d'évaluation et de perception de l'impôt sont-ils définis ? Les

objectifs sont-ils stipulés par unité identifiable de l'administration fiscale ou globalement par région ? À quel intervalle ces objectifs sont-ils comparés aux résultats réels ? Les statistiques à ce sujet sont-elles vérifiables ? Existe-t-il un mécanisme pour modifier les objectifs à intervalles réguliers (à la hausse ou à la baisse) sur la base des performances réelles ?

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15. La Direction des impôts dispose-t-elle de pouvoirs légaux pour annuler ou réduire la rigueur des dispositions officielles ? Peut-elle, par exemple, annuler des pénalités ou les intérêts de pénalités pour soulager une certaine classe de contribuables ? L'exercice de tels pouvoirs allège-t-il réellement le fardeau des contribuables honnêtes, favorisant ainsi la soumission volontaire à l'impôt ?

16. La Direction des impôts compte-t-elle en son sein un organe de surveillance au sommet

de l'organisation et sur le terrain ? Quelle est la composition du mécanisme de surveillance et a-t-on examiné et évalué son adéquation et son efficacité ?

ADMINISTRATION FISCALE

17. Les départements des impôts directs et indirects sont-ils bien organisés du point de vue de la structure hiérarchique de sorte à promouvoir l'efficacité et la viabilité ?

18. Les devoirs et attributions de chaque administration fiscale sont-ils stipulés clairement et

explicitement dans la législation fiscale ? 19. Y a-t-il des indications suffisantes dans les codes fiscaux que, dans les textes et dans

l'esprit, l'administration fiscale est gouvernée par le droit ? Y a-t-il des preuves que des contribuables se trouvant dans des situations similaires sont traités différemment, sans que rien ne justifie cette différence de traitement ?

20. Y a-t-il des cas d'interférences politiques ou d'exercice du pouvoir discrétionnaire par

l'administration fiscale, pour des raisons subjectives et n'ayant aucun rapport avec le bien-fondé d'une affaire ou du fait de pressions politiques ou autres ?

21. L'administration fiscale est-elle suffisamment motivée pour s'acquitter de ses fonctions de

manière juste et impartiale ? Dispose-t-elle de politiques adminstratives claires pour les promotions, mutations, affectations et autres mesures sociales ? Existe-t-il un mécanisme pour satisfaire les doléances des fonctionnaires et du personnel de l'administration fiscale ?

LEGISLATION 22. Les contribuables et l’administration ont-ils un accès facile aux statuts des impôts directs

et indirects et à la législation auxiliaire ? Sont-ils rédigés de manière intelligible et les contribuables peuvent-ils les comprendre sans avoir recours à des consultants ? Les formulaires de déclaration d’impôt et autres documents sont-ils à la disposition des contribuables ?

23 La matière imposable ou l'assiette de l’impôt est-elle reflétée clairement et sans ambiguïté

dans la législation fiscale ? Y a-t-il des omissions ou lacunes manifestes qui doivent être corrigées pour lutter contre l’évasion fiscale ?

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24 Quelle est la périodicité des changements dans l’administration fiscale ? À quelle fréquence des amendements sont-ils apportés a la législation fiscale ? Des amendements à effets rétrospectifs sont-ils apportés, soit pour contrecarrer une décision défavorable du tribunal ou pour combler des lacunes dans le but de récupérer les recettes perdues ? Quels sont les mécanismes légaux pour revoir le calcul des montants déjà établis de l’impôt, des droits ou des droits sur la consommation et pour recalculer les revenus détournés ou autres matière imposable ? Est-ce que des tentatives pour déterminer la récupération des pertes sur revenues sont faites ?

25 Y a-t-il d’autres filières légales appropriées permettant aux contribuables d'obtenir gain

de cause par voie d’appel ? Le mécanisme d’appel est-il juste et impartial ? Les décisions de l’appel sont-elles rendues rapidement et appliquées sans délai par l’administration fiscale ? Y a-t-il des directives bien définies permettant d’amener le litige fiscal devant des instances judiciaires supérieures ?

26 Les fonctions d’évaluation et de perception sont-elles regroupées dans la même

administration ou sont-elles séparées ? Y a-t-il des directives officielles ou administratives pour laisser entièrement ou partiellement en suspens le calcul du montant des impôts, des droits ou des charges qui sont contestés devant les juges d’appel ? Existe-t-il des dispositions pour un paiement rapide des impôts jugés dus par garantie des contribuables mécontents ?

27 Existe-t-il des méthodes appropriées pour percevoir les impôts par des avances de

paiement, la déduction d’impôt à la source sur un paiement spécifié, les systèmes PAYE ou des méthodes d’autoévaluation ? Existe-t-il des dispositions pour le paiement des intérêts des pénalités pour des retards de paiement d’impôt, droits ou autres ? Y a-t-il une méthode alternative « d’indexation du paiement d’impôt » pour neutraliser les effets de l’inflation ?

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10. Gestion de la Dette La crise généralisée d’endettement des années 1980 et la crise de l’Asie de l’Est en 1997 ont attiré l’attention du monde sur les problèmes de la dette extérieure et publique dans plusieurs pays en voie de développement et économies en transition. Une des mesures a été l’initiative de la Banque mondiale et autres bailleurs de fonds visant à annuler la dette dans les pays pauvres très endettés (l’initiative PPTE). Une autre mesure a été le renforcement de la capacité des pays emprunteurs à gérer leurs portefeuilles de dette. La dette publique doit être différenciée de la dette extérieure. Le schéma qui suit montre un chevauchement important. Les dettes publiques et extérieures incluent la dette extérieure du secteur public (A)

La préoccupation majeure dans la crise des pays de l’Asie de l’Est était la dette extérieure du secteur privé (C), la plus grande partie de celle-ci étant à court terme. La gestion du marché des changes sort du cadre de CONTACT. La gestion monétaire est concernée par les quatre quadrants, puisqu'elle contribue à la demande interne. Cet aspect n'est pas non plus abordé dans CONTACT. Le secteur public est composé des administrations publiques (centrales, fédérales et locales) et des entreprises publiques. Ces dernières se divisent entre le financier (la banque centrale et autres institutions financières publiques) et le non financier (les services publics et autres entreprises industrielles et commerciales publiques). Ce chapitre couvre la dette des administrations publiques et le secteur public non financier. Il explique les grandes lignes de la gestion de la

DETTE EXTERIEURE

Préoccupation liée à la gestion des

devises

A. Dette extérieure du secteur public

DETTE PUBLIQUE

Préoccupation de la gestion fiscale

B. Dette intérieure du secteur public

C. Dette extérieure privée

D. Dette intérieure privée

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dette publique dans les pays en voie de développement (quadrants A et B ci-dessus) et indique ce qu'il convient d'étudier lors de l’évaluation des capacités de gestion de la dette.

Objectifs de la gestion de la dette Financer les projets/programmes approuvés et tous les déficits budgétaires

Le faire à un coût global minimum (coûts de transaction et intérêts)

Favoriser le développement du marché des capitaux (en développant un marché

important et liquide pour la dette du gouvernement)

Soutenir la politique monétaire

Encourager l’épargne

Définition et classification de la dette publique La dette publique est constituée de la dette du gouvernement et de la dette des entreprises publiques. La dette du gouvernement est définie comme des actions en circulation, reconnues comme responsabilité directe du gouvernement vis-à-vis du reste de l’économie et du monde, générées par les opérations passées, avec un projet de remboursement grâce aux opérations futures du gouvernement ou de demeurer dette perpétuelle. Elle exclut la dette intergouvernementale du gouvernement en évaluation. Elle exclut également des questions de monnaie et autres dettes des autorités monétaires. Les garanties sont notées séparément dans les déclarations financières; elles ne sont pas incluses comme dettes, à moins qu’elles ne se prévalent du gouvernement comme garant. La dette du secteur public est définie de la même manière, et consolidée avec la dette des administrations publiques en supprimant les créances entre les deux secteurs. Dans le système révisé des Statistiques des finances publiques (GFS : seconde édition, décembre 2000) du FMI, qui respecte à la lettre les définitions et la classification du Système de comptabilité nationale (SCN) des Nations Unies de 1993, les passifs sont classifiés selon le lieu de résidence (nationale ou étrangère) du détenteur de la dette (personne ou organisation à laquelle la dette est due). Les passifs sont alors encore classifiés en liquidités et caractéristiques légales de l’instrument qui décrit la relation créancier-débiteur. La liquidité d’un instrument financier englobe des caractéristiques telles que la négociabilité, la transférabilité, la possibilité de commercialisation et la convertibilité (FMI). Pour des définitions complètes, se reporter au site Web du FMI :

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http://www.imforg/external/pubs/ft/gfs/manual/index.htm.

Résidence du détenteur de la dette Résidents du pays (ressortissants) Autres unités de la même catégorie. Les unités publiques sont traitées comme des

résidents vivant dans leur propre pays, quel que soit le lieu. La banque centrale

Autres sociétés dépositaires, comme les banques nationales

Sociétés financières classifiées nulle part ailleurs, comme les compagnies

d’assurance et de crédit-bail

Sociétés non financières publiques et privées

Foyers et organisations à but non lucratif au service des foyers Non résidents du pays (étrangers) Organisations internationales telles que la Banque mondiale, le FMI et les

banques régionales de développement Gouvernement régional

Sociétés financières, comme les banques étrangères

Autres non résidents

Catégories d'instruments créateurs des dettes Les dépôts, y compris les dépôts au tribunal, les dépôts remboursables aux

entrepreneurs, etc. Les billets et pièces en circulation sont une dette de secteur financier (non inclus ici)

Des valeurs comme les bons du Trésor, les bons du gouvernement, les

certificats de dépôt, les documents commerciaux et les obligations des entreprises publiques, toutes négociables sur les marchés financiers

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Les prêts, lorsque le créancier reçoit des documents non négociables comme

les hypothèques, les prêts à tempérament, le financement des achats à tempérament et des contrats de location-bail, les prêts au titre de l’aide publique au développement, les crédits-fournisseur

Les intérêts d’actions et autres participations (entreprises publiques uniquement), comme les actions ordinaires et les actions privilégiées. Notez que la participation est ici traitée comme une dette

Les produits financiers dérivés. Ce sont des instruments financiers qui sont liés à d’autres instruments financiers ou indicateurs, par lesquels les risques financiers peuvent être négociés séparément des actifs et des passifs. Les exemples sont les contrats de conversion des créances et d’option. Ils sont peu utilisés par les gouvernements des pays en voie de développement

Les autres dettes. Il s'agit du passif sur les programmes de sécurité sociale, et les régimes de retraite reposant sur la répartition mais uniquement tant qu’ils sont à recevoir et dus immédiatement, les primes d’assurance prépayées, les crédits fournisseurs, les montants à payer au titre des biens et services fournis au secteur public, les salaires impayés, etc.

On classifiera aussi la dette selon son échéance et sa date d’émission : à court terme (jusqu'à 12 mois), moyen terme (un à cinq ans) et long terme (plus de cinq ans). Son caractère perpétuel et autres détails ne sont pas mentionnés.

Cadre juridique Les lois doivent attribuer la responsabilité de la gestion de la dette publique à une seule administration, ici appelée le Bureau de la gestion de la dette. Normalement, la dette publique est sous la responsabilité du Ministère des finances. Il peut y avoir des lois limitant les prêts multiples, par exemple à un pourcentage du PIB ou à des limites absolues revues de temps en temps par le corps législatif. Les lois doivent aussi disposer des méthodes permettant de lever les dettes et d'établir des rapports sur les flux de la dette et sur les stocks.

Transparence Le budget annuel et les comptes doivent indiquer le montant des prêts et des remboursements pour chaque exercice et la dette globale à la fin de chaque exercice selon la classification ci-dessus. À noter qu'une grande partie de la dette du gouvernement est souvent due par le gouvernement lui-même, en caisses d’amortissement pour le remboursement des dettes et dans les fonds de sécurité sociale.

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Les engagements éventuels hors bilan (qui se matérialisent uniquement dans le cas d’un événement spécifique) ne sont pas considérés comme dettes (même dans un système de comptabilité d'exercice), mais leur nature et leur importance fiscale doivent être décrites dans les notes des comptes publics. Il en est pour exemple les garanties sur les dettes des entreprises publiques. Le Code de transparence fiscale du FMI et les Directives sur la transparence fiscale de l’OCDE exigent également que les dettes soient classifiées d'après leur dénomination monétaire, selon que la dette est à un taux d’intérêt fixe ou variable et selon qu’elle est assortie d’une faculté de remboursement par anticipation. Dans le budget, une analyse de sensibilité doit montrer l’impact qu’auront les changements de taux sur les coûts de financement.

Organisation et Gestion Bien que la gestion de la dette publique soit intégrée dans les projections fiscales et fasse normalement partie de la responsabilité globale de gestion fiscale du Ministère des finances, elle chevauche la gestion du marché des changes (généralement la responsabilité de la banque centrale), la gestion monétaire (qui incombe à la banque centrale, ou au service économique du Ministère des finances) et la gestion de l’aide (qui revient à l'agence de planification, ou au service des relations extérieures d’un Ministère des finances). En pratique, la gestion de la dette est souvent localisée au sein du Ministère des finances ou de la banque centrale, selon la nature de la dette, les garanties, les capacités institutionnelles et administratives et les ressources disponibles. Il doit être clairement indiqué qui est responsable du maintien du système, même si les données entrantes viennent de sources différentes et si les données sortantes vont vers des utilisateurs différents. Peu importe où se situe la responsabilité de la gestion, il est clairement nécessaire que le système soit accessible aux utilisateurs des services similaires et que sa conception et son fonctionnement répondent également à leurs besoins. La politique de la dette doit être centralisée pour surveiller les données agrégées et les transactions. Les emprunts des gouvernements sous-nationaux et les entreprises publiques doivent être hiérarchiquement limitées (en dépit de la diminution de la responsabilité et de l’autonomie locale), sans quoi la stabilité macroéconomique risquerait d'être compromise. Dans ces limites, la gestion de la dette des entreprises sous-nationales et publiques peut être décentralisée. Les autorisations d’emprunt doivent être centralisées dans le service responsable de la gestion monétaire globale (généralement la banque centrale, dans les pays en voie de développement). Personne ne devrait être autorisé à emprunter à l’extérieur sans se référer aux données agrégées de l’endettement extérieur du pays et à sa capacité à générer un marché des changes pour le service de la dette comme déterminé par l’autorité centrale. De même, le gouvernement a besoin de surveiller ses dettes agrégées dans la mesure de sa propre capacité fiscale de remboursement.

L’agence centrale responsable doit avoir le pouvoir d’exiger toute information pertinente pour alimenter le système, quelle que soit sa provenance. Les accords de prêt sont souvent signés par le Ministre des finances après le passage en revue de la politique et de la législation, de sorte que

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les informations sur les conditions de chaque accord soient facilement saisies. Un problème courant de la gestion de la dette est la collecte en temps utile des données de la transaction, plus particulièrement les tirages des prêts qui peuvent être en espèces ou en nature. Les prêts peuvent être décaissés de plusieurs manières. Par exemple, les prêts de la Banque mondiale peuvent être versés directement à un entrepreneur, fournisseur ou consultant, ou versés sur un compte spécial de la banque centrale du pays emprunteur, ou remboursés via un relevé des dépenses rendu à la Banque mondiale après l’événement. Malheureusement, plusieurs pays en voie de développement ne tiennent pas l'information de la dette à jour et sont tributaires des bailleurs de fonds et autres prêteurs pour les informer sur les tirages effectués et sur les paiements dus. Les données des bailleurs de fonds et des projets bénéficiaires doivent être comparées et harmonisées. Même dans un système de comptabilité publique de caisse, il est préférable de tenir des registres selon le système de la comptabilité d'exercice, qui enregistre les montants dus (une distinction étant faite entre le principal de la dette et les arriérés d’intérêts), ainsi que les prêts reçus et les paiements du service de la dette. Les dossiers de dette doivent montrer les termes et conditions de chaque accord de prêt (et tout changement apporté), le montant engagé, le montant perçu, les paiements dus, les paiements effectués et tout rééchelonnement, la remise de la dette, ou l'annulation des engagements de prêts non versés. Les archives des prêts extérieurs doivent être tenues dans la monnaie dans laquelle le prêt est accordé (qui est également en principe la monnaie du service de la dette) et dans la monnaie nationale, en utilisant les taux de change pour chaque recette et dépense et les taux du marché fin d’année pour le solde des prêts. L'IFAC-PSC a promulgué une norme comptable internationale pour le secteur public (IPSAS 4 : Les effets des changements des taux de change) qui explique comment traiter les différences de taux de change. La plupart des gouvernements utilisent encore une variante de la comptabilité de caisse dans laquelle les sommes libérées au titre des prêts sont débitées de la caisse et créditées aux recettes, et les remboursements sont débités des dépenses (de même que les intérêts et autres coûts de la dette) et portés au crédit de la caisse. Des registres de prêts complémentaires sont tenus en-dehors du système d'enregistrement en partie double. En attendant le développement complet de la comptabilité d'exercice, les changements portés sur les registres de prêts doivent être rapprochés régulièrement des données du grand livre général des recettes au titre des prêts et des remboursements de la dette. Des ajustements s'imposent pour les transactions qui ne se font pas en numéraire et qui ont des incidences sur le montant et la classification de la dette, par exemple les prêts sous forme de biens, de services ou de matériel, la prise en charge de la dette d'autrui pour des raisons de politique et le rééchelonnement ou l'annulation de la dette. Les progiciels de gestion de la dette et d'établissement des rapports de pointe sont le Système de notification de la dette (DRS) et le Sustainability Module Plus (DSM+) de la Banque mondiale, le Système de gestion et d'analyse de la dette (SYGADE) de la CNUCED et le Système de comptabilisation de la dette extérieure (CS-DRMS) du Secrétariat du Commonwealth. Le SYGADE est utilisé dans 50 à 60 pays et le CS-DRMS dans une cinquantaine de pays. Les deux sont compatibles avec le progiciel de la Banque mondiale. Il fut un temps où les systèmes étaient axés sur les dettes à moyen et long terme que le secteur public avait contractées ou garanties auprès des non résidents. La portée de ces systèmes s'élargit aujourd'hui. Les dettes privées et les dettes à court terme peuvent être traitées avec le CS-DRMS. La documentation relative au

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SYGADE est disponible en anglais, français, espagnol et russe. Celle relative au CS-DRMS est disponible en anglais et en français. La CNUCED et le Secrétariat du Commonwealth fournissent des informations pour l'installation et l'exploitation de leur système respectif, de même que sur les questions institutionnelles, juridiques et administratives. Il est possible d'obtenir des informations en visitant les sites Web suivants : www.worldbank.org, www.unctad.org, et www.thecommonwealth.org.

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Liste de contrôle pour LA GESTION DE LA DETTE

OBJECTIF

• Évaluer le cadre juridique, les rôles et attributions structurels, et les

procédures de gestion de la dette • Identifier les faiblesses de la gestion de la dette publique

CADRE JURIDIQUE 1. Existe-t-il une loi fixant un plafond de dette publique autorisée ? Que stipule-t-

elle ? Quelles sont les catégories de dette concernées ? 2. À qui incombe la charge de faire appliquer la loi ? Y a-t-il des problèmes liés à

son application ?

3. Y a-t-il des dispositions juridiques ou réglementations régissant le mode d'émission des emprunts ? Les lois et réglementations sont-elles respectées ?

4. Quelles sont les règles déclaratives et de publicité pour l'encours et le stock de la

dette ? Sont-elles appliquées ? ORGANISATION ET GESTION 5. Y a-t-il un organisme unique chargé de contrôler la dette publique agrégée et ses

composantes ? De quel organisme s'agit-il et comment exerce-t-il ce contrôle ? 6. Y a-t-il un organisme unique chargé de gérer le système et la base de données de

la gestion de la dette ? De quel organisme s'agit-il et quelles relations entretient-il avec les fournisseurs de données et les utilisateurs de la base de données ?

EMPRUNTS OBLIGATAIRES 7. Les adjudications des titres de la dette publique à venir sont-elles annoncées à

l'avance ? 8. Les montants sont-ils versés et les prix révélés peu après les adjudications ? 9. Y a-t-il des emprunts obligataires liés à des indices ?

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10. Les dettes sont-elles contractées à des échéances qui adoucissent le calendrier d'amortissement global et qui permettent d'éviter le cumul de nombreuses échéances ?

11. Les contrats à terme, la conversion des dettes et autres dérivés sont-ils employés ? 12. Les sources et devises sont-elles diversifiées (pour tirer profit de l'arbitrage

incomplet entre les devises mondiales principales) ? 13. Existe-t-il une réserve à la banque centrale pour la souplesse de l'émission des

titres d'emprunt ? ENREGISTREMENT DE LA DETTE 14. Qui est responsable des registres de la dette ? 15. Les dettes sont-elles enregistrées informatiquement ? Quel est le progiciel

adopté ? Quelle est sa plateforme ? S'agit-il d'une application à utilisateurs uniques ou pluriels ? Quels sont les rapports types ? Peut-on l'exporter vers d'autres logiciels, tels que les tableurs et les progiciels de gestion de bases de données ?

16. Le système de gestion de la dette est-il intégré : i) aux systèmes de prévision des

recettes et dépenses; ii) à un système central de comptabilité de la trésorerie; iii) à un système de gestion des devises; iv) aux systèmes des programmes d'aide étrangère ou d'investissements publics; v) à des modèles macroéconomiques ?

17. Les données relatives aux accords de prêts sont-elles enregistrées sitôt l'accord

conclu ? 18. Les données relatives aux transactions sont-elles enregistrées sitôt les transactions

complétées ? Comment les données relatives aux transactions sont-elles harmonisées : i) aux registres des bailleurs de fonds; ii) aux données ministérielles et des projets ?

19. Des registres individuels de la dette sont-ils tenus dans la devise de la dette et en

monnaie locale ? Comment les différences de taux de change sont-elles abordées ? 20. Dans un système de comptabilité de caisse, les changements survenant dans les

soldes des emprunts sont-ils régulièrement rapprochés des entrées et des sorties d'emprunts, avec un ajustement pour les flux non financiers ?

ANALYSE ET NOTIFICATION DE LA DETTE 21. Les budgets annuels font-ils apparaître les dettes prévues à fin d'exercice, classées

de sorte à permettre les comparaisons internationales ?

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22. Les comptes annuels font-ils apparaître les dettes réelles en fin d'exercice, avec une classification similaire à celle du budget ? Les statistiques de la dette sont-elles publiées dans un délai raisonnable après la fin de l'exercice ?

23. Les budgets et les comptes font-ils apparaître les informations sur la nature et l'importance fiscale des dettes non encore comptabilisées ?

24. Des analyses de la sensibilité sont-elles effectuées pour montrer les effets fiscaux des changements des taux d'intérêts et de change ?

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11. Gestion des projets et de l'aide étrangère

Les flux d'aide internationale6 ont longtemps été une source importante de fonds pour le développement. En Afrique par exemple, l'aide étrangère au développement représente jusqu'à deux tiers des ressources extérieures. Pour de nombreux pays, le budget du développement équivaut à ce que les bailleurs de fonds sont prêts à offrir. En dépit de la mondialisation des marchés des capitaux, les capitaux privés ont essentiellement été alloués à des économies très conséquentes comme la Chine et les pays à revenus intermédiaires. Les pays les moins développés ne peuvent pas attirer les investissements étrangers et ils restent donc dépendants des flux d'aide libérale (l'aide publique au développement particulièrement) et des prêts des organismes de développement multilatéraux. Les ressources extérieures font davantage que simplement réduire les écarts dans les économies et sur le marché des changes. Elles entraînent dans leur sillage des nouvelles connaissances relatives aux technologies et institutions, des compétences et comportements, et peuvent ainsi réduire la "fracture du savoir". Le savoir est inscrit dans toutes les formes d'aide, en particulier dans l'assistance technique pour le renforcement des capacités institutionnelles par le biais de la fourniture d'experts, de consultants et de formations. Toutefois, le volume de l'aide diminue pour un certain nombre de raisons, la première étant la désillusion des bailleurs de fonds face à leur impact mitigé depuis de nombreuses années. La désillusion et le scepticisme proviennent surtout des inadéquations dans la planification, la conception, la mise en oeuvre et l'évaluation des projets assistés par les bailleurs de fonds, en plus de la mauvaise gestion des projets, de l'aide et les cadres politiques inadaptés. Les pays où l'aide atteint le moins ses objectifs sont ceux où les gouvernements sont le moins capables d'intégrer l'aide à leur stratégie de développement. Une étude récente de la Banque mondiale a conclu que cinq conditions sont essentielles pour que l'aide s'avère efficace :

L'appropriation par le gouvernement et la participation des personnes concernées

Des capacités administrative et institutionnelle fortes

Des politiques saines et une bonne gestion du secteur public

Une coordination étroite avec les bailleurs de fonds

L'amélioration des pratiques des organismes d'aide

Le présent chapitre couvre la gestion des programmes et des projets, y compris ceux bénéficiant de l'aide, du point de vue des gouvernements récipiendaires. La gestion de l'aide est définie ici dans le contexte de la gestion des projets et des programmes : le processus par lequel un

6 L'aide ici au sens large comprend non seulement l'aide publique au développement (qui, selon le CAD de l'OCDE, est le financement assorti de conditions libérales par le biais de la structure gouvernementale à des fins de développement), mais aussi le financement à des conditions non libérales tel que les prêts de la Banque mondiale et des banques régionales de développement.

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gouvernement bénéficiaire intègre les ressources internes et externes dans la mise en oeuvre de ses programmes et activités de développement (d'après le manuel de programmation du PNUD). Le cycle de gestion s'étend sur trois phases: l'identification, la préparation, l'examen préalable, la négociation avec les bailleurs de fonds, l'aval, l'exécution, les comptes, le suivi et l'établissement des rapports, l'audit et l'évaluation. Ce cycle opère parallèlement au cycle de la gestion financière d'établissement des budgets, des comptes, du suivi et de l'audit et il y a des échanges entre les deux aux points clefs. Un programme se distingue d'un projet car il est plus large, de plus grande portée, contient davantage de politiques, reçoit souvent l'appui de plus d'un bailleur de fonds et implique communément plus d'un organisme. Les projets peuvent être des composantes d'un programme ou indépendants. Toutefois, dans les écrits les définitions ne sont pas toujours distinctes et dans la pratique les deux termes sont souvent synonymes. Les programmes et projets sont un ensemble d'activités limitées dans le temps qui utilisent des ressources afin d'atteindre un objectif de développement ou plusieurs, et qui sont gérées comme une seule. Le cadre logique des programmes ou projets relie les activités centrales et garantit une logique et une uniformité internes des apports, des résultats, des produits et des objectifs de développement. La majorité de l'aide est destinée à des programmes ou des projets. À l'exception de l'aide au titre de la balance des paiements (notamment les facilités du FMI), l'aide sous forme de dons en nature (dont la législation américaine Public Law 480) et l'appui budgétaire général (par exemple les prêts de la Banque mondiale au titre de l'ajustement structurel basés sur les politiques), qui ne sont pas liés à des activités particulières, à un apport ou à des organismes de mise en oeuvre de l'emprunteur particuliers. Le présent chapitre est centré sur l'assistance au titre de programmes et de projets.

Objectifs de la gestion des projets et de l'aide

Mobiliser un flux régulier de ressources externes suffisantes pour combler les déficits financiers à moindre coût

Allouer des ressources internes et externes selon l'ordre de priorités stratégiques du

développement

Optimiser les résultats et les retombées avec les ressources disponibles (des services de meilleure qualité pour la population et un bon rapport coûts-résultats)

Organisation de la gestion des projets et des programmes

Dans chaque pays, l'organisme central de planification (par exemple, la Commission de planification, le Ministère de la planification ou la Division de la planification au sein du Ministère des finances) est chargé de formuler la stratégie de développement, de préparer un programme d'investissements publics et d'obtenir leur approbation par la direction politique. Dans certains pays, cette charge est officielle (au Nigéria, par exemple), dans d'autres la fonction

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est assignée administrativement à un ministère. Les organismes de planification sont généralement organisés par secteur : le secteur social, le secteur des transports, etc. La charge du suivi des programmes et des projets, suivi financier et matériel et suivi des progrès, est souvent séparée de l'organisme de planification ou placée sous une autre division afin d'éviter les confrontations entre les planificateurs dans les ministères de tutelle et les organismes d'exécution. Néanmoins, ceci éloigne les planificateurs des résultats de leur travail. Il convient de transmettre lesdits résultats aux planificateurs à tous les niveaux sous une forme qui les aide à tirer des leçons et à améliorer les planifications futures. C'est habituellement un organisme distinct de l'organisme de planification qui est chargé des relations et des négociations générales avec les bailleurs de fonds, notamment la Division des ressources extérieures (DRE) du Ministère de la planification ou des finances. Une DRE est le plus souvent composée de sections, une pour chaque bailleur de fonds ou groupe de bailleurs de fonds, par exemple le groupe des Nations Unies, le groupe de la Banque mondiale, les bailleurs de fonds bilatéraux de l'UE et de l'Europe, autres organisations bilatérales, etc. Ainsi, les employés de la section peuvent développer leurs connaissances des politiques et des procédures des bailleurs de fonds respectifs. L'assistance technique hors projet peut être placée sous une seule section afin d'améliorer la coordination. Souvent, ce type de division (DRE) confie les étapes initiales de la programmation opérationnelle aux ministères de tutelle qui se mettent directement en rapport avec les organismes donateurs en consultation avec l'organisme central de planification (OCP). Il convient d'intégrer les ressources externes à l'utilisation générale des ressources. Si la gestion de l'aide se trouve dans un ministère séparé qui n'est pas impliqué dans la planification globale, ou (pire) si les ministères de tutelle peuvent passer des accords avec les bailleurs de fonds directement, il est peu probable que la hiérarchisation cohérente des ressources pourra être appliquée. Les mêmes règles et procédures devraient s'appliquer à tous les programmes et projets et à tous les bailleurs de fonds, à l'exception de l'assistance d'urgence à court terme et de l'aide humanitaire. Lorsque la gestion de l'aide est divisée, par exemple au sein du Ministère de la planification, des finances ou des affaires étrangères, il se peut que les bailleurs de fonds tentent d'exploiter la situation pour faire avancer leurs propres priorités de développement. La gestion de l'aide doit être centralisée et celle des projets, décentralisée. À cet effet, l'organisme chargé de la gestion générale de l'aide doit être proche de la planification, de la prise de décisions et de la programmation des investissements du plus haut niveau. Il aura besoin d'un système centralisé de gestion de l'information relative à l'aide pour coordonner et suivre l'assistance étrangère et pour fournir des informations complètes et exactes aux bailleurs de fonds et aux organismes publics régulièrement, facilitant ainsi le flux continu de l'aide et son utilisation plus efficace en termes de réalisation des priorités nationales. L'organisme de gestion de l'aide doit gérer l'interface avec les bailleurs de fonds. Ceci sous-entend que l'organisme de planification a un rôle à jouer y compris dans les premières phases telles que l'identification des projets. Les organismes centraux d'aide et de planification ne disposent pas des ressources nécessaires pour contrôler l'identification et la préparation préliminaire des projets et, en réalité, ils ne devraient pas ériger de barrières bureaucratiques aux échanges entre les organismes exécutants, les unités exécutantes dans leurs ministères respectifs et les consultants de bailleurs

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de fonds. Toutefois, la transparence doit régner et les informations être transmises à tous les acteurs. Tout projet doit commencer par l'identification ou le "profile" du projet qui passent par une sélection avant l'approbation totale (étude de faisabilité). Il convient d'arrêter les mauvais projets avant qu'ils ne mobilisent les politiques et n'acquièrent leur propre dynamique. Les bailleurs de fonds subissent une pression qui les oblige à présenter des résultats rapides plutôt que de renforcer les capacités nationales, activité moins visible. Ils créent souvent des unités d'exécution des projets qu'ils appuient, au sein desquelles ils appliquent leurs propres règles de responsabilité et utilisent leurs comptes bancaires privés (comptes spéciaux). Ces mesures leur permettent de sauvegarder leurs fonds et d'éviter les malversations de personnes extérieures. Or, ils affaiblissent par ces pratiques la gestion financière publique établie auparavant par la mise en place de systèmes séparés de passation des marchés, et de comptabilité et d'audit, qui compliquent la gestion financière toute entière et par l'aspiration des rares talents du reste de la fonction publique. Le personnel des projets est employé à titre temporaire par le secteur public et les gouvernements ne peuvent pas se permettre d'offrir aux fonctionnaires formés des postes permanents aux salaires aussi attractifs que ceux proposés par les bailleurs de fonds, d'où le peu, voire l'absence, de renforcement des capacités dans le secteur public et l'effet d'émulation y est minime. Le point de vue dominant est que ces comptes de dépôt spéciaux entravent les initiatives visant à renforcer les systèmes nationaux de promotion de la responsabilité. Nombre de pays en développement s'approprient maintenant les projets assistés et les gèrent (ce que l'on appelle l'exécution nationale). Les perspectives de cette approche dépendront des risques d'utilisation abusive des fonds dans chaque pays, du refus des bailleurs de fonds de prendre des risques et du carcan politique qui les entrave. Étant donné que les fonds sont fongibles (les fonds externes qui entrent dans un programme ou un projet débloquent des fonds internes pour d'autres usages), l'attention accrue que l'on accorde à la viabilité des projets et aux risques inhérents peut donner une assurance trompeuse : l'évaluation des risques doit couvrir la totalité des fonds publics et des organismes qui peuvent les recevoir. La tendance moderne est à la promotion des partenariats (entre gouvernements, société civile et bailleurs de fonds) à tous les niveaux du processus de développement. Le PNUD, par exemple, appuie chaque gouvernement à formuler ses politiques nationales et à réaliser ses objectifs au moyen d'un programme-cadre national participatif et uniforme, les bailleurs de fonds apportant leur appui aux composantes du cadre placé sous l'égide du gouvernement. L'Assemblée Générale de l'ONU a demandé l'exécution de cette "approche axée sur les programmes" en 1989. LA Banque mondiale, pour sa part, favorise une approche similaire orientée vers les partenariats par la mise en place d'un cadre de développement intégré (CDI) dans chaque pays. Les activités de chaque bailleur de fonds dans un pays donné (dénommées stratégie d'aide-pays par la Banque mondiale et Cadre de coopération par pays par le PNUD) doivent cadrer avec le cadre de développement intégré (CDI) du pays en question. Les plans et programmes sectoriels constituent aussi l'une des tendances. Un programme sectoriel est un programme intégré convenu entre bailleurs de fonds, gouvernement et société civile (y compris les représentants des bénéficiaires) et inclut une stratégie sectorielle, des politiques sectorielles et un programme de dépenses à moyen terme (d'investissement et récurrentes) et le financement, associés à des dispositions de mise en oeuvre convenues. Le programme cadre avec le cadre général de dépenses à moyen terme du gouvernement et par

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conséquent il est durable. Les bailleurs de fonds permettent aux organismes exécutants d'utiliser leurs propres procédures de passation des marchés, de comptabilité, d'établissement des rapports et d'audit, le plus souvent renforcées au moyen de la coopération technique (voir plus bas). Les bailleurs de fonds débloquent leur assistance et les contributions convenues dans une réserve commune. Les décaissements peuvent être fondés sur les résultats et produits réels lorsque cela est faisable7, ou sur les dépenses réelles dans le secteur ou programme ciblé. Divers avantages sont attribués à cette approche: elle ferait du gouvernement le meneur; elle faciliterait la coordination des bailleurs de fonds; elle éviterait l'inefficacité qui survient lorsque les bailleurs de fonds mettent en place des unités d'exécution des projets séparées et leurs propres règles pour la responsabilité; elle aiderait à développer la capacité en matière de gestion des programmes et des projets nationaux; elle augmenterait l'efficacité de l'aide et de l'utilisation des ressources en général; elle rendrait possible la décentralisation de l'aval aux projets pour des programmes sectoriels convenus vers les ministères des secteurs concernés; et elle faciliterait le rôle de coordinateur de l'organisme central. Lorsque plusieurs bailleurs de fonds opèrent dans un même pays, un mécanisme formel de coordination entre bailleurs de fonds doit être mis en place. Les bailleurs de fonds coordonnent l'aide au niveau du groupe d'aide par pays et au niveau local8. Les réunions des groupes d'aide impliquent essentiellement les représentants hors classe des organismes donateurs, envoyés par le siège et abordent des thèmes variés, néanmoins elles ont tendance à être dirigées par les bailleurs de fonds d'où la crainte qu'ils n'essaient de s'accaparer d'un pays. Les réunions locales impliquent des représentants locaux des organismes donateurs et les représentants pertinents du gouvernement. Les réunions sectorielles et au niveau des projets se tiennent également9 lorsque plusieurs bailleurs de fonds financent un même projet. L'objet des réunions des groupes d'aide est de permettre aux bailleurs de fonds d'avoir une idée exacte du potentiel de développement, des critères d'aide et de performance d'un pays donné, et d'encourager les annonces de contributions au titre des aides futures. Les engagements peuvent être liés à un déficit global de financements étrangers prévu ou pas. Une réunion d'un groupe d'aide nécessite une préparation considérable à la fois au niveau du pays bénéficiaire et de l'organisme responsable.

7 Un bon exemple serait le Partenariat stratégique avec l'Afrique, une simulation de projet pilote sur la réforme des conditionnalités au Burkina Faso mis en place par une coalition de bailleurs de fonds menée par l'UE. Ce Partenariat utilise des indicateurs de résultats dans trois domaines, à savoir la santé, l'éducation et la gestion des finances publiques comme fondement des décaissements. Le niveau de décaissement varie selon le niveau de réalisation dans les indicateurs clefs tels que les taux de vaccination, les livres par élève et la différence entre les coûts de revient à l'unité dans la passation de marchés publics et sur le marché. 8 Appelés consortiums ou groupes consultatifs lorsqu'ils sont menés par la Banque mondiale, et tables rondes lorsqu'ils sont placés sous l'égide du PNUD. Des réunions ad hoc des bailleurs de fonds et/ou des créanciers peuvent aussi avoir lieu pour traiter des affaires particulières, telles que le rééchelonnement de la dette à court terme. Les bailleurs de fonds peuvent aussi fournir des informations au gouvernement, comme dans le cas du Rapport de la coopération au développement annuel du PNUD. 9 Les programme et les projets importants sont souvent financés par plusieurs organismes. Ceci permet de répartir la charge mais augmente de manière exponentielle les problèmes de coordination, en particulier lorsqu'il est nécessaire de réviser les projets. Dans le cas d'un projet portant sur les engrais dans un pays en développement, il y avait dix bailleurs de fonds. Le projet a dépassé son budget-temps de 80% et ses estimations de coûts de près de 100%. Une évaluation après le projet a montré que ces problèmes étaient dûs aux procédures indépendantes et réglementations indépendantes des nombreux bailleurs de fonds.

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En plus des dispositions structurelles et des réunions de groupes, beaucoup d'échanges, de coordination et de consultations informels prennent place quotidiennement entre bailleurs de fonds, en particulier sur des programmes et projets spécifiques. Ces contacts peuvent largement aider les gouvernements dans leurs efforts de coordination.

Programmation des investissements publics

Étant donné que la majorité de l'aide étrangère est destinée à l'investissement, nombre de pays tributaires de l'aide essaient de coordonner et de gérer les flux d'aide grâce aux Programmes d'investissement public (PIP). Un PIP comprend tous les projets du secteur public pour les trois à cinq années à venir et il est mis à jour et avancé chaque année. La première année du PIP devient le budget d'investissement. Un PIP performant ne couvre que les projets: i) qui vont répondre à des besoins nationaux spécifiques, ii) qui sont bien conçus, c'est-à-dire qui ont été analysés et répondent aux critères pertinents et iii) dont le financement est assuré. Dans la pratique, le financement doit être acquis au moins pour les projets en première année de PIP, tandis qu'il peut encore être sous négociations pour les projets qui commencent dans les deuxième et troisième années. Un PIP défectueux ne fait que répondre aux besoins nationaux (point i ci-dessus) et ne représente en fait qu'un ensemble de souhaits. Les PIP dépassent souvent la capacité durable du pays car ils sont des listes de courses pour obtenir des fonds des bailleurs. Les contributions de contrepartie locales de tous les projets qui sont dans le PIP doivent rester dans les limites de ce que le gouvernement peut débloquer. Les bailleurs de fonds ont toujours préféré financer des biens de capital et leurs dépenses récurrentes ont été négligées à un certain moment, c'est alors que les gouvernements se sont rendus compte qu'ils créaient plus d'actifs financiers qu'ils ne pouvaient exploiter et entretenir (E & E). Les actifs se sont révélés être des biens coûteux et inutiles en plus d'être non pérennes. Les bailleurs de fonds financent à présent les dépenses de l'E & E pour de nouveaux projets dans les premières années à condition que les gouvernements financent une part qui augmente chaque année pour arriver à la totalité de 100% des dépenses de l'E & E lors de la dernière année où les bailleurs apportent leur soutien. Le processus de sélection doit inclure tous les projets de taille et d'importance. Aucune exception ne doit être faite pour les secteurs dits "stratégiques" ou pour les programmes "centraux". Étant donné que le PIP est un vivier, seuls les projets qui le traversent peuvent être intégrés au budget annuel. La préparation et l'analyse des projets ne doivent pas être faits à la va-vite. En fait, l'un des avantages du PIP est qu'il permet le développement systématique des projets et annule la nécessité de compresser la préparation des projets dans le processus annuel d'établissement des budgets. Il est aussi avancé que le PIP permet à l'organisme de planification d'encourager les bons projets tout en reportant les projets mal conçus aux années deux et trois ce qui laisse aux ministères de tutelle et aux bailleurs de fonds associés le temps de les restructurer (ou de les abandonner).

Identification, sélection et préparation

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Les idées de projets peuvent provenir de toutes sources mais c'est le ministère du secteur concerné qui doit mener le processus d'identification, d'établissement des profils et de sélection, et si un projet satisfait aux tests préliminaires, il se chargera de la préparation détaillée. Les projets doivent provenir des plans stratégiques et des organismes publics. Ceci permet de garantir que les projets servent les objectifs et les stratégies de l'organisme. Dans la réalité, les projets sont souvent conçus indépendamment et ensuite revus à la mesure des plans. Les organismes publics et les bailleurs de fonds ne doivent pas identifier et préparer des projets unilatéralement lorsque ceux-ci ont une incidence directe sur la vie des populations. La participation des autorités locales et de la société civile est un facteur primordial de la préparation de bons projets et l'efficacité de l'aide. Une étude de la Banque mondiale montre que les deux tiers des projets ayant bénéficié d'une participation locale élevée ont été des réussites, alors que seul un dixième des projets n'ayant pas bénéficié de ce type de participation ont abouti. Les participants fournissent le savoir local en plus de s'impliquer dans le changement de leurs vies. Au lieu de dépendre d'un gouvernement éloigné pour changer leurs conditions, ils apprennent que ces conditions sont grandement sous leur propre contrôle. Le profil du projet est le plus souvent établi par l'organisme qui devrait mettre en oeuvre le projet, à l'aide des conseils et de l'assistance de l'unité de planification du ministère pertinent. Le profil est sous un format normalisé qui définit les objectifs du projet, sa place dans le plan sectoriel, les avantages escomptés et leurs bénéficiaires, les méthodes et technologies alternatives pour l'exécution du projet et (grosso modo) le montant de l'investissement initial, la durée de vie du projet, les coûts et recettes annuels, les emplois créés et les hypothèses critiques qui sous-tendent les estimations. Le profil stipule aussi les attributions structurelles futures quant au projet et les relations avec les projets et programmes environnants. Les données viennent des sources disponibles donc il n'est normalement pas nécessaire d'entreprendre ou de financer des recherches spéciales. Le profil est sélectionné par l'unité de planification du ministère ou par l'organisme central de la planification, selon que le pouvoir d'engager des ressources pour une analyse approfondie revient à l'une ou à l'autre (lorsque la taille ou l'importance du projet le justifie). Les critères d'acceptabilité comprennent : la conformité au plan et aux politiques et priorités du développement, le rendement des capitaux (dans un projet commercial), la capacité organisationnelle et de direction, etc. La sélection bien conçue des projets au sein de l'organisme central de planification est tributaire d'évaluateurs dotés de compétences sectorielles solides (d'où l'importance de s'organiser dans le secteur) et jouissant d'un bon accès et de bonnes relations avec leurs homologues des ministères sectoriels.

Analyse L'analyse est l'évaluation ex ante. Elle s'applique aux programmes et aux projets, aux dépenses d'équipement et récurrentes, et à tout changement ou intervention politique impliquant la ré-affectation des ressources. L'analyse d'une proposition de projet est imbriquée avec sa préparation, puisque la préparation traite avec la question des modes alternatifs de réalisation d'un besoin donné. Les mêmes critères devraient être appliqués à tous les stades de l'élaboration et la définition des projets, bien que la portée et la globalité de l'analyse soient moindres lors des

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phases initiales. De nombreux projets sont clairement valables en termes de réalisation d'un besoin ressenti mais cela bloque la vue de ses partisans vis-à-vis de méthodes alternatives de réalisation du besoin. C'est en termes de possibilités de conception que l'analyse s'avère la plus importante. Ceci sous-entend que la méthode d'analyse doit être comprise par les unités de planification au sein des ministères et aux niveaux inférieurs où les projets sont conçus et formulés, et non pas seulement par l'organisme central de planification qui finalise l'analyse. De nombreux organismes centraux de planification ont publié des directives relatives à la préparation et à l'analyse des projets, mais rares sont celles qui sont largement appliquées aux niveaux inférieurs. Concrètement, beaucoup de pays en développement ne disposent pas de la capacité nécessaire y compris au sein des organismes centraux, et sont tributaires des analyses réalisées par les bailleurs de fonds. Le risque ici étant que l'analyse ne penche vers les valeurs et les priorités de bailleurs de fonds. Certains pays divisent l'analyse des projets principaux en deux phases : la première consiste en une pré-étude de faisabilité qui examine les modes alternatifs pour atteindre les objectifs du projet et recommande une conception précise; ensuite, l'étude de faisabilité complète se penche sur tous les aspects de la faisabilité et de l'intérêt du projet et le met en forme pour présentation aux échelons les plus élevés en vue d'obtenir leur autorisation. La règle empirique veut que l'analyse représente entre 1 et 2% des dépenses totales encourues au titre du projet. Les projets ont des incidences économiques, sociales, politiques, financières et sur l'environnement. Ces effets doivent être analysés afin de pouvoir prendre les bonnes décisions. L'analyse économique utilise une analyse du rapport coûts-résultats pour calculer le taux de rendement économique pour le pays par rapport aux ressources investies dans le projet. Lorsque le prix du marché d'une ressource n'est pas égal à l'offre et à la demande (par exemple, la main d'oeuvre non qualifiée, le capital), l'organisme central de planification l'évalue d'après son potentiel économique (prix virtuel). Les bénéfices qui ne sont pas vendus sur le marché peuvent être estimés indirectement. Les coûts externes et les bénéfices, (soit externes à l'organisme de mise en oeuvre mais internes au pays, sont compris dans le calcul). Généralement, l'organisme central de planification établit un taux de rendement économique minimum, 10% par an, par exemple, qui représente le coût d'opportunité du capital. L'analyse sociale traite de la répartition des coûts et des bénéfices (qui gagne et qui perd?), l'impact sur les populations défavorisées et l'acceptabilité et la pérennité sociales du projet. L'analyse politique est l'affaire de la direction politique. Elle s'occupe surtout de l'acceptabilité d'un projet pour le parti au pouvoir (recevons-nous suffisamment de soutien pour entreprendre ce projet et va-t-il survivre à un changement de gouvernement ?). L'analyse financière évalue l'impact budgétaire sur le gouvernement (le gouvernement peut-il financer le projet et pourra-t-il s'acquitter du service de la dette et des coûts d'exploitation et d'entretien ?). Ces dernières années, les questions les plus posées concernent le fait qu'un projet est éligible ou non pour obtenir un financement du secteur public. Les projets relatifs aux infrastructures et d'autres secteurs peuvent être attractifs pour les investissements privés en partenariat avec le gouvernement. L'analyse de l'environnement est devenue obligatoire dans beaucoup de pays pour savoir quel sera l'impact du projet sur la qualité de l'environnement, le climat et la protection des espèces.

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Les critères commerciaux, de direction et organisationnels sous-tendent tous les précédents : les apports matériaux et en compétences seront-ils disponibles au moment voulu et les produits du projet susciteront-ils suffisamment de demande ? Le projet bénéficiera-t-il de gestionnaires capables, sachant que même les meilleurs projets peuvent échouer si la direction n'est pas à la hauteur ? L'organisme exécutant aura-t-il le statut juridique approprié et suffisamment d'autonomie dans ses opérations ? Devra-t-il rendre compte que les fonds ont bel et bien été dépensés pour l'usage auquel ils étaient destinés, avec efficacité et viabilité ? Les conclusions de l'analyse doivent citer les objectifs du projet, les possibilités envisagées, les résultats obtenus, les options favorites, la comparaison avec des alternatives importantes et la méthode d'évaluation postérieure des résultats réels. L'analyse économique des projets n'est pas un calcul mécanique du taux de rendement puisque les apports fonciers notamment les quantités, coefficients techniques, résultats et prix sont tous des données futures saupoudrées d'optimisme (ou de manipulation) par les défenseurs du projet. Il conviendrait de mettre au point une méthode normalisée et une liste de documents pour analyser les projets et l'évaluation postérieure devrait inclure une appréciation du niveau d'"optimisme" des prévisions de chaque unité de planification. Les informations devraient ensuite être transmises aux fonctionnaires concernés. Ainsi, le risque d'optimisme dans des propositions à venir pourrait être évalué et intégré. L'optimisme des fonctionnaires de la planification n'est pas le seul risque. L'analyse doit identifier et évaluer systématiquement les risques individuels qui entraveraient la réalisation des objectifs du projet et envisager des stratégies de gestion des risques en question, dont l'évitement, le transfert et l'acceptation (auto-assurance). L'analyse de sensibilité est fréquemment utilisée pour compléter l'analyse du rapport coûts-résultats: il s'agit d'un calcul des incidences de changements dans certaines hypothèses sur les résultats du projet tels que le taux de rendement économique. Il est plus aisé de prendre une décision sur un projet, l'entreprendre ou pas, si l'on connaît les retombées possibles d'un ensemble de scénarios.

Négociation

Lors des négociations avec les bailleurs de fonds et les prêteurs, les gouvernements souhaitent obtenir des subventions et des financements à des conditions favorables plutôt que des financements à des taux commerciaux. De même, ils essaient de réduire autant que possible leurs propres contributions aux coûts totaux des projets. Les bailleurs de fonds s'attendent à ce que les gouvernements hôtes contribuent à hauteur de leurs capacités (par exemple 100% pour un pays riche en ressources pétrolières, 10% au moins pour un pays développé disposant d'un revenu faible) pour faire montre de leur engagement vis-à-vis de projets et de l'ordre de priorités dans lequel ils les placent. Ceci aide aussi à protéger les projets de la réduction des dépenses qui pourraient survenir par la suite. Si un pays venait à réduire de 10% sa contribution, il perdrait ce montant multiplié par neuf en fonds versés par les bailleurs, (bien que les gouvernements ne comprennent pas toujours ce principe et n'agissent pas en conséquence).

168

Les gouvernements préfèrent en général créer des comptes d'avance en amont de caisse des dépenses pour améliorer leur flux de trésorerie et permettre un tirage massif dans le pays au moyen des états de dépenses. Les bailleurs de fonds fixent des taux différents qu'ils sont disposés à rembourser pour chaque poste budgétaire. La classification des postes peut être très détaillée et, pire encore, il est possible qu'ils ne soient pas compatibles avec les codes comptables publics conventionnels. La charge administrative est réduite en consolidant les postes budgétaires sous un taux unique, autant que faire se peut, et en convenant des codes publics qui peuvent être acceptés sous chaque poste budgétaire des bailleurs. Il peut être possible de lier des bailleurs de fonds qui ont des normes plus souples pour le remboursement à des organismes exécutants à la responsabilité faible, et vice-versa. Certains bailleurs, en particuliers les bailleurs bilatéraux utilisant les subventions, peuvent permettre le transfert des fonds d'un poste à un autre, ou que des fonds engagés au titre d'un projet soient affectés à un autre. Cette souplesse améliore l'utilisation de l'aide.

Comptabilité et systèmes d'information

Depuis la fin des années 1980, nombre de pays ont investi dans l'informatisation à faible coût des systèmes d'information administratifs, y compris les systèmes de gestion de l'aide et des projets. La plupart utilisent des programmes de gestion des bases de données conventionnels, taillés sur mesure pour un pays donné et qui tournent sur les réseaux de l’ordinateur personnel (OP) Un système de gestion de l'aide sauvegarde des informations permanentes sur tous les bailleurs de fonds et des données sur les accords individuels de prêts et de subventions : dates, montants engagés, conditions, type et montant des sorties de fonds des bailleurs, dépenses éligibles, demandes de remboursement, progrès matériels et état du suivi. Les sorties de fonds des bailleurs dans le cadre d'accords de subventions aggravent la dette publique, donc ces données doivent être intégrées au système de gestion de la dette et dans le système de recettes du Trésor. Les dépenses au titre de projets proviennent du système de paiement public. Un système de gestion des projets sauvegarde des informations permanentes sur chaque projet, des données sur les membres du personnel et les contrats, les dépenses, l'état matériel et l'état du suivi. Étant donné que ces bases de données de l'aide et des projets se chevauchent, elles doivent s'enrichir les unes des autres au lieu de traiter plusieurs fois les mêmes données. L'un des problèmes principaux de la comptabilité de l'aide est que certaines catégories d'aide sont totalement oubliées et d'autres sont retardées. Les dons en nature, tels que des fournitures et du matériel achetés par le bailleur de fonds, doivent être débités des dépenses du projet et crédités simultanément aux comptes des subventions, mais pour cela une relation étroite entre les douanes et les services comptables centraux, de même que des rapports détaillés des bailleurs de fonds sont essentiels. Il y a souvent des oublis de taille. De même, pour intégrer le coût des services de consultants dans les comptes, il est nécessaire que les bailleurs de fonds soumettent des rapports complets. Dans un certain pays, l'organisme responsable de l'établissement des budgets a estimé que 30 à 40% de l'aide resterait en-dehors des comptes. En l'absence d'une comptabilité complète, il est impossible de comparer les dépenses aux résultats. Comme le degré

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d'omission n'est pas le même dans le budget, une comparaison fiable entre les comptes et le budget n'est pas possible non plus. Les décisions risquent donc d'être basées sur des données trompeuses à tous les niveaux10. Les retards comptables peuvent survenir à cause de la rigidité du budget. Dans certains pays, les dépenses ne peuvent pas être autorisées et inscrites dans les comptes (même si elles sont déjà encourues au titre des ressources attribuées par les bailleurs de fonds) car elles sont en dépassement du budget qui doit alors être augmenté. Ce scénario se produit souvent en situation d'inflation. Aussi, les dépenses que les bailleurs de fonds peuvent rembourser doivent être associées aux pièces justificatives et soumises pour remboursement. Communément, cela prend plusieurs mois donc il n'est pas possible de collationner les recettes annuelles au titre des bailleurs de fonds avec les dépenses correspondantes et des devises importantes sont ainsi retardées. L'aide sous forme de prêts a tendance à être enregistrée dans les registres de l'État tôt ou tard car il y a un rapprochement constant entre les registres publics et ceux des bailleurs de fonds, mais le moment et les différences de taux de change compliquent le rapprochement et retardent la comptabilité finale. Une part croissante de l'aide va directement aux ONG. Il est donc important de définir les limites du gouvernement et de déterminer quels sont les flux qui entrent dans, (ou passent par), le secteur public, et quels sont ceux qui restent en-dehors de ce secteur. Habituellement, les projets menés par les ONG ne sont pas la responsabilité de l'État et les paiements destinés à ces ONG ne correspondent pas à la définition juridique des fonds publics, à moins que le gouvernement ne passe l'accord de projet. Si les pouvoirs publics ne sont pas impliqués financièrement, les recettes des ONG au titre de l'aide doivent être incluses dans la comptabilité nationale et dans les comptes de la balance des paiements, mais pas dans les comptes de l'État. Le gouvernement a des responsabilités en matière de planification sectorielles et a besoin d'informations, mais pas forcément d'exercer un contrôle, sur les activités des ONG afin de coordonner la planification des services publics. Les ONG de chaque secteur doivent être enregistrées par le ministère pertinent et entretenir des relations de coopération avec ses fonctionnaires. La gouvernance des ONG (à qui rendent-elles compte et comment ?) pose problème dans beaucoup de pays.

Suivi et rapports Le suivi incombe aux pouvoirs publics. Des unités autonomes de suivi et d'évaluation au sein des ministères respectifs, doivent valider les rapports de l'organisme exécutant. Les bailleurs de fonds ont leurs propres systèmes de suivi mais comptent de plus en plus sur les rapports publics lorsque ceux-ci sont suffisamment fiables et à jour. Les visites sur les sites doivent être programmées conjointement afin d'éviter de surcharger les gestionnaires de projets. Les bénéficiaires et la société civile en général représentent une source non négligeable de suivi supplémentaire. Les bénéficiaires ou leurs représentants tels que les ONG concernées peuvent

10 Les oublis d'aide sous forme de dons en nature n'ont pas d'incidence sur le déficit global car ils ne peuvent être enregistrés à la fois en tant que recettes et dépenses. Toutefois, le déficit actuel des comptes pourrait être affecté si les recettes étaient classifiées comme récurrentes et les dépenses comme investissement.

170

également contrôler les projets. En Ouganda, par exemple, les comités de parents d'élèves contrôlent la réception des fonds alloués et les performances des écoles d'arrondissement, ce qui a permis d'améliorer le flux de fonds et les autorités de l'enseignement doivent maintenant fournir des réponses à ceux qui souhaitent le plus leur poser des questions . La corruption est contrôlée grâce à la mise en place d'un mécanisme pour transmettre à un organisme d'enquête les allégations et grâce à la protection des personnes qui tirent la sonnette d'alarme. Ces exemples de "responsabilité horizontale" qui complète, sans la remplacer, la responsabilité verticale qui va des fonctionnaires et des ministres au corps législatif et aux populations. Le suivi concerne surtout les dépenses, le rythme auquel le projet dépense est souvent appelé "débit de livraison". Les dépenses faibles sont souvent,(mais pas toujours), le signe d'une gestion inadaptée de la planification de l'utilisation des fonds disponibles. Ceci fait baisser la confiance des bailleurs de fonds qui risquent alors de réduire encore leurs engagements, voire d'annuler les engagements existants. Néanmoins, les dépenses ne sont qu'un aspect et non pas l'indicateur des avancées, produits ou retombées positives. Les bailleurs de fonds, tout comme les gouvernements, insistent à présent sur des rapports systématiques, à jour et fiables des progrès ou produits matériels associés aux dépenses correspondantes.

Audit et évaluation

Les projets du secteur public sont soumis au même audit que les autres dépenses. Dans tous les pays, cette responsabilité revient aux institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC) mais elles peuvent aussi sous-traiter certaines vérifications à des entreprises de comptabilité privées et ont souvent recours à cette solution lorsqu'elles ne disposent pas de la capacité requise. Chaque bailleur a ses propres conditions. La Banque mondiale, par exemple, demande aux unités exécutantes, ou même à l'organisme exécutant, de nommer un commissaire aux comptes selon les critères de la Banque et de soumettre des états financiers audités chaque année dans un délai de six mois après la fin de l'exercice budgétaire. En l'absence de satisfaction de ces requêtes, ou si les rapports des commissaires aux comptes ne sont pas "propres", (sout l'auditeur ne peut pas exprimer une opinion, soit l'opinion n'est pas autorisée), il n'y aura pas d'autres dotations. Les rapports d'audit ont des attributions plus nombreuses que celles des autres entreprises commerciales. L'auditeur doit exprimer un avis sur les états financiers du projet, et sur le système de contrôle interne de l'organisme exécutant. L'évaluation d'un projet est entreprise après son exécution, ou au moins après la phase de construction, afin de tirer les leçons qui permettront d'améliorer à l'avenir l'analyse, la conception, la gestion et la mise en oeuvre. L'évaluation pose une série de questions et y répond : Quels étaient les objectifs du projet (ou les activités particulières sous évaluation) ?

Quels sont les résultats à utiliser comme repères pour la comparaison avec les résultats

réels ?

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Quelle est la différence entre les résultats réels et les repères, pourquoi ont-ils été obtenus et comment les éviter dans des projets futurs similaires ?

Pour une bonne évaluation, il faut une bonne analyse préalable.

Renforcement de l'aide et de la gestion des projets au moyen de la coopération technique

Peu de pays en développement disposent de fonctionnaires compétents dont ils ont besoin pour les fonctions susmentionnées. Le rôle de la coopération technique (CT) est de créer et d'entretenir la capacité humaine et institutionnelle pour gérer les systèmes nationaux, c'est la responsabilité conjointe des bailleurs de fonds et des bénéficiaires. Les projets de CT peuvent être conçus pour améliorer l'organisation et les processus de coordination, de gestion et d'administration du programme d'aide, pour renforcer la planification, pour favoriser la stabilité de la structure et du personnel , pour concevoir et exécuter des systèmes d'information, pour renforcer les liens entre plans et budgets, pour promouvoir l'approche participative dans la conception et le suivi des projets, pour améliorer la gestion de la trésorerie et le flux de ressources budgétaires pour les gestionnaires de projets, pour améliorer le suivi des projets et mettre en place leur évaluation effective, et pour former le personnel requis. Ils peuvent aussi traiter de problèmes relatifs aux liens entre l'assistance extérieure et la gestion économique et financière. En leur qualité de partenaires au développement, les bailleurs de fonds participent activement à la gestion de l'aide en fournissant des ressources, des moyens, et des services consultatifs. Toutefois, ce sont les pouvoirs nationaux qui, au final, doivent être le pivot du processus de gestion de l'aide et supporter le fardeau de la gestion générale. Ce qui suppose que l'une des conditions préalables à la CT est que les pouvoirs nationaux disposent d'un mandat clair de gestion des programmes d'aide étrangère et reçoivent les ressources et la latitude pour ce faire. Pour garantir l'appropriation locale et la pérennité, une attention particulière doit être accordée à la mise en place de mesures saines de renforcement des capacités lors de la conception des projets. Les experts des projets doivent essentiellement se préoccuper de faciliter les changements et les activités de formation au moyen des institutions nationales de formation afin de renforcer la capacité nationale dans ce domaine, tandis que les homologues se préoccuperont de la fourniture des produits des projets. La formation doit être contrôlée afin de veiller à ce que les participants à la formation et leurs supérieurs en ont retiré quelque chose. Les organismes exécutants doivent faire en sorte que leurs employés travaillent à plein temps sur les projets et qu'ils jouent un rôle créatif et proactif. Ceci est essentiel pour veiller à ce que les leçons ont été tirées des projets et que les activités soient maintenues après que le bailleur de fond a cessé de fournir son appui. Cet appui peut être obtenu de la part de programmes de développement des capacités des institutions de premier plan, telles que l'Institut de la Banque mondiale et le centre de formation de l'OIT à Turin. Ces institutions appuient la formation des formateurs nationaux et offrent l'appui technique et le contrôle de la qualité pour la conception et la mise en oeuvre des programmes nationaux de renforcement de la capacité.

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Tout projet de gestion de l'aide ou de gestion des projets est interministériel et transgouvernemental. Dans la plupart des pays ceci sous-entend qu'il faut mettre en place un mécanisme de coordination spécial, tel qu'un comité directeur de haut niveau composé de hauts fonctionnaires compétents de chaque organisme concerné ou dont l'appui sera requis. On compte au nombre de ses attributions, le comité directeur qui approuve les buts et objectifs du système de gestion de l’information, ainsi que les spécifications de la conception, prodigue des conseils en matière de gestion à l'équipe de gestion de l'information, et surveille l'utilisation du budget du projet. L'équipe chargée du projet doit entreprendre des enquêtes et des analyses, développer de nouveaux systèmes et apporter des modifications aux systèmes existants, identifier les besoins en formation et en institutionnalisation et diriger la mise en oeuvre. Habituellement, les objectifs sont de : i) renforcer l'organisme central pour qu'il puisse développer, défendre et mettre en oeuvre des politiques et stratégies de mobilisation, d'affectation et de contrôle des flux de subventions, de prêts et de l'assistance technique extérieurs; ii) lier le plan pluriannuel et les plans sectoriels aux activités de mobilisation des ressources extérieures impliquant des négociations avec les bailleurs de fonds; iii) mettre en relation la gestion de l'aide et des questions plus étendues que sont le développement économique et social national.

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Liste de contrôle pour LA GESTION DE L'AIDE ÉTRANGÈRE ET AU TITRE DES PROJETS

OBJECTIF

Évaluer l'organisation, les procédures, les normes et les pratiques de mobilisation des ressources étrangères, et la gestion des ressources internes et externes des programmes et des projets

Évaluer la crédibilité du programme d'investissements publics résultant des

politiques gouvernementales Identifier les faiblesses de la gestion de l'aide et des projets et programmes

NOTE

• Voir aussi la liste de contrôle du Chapitre 5 sur la planification des dépenses et l'établissement du budget

GÉNÉRAL 1. Existe-t-il un consensus des pouvoirs publics sur des objectifs, politiques claires et

priorités de dépenses nationaux ? Le programme d'aide fait-il apparaître l'ordre de priorités du développement national ? Quelles en sont les preuves ?

2. Quel est le volume de l'aide au titre des projets par rapport aux recettes publiques totales

et le pourcentage d'utilisation de l'aide (dépenses/dotations budgétaires annuelles pour les trois dernières années) ? Quelles sont les principales raisons des déficits d'utilisation: par exemple le financement de contrepartie, les autorisations de dépenses tardives (warrants), la passation des marchés lente, les progrès matériels lents, les retards et les oublis dans les comptes?

3. Le gouvernement verse-t-il des commissions d'engagement importantes pour les prêts

non décaissés ? Quelle est la part des prêts dont les dates de clôture initiales ont été prolongées ?

4. L'aide est-elle performante pour ce qui est d'atteindre les objectifs de développement des

projets bénéficiant de l'aide ? Des examens ont-ils été faits au cours de ces dernières années ?

ORGANISATION

174

5. Existe-t-il des conditions juridiques pour tous les types de plans nationaux, de développement et les programmes d'investissements publics ? Quelle est l'autorité pour la programmation des investissements publics ?

6. Existe-t-il des dispositions juridiques pour la coordination et la gestion des ressources

étrangères, de l' Aide publique au développement (APD) et de l'aide étrangère ? 7. Y a-t-il une responsabilité intégrée pour la planification, l'établissement des budgets et la

gestion des ressources extérieures ? Si non, quelle est la répartition des attributions relatives à la gestion de l'aide, à la programmation des investissements publics, l'établissement du budget, la gestion de la trésorerie et le suivi des projets ? Quels sont les liens et les niveaux de coopération entre les organismes respectifs ?

8. Existe-t-il une unité centrale et bien pourvue en personnel de gestion de l'aide (ou de

coordination de l'aide) qui soit en contact régulier avec les ministères et les bailleurs de fonds effectuant les décaissements ? Le cas échéant, comment est-elle organisée ?

9. Existe-t-il des stratégies d'aide claires, par exemple, pour le volume de l'appui, le type de

ressources extérieures recherchées, les termes et conditions jugés souhaitables, le ciblage des bailleurs de fonds, l'affectation des projets et l'encadrement des missions de bailleurs?

10. Les bailleurs de fonds coordonnent-ils leurs activités dans chaque secteur en partenariat

avec les gouvernements ? 11. Y a-t-il une personne ou unité chargée d'obtenir le remboursement rapide des dépenses

éligibles et existe-t-il un système de suivi de l'état des requêtes ? Quel est à l'heure actuelle le délai moyen entre la dépense et le remboursement et y a-t-il des réunions régulières entre les personnes impliquées afin de réduire ce délai ?

12. Y a-t-il une personne en charge des demandes de remboursement au sein de chaque

ministère effectuant les dépenses ? Quel est à l'heure actuelle le délai moyen entre la dépense et la soumission des requêtes à l'unité centrale pour consolidation et présentation aux bailleurs de fonds ?

PROGRAMME SECTORIEL ET GESTION DES PROJETS 13. Le programme d'investissements publics est-il classé par secteur économique ? Les

projets peuvent-ils être regroupés par secteur ? 14. Existe-t-il un processus de développement systématique des projets et des programmes

distinct du processus budgétaire annuel ? 15. Dans les organismes de tutelle, les projets sont-ils identifiés par un processus de

planification ?

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16. Les organisations de la société civile prennent-elles part à la conception des projets qui les concernent ?

17. Existe-t-il des procédures et critères clairs pour la sélection préalable des projets et pour

l'élimination des projets qui ne correspondent pas aux critères ? 18. Les projets importants sont-ils soumis à une analyse complète, ou étude de faisabilité,

couvrant leurs incidences économiques, sociales, politiques, financières et sur l'environnement, de même que les risques inhérents ?

19. Y a-t-il un cadre de dépenses à moyen terme comprenant toutes les dépenses publiques,

d'investissement et récurrentes, et un système de gestion de l'information sur la dette publique, et ces informations sont-elles utilisées pour établir l'acceptabilité du programme d'investissements publics?

20. Le cadre à moyen terme, (ou tout autre plan à moyen terme), est-il publié et mis à la

disposition de tous ? 21. Tous les projets disposent-ils d'un gestionnaire et d'un comptable ? Ces fonctionnaires

sont-ils formés et qualifiés ? 22. Peut-on prévoir le flux des ressources dans chaque projet en cours ? 23. Les projets bénéficiant de l'aide sont-ils protégés des restrictions et des limitations

financières générales ? 24. Les gestionnaires des projets disposent-ils de suffisamment de latitude pour l'utilisation

des ressources, par exemple pour les virements de postes budgétaires ? SYSTÈMES COMPTABLES ET D'INFORMATION 25. Existe-t-il un système de gestion de l'information pour l'aide ? Inclut-il toutes les formes

d'aide depuis les annonces de contributions aux décaissements complets ? Quelles sont les personnes qui utilisent le système et en sont-elles satisfaites ?

26. L'aide directe aux ONG est-elle exclue du système, sauf lorsque le gouvernement est

impliqué financièrement, notamment en tant que garant ? 27. Existe-t-il un système de gestion des projets : i) au sein de l'organisme de planification

central; ii) dans chaque ministère principal effectuant les dépenses; iii) au niveau des provinces ou des États (dans un contexte fédéral) ; iv) au niveau des autorités locales ? Couvre-t-il tous les projets depuis la conception (établissement du profil) jusqu'à la réalisation ? Quelles sont les personnes qui utilisent chaque système et en sont-elles satisfaites ?

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28. Toutes les formes d'aide, y compris les dons en nature, arrivent-elles dans les comptes ? Le gouvernement reçoit-il les états des dépenses de chaque bailleur de fonds et les utilise-t-il pour vérifier ses propres registres de comptes ? Quelle est la part estimée de l'aide reçue au cours d'un exercice budgétaire, qui est oubliée i) du budget et ii) des comptes au titre de cet exercice ?

29. Le système d'information des projets inclut-il des données sur les avancées et les

résultats ? cela fonctionne-t-il ? 30. Les ONG ou la société civile contrôlent-ils des projets ? 31. Le système comptable comprend-il une structure qui traduit les codes comptables publics

en codes comptables des bailleurs à des fins de rédaction des rapports et de demandes de remboursement ?

32. Les systèmes comptables et d'information disposent-ils de suffisamment de personnel et

celui-ci est-il bien formé ?

AUDIT ET ÉVALUATION

33. Le contrôleur d'État est-il mis au courant de chaque accord de prêt ? Les commissaires aux comptes sont-ils nommés pour chaque projet au moment de son lancement ou avant, et existe-t-il un système de contrôle, de révision et de suivi des rapports d'audit ?

34. Les commissaires aux comptes des projets examinent-ils les systèmes de contrôle interne

et en font-ils état pour ce qui est de l'aspect de l'utilisation des ressources allouées aux projets ?

35. Les programmes et les projets sont-ils évalués indépendamment des organismes

exécutants ? Quelle est la part des projets et programmes évalués par rapport à leur total ? 36. Les évaluations comprennent-elles les enquêtes auprès des clients ? 37. Les résultats des évaluations sont-ils publiés ? Qui les utilise ?

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12. Gestion de la passation des marchés et des actifs

Les gouvernements ont besoin de matériel, d'équipement et de services de qualité adéquate et en quantité suffisante, en temps voulu et au bon endroit, au coût global le plus faible couvrant aussi les transactions, frais d’envoi et d’entreposage, dans la transparence et la responsabilité. Dans l'administration publique, ceci est divisé en trois domaines : la passation des marchés, la gestion des stocks, et la gestion des actifs financiers.

Passation des marchés

Les marchés publics couvrent l'achat ou la location de biens, activités ou services par des entités publiques. Les biens à fournir, les travaux de construction, les services à fournir, les contrats clefs en main (conception, fourniture et installation/construction), les contrats de construction-exploitation-transfert et leurs variantes ( fourniture, installation et exploitation des structures), concessions, recherche et développement, services de conseil, gestion de la construction, etc. Le champ de l'attribution des marchés s'est étendu avec « la nouvelle gestion publique » que certains pays ont adoptée. La concurrence est introduite dans la prestation de services publics par le biais de la sous-traitance et des tests du marché. Ceci peut entraîner une importante économie et des améliorations de la qualité des services. Le problème principal a toujours été la passation des marchés non conformes aux procédures d'octroi et aux normes de suivi de la performance. Le nombre de contrats publics varie d'un pays à un autre et d'une année à une autre mais il est habituellement important, il peut tourner autour de 10 à 15% de PIB. Pour ce qui est de la corruption des fonctionnaires et des fournisseurs, la passation de marchés leur offre l'occasion de s'enrichir en percevant des commissions illicites sur les contrats. C'est le public qui se retrouve perdant car il paie le prix de ces pratiques par le biais de prix contractuels plus élevés, de taxes qui se voient augmentées tout comme les charges du service de la dette, et le niveau de la qualité du service public baisse. Il y a beaucoup de manières dont les fonctionnaires et les fournisseurs corrompus peuvent saper le processus de passation des marchés. Les fonctionnaires peuvent favoriser des fournisseurs qui leur versent des pots de vin en adaptant les spécifications de manière à ce qu'ils soient les seuls à correspondre aux critères, ou en ne leur imposant pas de pénalités en cas de travail de mauvaise qualité. Ils peuvent défavoriser les autres fournisseurs en restreignant l'information sur les opportunités de contrats, en les disqualifiant au moyen de conditions préalables restrictives, en révélant leur identité et leurs offres à leurs fournisseurs favoris et en inventant des critères d'évaluation discriminatoires. Les fournisseurs peuvent former un cercle, être de connivence pour se partager le travail à des taux inflationnistes et acheter le silence des fonctionnaires susceptibles de briser le cercle. Lorsque le maintien de l'ordre public est faible, les tactiques musclées peuvent servir à éliminer la concurrence.

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Au cours de siècles d'existence des marchés publics, le système d'appel d'offres11 s'est avéré la meilleure assurance, dans la plupart des cas, que le public obtiendra de meilleurs services publics à moindre coût et que les fournisseurs et prestataires seront encouragés à être plus efficaces. Les caractéristiques principales de l'appel d'offres sont les suivantes: les invitations à soumettre des offres sont fondées sur les besoins exprimés en termes de performances et sont diffusées de façon transparente auprès de tous ceux qui sont capables d'y satisfaire; les offres sont évaluées d'un point de vue technique et les contrats sont octroyés en toute transparence à l'offre la plus basse12 qui satisfait toutes les conditions techniques; il n'y a pas de négociations après l'octroi du contrat; les contrats étant rigoureusement contrôlés et mis en oeuvre; les dossiers de l'appel d'offres sont mis à la disposition de toutes les parties intéressées; et il existe un mécanisme d'appel et de rectification si besoin est. L'une des variantes les plus répandues est la présélection des fournisseurs et prestataires afin de déterminer à l'avance leur capacité. Les invitations à soumettre des offres ne sont envoyées qu'aux personnes qualifiées. Cet appel d'offres sélectif ou restreint réduit les frais administratifs et les délais, mais ne réduit pas le degré de concurrence à condition que tous les fournisseurs et prestataires aient des chances égales d'être présélectionnés. Les appels d'offre ne sont pas toujours adéquats, puisque six conditions y sont attachées : La valeur de l'acquisition doit être suffisamment élevée pour justifier les coûts de transaction

de l'État et du fournisseur Les spécifications doivent être parfaitement claires pour le gouvernement et le fournisseur

Les fournisseurs disposés à s'acquitter de leur tâche doivent être en nombre suffisant

Suffisamment de temps doit être prévu pour le processus

Le fournisseur doit pouvoir évaluer les coûts impliqués avec une certaine précision

Les spécifications ne doivent pas être modifiées, si possible

Si ces conditions sont remplies, l'offre la plus basse propose en général un prix juste et acceptable. Si elles ne sont pas remplies, la qualité de l'achat dépendra du bureau des achats qui doit connaître les sources, les prix et la qualité du marché13. Étant donné que les appels d'offres prennent en général six mois et que les délais de mise en oeuvre sont souvent flous et variables, le gouvernement doit garder des stocks plus élevés (avec des frais d'entreposage plus élevés) et la souplesse de la direction diminue. En outre, lorsque les prix augmentent, le temps que prend

11 Aussi dénommé appel d'offres internationales, système d'adjudication publique, etc. 12 Le prix comprend tous les coûts associés. Pour de l'équipement, par exemple, le prix est la somme du coût de l'équipement (habituellement en CAF, coût-assurance-fret), des frais de livraison locaux, des frais d'installation et de formation, s'il y en a, et des frais d'exécution et d'entretien, annuels. Lorsque les termes de crédit font partie du marché, les frais doivent être estimés à leur valeur actuelle moins le coût marginal d'emprunt de l'État, ce qui intègre tous les facteurs-coûts au calcul. Les facteurs qui ne sont pas liés aux coûts sont évalués séparément. 13 Dans le secteur privé, on est moins tributaire des appels d'offre de pleine concurrence sur des contrats individuels, mais davantage de la formation du personnel des achats afin d'obtenir sur le long terme un bon rapport coûts-résultats par le biais de partenariats stratégiques avec un nombre limité de fournisseurs.

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l'appel d'offres peut inciter tous les fournisseurs à augmenter leurs offres. Le gouvernement pourra alors permettre une procédure simple de demande de devis, et (notamment obtenir un minimum de trois devis séparés par écrit) pour les contrats où il est préférable de choisir les avantages de ce genre de procédures que les désavantages de l'appel d'offres. Ceci est particulièrement souhaitable pour les produits standard vendus par plusieurs fournisseurs concurrents. Si les spécifications ne sont pas complètes dès le début, notamment si la conception et la technique n'ont pas encore été mises sur pied dans les détails, le gouvernement peut appliquer un processus d'appel d'offres en deux temps comme défini par la loi type de la Commission des Nations Unies pour le droit commercial international (CNUDCI) dans son article 46. La première étape consiste à inviter les fournisseurs et prestataires à soumettre des propositions initiales sans les prix. Le gouvernement discute alors et s'accorde sur des spécifications communes et invite les fournisseurs et prestataires à soumettre des offres qui correspondent auxdites spécifications. Le soumissionnaire le moins disant obtient le contrat. Lorsque le bien à acquérir est hautement spécialisé et qu'il n'y a que peu de fournisseurs ou prestataires capables de le fournir, le gouvernement appelle les offres de ces sources uniquement (l'appel d'offre restreint). Il ne faudrait faire d'autres exceptions que pour des cas prédéfinis, tels que les urgences nationales, la sécurité nationale, les variations de contrats existants, ou lorsqu'il n'y a qu'un seul fournisseur (contrat à source unique). Il incombe au gouvernement de justifier ces exceptions. Des règles strictes de transparence s'imposent, comme la publication de l'octroi des contrats dans le Bulletin Officiel. Récemment, une nouvelle pratique est apparue dans le domaine des contrats importants, celle de réunir les soumissionnaires et le gouvernement au début du processus et d'obtenir de leur part des engagements mutuels : les soumissionnaires s'engagent à ne pas verser de dessous de table (et à révéler toute commission versée à des agents locaux) et le gouvernement s'engage à ne pas se laisser corrompre. Cette approche basée sur l'intégrité est recommandée par Transparency International et a été adoptée en Ecuador.

Les principes de l'appel d'offres

La passation des marchés doit être juste et objective, tous les fournisseurs doivent être traités de la même manière et disposer de suffisamment de temps pour préparer leurs soumissions, lesquelles sont scellées jusqu'à leur ouverture simultanée

La passation des marchés doit être transparente. Les règles de passation des marchés, la

procédure et les critères d'évaluation doivent être stipulés dans l'appel d'offres; l'ouverture des plis a lieu en public et les résultats de l'évaluation doivent être publiés (nom et adresse de l'adjudicataire et montant de l'offre)

Les décideurs ont une obligation de rendre compte. En conséquence, il est nécessaire de créer et de sauvegarder des registres complets contenant les avis publics, les documents d'appel d'offres et appendices, l'information relative à l'ouverture de l'appel d'offres, le

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rapport d'évaluation des soumissions, les appels officiels des commissionnaires et les réponses, les contrats signés et leurs annexes, et les décaissements

Le processus de passation des marchés doit être efficient. Il convient d'appliquer des règles appropriées pour chaque catégorie d'achats selon leur valeur et leur complexité.

Cadre juridique

Il existe un certain nombre de modèles pour la création de systèmes de passation des marchés publics modernes. Les modèles internationaux les plus préconisés sont l'Accord relatif aux marchés publics de l'Organisation mondiale du commerce, les directives relatives aux marchés de la Commission européenne, les directives de passation des marchés de la Banque mondiale, et la loi type de la Commission des Nations Unies de droit commercial international(CNUDCI). Ces modèles sont tous basés sur les principes ci-dessus et s'accordent considérablement entre eux. Les gouvernements ont longtemps préféré passer des marchés dans leur propre pays pour des raisons telles que la sécurité nationale et la promotion des industries intérieures, souvent au détriment du consommateur. Le cycle Kennedy des négociations du GATT a été le premier à admettre que l'utilisation de la législation des marchés pour protéger l'industrie nationale est une barrière non tarifaire de taille au commerce. Les négociations à ce sujet ont mené à l'Accord relatif aux marchés publics (GPA) de l'OMC qui a pris effet en 1996. Il a force exécutoire sur tous les pays participants, (mais pas sur tous les membres de l'OMC). Un gouvernement participant doit accorder aux fournisseurs d'autres pays participants les mêmes conditions que celles accordées aux fournisseurs nationaux, sans imposer des conditions comme le contenu local minimal, le transfert des technologies ou les investissements. Le traitement appliqué aux fournisseurs étrangers doit être " non moins favorable" pour tous les contrats dépassant un seuil de valeur convenu. Toutefois, un pays en développement peut négocier des exemptions particulières. Les violations que les fournisseurs rapportent font l'objet d'une enquête et l'OMC a, sous l'Accord relatif aux marchés publics (GPA), le pouvoir d'imposer des remèdes ou compensations pour les dommages causés. L'Accord relatif aux marchés publics (GPA) requiert un haut niveau de réglementation et seuls 28 pays participent, totalement ou partiellement, (depuis mai 2001) avec des taux de couverture variables des entités sous-nationales et des entreprises publiques. Plusieurs membres de l'OCDE n'ont pas encore érigé en délit la corruption par des hommes d'affaires de fonctionnaires étrangers et traitent les pots de vin comme des dépenses normales de fonctionnement lors du calcul de l'impôt. De même, dans le contexte de l'OMC, un accord sur la transparence est en cours de rédaction pour une application plus large parmi les pays en développement. Les directives de la Commission européenne et les directives pour la passation des marchés de la Banque mondiale partent du même principe qu'un pays dispose d'une loi et/ou de règlementations nationales sur les marchés et ne superposent des règles que pour les contrats dépassant une valeur seuil. Les directives de la Commission européenne ont force exécutoire sur

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les États membres et les directives de la Banque mondiale sur les emprunteurs de la Banque14. Les règles sont conçues de manière à encourager la concurrence internationale et à décourager les pratiques favorisant les fournisseurs locaux par rapport aux fournisseurs des États membres de l'UE ou de la Banque mondiale. Une exception limitée peut être faite pour promouvoir le développement dans certains pays : les fournisseurs et prestataires locaux ont droit à une préférence exprimée sous forme de pourcentage de la valeur du contrat. La Banque mondiale autorise 15% pour les contrats de biens et 7,5% pour les contrats de travaux. La Banque a aussi introduit une nouvelle disposition dans ses directives relatives à la passation des marchés qui prévoit un "engagement de non-corruption" dans le modèle d'offre qui obligerait les parties à respecter les lois nationales de lutte contre la corruption et la fraude pour les soumissions et les contrats. Les gouvernements qui souhaitent une telle clause dans les contrats financés par la Banque mondiale doivent pouvoir convaincre la Banque qu'un tel accord sera assorti de mesures solides pour contrer les causes internes de la corruption. En outre, la Banque a lancé des audits inopinés en profondeur de certains projets pour identifier les faiblesses du système de supervision de la passation des marchés. Depuis les dernières révisions des directives, il est exigé d'employer les documents de soumission conventionnels de la Banque mondiale. Dans ces documents, il convient de révéler toute commission ou prime versée dans le cadre d'une soumission ou d'un contrat. De tels documents ont un impact important car parfois les gouvernements les utilisent pour passer des marchés avec leurs propres fonds également. La loi type de la CNUDCI a été rédigée par un groupe de travail dépourvu d'intérêts nationaux particuliers, avec l'appui de spécialistes de la Banque mondiale et un secrétariat du Département juridique des Nations Unies, puis adoptée par la CNUDCI en 1994. C'est un ensemble de recommandations à l'adresse des législateurs. Elle prévoit une marge de préférence locale dont le pourcentage est fixé par le corps législatif. Un certain nombre de pays d'Europe centrale et orientale ont promulgué une loi inspirée de la loi type et elle s'applique aussi dans des pays en développement tels que l'Ouganda. La loi type n'a pas de force exécutoire internationale. La CNUDCI travaille aussi sur une loi type pour le commerce électronique. Le cadre juridique d'un pays peut être fondé sur la Constitution, (comme dans le cas de l'Afrique du Sud), sur une loi particulière relative à la passation des marchés ou sur une loi générale sur l'administration financière et l'audit. Habituellement, la loi rend un seul organisme public, (notamment le Ministère des finances ou un organe autonome tel que l'organisme chargé des approvisionnements, travaux et services), responsable de la promulgation de réglementations des marchés ou des approvisionnements, ainsi que de la supervision de l'exécution. L'organe central peut disposer du pouvoir d'enquêter sur les infractions à la loi. La poursuite des criminels incombe habituellement à l'organisme public d'application de la loi (le Procureur général) et aux tribunaux.

Organisation de la passation des marchés 14 Les directives de la Banque mondiale sont appliquées avec rigueur aux projets financés, totalement (ou partiellement), par la Banque mais, puisque les fonds sont fongibles, le projet marginal qui est ajouté au portefeuille des investissements publics peut être soumis à des règles de passation des marchés très différentes.

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Pour que la passation des marchés soit efficace, la prise de décisions rapides et professionnelles est nécessaire. D'où la nécessité de déléguer en général une partie du pouvoir, avec parfois un examen préalable de l'autorité centrale dans le cas des délégations importantes. Si un organisme des pouvoirs publics tel que le ministère central, le ministère sous-central, les pouvoirs locaux ou parapublics, est responsable de sa propre performance, il doit être responsable de ses décisions d'achat selon les paramètres déterminés par les réglementations budgétaires et des marchés. Néanmoins, de nombreux pays en développement ne considèrent pas que leurs organismes sont pleinement responsables de la performance et ne leur octroient pas une autonomie de passation des marchés totale. Communément, seuls les contrats inférieurs à un certain montant sont gérés entièrement par l'organisme et les vérificateurs externes l'examinent après exécution. Les contrats plus importants sont gérés par les organismes effectuant la dépense mais les octrois sont faits ou examinés par des conseils adjudicataires à des niveaux supérieurs. Il est préférable de ne pas multiplier les freins et contrepoids car cela peut augmenter les dangers et ralentir le processus. Si un cadre de passation des marchés performant est mis en place, la chaîne d'autorités d'autorisation est réduite à son minimum. Les achats sont centralisés dans chaque organisme afin que chaque unité soit entièrement responsable. Seuls les fonctionnaires habilités signent les bons de commande ou autres documents d'engagement, ce qui facilite les contrôles et réduit les risques de fraude et d'erreurs comme la duplication des commandes. On devrait interdire aux fonctionnaires d'avoir des intérêts financiers dans les contrats. Les anciens fonctionnaires ne doivent pas représenter les fournisseurs auprès de l'organisme public avant un certain laps de temps. Lorsqu'un gouvernement s'ouvre à la concurrence des fournisseurs extérieurs, il doit permettre à son organisme de services de présenter son offre et ensuite évaluer les soumissions selon les mêmes critères. Dans ce type de situation, il est important de complètement séparer l'unité des achats et l'unité de prestation de services. Par exemple, dans de nombreux pays c'est le Ministère des travaux publics qui entretient les bâtiments publics. Si on décide d'introduire la concurrence dans la fourniture de ce service, l'unité d'entretien des bâtiments doit avoir la même relation de proximité avec l'unité des achats que tout autre fournisseur. Des pays ont créé un bureau de l'adjudicataire général qui joue un rôle de supervision globale des contrats publics. Comme d'autres organismes "chien de garde", ce bureau doit être indépendant du pouvoir exécutif à défaut de quoi il devient une pièce d'exposition inutile.

Processus de passation des marchés Planification de la passation des marchés

Une bonne planification et une bonne connaissance du marché aplanissent le processus de passation des marchés et réduisent les délais. Si une unité de passation de marchés connaît à l'avance les besoins en achats de l'organisme auquel elle est rattachée, idéalement sur le fondement de son plan stratégique, elle peut prendre des mesures pour obtenir un bon rapport

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qualité-prix. Elle pourra notamment acheter des marchandises en gros et obtenir des rabais sur la quantité, soumises à des coûts d'entreposage supplémentaires et des risques d'obsolescence. Les achats standardisés sont une forme d'achat en gros : les pouvoirs publics s'engagent à acheter le même produit à plusieurs reprises et obtiennent ainsi des prix plus bas à l'unité. D'un autre côté, la quantité achetée doit se rapprocher du taux d'achat habituel : des quantités excessives sont souvent le signe d'achats entachés de corruption. Pour les marchandises importantes (de forte valeur ou très utilisées) des commandes à quantités normalisées et des maxima et minima de stocks doivent être établis et les niveaux réels doivent être contrôlés par rapport à ces limites. Le niveau minimum d'un produit est celui de la commande. À ce moment-là, le stock est tout juste suffisant pour éviter la pénurie avant la nouvelle commande. Une marge de sûreté est introduite dans le calcul afin de parer à des situations plus graves telles que la pénurie de produits essentiels. Types de contrats La plupart des contrats d'achats publics de produits, travaux et services sont chiffrés en prix fixe (ou somme forfaitaire). Le prix reste valable pour la période spécifiée dans l'appel d'offres qui permet généralement au gouvernement d'évaluer les soumissions et d'attribuer les contrats. Le fournisseur ou prestataire court le risque de voir des changements survenir en matière de coûts de facteurs de production et de services et de voir sa marge de profit diminuer d'autant. Lorsque le fournisseur ou prestataire court un risque particulier qui échappe à son contrôle, il peut soumettre sa proposition avec une clause d'ajustement des tarifs stipulant qu'ils peuvent être inférieurs ou supérieurs selon la conjoncture. À titre d'exemple, nombre de contrats d'importation sont rédigés en monnaie locale, mais ils peuvent changer selon le prix CAF (coût-assurance-fret) du produit importé au taux de change du jour de dédouanement. De même, les contrats de transports sont souvent soumis à des variations de prix suivant les prix du pétrole au moment de la livraison. Le fournisseur se protège de ce risque en le transmettant au gouvernement qui doit alors s'attendre à obtenir un prix inférieur que si le risque incombait au fournisseur. Les alternatives aux prix fixés (soit des prix fixés avec augmentation selon une formule convenue) sont des contrats à clause d'intéressement et des contrats à coût majoré. Le contrat à clause d'intéressement est la formule adéquate lorsque l'entrepreneur peut réduire les coûts sans que la qualité ne pâtisse. Un prix indicatif est fixé de même qu'un prix maximum et une formule de partage des économies réalisées sur ce prix entre l'entrepreneur et le gouvernement. Le contrat à coût majoré est celui qui comporte le plus de risques pour le gouvernement. Il ne doit être utilisé que lorsque les coûts remboursables sont entièrement prévisibles, par exemple, dans certains contrats de recherche et de développement et lorsque l'audit postérieur conclut que les coûts étaient acceptables. Spécifications techniques Les produits conventionnels doivent être favorisés autant que possible car la normalisation garantit la production à long terme et des coûts faibles. Les spécifications doivent être fondées sur les normes internationales lorsque celles-ci existent, ou sur des normes nationales. Certains biens standards (par exemple, les noix, verrous, produits pharmaceutiques et produits chimiques)

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ont des spécifications commerciales définies par les organes décideurs. Ainsi, les Ministères de la santé des pays en développement acquièrent les versions génériques des médicaments plutôt que les marques déposées, ce qui entraîne des économies substantielles. Les marques déposées ne doivent pas être spécifiées, ou alors avec les termes "ou équivalent". Pour les biens non conventionnels, les spécifications doivent s'exprimer en termes de performance plutôt que de conception et de caractéristiques descriptives. Ceci réduit le risque de discrimination et encourage les fournisseurs à penser de nouvelles manières de réaliser les normes de performance à moindres coûts. Les fonctionnaires chargés des achats doivent continuellement tenir des consultations avec les fournisseurs et les usagers pour s'informer des coûts et des bénéfices des différents types de biens pour lesquels il existe toujours une demande (analyse de la valeur) : les caractéristiques qui ne sont pas essentielles créent souvent de fortes augmentations de coûts. Cette activité peut être combinée aux études de marché, aux enquêtes sur les prix, aux évaluations des fournisseurs, etc. Présélection et appels d'offre L'unité de passation des marchés devrait tenir une liste des fournisseurs, prestataires et consultants avec l'historique complet de leurs tarifs et performances. L'unité peut réduire le nombre des soumissionnaires et la charge de travail inhérente à l'appel et l'évaluation d'offres grâce à la présélection, à condition qu'il existe une réelle concurrence. Lors de la présélection d'un prestataire, par exemple, il convient de tenir compte des compétences professionnelles et techniques, des ressources financières, du matériel et autres structures physiques, de la capacité de direction, de la fiabilité, de l'expérience, de la réputation, de l'adéquation du personnel, de la capacité juridique à passer des marchés, du paiement des impôts et de l'absence de condamnation ou de disqualification parmi les gestionnaires ou fonctionnaires. Afin d'éviter la discrimination, les mêmes conditions doivent s'appliquer à tous les fournisseurs ou prestataires, qu'ils soient nationaux ou étrangers. Par exemple, il ne doit pas être exigé des fournisseurs étrangers qu'ils disposent d'un agent local, bien qu'ils puissent décider d'y avoir recours. Les dossiers de présélection stipulent clairement et entièrement les conditions. Pour les biens, travaux et services de conseil, on utilisera les dossiers d'appel d'offres standard correspondants. Les frais perçus pour lesdits documents ne doivent pas être de nature à décourager des soumissionnaires qualifiés. Les bons de commande standard pourront être utilisés pour effectuer des achats conformément aux politiques régissant les marchés. Les dossiers de passation des marchés comportent les pièces suivantes : les appels d'offre; les instructions aux soumissionnaires; les modèles de contrat; les conditions des contrats, générales et spéciales; les spécifications et les schémas; la liste des biens ou devis quantitatif; le délai de livraison ou calendrier d'exécution; et toutes autres annexes telles que les modalités d'assurance. Les instructions aux soumissionnaires comprennent toutes les informations nécessaires pour préparer des offres pertinentes comme les conditions d'éligibilité, le principe de l'offre, la langue et la monnaie de l'offre, la source et la date du taux de change applicable et les modalités d'assurance requises. La sûreté constituée en garantie de l'exécution du marché est nécessaire pour les contrats de travaux pour indemniser le gouvernement de coûts supplémentaires au où le

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prestataire dénoncerait le contrat. Les critères d'évaluation doivent être énoncés, y compris l'importance qui sera accordée aux critères qui ne sont pas liés au prix. Les appels d'offre doivent être publiés au moins dans un journal national et le Bulletin Officiel. Il convient d'allouer assez de temps aux fournisseurs pour préparer et soumettre leurs offres, par exemple pas moins de six semaines pour les appels d'offres internationaux. Tous les soumissionnaires doivent recevoir les mêmes informations au même moment. Les grands travaux et le matériel complexe peuvent nécessiter un délai plus long pour permettre des visites sur site et des conférences préalables aux soumissions. Évaluation des soumissions et attribution des contrats Les offres doivent être ouvertes tout de suite après la date butoir de réception et aucune soumission ne doit être acceptée ou modifiée passé ce délai. Les offres sont lues à haute voix en présence des soumissionnaires ou de leurs représentants et enregistrées officiellement. L'évaluation doit se faire dans la confidentialité par un comité de personnes qualifiées, de préférence autres que celles qui ont élaboré les dossiers et uniquement d'après les critères stipulés dans les dossiers d'appel d'offres. Un rapport d'évaluation des offres doit être dressé avec une description claire du processus d'évaluation, les explications des refus de certaines offres jugées non pertinentes, une justification de l'application des critères d'évaluation et de la vérification des compétences de l'heureux soumissionnaire. La capacité de l'adjudicataire à exécuter le contrat doit être déterminée uniquement sur la base des critères stipulés dans les dossiers. Dans certains pays, la sélection du soumissionnaire qualifié le moins onéreux est le début d'un long processus de négociations au cours duquel des nouveaux termes et conditions sont ajoutés au contrat résultant. Ceci invalide le processus d'appel d'offres et devrait être évité au moyen de la préspécification de tous les termes et conditions et le contrat ne peut être attribué que sur la base du résultat de l'évaluation des offres. Toute attribution de contrat se fera dans les limites du délai de validité des soumissions et sera publiée immédiatement. Il convient de garder une trace de la recherche de prestataires. Contrôle des contrats La conception du système de contrôle est essentielle. Il s'agit du moyen principal pour se protéger des problèmes de contrats après leur signature et pour garantir que les populations obtiennent des services de qualité à des prix compétitifs. Les systèmes complets de contrôle comportent le rapport du prestataire, les inspections, les plaintes des particuliers et les enquêtes. La responsabilité première du contrôle revient à l'organisme de passation des marchés. Il n'est pas souhaitable que ceux qui ont préparé le dossier d'appel d'offres se chargent aussi du suivi de la performance du prestataire. Une déclaration claire des objectifs, lois et procédures constitue une norme qui servira de fondement aux plaintes des citoyens bafoués, tels que les soumissionnaires éliminés sans raison. Il est alors nécessaire de faire en sorte que la norme soit connue par le plus grand nombre et

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accessible à tous au moyen, par exemple, de déclarations de politique générale et de campagnes de communication publiques et qu'il existe des dispositions pour les plaintes des particuliers, même anonymes. La capacité des médias à enquêter sur les actes illicites et à les dévoiler et leur indépendance doivent être encouragées car c'est un moyen de dissuasion efficace contre la corruption et une source d'informations pour l'extirper. Les gouvernements comptent beaucoup sur les entrepreneurs, fournisseurs et groupes de pression pour leur faire part de cas de corruption puisqu'ils sont perdants dans l'affaire et ont le plus à gagner de la remise en question des contrats frauduleux. Les associations professionnelles et d'hommes d'affaires prépondérantes peuvent discipliner leurs membres et les aider à résister aux pots de vin. Les associations d'autoréglementation peuvent définir et faire respecter des normes de déontologie. La corruption qui entache la passation des marchés publics est liée aux normes culturelles et sociales du pays et peut être réduite grâce à des changements de normes, comme par exemple une direction plus éclairée.

Gestion des approvisionnements

Les gouvernements tiennent d'importants inventaires de produits de consommation, d'équipement et de pièces détachées pour tous les secteurs dans lesquels ils opèrent, y compris la construction, les services d'utilité publique, les transports, l'éducation, la santé, les forces armées et de sécurité et l'administration publique. Dans les pays subissant des pénuries d'approvisionnement, le gouvernement peut aussi garder des stocks d'urgence, ou de sécurité des produits de consommation clefs. L'importance de la gestion des approvisionnements est exacerbée par le fait que les procédures gouvernementales conventionnelles mettent l'accent sur le contrôle de la trésorerie au point de pratiquement exclure le contrôle des approvisionnements. Cette indifférence est souvent associée à une attitude morale vis-à-vis des vols dans les magasins différente de celle adoptée face à des vols dans la caisse. Les éléments d'inventaire dépassent souvent les besoins, ou sont obsolètes, endommagés ou inutilisables du fait d'une mauvaise gestion de l'inventaire. Il se peut qu'il y ait une réticence à reconnaître et à annuler les pertes d'éléments d'inventaires, dues soit aux vols, à la fraude ou aux malversations. Les éléments d'inventaire sont gardés dans des magasins et au point d'utilisation. Dans les deux cas, des registres doivent être tenus sur les quantités et les coûts. Les codes barres, qui à une époque n'étaient utilisés que dans les supermarchés, sont aujourd'hui utilisés pour contrôler tous les types d'éléments d'inventaires, depuis les fournitures médicales jusqu'aux livres de la bibliothèque. Le code barre est un ensemble de barres plus ou moins larges imprimées qui contiennent des informations telles que le numéro de code de l'article, sa situation dans le magasin, sa date de fabrication, etc. Il se lit grâce à une baguette ou un scanner optique et est entré dans un système informatisé de gestion des inventaires. Un certain nombre d'industries. Il peut être demandé aux fournisseurs d'utiliser des codes barre pour toutes les expéditions. Les approvisionnements doivent être confiés aux magasiniers ou à d'autres fonctionnaires et gardés en lieu sûr, en tenant compte des risques de vol, d'incendie, de dommages et de perte de valeur. Les gouvernements s'assurent souvent eux-mêmes. Les éléments de magasin ne peuvent être sortis que sur demande autorisée.

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Les registres d'inventaire doivent être comptés régulièrement. Les commissions d'enquête comptent habituellement les articles annuellement. Une autre possibilité plus effective qui éviterait d'avoir à fermer le magasin est de compter quelques articles sélectionnés à chaque passage de sorte qu'il soient tous comptés au moins une fois par an, tandis que les petits articles sont comptés plus souvent. Toute différence entre les registres et le comptage matériel doit faire l'objet d'une enquête et être corrigée rapidement. Des fonctionnaires qualifiés autres que le magasinier doivent entreprendre le comptage. Des mesures doivent être prises pour se débarrasser des éléments d'inventaire excédentaires, obsolètes, endommagés ou qui ne circulent pas assez vite.

Gestion de l'actif

Au nombre des actifs capitalisés, on compte les ordinateurs et autres fournitures de bureau, les bâtiments, les aménagements, les travaux de génie civil, le matériel militaire, le matériel d'hôpital, le matériel de magasin et les véhicules. Habituellement, les gouvernements tiennent de nombreux listes et registres décrivant leurs actifs corporels capitalisés. Ils sont essentiellement utilisés pour pouvoir demander des comptes aux fonctionnaires quant à leur sauvegarde. Néanmoins, ces registres sont rarement exacts, complets et à jour15. Même dans un système de comptabilité de caisse dans lequel les actifs corporels sont passés par pertes et profits au moment de l'achat, il est important de veiller à ce que les fonds publics rattachés à ces actifs soient sauvegardés. Chaque organisme doit être responsable de la gestion des actifs qu'il acquiert, soit par achat, soit par don ou transfert d'un autre organisme. Les systèmes de gestion des actifs servent à planifier l'entretien des structures et de l'actif, de même que leur remplacement. Ils sont aussi utilisés pour la comptabilité et l'assurance des véhicules. Les actifs capitalisés de caractère mobilier sont particulièrement vulnérables au vol et aux "emprunts". Ils doivent être signalisés comme propriété de l'État et des dispositions prises pour leur sauvegarde et leur utilisation sécurisées. Ils doivent être inspectés périodiquement et comparés aux registres afin de vérifier leur existence, condition, situation et utilisation.

15 L'un des arguments en faveur de la comptabilité d'exercice est qu'elle oblige les gouvernements à mettre sur pied un inventaire complet de ses actifs et à les intégrer dans le système d'enregistrement en partie double.

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Liste de contrôle pour LA GESTION DE LA PASSATION DES MARCHÉS ET DES ACTIFS

OBJECTIF

• Évaluer le cadre juridique, les rôles et responsabilités au sein de

l'organisation, les procédures de commande, réception, stockage, émission et comptabilité des biens et des actifs capitalisés fixes et pour la passation de marchés et la certification des travaux et services

• Identifier et évaluer les faiblesses de la passation des marchés, de la gestion

des approvisionnements et des actifs fixes

CADRE JURIDIQUE 1. Quelles sont les lois et réglementations applicables à la passation de marchés

publics, au stockage et à la comptabilité des biens, travaux et services ? Couvrent-elles tous les niveaux du gouvernement et des entreprises parapubliques et tous les types de biens et services ? Quels organes disposent de leurs propres réglementations ?

2. Les lois et réglementations des marchés sont-elles fondées sur un modèle

international tel que la loi type de la CNUDCI ? Sont-elles claires et à jour ? 3. Les lois et réglementations et tous les règlements et directives administratifs

d'application générale sont-ils conçus centralement et rendus accessibles au public ? 4. Existe-t-il des lois et réglementations demandant la création et l'entretien de

registres des marchés ? 5. Existe-t-il des réglementations qui traitent de la suspension, l'exclusion (ou la mise

sur liste noire) de fournisseurs ou prestataires ? 6. Existe-t-il des réglementations et procédures pour régler les différends relatifs aux

contrats ? 7. Existe-t-il des exceptions à l'appel d'offres ouvert clairement expliquées dans les

lois et réglementations ? 8. La loi définit-elle clairement la corruption ? Interdit-elle de recevoir des "cadeaux"

dépassant une certaine valeur ?

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ORGANISATION

9. Est-ce un organe unique qui supervise la gestion de l'équipement ? Si oui, quel est son pouvoir en termes d'émission de réglementations relatives à la passation des marchés, d'examen préalable et postérieur, d'enquête et de poursuites ?

10. Le pouvoir contractant est-il suffisamment délégué ? Les limites de l'autorité sont-

elle régulièrement mises à jour ? 11. La passation des marchés est-elle séparée de la réception et du stockage et de la

comptabilité ? 12. Qui est chargé de réduire les niveaux d'éléments d'inventaire et les coûts connexes

tout en sauvegardant la continuité de l'approvisionnement ? 13. Les organismes qui ont des attributions en matière de passation des marchés

confient-ils comme il se doit les fonctions-clefs et leur attribuent-ils du personnel en nombre suffisant ? Il s'agit de la planification, la préparation des dossiers d'appels d'offres, la gestion du processus d'appel d'offres, l'ouverture des plis, l'évaluation des offres, la préparation des contrats, la gestion des contrats, le contrôle de la qualité et les inspections, le transport et les assurances, le dédouanement et l'expédition

14. Le personnel a-t-il suffisamment d'expérience et de compétences en matière de

passation des marchés ? PLANIFICATION DE LA PASSATION DES MARCHÉS 15. Les organismes qui passent des marchés élaborent-ils des plans de passation des

marchés ? Sont-ils suffisamment détaillés ? 16. Pour les éléments à usage permanent et de forte valeur, y a-t-il des niveaux

minimum et maximum d'inventaire déterminés sur la base des taux habituels et des intervalles entre commandes ? Ces niveaux sont-ils revus périodiquement ?

17. À quel intervalle les articles sont-ils épuisés et pour quelles raisons ? 18. Pour les éléments à usage permanent et de forte valeur, les quantités commandées

sont-elles fixées de sorte à réduire autant que possible les coûts globaux de la commande, et les frais de livraison et de stockage ?

19. Les prix des marchés sont-ils essentiellement fermes ? Quel usage est fait des

marchés à clause d'intéressement et des marchés à des coûts majorés ? 20. Des enquêtes de marché sont-elles entreprises régulièrement pour mettre à jour les

connaissances en termes de prix du personnel ?

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21.Quelle est la durée habituelle du processus de passation des marchés depuis la publication de l'appel d'offres jusqu'à l'attribution du contrat ? PRÉSÉLECTION DES FOURNISSEURS ET DES PRESTATAIRES

22. Les fournisseurs et prestataires sont-ils invités à prendre part aux présélections ? Pour quelles catégories de biens, travaux et services ?

23.Les organismes qui passent des marchés tiennent-ils des listes de fournisseurs, de prestataires et de consultants qualifiés, de même que des informations à jour sur le marché des biens les plus couramment achetés ? 24. La présélection couvre-t-elle les compétences professionnelles et techniques, les ressources financières, l'équipement et autres structures physiques, la capacité de gestion, la fiabilité, l'expérience, la réputation, l'adéquation du personnel, la capacité juridique à passer des marchés, le paiement des impôts, les condamnations ou autres disqualifications des directeurs ou fonctionnaires? 25.Les mêmes conditions s'appliquent-elles aux fournisseurs et prestataires nationaux et étrangers ? Les dossiers de présélection décrivent-ils clairement et dans leur totalité les conditions ? Les nouveaux venus peuvent-ils postuler sans difficulté ? La prise de décisions est-elle juste et rapide ? 26.Les fournisseurs étrangers ont-ils le droit de soumissionner pour des biens ou services directement, sans agent local ? 27.Avant l'attribution d'un marché, les organismes chargés de la passation des marchés vérifient-ils si l'adjudicataire continue de correspondre aux critères de sélection ? APPELS D'OFFRES 28.Quelle est la part des marchés soumis à l'appel d'offres ? 29.Des dossiers standard existent-ils pour les biens, travaux et services de conseils ? Quels sont les autres modèles de contrats internationaux en usage ? Des documents différents sont-ils utilisés pour les appels d'offres nationaux et internationaux ? 30.Utilise-t-on des bons de commande standard pour les achats ? 31.Les spécifications techniques sont-elles claires et sans discrimination entre les fournisseurs ?

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32.Les instructions à l'intention des soumissionnaires contiennent-elles toutes les informations nécessaires pour préparer des offres pertinentes, à savoir les conditions d'éligibilité, le principe de l'offre, la langue et monnaie de l'offre, et la source et la date du taux de change applicable ? 33.Les appels d'offres stipulent-ils la date butoir et le lieu de réception et d'ouverture des plis ? 34.Les instructions aux soumissionnaires expliquent-elles clairement les critères d'évaluation ? 35.Les soumissionnaires doivent-ils accompagner leurs offres de l'assurance adéquate ? 36.Les conditions des contrats couvrent-elles toutes les questions commerciales et juridiques et apportent-elles au gouvernement la protection qui s'impose sans confronter les soumissionnaires à des risques indus ? 37.Les conditions prévoient-elles un ajustement des prix si nécessaire ? 38.Les marchés qui sont attribués par appel d'offres sont-ils portés à la connaissance du public par voie d'annonce ? 39.Alloue-t-on suffisamment de temps aux soumissionnaires pour obtenir les documents et préparer et soumettre des offres ? 40.Répond-on rapidement aux demandes d'éclaircissements par écrit et les réponses sont-elles envoyées à tous les soumissionnaires potentiels ? Les soumissionnaires disposent-ils de suffisamment de temps pour revoir leurs propositions après la révision du dossier d'appel d'offres ? 41.Les organismes de passation de marchés gardent-ils la trace des annonces publiques, des dossiers de présélection et des rapports d'évaluation (si usage en est fait), des dossiers d'appel d'offres et leurs additifs, de toute réunion précédant la soumission des offres, du procès-verbal de l'ouverture des soumissions, le rapport définitif sur l'évaluation des offres, des exemplaires des offres, des appels, des contrats définitifs et signés, des garanties de bonne exécution et de tout autre échange avec les soumissionnaires? RÉCEPTION, OUVERTURE ET ÉVALUATION DES OFFRES 42.Toutes les offres sont-elles scellées jusqu'à l'ouverture officielle ? Où sont-elles gardées et qui y a accès ? Les procédures d'ouverture et d'évaluation sont-elles différentes pour les biens, les travaux et les services de conseil ? 43.L'ouverture des plis a-t-elle lieu immédiatement après la date butoir de soumission ? Les soumissionnaires (ou leurs représentants) y assistent-ils ? Les offres sont-elles lues à voix haute et sont-elles enregistrées lors de leur ouverture ? Les offres qui arrivent après le dernier délai sont-elles rejetées ? 44.Les évaluations incombent-elles à des commissions composées de personnes qualifiées ?

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45.Les commissions d'évaluation sont-elles nommées au cas par cas ? 46.La pertinence de chaque soumission est-elle déterminée sur la base des dossiers fournis aux soumissionnaires ? 47.Les soumissions sont-elles évaluées sur la base des critères stipulés dans les dossiers ? 48.La sélection de l'adjudicataire est-elle déterminée uniquement par les critères stipulés dans les dossiers ? 49.Les évaluations sont-elles closes dans le délai de validité de l'offre initiale ? 50.Les rapports d'évaluation des offres expliquent-ils clairement le processus d'évaluation, les causes du rejet de soumissions jugées inadéquates, le mode d'application des critères d'évaluation et la vérification des compétences de l'adjudicataire? ATTRIBUTION ET ADMINISTRATION DES MARCHÉS 51.Les marchés sont-ils attribués au soumissionnaire pertinent et qualifié qui offre le coût estimé le plus faible ? 52.Les marchés sont-ils attribués sans négociations supplémentaires ? 53.Est-il nécessaire que le gouvernement donne encore son accord pour que les contrats entrent en vigueur ? 54.Une garantie de bonne exécution est-elle demandée ? 55.Utilise-t-on des systèmes de suivi des marchés ? Sont-ils manuels ou informatisés ? 56.Les fournisseurs et prestataires sont-ils généralement payés à temps ? Quel est le délai habituel entre la présentation de la facture et le paiement? 57.Existe-t-il des procédures appropriées pour le suivi de la livraison des biens et services et pour la vérification des quantités et du respect des délais ? 58.Les travaux sont-ils supervisés par des ingénieurs indépendants ? 59.Les contrats sont-ils habituellement honorés à temps et au prix initial approuvé par contrat, ou y a-t-il souvent des dépassements de temps et de coûts ? À quelle fréquence les contrats sont-ils prolongés ou modifiés ? 60.Les changements et variations des contrats sont-ils rapidement mis par écrit et conformément aux conditions contractuelles ?

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61.Les modifications de commandes, les factures et paiements, les rapports d'activités, les certificats d'inspection, l'acceptation et l'exécution, les requêtes et différends et leurs résultats, sont-ils enregistrés comme il se doit ? 62.Les organismes de passation des marchés essaient-ils de régler les différends en toute bonne foi par des négociations informelles ? 63.En cas d'échec de ces négociations informelles, les litiges sont-ils résolus conformément aux conditions du contrat ? Tous les désaccords et différends sont-ils répertoriés comme il convient ? 64.Les paiements et la clôture finaux sont-ils gérés efficacement ? 65.Des évaluations ou audits de la passation des marchés sont-ils réalisés ? Si oui, par qui et quelle est leur portée ? GESTION DES APPROVISIONNEMENTS 66.Des attributions sont-elles définies pour tous les inventaires, notamment celles des magasiniers ? 67.Y a-t-il suffisamment d'espace de stockage et est-il bien agencé pour faciliter l'accès ? 68.Les éléments d'inventaires sont-ils matériellement protégés des vols, des incendies, des détériorations et pertes de valeur ? Y a-t-il une assurance contre ces risques ? 69.Des inventaires perpétuels sont-ils tenus pour chaque magasin ? 70.Existe-t-il une liste de codes pour tous les biens, y compris les approvisionnements, les pièces détachées, et autres et cette liste est-elle utilisée pour le suivi de ces articles ? 71.Les biens reçus sont-ils immédiatement inspectés afin de vérifier leur état et la conformité aux listes de colisage et commandes et sont-ils certifiés par le service chargé des comptes ? 72.Les biens reçus sont-ils directement enregistrés dans l'inventaire ou imputés sur des centres de coûts ? 73.Les sorties de stock sont-elles faites uniquement sur demande signée par un fonctionnaire autorisé ? Les sorties suivent-elles le système premier entré, premier sorti afin de minimiser la détérioration ? 74.Des registres autres que les fiches casier d'inventaire sont-ils tenus séparément afin de contrôler le travail du magasinier ? 75.Les registres d'inventaire sont-ils informatisés ?

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76.Tous les registres d'inventaire sont-ils contrôlés au moins une fois par an indépendamment, voire plus souvent pour les petits articles de valeur ? 77.Les différences entre les registres et le comptage matériel font-elles l'objet d'enquêtes et sont-elles élucidées ? Les pertes de stock sont-elles enregistrées et passées rapidement par pertes et profits ? 78.Des mesures sont-elles prises pour se débarrasser des éléments d'inventaire en excédent, détériorés ou à circulation lente ? GESTION DES ACTIFS 79.Toutes les acquisitions de capital physique (terrains, bâtiments et autres structures, véhicules, usines, matériel militaire, matériel de bureau, etc.) sont-elles enregistrées dans des comptes et registres appropriés au moment de l'acquisition ? 80.La garde et la responsabilité de ces actifs est-elle attribuée et mise à jour ? 81.Les actifs mobiliers sont-ils identifiés comme propriété publique et protégés de l'utilisation non autorisée, des incendies et autres détériorations ? 82.Les actifs sont-ils périodiquement inspectés et comparés avec les registres afin de vérifier leur existence, leur état, leur lieu et utilisation, notamment par des commissions d'enquête ?

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13. Promouvoir l'intégrité pour lutter contre la corruption et la prévenir

Le présent chapitre a deux objectifs :

Fournir une brève introduction à la question complexe de la corruption et des possibilités de réformes

Présenter un cadre d'évaluation préliminaire qui identifie les points faibles des institutions et

des processus publics, ainsi que les possibilités de changement (telles qu'elles apparaissent dans le questionnaire détaillé en fin de chapitre)

Définir la corruption16

La corruption est l'utilisation abusive du pouvoir, d'un poste ou de l'autorité publics à des fins privées, par les dessous de table, l'extorsion, le trafic d’influence, le népotisme, la fraude, l'argent versé pour accélérer des formalités ou le détournement de fonds. Bien que la corruption soit généralement considérée comme une faute du gouvernement et des fonctionnaires, elle sévit néanmoins aussi dans le secteur privé. Selon les institutions économiques et politiques d'une société, les mesures d'incitation et les opportunités de corruption diffèrent. Ceci explique en partie pourquoi elle se manifeste et pénètre différemment dans les sociétés de par le monde. Il existe deux niveaux de corruption : la petite et la grande. La petite corruption apparaît lorsque les fonctionnaires sous-payés sont tributaires des commissions illicites du public pour survivre. Cette pratique implique la prestation de services et la fourniture de biens publics à des prix bradés, en général par le personnel subalterne. La grande corruption implique des hauts fonctionnaires prenant des décisions sur des marchés publics importants et des fonds étrangers. Elle s'apparente aux délits d'initiés et est définie comme étant une utilisation abusive du pouvoir des chefs d'État, des ministres et des hauts fonctionnaires pour leur profit personnel. Les niveaux élevés et bas de corruption caractérisent aussi les systèmes politiques. Les niveaux élevés se trouvent dans les systèmes où les impératifs institutionnels des trois pouvoirs (exécutif, législatif et judiciaire) créent des mécanismes efficaces pour prévenir, détecter et pénaliser les agissements illicites, la nature des activités du gouvernement offre peu d'occasions à la corruption, et la société la méprise17. Les niveaux élevés de corruption sont présents lorsque les mécanismes institutionnels de lutte contre la corruption sont faibles ou ne sont pas utilisés, les contrôles gouvernementaux et la réglementation des ressources économiques fournissent de

16 Cette partie est tirée de la note de synthèse du PNUD "Fighting Corruption to Improve governance", pp.7-9, février 1999. 17 Michael Johnston, “Public Officials, Private Interests, and Sustainable Democracy: Connections Between Politics and Corruption” in Fred Bergsten and Kimberly Elliott, Corruption in the World Economy, Washington, D.C., Institut d'économie internationale, 1996.

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nombreuses occasions pour les actes illicites et la corruption est si répandue qu'elle est acceptée ou tolérée. Dans ces systèmes, une élite retranchée domine et exploite les possibilités économiques, en manipulant les opportunités politiques relativement rares et de valeur en échange de profits personnels. La manipulation par les fonctionnaires ou les marchés alternatifs pour des intérêts privés et des groupes restreints sont peu contrôlés. Dans certains cas, les fonctionnaires responsables de traiter la corruption sont l'une des composantes du problème.

Conséquences de la corruption sur le développement

La corruption coûte des milliards de dollars aux pays en développement chaque année. Elle aspire les rares ressources et réduit les perspectives de développement. Dans un pays où la corruption est de nature endémique, les conséquences pèsent de façon disproportionnée et injuste sur les populations défavorisées qui n'ont aucun moyen de concurrencer les personnes qui peuvent se permettre de verser des commissions illicites. En fin de compte, la corruption resserre l'étau de la pauvreté sur les pays qui peuvent le moins se le permettre, sur des sociétés qui ont besoin du moindre centime pour payer des programmes sociaux et économiques importants. En plus de réduire les dépenses et les investissements publics, les transactions illicites et les pots de vin entravent rapidement les performances, l'intégrité et l'efficacité des institutions publiques et du secteur privé. Lorsque la corruption est associée au crime organisé, les affaires légales et le développement du secteur privé sont découragés et la légitimité du gouvernement se voit compromise. Par conséquent, la corruption : Entrave la croissance économique. D'après une étude commanditée par le FMI sur les

incidences de la corruption sur le développement économique, les distorsions qu'elle génère entraînent une diminution des investissements et de la croissance économique18. La corruption réduit l'efficacité vitale pour l'économie, puisqu'elle mène souvent à des choix très débattables. En outre, elle réduit les investissements et entrave la croissance économique. Elle fait aussi peser une taxe supplémentaire sur les investissements en diminuant le rendement potentiel des investisseurs

Diminue les recettes publiques et est responsable de la mauvaise affectation des rares

ressources. La corruption dans les organismes qui produisent des recettes signifie moins d'argent pour le budget de l'État. Les ressources et la capacité d'investissement du gouvernement sont réduites, étant donné que les recettes fiscales sont absorbées par la fraude fiscale et 'l'argent honnête" obtenu par des moyens malhonnêtes (les pots de vin versés aux autorités fiscales) et "l'argent sale" (non-déclaré) obtenu par des moyens

18 Paolo Mauro, “The Effects of Corruption on Growth, Investment and Government Expenditure: A Cross-Country Analysis” in Kimberly A. Elliott, ed. Corruption and the Global Economy. (Washington, D.C.: Institut d'économie internationale, 1997)

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honnêtes, (notamment la fuite des fonds vers les paradis fiscaux.19). La corruption détourne également des ressources publiques et du secteur privé et réduit les dépenses importantes aux fins du développement et des systèmes de protection sociale. Elle détourne des fonds déjà limités destinés en priorité au secteur social pour des domaines qui ne profitent qu'à peu de personnes

Rend les réglementations publiques inefficaces. Les fonctionnaires et entreprises corrompus se dérobent aux normes de santé publique et de sécurité, ils font abstraction de la réglementation de la construction et évitent les sanctions pour pollution de l'environnement, ce qui entraîne souvent des conséquences désastreuses

Diminue la confiance de la population dans l'État de droit et entrave la légitimité du gouvernement. Les fonctionnaires et les juges qui acceptent les pots de vin renforcent la prise et l'influence des éléments corrompus et criminels de la société. L'absence de foi du public dans la justice du fait de comportements inappropriés et du déclin des normes éthiques plonge ceux qui ont recours à la justice dans le doute et favorise l'impunité. Lorsque la corruption affaiblit l'intégrité publique, cela mène souvent à la désintégration des nations

Violation des droits de l'homme. Lorsque la justice et l'État de droit ne sont pas admis, les droits de l'homme et les libertés essentiels sont menacés, étant donné que les décisions judiciaires clefs sont influencées par des commissions illicites versées aux fonctionnaires de la justice plutôt que basées sur l'innocence ou la culpabilité des parties concernées. Un État corrompu crée un "cercle vicieux" dans lequel la corruption appelle la corruption et l'État perd rapidement son autorité et sa capacité à gouverner pour le bien de tous. La corruption permet de faire taire les critiques, de réduire la justice à néant et de commettre des violations des droits de l'homme en toute impunité

Déterminer les causes de la corruption et les occasions

La corruption est le signe de mauvaises manoeuvres dans la gestion de l'État. Les institutions créées pour régir les relations entre les citoyens et l'État sont détournées de leur rôle premier pour l'enrichissement personnel de fonctionnaires et fournissent des avantages aux corrompus20. D'un point de vue institutionnel, la corruption survient lorsque des fonctionnaires ont beaucoup de pouvoir, peu de comptes à rendre et des motivations perverties. La corruption a souvent été représentée par la formule suivante : C=M+D-R, qui signifie que la corruption est un monopole plus le pouvoir discrétionnaire, moins la reddition21. Cette formule fait ressortir trois dimensions de la structure institutionnelle qui ont un lien avec les occasions de corruption : Le pouvoir monopolistique des fonctionnaires

19 Human Development in South Asia 1999, The Crisis of Governance, The Mahbub ul Haq Human Development Centre, Oxford University Press, Pakistan, 1999, pp. 97-99. 20Susan Rose-Ackerman, “Corruption and Good Governance,” PNUD, New York, Juillet 1997, p. xi 21 Robert Klitgaard

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Le degré de pouvoir discrétionnaire dont disposent les fonctionnaires

Le degré de reddition et de transparence d'une institution

Ceci sous-entend que le rôle croissant du gouvernement dans le développement a mis la bureaucratie dans une position de monopole et a multiplié le pouvoir discrétionnaire administratif. Les réglementations excessives et le pouvoir discrétionnaire accru des administrations sont autant de portes ouvertes à la corruption. L'implication exagérée des fonctionnaires augmente les possibilités de recherche d'avantages personnels, tandis que le manque de réglementations laisse à des fonctionnaires la latitude de prendre des décisions avec pour seul souci leurs intérêts personnels22. Ces trois aspects offrent un moyen succinct d'évaluer les possibilités de corruption des fonctionnaires. On peut aussi se demander quelles sont les mesures d'encouragement à rester droit. La question la plus importante est la suivante : le secteur public paie-t-il bien, par rapport aux salaires versés pour des fonctions similaires dans les secteur privé ? Il convient aussi de se demander s'il existe des possibilités de promotion interne pour les plus méritants afin que les fonctionnaires puissent comprendre qu'en respectant les règles aujourd'hui, ils seront récompensés demain 23? Dans le cas des fonctionnaires, le mécanisme de récompense de l'administration publique a toujours été l'un des déterminants clefs de l'évolution de la corruption. Si les fonctionnaires touchent des salaires comparables à ceux pratiqués dans le secteur privé pour les mêmes fonctions et s'ils sont récompensés selon leurs performances, les avantages potentiels de la corruption ne sont pas assez attrayants pour justifier qu'ils prennent des risques. Si, par contre, les fonctionnaires perçoivent des salaires bien en- ça de ceux pratiqués dans le secteur privé pour des fonctions équivalentes, les occasions de corruption peuvent être la principale motivation pour travailler dans le secteur public24. Du point de vue de la personne, la corruption peut prospérer lorsque les personnes concernées perçoivent de maigres salaires, qu'elles ont de nombreuses occasions de se laisser corrompre et ne risquent pas de se faire attraper ou de subir des sanctions sévères le cas échéant25.

22 David Gould et Jose A. Amaro-Reyes, “The Effects of Corruption on Administrative Performance: Illustrations from Developing Countries”, (Washington, D.C.: Document de travail de la Banque mondiale n° 580, 1983), p. 17 23 Andrew W. Goudie et David Stasavage, “Corruption: the Issues” Document technique du centre pour le développement de l'OCDE n° 122, 1997, p. 17 24 Goudie et Stasavage (1997), p. 19 25 Jon S.T. Quah, “Comparing Anti-Corruption Measures in Asian Countries” Centre for Advanced Studies, National University of Singapore, CAS Research Paper Series No. 13, Novembre 1999, p.7

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Les secteurs publics d'activité les plus exposés à la corruption26

La corruption sévit couramment dans ces domaines du secteur public : la passation des marchés publics, les douanes, les impôts, la police (en particulier parmi les contractuels), l'immigration, les licences et permis (y compris les permis de conduire), monopoles de l'État (les connections téléphoniques, par exemple), les permis de construire et l'occupation des sols, et les nominations au sein du gouvernement. L'un des facteurs clefs de la prévalence de la corruption est la complexité de la structure gouvernementale : le public considère que les procédures de la fonction publique sont "hostiles", en particulier dans le secteur de l'établissement et du recouvrement de l'impôt. Selon une enquête commanditée en 1995 par Transparency International (TI), la corruption dans le secteur public prend pratiquement la même forme et affecte les mêmes domaines qu'il s'agisse d'un pays développé ou en voie de développement. Les secteurs les plus exposés à la corruption sont les mêmes dans chaque pays, mais elle se manifeste aussi de la même façon : Le népotisme, les relations, les membres de la famille et parents. Des fonctionnaires

s'offrent des marchés publics, soit par le biais de sociétés écrans ou d'"associés". Ils s'octroient parfois ces marchés ouvertement comme "consultants"

La corruption politique, par le biais de donations aux campagnes politiques, etc. Les partis

politiques utilisent les perspectives d'obtenir le pouvoir, ou de le voir prolongé, pour percevoir des rentes importantes ( en particulier) de la part des entreprises internationales en échange de marchés publics

Les commissions illicites sur les marchés publics (et la sous-traitance des services de conseils). Les fonctionnaires perçoivent des pourcentages sur les marchés publics, souvent versés dans des comptes à l'étranger

Les fraudes de toutes sortes

La corruption, sous toutes ses formes, avec ses caractéristiques et conséquences, n'est donc pas propre à un pays en particulier. La corruption en Chine, où beaucoup de fonctionnaires ont "commercialisé leur pouvoir administratif"27, ne diffère guère de l'Europe, où les partis politiques ont reçu d'immenses commissions illicites pour des travaux publics. Des caisses noires ont été créées dans des banques suisses pour le financement illicite des partis politiques et il se peut que ces comptes aient été détournés vers des comptes privés. Des commissions illicites ont également été versées à des partis politiques pour les marchés de la défense et des entreprises ont invité à

26 Adapté du TI Source Book, 1997, pp. 10 et 41 27 Citation dans le TI Source Book de l'ouvrage de Yufan Hao et Michael Johnson, Reform at the Crossroads: An Analysis of Chinese Corruption, Département des Sciences politiques, Colgate University, Janvier 1995.

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dîner, diverti et corrompu des fonctionnaires (en particulier à travers des frontières internationales) afin d'obtenir des marchés au mépris de la légalité et de la neutralité.

Solutions ou éléments de réforme

Lorsque la corruption est endémique, les efforts de réforme à l'emporte-pièce ne changeront rien. Les solutions partielles peuvent aider les pays ayant des traditions gouvernementales solides et saines. Les autres pays ont besoin de réformes plus complètes étant donné qu'ils se trouvent dans un « piège à corruption « ou celle-ci se nourrit d'elle-même pour générer encore plus de corruption. L'histoire de la lutte contre la corruption est remplie de programmes qui ont tout d'abord été des succès puis se sont vus entravés par les gouvernements qui ont suivi ou par des crises économiques et politiques ultérieures. Il n'y a pas de solution miracle et sûre, mais l'expérience de plusieurs pays en matière de réformes offre des leçons importantes. D'après Transparency International et de nombreux experts, une réforme sérieuse et concertée doit comporter les éléments suivants 28: Une volonté politique solide. On entend par volonté politique l'intention crédible et

clairement exprimée des acteurs politiques (dirigeants élus ou nommés, chiens de garde (watch-dogs) de la société civile, groupes de parties prenantes, etc) de s'attaquer aux causes et effets de la corruption de manière méthodique. C'est le point de départ essentiel pour mettre sur pied des stratégies et des programmes de lutte contre la corruption efficaces et durables. L'engagement politique se mesure au degré de participation et d'incorporation de nombreux acteurs politiques et de la société civile dans les réformes

La prévention comme élément central. L'accent doit être mis sur la prévention de la

corruption et sur le changement des systèmes, (plutôt que de se livrer à la chasse aux sorcières), par le biais du changement des valeurs et de la création d'une culture de professionnalisme et de formation

La mise en application de lois complètes de lutte contre la corruption. L'adoption de lois de lutte contre la corruption complètes mises en application par les organismes qui font preuve d'intégrité (y compris les enquêteurs, les procureurs et les adjudicateurs)

L'évaluation des faiblesses. Il s'agit de l'identification des activités du gouvernement les plus exposées à la corruption et l'examen des lois de fonds et procédures administratives

Des salaires adéquats. La mise en place d'un programme qui veille à ce que les salaires des fonctionnaires et des dirigeants politiques soient adaptés à leurs attributions et comparables à ceux en vigueur dans le secteur privé

28 La section précédente est adaptée de TI Source Book, 1997, pp. x-xi.

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Garantie de dissuasion. Un examen des solutions juridiques et administratives afin de veiller à ce qu'il existe une source de dissuasion appropriée

La mise en oeuvre des mécanismes de promotion de la responsabilité. Veiller à ce que les systèmes d'établissement des rapports et de suivi fonctionnent en vue de contrôler les devoirs et performances des administrations

La mise en place de réformes de l'appropriation élargies. La mise en place d'un partenariat entre le gouvernement et la société civile (y compris le secteur privé, les organisations professionnelles et religieuses)

Donner à la corruption l'image d'une entreprise à haut risque et faible profit

Ceci à l'esprit, l'élaboration d'une stratégie uniforme et complète doit comprendre plusieurs parties et attaquer sur plusieurs fronts. Néanmoins, la plupart des pays ne pourront par tout faire dès le départ. Les réformateurs dévoués doivent hiérarchiser les problèmes et déterminer quelle stratégie sera la plus efficace. On suggère quatre composantes pour une réforme : la prévention, l'application effective, la sensibilisation du public et le renforcement des institutions. La gestion s'ajoute à ces quatre domaines. Il est nécessaire de disposer de la coordination adéquate des mesures préventives et coercitives en vue du fonctionnement uniforme des réformes, soit par un organisme unique, soit par un "comité" regroupant plusieurs organismes opérant ensemble. Il sera toujours essentiel de vérifier que les conditions administratives et de direction pour le suivi et l'évaluation sont remplies et suivies.

La prévention

En simplifiant les programmes et les procédures, on pourra diminuer les opportunités de corruption. L'efficacité réduit les possibilités de corruption : Éliminer les "gardiens" qui sont en position de faire payer des tributs aux utilisateurs

Réduire le nombre d'étapes requises pour obtenir l'aval du gouvernement et le paiement des

biens fournis

Simplifier et assurer l'application des réglementations publiques afin de faciliter les transactions

Faire le ménage dans les registres du personnel du gouvernement en vue d'éliminer « les employés fantômes » et de rendre leur retour difficile

Il est aussi très important de réduire autant que possible, voire éliminer, les zones de discrétion. Les mesures sont, entre autres : la publication de directives écrites claires relatives au pouvoir

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discrétionnaire et de manuels du personnel et autres supports qu'il convient de mettre à la disposition de tous les départements. Démystifier et dépersonnaliser le gouvernement au moyen de l'éducation civique peut aussi contribuer à limiter les occasions de corruption. Il est important d'informer le public de ses droits et devoirs. Réduire au maximum le contact en face à face, diminue aussi les risques de corruption en réduisant la prédictibilité à laquelle le public est accoutumé dans ses rapports avec les administrations. La rotation du personnel minimise aussi le risque de relations malsaines entre le fonctionnaire ou les groupes de fonctionnaires et le public qu'ils servent. Il est essentiel de verser des salaires corrects aux fonctionnaires afin de prévenir la corruption. Néanmoins, dans nombre de pays en développement le gouvernement n'est pas en position de beaucoup augmenter les salaires s'il n'y a pas de croissance économique et de ressources financières suffisantes. On peut envisager entre autres mesures de récompenser et de reconnaître les bonnes performances, ou encore de mettre les modèles sur la sellette à émuler. Il convient de même d'étudier des mécanismes pour l'examen rapide et efficace des décisions contentieuses. Il est nécessaire, par-dessus tout, de créer et d'inculquer une culture de professionnalisme et de déontologie dans le secteur public par l'élaboration de valeurs, de codes de conduite et de formation.

La mise en application effective

Quelles que soient les possibilités, il est impossible de réformer les programmes et les procédures sans tenir compte du contexte. Des dispositions juridiques sont nécessaires pour appuyer les réformes administratives. Or, dans beaucoup de pays ni les procureurs, ni la justice, ne sont bien considérés et les lois d'appui sont faibles et inefficaces. Il convient d'étudier plusieurs types de réforme en vue de renforcer l'application effective des mesures incitatives anti-corruption. Disposer d'enquêteurs, de procureurs et d'adjudicateurs autonomes qui pourront s'acquitter de

leurs attributions professionnelles en toute indépendance et faire appliquer la loi à ceux qui l'enfreignent

Attribuer les pouvoirs d'enquête et de poursuite appropriés, conformément aux normes des

droits de l'homme, y compris l'accès à toute documentation officielle et des accords d'aide juridique mutuelle internationaux avec les pays pertinents; revoir le droit de la preuve et les sanctions pour corruption afin d'en évaluer l'adéquation aux réalités du monde moderne;

Intégrer dans la réforme des mesures de mise en application des mécanismes transparents qui éliminent l'immunité dont jouissent les hauts fonctionnaires de par leurs postes

Développer des modes efficaces de dépôt de plaintes ou de dénonciation d'abus (whistle blowing), à l'échelon interne pour les fonctionnaires, ou externe pour le public

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Examiner des procédures pour châtier ceux qui participent à des activités de corruption au sein de l'État mais qui échappent à sa juridiction, afin de les intégrer à la réforme visant à lutter contre la corruption

Créer des mesures fortes qui découragent les corrompus potentiels, telles que des sanctions civiles, la mise sur liste noire des entreprises corrompues, des dispositions d'extradition et d'autres dispositions juridiques pour la saisie et la confiscation des profits de la personne corrompue, dans le pays ou à l'étranger

Le système juridique peut jouer un rôle important dans la lutte contre la corruption en contrôlant le secteur public et les politiciens et en leur demandant des comptes en cas d'actes illicites. Trois composantes des structures judiciaires existantes peuvent jouer un rôle clef dans ce domaine : Le degré de séparation des pouvoirs entre les organes judiciaires et le gouvernement

L'efficacité du pouvoir judiciaire dans l'application de la loi

L'intégrité et la gestion du pouvoir judiciaire

Si ces trois éléments varient forcément selon les économies, on peut à priori faire quelques généralisations. Par exemple, les dirigeants politiques qui exercent un contrôle très serré sur le secteur judiciaire et du maintien de l'ordre pourront se livrer à des actes de corruption en toute impunité. Même si le risque de détection aux plus hauts niveaux est important et que dans les situations extrêmes les actes de corruption sont connus, le prix de l'exposition sera habituellement faible, à la fois en termes de sanctions juridiques et de répercussions sur la responsabilité politique. De même, si le contrôle est accompagné d'une mise en application hautement efficace, la capacité de prévenir la corruption centralisée sera considérable : dans ce cas, la peur de l'exposition peut dominer les perspectives de gains potentiels de la corruption, en particulier si le tribut à payer en cas de découverte est lourd. En outre, les sociétés caractérisées par la même absence de séparation des pouvoirs entre le régime en place et la justice, mais disposant d'un système de sécurité et de maintien de l'ordre plutôt souple peuvent aussi voir évoluer la corruption décentralisée29.

La sensibilisation du public et appui

Qu'il s'agisse de réformer les programmes publics, de réorganiser le gouvernement ou de renforcer l'application effective, le fondement commun de la lutte contre la corruption est l'appui public. Les campagnes de lutte contre la corruption ne peuvent produire d'effets à moins que le public ne les soutienne. Si des personnes et des entreprises ordinaires à tous les niveaux de la société ont l'habitude de verser à l'État des « commissions illicites », il sera difficile de faire évoluer les comportements. Or, cette évolution est essentielle pour que des changements prennent place. Les gens doivent comprendre que le problème de la corruption est un problème grave et comment il faut l'aborder : les groupes de la société civile (les chefs religieux, les

29 Goudie et Stasavage (1997), p.20

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organisations d'entreprises, les associations professionnelles et les groupes spéciaux) en partenariat avec le gouvernement et le secteur privé ont un rôle important à jouer en termes de sensibilisation du public sur le mal que la corruption cause. Plusieurs mesures peuvent être prises : Évaluer la perception que le public a de la corruption existante et des endroits où elle sévit

afin d'avoir un point de comparaison pour mesurer l'avancée des réformes anti corruption Créer un cadre propice à la liberté de la presse: promulguer des lois relatives à la liberté de la

presse qui donnent aux simples citoyens accès à l'information gouvernementale; abroger ou réviser les lois anti-diffamation et les lois relatives aux "insultes" pour s'assurer qu'elles ne peuvent pas être utilisées pour menacer la presse; mettre fin à la censure de la presse et des médias; améliorer la qualité du travail des journalistes; mettre un terme à la discrimination que le gouvernement exerce sur certaines médias (comme le contrôle de l'accès à l'impression et à la publicité);et veiller à ce que les employés des médias publics puissent rester indépendants et responsables

Le renforcement des institutions Une nation qui souhaite vraiment lutter contre la corruption peut avoir besoin de créer une nouvelle institution ou de renforcer celles qui existent afin qu'elles puissent entreprendre des fonctions spécifiques dans ce domaine. Bien qu'il existe déjà un certain nombre de modèles, il convient de veiller à ce que les institutions disposent du personnel adéquat et de fonds en suffisance. Autrement, la longue liste de programmes de lutte contre la corruption qui ont échoué de par le monde ne fera que s'allonger. Les possibilités suivantes se présentent : Créer une commission autonome de lutte contre la corruption dotée de pouvoirs d'enquête et

de poursuite étendus (y compris les arrestations, la détention, les perquisitions et les saisies) de même qu'une mission d'éducation du public. Pareille commission doit être réellement indépendante vis-à-vis des dirigeants du pays tout en restant soumise à la loi par crainte de la voir devenir une force de répression en soi. La Commission indépendante de lutte contre la corruption d'Hong Kong est souvent citée en exemple, elle s'est avérée performante au vu des conditions particulières dans lesquelles elle opère. Afin de bien fonctionner, tout organisme indépendant appelé à enquêter sur les cas de corruption et à engager des poursuites doit disposer des éléments suivants :

L'appui politique résolu des plus hautes sphères du gouvernement

L'indépendance politique et opérationnelle pour enquêter même aux plus hauts niveaux du gouvernement

Les pouvoirs appropriés pour accéder à la documentation et interroger les témoins

205

Des dirigeants de la plus haute intégrité

Il est également important que tout pouvoir spécial conféré à un organisme de lutte contre la corruption soit conforme aux normes internationales des droits de l'homme, et que l'organisme respecte la loi et soit tenu de rendre des comptes aux tribunaux. Renforcer des institutions telles que le bureau de l'auditeur général et de l’Ombudsman (

médiateur). Les occupants des postes doivent être nommés de manière à assurer l'indépendance et le professionnalisme de chaque bureau, les rapports qu'ils produisent doivent être largement diffusés et le gouvernement doit faire en sorte que leurs recommandations soient mises en oeuvre

Créer un Bureau de l'adjudicataire général permettrait une supervision indépendante des

marchés publics et de la performance du gouvernement

Étudier le besoin de mettre en place une commission électorale pour avoir un examen indépendant et impartial du processus électoral qui ne favorise pas de parti politique ou de groupe. Une telle commission demandera la transparence à tous les niveaux du processus électoral (à l'exception, bien entendu, du moment des votes individuels), elle devra favoriser la participation publique à la fonction de contrôle afin d'améliorer la confiance et mettre en place la formation des fonctionnaires des partis politiques afin de les familiariser au système et de leur permettre de suivre le processus en professionnels

Renforcer les mécanismes législatifs de promotion de la responsabilité tels que les comités des comptes publics qui doivent assurer l'accès du public aux travaux de supervision

Renforcer la capacité de la police à opérer efficacement en qualité d'agence investigatrice de première ligne et de lui permettre de travailler en étroite collaboration avec d'autres organismes de contrôle pour des cas d'infractions tels que des actes de corruption

Par où commencer ?

Quand, dans un pays, un groupe de personnes cherche à placer la question de la lutte contre la corruption à l'ordre des priorités, comment doit-il s'y prendre ? Les sources du pouvoir et de l'influence politiques diffèrent de système à système, mais ces quelques suggestions s'appliquent à différents scénarios : Commencer par mettre en place un groupe de travail sur l'intégrité qui regroupe toutes les

parties prenantes au sein du gouvernement (le corps exécutif, la fonction publique, les enquêtes, les poursuites, la justice, l'éducation, l'information et des secteurs vulnérables clefs comme les douanes, la passation des marchés, le recouvrement des impôts et les administrations locales) et de la coalition de partenaires hors gouvernement (la société civile, les groupes de femmes, les chefs religieux, le secteur privé, les organes professionnels pertinents dont ceux du domaine du droit, de la vérification, de la

206

comptabilité, de la santé et de l'éducation, et les groupes de défense des intérêts des consommateurs)

Analyser les cadres administratif, institutionnel et juridique (un questionnaire est suggéré à

la fin du présent chapitre pour orienter cette analyse). Identifier les domaines qui ont besoin de réformes afin d'élaborer un plan général qui comprenne des objectifs à court, moyen et long terme (y compris un programme de sensibilisation du public), et attribuer les fonctions de suivi et de présentation des rapports au groupe de travail

Faire connaître au public l'existence du groupe de travail et son plan général et demander les contributions du grand public

Présenter ensuite le plan aux dirigeants politiques pour adoption

Organiser des réunions périodiques du groupe de travail et faire suffisamment connaître son travail, une attention particulière étant accordée à des « gains rapides » qui renforcent la crédibilité et la confiance du public

Lorsque l'on tend à mettre en oeuvre une réforme de la lutte contre la corruption, avec tout ce que cela comporte comme procédures, choix et possibilités, il est important de se rappeler qu'il s'agit d'un processus à long terme qui doit recevoir un appui public des plus hauts niveaux et pour lequel les attitudes et la conduite doivent être enseignées et renforcées à tous les niveaux. Au départ, la réforme doit s'attaquer aux problèmes sur lesquels elle peut avoir une incidence et ajouter le plus de valeur, sachant que le choix du bon moment et la programmation sont essentiels, de même que le renforcement de la confiance du public dans la transparence et la responsabilité de l'État.

207

Liste de contrôle pour LA PROMOTION DE L'INTÉGRITÉ ET LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION

OBJECTIF

Évaluer l'adéquation des systèmes de promotion de la responsabilité et/ou

d'initiatives particulières de lutte contre la corruption à l'échelon national Déterminer l'objet et évaluer la volonté politique qui sous-tend les réformes anti-

corruption

NOTES Les questions ciblent des institutions et processus spécifiques au sein de l'administration

publique chargée de garantir la reddition. Elles apportent également une base systématisée pour aller plus en profondeur dans l'évaluation de secteurs les plus vulnérables à la corruption

MOTIVATION POLITIQUE 1. Existe-t-il une demande du public pour réduire la corruption au sein du

gouvernement ? Par quels modes cette demande s'est-elle exprimée (par voie de médias, par les ONG, ou les partis d'opposition) ?

2. Quel est le contexte politique ? Les réformes ont-elles été lancées comme plateforme

du nouveau gouvernement ou plutôt motivées par la perspective d'élections à venir ou afin de jeter le discrédit sur l'opposition ? Quel est le niveau de concurrence structurée dans l'arène politique ?

3. L'opposition : la lutte contre la corruption va-t-elle à l'encontre des intérêts de groupes

organisés au sein de la population ? Existe-t-il un « plaidoyer »,( ou une opposition ouverte ou couverte), contre le lancement de réformes pour lutter contre la corruption ? Quelles sont les mesures qui ont été prises pour réduire l'influence des intérêts catégoriels ?

RAISONS ÉCONOMIQUES 4. Quels sont les gains économiques escomptés par le gouvernement si la lutte contre la

corruption est un succès ? Estimation des pertes ? 5. Quelles sont les incidences des réformes sur la croissance économique et le

développement ?

208

PRESSIONS EXTÉRIEURES 6. Comment les partenaires au développement internationaux ont-ils influencé ou

modelé le processus d réforme ? Comment ces changements sont-ils liés à l'aide ou aux prêts alloués par les organismes internationaux ?

7. Quels organismes d'aide sont actifs dans le pays ? Ont-ils des programmes

spécifiques qui ciblent la lutte contre la corruption dans le pays ? VOLONTÉ POLITIQUE : ENGAGEMENT DES AUTORITÉS VIS-À-VIS DE LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION 8. Quel montant a été alloué, (par exemple en proportion du budget de l'administration

concernée )? 9. Quelles ressources humaines, techniques et financières ont été mises à disposition ?

Quel montant a été mobilisé aux niveaux interne et/ou externe ? 10. Décrivez le processus que les autorités ont mis en oeuvre pour rechercher ou obtenir

une aide technique financière ? Ce processus a-t-il été transparent ? 11. Quel a été le degré de rigueur analytique mise en oeuvre pour comprendre le contexte

et les causes de la corruption ? A-t-on entrepris des études, enquêtes ou consultations indépendantes ?

12. L'élaboration du programme de lutte contre la corruption est-elle le fruit d'un

processus participatif ? A-t-elle, par exemple, incorporé et mobilisé les intérêts des différentes parties prenantes ? Veuillez détailler.

13. Les motivations de la lutte contre la corruption sont-elles convaincantes par exemple

en ce qui concerne les financements et/ou l'appui politique des autorités ? 14. La stratégie établit-elle un équilibre entre le contrôle et la prévention ? ACTION GOUVERNEMENTALE DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION

INITIATIVE SPÉCIFIQUE DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION OU PROGRAMME DE RÉFORME DU GOUVERNEMENT

15. Qui en a été l'initiateur principal: le gouvernement, la parlement, les partis politiques

d'opposition, la société civile, les organisations internationales, les médias, etc? 16. Quelle institution ou structure a élaboré une stratégie de lutte contre la corruption,

sous forme, (par exemple, d'ateliers de promotion de l'intégrité nationaux, etc)?

209

17. Donnez des informations détaillées sur ladite stratégie : ordre de priorité des actions, date retenue, suivi, contrôle...

18. Existe-t-il un organe spécifique doté d'un mandat clair, de responsabilités,

d'attributions et de financement au titre de la lutte contre la corruption ? 19. Existe-t-il une unité de coordination distincte pour la mise en oeuvre de la stratégie de

lutte contre la corruption ? 20. Quelles administrations ont été chargées de la stratégie de lutte contre la corruption ?

Les actions passées ont-elles été des succès ou des échecs ? 21. Les réformes (et leurs résultats) ont-ils été largement diffusés au sein du

gouvernement et auprès du grand public ? Les médias sont-ils actifs dans l'établissement des rapports et le suivi des réformes ?

22. Le processus de réforme a-t-il été transparent vis-à-vis de la population et des

organisations de la société civile ? Et auprès des organismes étrangers?

S'IL N'EXISTE PAS DE STRATÉGIE, D'ACTIONS SPÉCIFIQUES ÉLABORÉES ET/OU MISES EN OEUVRE POUR LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION

23. Identifiez les domaines cibles spécifiques,( par exemple l'augmentation de la

transparence dans la passation des marchés publics, la création d'un bureau de l’Ombudsman (médiateur) ou du protecteur public)

24. Quels moyens ont été investis, y compris en termes d'argent et de personnel? 25. Comment les pouvoirs ont-ils été délégués ou diffusés? 26. Quelles ont été les incidences de ces actions sur les fonctionnaires, la population, et la

société civile ? 27. Les réformes à long terme ont-elles été lancées pour modifier les structures et réduire

les opportunités de corruption, (par exemple : la privatisation des entreprises étatiques, la libéralisation ?)

28. Ces actions concernent-elles uniquement l'érection en infraction de la corruption, ou

visent-elles les opportunités de corruption ? ACTIONS SPÉCIFIQUES OU OUTILS ENVISAGEABLES POUR LUTTER CONTRE LA CORRUPTION La liste suivante comprend des outils et/ou des mesures qui peuvent servir à lutter contre la corruption. Cette liste peut aider à déterminer l'adéquation des systèmes pour la prévention et la

210

lutte contre la corruption, de même que pour l'amélioration de la responsabilité et de la transparence dans la gouvernance. LA LÉGISLATION POUR GARANTIR LA RESPONSABILITÉ ET LA TRANSPARENCE 29. Définition et érection en infraction de la corruption (général) : existe-t-il des lois,

règles et règlements tels que ceux énumérés ci-dessous qui érigent en infraction les actes de corruption ? Si oui, sont-ils appliqués ?

Des lois interdisant de donner et de recevoir des pots de vin : à la fois la

promulgation de législations formelles et la mise en place de règles plus strictes au sein des ministères et des organismes de tutelle

Des lois contre la complicité : qui punissent ceux qui ont connaissance de

pratiques corrompues mais qui ne les révèlent pas

Le contrôle des biens : des règles qui exigent la divulgation de la totalité des biens des hommes politiques et fonctionnaires clefs et un contrôle périodique (annuel), (ou la communication confidentielle sous certains niveaux de la fonction publique.) Il convient aussi de prévoir la confiscation des gains illicites et de mettre en place des sanctions en cas de non divulgation des biens

30. Règlementations relatives au financement des partis politiques : dans l'arène

politique, la responsabilité s'exprime surtout lors des élections. Dans le cadre d'une démocratie électorale, les personnes disposent d'une méthode régulière et ouverte de sanction ou de récompense des titulaires de postes impliquant la confiance publique. Or, les élections sont en général gagnées ou perdues avant même que le scrutin n'ait lieu. Le processus des élections est en soi perméable aux actes de corruption et les résultats peuvent être déformés de diverses manières, mais il existe des mesures pour mitiger ce phénomène :

Mettre en place de règles de financement des campagnes politiques : y compris la

création d'une commission parlementaire/législative pour superviser le financement des campagnes électorales

Définir et communiquer les contributions : permet d'établir un plafond des

contributions et nécessite la communication de rapports de la part des partis politiques

31. Statut des médias (voir aussi le point 83 sur le rôle des acteurs non

gouvernementaux) : existe-t-il des lois, des règles ou des règlementations tels que celles énumérées ci-dessous qui garantissent la liberté de l'information ? Si oui, sont-elles appliquées ?

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Loi sur la liberté de l'information, dite Freedom of Information Act: il s'agit d'une

législation exigeant des organismes gouvernementaux qu'ils mettent pleinement et dans un délai prescrit à la disposition de tout citoyen en faisant la demande les informations, (sauf si elles ont des incidences sur la sécurité nationale)

Ajustement des lois sur la diffamation : afin de mieux protéger la presse et le

public Un ensemble clair de règlementations relatives à la censure : des lois écrites

précisant quand le gouvernement peut ou ne peut pas censurer la presse

ROLE DU CORPS LÉGISLATIF (OU PARLEMENT) 32. Obligation redditionnelle du corps législatif : quels sont les mécanismes de l'ordre

de ceux ci-dessous, qui sont en place au sein de l'Assemblée Nationale ou du parlement pour garantir l'obligation redditionnelle et la transparence dans l'institution et ses activités ?

Loi disposant des informations législatives à communiquer : exige que les travaux

et les résultats des scrutins fassent l'objet de rapports, de même que la répartition des voix

Comité des comptes publiques: il est le premier organe d'examen du corps

législatif ou du parlement Comité disciplinaire : enquête sur les allégations de conduite illicite faites à

l'encontre de membres du corps législatif Comité spécial: c'est un organe de travail spécial du corps législatif qui suit et/ou

enquête sur les allégations d'agissements illicites dans les trois branches du gouvernement, comme par exemple le Blue Ribbon Committee

33. Renforcer la capacité du corps législatif à s'acquitter de ses fonctions : Quels

types de formation et de ressources sont disponibles pour faire comprendre les attributions et les fonctions de base de l'organe législatif ou du parlement ?

LE POUVOIR EXÉCUTIF : GOUVERNEMENT ET ADMINISTRATION

ORGANISATION GÉNÉRALE, RÉPARTITION ET ÉTENDUE DU POUVOIR

34. Décentralisation du pouvoir et de l'autorité : comment le pouvoir et l'autorité sont-ils transférés du gouvernement central aux unités sous-nationales, locales et municipales ? Quels sont les systèmes de supervision en place pour garantir la responsabilité et la transparence dans la prise de décision à l'échelon local ?

212

35. Possibilités autres pour les services publics: existe-t-il des alternatives aux services

publics offerts, y compris des conseils de village, des prestataires indépendants pour les services publics, etc?

36. La concurrence au sein des services publics est-elle encouragée pour : Éviter les situations de monopole ?

Permettre la concurrence entre services publics et privés, (par exemple par l'existence

parallèle de services postaux ou des forces de sécurité privés et publics) ?

Sous-traiter les services publics ?

POLITIQUES ÉCONOMIQUES 37. En général, toute réforme qui améliore la compétitivité de l'économie aidera à réduire

la corruption. Ainsi, les politiques qui diminuent les contrôles sur le commerce extérieur, éliminent les barrières imposées aux entreprises privées et privatisent les entreprises d'État de manière à permettre la concurrence, contribueront à la lutte contre la corruption. Voici quelques domaines importants qu'il convient de revoir :

L'établissement du budget : comment le gouvernement élabore-t-il son budget

annuel ? Y a-t-il des dispositions pour la mise en place de mécanismes de transparence et financièrement sains des recettes et des dépenses ? Comment la performance et l'efficacité des programmes gouvernementaux sont-elles évaluées ? Les budgets sont-ils publiés, diffusés et mis à la disposition du public sous une forme compréhensible ? (voir les chapitres 5 et 9 pour plus de détails)

La privatisation équitable : utilise-t-on des méthodes équitables pour vendre les

biens du gouvernement ? Réduction des tarifs douaniers et quotas à l'importation : les quotas et les

tarifs douaniers donnent-ils le monopole aux producteurs locaux ? Si oui, à qui profitent-t-ils ?

Élimination des contrôles sur les prix et le change : existe-t-il un contrôle des

prix et du change ? Si oui, à qui profite-t-il ? Recouvrement de l'impôt : existe-t-il un régime simple et non discrétionnaire,

avec des taux d'imposition uniformes et modérés, qui élimine les exemptions et les possibilités d'évasion fiscales et qui soit doté d'une mise en application énergique ?

Administration des douanes : existe-t-il une classification simple et non

discrétionnaire et un système d'évaluation des marchandises importées ?

213

ORGANISATION DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES : GESTION DU PERSONNEL

Structure de récompenses et politiques salariales

38. Quel est le niveau des salaires dans la fonction publique par rapport à ceux du secteur privé ?

39. Les salaires de la fonction publique sont-ils liés à la performance ? Comment la grille des

avantages est-elle déterminée ? 40. Régularité des paiements : les fonctionnaires ont-ils été payés régulièrement au cours des

cinq dernières années ? En cas de retards de paiements, quelle en a été la durée ? 41. Quels sont les départements qui attirent le plus de candidatures (douanes, impôts) ?

Pourquoi ?

Indépendance politique de l'administration publique 42. Combien de fonctionnaires sont remerciés lors des changements de gouvernement ? Est-

ce systématique ? En termes de nominations, comment cela est-il traité ? Existe-t-il des réglementations telles que celles citées ci-dessous ?

42.1 Réglementations interdisant le népotisme : le Code de la fonction publique prévoit-il une législation spécifique ou des réglementations qui interdisent les rapports hiérarchiques entre parents proches ? Le cas échéant, ce type de réglementation est-il mis en application ? 42.2 Règles régissant les conflits d'intérêt: existe-t-il des règles précises qui ciblent les conflits d'intérêt, y compris des règles relatives à l'acceptation de cadeaux, à la prise de fonctions concurrentes, aux restrictions après la fin d'un contrat et aux activités financières et politiques? Ces règles sont-elles appliquées ? 42.3 Conditions d'emploi : existe-t-il des normes de compétence, notamment des descriptions de poste et des critères de performance, pour chaque niveau de la fonction publique ? En cas de pénurie de capital humain, une formation des fonctionnaires nouvellement recrutés est-elle prévue ? 42.4 Concours de recrutement : existe-t-il un système de concours de recrutement des fonctionnaires ? Les postes vacants sont-ils publiés ?

Déontologie ou obligations morales

43. Règles contre l'ingérence politique : y a-t-il des règles officielles qui disposent de l'indépendance politique des fonctionnaires ?

214

44. Règles régissant l'acceptation des cadeaux : existe-t-il une règle selon laquelle les cadeaux dépassant un certain pourcentage du salaire annuel doivent être soit révélés, soit refusés (selon la préférence de chaque pays) ? Les cadeaux, l'hospitalité, le divertissement et les honoraires sont-ils clairement définis ?

Suivi

45. Système d'évaluation examen périodique de la performance : des examens périodiques de la performance du personnel sont-ils requis et effectués ? Les récompenses et promotions (y compris les compensations et fonds de retraite) sont-elles basées sur des critères clairs, vérifiables et objectifs ? Garde-t-on des traces de ces évaluations ?

46. Suivi de cibles de la performance au moyen d'enquêtes : un ensemble d'indicateurs

d'évaluation concrets et un système de suivi périodique ont-ils été mis en place ? Quel en est le mode d'application ?

47. La concurrence entre fonctionnaires est-elle encouragée par le truchement d'attributions

et de juridictions imbriquées, par exemple les organismes responsables de l'établissement des passeports dans plusieurs zones ?

48. Davantage de responsabilités des gestionnaires vis-à-vis de leurs subalternes : comment

les gestionnaires enregistrent-ils les infractions des subalternes ? Ces archives sont-elles consultées lors des examens pour octroi de promotions ? Des sanctions, telles que la réduction des salaires ou du temps de congé, l'interdiction de postuler à certains postes ou un "mur de la honte", et autres, sont-elles appliquées ?

49. Récompenses pour les gestionnaires qui mettent en place des systèmes de suivi : les

gestionnaires qui prennent des mesures contre leurs subalternes corrompus sont-ils récompensés, reçoivent-ils des primes ou sont-ils affichés sur un "mur de la gloire", etc. ? des enquêtes ont-elles été entreprises et les gestionnaires récompensés pour leur excellence ?

50. Système de reçus et de registres de la fonction publique: est-il demandé à chaque

fonctionnaire d'émettre des reçus ou de tenir des registres qui seront vérifiés par la direction ou des pairs? Comment ces reçus ou registres sont-ils habituellement tenus ?

51. Système de superviseurs et d'employés anonyme et rotatif : les tâches des superviseurs et

des employés sont-elles périodiquement modifiées, (chaque année ou tous les deux ans, par exemple ?)

Dispositions disciplinaires

52. Dispositions relatives à la charge de la preuve : quelles sont les dispositions pour le

renvoi de fonctionnaires ?

215

53. Instituer la dénonciation publique : existe-t-il une liste (« Bottom ten ») de fonctionnaires considérés comme étant corrompus basée sur un sondage auprès de leurs collègues ?

54. Pénalités et amendes en-dehors du système juridique conventionnel pour les cas de petite

corruption : s'il s'avère que l'usager d'un service a corrompu un fonctionnaire, peut-on lui donner une amende avec possibilité d'appel ?

Formation

55. Formation professionnelle : les ministères ont-ils créé une liste de besoins en formation professionnelle et prévu un budget pour le recrutement des formateurs ?

56. Séminaires d'une journée à l'intention des fonctionnaires : les gestionnaires ont-ils

organisé des séminaires pour renforcer l'intégrité parmi les fonctionnaires ? Qu'en est-il de la formation en début et en cours d'emploi ?

ORGANISATION DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE : DROIT ADMINISTRATIF

57. Clarifier les règles : les règles et règlements sont-ils diffusés rapidement et font-ils

l'objet de discussions avec les employés ? Les règles sont-elles aussi précises et claires que possible ? Si le pouvoir discrétionnaire existe, y a-t-il une séparation nette des attributions et un système correspondant de sanctions qui empêche les employés "d'aller trop loin" ?

58. Mise en place du suivi ou de la gestion des registres (voir aussi le Chapitre 4 sur la

gestion de l'information) : existe-t-il un système de traitement des documents clefs des ministères ? Le budget est-il suffisant pour l'installation de pareil système ?

ORGANISATION DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE : TRANSPARENCE ET RESPONSABILITÉ

Responsabilité vis-à-vis des usagers

59. Badges d'identification : les fonctionnaires doivent-ils porter des badges d'identification

(afin de les identifier facilement en cas de plaintes d'inefficacité ou de corruption) ? 60. Charte des citoyens et normes de service : existe-t-il des documents qui disposent des

obligations des prestataires et des droits des usagers ? Sont-ils diffusés auprès des prestataires et des usagers?

61. Sensibilisation sur les procédures : des annonces publiques sont-elles faites et des

campagnes publicitaires organisées en langue vernaculaire pour expliquer les procédures, les critères de prise de décisions administratives et les processus administratifs au public ? (Notamment sur l'octroi des permis, les licences, les prêts bancaires, les parcelles de terrain, la détermination de l'impôt et les processus législatifs) ?

216

62. Suivi de l'opinion public par le biais de sondages périodiques : les ministères et les organismes de tutelle disposent-ils de la capacité nécessaire pour entreprendre des enquêtes auprès des utilisateurs et pour prendre ensuite les mesures qui s'imposent ?

Gestion financière (voir les chapitres respectifs pour plus d'informations)

63. Systèmes de contrôle internes, obligations d'audit externe, système de suivi des actifs,

acquisition de matériel par le biais d'appels d'offre ouvert, etc.

Organisation de la passation des marchés publics (voir le Chapitre 12 pour plus d'informations)

64. Comment les marchés publics sont-ils réglementés ? Existe-t-il une commission adjudicataire ou un organisme central des achats ? Si oui, comment fonctionnent-ils ? Quelle est la part des marchés publics attribués sans appel d'offres ? Y a-t-il des données sur les coûts des travaux publics (par exemple, le prix d'un kilomètre de route) ?

Formation

65. Formation des forces de police : y a-t-il une formation sur la déontologie et comment identifie-t-on les cas de corruption dans la police ? Comment s'organisent les enquêtes connexes ? Et qu'en est-il de la mise à l'épreuve quant à l'intégrité ?

66. Formation des enquêteurs : les enquêteurs des cas de corruption sont-ils formés pour

réunir des preuves et monter des dossiers ? LE POUVOIR JUDICIAIRE

DONNÉES SUR LES AFFAIRES JURIDIQUES : STATISTIQUES DES DOSSIERS DE CORRUPTION

67. Nombre d'affaires présentées au tribunal; nombre d'affaires qui ont fait l'objet d'un jugement ces dernières années

68. Origine des personnes poursuivies; origine des personnes condamnées (sociale, politique

et autres) 69. Description détaillée d'une affaire particulièrement importante ou notable dans le

domaine de la lutte contre la corruption s'il en existe

INDÉPENDANCE ET POUVOIRS DE LA BRANCHE JUDICIAIRE 70. Le système judiciaire est-il autonome vis-à-vis du gouvernement ? 71. Les agents de la force publique et ceux chargés de la sécurité sont-ils efficaces en matière

d'application de la loi ? Voir ci-dessus

217

LÉGISLATION (voir aussi 29) 72. Comment la législation traite-t-elle la question de la corruption ? 73. Les sanctions sont-elles proportionnelles aux gains liés à l'acte de corruption ?

AUTRES FACTEURS 74. Délais pour l'aboutissement des poursuites judiciaires : des délais ont-ils été fixés

pour le traitement des affaires ? Quelles sont les mesures prises pour garantir la résolution rapide et en temps voulu des affaires en justice ?

75. Procédures pour intenter des poursuites contre le gouvernement : existe-t-il des

procédures simples permettant aux citoyens de facilement attaquer des fonctionnaires en justice pour conduite illicite ?

76. Programme de protection des témoins : le gouvernement dispose-t-il d'un organisme

qui assiste les accusateurs dans les cas de corruption ? ORGANES INSTITUTIONNELS SPÉCIFIQUES DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION 77. Ces organes institutionnels sont-ils autonomes en termes, (par exemple, de nominations,

d'affectations budgétaires, de compétences professionnelles du personnel )? À qui ces organes rendent-ils compte ?

78. Bureau d’Ombudsman (médiateur) : existe-t-il un Ombudsman qui peut recevoir et

suivre les plaintes contre les fonctionnaires et mener des enquêtes ? 79. Bureau du procureur général : existe-t-il un procureur général pour engager des

poursuites dans ces cas ? 80. Commission indépendante pour la lutte contre la corruption : existe-t-il un organe

chargé spécifiquement de la lutte contre la corruption ? Cet organe traite-t-il de la prévention, des enquêtes, de l'éducation et de la sensibilisation ? Est-il chargé de suivre les activités de promotion de l'intégrité en cours et de veiller à ce que les mesures institutionnelles et législatives soient appliquées ?

81. Permanence : existe-t-il un organe indépendant et visible qui reçoit les plaintes pour

corruption ? Comment les déclarations de citoyens ordinaires sont-elles transmises aux autorités administratives ou à celles chargées des enquêtes et disposant de suffisamment d'autonomie pour prendre des mesures correctives ou pour demander des comptes en cas d'échec de la direction ? Le système récompense-t-il et protège-t-il les personnes dénonçant des abus (whistle blowers) ?

218

82. Bureaux de la déontologie : chargés de définir et de superviser les normes, de gérer les obligations déclaratives des actifs, de fournir des conseils et des avis relatifs à la déontologie et de contrôler les codes de bonne conduite

ACTEURS NON GOUVERNEMENTAUX

LIBERTÉS PUBLIQUES 83. La population jouit-elle de la liberté d'association ? 84. Nombre et composition des ONG ?

SENSIBILISATION ET ÉDUCATION DES MASSES

85. Campagnes publiques de promotion de l'intégrité : comment les médias ont-ils été utilisés pour sensibiliser le public sur l'importance de ne pas verser de pots de vin ? Pour informer le public des lois de promotion de l'intégrité ? Pour informer le public des mesures spécifiques prises par les divers ministères ?

86. Éducation civique pour les élèves : a-t-on prévu des cours et des ouvrages pour

enseigner aux enfants l'importance des valeurs civiques, y compris l'intégrité ? 87. Ateliers nationaux de promotion de l'intégrité : les parties prenantes de la société ont-

elles été réunies pour comprendre ensemble la corruption et mettre sur pied un plan d'action ?

MÉDIAS : FORMATION DES JOURNALISTES

88. À qui appartiennent les médias : la presse, la radio et la télévision ? 89. Quel type de censure est appliqué ? 90. Enquêtes des médias : les médias sont-ils capables de faire du journalisme d'enquête ? 91. Jouent-ils un rôle catalytique dans la lutte contre la corruption ? 92. Comment la presse a-t-elle traité la corruption et les questions connexes ? 93. Formation : les journalistes ont-ils été formés sur ce qui constitue l'information,

l'organisation d'une salle de rédaction, la déontologie et les sources de l'information ? Sont-ils en relation avec d'autres réseaux de journalistes ? Peuvent-ils couvrir les questions en discussion au parlement ? Les journalistes ont-ils élaboré et adopté des normes afin de garantir le professionnalisme en leurs rangs?

RÉACTION DE LA SOCIÉTÉ CIVILE

219

94. Quelles sont les réactions ou la perception des médias libres à l'égard de la stratégie et du processus tout entier ? Qu'en est-il des membres de la société civile ? Quelle est la perception populaire au vu des résultats des sondages ? Quelle est celle de l'opposition ?

95. Y a-t-il un sentiment de décalage entre le discours politique public et les motivations

cachées du gouvernement ? 96. Appui qu'il serait possible de fournir aux ONG et aux organisations de la société civile

dans la lutte contre la corruption : 96.1 Formation des ONG : les ONG ont-elles été formées (ou informées) sur le rôle « d'observateur vigilant » (watchdogs) qu'elles peuvent jouer, sur la façon dont elles peuvent travailler en collaboration avec le gouvernement pour aider à fournir la capacité, sur la sensibilisation qu'elles pourraient entreprendre auprès du public, sur la formation qu'elles pourraient offrir à d'autres ? Ont-elles reçu une formation relative au cycle de vie des projets, à l'utilisation de critères liés à l'investissement pour l'utilisation des actifs, à la collecte des données et à l'évaluation des impacts ? 96.2 ONG de protection des consommateurs : existe-t-il des traces des plaintes que les consommateurs déposent à l'endroit du gouvernement ? Quel est le système de suivi ? 96.3 Représentation et supervision des organes de lutte contre la corruption : les ONG sont-elle représentées dans des organes de lutte contre la corruption ? Quelles sont les recommandations qui sont faites à leurs représentants et jouissent-ils d'un droit de veto ?

SECTEUR PRIVÉ

97. Déclaration de promotion de l'intégrité : les associations professionnelles se mobilisent-elles pour faire adopter pareille déclaration et représentent-elles une menace vis-à-vis de la corruption au sein des professions respectives ? Pas claire

98. Code de bonne conduite relatif au secret bancaire : les entreprises se sont-elles

engagées à ne pas utiliser de comptes en banque cachés ? 99. Code de conduite au sein des entreprises : les entreprises ont-elles adopté des codes de

conduite ? 100. Exposition publique : existe-t-il un registre des entreprises impliquées dans des actes de

corruption ?

220

14. Gestion de la trésorerie publique

Les gouvernements sont responsables de l'utilisation et de la gestion efficace, viable et déontologique des ressources publiques. Une gestion de la trésorerie saine est une partie intégrante importante de cette fonction redditionnelle et elle constitue une pratique courante dans toutes les organisations qui réussissent et qui sont performantes. Elle est d'autant plus importante au vu des taux d'intérêt croissants, des crises fiscales et de la tendance actuelle qui veut que les finances du gouvernement et celles de la banque centrale soient séparées. Les gouvernements dépensent d'importantes sommes au titre de diverses activités et programmes financés par toutes sortes de recettes, subventions ou prêts. Une grande part de leurs dépenses n'est pas directement liée à la source de revenu ou de financement. Du fait de la taille même des flux de trésorerie et du besoin d'équilibrer les entrées et les sorties, la gestion saine de la trésorerie s'avère être une nécessité. Les objectifs fondamentaux de la gestion de la trésorerie sont les suivants : Garantir que les fonds sont disponibles en quantité suffisante et en temps voulu afin de

s'acquitter des dettes Limiter le coût de l'emprunt, en particulier les emprunts à court terme, hors rendements sur

tout excédent

Maintenir les flux de trésorerie globaux dans des limites fiscales, monétaires et juridiques

Pour une gestion de la trésorerie saine, il est nécessaire de mettre en oeuvre les principes clefs suivants à tous les niveaux du gouvernement :

Le recouvrement, la mise en banque et le passage en écritures comptables des recettes, subventions et prêts, en temps opportun

Une meilleure programmation des décisions impliquant de fortes dépenses

L'instauration de dispositions bancaires favorables et la rationalisation du nombre

de comptes bancaires

La gestion anticipative de la trésorerie et la disponibilité des fonds "juste à temps" par le biais de prévisions exactes et du suivi des besoins, ce grâce à la coordination des activités de tous les organismes chargés de recouvrer les recettes et d'entreprendre les dépenses

L'objectif premier des gouvernements est de mettre en oeuvre de manière performante les programmes afin de se rapprocher des résultats souhaités. De ce point de vue, la gestion de la trésorerie est une fonction d'appui importante, mais elle n'est toutefois pas une fin en soi.

221

Dans nombre de pays en développement, continuellement grevés par l'insuffisance des ressources, le déséquilibre entre financement et ressources entraîne des conséquences graves. Très souvent, la mise en oeuvre de programmes est arrêtée à mi-chemin faute de fonds. Les coûts supplémentaires cachés ne manquent pas, associés en outre aux incertitudes et à l'arrêt puis la reprise des activités des programmes. En outre, les prestataires de services et fournisseurs, y compris les employés, ne sont pas payés à temps. De telles incuries ajoutent encore des coûts indirects aux gouvernements puisque soit le coût des retards est indirectement intégré au prix des marchandises, soit les vendeurs fiables et efficaces se refusent à faire affaire avec le gouvernement.

Rôles et responsabilités

Tout organisme gouvernemental qui reçoit et dépense des fonds joue un rôle dans la gestion de la trésorerie, bien que cela ne soit pas son attribution première. Du fait des responsabilités éparpillées, les objectifs de la gestion de la trésorerie et les rôles inhérents ne sont pas clairement définis et compris. Les fonctions de gestion de la trésorerie sont souvent entreprises de manière fragmentaire et sont caractérisées par une absence de responsabilité en termes d'efficacité et de viabilité. Dans tout gouvernement, il existe normalement un organe central dont le mandat central est de recevoir les fonds et d'effectuer les paiements. Cet organe peut avoir différentes appellations selon l'histoire du pays : contrôleur général, administrateur général, trésorier payeur général, trésorerie ou trésorier. Nous allons adopter le terme de contrôleur général dans le présent chapitre. Il est souvent situé au sein de l'organisme central(le Ministère des finances, par exemple) chargé de la gestion financière nationale, ou y est étroitement lié. Ce sont les banques centrales qui gèrent les finances publiques dans beaucoup de pays d'Amérique latine. Le contrôleur général En sa qualité de point focal de la gestion de la trésorerie, le contrôleur général doit favoriser une culture proche de celle du monde des affaires en inculquant à toutes les personnes impliquées dans la gestion de la trésorerie la valeur-temps de l'argent et son incidence sur le coût net des emprunts publics. Pour promouvoir cette culture, le contrôleur général doit mettre en place des politiques et des procédures de bonne gestion de la trésorerie et veiller à leur respect, de même que coordonner les activités du gouvernement qui influent sur cette gestion. Parmi les politiques et procédures les plus importantes : L'ouverture de comptes en banque accompagnés de conditions régissant leur exploitation par

des fonctionnaires désignés et des moyens de contrôle. Ce faisant, il convient d'accorder beaucoup d'attention à maintenir un nombre optimal de comptes pour un fonctionnement également optimal. Il convient aussi de protéger les fonds contenus dans ces comptes de toute utilisation illicite

222

La mise en place de procédures pour regrouper les encaisses publiques dans un ou deux comptes afin d'éviter d'avoir à emprunter ou afin d'accroître les possibilités d'investir les excédents. Selon la complexité des opérations de la banque centrale, les soldes au jour le jour des différents comptes bancaires de l'État peuvent être consolidés en un seul compte

La mise en place de fonds d'avances lorsque les structures bancaires ne sont pas disponibles ou accessibles. Il convient aussi de déterminer quel est (ou quels sont) le(s) fonctionnaire(s) désigné(s) pour gérer le compte d'avances de caisse; les soldes minimum et maximum à retenir; les modalités de suivi et de contrôle de l'opération

La mise en place de procédures pour le recouvrement, la mise en banque et l'enregistrement comptable rapide des recettes et autres sommes à recevoir par les organismes d'État

Des procédures pour que les paiements soient effectués rapidement lorsqu'ils arrivent à échéance ou plus tôt si des rabais sont offerts et à saisir

La coordination entre la banque centrale, l'organisme public de gestion de la dette et l'organisme central de gestion du budget des politiques, procédures et activités de gestion de la trésorerie

Prévoir et suivre le flux de trésorerie avec exactitude en appui aux décisions relatives à la gestion de la trésorerie

Disposer de fonds juste à temps pour faire avancer les objectifs des programmes et du gouvernement

L'organisme de gestion du budget Le budget national détermine les recettes et dépenses escomptées et fait des propositions basées sur des estimations pour le financement des déficits. Le budget sert aussi de mécanisme pour définir les politiques fiscales macroéconomiques. À partir des propositions budgétaires, le corps législatif approuve des lois pour augmenter les recettes, alloue des fonds au titre des dépenses et autorise la contraction d'emprunts. La performance budgétaire et les flux de trésorerie sont étroitement liés. Par exemple, les pertes en recettes pourront être compensées par des emprunts supplémentaires ou par la limitation des dépenses. Très souvent, les pays en développement n'ont pas compensé les pertes de recettes par des mesures modératrices telles que la hiérarchisation des priorités de dépenses, des actions supplémentaires pour recouvrer les dettes en souffrance ou des dispositions de financement intérimaire à court terme. Par conséquent, la mise en oeuvre des programmes se trouve bloquée simplement parce que l'État est dans l'incapacité de payer ses créanciers. Il est donc essentiel que les organes responsables de l'exécution du budget suivent de près la performance budgétaire associée aux flux de trésorerie. Si nécessaire, ils travailleront en collaboration avec le contrôleur général et d'autres organes à la résolution effective des problèmes inhérents aux flux de trésorerie (voir le Chapitre 5).

223

La banque centrale Les accords entre les gouvernements et leur banque centrale peuvent varier d'un pays à un autre. Toutefois, dans la plupart des pays, la banque centrale est le banquier principal de l'État. Les recettes publiques sont le plus souvent transférées vers les comptes que le gouvernement possède à la banque centrale et les paiements publics sont faits à partir des mêmes comptes. La banque centrale, en plus d'être le banquier de l'État, est en outre chargée de formuler et de réglementer la politique monétaire nationale. Selon le degré de développement des marchés financiers du pays, il n'est pas rare que les fonds et les emprunts de l'État sous la garde des banques centrales soient employés pour la mise en oeuvre de cette politique monétaire. Nonobstant l'attribution spécifique de la banque centrale, il est impératif que le contrôleur général définisse des dispositions et des arrangements bancaires clairs qui soient l'expression des conditions du marché, transparents et avantageux pour le gouvernement, notamment pour ce qui est des frais bancaires, les intérêts à recevoir sur les excédents non utilisés et les intérêts à verser au titre des découverts. Autres banques Les gouvernements ont aussi recours à des banques commerciales pour le recouvrement effectif des recettes et autres sommes à recevoir, de même que pour les paiements, en particulier dans des régions hors de portée du réseau de filiales de la banque centrale. Dans la majorité des pays, l'ouverture et l'exploitation des comptes bancaires sont réservées exclusivement au contrôleur général et aucun autre organisme public ne peut ouvrir de tels comptes de son propre chef. Ceci est une bonne pratique de gestion qui renforce les performances de la gestion de la trésorerie. Tout comme dans le cas de la banque centrale, il est impératif que le contrôleur général définisse des conditions et dispositions bancaires claires avec le réseau de banques, qui soient encore une fois l'expression des conditions du marché. Étant donné que ces arrangements bancaires peuvent entraîner des frais importants, bon nombre de pays emploient le système de l'appel d'offres avant de les conclure. Très souvent, les comptes ouverts par le contrôleur général sont gérés et exploités par d'autres organes. Dans pareil cas, il doit veiller à la mise en place de procédures effectives pour le contrôle des transactions faites sur ces comptes. Organisme de gestion de la dette Les gouvernements empruntent des fonds à court et à long terme. Les emprunts à court terme visent habituellement à compenser des déficits de recettes pour permettre aux programmes publics de suivre leur cours sans heurts. Les emprunts à court terme peuvent aussi servir à

224

rembourser la dette publique à long terme. Ils jouent donc un rôle central dans la gestion de la trésorerie. La responsabilité de la gestion de la dette peut incomber à un bureau ou à une unité spécialement nommés à cet effet au sein du bureau du contrôleur général ou encore à un bureau séparé placé sous l'égide de l'organisme chargé de la gestion financière nationale, notamment le Ministère des finances (se reporter au Chapitre 10). Il est important que le contrôleur général travaille en étroite collaboration avec l'organisme de gestion de la dette à la mise à disposition des fonds en temps voulu. D'autre part, pour que les gouvernements puissent obtenir les meilleures conditions d'emprunts, il convient d'accorder de l'attention aux conditions prévalant sur le marché et à la politique monétaire de la banque centrale. Il est essentiel de bien planifier la gestion de la dette et de l'intégrer aux flux de trésorerie du gouvernement, en particulier en ce qui concerne les emprunts à court terme. Le contrôleur général, en qualité de point focal, doit disposer des procédures appropriées pour la coordination de la gestion de la trésorerie et des emprunts.

Recouvrement des recettes

Le gouvernement recouvre des impôts directs (notamment sur le revenu, sur les gains en capital, sur la propriété et les redevances), des impôts indirects (dont les douanes, l'accise, les ventes et la taxe sur la valeur ajoutée) et une série de recettes non fiscales (par exemple, les redevances versées par les utilisateurs et les patentes). L'importance et l'incidence géographique de chacune de ces recettes peuvent varier d'un pays à un autre sous l'influence des facteurs économiques. De plus, le recouvrement peut impliquer un grand nombre d'agents. Des politiques et procédures d'ordre général doivent donc traiter des modalités de la responsabilité pour tous les recouvrements, la mise en banque et la remise de fonds pour tous les types de recettes et par tous les agents de recouvrement. Néanmoins, des dispositions spéciales pour les agents de recouvrement peuvent avoir une incidence notable sur la gestion de la trésorerie. De telles dispositions peuvent comprendre : Bancarisation de tous les recouvrements: c'est une pratique de gestion saine que de mettre

toutes les sommes recouvrées en banque le jour de leur perception, mais pas plus tard que le jour ouvrable suivant

Remise rapide des fonds bancarisés sur les comptes de la banque centrale du contrôleur

général : - Les fonds ne deviennent disponibles pour utilisation qu'après avoir été crédités sur

les comptes centraux. Des dispositions doivent ainsi être prises avec les banques pour que les fonds recouvrés soient transférés automatiquement vers les comptes centraux à la fin de chaque jour ouvrable. Il convient de réduire au minimum le nombre d'intermédiaires. En outre, des arrangements spéciaux doivent être passés

225

pour que les chèques et autres instruments de paiement qui dépassent les plafonds prédéterminés soient soumis à des formalités d'autorisation particulières

Recouvrement effectif des recettes et créances : il convient d'encourager

les agents de recouvrement à utiliser des procédures de recouvrement des créances efficaces, notamment :

Établir rapidement les factures, les dates d'échéance étant dûment

spécifiées

Proposer aux débiteurs un ensemble de facilités de paiement rentables

Offrir des rabais pour encourager les paiements précoces et

imposer des pénalités en cas de retard conformément aux dispositions des législations pertinentes

Identifier les périodes de travail plus chargées et se préparer en

conséquence

Tenir des registres des comptes à recevoir appropriés

Mettre en place des processus transparents et appuyés par des pièces justificatives pour le recouvrement des créances très anciennes

Paiement des vendeurs commerciaux

La pratique commerciale généralement acceptée consiste à effectuer les paiements dans un délai de 30 jours après livraison des biens ou services et remise d'une facture en bonne et due forme. Certains gouvernements ont adopté des politiques spécifiques pour le paiement des comptes et factures. Ces politiques transparentes encouragent la bonne volonté et améliorent les relations avec les vendeurs. Bien que leurs effets ne soient pas aisément quantifiables, il ne fait aucun doute que les bonnes pratiques commerciales aident à réduire les coûts de la passation des marchés, tout en décourageant les actes illicites. En garantissant aux vendeurs qu'ils seront payés dans un délai donné, les gouvernements peuvent mieux négocier les conditions, y compris les rabais pour paiements en avance. Il convient de former les employés chargés de la passation des marchés sur la valeur-temps de l'argent et de les encourager à : Effectuer des achats à échéance pour réaliser des économies

Négocier de meilleures conditions contractuelles pour les articles à fort capital, y compris les

rabais pour paiement précoce

226

Améliorer la structure des paiements échelonnés pour les travaux en cours

Réduire au maximum les niveaux d'inventaire par le biais de la sensibilisation aux possibilités de livraison "juste à temps"

Paiements par transfert

Les gouvernements versent des subventions, prêts et aides financières importants aux gouvernements sous-nationaux, aux sociétés créées par la loi et aux quasi-gouvernements qui représentent une part substantielle du budget national. Il doit donc être exigé de ces organismes qu'ils appliquent les normes de gestion de la trésorerie du gouvernement. Les paiements qui leur sont versés ne doivent pas l'être uniquement parce qu'ils sont prévus par le budget ou la loi, il convient plutôt que ces paiements soient programmés sur le fondement de besoins identifiés. Par exemple, les paiements au titre des dépenses d'exploitation peuvent être versés par mensualités. Dans les autres cas, ils peuvent être effectués sur la base des prestations passées et de besoins avérés, dûment appuyés par les pièces justificatives appropriées telles que les contrats. Les départements et organismes publics et les ministères qui autorisent de tels paiements doivent être conscients du fardeau financier que constituent les paiements précoces ou injustifiés. Les systèmes et processus de paiement publics doivent être conçus et gérés en sorte que les paiements soient rapides, mais ni en avance, ni en retard. Le contrôleur général et d'autres organismes chargés des paiements doivent bien comprendre les tendances et mettre en place des systèmes efficaces et économes pour les périodes où la charge de travail est plus lourde. Il est commun qu'un petit nombre de paiements représente une très grande partie des paiements globaux et ait l'incidence la plus forte sur la gestion de la trésorerie. La mise en place de voies séparées pour le traitement des paiements modestes et importants aiderait le contrôleur général à mieux réglementer l'emploi des fonds, à éviter de perdre des rabais et à réduire autant que possible les pertes dues aux actes illicites. Les coûts des opérations varient pour chaque mode de paiement, (par exemple en espèces, par chèque ou par transfert électronique). Le choix du mode de paiement dépend aussi de la complexité de l'industrie bancaire au niveau du pays. Le contrôleur général doit encourager l'utilisation des modes offrant le meilleur rapport coût-efficacité.

Prévoir et suivre les flux de trésorerie

Il est essentiel pour la bonne gestion de la trésorerie de bien planifier les besoins en fonds. Pour cela, il est nécessaire de réaliser des projections relativement fiables des recettes et des paiements pour une période donnée (par semaine ou par mois) allant jusqu'à un an. Pour que le contrôleur général puisse réaliser des prévisions utiles, il convient de : Établir des budgets exacts et intégrés pour les activités du gouvernement, y compris les

activités périodiques et l'engagement de capitaux, comme fondement des estimations des flux de trésorerie

227

Recenser les expériences des années précédentes et comprendre les schémas des mouvements

de fonds, y compris la variabilité périodique et saisonnière

Mettre en place une coopération efficace et la circulation opportune et fiable des informations parmi tous les acteurs pertinents de la gestion de la trésorerie

Identifier les recettes et les paiements non récurrents et importants attendus

Comprendre les incidences sous-jacentes des conditions économiques prévalentes sur le flux de trésorerie public

Mettre régulièrement à jour les plans de trésorerie, grâce au suivi régulier des résultats réels

Examiner les variations substantielles, en analyser les causes profondes et prendre des mesures correctrices

Grâce à des plans de trésorerie fiables, le contrôleur général pourra veiller à ce que les fonds soient disponibles "juste à temps", réduire la dette publique nette du gouvernement en couvrant les déficits à court terme avec des emprunts à court terme, les excédents étant investis à des conditions avantageuses.

Avancées technologiques

Depuis une vingtaine d'années, les performances dans le domaine de la gestion de la trésorerie des pays industrialisés doivent en grande partie leur amélioration aux changements technologiques profonds qui ont pris place au sein de l'industrie bancaire et dans les activités de l'État. Concrètement, les gestionnaires peuvent récupérer instantanément des informations pertinentes pour la gestion efficace et diminuer le temps de traitement et les coûts des transactions grâce au traitement électronique des données. Les nouveaux modes électroniques de recouvrement des recettes publiques et de paiement de l'État ont aussi grandement contribué à cette efficacité. Très souvent, les gestionnaires financiers publics peuvent directement relier leurs opérations à celles de leur banque. La gestion de la trésorerie, y compris le recouvrement des recettes et les paiements, implique de devoir traiter des volumes importants de données liées à des transactions. Ainsi, l'informatisation et l'automatisation de nombreuses fonctions sont des éléments essentiels de la gestion saine de la trésorerie. Le degré d'informatisation varie selon les pays, leur niveau de développement et les ressources investies dans l'informatisation. Il est essentiel, lors de l'examen et de l'évaluation de l'efficience de la gestion de la trésorerie, d'accorder suffisamment d'attention à ces questions et d'identifier les zones où des avantages avérés pourraient être obtenus en investissant davantage dans l'informatisation et l'automatisation. Le contrôleur général peut justifier ces investissements

228

supplémentaires dans les technologies de l'information en démontrant les économies potentielles qui pourraient être réalisées grâce à une meilleure gestion de la trésorerie.

229

Liste de contrôle pour LA GESTION DE LA TRÉSORERIE PUBLIQUE

OBJECTIF

Évaluer la structure, les politiques et les procédures de l'organisation par le biais de la fonction de gestion de la trésorerie

Identifier les opportunités de renforcement de l'efficacité de la gestion de la

trésorerie

ORGANISATION 1. À qui est attribuée la fonction de la gestion de la trésorerie au sein du gouvernement : au

contrôleur général, au trésorier payeur général (ici dénommé contrôleur général), etc. ? 2. Les fonctions de gestion de la trésorerie, y compris les objectifs, ont-ils été clairement

définis dans une loi, une réglementation ou un texte administratif ? 3. Si les attributions et les objectifs n'ont pas été définis, le contrôleur général a-t-il une

conception claire de ses responsabilités et cette conception est-elle inscrite dans un document officiel ?

4. Quelle est la taille du bureau du contrôleur général et comment est-il organisé en termes

de gestion de la trésorerie par rapport aux autres fonctions ? 5. Si le contrôleur général reçoit des directives ou instructions de supérieurs hiérarchiques

tels que le Ministre des finances, l'autorité de ce supérieur est-elle clairement définie par la loi, une réglementation ou une directive administrative ?

6. Le contrôleur général doit-il rendre des comptes à d'autres fonctionnaires quant aux

performances de la gestion de la trésorerie ? Si oui, doit-il rédiger des rapports périodiques ?

7. Comment les comptes principaux du gouvernement,( y compris les livres de caisses,

registres des investissements, et la dette publique), sont-ils tenus : manuellement, mécaniquement ou informatiquement ?

PLANS ET SUIVI DES FLUX DE TRÉSORERIE 8. Si le contrôleur général, ou tout autre organe de l'État, élabore des plans de trésorerie

pour le gouvernement :

230

8.1 Le plan couvre-t-il toutes les recettes et tous les paiements publics, sinon quelles sont les principales omissions ? 8.2 Quelle période le plan couvre-t-il, (un mois ? Un an )? Et la période couverte permet-elle la planification et la mise en oeuvre adéquates des mesures ? 8.3 Quelle est la fréquence de la révision ou de la mise à jour des plans ? 8.4 Le plan est-il évalué à la lumière des résultats réels afin d'identifier les variations principales, de déterminer les causes profondes de ces variations et de prendre des mesures correctrices ? 8.5 Toutes les activités d'emprunt et d'investissement de la gestion de la trésorerie sont-elles réalisées conformément au plan ? 8.6 Quels sont les problèmes principaux, s'il y en a, liés à l'élaboration des plans et est-il possible d'améliorer lesdits plans de quelque manière ? 9. En l'absence de prévisions des organismes d'État, comment le contrôleur général

détermine-t-il que les fonds sont disponibles juste à temps ou réalise-t-il des investissements ou des emprunts à court terme ?

DISPOSITIONS BANCAIRES

COMPTES BANCAIRES : MANDAT

10. Qui détient le pouvoir d'ouvrir des comptes bancaires et comment leur gestion est-elle suivie et contrôlée ?

11. Si d'autres organismes publics ont le pouvoir d'ouvrir des comptes bancaires sans l'aval

de l'autorité centrale, le contrôleur général dispose-t-il de moyens pour suivre et contrôler ces comptes ? BANQUE CENTRALE

12. La banque centrale nationale est-elle l'unique banquier de l'État ? 13. Le contrôleur général a-t-il passé des accords écrits avec la banque centrale portant sur le

type de services souhaités, les frais bancaires, les intérêts des soldes créditeurs, les plafonds et les frais de découvert, les frais pour les emprunts à court terme, les dates de valeur des chèques déposés, etc.?

14. Quand la banque centrale présente-t-elle des états de ces comptes ? Sous quelle forme ?

Ces états sont-ils utiles pour la gestion de la trésorerie ?

AUTRES BANQUES

231

15. Des critères clairs ont-ils été établis pour stipuler les circonstances pour lesquelles

l'ouverture de comptes en-dehors de la banque centrale est possible ? Ces critères sont-ils acceptables du point de vue des activités de l'organisation ?

16. Combien de comptes bancaires sont ouverts et apparaissent-ils tous dans les comptes

centraux ? 17. Le contrôleur général a-t-il passé des accords écrits sur les conditions bancaires (comme

au point 13 ci-dessus) avec les banques ? Comment ces conditions sont-elles définies : au moyen d'appels d'offres ou par la comparaison des banques ?

18. Les fonds publics sont-ils investis dans des bons à court ou à long terme des banques

commerciales ? Si oui, des règles claires ont-elles été établies pour régir de telles actions : le type d'institutions où ces investissements peuvent être faits, l'objet, les plafonds, la durée, etc. ?

19. Avec combien de banques traite-t-on et ont-elles des incidences négatives sur la gestion

de la trésorerie de par la dispersion des ressources ?

ORGANISME DE GESTION DU BUDGET 20. À quelle fréquence l'autorité de gestion du budget contrôle-t-elle les recettes et les

dépenses réelles par rapport au budget ? 21. L'autorité de gestion du budget reçoit-elle les plans de trésorerie et s'entretient-elle

régulièrement avec le contrôleur général sur les autres mesures ou actions envisageables ? 22. Les allocations budgétaires des ministères, départements, organismes et autres, soit le

pouvoir pour eux d'effectuer des dépenses conformément au budget ou à l'affectation approuvés, sont-elles versées dans leur totalité telles qu'elles apparaissent dans le budget ou les affectations, ou par tranches ?

23. Si, pour une raison donnée, par exemple une perte importante en recettes, les dépenses

doivent être réduites, l'autorité de gestion du budget dispose-t-elle d'un mécanisme performant qui permet de restreindre le pouvoir d'effectuer des dépenses?

ORGANISME DE GESTION DE LA DETTE 24. Quelle est la relation structurelle entre le contrôleur général et l'organisme de gestion de

la dette ? 25. L'organisme de gestion de la dette élabore-t-il un programme périodique d'emprunt et de

rachat de la dette publique ? Si oui, sur quelle base : le budget, les plans de trésorerie ? 26. L'organisme de gestion de la dette élabore-t-il un plan de trésorerie ou en reçoit-il un ?

S'il est disponible, quelle a été son utilité pour la gestion de la dette publique ?

232

27. Une stratégie ou une politique claire d'emprunt a-t-elle été définie en termes de

détermination des montants et de la durée ? Si oui, cette stratégie en appelle-t-elle à l'emploi de plans de trésorerie adéquats ?

RECETTES

PERCEPTEURS DES RECETTES 28. Est-ce que tous les organismes et gestionnaires publics sont habilités à recouvrer en son

nom les recettes et fonds de l'État clairement identifiés par le contrôleur général ? 29. Le contrôleur général a-t-il classé les percepteurs selon les montants recouvrés par

période afin de prendre des dispositions spéciales pour ceux qui recouvrent des sommes plus importantes que les autres ?

BANCARISATION DES SOMMES RECOUVRÉES

30. Des règles et procédures claires ont-elles été établies quant à la programmation et la

fréquence de la mise en banque des recettes recouvrées ? 31. Le contrôleur général dispose-t-il de moyens et de procédures pour vérifier si les sommes

recouvrées sont mises en banque selon les procédures définies ? 32. Quelles sont les dispositions et procédures bancaires que le contrôleur général a établies

pour veiller à ce que les montants recouvrés à la banque soient transférés ou déposés sur ses comptes à la banque centrale aussi rapidement que possible ?

33. Existe-t-il des procédures spéciales pour remettre rapidement les sommes importantes au

contrôleur général ? Si non, de telles procédures seraient-elles utiles ? 34. Est-il possible d'accélérer la mise à disposition du contrôleur général des recettes et autres

sommes recouvrées ?

RECOUVREMENT DES CRÉANCES 35. Quelles sont les procédures et politiques déterminées par le contrôleur général ou tout

autre organisme central pour inculquer aux organismes et aux gestionnaires publics la valeur-temps de l'argent ?

36. Le contrôleur général ou un autre organisme central a-t-il produit des directives claires

pour le contrôle du recouvrement des créances, comprenant, entre autres, les points suivants : Tenue de comptes publics appropriés pour les montants à recevoir

233

Procédures de facturation

Période de grâce accordée aux débiteurs pour le paiement de leurs dettes

Mesures incitatives et de dissuasion pour encourager le paiement précoce des

dettes Présentation de rapports périodiques aux supérieurs hiérarchiques, y compris au

contrôleur général, relatifs aux dettes dues au gouvernement Calendrier des créances pour faciliter le suivi de l'efficacité des mesures prises

pour leur recouvrement

PAIEMENTS

CRÉANCIERS

37. Le gouvernement ou le contrôleur général ont-ils établi des politiques concernant le paiement rapide des créanciers de l'État, c'est à dire ni en avance, ni en retard? Le contrôleur général ou tout autre organisme central dispose-t-il de moyens pour vérifier si les paiements sont effectués rapidement, conformément aux politiques ?

38. Si pareille politique existe, les paiements importants sont-ils séparés et traités

différemment ? Dans la négative, un traitement spécial permettrait-il d'améliorer la gestion de la trésorerie ?

39. S'il n'existe pas de politique spécifique, les paiements sont-ils néanmoins rapides ? 40. Le contrôleur général peut-il déterminer à tout moment le solde des sommes dues aux

créanciers ? 41. Quelle est la pratique professionnelle ou commerciale en vigueur dans le pays en ce qui

concerne le paiement des factures commerciales : à trente jours, deux semaines? Des rabais sont-ils prévus en cas de paiements précoces, etc. ?

42. Le contrôleur général a-t-il des bureaux annexes dans le pays pour le paiement des

créanciers de l'État ? Dans l'affirmative, combien y en a-t-il ? Quels sont les montants des paiements effectués ? Ces bureaux annexes sont-ils absolument nécessaires au vu des technologies et des systèmes modernes ?

43. D'autres organismes publics (départements, ministères, etc.) sont-ils habilités à payer les

créanciers du gouvernement et cela aide-t-il la bonne gestion de la trésorerie ? 44.A-t-on sensibilisé les organismes publics de passation des marchés à la valeur-temps de l'argent, y compris à l'importance de :

234

La programmation des achats pour obtenir des tarifs plus intéressants

La négociation de conditions plus favorables pour les biens à forte valeur en capital, notamment les rabais pour paiement précoce

L'amélioration de la structure des paiements échelonnés pour les travaux en cours

La réduction des niveaux d'inventaire par le biais de la sensibilisation aux possibilités de

livraison "juste à temps" AGENTS DE L'ÉTAT

45.Le gouvernement a-t-il établi des politiques claires pour la programmation du versement des salaires et traitements à ses fonctionnaires ? Ces politiques sont-elles toujours mises en application ?

ORGANISMES PUBLICS 46.Le contrôleur général ou tout autre organisme central a-t-il établi des politiques ou procédures pour l'équilibre des pouvoirs, notamment pour la programmation des versements de subventions, remboursements, prêts et autres à d'autres organismes publics, aux entreprises quasi-étatiques et aux gouvernements sous-nationaux ? 47.Quelle est la pratique en vigueur en ce qui concerne les paiements à de telles organisations et est-elle perfectible?

AVANCES DE CAISSE 48.Le contrôleur général ou tout autre organisme public dispose-t-il d'avances de caisse importantes (autres que la petite caisse pour les imprévus) ? Dans l'affirmative : 48.1 Ces avances de caisse sont-elles nécessaires au vu de la situation de l'industrie bancaire

dans le pays ? 48.2 Les niveaux des avances de caisse, (ou le montant autorisé de réserve de fonds), sont-ils

raisonnables et bien gérés ? AVANCÉES TECHNOLOGIQUES 49.Au vu de l'état général de l'économie du pays, de l'industrie bancaire et de l'informatisation des opérations publiques, existe-t-il une possibilité d'améliorer la gestion de la trésorerie au moyen de l'introduction ou de l'adoption de : Nouveaux systèmes informatisés pour la comptabilité et la gestion de l'information ?

Nouveaux progiciels pour améliorer le recouvrement des recettes, le traitement des paiements

et les plans de recouvrement des fonds ?

235

Nouvelles modalités de réception des recettes recouvrées et de paiement, (par exemple les

transferts bancaires électroniques) ?

236

A. Acronymes

AFROSAI Organisation africaine des institutions supérieures de contrôle des finances publiques

AI (ou VI) Audit interne, vérification interne AMAF Cadre relatif à la gestion de l'aide et à l'obligation redditionnelle APD Aide publique au développement ARABOSAI Organisation arabe des institutions supérieures de contrôle des finances

publiques ARMA Association of Records Managers and Administrators ASOSAI Organisation asiatique des institutions supérieures de contrôle des finances

publiques BIRD Banque internationale pour la reconstruction et le développement BMZ Coopération allemande BRI Banque des règlements internationaux CAROSAI Caribbean Organization of Supreme Audit Institutions CCTA Bureau central des ordinateurs et des informations (Royaume Uni) CDF Cadre de développement intégré CDI Cadre de développement intégré CFAA Évaluation de la responsabilité financière dans les pays CIA Conseil international des archives CIAB Conseil international des agences bénévoles CINC Comité international de la normalisation de la comptabilité CIPFA Chartered Institute of Public Finance and Accountancy CIVICUS Alliance mondiale pour la participation des citoyens

237

CNUCED Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement CNUDCI Commission des Nations Unies pour le droit commercial international CONTACT L'évaluation par pays de la responsabilité et de la transparence (directives

pour les missions d'évaluation des la responsabilité et de la transparence financières des pays)

COSO Committee of Sponsoring organizations of the Treadway Commission

(1992) Internal Control – Integrated Framework CPAR Rapport analytique sur la passation des marchés dans un pays CPFA Profil de la responsabilité financière d'un pays CR Contrôle du risque CSOPP Civil Society Organizations & Participation Programme (PNUD) CT Coopération technique CTR Assistant du Vice-Président et Contrôleur financier DAES Département des affaires économiques et sociales des Nations Unies DFID Ministère du développement international (Royaume Uni) DRE Division des ressources extérieures DRMS Système de comptabilisation de la dette extérieure DRS Système de notification de la dette

DSM+ Debt Sustainability Module Plus (logiciel de la Banque mondiale) E & E Exploitation et entretien EDMS Système de gestion électronique des documents EPIN Évaluation de la politique et des institutions nationales EUROSAI Organisation européenne des institutions supérieures de contrôle des EUROSTEP Solidarité européenne pour une participation égale des peuples (réseau

européen d'ONG)

238

FARAH Manuel de comptabilité, d'établissement des rapports et de la vérification

financiers finances publiques FMI Fonds monétaire international

GAAP Normes comptables généralement admises GAAS Normes de vérification généralement admises GAGAS Normes de vérification des finances publiques généralement admises GMC Groupe multidisciplinaire sur la corruption du Conseil de l'Europe GRECO Groupe des États contre la corruption

ICRG International Credit Risk Guide (organisme privé d'évaluation et

d'information par pays) IFAC Fédération internationale des experts-comptables

IFAC-PSC Comité pour le secteur public de la Fédération internationale des experts-

comptables INCOSAI Congrès international des institutions supérieures de contrôle des finances

publiques INTOSAI Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des

finances publiques IONGFE International Organization of National Government Financial Executives IPSAS Normes comptables internationales pour le secteur public (publiées par le

Comité pour le secteur public de la Fédération internationale des experts-comptables)

IRMT International Records Management Trust ISC Institution supérieure de contrôle LACI/PMR Rapport sur la gestion des projets relatifs à l'Initiative pour l'aménagement

de l'administration des prêts (publication de la Banque mondiale)

NIA Normes internationales d'audit NCI Normes comptables internationales (élaborées par IFAC-IAPC)

239

OCDE Organisation de coopération et de développement économiques OCP Organisme central de planification OICV Organisation internationale des commissions de valeurs mobilières OIT Organisation internationale du travail OLACEFS Organization of Latin American and Caribbean Supreme Audit Institutions OMC Organisation mondiale du commerce ONG Organisation non gouvernementale ONU Organisation des Nations Unies PACT Programme sur la responsabilité et la transparence (PNUD) PAS Prêt à l'ajustement structurel PC Ordinateur personnel PIB Produit intérieur brut PIP Programme d'investissements public PNB Produit national brut PNUD Programme des Nations Unies pour le développement SAP stratégie d'assistance au pays SCN (Voir SCN-ONU) SCN-ONU Système de comptabilité nationale des Nations Unies SDDS Norme spéciale de diffusion des données du FMI SEGD Système électronique de gestion des documents SIG Système d'information de gestion SRF Service de renseignements financiers SYGADE Système de gestion et d'analyse de la dette (logiciel de la CNUCED)

240

TI Technologies de l'information TIC Technologies de l'information et des communications TVA Taxe sur la valeur ajoutée TVI Technique de vérification informatisée UE Union européenne UEP Unité d'exécution du projet

241

B. Terminologie

Terminologie proposée pour INCOSAI XIV Français Anglais

À jour, à temps, opportun Timely Actes du Congrès Congress proceedings Actif Certification (B,F), Attestation (B,C) (mission, fonction de)

Attest (function)

Actionnaire Shareholder Actions Shares Activités de vérification, de révision, de contrôle

Audit activities

Actualité, opportunité, à-propos Timeliness Adjudication, appel d'offres Tendering Administration financière Financial administration Administration publique Public administration Affectation des fonds Appropriation of funds AFROSAI: Organisation des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques de l'Afrique

AFROSAI: African Organization of Supreme Audit Institutions

Agents, fonctionnaires de l'État Government employees Analyse coûts-bénéfices Cost-benefit analysis Analyse de systèmes System analysis Analyse des états financiers Analysis of statements Année financière, exercice financier, exercice

Fiscal year

Application informatique Computer application Applications informatiques EDP applications ARABOSAI: Organisation arabe des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques

ARABOSAI: Arab Organization of Supreme Audit Institutions

ASOSAI: Organisation des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques de l'Asie

ASOSAI: Asian Organization of Supreme Audit Institutions

Assistance à l'utilisateur Computer user support Audit interne (EUR), vérification interne (CAN)

Internal audit

Auditeur (EUR), Vérificateur (CAN), Commissaire aux comptes

Certified Internal Auditor

Auditeurs, réviseurs (EUR) vérificateurs (CAN) qualifiés (diplômés)

Qualified auditors

Autorité, instance compétente, pouvoirs légaux

Statutory authority

242

Balance de vérification Trial balance Balance des paiements Balance of payments Bilan Balance Sheet Bon du Trésor (CAN) Treasury bill (T-Bill) Bons du Trésor (CAN) Treasury bonds Bourse des valeurs Stock market Budget Budget CAROSAI: Organisation des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques des Caraïbes

CAROSAI: Caribbean Organization of Supreme Audit Institutions

Cérémonie de clôture Closing Ceremony Cérémonie d'ouverture Opening ceremony Certification Certification Certification (B,F), Attestation (B,C) Attestation Change Currency exchange Clôture, liquidation des comptes Settlement of accounts Cohérence des normes Consistency of standards Collecte de données Data collection Comité de TED EDP Committee Comité directeur Steering Committee Comité Directeur de l'INTOSAI (Président) Governing Board of INTOSAI (Chair) Comités permanents Permanent Committees Comités permanents Standing Committees Commerce extérieur Foreign trade Compétence Competence Compétence en matière d'informatique Computer expertise Compétence, capacité, aptitude Capability Compétences (techniques) Skills Comptabilité Accounting Comptabilité de caisse, système de la gestion

Cash accounting

Comptabilité des coûts, analytique, industrielle

Cost accounting

Comptabilité d'exercice (CAN,BEL); comptabilité d'engagements, en créances et dettes (FRA)

Accrual accounting

Comptabilité en partie double Double entry accounting Comptabilité par centres de responsabilité Responsibility accounting Comptabilité publique Government accounting Comptabilité publique Public accounting Comptable Accountant Compte de résultats (BEL,FRA), état des résultats (CAN), compte de profits et pertes (CEE)

Income Statement

243

Comptes annuels (EUR), états financiers (CAN)

Financial statements

Comptes de caisse Cash accounts Comptes de recettes et dépenses Receipts and Payments accounts Conception du système Computer system design Conclusions Conclusions Conclusions du contrôleur, de l'auditeur, du vérificateur

Audit conclusions

Conditions du prêt Loan terms Conflits d'intérêts Conflict of interest Conformité aux normes Compliance with standards Constatations Findings Constatations de la vérification, de la révision, de l'audit, du contrôle financier

Audit findings

Constitutionnel Constitutional Contribuable Taxpayer Contrôle "environnemental" Environmental audit Contrôle (EUR), vérification (CAN) de la conformité des systèmes informatisés à la législation, la réglementation et avec les principes en vigueur

Audit of compliance of computer system with laws, regulations, and guidelines

Contrôle (EUR), vérification (CAN) de la sécurité du système informatique

Audit of computer system security

Contrôle (EUR), vérification (CAN) de l'économie et de l'efficacité du système informatique

Audit of computer economy and efficiency

Contrôle (EUR), vérification (CAN) de l'efficacité du système informatique

Audit of computer system effectiveness

Contrôle (EUR), vérification (CAN) de l'intégrité des données du système informatique

Audit of computer system data integrity

Contrôle (EUR), vérification (CAN) de régularité

Regularity audit = Financial audit = Compliance audit

Contrôle (EUR), vérification (CAN) des finances publiques

Government auditing

Contrôle (EUR), vérification (CAN) du rendement (économie, efficience, efficacité); d'optimisation des ressources

Value-for-money audit (Performance Audit)

Contrôle (EUR), vérification (CAN) du rendement (économie, efficience, efficacité), de performance

Performance audit (economy, efficiency, effectiveness) = Value for Money audit = Operational audit = Management audit

Contrôle (EUR), vérification (CAN) intégrée (contrôle de la régularité des comptes publiques et contrôle du rendement)

Comprehensive Audit (both regulatory/financial audit and performance/value-for-money audit)

244

Contrôle (EUR), vérification (CAN), "a posteriori"; postvérification

Post-audit (a posteriori)

Contrôle (EUR), vérification (CAN), "a priori", préalable; prévérification

Pre-audit (a priori)

Contrôle (EUR), vérification (CAN), audit externe

External audit

Contrôle de gestion, audit opérationnel (EUR), vérification opérationnelle, de gestion (CAN)

Operational audit (Management audit)

Contrôle financier, vérification des comptes, audit financier

Financial audit

Contrôle interne Internal control Contrôle, audit, vérification de la conformité

Compliance audit

Contrôle, vérification (CAN), révision (EUR) (des comptes), audit

Audit

Contrôle, vérification des systèmes System-based audit; systems audit Contrôles de gestion Management controls Contrôles fiscaux Fiscal controls Contrôleur des finances publiques Government auditor Corps législatif, législature Legislature Courrier électronique E-mail (EM) Coût du service de la dette Debt service cost Créance Debt commitment Créancier Creditor Créanciers, créditeurs du secteur public Public creditors Créanciers, créditeurs privés Private creditors Crédit, prêt Credit,loan Cycle de Vie du Système (Vérification des phases d'acquisition, de développement, d'exploitation, de maintenance, et de remplacement)

System Life Cycle (Review the computer acquisition, development, operations,maintenance, and replacement phases)

Débiteur Debtor Déficit Deficit Déficit public Public deficit Délégués Delegates Démonstration (logiciels) Demonstration (software program,

application) Déontologie (code de) Code of conduct Déontologie (code de) Code of ethics Dépenses Expenditure Dépenses publiques Public expenditure Dépenses publiques Public spending Déréglementation Deregulation Désinvestissement, Cessation, vente d'actifs Divestiture

245

Détournement de fonds Embezzlement Dette (payer les intérêts d'une) (consigner) Debt (to service) (to record) Dette à court terme Short-term debt Dette à long terme Long-term debt Dette extérieure External debt Dette nationale National debt Dette publique Public debt Devise, monnaie convertible Convertible currency Devise, monnaie non convertible Non-convertible currency Diagramme, graphique d'acheminement;fluxogramme

Flowchart

Diligence, conscience professionnelle Due care Direction, "Leadership" Leadership Direction; Cadres supérieurs, encadrement Management Directives Guidelines Documents de travail Work papers Documents du Congrès Congress papers Domaine d'investigation, de vérification, de révision

Audit sphere

Données, éléments d'information Data Échantillonnage; Échantillon représentatif Sampling; Representative sample Échéance Maturity Échéance Maturity period Échéance (remboursement) Term (repayment) Échéancier, calendrier de remboursement Repayment schedule Économie Economy Efficacité (évaluation de programme) Effectiveness (program evaluation) Efficience Efficiency Emprunt (financement) Borrowing (Financing) Emprunt intérieur, emprunts nationaux Domestic borrowing Emprunts, crédits publics Public borrowing Endettement (s'endetter) Indebtedness (incur) Endettement extérieur, emprunts à l'étranger

Foreign borrowing

Enquête, étude Survey Entité comptable Reporting entity Entreprises publiques, sociétés d'État Public enterprises Environnement Environment Équilibrer le budget Balance the budget Erreurs et irrégularités Errors and irregularities Étendue Scope Étendue de la vérification, révision, du contrôle (objectifs de l'audit)

Audit scope

EUROSAI: Organisation des Institutions supérieures de contrôle des finances

EUROSAI: European Organization of Supreme Audit Institutions

246

publiques de l'Europe Évaluation du projet Project appraisal Évaluation du risque Risk evaluation Évaluation, estimation Assessment, evaluation Évaluations du programme Program evaluation Expert-comptable (diplômé) Certified Public Accountant (CPA) Fiscalité, imposition Taxation Fluctuations des taux de change Exchange rate fluctuations Flux de liquidités; "cash flow"; Marge Brute d'Autofinancement (MBA); flux de trésorerie

Cash flow

Flux monétaire, "cash flow" actualisé Discounted cash flow Fonctionnaires Public servants Fonctions de vérification, révision, contrôle Audit functions Fondamental Fundamental Fondement juridique Legal basis Fonds, deniers publics Public funds Formation Training Former le personnel Train staff (to) Fraude Fraud Fraude informatique Computer crime Fusionner Merge (to) GAAP (USA): Normes comptables généralement admises, reconnues

GAAP (USA): Generally accepted accounting principles

GAAS (USA): Normes de contrôle (EUR), vérification (CAN) généralement admises, reconnues

GAAS (USA): Generally accepted audit standards

GAGAS (USA): Normes de contrôle (EUR), vérification (CAN) des finances publiques généralement admises, reconnues

GAGAS (USA): Generally accepted government audit standards

Garantie de prêt Loan guarantee Garanties légales Statutory safeguards Gestion de base de données Database management Gestion de la dette Debt administration Gestion du crédit Credit management Gestion du temps Time management Gestion financière Financial management Grand livre Ledger accounts Graphiques informatiques Computer graphics Gros système Mainframe computer Groupes de travail régionaux Regional working groups IDI: Initiative de développement de l'INTOSAI

IDI: INTOSAI Development Initiative

Immobilisations Fixed assets Impartialité, justice, sincérité, régularité Fairness

247

Importance relative; Seuil de signification Materiality; Materiality level Imputabilité (Pas dans XIV INCOSAI mais très usité en Amérique du Nord)

Accountability

Incidence, impact économique Economic impact INCOSAI: Congrès international des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques

INCOSAI: International Congress of Supreme Audit Institutions

Indépendance Independence Information financière; rapports financiers Financial reporting Informations probantes: Suffisantes pertinentes

d'un coût d'obtention raisonnable (économique)

Audit evidence: Competent Relevant Reasonable (economical)

Insolvable Insolvent Installation, mise en oeuvre du système System implementation Institution de contrôle des finances publiques

Audit institution

Instrument de contrôle Audit tool Instrument de crédit Debt instrument Intégralité Completeness Intérêt Interest INTOSAI: Organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques

INTOSAI: International Organization of Supreme Audit Institutions

ISC organisatrice Host SAI ISC: Institution supérieure de contrôle SAI: Supreme Audit Institution Jugement impartial Unbiased judgment Limite d'emprunt Borrowing limit Liste de contrôle Checklist Livre de caisse Cash book Logiciels compatibles Compatible software Logiciels: Traitement de texte Tableurs Base de données Communication Analyse statistique

Software applications: Word processing Spreadsheets Database management Communication Statistical analysis

Mandat Terms of Reference (TOR) Mandat de contrôle, vérification, révision Audit mandate Manifestations culturelles et sociales; événements sociaux

Social events

Manuel de vérification, de révision Audit manual Marché des capitaux, marché financier Capital market

248

Marché monétaire Money market Masse monétaire Money supply Matériel, équipement Hardware Mesures des résultats Performance measures Méthode, stratégie de vérification, de révision, de contrôle

Audit approach

Micro-ordinateur Microcomputer Mini-ordinateur Minicomputer Nationaliser Nationalize Niveau de rendement Performance level Niveau, limite d'endettement (préconisée) Debt level (advisable) Normes comptables Accounting standards Normes d'application du contrôle Field standards Normes de contrôle (EUR), de vérification (CAN)

Audit standards; Auditing standards

Normes de présentation de l'information, des rapports

Reporting standards

Normes générales General standards Objectif de la vérification, de la révision, de l'audit

Audit objective

Obligation Bond Obligation de rendre compte des activités financières, responsabilité financière

Financial accountability

Obligation de rendre des comptes Public accountability Obligation de rendre des comptes; reddition des comptes

Accountability

Obligations de l'État Public bonds Observateurs Observers OLACEFS: Organisation des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques d'Amérique latine et des Caraïbes

OLACEFS: Organization of Latin American and Caribbean Supreme Audit Institutions

Opinion (exprimer) Opinion (express) Opinion du vérificateur (CAN); attestation du réviseur (BEL); opinion, avis du réviseur, certification (FRA)

Auditor's opinion

Optimiser Optimize Optimiser le rendement Optimize performance Ordinateur Computer Organes directeurs, de direction Governing bodies Organisations professionnelles Professional organizations Organisme officiel, public Government agency Organisme vérifié, contrôlé; organisme soumis au contrôle

Auditee, audited entity

Organismes, entités responsables Accountable entities Paiements de transfert, transferts Transfer payments

249

Panne du système Computer system failure Participant Participant Passif Liabilities Pays en (voies de) développement Developing nations Perception d'impôts Tax collection Perfectionnement, amélioration des techniques de contrôle, de vérification

Improving audit techniques

Personnel, main-d'œuvre Manpower, personnel Pièces justificatives Supporting documents Piste de vérification, de révision, de contrôle

Audit trail

Placement, investissement privé Private placement Plafond, limite d'endettement Debt ceiling (limit) Plan de la vérification, de révision, plan d'audit

Audit plan

Plan, programme de travail Work plan Planification Planning Points forts et points faibles Weaknesses and strenghts Politique de gestion Management policies Politique monétaire Monetary policy Postulats Postulates Postulats de base Basic postulates Pouvoir exécutif Executive Power Présenter fidèlement; Veiller à la régularité, la sincérité des comptes

Fair presentation (make)

Préserver les ressources Safeguard resources Président de thème Theme Chair Président du sous-thème Sub-theme Chair Prêt, crédit Loan Prêteur Lender Prêts à l'extérieur, à l'étranger Foreign loans Preuves, information probante Evidence Prévision Forecast Principes et pratiques administratifs Administrative principles and practices Privatisation Privatization Privatiser Privatize Procédés de vérification, de révision Audit procedures, proceedings Produit Intérieur Brut (PIB) Gross domestic product (GDP) Produit National Brut (PNB) Gross national product (GNP) Programme de vérification, de révision Audit program Promulgation de normes Promulgation of standards Publication extensive, in extenso; exposé complet, clair et véridique

Full disclosure

Publication; divulgation Disclosure Rapport Report

250

Rapport annuel Annual report Rapport de base Principal paper Rapport de la vérification (CAN),de Révision (EUR)

Audit report

Rapport national Country paper Rapporteur Rapporteur Rapporteur de la séance thématique Theme Rapporteur Rapprochement Reconciliation Rapprochement bancaire Bank reconciliation Ratios financiers Financial ratios Recettes Revenues Recettes fiscales Tax revenue Recommandations de la vérification, de révision

Audit recommendations

Recruter du personnel Recruit staff Rédaction de rapports Report writing Refinancement de la dette; Crédit à taux variable

Debt roll-over

Réforme fiscale Fiscal reform Registre de la dette Debt register Registres budgétaires, comptables, financiers

Records (budget, accounting, financial)

Registres comptables Accounting records Règles de la preuve Rules of evidence Règles de procédures Rules of Procedure Remboursement Reimbursement Remboursement de la dette Debt repayment Remboursement du prêt Loan repayment Remboursement du prêt Repayment Rendement Performance Représentants du gouvernement Government, public officials Réseau informatique Computer network Responsabilité de la direction Management responsibility Ressources humaines Human resources Ressources publiques Public resources Résultats financiers, des activités Results of operations Résumé, sommaire Summary Réviser; passer en revue, examiner, étudier Review (to) Réviseur (EUR), vérificateur (CAN), auditeur, Contrôleur

Auditor

Revue, examen, étude Review Risque de la vérification, de révision, de contrôle

Audit risk

Rôle du vérificateur, réviseur, contrôleur, auditeur

Audit role

251

SAS (USA): Rapports sur les normes de contrôle

SAS (USA): Statements on Auditing Standards

Séance plénière Plenary Session Séance plénière générale General Plenary Session Séance plénière thématique Theme Plenary Session Séances de travail Technical events Secrétaire du Congrès Congress Secretariat Secrétaire général Secretary General Secrétariat général General Secretariat Secteur privé Private sector

252

C. Index —A— Administration fiscale, 137

Fraude fiscale, 138 Fiscalité indirecte, 139 Informatisation, 137 Intégrité/motivation, 141 Réforme fiscale, 135 Structure fiscale, 140

Agence multilatérale de garantie des investissements, 22

Aide étrangère, 162

Audit et évaluation, 167 Coopération technique, 167 Analyse des projets, 162 Identification, sélection et préparation des projets, 161 Négociation, 164 Objectifs, 157 Organisation, 157 Programmation des investissements publics, 161 Suivi, 166 Systèmes, 165

Alliance internationale des peuples

autochtones et tribaux des forêts tropicales, 24

Alliance mondiale pour la

participation des citoyens, 23 ARMA, 19 Association internationale de

développement, 21

—B— Banque internationale pour la

reconstruction et le développement, 21

Banque mondiale, 19 —C— Comité international des normes

comptables, 36 Commission des Nations Unies pour le

droit commercial international, 182 Commission Huairou, 24 Conseil international de l'action

sociale, 24 Conseil international des agences

bénévoles, 25 Conseil international des archives, 19 CONTACT, 10

Objectif, 11 Portée, 11 Table des matières, 2

Contrôle interne, 103

Activités, 106 Analyse des risques, 106 Définition, 101 Efficacité, 107 Normes, 103 Présentation générale, 101 Structure, 105 Suivi, 107

253

Corruption, 198

Causes et opportunités, 194 Conséquences, 193 Définition, 192 Domaines vulnérables, 195 Mise en application effective, 199 Prévention, 198 Renforcement des institutions, 201 Sensibilisation et appui, 200 Solutions, 196

—D— Département des affaires économiques

et sociales des Nations Unies, 23 Dette. Voir Dette publique Dette publique, 153

Cadre juridique, 150 Définition et classification, 148 Détenteur de la dette, 148 Instruments du passif, 149 Objectifs, 148 Organisation et gestion, 151 Transparence, 150

—E— Établissement des rapports, 130 Etablissement du budget, 88

Cadre juridique, 87 Caractéristiques, 89 Problèmes, 96 Processus, 87

Eurostep, 25 —F— Fédération internationale des experts-

comptables, 20

Forum international sur le renforcement des capacités, 25

Fonds monétaire international, 19, 22 —G— Gestion des archives

Administration, 53 Cadre (juridique et réglementaire), 50 Contrôle, 48 Contrôle de la sauvegarde, 49 Contrôle des autorisations, 48 Contrôle des enregistrements, 48 Création, 47 Destruction, 48 Domaines clefs, 53 Entretien, 48 Environnement, 52 Fonction de la gestion, 43 Fonction du contrôle, 46 Formation, 53 Formulaires, 55 Personnel, 53 Preuves, 58 Programmation, 54 Programme de gestion, 54 Récupération, 55 Sauvegarde, 56 Types, 41 Utilisation, 41

Gestion de la trésorerie, 223

Flux de trésorerie, 226 Informatisation, 227 Présentation générale, 220 Paiements, 225 Perception des recettes, 224 Rôles et attributions, 221 Transferts, 226

Gestion de l'actif, 190 Gestion de l'information. Voir gestion

des archives

254

Gestion des approvisionnements, 189 gouvernance, 13 Groupe d'États contre la corruption,

22 —I— Imposition. Voir administration

fiscale Informatisation, 142

Administration fiscale, 137 Administration des recettes, 139 Aide étrangère, 168 Contrôle interne, 102 Gestion de la trésorerie, 227 Gestion de l'information, 56 Gestion des approvisionnements, 186 Gestion des archives, 57 Planification et établissement du budget, 92 Vérification interne, 111

Infrastructure comptable, 26

Cadre juridique, 26 De caisse, 30 D'exercice, 30 Normes, 28 Profession, 31 Ressources humaines, 31 Structure

Institutions de Bretton Woods, 21 Institutions supérieures de contrôle.

Voir vérification interne et externe Intégrité, 13, 198

Domaines à améliorer, 200 Renforcement des institutions, 204 Sensibilisation et appui, 203

International records Management

Trust, 20 —L— Liste de contrôle pour LA GESTION

DE LA DETTE, 159 Liste de contrôle pour LA GESTION

DE LA PASSATION DES MARCHÉS ET DES ACTIFS, 191

Liste de contrôle pour LA GESTION

DE LA TRÉSORERIE PUBLIQUE, 232

Liste de contrôle pour LA GESTION

DE L'AIDE ÉTRANGÈRE ET AU TITRE DES PROJETS, 176

Liste de contrôle pour la GESTION

DE L'INFORMATION, 75 Liste de contrôle pour LA

PLANIFICATION DES DÉPENSES ET L'ÉTABLISSEMENT DU BUDGET, 98

Liste de contrôle pour LA

PROMOTION DE L'INTÉGRITÉ ET LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION, 210

Liste de contrôle pour LA

VÉRIFICATION EXTERNE, 132 Liste de contrôle pour

L'ADMINISTRATION FISCALE, 148

Liste de contrôle pour LE

CONTROLE ET LA VERIFICATION INTERNE, 113

Liste de contrôle pour LES

RAPPORTS FINANCIERS, 124

255

Liste de contrôle pour l'infrastructure comptable, 33

—O— Organisation de coopération et de

développement économiques, 23 Organisation internationale des

institutions supérieures de contrôle de finances publiques, 21

Organisation mondiale du commerce,

183 Organisations de la société civile, 23 —P— Passation des marchés, 180

Principes de l'appel d'offres, 179 Cadre juridique, 180 Organisation, 181 Processus, 182

Programmation des investissements

publics. Voir aide étrangère Programme des Nations Unies pour le

développement, 23 Projets. Voir aide étrangère —R— Rapports financiers, 118

Besoins de utilisateurs, 119 Caractéristiques, 120 États financiers, 117 Méthodes de comptabilité, 120 Modèles, 120 Utilisateurs, 118

Responsabilité, 13, 17

Caractéristiques, 14

Composantes, 14 Cycle, 15 Objectifs, 14 Parties prenantes, 18

—S— Social Watch, 25 Société financière internationale, 22 Systèmes d'information, 57

Approche stratégique, 62 Distribués ou centralisés, 68 Gestion financière, 61 Meilleures pratiques, 60 Problèmes, 59 Registres financiers, 72 Stratégie de passation de marchés, 70 Stratégie des systèmes, 65 Stratégie des technologies et des communications, 67 Stratégie d'information, 64 Stratégies de gestion des changements, 71

—T— Technologies de l'information. Voir

Informatisation Third World Network, 25 Transparence, 13, 17 —U— Union européenne, 22 —V— Vérification du secteur public. Voir

Vérification externe

256

Vérification externe, 126

Compétence, 126 Exécution, 128 Indépendance, 125 Institutions supérieures de contrôle, 20, 87, 104, 111, 124 Planification, 127 Portée, 126 Suivi, 128

Vérification interne, 110

Efficacité, 108 Institutions supérieures de contrôle, 111 Organisation, 111 Normes, 108 Rôle, 108 Portée, 110

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