Les relations entre l’UE et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique : La renégociation de l’Accord de partenariat économique 2020-2030, enjeu essentiel pour renouer avec le co-développement

Francis Kern* et Claire Mainguy*

Cette note met en perspective l’évolution des relations entre l’Union européenne (UE) et lespays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) depuis les années 1960 et expliquepourquoi, suite à l’Accord de Cotonou de 2000, il faut désormais un renouveau dans cesrelations.

Dans ce numéro spécial du Bulletin, àl’occasion du 20ème anniversaire de lafondation de l’Observatoire des politiqueséconomiques en Europe et du 50èmeanniversaire de la création de la Faculté, nousvoudrions témoigner de la relation privilégiée etatypique établie avec les pays ACP par laCommunauté économique européenne, crééepar le traité de Rome en 1957, puis par l’UE(traité de 1993).

Les premiers accords entre la CEE et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique

Ce fut la convention de Yaoundé (1963) quiinstaura une liberté des échanges avec les Étatsafricains et malgache associés, mais aussi unecoopération économique financée par le Fondseuropéen pour le développement (FED) puis lesconventions de Lomé à partir de 1975, quiinstitutionnalisent cette relation économique.Les conventions de Lomé instaurèrent unrégime de préférence commerciale nonréciproque s’appuyant sur des mécanismes quiassuraient la stabilité des recettes d’exportation(Stabex) des pays ACP dont l’espace intégraitdésormais les anciennes colonies britanniquesmembres du Commonwealth suite à l’entrée duRoyaume-Uni dans la CEE le 1er janvier 1973.

Ce rappel est doublement significatif car ilsouligne d’une part, que les pays européens, leRoyaume-Uni compris, cherchaient à stabiliserles recettes d’exportation des anciennes colonieshéritières de la division primaire du travail entreles métropoles coloniales et leurs colonies, etd’autre part dans le contexte actuel du Brexit, ceà quoi s’était engagé le Royaume-Uni garant,

depuis l’abolition des Corn Laws (1846), dulibre-échange. Tout aussi paradoxal est que leprincipe de garantie des recettes d’exportationaux producteurs est aussi le principe fondateurpar le néerlandais Max Havelaar du commerceéquitable, du Fair Trade ou Commercio Justo.

L’Accord de Cotonou sous la contrainte de l’OMC

Sous la contrainte de l’OMC créée suite àl’accord de Marrakech le 1er janvier 1995, l’UEdoit respecter le caractère incontournable duGATT auquel veille désormais l’OMC, lerespect de la clause de la nation la plusfavorisée donc la réciprocité/équité dans letraitement de tous les partenaires commerciaux.Les clauses favorables aux pays ACP ne sontdésormais plus acceptables dans le commerceinternational.

C’est ainsi que l’Accord de Cotonou signé enjuin 2000 entre 79 pays ACP et les 27 États del’UE a constitué un tournant décisif, tantconceptuel qu’institutionnel, ouvrant unenouvelle ère dans les relations UE-ACP. Levolet commercial, communément appeléAccords de partenariat économique (APE),devra être négocié et conclu entre l’UE etchaque groupement d’intégration régionale auniveau des ACP. Cet aménagement constitue uncompromis où la dimension contractuelle tentede se perpétuer dans l’ouverture au libre-échange. C’est ainsi que le livre vert (1996)1

avait essayé de concilier l’inconciliable,

1 « Les relations entre l’Union européenne et les paysACP à l’aube du XXI siècle », livre vert de laCommission européenne, novembre 1996.

* Université de Strasbourg, CNRS, BETA UMR 7522, , F-67000 Strasbourg, France.

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l’existence de communautés d’intégrationrégionales comme partenaires privilégiés quipourront prendre comme modèle la dynamiquede l’intégration européenne fondées sur desinstitutions fonctionnelles et opérationnelles quiveillent à promouvoir désormais des relationséconomiques et commerciales fondées sur lelibre-échange2. A cet effet, après plus d’unedizaine d’années de négociations, l’APE pour larégion Afrique de l’Ouest a été approuvé par leschefs d’État de la région le 10 juillet 2014.Toutefois, la question de la nature et del’efficacité des instruments appliqués au gré descirconstances et à géométrie variable dans cetaccord est posée avec acuité et implique unefragilisation, voire une instabilité, du nouveaudispositif qui complexifie son évaluation.

Les études réalisées dans le but d’évaluerl’impact de l’APE sur les pays ACP n’ont paspermis de lever les inquiétudes et les doutes surles bienfaits de cet accord. Ces études mettenten évidence qu’aucun consensus précis nepermet d’affirmer avec certitude que l’APEfavoriserait davantage la croissance économiqueet la réduction de la pauvreté des ACP, et qu’ilimpliquerait une meilleure intégrationéconomique régionale ainsi qu’avec le reste dumonde. Néanmoins certains résultats ont montréun impact positif du démantèlement tarifaire surle bien-être des ménages, mais aussi sur lacompétitivité de certains secteurs, dû à la baissedes prix des intrants importés et de certainsproduits de grande consommation aussi bien enmilieu urbain que rural. Cependant, certainseffets attendus des APE dans les pays ACP sontplutôt négatifs, avec une ouverture de leurmarché aux produits européens plus compétitifset parfois subventionnés avec les risques d’undéclin de certains secteurs et par voie deconséquence d’une hausse du chômage queproduisent ces importations. Dans les effetsnégatifs, on peut aussi relever des pertes derecettes fiscales du fait de la libéralisation deséchanges. Or, ces taxes constituent une partimportante du financement du budget desgouvernements dans les pays ACP3. Ces

2 F. Kern, et C. Mainguy, « La politique dedéveloppement de l’Union entre logique commerciale etlogique solidaire », dans Dévoluy M. et Koenig G.(dir.), Les politiques économiques européennes, LeSeuil, Point, 2015.3 Pour des références précises sur les études d’impactdes APE, cf. Cyrille Yoda, « Les enjeux de l’accord departenariat économique UE/ACP, implications pourl’Afrique de l’Ouest et le Burkina Faso », chapitre 4,thèse de doctorat, BETA, Université de Strasbourg,

résultats contrastent notoirement avec lesanalyses dans la littérature théorique sur lecommerce international qui affirment etdémontrent que le libre-échange devrait êtrebénéfique pour tous les pays partenaires depuisla théorie des coûts comparatifs de Ricardo oule théorème Heckscher-Ohlin-Samuelson.

Autre incohérence du dispositif des APE dans lecontexte institutionnel existant : les pays lesmoins avancés (PMA) avaient déjà accès aumarché européen selon le principe « Tout saufles armes » initié par Pascal Lamy lorsqu’il étaitcommissaire européen ; donc seuls les paysintermédiaires grâce aux APE peuvent avoirdésormais un accès facilité au marché européen.

Les implications de la crise financière globale et de l’émergence des BRICS

Cependant depuis la crise de 2008, les paysdéveloppés multiplient les mesures derestriction commerciale. C’est un fait marquantqui n’est certainement pas anodin. « On ne peutpas parler de résurgence du protectionnismemais d’un coup d’arrêt du libre-échange »insiste Sébastien Jean, Directeur du CEPII.Aujourd’hui, plus qu’un coup de frein, c’est unerupture dans le processus de la mondialisationque met en œuvre le président Donald Trumpavec son slogan « America First ». Cettetendance au protectionnisme s’est trouvéerenforcée depuis 2018 par la décision duprésident américain de surtaxer les importationsd’acier et d’aluminium puis de prendre une sériede mesures protectionnistes sur de nombreuxproduits manufacturés (automobiles…) maisaussi agricoles tant vis-à-vis de la Chine que del’UE.

L’autre changement fondamental estl’émergence des BRICS (Brésil, Russie, Inde,Chine, Afrique du sud) qui crée unbouleversement sans précédent dans lesrelations internationales, en particulier commeélément perturbateur des relations UE/ACP.Nous ne sommes plus dans un monde bipolairecomme au temps de la guerre froide. Lesrelations multilatérales se complexifient etdéstabilisent la relation bilatérale entre l’UE etles ACP. L’APE voulait s’inscrire dans le cyclede Doha qui est une négociation multilatérale àun moment où les relations bilatérales semblents’imposer de plus en plus dans l’espacecommercial international. L’UE doit pouvoir

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donner de nouvelles perspectives aux ACP pourcontrer la concurrence des BRICS en premierlieu de la Chine mais aussi de l’Inde, de laTurquie, des pays du Golfe et du Maroc, de plusen plus présents dans les relations économiquesavec l’Afrique.

Par ailleurs, l’APE n’a été signé que par 13 payssur les 15 membres de la CommunautéÉconomique des États de l’Afrique de l’Ouest.Aux deux extrêmes, l’immense Nigeria et lapetite Gambie ne se sont pas encore joints auxpays signataires. De plus, il est contesté car il nerevêt aucun avantage commercial pour les PMAqui bénéficient déjà de l’initiative « Tout saufles Armes ». Pour le moment, seuls deuxsignataires (non PMA) en bénéficieraient d’unpoint de vue commercial : le Ghana et la Côted’Ivoire. Plus généralement, une partie dusecteur privé africain et la société civile ouest-africaine ne l’ont jamais approuvé. On constateun manque notoire d’adhésion à cet Accord.Même si les ménages et les PME peuventbénéficier du désarmement tarifaire, cela neconstitue pas un projet de partenariat.

Pourquoi faut-il renégocier les Accords dePartenariat Économique (APE) à l’horizon2020 ?

Il faudra prendre en compte le nouveau contexteinstitutionnel que constitue la ZLEC, cette Zonede Libre-Echange à l’échelle de tout leContinent africain initiée par l’Union africaineen juillet 2019. Il faudra notamment prendre enconsidération son impact sur le développementéconomique des États et le bien-être despopulations. Ainsi, dans la renégociation del’APE régional pour l’Afrique de l’Ouest et plusgénéralement avec l’ensemble descommunautés régionales qui composent lesACP, il faudra tenir compte de ce nouvelAccord. En principe, l’Accord de Cotonoudevrait expirer en 2020, alors qu’il est laréférence par excellence et le soubassement dela coopération politique et économique de l’UEavec les pays ACP comme nous l’avonssouligné. L’actuel PAPED (Programme desaccords de partenariat économique pour ledéveloppement) qui constitue le voletdéveloppement des APE ne programme lefinancement des investissements que dans desinfrastructures en lien avec le développement ducommerce national et régional et l’accès auxmarchés internationaux (Annexe 12 duprotocole d’accord Afrique de l’Ouest/UE). Or,

les missions du FED sont bien plusdiversifiées : elles concernent les infrastructuresau sens large d’une part, des programmes dedéveloppement ciblés sur l’adduction d’eau,l’habitat, la santé et l’éducation d’autre part.Elles sont des réponses plus adaptées que cellesdu PAPED centrées sur le développement deséchanges.

Pierre Jacquemot dans une étude récente4 insistesur le fait de restaurer les capacités endogènesdes pays ACP. Pour se faire, il propose et met enexergue trois piliers du renforcement desrelations UE/Afrique.

Le premier pilier est la préférence régionalepour activer l’intégration régionale. Dans cepilier, on est proche de l’ambition de l’Accordde Cotonou qui prônait de faire descommunautés régionales les partenairesprivilégiés de l’UE et de permettre la diffusiondu modèle européen d’intégration régionale saufque l’ouverture forcément différenciée deséconomies africaines entre PMA et pays àrevenu intermédiaire ne permet pas de renforcerles processus d’intégration. C’est pourquoi P.Jacquemot propose de privilégier unprotectionnisme sélectif à l’échelle du territoirerégional. Il suggère de construire des chaînes devaleur régionales comme réponse à la faibleparticipation de l’Afrique aux chaînes de valeurmondiales (la part de l’Afrique est passée de 3 à2 % du commerce mondial entre 2000 et 2016).De ce fait, les chaînes de valeur régionales sontune opportunité, comme en témoignent lesprojets interafricains qui ont quadruplé entre2003 et 2015 et qui sont passés de 7 à 25 % desprojets d’investissement en Afrique. Ces projetspour P. Jacquemot constituent un vecteur desynergies territoriales, 2e pilier du dispositif quipeut être complété par des « corridors », quiconstituent des lieux de développement spatial,à travers la conquête de marchés alimentairespar le développement de filièresagroalimentaires locales qui sont déjàopérationnelles pour combler la dépendancealimentaire des centres urbains en pleinecroissance.

Enfin, ces analyses conduisent l’auteur àproposer la mobilisation des ressourcesfinancières internes pour constituer une based’accumulation interne, 3e pilier du dispositif

4 « Les préférences régionales et la relation Afrique-Europe. Les conditions d’un partenariat équilibré » dansLarabi Laidi et Ivan Martin (dir), (2017), Le partenariatAfrique-Europe en quête de sens, OCP Policy Center,Rabat, Maroc.

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qui viendrait compléter et s’articuler aux deuxpiliers précédents. La combinaison deressources fiscales (500 milliards de $), aidepublique au développement (200 milliards de $)et capitaux étrangers (dont seulement 57milliards de $ sont des investissements directsétrangers tandis que 63 milliards de $ sont desfonds de la diaspora) peut contribuer à laconstitution de capacités d’accumulationendogène.

Ces trois piliers du renforcement des relationsUE/Afrique pourraient constituer uneperspective stimulante pour une nouvelle ère departenariat économique. D’où l’importancestratégique pour l’UE d’avoir un nouvel accordconforme aux valeurs humanistes qu’elle aappliquées dans les conventions de Lomé ; ils’agit de reconstruire des relations économiquesqui donneraient du sens au partenariat. Cedernier ne se limiterait pas aux relationscommerciales fondées sur le libre-échange telque le cycle de Doha de l’OMC « Commerce etdéveloppement » veut promouvoir. Ce cycleavait pour ambition d’imposer le libre-échangecomme horizon indépassable des relationscommerciales internationales et vecteur exclusifou pour le moins déterminant des processus dedéveloppement.

Ce qui paraît plausible doit devenir unimpératif : cet Accord doit se transformer pourne plus se limiter à un simple accordcommercial mais redevenir un accord portantsur le développement inclusif et durable afin derenouer avec les ambitions qui ont présidé auxconventions de Lomé. Le nouveau contexteinternational qui redonne une place auxrelations bilatérales pourrait être uneopportunité pour l’UE de renouer avec lesvaleurs humanistes qui ont présidé aux relationsentre les États de l’UE et les ACP et redevenirun modèle de partenariat pour les relations entred’autres pays et régions du monde. Les

recommandations du Comité d’Action pour ledéveloppement (CAD) de l’OCDE (2018)confortent cette ambition5.

Conclusion

Cette note montre que les relations entre l’UE etles pays ACP sont amenées à évoluer pour tenircompte du retour du bilatéralisme dans lesrelations commerciales, du contexte del’émergence des BRICS et de la montée duprotectionnisme depuis la crise financièreglobale. Pour réellement appuyer les politiquesde développement, le nouvel accord que l’UEdoit signer en 2020 avec les pays ACP devraitmiser sur des relations commerciales quiprennent mieux en compte les objectifs dedéveloppement durable et inclusif, afin derenouer avec des relations basées sur les valeurshumanistes. Ainsi, il pourrait devenir un modèlede partenariat pour les relations économiquesentre pays dans le reste du monde.

Nous nous proposons de revenir dans leprochain numéro du Bulletin sur les termes desnégociations à venir de l’Accord de Cotonoudans la nouvelle programmation budgétaire2021-2027, sur l’inscription de l’ensemble del’aide au développement dans le budget del’Union et sur l’ambition de l’UE d’incluredésormais le partenariat économique UE/ACPdans les Objectifs du développement durable(ODD) approuvés par l’Assemblée générale desNations unies en 20156.

5 « Examens de l’OCDE sur la coopération pour ledéveloppement : Union européenne 2018 », enparticulier « Principales conclusions etrecommandations du CAD. » (14 pages).6 F. Kern, et C. Mainguy « Des objectifs du millénairepour le développement aux Objectifs du développementdurable : quelle contribution de l’Union européenne ?Bulletin OPEE N° 35, Hiver 2016.

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