LES I NST I TUTI ONS DE L ’UNI ON EUROPÉENNE

Bibliographie : 

- Traité sur l’UE, autorisé en examen

- J. Roux : Droit institutionnel de l’union européenne

- M. Clapie : Manuel d’institutions européennes

Examens : Questions de cours, 1h

INTRODUCTION :

CHAPITRE 1 – LES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

SECTION 1 – LES BASES DE LA CONSTRUCTION COMMUNAUTAIRE

§1 – LA SPÉCIFICITÉ DU PROJET COMMUNAUTAIRE

Ce projet tel qu’il continue de se développer aujourd’hui a été initié par Jean Monnet et présenté par Robert Schuman dans le discours du quai de l’horloge lors d’une grande conférence de presse le 9 mai 1950. Monnet et Schuman ont vécu les deux conflits mondiaux et on ressentit le prix des divisions européennes. J. Monnet a été qualifié d’homme de l’ombre, c’est surtout un concepteur qui s’est efforcé de faire endosser ses idées et ses projets par des hommes politiques. Il a ainsi imaginé une union franco-britannique pendant l’entre deux guerre.

Il a ensuite imaginé la CECA et la CED. Il a cependant aussi exercé des fonctions importantes : secrétaire général de la SDN, membre du Comité Français de Libération Nationale et nommé Commissaire au Plan par la Général de Gaulle. Il a exercé de hautes fonctions au sein des institutions européennes et a été élu président de la haute autorité de la CECA jusqu'à sa démission pour échec du projet de CED. Schuman peut être décrit comme l’homme d’une double culture franco-germanique. Il a donc eu la citoyenneté allemande tout en s’opposant au pouvoir nazi. Dés la fin de la guerre il a occupé d’importantes fonctions politiques. C’était un homme de gouvernement, il y entre en 1946 comme ministre des finances, puis il est nommé président du conseil en 1947 et ministre des affaires étrangères de 1948 à 1952. Il a été garde des sceaux en 1955 avant de devenir président de l’assemblée consultative (actuel parlement européen) de 1956 à 1960. Ce ne sont pas les seuls pères fondateurs, mais il ont été tous deux à l’origine du plan Schuman, et leur expérience a marqué la construction européenne autour de trois idées : une perspective résolument fédéraliste, et une dynamique fonctionnelle, fondée sur la technique de l’intégration.

1

A) LA PERSPECTIVE FÉDÉRALISTE

Dans un discours au CFLN le 5 aout 1943, Monnet considérait « qu’il n’y aura pas de paix en Europe si les états se reconstituent sur une base de souveraineté nationale avec ce que cela implique de politique de prestige et de protection économique. Les pays d’Europe sont trop étroit pour assurer à leur peuple la prospérité et les développement sociaux indispensables, cela suppose que les états d’Europe s’unissent en une fédération, ou une entité européenne qui en fasse une identité économique ». Cette perspective va être retrouvée dans la déclaration du quai de l’horloge où le projet présenté par Schuman a pour ambition ultime de marquer la première étape de la fédération européenne, donc de jeter les premières assises d’une fédération européenne indispensable à la paix.

Le fédéralisme peut se définir comme un mode de groupement structuré qui implique l’autonomie politique des collectivités membres mais aussi leur soumission à des décisions fédérales, à l’adoption desquelles ces collectivités sont associées. Dans l’histoire et en droit constitutionnel, la fédération se confond avec l’état fédéral, opposé à l’état unitaire. En Europe il en existe plusieurs exemples, notamment l’Allemagne ou encore la Suisse. L’état fédéré détient presque toutes les caractéristiques d’un état, sauf la personnalité juridique sur la scène internationale.

La confédération est une association d’états qui respecte leur souveraineté internationale. Elle se traduit donc par la mise en place d’institutions destinées à accorder les politiques des membres dans certains domaines. La confédération n’est pas un état du point de vue du droit international. Historiquement cette forme a peu subsisté. L’objectif fédéral est de moins en moins affiché dans les communautés européennes. Toute référence à une évolution vers une structure fédérale a été retirée des traités. L’union reste aujourd’hui encore une structure sui generis. La perspective fédéraliste a d’abord déterminé la méthode communautaire. À l’époque, au début des années 50, l’idée fédérale bénéficiait d’une très forte adhésion, y compris au sein des sociétés civiles. L’originalité du plan Schuman tenait à l’idée que l’objectif fédéral allait être atteint par la voie fonctionnelle.

B) LA DYNAMIQUE FONCTIONNELLE, OU FONCTIONNALISME

L’idée essentielle du plan Schuman est « que l’Europe ne se fera pas d’un coup ni sur une construction d’ensemble, elle se fera par des réalisations concrètes, créant d’abord des solidarités de fait et par l’établissement de bases communes, de développement économique ». Si on rapporte le plan Schuman aux différentes propositions émises pendant le congrès de La Haye de 1948, on mesure une certaine rupture. Les participants au congrès de la Haye avaient eux mêmes envisagé une unification européenne de manière progressive, mais cette progressivité se traduisait par la mise en place étalée dans le temps de différentes institutions, dont :

en premier lieu un conseil supérieur de l’Europe pour prendre les mesures nécessaires au redressement économique, la défense, le maintien des libertés démocratiques et la préparation d’une union politique et économique ;

ensuite avec la mise en place d’une assemblée parlementaire issue dans un premier temps des parlements nationaux ;

enfin avec la constitution d’un secteur de défense.

2

C’est dire que cette approche institutionnelle se faisait avec un fort primat accordé aux questions politiques.

Dans le plan Schuman, inspiré de Monnet, l’idée est au contraire de passer en premier par l’économie qui permet de créer une solidarité de fait. Cette solidarité de fait mènera à terme à une union politique. Le plan Schuman ne prétend donc pas intégrer l’ensemble des fonctions et secteurs dans un schéma de type constitutionnel, mais plus simplement d’opérer la mise en commun de production de base en les plaçant sous une autorité supranationale, donc une autorité qui se situe au dessus des états. Schuman déclare ainsi en 1951 « Faire l’Europe c’est précisément coordonner les activités des pays européen, accroitre leur efficacité en les libérant des égoïsme nationaux, les orienter vers un bien commun supranational ». L’américain Ernst Haas a mis en avant deux principes essentiels de la méthode communautaire :

l’effet d’entrainement (théorie du spillover, qui oblige les états membres de la communauté à approfondir la mise en commun de leurs intérêts, sous peine de reculer. Toute nouvelle réalisation, une fois achevée, en appelle une autre) ;

l’effet cliquet (tout retour en arrière est très difficilement envisageable, irréversibilité des transferts de compétence). Le spill over semble être un mécanisme que les états ne contrôlent pas, en réalité il repose toujours sur le consentement des états, ce sont eux qui déterminent l’ampleur de la mise en commun. Il y a donc une dynamique objective mais aussi des choix politiques. Sous réserve de cette nuance, la dynamique fonctionnelle a put opérer grâce à une méthode particulière : l’intégration. Le fonctionnalisme est donc une théorie développée pour rendre compte du fonctionnement du plan Schuman.

C) LA MÉTHODE INTÉGRATIVE :

Les très nombreuses organisations européennes créées à la fin des années 40 avaient comme caractéristique commune de reposer sur la coopération intergouvernementale. Schuman et Monnet voulait dépasser ce mode de collaboration des états. L’intégration est donc d’abord une notion économique. Au plan économique elle revêt une double dimension négative et positive.

D’un point de vue négatif elle demande la suppression des entraves aux échanges entre les états membres et à la libre circulation des biens et des moyens de production.

De manière positive elle suppose aussi une coordination des politiques nationales, voire l’institution de politiques communes.

Juridiquement l’intégration, telle que théorisée par Pierre Pescatore, correspond à un mode de redistribution des fonctions, de réaménagement des souveraineté, on peut ainsi parler de souveraineté partagée, voire amputée du point de vue des états. L’intégration va se distinguer par quatre éléments cumulatifs :

La mise en place d’institutions, d’organes, indépendants des états, appelées à défendre d’autres intérêts que les intérêts nationaux

Le recours à la majorité, éventuellement qualifiée pour l’adoption des décisions

3

Le pouvoir d’édicter des règles de droit, qui sont obligatoire pour les états sans avoir besoin d’être confirmées, ratifiées, ni pouvoir être modifiées en droit interne ; et qui sont aussi susceptibles d’atteindre les particuliers.

Elle implique le dessaisissement de l’état qui renonce à exercer des compétences. Il existe plusieurs degrés de dessaisissement. Les institutions européennes peuvent avoir :

- une compétence exclusive (rare), - partagée (l’état continue de pouvoir légiférer, dans la mesure ou l’union n’a pas

exercé sa propre compétence en émettant des actes d’harmonisation totale) - ou simplement d’encadrement (la norme communautaire n’a pas vocation à se

substituer à la norme nationale), - enfin les compétences européennes peuvent être complémentaires (l’état

exerce une compétence et les institutions de l’union lui apporte une aide financière pour mener à bien cette compétence).

L’idée de dessaisissement est caractéristique de la logique d’intégration mais elle se fait donc à différentes échelles. Cette idée d’intégration s’est exprimée pour la première fois dans la CECA.

§2 – LA MISE EN PLACE DU PROJET COMMUNAUTAIRE

A) LA CRÉATION DE LA CECA

Cette mise en commun de la production de charbon et d’acier est fondatrice du plan Schuman. Cette idée a été soutenue dés le départ par Konrad Adenauer, chancelier allemand puis par De Gasperi et Spaak, ministres des affaires étrangères italien et belge. Les négociations sont donc engagées en juin 1950 entre 6 états : la France, l’Allemagne, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas. Le Royaume-Unis s’étant refusé à toute aliénation de souveraineté a refusé de participer aux travaux préparatoires. Ces négociations aboutissent à la signature du traité de Paris le 18 avril 1951 qui met en place la CECA. L’intégration est alors mise en place pour une période de 50 ans. Il s’agissait d’organiser un marché commun, une zone de libre échange et de libre concurrence pour le charbon et l’acier. Le système est donc à dominante néo-libérale, mais ce libéralisme n’excluait pas des méthodes interventionnistes en cas de crise, ni même des méthodes d’apparence dirigiste puisque des prix maxima pouvaient être imposés de manière à garantir un accès à certains produits.

L’option libérale n’excluait pas des considérations sociales et la communauté avait également pour mission d’améliorer les conditions de vie et de travail ainsi que d’assurer l’égal accès aux sources de production. Sur le plan juridique, la principale originalité du traité de Paris est de confier la gestion de ce marché commun à une haute autorité CECA formée de 9 personnalités indépendantes.

Lors des négociations, les petits états avaient obtenus que la structure de la CECA comporte en outre un conseil spécial des ministres chargé de coordonner l’action de la haute-autorité avec celle des gouvernements, ainsi qu’une assemblée composée de parlementaires nationaux, et une cour de justice. Cette structure quadripartite sera ensuite systématiquement reprise. Le traité de Paris se distingue en ce qu’il attribuait le pouvoir de décision à la haute autorité. Par la suite on verra que ce schéma supranational a subits quelques reculs.

4

B) L’ÉCHEC DE LA CED

Face à la menace soviétique, la participation de la RFA à la défense du continent semblait s’imposer et les USA suggérait son réarmement au Conseil Atlantique Nord en septembre 1950. Compte tenu du passé récent, cette suggestion faisait inévitablement naitre certaine crainte, et la France réagit avec vigueur le 29 octobre 1950. Inspiré par Jean Monnet, le président du conseil René Pleven, présentât un nouveau projet consistant plutôt à former une armée européenne sous commandement commun qui permettrait d’intégrer des unités allemandes sans pour autant que l’Allemagne dispose d’une armée nationale (Plan Pleven, 1950). Un traité instituant une Communauté Européenne de Défense fut signé le 27 mai 1952 entre les 6 états membres de la CECA, se texte se doublant d’une projet d’union politique de nature fédérale qui absorberait la CECA, la Communauté Européenne de Défense, et qui recevrait compétence dans les domaines de la défense, de la politique étrangère et de l’économie.

En France, l’opposition au traité CED se fortifie, et le 30 aout 1954 c’est l’assemblée nationale qui s’oppose à sa ratification alors que celle-ci avait déjà eu lieu dans les autres états membres. En raison de cet échec, s’est imposée une distinction entre intégration économique et intégration politique. De plus cet échec est venu valider la voie initiée par la CECA d’une démarche très pragmatique et essentiellement économique pour parvenir à l’unité européenne.

C) L’INSTITUTION DE LA CEEA ET DE LA CEE

Tenu à l’initiative des pays du Benelux, la conférence de Messine en 1955 marqua une volonté de relance de la construction communautaire. Les 6 gouvernements représentés se montrèrent convaincus que le moment était venu de franchir une nouvelle étape tout en émettant l’avis que la construction européenne se devait de se réaliser d’abord dans le domaine économique.

Un comité, présidé par P-H Spaak fut chargé de préparer un rapport sur les possibilités d’une union économique générale ainsi que sur une union dans le domaine nucléaire. Ce rapport constituât la base des négociations aboutissant à la signature, pour une durée indéterminée, des deux traités de Rome instituant la Communauté Économique Européenne et le Communauté Européenne de Énergie Atomique.

L’objectif du traité Euratom était pour l’essentiel de faire face à un risque de pénurie énergétique, et de compenser le retard pris en matière nucléaire par les états continentaux. Il s’agissait donc de développer une industrie nucléaire civile européenne à travers l’institution d’entreprises communes, la coordination des investissements, la promotion de la recherche et la diffusion des informations.

Le traité instituant la CEE avait pour objectif d’intégrer les économies nationales des 6 états membres dans un marché commun généralisé. La première étape consistait à instaurer une union douanière avec des tarifs douaniers extérieurs communs et une libre circulation des services et des biens au sein de l’union. Cette réalisation implique l’abolition de toutes les restrictions à la libre circulation des services, des travailleurs, des marchandises et des capitaux, de manière à ce que le marché commun fonctionne comme un marché national. Cette réalisation s’accompagne de politiques communes, notamment dans le domaine agricole (PAC), commercial (PCC) et dans le domaine des transports et de la pèche.

5

Vu l’ampleur de ces objectifs, la progressivité de l’intégration se conçoit d’une manière nouvelle par rapport au traité de Paris, elle se conçoit non plus par secteur mais pas étapes. Juridiquement le traité de Rome est simplement un traité cadre, il assigne des objectifs et pose des principes, mais la mise en œuvre de ces principes va impliquer l’adoption d’actes très nombreux pour que se réalise le marché commun.

Au demeurant, les deux traités de Rome avaient en commun de ne plus confier le pouvoir de décision à l’institution supra nationale et indépendante, renommée alors Commission (et non plus haute autorité). La responsabilité de créer des règles nécessaire à la mise ne place du marché commun revient alors au conseil des ministres, organe représentant des gouvernements.

A l’origine il y avait donc trois communautés qui étaient chacune dotée de sa personnalité juridique et de sa propre structure institutionnelle, les traités de Rome ne l’avaient que partiellement unifié, en prévoyant que l’assemblée parlementaire et la cour de justice seraient des institutions communes à la CECA, la CEE et Euratom. Pour le reste il y avait donc 6 organes exécutifs. Cette architecture pouvait sembler paradoxale vu que les trois communautés s’inscrivait dans un objectif commun : l’unité européenne.

Le traité de Bruxelles (1965) à opéré la fusion de exécutifs, les trois communautés sont alors unies par une structure institutionnelle commune. Ce mouvement d’unification ne doit pas occulter des évolutions assez contrastées et c’est la CEE qui va rapidement devenir dominante.

SECTION 2 : LES RELANCES DE LA CONSTRUCTION COMMUNAUTAIRE

L’histoire de la construction communautaire est marquée par des crises qui ont donné de nouveaux élans à la construction. Ce caractère s’est manifesté à la période transitoire d’entrée en vigueur du traité CEE.

Durant les 12 ans de cette période transitoire, les états et les institutions devaient poser les bases du futur marché commun. C’est durant cette période qu’a été instituée l’union douanière (1968), qu’ont été adoptés les règlements de base de la politique agricole commune et de très nombreuses directives destinées à faciliter la libre circulation des travailleurs, salariés ou indépendants.

Toutefois, c’est aussi dans cette période que se sont manifestées de très fortes dissensions entre les états membres, ou plus précisément entre la France et ses partenaires. En effet, la politique du général De Gaulle était empreinte d’une forte hostilité à l’atlantisme mais aussi au modèle même de la supranationalité. La candidature du Royaume-Unis fut ainsi un premier sujet de discorde, le président français y mis en effet par deux fois son veto.

Les dissensions se sont encore avivées sur la question des prolongements politiques de l’intégration économique. L’échec de la CED n’avait, en effet, pas mis un terme à l’idée même que l’intégration économique devait s’accompagner d’une forme de regroupement plus politique.

En 1961, le plan Fouchet fut ainsi proposé, visant à constituer une union politique, compétente en matière de politique étrangère et de défense, mais fonctionnant sur la base d’une structure strictement intergouvernementale où les responsabilités principales incomberaient à un organe représentant les états et dont les décisions seraient prises à l’unanimité. Ce modèle excluait le modèle des institutions communautaire et rencontra une vive opposition des autres états membres.

6

Enfin, une crise majeure éclatât en 1965 lorsque le 30 juin, le gouvernement français décida de pratiquer la politique de la chaise vide pour protester contre les propositions de la commission qui liaient la question du financement de la PAC à l’institution de ressources propres au bénéfice de la communauté et à une augmentation des pouvoirs du parlements européen (assemblée parlementaire). Cette contestation d’ordre financier et institutionnel s’inscrivait en outre dans la perspective du passage au vote majoritaire qui avait été en principe fixé par le traité de Rome au 1er Janvier 1966. La France n’acceptais pas qu’un état souverain puisse se voir imposer des décisions qu’il n’admettait pas. L’absence des ministres français, qui ne siégeaient plus au conseil où l’unanimité était toujours requise bloqua donc les institutions pendant plusieurs mois.

La crise se dénoua avec le compromis de Luxembourg de janvier 1966 à partir duquel la pratique du consensus s’est banalisé, le conseil des ministres ne votait donc plus, de sorte que sur toutes les questions considérées par un états comme relevant de ses intérêts fondamentaux, les représentants des gouvernements disposent donc d’un droit de veto. Le compromis à permit de sortir de la crise de la chaise vide, mais il a durablement faussé le fonctionnement de l’intégration jusqu’au milieu des années 1980.

D’où la nécessité des relances, dont le premier tournant est le sommet de la Haye en 1969, avant d’être prolongé par une disposition de l’acte unique européen.

§1 : LE SOMMET DE LA HAYE

Les sommets réunissent les chefs d’états des pays de l’union. Celui de la Haye est significatif en ce qu’il a permit de nouveaux développements de l’intégration, mais aussi parce qu’il a permis la mise en place de la coopération politique européenne, la CPE.

A) LES DÉVELOPPEMENTS POLITIQUES DE L’INTÉGRATION

Le communiqué final du sommet de la Haye mettais l’accent sur trois thèmes : l’achèvement, l’approfondissement et l’élargissement.

1) L’ACHÈVEMENT

Ce processus d’achèvement se traduisit par deux adaptations institutionnelles qui étaient envisagées par le traité de Rome de 1957 mais qui n’avaient pas put être réalisées dans le contexte de crise.

La première adaptation a concerné le mode de financement des communautés européennes. Jusqu'à alors, les communautés étaient financées par des contributions étatiques, comme toute autre organisation internationale, ce qui donnait donc un moyen aux états de contrôler les politiques entreprises par les communautés. Dans le prolongement direct du sommet de la Haye, une décision du 21 avril 1970 organisa le remplacement de ces contributions étatiques par une système de ressource propre, autrement dit de recettes définitivement attribuée aux communautés et leurs revenant de droit, sans qu’une décisions ultérieure des autorités nationales soit nécessaire.

A l’origine, ces ressources ses constituaient en premier lieu des droits à l’importation perçut sur les produits fabriqués dans des pays tiers et mis en circulation dans le marché commun ainsi que des droits perçut sur les produits agricoles importés de pays tiers. S’y ajoutait une ressource dite d’ « équilibre », formée par un taux prélevé sur l’assiette harmonisée de la

7

TVA. Cette ressource d’équilibre n’a pas suffit, une 4ème ressource propre est donc venue s’ajouter : la ressource PNB prélevée aux états en fonction de leur PNB, ce mécanisme rappelle le financement par contribution étatique, sauf que les parlements nationaux ne peuvent pas intervenir dans le choix de ce budget.

La seconde adaptation a consistée à mettre fin à la désignation des membres de l’assemblée parlementaire au sein des parlements nationaux, donc à mettre fin à un mécanisme de représentation indirecte des peuples. Le traité de Rome se distinguait cependant en ce qu’il permettait, envisageait, un passage à l’élection au suffrage universel direct des députés européens. A cet effet, l’accord unanime des états membres était cependant requis et ce principe était loin d’être acquis, la France faisant notamment valoir que une fois dotée d’une telle légitimité, l’assemblée parlementaire chercherait à s’attribuer de nouvelles compétences, menaçant alors le principe de la souveraineté nationale et perturbant l’équilibre communautaire.

Il faudra attendre le sommet de Paris en 1974 pour que la situation se dénoue. Ce sommet est marqué par la présence de nouveaux dirigeants en France, en Allemagne et au Royaume-Uni. Le principe d’une représentation directe des peuples de la communautés fut alors arrêté et acté par un acte du conseil du 20 avril 1976 relatif à l’élection au suffrage universel direct des membres de l’assemblée parlementaire. Ces actes sont pris par les représentants des états et constituent une révision simplifiée des traités qui a donc subit un processus de ratification dans les états membres. On va donc au bout de la logique de l’achèvement de l’intégration

2) L’APPROFONDISSEMENT :

Deux séries de réalisation ont témoigné de ce fameux effet d’entrainement.

En premier lieu, confronté aux conséquences néfastes de la fluctuation des monnaies sur les échanges intracommunautaires et sur les dispositions de la PAC, les chefs d’états et de gouvernement, lors du sommet de La Haye, exprimèrent leur volonté de progresser sur la voie d’une véritable union économique et monétaire. Sur cette base, le plan Werner de 1970 proposait d’unifier à terme les politiques économiques nationales sous l’égide des communautés, et de créer une organisation monétaire susceptible d’aboutir en 1980 à une monnaie unique.

Bien que ce plan ait été approuvé par deux résolutions du conseil en 1971 et 72, il n’a pas réellement put être mis en œuvre compte tenu du contexte international, notamment la volonté des États-Unis de bloquer le dollar. Il a simplement pris la forme très embryonnaire du Serment Monétaire Européen. Il faudra ensuite attendre 1979 pour que l’Union Monétaire trouve son premier ancrage à travers le Système Monétaire Européen. Le but du SME était d’assurer une stabilisation des taux de change, des monnaies, autour d’un étalon commun, l’écu, fondé sur un panel de monnaies européennes. Dans le cadre du SME il était prévu que les fluctuations entre les monnaies de 2 états participants ne pouvaient pas dépasser un taux charnière définit en écus. Le Royaume-Uni n’a fait son entré dans le SME qu’en 1990, pour en ressortir en 1992.

Parallèlement, toutes les potentialités des traités furent exploitées pour développer différentes politiques d’accompagnement de l’intégration économique. Lors du sommet de Paris d’octobre 1972, les dirigeants des états membres de la communautés étaient convenus que l’expansion économique ne pouvait pas être une fin en soi, mais qu’elle devait en priorité permettre d’atténuer la disparité des conditions de vie. L’intention était alors de mettre le progrès au service de tous, en attachant une

8

attention particulière aux valeurs et aux biens non matériels. Ces déclarations se sont concrétisées en premier lieu par le développement d’une politique régionale destinée à réduire les écarts de développement entre les régions, avec la création en 1975 du FEDER. Les premières bases d’une politique de protection de l’environnement ont aussi été jetées à ce moment, ainsi que celle d’une politique de protection des consommateurs, tout cela en conséquence de l’ouverture du marché. Le sommet de Paris a aussi permit de renforcer la politique de protection des travailleurs, notamment sur le terrain de l’égalité homme- femme dans le monde du travail (directive D76/207). Dans ces domaines, le traité ne prévoyait pas de disposition qui permettait à la communauté de prendre des actes, ils ont donc été pris en accord avec la clause de révision et d’adaptation.

3) L’ÉLARGISSEMENT

Les communautés se présentaient à l’origine comme la « petite Europe », et toute ouverture semblait difficile, compte tenu notamment de la position française hostile à l’atlantisme. Après que le président Pompidou ait levé le veto à l’adhésion du Royaume-Uni lors du sommet de La Haye, des négociations s’ouvrirent immédiatement avec quatre états candidats : Royaume-Uni, Irlande, Danemark, Norvège, et se conclurent par la signature d’un traité d’adhésion le 22 janvier 1972. Au 1er

janvier 1973, les communautés ne comptaient effectivement que 3 nouveaux membres, la ratification du traité d’adhésion s‘étant heurté en Norvège à un référendum négatif.

Il apparut assez vite que certains problèmes n’avaient pas été correctement anticipés. Dés mars 1974, le Royaume-Uni demandât une renégociation de ses conditions d’adhésion, en particulier celles relatives au système de ressource propre, sous menace de se retirer. En 1975, cet état obtient qu’un mécanisme correcteur soit introduit. En 1978, Thatcher obtient que des dépenses spécifiques de la communauté envers le Royaume-Uni soient instituées. Lors du conseil de Fontainebleau en 1984, il fut décidé de donner au Royaume-Uni une compensation équivalente à un pourcentage de son solde net négatif, c’est ce qu’on appelle le chèque britannique, dans le cadre de la politique du juste retour, une politique radicalement contraire au fondement même des communautés qui doit reposer sur la solidarité des états membres. Ces particularités ont crée des dissensions jusqu’en 2005 lorsque la Grande-Bretagne demande une réduction des fonds alloués à la PAC et que la France demande la suppression du chèque britannique.

La perspective d’une ouverture vers le sud des communautés fut abordée avec plus de prudence, la Grèce en 1975 et le Portugal en 1977 avaient cependant fait acte de candidature. Le régime politique de ces états demandait cependant encore a être stabilisé, mais au delà se posait aussi un problème économique. En effet ces trois états présentaient un niveau de développement assez inférieur à celui des membres de la communauté, et surtout une économie fondée sur des productions agricoles déjà excédentaires. De ce fait, l’élargissement s’est opéré en deux temps, avec en premier lieu l’entrée de la Grèce en 1981, puis celle de l’Espagne et du Portugal en 1986. Le sommet de la Haye a donné d’autres impulsions décisives à la construction de l’UE en mettant en place la Coopération Politique Européenne.

9

B) LA MISE EN PLACE DE LA CPE

Après l’échec successif du modèle intégratif incarné par la CED (1953), puis d’un méthode plus confédérative avec le plan Fouchet, les débats de principe lors du sommet de la Haye furent laissés de coté, et les chefs d’états et de gouvernement invitèrent seulement les ministres des affaires étrangère à étudier « la meilleure manière possible de réaliser des progrès dans le domaine de l’unification politique ». Conformément à ce mandat, les ministres approuvèrent ainsi le 29 octobre 1970 le rapport Davignon, également dit rapport de Luxembourg. Ce document constitue l’acte fondateur de la CPE.

Le constat a été fait que les développements actuels des communautés européennes de l’intégration imposent aux états membres de se doter des textes intérieurs permettant d’harmoniser leurs points de vue en matière de politique internationale. C’est dans ce domaine des politiques étrangère qu’il convenait alors de faire porter concrètement les premier efforts pour manifester aux yeux de tous la vocation politique de l’Europe. Ces décisions identifient le domaine essentiel de la CPE, une coopération exclusivement centrée sur la politique extérieure, à l’exclusion des questions de défense. A partir de là, les mécanismes esquissés par le rapport Davignon restaient très diplomatiques. L’objectif était, d’une part, d’assurer par une information et des consultations régulières, un meilleurs compréhension mutuelle sur les grands problèmes internationaux, et d’autre part, de renforcer la solidarité des états membres en favorisant une coordination des points de vue, la concertation des attitudes et, si nécessaire et possible, des actions communes.

Perfectionné par la suite du rapport Davignon, notamment par les rapports de Copenhague (1971) et Londres (1981), les gouvernements vont se concerter et éventuellement adopter une déclaration commune. Quoi qu’elle soit donc strictement intergouvernementale, la CPE ne pouvait pas fonctionner indépendamment des communautés, de ce fait, la commission, dés l’origine, avait été invitée à faire connaître son avis chaque fois que les questions de politiques internationales examinées par les ministres entrainerait des effets sur les activités de la communauté. Cette nécessaire liaison entre intégration économique et coopération politique a, au demeurant, conduit les chefs d ‘états et de gouvernement, à institutionnaliser leurs sommets et donc à créer, en 1974 à l’issu du sommet de Paris, le Conseil Européen, une instance qui sera donc totalement transversale. Ce lien intrinsèque entre coopération et intégration, ne sera finalement formalisé qu’avec l’Acte Unique Européen.

§2 : L’ACTE UNIQUE EUROPÉEN (AUE), FÉVRIER 1986

Au milieu des années 1980, la nécessité d’une nouvelle relance s’était fait sentir, d’abord parce que les chocs pétroliers avaient put créer des réflexes protectionnistes, et au delà, parce que la réalisation du marché commun accumulait un très net retard, en raison notamment des difficultés de négociation.

Le conseil européen de fontainebleau (1984) institua deux comités ad hoc en vue, d’une part, de faire des suggestions quand à la construction européenne, et d’autre part en vue de faire des suggestions sur la libre circulation des personnes car la volonté s’affirmait déjà de placer les citoyens au cœur de la construction communautaire, pour passer de l’Europe des marchands à l’Europe des citoyens (comité …).

10

A la lumière des rapports établis par ces deux comités, le conseil européen de Milan (1985) demanda la formation d’une conférence intergouvernementale investie d’un double mandat : procéder aux modifications nécessaires du traités CEE (traite de Rome) et d’autre part, rédiger un traité sur la coopération politique. De ce fait, ce sont d’abord des textes distincts qui ont été négociés, avant qu’un compromis ne permette de les réunir en un seul instrument, d’où ce nom d’Acte Unique Européen, qui ne doit cependant pas masquer le caractère hybride de l’instrument d’un point de vue juridique. En effet pour une partie il se présente comme le premier grand traité de révision globale du TCE mais aussi comme un traité international classique de coopération intergouvernementale. Instrument dont l’apport va se découpler : d’un coté la planification du marché intérieur comme révision de la TCE, et en tant que traité internationale plus classique : la codification de la CPE.

A) LA PLANIFICATION DU MARCHÉ INTÉRIEUR

L’AUE doit beaucoup au livre blanc de la commission européenne de juin 1985 sur l’achèvement du marché intérieur. Dans ce document, l’institution constatait en effet que subsistait encore des obstacles aux échanges, constitués par des barrières physiques et techniques du à la disparité des législations nationales, et des barrières fiscales. En conséquence, la commission avait dressé l’inventaire des quelques 80 mesures qui devaient être prises pour démanteler ces entraves avant le 1er janvier 1993.

L’AUE restera sans doute pour avoir repris ce projet mobilisateur, en assignant à la communauté européenne un objectif concret et daté : édifier un marché intérieur, un espace sans frontières dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux et assurée, au cours d’une période allant jusqu'au 31 décembre 1992. Comme cette échéance n’avait pas d’effet obligatoire, il revenait au conseil d’adopter tous les règlements communautaires nécessaire afin d’en faciliter l’adoption.

Sur un plan institutionnel, l’AUE a donc prévu que pour le rapprochement des législations nationales, les représentants des états statueraient à la majorité qualifiée.

A la suite de l’AUE, le compromis de Luxembourg a été abrogé dans les faits, le conseil a recommencé à voter à la majorité qualifiée. Parallèlement, l’AUE confortait l’intégration économique positive en étendant formellement les compétences des communautés au domaine de l’environnement ainsi qu’en matière de recherche et de développement technologique. Il introduisit surtout, à travers la cohésion économique et sociale, un principe de solidarité afin de corriger les disparités au sein de la communauté, que l’entrée des nouveaux membres avait accentués. L’AUE a opéré d’autres modifications institutionnelles : d’une part les pouvoirs du parlement européen ont été renforcé afin de remédier à un certain déficit démocratique (les parlements nationaux sont effacés, le parlement européen n’a qu’un rôle consultatif) à travers la procédure de coopération et la procédure d’avis conforme (le parlement peut ratifier mais ne peut pas faire d’amendements). Par ailleurs, la commission s’est vue conféré un pouvoir général d’exécution des actes. Enfin, pour décharger le rôle de la cour de justice, la faculté est donnée au conseil de créer une juridiction communautaire de première instance. Parallèlement, l’AUE, en son titre 3 et venue codifier la CPE.

11

B) LA CODIFICATION DE LA CPE

L’AUE est le premier traité à inclure la coopération en matière de politiques étrangères. En vertu de son article 30 §1, les états devaient ainsi s’efforcer de formuler et de mettre en œuvre une politique étrangère européenne. La formule ne doit pas tromper : l’AUE n’opère aucun transfert de compétence en faveur des communautés européennes, les règles applicables à la coopération politique demeuraient distinctes, le mode normal d’adoption des décisions restait le consensus, même si les autres parties contractantes devaient s’abstenir dans la mesure du possible d’y faire obstacle. Pour l’essentiel l’AUE s’est borné à codifier les pratiques intergouvernementales antérieures, tel que convenu dans les rapports de Luxembourg, Copenhague et Londres. Quelques points ont été complété : création d’un secrétariat politique , extension du champ de la coopération aux aspects politiques et économique de la sécurité, extension des liens avec les institutions communautaires.

Dans sa première partie, l’AUE officialise l’existence du Conseil Européen et fixe sa composition. Sur le plan de la coopération politique, le principal mérite de l’AUE aura été d’ouvrir la voie à une consécration textuelle et conventionnelle de la vocation politique de la construction européenne. Comme le rappel son article 1, les communautés européennes et la coopération politique européenne ont pour objectif de faire progresser ensemble et concrètement l’Union Européenne. Ainsi l’AUE préfigurait l’architecture de cette nouvelle entité.

CHAPITRE 2 : L’UNION EUROPÉENNE

L’apparition de l’Union Européenne en 1992 a marqué un tournant. Dans un contexte international profondément renouvelé, cette nouvelle entité va se trouver dans une situation de transformisme permanent. Son édification va ainsi être marquée par la succession rapide de traités. Son expansion va être sans précédent avec celle des communautés, cet élargissement massif n’étant pas sans créer des problèmes de fonctionnement qui vont conduire à une reconfiguration opérée par le traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2009.

Documents importants : TUE : Art : 13 -> 20 ; TFUE : Art. 189 -> 245 ; éventuellement : Protocole n°1 & n° 3.

SECTION 1 : L’ÉDIFICATION DE L’UNION EUROPÉENNE

§1 : LE TRAITÉ FONDATEUR : LE TRAITÉ DE MAASTRICHT DU 7 FÉVRIER 1992

Comme, l’AUE, le Traité sur l’Union Européenne est un traité composite : de révision et de fondation. En tant que traité de révision, toutes ses dispositions ont été intégrées dans le traité de Rome et il ne subsiste en tant que tel que dans sa partie fondation : la création de l’Union Européenne. En effet, par le traité de Maastricht, les états membres ont décidé d’instituer une Union Européenne qui n’est pas véritablement définie, mais seulement décrite et qui est donc réputée reposer d’une part sur les communautés européennes et d’autre part sur les politiques et formes de coopération

12

spécifiquement instituées. Cette architecture très particulière va brouiller quelque peu la nature de l’Union et rendre d’autant plus difficile sa qualification.

A) L’ARCHITECTURE DE L’UNION.

L’Union repose sur les communautés, celles ci vont donc constituer son premier et principal pilier. Dans le même temps, Maastricht introduit aussi une politique étrangère et de sécurité commune, qui va constituer son deuxième pilier. Enfin, le traité de Maastricht introduit une coopération en matière de justice et d’affaires intérieures, qui forme le troisième pilier. Le premier pilier est donc régit par les traités communautaires, la PESC est régit par le titre 5 du TUE et la CJAI par le titre 6 du TUE.

1) LE RENFORCEMENT DU PILIER COMMUNAUTAIRE :

D’un point de vue matériel, et pour ce qui concerne le premier pilier, l’apport essentiel de Maastricht est d’avoir planifié l’Union Économique et Monétaire, donc une zone où circulerait une monnaie unique et où la politique monétaire serait conduite et gérée à titre exclusif par une nouvelle institution supranationale : la Banque Centrale Européenne. C’est un cap essentiel dans l’intégration, les états sont en effet ainsi amené à perdre une compétence régalienne : celle de battre la monnaie. En revanche, sur le plan économique, les états conservent leurs compétences, les politiques nationales ont simplement vocation à être coordonnées. Ce projet vient donc enfin concrétiser les premiers plans qui avaient été développés au début des années 1970, mais il ne réalise pas véritablement d’union monétaire. Dans cette perspective, le traité de Maastricht distinguait trois temps :

- 1990 à 1993 : Les états membres sont appelés à coordonner leurs politiques économiques, et la libre circulation des capitaux doit être assuré. C’est l’AUE qui avait déjà impliqué ces mesures.

- Au 1er janvier 1994 : seconde étape durant laquelle les états doivent remplir les 5 critères de convergence, notamment, limiter la dette publique, les taux d’intérêts, l’inflation ou le déficit public.

- 1998 : les états remplissant ces critères adoptent la monnaie unique, l’euro.

Parallèlement, le traité de Maastricht a, à nouveau, étendu les compétences communautaire, notamment à des domaines non-économiques : éducation, jeunesse, santé publique, culture, étant précisé toutefois que dans ces domaines, il n’y a pas de dessaisissement des états. La communauté n’a pas compétence pour harmoniser les législations nationales, elle peut seulement appuyer les actions des états.

Le traité de Maastricht renforce la politique sociale européenne (protection des travailleurs) par la voie d’un protocole à 11 (pas le Royaume-Uni, 1er exemple de flexibilité négative).

Maastricht ne se contente pas de renforcer les pouvoirs du parlement européen, il établit surtout la citoyenneté européenne, attribué à tout ressortissant d’un état membre, tout en restant un statut second et complémentaire. Cette citoyenneté garantit 4 séries de droit :

la libre circulation

13

le droit de vote et d’éligibilité aux élections européennes dans l’état de résidence ainsi que le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales du lieu de résidence

le droit de protection diplomatique et consulaire dans un état tiers ou l’état de nationalité n’est pas représenté

les droits de démocratie participative : droit de pétition européenne, droit de saisir le médiateur européen et droit d’écrire aux institutions.

Un nouveau lien d’allégeance se crée donc.

2) L’ADJONCTION DES PILIERS INTERGOUVERNEMENTAUX

La Politique Européenne de Sécurité Commune se substitue à la CPE mais s’en distingue à deux égards : cette PESC intègre les questions de sécurité et peut donc, à terme, conduire à une politique de défense commune mais aussi à une défense commune. La CPE était resté un processus déclaratif, la PESC comporte de nouveaux instruments : les actions et les positions communes :

Les positions communes sont destinées à exprimer le point de vue de l’union européenne sur une question thématique ou régionale. En vertu du traité sur l’UE, les états doivent veiller à ce que leur propre position nationale soit conforme à ces positions communes.

Les actions communes correspondent à une situation où il s’avère nécessaire pour l’UE d’intervenir sur le terrain (envoi d’observateurs, aides matérielles). Ces actions communes engagent les états membres, elles ont donc une portée contraignante à leur égard.

Pour autant il n’y a pas à proprement parler de transfert de compétences, ce n’est pas parce que Maastricht introduit la PESC que les états perdent la souveraineté sur l’organisation de leur propre sécurité. Par nature, la PESC reste intergouvernementale, elle va donc pour beaucoup reposer sur des consultations entre états membres et pratiquer par exemple le vote à l’unanimité. C’est le même schéma qui a été retenu pour la coopération en matière de justice.

B) LA NATURE DE L’UNION

L'UE s'avère difficile à qualifiée par rapport aux catégories juridiques classiques. Ce n'est ni un état ni un super état car l'UE ne réuni pas les trois éléments constitutifs de l'état (population, territoire, gouvernement). Mais on dépasse le schéma traditionnel des organisations internationales au regard du premier pilier.

A ce titre, la dimension fédérale même si l'objectif fédérale n'est plus évoqué, l'intégration se rattache au fédéralisme. Les compétences fédérales portent sur tout ce qui touche à la politique étrangère, alors qu'ici les relations nationales de souveraineté touche plus au niveau socio-économique. Cette dimension ne se retrouve pas dans les piliers 2 et 3.

Certains disent que l'UE est « Sui Generis » c'est à dire qu'elle est la seule dans son genre.

1) UNE UNITÉ STRUCTURELLE

Cette unité ressort des dispositions dites communes et finales qui surplombent aux trois piliers. Les dispositions communes au titre 1 du traité de Maastricht définissent les missions et les objectifs généraux de l'union opérant dont une sorte de synthèse entre les trois piliers et mettant en lumière la philosophie politique de la construction européenne. C'est à ce titre notamment qu'est rappelé le

14

principe selon lequel l'union respecte les droits fondamentaux (DDHC). Mais ces dispositions communes dotent surtout l'union d'un cadre institutionnel unique censé assurer la continuité et la cohérence des actions quelque soit le pilier dans le cadre desquelles elles sont entre prisent. Concrètement, ce cadre institutionnel unique est reprit des communautés. L'union ne se voyant pas doté d'institutions propres donc nous allons retrouver les institutions de base : Conseil, cour de justice, commission, parlement européen, y compris pour les piliers 2 et 3. Vocation à être adoptées par le conseil.

Les dispositions et cette unité manifesté par l'unicité du cadre institutionnel est renforcé par les dispositions finale du TUE qui instaure notamment une procédure de révision commune des traités et une procédure d'adhésion commune à l'union. S'agissant donc de la révision, ça signifie qu'on suivra la même procédure qui est de nature intergouvernementale. Cette CIG va négocier par consensus les modifications apportées au traité qui va adopter le projet de traité de révision ensuite signé par les représentants au niveau ministériel ou chef d'état du gouvernement et ratifié par tous les états membres. Donc tout état à un pouvoir de veto. Les piliers sont indivisibles. Cette indissociabilité n'empêche pas que les piliers soient relativement autonomes dans le fonctionnement de l'union.

2) UNE HYBRIDITÉ INTRINSÈQUE

Elle résulte d'abord de la conjonction de méthodes différentes. Le recours aux institutions communautaires ne signifie pas nécessairement une implication de la méthode communautaire. Et les piliers 2 et 3 sont intergouvernementaux. Coopération intergouvernementale : C'est le principe d'unicité qui paraît illusoire car il débouche sur le dédoublement fonctionnel des institutions qui n'ont pas les mêmes pouvoirs selon le pilier. Exemple : La cour de justice ne peut pas intervenir dans le deuxième pilier. Coopération qui préserve la souveraineté.Il y a une dualité qui se crée, les communautés subsistent au sein de l'union. Elles seules ont la personnalité juridique internationale. L'union n'en a pas été pourvue en 1992. Cela crée donc un problème sur la scène internationale. Exemple : Pour l'OMC, ce n'est pas l'union qui était représentée mais la communauté européenne.

Le 1er pilier est soumis au TCE alors que les piliers 2 et 3 sont soumis au TUE. C'est donc une structure extrêmement complexe. Mais il était prévue une réflexion future sur ces conditions de fonctionnement. Avec les communautés dans le passé, le cycle de révision a été très dispersé. Avec l'apparition de l'union, les révisions vont s'enchaîner. Donc Maastricht prévoit une clause de rendez-vous.

15

§2 : LES TRAITÉS DE RÉVISION

A) LE TRAITÉ D’AMSTERDAM

1) L’OBJECTIF DE L’ESPACE DE LIBERTÉ, DE SÉCURITÉ ET DE JUSTICE

Le traité d’Amsterdam procède à une communautarisation partielle du troisième pilier, qui va ainsi se voir recentré exclusivement sur la coopération judiciaire en matière pénale, la coopération policière et l’élaboration d’un socle minimal commun en matière pénale. Toutes les matières connexes à la libre circulation des personnes basculent en revanche dans le premier pilier, cela concerne la coopération judiciaire civile, le franchissement des frontières, l’asile et l’immigration.

L’espace européen prend alors une autre densité et le traité d’Amsterdam va contribuer à faire apparaître entre les états une nouvelle forme de solidarité. S’agissant du franchissement des frontières, l’objectif défini est l’abolition des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures et le report des contrôles aux frontières extérieures. Cela signifie que les états de frontières extérieures vont assumer une responsabilité pour le compte de tous les autres, c’est eux qui déterminent qui peut entrer au sein de l’espace européen, et une fois que cette admission est reconnue, la personne peut se déplacer librement au sein de cet espace, sans faire l’objet de contrôle douanier. Les états du centre ne peuvent donc plus procéder à des contrôles à leurs frontières.

En matière d’asile, il n’y a qu’un état membre responsable de l’examen d’une demande d’asile, sa décision valant alors pour toute l’union, si la demande est rejeté, l’étranger n’est plus en droit de solliciter à nouveau son admission dans un autre état membre, l’état responsable sera en principe celui qui à la plus grande part dans l’entré et le séjour du demandeur. On a donc un territoire européen qui se dessine dans des domaines résolument non économiques. Ces principes du traité d’Amsterdam font évidemment échos à ceux qui s’étaient imposé lors de la coopération Schengen. Cette coopération s’est établie en 1985 entre 5 états membres de la communauté (France, Allemagne, Pays-Bas, Belgique, Luxembourg), elle s’est établie en vu de permettre cette suppression des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures, avec des mesures complémentaires destinées à garantir un haut niveau de sécurité, donc avec un renforcement des contrôles aux frontières externes et des mécanismes de coopération, notamment policière.

La coopération Schengen s’est développée en marge de la construction communautaire, avec ses propres organes et sur la base d’un pur traité intergouvernemental en juin 1990, la Convention d’Application des Accords de Schengen, entrée en vigueur en 1995. Cette coopération Schengen à finit par lier la majorité des états de l’union, seul l’Irlande et le Royaume-Uni ne sont pas lié. Elle associe aussi des états tiers à l’Union Européenne tels que l’Islande, la Norvège, la Suisse et depuis 2008, le Liechtenstein.

En raison des liens, le traité d’Amsterdam a donc incorporé l’acquis de Schengen ; tout ce qui avait été réalisé dans le cadre de cette coopération intergouvernemental à désormais la vocation à se développer dans le cadre de l’Union Européenne. Cette incorporation a du se faire sous une forme particulière du fait de l’absence du Royaume-Uni et l’Irlande. Schengen est donc vu comme une coopération renforcée entre des états membres. Cette position particulière de l’Irlande et du Royaume-Uni leurs ont permis d’obtenir un statut dérogatoire à Amsterdam, un statut d’Opt-out. Par principe ils ne sont donc pas concernés par tous les actes pris par le conseil en matière de franchissement des frontières. Le traité d’Amsterdam fait donc apparaître des mécanismes de flexibilité négative. Les contours de l’Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice ne sont donc pas les

16

contours de l’Union. Au delà, au sein de chaque pilier de l’union, Amsterdam à permit des renforcements.

3) LE RENFORCEMENT RELATIF DES PILIERS

Au sein du premier pilier, Amsterdam se caractérise par un renforcement du volet social de la construction communautaire. Il incorpore au traité le protocole social adopté à Maastricht, avec pour conséquence de mettre fin au régime dérogatoire du Royaume-Uni. Le traité prévoit une politique européenne en matière d’emplois, dans le cadre de laquelle, la communauté se voit attribuer des compétences de coordination et d’appui. Enfin, le traité d’Amsterdam reconnaît la place des services publics (ou SIEG – Service d’Intérêt Économique Général) parmi les valeurs communes de l’union et leur rôle essentiel en matière de cohésion économique et sociale, il appartient donc à l’Union et aux états de faire le nécessaire pour permettre à ces services de mener à bien leurs missions. Au plan institutionnel, le traité d’Amsterdam contribue à renforcer encore les pouvoirs du parlement européen, et corollairement il étend le champ d’application du vote à la majorité qualifié.

Concernant le seconde pilier, le traité d’Amsterdam s’efforce d’améliorer à la fois la visibilité externe de l’Union en instituant un haut-représentant PESC et parallèlement les mécanismes mêmes de coopérations (création d’une unité de planification et d’alerte rapide), il clarifie aussi les règles de financement de la PESC, introduit des exceptions des plus larges à la règle du vote à l’unanimité, ou encore permet au Conseil Européen d’adopter des stratégies communes afin d’assurer la cohérence de l’action extérieure de l’union.

Au titre du volet défense, le traité fait basculer dans le champ des compétences de l’Union les mission Petersberg (humanitaire et évacuation de civiles, maintien de la paix, combat pour la gestion des crises).

Au titre du troisième pilier, le traité d’Amsterdam a modifié les instruments prévus par Maastricht qui se sont révélés peu opérant. Les actions communes disparaissent au profit des décisions et surtout des décisions-cadres qui, tout comme les directives communautaires, peuvent opérer un rapprochement des législations nationales.

Enfin, si Amsterdam n’abolit pas la structure en pilier, il renforce en revanche les principes communs, les valeurs fondamentales de l’union se voient ainsi expressément consacrées à l’Article 6 §1 du TUE « Liberté, démocratie, respect des droits de l’homme et état de droit ». Parallèlement, un mécanisme de sanction politique est institué en cas de violation des dites valeurs par un état membre (Art. 7 TUE). De même, si ce traité ne fusionne pas les traités, il s’efforce en revanche de les simplifier et de les renuméroter. Le principal défaut d’Amsterdam reste de ne pas avoir préparé suffisamment l’élargissement.

3. UNE PRÉPARATION INSUFFISANTE À L’ÉLARGISSEMENT

Dans la perspective d’élargissement massif de l’Union, le traité a prévu le principe de la flexibilité positive. Jusqu’alors, et sous réserve de statuts dérogatoires, l’appartenance à la communauté, puis à l’union se traduisait par une identité d’obligation et d’engagement. Avec Amsterdam, une éventuelle différenciation est permise, il autorise en effet, dans le cadre des premiers et troisième pilier, les états membres à instituer entre un certain nombre d’entre eux, des coopérations renforcées dans le cadre des institutions et procédures prévues dans le traité.

Concrètement, si il apparaît qu’une action ne peut pas être menée avec l’ensemble des états membres, ceux qui le souhaitent peuvent néanmoins la lancer avec, dans le cadre du troisième pilier, un élargissement de la coopération intergouvernementale, et dans le cadre du premier pilier, un

17

approfondissement de l’intégration juridique et économique. L’innovation a été très diversement appréciée, d’un coté les coopérations renforcées ont le mérite de préserver une certaine dynamique, elles évitent que les progrès de la construction européenne soient tributaires du rythme des états membres qui sont soit les plus faibles économiquement, soit les moins volontaires politiquement, ce qui est un apport non négligeable dans une Union qui a doublé de taille. D’un autre coté, ce principe de différenciation est très éloigné des principes originels de la construction communautaire, il est hétérodoxe et donne corps à l’image d’une Union à plusieurs vitesses. Au demeurant, les rédacteurs du traité ont fortement conditionné les conditions pour lancer une coopération renforcé, celles-ci ne se sont donc pas mises en œuvre avant 2010.

En dehors de cet aspect ambivalent, le traité n’a assuré aucunes des réformes nécessaires pour assurer les fonctionnement de l’Union élargie. Il n’a pas redéfini la composition de la commission, ni le nombre de voies attribuées à chaque état membre lors du vote à la majorité qualifiée. Tout au plus, un protocole annexé au traité prévoyait une réforme limitée à ces deux points, mais la renvoyait à une prochaine conférence. La France, la Belgique et l’Italie, dans une déclaration annexée au traité ont reconnu qu’il ne répondait pas à la nécessité de progrès substantiels dans la composition des institutions préalable aux nouvelles adhésion.

une nouvelle révision semble donc nécessaire.

C) LE TRAITÉ DE NICE

Le traité d’Amsterdam était en vigueur depuis 1 mois, que le Conseil Européen de Cologne décidait de convoquer une nouvelle conférence intergouvernementale, au début de l’année 2000, l’accélération du processus d’adhésion et notamment l’entré de 12 pays supplémentaire nécessitant des réformes. Après de laborieuses négociations qui se sont conclut à l’aube du 11 décembre 2000, le traité ayant put être signé le 26 février 2001, mais sa propre entrée en vigueur est intervenue le 1 mars 2003, à l’issu d’un processus de ratification perturbé en Irlande par un premier référendum négatif. Le mode de révision des traités est en général celui du consensus intergouvernemental. Compte tenu de l’ampleur de certaines révisions, la ratification du traité peut être subordonné à une révision préalable de la constitution française, ce qui peut ralentir le processus.

Les avancés matérielles sont très limitées par rapport aux précédents traités de révisions, il n’en a été que plus critiqué au regard des réformes institutionnelles prévue.

1) DES AVANCÉS LIMITÉES AU PLAN MATÉRIEL

Le traité de Nice, en effet, n’étaye que très faiblement l’identité politique de l’Union Européenne. Certes, des modifications sont apportées dans le cadre du deuxième pilier aux dispositions relatives à la sécurité et à la défense, mais le traité de Nice se borne en réalité simplement à tirer les conséquences des développements qui se sont réalisés sur la seule base des dispositions issues d’Amsterdam. En effet, à la suite du sommet franco-britannique de St Malo (décembre 1998), le Conseil européen de Cologne (Juin 1999) est convenu de doter l’union d’une capacité d’action autonome, soutenue si nécessaire par des forces militaires crédibles.

Confirmant ces lignes directrices, le conseil européen d’Helsinki a alors défini un objectif global consistant à doter l’union d’une force de réaction susceptible d’atteindre un volume de 50 à 60 000 hommes déployables dans un délai de 60 jours pour des opérations pouvant durer jusqu’à 1 an. C’est

18

en application de ces orientations que l’Union a commencé à se doter des moyens nécessaire à l’accomplissement des missions Petersberg. Nice supprime toute référence à l’UEO dans le traité et renforce les responsabilités du comité de politique et de sécurité.

La décision pour rendre opérationnelle la PESC sera prise par le Conseil Européen, au plus tard en décembre 2001, sur la base des disposition existantes. L’entré en vigueur du traité de Nice ne constitue donc en aucun cas un préalable nécessaire. L’IESD ne s’est donc pas mis en place grâce à Nice.

S’agissant des valeurs fondamentales de l’union, le traité de Nice double le mécanisme de sanction politique prévu par Amsterdam, d’un dispositif de contrôle politique à visée préventive. Si la situation dans un état fait envisager le risque de violations, alors le conseil est appelé à lui adresser des recommandations. L’appartenance à l’Union suppose donc d’être en permanence un état démocratique. Le traité de Nice ne comporte cependant aucune référence à la Charte des droits fondamentaux de l’Union, elle crée cependant une charte ad hoc dont le rôle est de rendre visible les droits fondamentaux aux citoyens et aux pays candidats. Cette charte contient des droits civiles et politiques. Ce texte se donne à voir comme un rassemblement des états autour de mêmes valeurs communes. Le Conseil Européen de Cologne avait expressément déclaré qu’il faudrait examiner comment cette charte pourrait être intégrée au traité, pour devenir du droit primaire de l’union. Le conseil de Nice n’a pas procédé à cette intégration mais n’a en plus fait aucune mention de la charte qui est donc restée un texte purement déclaratoire, jusqu’en 2009.

La perspective de l’élargissement est abordée sous un angle purement technique. Ces réformes institutionnelles sont cependant apparue insatisfaisantes.

2) DES RÉFORMES INSATISFAISANTES AU PLAN MATÉRIEL

Le traité de Nice s’est attaqué à l’ensemble des questions institutionnelles. Il a ainsi refondu l’architecture juridictionnelle de l’Union Européenne, en prévoyant une redistribution des compétences entre la Cour de Justice et le tribunal de première instance, et en autorisant la création de nouvelles cours communautaires spécialisées, les chambre communautaire. Tout cela dans le but de désengorger le système judiciaire. Le traité de Nice à également prévu que la composition de la commission serait réduite en deux temps, par application de la règle un état = un commissaire, puis, lorsque l’union contera 27 états membres, sur la base d’une rotation égalitaire. Le traité de Nice a également procédé à la repondération des voix au sein du conseil, s’accompagnant d’une redéfinition des conditions d’adoption d’un acte à la majorité qualifiée. C’est donc la défense des intérêts nationaux qui l’a emporté sur la nécessité de faire des réformes.

Le recours à l’unanimité dans une union élargie et hétérogène rend ainsi d’autant plus élevés les risques de blocages, les Pays-Bas avaient donc proposé que le vote à la majorité qualifié soit érigé en principe, cette suggestion n’a cependant reçu aucun soutien des autres états. La France a ainsi préservé un droit de veto pour ce qui concerne le commerce des services en matière de santé, de culture et d’éducation. Le traité de Nice est accompagné d’emblée par une .. qui rappelle la nécessité d’une réorganisation à large échelle de l’union appelant ainsi une autre CIG.

19

SECTION 2 : L’EXPANSION DE L’UNION EUROPÉENNE

Les élargissements augmentent et peuvent dans une certaine mesure contribuer à son poids économique dans la mesure où le nombre de consommateurs augmente mais peut fragiliser le développement de la construction européenne en raison d'intérêts nationaux trop conflictuels.

Comment concilier élargissement et approfondissement ?

Cette conciliation s'est opérer à travers un durcissement des conditions d'adhésion. Et cette évolution a permit dans une certaine mesure d'assurer une dynamique d'ouverture de l'UE.

§1 : LES CONDITIONS DE L’ÉLARGISSEMENT

Il s’agit de s’intéresser aux élargissements qui augmentent le poids de l’UE sur la SI, qui peuvent contribuer aussi à son poids économique, mais qui est susceptible de fragiliser le développement de la construction en raison d’intérêts nationaux trop diverses.

C’est une problématique récurrente, comment concilier élargissement et approfondissement ? Cette conciliation s’est opérée à travers un durcissement des conditions d’adhésion.

A) LES CRITÈRES D’ADHÉSION

L’union se présente comme une organisation semi fermée, comme la plupart des organisations européennes, l’entrée d’un nouvel État va donc se trouver subordonnée en premier lieu dans des conditions de fond que l’article 49 du traité sur l’UE identifie mais de manière incomplète

1) LES CRITÈRES CONSACRÉS DANS LE TRAITÉ

En vertu de l’article 49 du traité sur l’UE, peut demander à devenir membre de l’union tout État européen qui respecte les valeurs fondamentales de l’UE et qui s’engage à les promouvoir. Le traité fait donc apparaître deux types de critères : un critère géographique et un critère politique.

• Le critère géographique s’avère, comme dans le cadre du conseil de l’Europe, assez relatif pour les mêmes raisons. Il a certes pu expliquer que la candidature du Maroc ait été écartée en 1987, mais en revanche, il suffit de considérer le cas de la Turquie pour mesurer qu’il n’agit pas comme une sorte de couperet objectif. Ce critère n’a pas été opposé à cet État candidat, alors même que la quasi-totalité de son territoire se trouve géographiquement parlant en Asie mineure. Le critère le plus déterminant est cependant est le critère politique.

• Le critère politique vient sensiblement l’autonomie constitutionnelle de l’État candidat puisqu’il doit partager les valeurs communes aux États membres de l’union et

20

placer la liberté, la démocratie, l’État de droit et le respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. Ces exigences s’étaient imposées dans la pratique bien avant le traité. À ce titre, il faut rappeler que l’entrée de la Grèce de l’Espagne et du Portugal a été discutée qu’à partir du moment où la démocratie a été rétablie. Ainsi, les chefs d’États et de gouvernements réunis à Copenhague en 1978 déclaraient que le respect et le maintient de la démocratie représentative ainsi que les droits de l’homme constituent des éléments essentiels d’appartenances à la communauté européenne. La situation spécifique des pays d’Europe centrale et orientale a conduit à un autre conseil à Copenhague les 21 et 22 1993 à marteler face à l’affut de candidatures, l’adhésion à l’UE requiert du pays demandeur qu’il ait des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l’Homme ainsi que le respect des minorités et de leurs droits.

C’est dire que tout en étant assez classique, le critère politique peut aussi s’enrichir, se préciser en fonction de la situation dans l’État candidat, et à ce titre, il est important de souligner que la ratification de la convention européenne des droits de l’homme ne suffit pas.

Mais le conseil européen de Copenhague de 1993 ne s’est pas contenté de rappeler un critère, il a eu le mérite de mettre à jour deux autres types de critères que le traité n’avait pas exigé.

2) LES CRITÈRES IMPOSÉS DANS LA PRATIQUE

Le critère économique, l’État demandeur doit avoir une économie de marché, il doit adhérer au modèle économique libérale promu par les communautés depuis l’origine, mais au delà, cette économie de marché doit être viable, assez forte pour résister à la pression concurrentielle au sein du marché intérieur. C’est dire qu’une réduction des déséquilibres macroéconomique, une stabilisation des prix, un processus de désétatisation de l’économie, peuvent s’imposer à l’État demandeur.

S’il est donc contraignant, ce critère économique peut néanmoins se prêter à une appréciation moins stricte que le critère politique. En ce sens, le demandeur doit être une démocratie en droit et en fait, en revanche, il peut ne pas avoir atteint le niveau économique des États membres de l’union, exemple avec les démocraties du Sud qui ont appelé à compenser les écarts de développement, ou encore avec l’élargissement de 2004 avec les pays d’Europe centrale et orientale. Par contre, cette vocation de participer à l’union économique et monétaire peut être prise en compte au titre d’un autre critère. Les critères juridiques : l’État demandeur doit avoir la capacité d’assumer les obligations inhérentes à la qualité de membre de l’UE et doit donc notamment souscrire aux objectifs de l’Union politique, économique, et monétaire. Ce dernier critère va alors renvoyer à un principe qui s’est imposé dès l’origine, le principe de respect de l’acquis communautaire. En effet dès cette époque, il a été considéré qu’une nouvelle adhésion ne devait pas être une occasion de revenir sur les principes de base des traités originaires. Ce ne devait donc pas être une occasion de les renégocier. Dès le sommet de la Haye de 1969, l’adhésion a ainsi été

21

subordonnée à l’acceptation des décisions intervenues et des options de développement retenues depuis le traité de Rome en 1958. Donc l’État qui adhère ne va pas seulement ratifier les traités de l’UE (TCE, TUE), il s’engage à respecter et appliquer tous les actes qui depuis 1958 ont été prit sur la base des traités. Et bien sur, à l’heure actuelle, cet acquis communautaire est devenu extrêmement lourd, de sorte que sa reprise dans le droit interne, aujourd’hui devient un exercice préalable.

Aujourd’hui, cet exercice débute avant même que l’État sache s’il va être admis. La capacité de de l’État à reprendre l’acquis communautaire devient une condition d’ouverture des négociations. C’est dire combien les critères juridiques de reprise de l’acquis sont déterminants. Au total, quatre critères de fonds prédéterminent l’entrée des États membres. Cet alourdissement ce répercutant donc sur la procédure en tant que telle d’adhésion.

B) LA PROCÉDURE D’ADHÉSION

En vertu de l’article 49 du TUE, l’État candidat adresse sa demande au conseil, lequel se prononce alors à l’unanimité après consultation de la commission et sur avis conforme du parlement européen. Les conditions de l’admission et les adaptations font l’objet d’un accord entre les États membres de l’union et l’État demandeur, cet accord étant soumis à ratification. On pourrait alors avoir le sentiment que la procédure se découpe en deux phases, une phase institutionnelle, et une phase de négociation du traité d’adhésion. Cette présentation ne correspond pas du tout à la procédure réellement suivie.

Dans les faits, au moins quatre phases différentes vont se succéder, qui feront alterner des procédures institutionnelles et des procédures plus intergouvernementales.

1ère phase 

Sur avis de la commission, le conseil à l’unanimité décide de l’ouverture des négociations sur l’adhésion. C’est donc une phase purement institutionnelle. La commission est à ce stade chargée de déterminer si les critères de fonds sont satisfaits, elle analyse l’État demandeur et qui en fonction des résultats va ou non recommander au conseil d’ouvrir les négociations. Mais, ce n’est pas elle qui en décide, ici, on le voit à travers le conseil, chaque État membre dispose d’un droit de veto.

2ème phase : C’est la négociation du traité d’adhésion, elle se déroule au sein d’une Conférence Intergouvernementale (CIG). Deux précisions néanmoins sont nécessaires, d’abord sur l’enjeu du traité d’adhésion, parce que compte tenu des critères de fond, on peut se demander quel est l’objet de la demande. Dans quels domaines il faudra encore lui laisser du temps pour qu’il soit parfaitement aux normes ? C’est le traité d’adhésion qui précise les implications institutionnelles de l’entrée d’un nouveau membre. Ça concerne aussi les règles de vote. Comme cette négociation implique la bonne mise en œuvre des communautés, il faut un cadre commun de négociations fait par le conseil européen et le conseil. Aujourd’hui, les négociations ne se déroulent plus en bloc, elles sont divisées

22

en 35 chapitres correspondants à des domaines d’activité des communautés européennes, l’ouverture et la fermeture des chapitres dépendants des résultats du Screening, passage en revue de toute la législation et la pratique de l’État candidat couvert par le chapitre de négociation, de sorte que la commission a un rôle politiquement important dans le rythme de la négociation.

3ème phase : Au terme de ces négociations par chapitre, et dans l’hypothèse où le Screening a été suffisamment bon, les représentants signent un traité d’adhésion qui sera soumis au conseil pour approbation sur avis de la commission et du parlement européen. En réalité, le parlement se prononce sur le traité d’adhésion, et dispose d’un droit de veto, il ne peut pas modifier le traité, suggérer des amendements, mais s’il dit non, le conseil ne peut pas surmonter cette opposition. Mais comme le conseil statu à l’unanimité, chaque membre a de nouveau un droit de veto.

4ème phase : Toutefois, cette conclusion ne suffit pas parce que le traité engage chaque État membre auprès du nouvel État, il doit donc y avoir une ratification nationale, mais si un État refuse la ratification, le traité ne peut pas entrer en vigueur. Le plus souvent, la procédure prévoit un parlement national, certains peuvent prévoir un referendum.

Cette procédure est donc rigoureuse, mais pas 100% viable avec les droits de veto.

De surcroit, cette procédure a pu être précédée d’une procédure de pré-adhésion.

§2 : LA DYNAMIQUE DE L’ÉLARGISSEMENT

Il s’agit de rendre compte de la croissance de l’union européenne en distinguant les étapes déjà franchies et les étapes à venir et les perspectives qui se dessinent.

A) LES ÉTAPES DE L’ÉLARGISSEMENT

L’union a connu deux élargissement : de 12 membres à 15 puis de 15 à 27.

1) DES 12 AUX 15

Le 1er janvier 1995, l’union européenne accueillait 3 nouveaux états : la Finlande, la Suède et l’Autriche, sur la base du traité de Corfou du 25 juin 1994. La Norvège avait participé au négociations et ces représentants avait eux –mêmes signé le traité, mais pour la seconde fois un référendum négatif a fait obstacle à l’adhésion. Cet élargissement au nord s’est effectué sans grande difficulté, les critères d’adhésion étaient en effet tous satisfait, les pays candidats étant déjà très développé et membres de l’AELE. La seule difficulté à concerné un point particulier du vote à la majorité qualifié : le seuil de la minorité de blocage. Le Royaume-Uni et l’Espagne se sont opposés à ce qu’il soit relevé de 23 à 26 voies. Le Royaume-Uni parce qu’il y voyait un avantage conféré aux petits états, l’Espagne parce qu’elle craignait une prépondérance des pays du nord. Cette opposition a donc nécessité

23

l’adoption d’un compromis : le compromis de Ioannina, le seuil allait donc bien être relevé, mais il est convenu que entre 23 et 26 voies, les négociations doivent se prolonger. Ce compromis vient donc encore compliquer le processus décisionnel, mais dans les faits, ses conséquences sont sans comparaison avec celles du compromis de Luxembourg, il n’a pas fait obstacle à des prises de décisions ni empêché le conseil de fonctionner de manière normale.

2) DES 15 AUX 27

Entre 1987 et 1996, l’UE avait été saisie officiellement de 13 demandes d’adhésion. La Turquie en 87, Chypre et Malte en 1990, la Pologne et la Hongrie en 94, Lettonie, Lituanie Estonie, Bulgarie, Roumanie, Slovaquie en 1996 et enfin la république Tchèque et la Slovénie en 1996.

Le nombre même de candidat ne permettait plus à l’Union Européenne de différer les réformes institutionnelles, un tel élargissement posait ainsi la question du parlement européen, de la composition de la commission et du problème du vote au conseil, le vote à l’unanimité n’étant plus possible. Au plan économique, le niveau de développement des candidats était dans l’ensemble très éloigné de celui des états membres de l’Union, au point que tout élargissement prématuré aurait été irréaliste mais aussi contre productif.

Au plan politique il était nécessaire de consolider les institutions démocratiques à l’est afin que soient respectées les valeurs fondamentales de l’Union.

Raisons pour lesquelles cet élargissement a fait l’objet d’une lourde préparation. L’éventualité d’un élargissement à l’est avait reçu une approbation de principe au sommet de Copenhague en 1993, mais en même temps a été définie une stratégie de préadhésion, la procédure s’alourdit donc encore. A l’époque, cette stratégie reposait sur quatre éléments :

- La correcte mise en œuvre des accords européens qui avaient été précédemment conclut entre la communauté et les pays d’Europe centrale, pour développer et libéraliser les échanges commerciaux entre les parties et, au delà, instituer une coopération dans différents domaines.

- Un soutien financier de l’Union Européenne au processus de transition économique et politique, sous la forme des aides non remboursables du programme PHARE lancé en 1989 (1Milliard 560Millions Euros pour 2000-2006)

- L’intégration de la législation relative au marché intérieur dans les ordres juridiques nationaux

24

- La mise en place d’un dialogue structuré entre le conseil et des responsables politiques des pays candidats. En 1997, une conférence européenne a ainsi été mise en place, associant les états membres et candidats pour permettre des échange de vue.

Au lendemain du traité d’Amsterdam le processus s’est accéléré. En Mars 1998, le conseil adopte un règlement concernant un Partenariat Pour l’Adhésion, dont les conditions et les principes ont ensuite été individuellement définit par toute une série de décision de mars 1998. Ces décisions venaient identifier les domaines dans lesquelles un effort supplémentaire était demandé des candidats (démocratie, droit de l’homme, respect des minorités, réformes économiques).

Sur ces bases, des négociations furent officiellement ouvertes, avec 6 états présélectionnés, les plus avancé dans le processus d’adaptation aux exigences communautaires : Chypre, la Hongrie, la Pologne, la République Tchèque, l’Estonie et la Slovénie. A l’époque les négociations semblaient donc devoir se dérouler en deux vagues, mais le conseil européen d’Helsinki décide en 1999 d’étendre les négociations à 6 autres états, donc tous les autres sauf la Turquie dont les normes semblaient trop éloignées des critères d’appartenance à l’Union, elle est simplement reconnue comme candidat officiel.

A l’issue des négociations, l’Union et 10 candidats ont scellé leur accord lors du Conseil Européen de Copenhague en décembre 2002. Le traité d’adhésion, le traité d’Athènes a été signé le 16 avril 2003 permettant donc l’entrée au 1er mars 2004 des trois états baltes, de Chypre et Malte, de 4 anciens satellites de l’Union et enfin de la Slovénie, une ancienne république fédérée yougoslave. Le Conseil Européen de Copenhague a cependant constaté que la Roumanie et la Bulgarie n’étaient pas prêtes à rentrer dans l’Union, tout en se donnant pour objectif de les accueillir en 2007.

Afin de tenir cette échéance, les Partenariats Pour l’Adhésion ont été révisé, l’aide financière augmentée et des feuilles de route détaillées ont imposé des objectifs très précis à ces deux états candidats. Leurs traités d’adhésion on donc put être signés dés avril 2005 et les deux pays ont donc effectué leur entré, comme prévu, au 1er janvier 2007.

Depuis cette date, l’union compte 27 membres, il reste cependant acquis que l’élargissement ne s’arrêtera pas là. La commission considérait à une époque l’élargissement comme une véritable politique visant à protéger son voisinage.

B) LES PERSPECTIVES DE L’ÉLARGISSEMENT

Le conseil européen de Thessalonique en juin 2003 a décidé que « la perspective de devenir membre de l’Union Européenne est ouverte à tous les pays des Balkans occidentaux, une fois qu’il en rempliront les conditions ». Toutefois, cette région se distinguait par la faiblesse de ses états et la division des sociétés consécutive à l’effondrement de la Yougoslavie. Dans ces conditions, la politique d’élargissement devait faire preuve de son pouvoir de transformation. Par rapport à l’élargissement à l’est on assiste à un nouveau perfectionnement du processus d’adhésion : un processus de préparation à la stratégie de préadhésion, avant qu’une demande d’adhésion puisse être examinée, des « Accords de Stabilisation et d’Association » (ASA) doivent être conclut avec l’Union Européenne.

25

Toutefois, la négociation de ces accords suppose qu’un degré minimum de stabilisation soit observable dans ces pays, l’Union dresse donc un rapport de faisabilité. Dés lors, la différence s’impose car ce processus ASA va faire apparaître de grandes différences entre les pays. Il n’y aura plus d’élargissement massif, mais seulement ponctuels et ciblés. Cette politique se manifeste déjà par la distinction entre les pays reconnu comme candidat et les pays qualifiés de « potentiellement candidats ». La catégorie même des candidats se subdivise et la situation des pays concernés est très contrastée.

1) LA SITUATION CONTRASTÉE DES PAYS CANDIDATS

Il faut distinguer trois situations :

- Le pays en voie d’adhésion : catégorie limitée à la Croatie, candidate depuis 2004, alors même que l’ASA n’est entrée en vigueur qu’en 2005. La procédure a été assez rapide, le conseil ayant programmé l’ouverture des négociations pour mars 2005, avant de finalement les reporter jusqu'à ce que la Croatie coopère pleinement avec le Tribunal Pénal International pour l’ex-Yougoslavie. Le report n’a finalement été que de quelques mois, à octobre 2005. Cela étant, les négociations ont été un peu plus longues puisque le traité d’adhésion n’a été signé qu’en décembre 2011. L’entrée de la Croatie etait le 1er juillet 2013. La Croatie bénéficiait déjà d’un statut d’observateur, elle n’etait donc plus candidat mais un futur membre.

- Les candidats avec lesquels l’union a déjà engagé des négociations sans que celles-ci soient closes : la Turquie, l’Islande et le Monténégro. La Turquie est associé aux communautés européennes depuis les accords d’Ankara en 1963, même si leur application a été temporairement suspendue pour des raisons politiques. C’est en 1999 seulement que la Turquie devient officiellement candidate. Dans son cas particulier, les négociations n’ont été ouvertes que très tardivement, 6 ans après la reconnaissance de sa candidature. L’entrée de la Turquie se différencie des autres adhésions, par les effets conjugués de sa superficie, de sa population, de sa situation géographique et de son potentiel économique et militaire.

Elle est en effet un acteur régional important, notamment pour la sécurité au Proche-Orient. Stratégiquement, son adhésion apporterait de meilleures voies d’acheminement de l’énergie dont l’Union est très tributaire. Enfin, pour la commission, son adhésion serait extrêmement symbolique en tant que pays à population majoritairement musulmane qui se réclame des mêmes principes de démocratie, de droits de l’homme et de prééminence du droit. Ce sont aussi ces aspects politiques, sinon religieux, qui suscite le plus de réserve. La Turquie a consentit d’importants efforts en procédant à deux grandes réformes constitutionnelles en 2002 et 2004 pour mieux se conformer aux standards européens en matière de droits fondamentaux. C’est au regard de ces réformes d’ampleur que la commission avait émis un avis favorable.

Mais aujourd’hui le constat s’impose d’un enlisement du processus. En juin 2010, 13 chapitres sur 35 étaient ouverts et un seul avait été clos. En octobre 2012, la commission jugeait ainsi nécessaire de redynamiser le processus, mais en même temps, l’institution faisait par d’une inquiétude croissante quand au fait que la Turquie n’a put réaliser aucun progrès sensible dans la mise en œuvre intégrale du critère politique. Elle n’a pas non plus

26

régularisé ses relations avec Chypre, et à ce titre elle n’assure pas l’application du protocole additionnel à l’accord d’Ankara. Le problème chypriote fait que les représentants turcs ont refusé de négocier avec la présidence de la commission lorsqu’elle a été présidée par Chypre. Il subsiste aussi des différents entre la Turquie et d’autres pays membres, notamment la Grèce dont les eaux territoriales sont régulièrement violées. L’opinion publique turque a aussi évolué et un certain ressentiment commence à s’exprimer à l’encontre de l’Union et de l’évaluation de la commission.

Enfin, il ne faut pas négliger les problèmes d’ordre économique : la Turquie connaît une croissance économique mais certains facteurs d’instabilité macroéconomique subsistent, ce qui rendrait difficile l’application de certaines mesures, concernant notamment la PAC. L’impact sur le budget de l’union est tel que le cadre de négociation établit en 2004 précise bien que l’entrée de la Turquie ne pourrait être envisagée avant que l’Union ait définit ses perspectives financières pour la période 2014-2020. La survenance de la crise financière et de la dette souveraine ne fait que rendre la situation plus difficile. Les négociations ne garantissant pas l’adhésion à terme, il n’est pas acquis que la Turquie ne devienne jamais un état de l’Union Européenne.

L’Islande a déposé officiellement sa demande d’adhésion en juillet 2009 alors qu’elle subissait de plein fouet les effets de la crise de 2008, l’adhésion est alors apparue comme un possible remède. Malgré sa situation très fragile, la candidature présentait plusieurs atouts : politiquement elle est une démocratie bien installée, économiquement elle est membre de l’EEE et applique donc déjà certaines règles communautaires, aussi les négociations d’adhésion ont été rapidement ouvertes, dés juin 2010. En dépit de certains points de dissension, elle progresse correctement. En Octobre 2012, 27 chapitres de négociations étaient ouverts et 11 étaient déjà clos. Pourtant l’entrée de l’Islande n’est pas assurée, notamment du fait du contentieux « Icesave » avec les Pays-Bas. En 2010, plus de la moitié des Islandais jugeaient que la candidature devait être retirée. Le Monténégro est indépendant depuis 2006 et a déposé sa demande d’adhésion en 2008 pour voir son statut de candidat reconnu en 2010

- Pays en préadhésion sans négociation : Macédoine et Serbie. La Macédoine a déposé une demande d’adhésion en 2004 et la commission, dés octobre 2009, avait recommandé au conseil l’ouverture des négociations, sans aucun effet. En 2012, pour la 4ème fois, la commission recommande l’ouverture des négociations, mais pour l’instant les représentants des états membres ont choisit de ne donner aucune suite. La Serbie a fait l’objet à plusieurs reprise de sanction de l’ONU, compte tenu de politiques très agressive de guerre et d’épuration ethnique. Néanmoins les négociations de l’ASA se sont ouvertes en 2005, et après avoir été suspendue en 2006 pour manque de coopération avec le TPI, on repris avec la signature de l’accord en 2008. Ce n’est qu’en mars 2012 que le statut de candidat lui a été reconnu.

- Potentiellement candidats : Albanie, Bosnie-Herzégovine, Kosovo.

2) LES PAYS POTENTIELLEMENT CANDIDATS

L’Albanie a déposé sa demande d’adhésion peut après l’entrée en vigueur de son ASA. En 2011, le gouvernement Albanais adopté un plan d’action massif et global, couvrant les 12 priorités

27

essentielles dégagées par la commission pour que la demande puisse être considérée. En octobre 2012, la commission a, de manière très ambiguë, recommandé au conseil de reconnaître à l’Albanie le statut de candidat, sous réserve qu’ait été prises des mesures clés, dans le domaine de la justice et de l’administration publique, et que les règles de procédures parlementaires aient été revues.

La situation de la Bosnie-Herzégovine et du Kosovo est encore plus incertaine, ce sont en effet des états dans lesquels l’Union est surtout présente dans le cadre de la PESC (opération Altéa). L’union est aussi présente à travers de missions civiles et police et de justice, de sorte que pour ces deux pays, l’Union ne peut pour le moment qu’apporter son concours au développement.

On observe donc une sorte d’essoufflement de la dynamique de l’élargissement depuis 2010 et dans ce contexte, l’extension de l’Union a de nouveau membres pourrait avoir comme alternative les partenariats renforcé permis par la Politique Européenne de Voisinage (PEV).

SECTION 3 : LA RECONFIGURATION DE L’UNION EUROPÉENNE

Face à la pression constituée par l’élargissement et aux limites des traités, dés le début des années 2000 la question s’est posée de l’avenir de l’Union Européenne et des termes du projet européen, et la nécessité de repenser l’architecture de l’UE a fait jour. On pouvait appréhender cette reconstruction par le haut en marquant un nouveau degré d’intégration, c’était le partie pris du traité établissant une constitution pour l’Europe qui a échoué ; la reconfiguration a donc été repensée à minima pour clarifier les principaux problèmes de fonctionnement mais sans réelle nouvelle dynamique, avec le traité de Lisbonne.

§1 : UNE CONSTITUTIONNALISATION AVORTÉE

A) LA SPÉCIFICITÉ DU TRAITÉ ÉTABLISSANT UNE CONSTITUTION POUR L’EUROPE

Cette singularité se manifeste sur deux plans : elle est apparu dans l’élaboration même de la constitution pour l’Europe et s’est manifesté aussi dans son contenu, ou plus exactement ses ambitions.

1) LA NÉGOCIATION DU TRAITÉ

En vertu de l’article 48 du Traité sur l’Union Européenne définissant la procédure de révision, on voit que la méthode est essentiellement diplomatique et intergouvernemental. Les négociations d’Amsterdam et de Nice ont toutefois démontré les limites et les défauts d’une telle procédure. Trop rigide, le principe des conférences intergouvernementales réduit les négociations à des concessions réciproques qui ont souvent occultés l’intérêt commun. En outre, les CIG sont trop fermées et ne sont pas accessibles aux citoyens qui n’y sont pas représenté et n’en sont pas informé. Aussi, le Conseil Européen de Laeken en décembre 2001 a t’il décidé de procéder différemment en convoquant en amont, avant la CIG, une enceinte particulière qui assurerait une préparation aussi large et aussi transparente que possible aux négociations. Cette enceinte a été conçue sur le modèle de celle qui avait élaboré la charte des droits fondamentaux de l’union, et de manière très symbolique, elle a pris le nom de Convention sur l’avenir de l’Union Européenne.

28

Par sa composition, cette convention privilégiait la démocratie représentative, en ce sens qu’elle se constituait en majorité de représentants des peuples, au niveau des états comme au niveau de l’UE. Elle est donc constituée de deux membres des parlements nationaux par états auxquels s’ajoutaient 16 membres du parlement européen, et enfin un représentant gouvernemental de chaque état.

Dans ses travaux, cette convention a accordé une certaine part à la démocratie participative, en effet, la première phase de travail a consisté en une phase d’écoute de 6 mois durant laquelle des représentants de la société civile ont été invité à s’exprimer. C’est sur la base de ces consultations que s’est ensuite tenue une phase d’étude, et enfin une phase de rédaction. Car la convention sur l’avenir de l’union ne s’est pas contentée de faire la synthèse des pistes de négociation, elle a proposé un véritable traité de réforme, présenté à la présidence du conseil en juillet 2003.

Ce projet a constitué la base des négociations intergouvernementale qui se sont ouvertes en octobre 2003 mais qui ne sont pas parvenu à arrêter le projet de traité avant la fin de l’année.

Les dissensions existaient alors entre les états, notamment sur les références à dieu dans le préambule, mais aussi sur la question de la composition de la commission et du vote. Il faudra attendre un changement de majorité en Espagne et en Pologne pour pouvoir aboutir à la signature, le 24 octobre 2004, de ce qu’on a appelé le nouveau Traité de Rome, le traité établissant une constitution pour l’Europe. Substantiellement les propositions de la convention n’ont pas été remises en cause.

L’intitulé du traité supposait d’introduire une double distinction entre la notion de constitution et celle d’état, alors que les deux notions ont toujours été assemblées. Ici il est clair que le but n’est pas de fonder un état européen. Il faut donc envisager que d’autres sujets de droit peuvent avoir le besoin de se fonder sur une norme suprême, et que la constitution peut avec un sens uniquement matériel. On reste donc sur le support d’un traité, donc un contrat intergouvernemental qui, cependant, dans son contenu, contient la norme suprême qui défini les fondamentaux d’une société et l’organisation des pouvoirs en son sein, donc une constitution. Il a donc de nombreuses caractéristiques matérielles d’une constitution sans avoir les caractéristiques formelles.

Ce traité avait donc vocation à constituer le seul texte de référence dans l’Union Européenne, donc à se substituer à tous les autres textes, ce serait donc le seul acte fondateur d’une nouvelle Union Européenne. Justement, ce traité a sans doute été victime de cette ambiguïté et son processus de ratification s’est soldé par un échec.

2) L’ÉCHEC DU TECE

Le président français avait saisi le conseil constitutionnel pour effectuer un contrôle a priori de la constitutionnalité des traités. Le conseil constitutionnel (décision 2004.505.DC du 19 novembre 2004) a retenu une solution très stratégique, en ce sens qu’il a souligné que la ratification du TECE supposerait une modification de la constitution, mais en définitive sur des points assez techniques, comme les pouvoirs des parlements nationaux.

La ratification a pris en France la forme d’un référendum. Alors que le traité avait déjà été ratifié dans une dizaine d’état, le référendum français en juin 2005 s’est soldé par une forte majorité de «non», suivit d’un référendum également négatif aux Pays-Bas.

Au vue de ces résultats dans deux pays fondateurs, dont celui qui était à l’origine de cette convention, la France, le Royaume-Uni à décidé unilatéralement de suspendre la procédure. S’est

29

alors ouverte une grave crise politique et budgétaire. On ne pouvait pas sortir de l’impasse simplement par la voie de déclaration diplomatique ou de protocoles calés sur les préoccupations de l’un ou l’autre des états, leurs positions étaient en effet trop différentes.

En effet, en France, le traité a été perçu comme trop libéral, alors que aux Pays-Bas on estimait qu’il ne l’était pas assez et intégrait trop d’aspects sociaux. Le Conseil Européen réunit en juin 2005 est donc resté sur une position très neutre. Il a ainsi considéré que le référendum négatif en France et aux Pays-Bas ne remettait pas en cause le processus de ratification dans les autres pays. En fonction de circonstances nationales particulières, les états sont également libres de se retirer du processus.

Le Conseil Européen a également décidé d’ouvrir une période de réflexion pour une durée indéterminée, sans que les modalités de cette réflexion ne soient définies. Certains petits états ont décidé de continuer la procédure et au final, ce sont une majorité d’états membres qui ont ratifié le traité, même si la plupart des grands états ont suivit l’exemple britannique et suspendu la ratification.

Lors de sa réunion de juin 2007, le Conseil Européen est convenu qu’après deux ans d’incertitudes, le moment était venu de résoudre cette question et donc d’aller de l’avant. Le Conseil européen prenait donc acte de l’échec du TECE et y substituait un traité simplifié, le futur traité de Lisbonne.

§2 : UNE RÉVISION RELANCÉE

Il y a un véritable changement entre Lisbonne et le TECE, même si les contenus sont très proches.

A) L’HISTORIQUE DU TRAITÉ DE LISBONNE

Le traité de Lisbonne s’est distingué par le rôle déterminant assumé par le

Conseil Européen, instance d’impulsion qui était apparu en marge des traités à partir de 1974. Ce rôle déterminant du Conseil Européen s’est manifesté à tous les stades du traité de Lisbonne. Il a d’abord joué un rôle dans la conception du traité puis un rôle stratégique dans son entrée en vigueur.

1) LE RÔLE CARDINAL DU CONSEIL EUROPÉEN DANS L’ÉLABORATION DU TRAITÉ

Après l’échec de la constitution pour l’Europe, les états se trouvaient confrontés à une situation difficile : il était nécessaire de prendre en considération les deux référendums négatifs ainsi que l’attitude du Royaume-Uni, mais il était difficile aussi de repartir dans la perspective d’un traité entièrement nouveau sans aller contre le choix de la majorité des pays qui avait ratifié le traité. Il fallait donc trouver une ligne médiane entre la majorité favorable et le petit nombre de récalcitrant.

C’est dans cette perspective que l’idée d’un traité simplifié s’est imposée. Avant 2007, la présidence avait envoyé des questionnaires aux états pour déterminer les points essentiels d’accord et de modification. C’est au vue des réponses fournies par les états que les 21 et 22 juin 2007, le conseil européen ne s’est pas contenté de prévoir la convocation d’une conférence intergouvernementale, ainsi pour la première fois de la construction européenne, on été joint en annexe des conclusion, un véritable projet de traité faisant apparaître les compromis possible et les modifications souhaitées,

30

avec des éléments parfois extrêmement détaillé. Ces conclusions permettent de se faire une idée de ce que sera la traité de Lisbonne. Le conseil européen s’est fondé, pour la rédaction, sur les conclusions de la CIG 2004, mais c’est lui qui a définit la manière dont on allait pouvoir exploiter ces conclusions. Ceci explique un calendrier très serré, en effet, au terme des conclusions, la conférence intergouvernemental devait finir ces travaux le plus vite possible et en tout état de cause avant la fin de l’année, cela pour laisser suffisamment de temps pour que le traité soit ratifié avant les élections européennes. Cette première échéance a été tenue puisque dés le mois d’octobre 2007, un accord informel avait vu le jour sur le projet de traité et la signature officielle est intervenue dés le 13 décembre 2007, ce qui a permis d’ouvrir quasi-immédiatement le processus de ratification.

2) LE RÔLE STRATÉGIQUE DU CONSEIL EUROPÉEN DANS L’ENTRÉE EN VIGUEUR DU TRAITÉ

Dans un premier temps les ratifications se sont succédées à un rythme très régulier, sans susciter de difficultés, la voie référendaire ayant été abandonnée. 18 états membres avaient déjà ratifié le traité quand, le 13 juin 2008, le peuple irlandais s’est opposé à la ratification. Ce vote négatif n’avait cependant pas le même impact que les deux référendums négatifs français et néerlandais, le gouvernement irlandais a en effet immédiatement annoncé qu’il mènerait des consultations actives au niveau national et avec les autres états membres afin de résoudre cette situation. Le conseil européen s’est alors forcé d’accompagner cette démarche du gouvernement irlandais en prêtant une attention particulière aux préoccupations exprimées par les citoyens irlandais. Lors de sa réunion de décembre 2008, le conseil européen est convenu qu’il utiliserai les pouvoirs que lui confère le traité de Lisbonne pour maintenir les règles de composition actuelles de la commission, une des inquiétudes des irlandais tenant notamment à la réduction de taille de la commission. Lors de sa réunion des 18 et 19 juin 2009, le conseil européen, ayant réaffirmé son souhait de voir entrer en vigueur le traité de Lisbonne, a pris la décision, juridiquement contraignante, garantissant qu’aucune des dispositions du traité n’affecte la protection du droit à la vie, de la famille et des droits en matière d’éducation tels que prévu par la constitution irlandaise (L’Irlande n’autorise ni le divorce ni l’IVG). Aucune disposition du traité de Lisbonne n’étend les compétences de l’union en matière fiscale. Enfin, aucune disposition du traité n’affecte la politique traditionnelle de neutralité de l’Irlande ni le droit de l’Irlande à déterminer le volume de ses dépenses en matière de défense. Fort de ces assurances, les citoyens irlandais consultés une seconde fois en octobre 2009 ont alors approuvé la ratification.

Subsistait alors encore le problème tchèque. Le parlement national s’était prononcé en faveur de la ratification, mais en vertu de la constitution tchèque, le président de la république devait encore signer la loi autorisant la ratification, ce qu’il refusera de faire pendant plusieurs mois. La République Tchèque a pu alors négocier sa signature, de sorte que le conseil européen, dans sa réunion du 29 et 30 octobre 2009 a consenti à cet état le même régime spécifique d’application de la charte des droits fondamentaux, qu’au Royaume-Uni et à la Pologne.

Le traité de Lisbonne est alors entré en vigueur le 1er décembre 2009. Les élections européennes ayant déjà eu lieu 6 mois plus tôt, un régime transitoire sur la composition du parlement est mis en place.

31

B) L’APPORT GÉNÉRAL DU TRAITÉ DE LISBONNE

En France, le mode de ratification du traité a put être très vivement dénoncé, certains ont parlé de coup d’état, car en substance, le traité de Lisbonne reprend très largement le contenu de la constitution pour l’Europe. Toute la logique constitutionalisante de la CIG 2004 a en revanche été abandonnée. Ce qui est repris de la CIG est un ensemble d’éléments technique, mais pas les aspects de la logique de la CIG qui avaient entrainé son rejet.

1) L’ABANDON DE LA LOGIQUE DE LA CIG 2004

Le traité de Lisbonne écarte en effet tous les symboles, les termes qui pouvait suggérer une évolution de l’union vers le fédéralisme. La constitution pour l’Europe donnait à l’Union Européenne une hymne, une devise, une monnaie, un drapeau et tous les éléments qui donnent corps à une identité politique propre, et ce sont justement ces mentions qui on été supprimé.

La Constitution référait aussi à des lois européennes et à un ministre des affaires étrangère européen alors que le traité de Lisbonne revient à des termes plus classiques et plus consensuels (Convention plutôt que loi, haut-représentant plutôt que ministre). Cela recouvre une différence fondamentale entre la constitution pour l’Europe qui s’était présentée comme un acte de refondation, une norme fondamentale de la construction européenne, alors que le traité de Lisbonne est un traité de révision classique, comme celui d’Amsterdam ou de Nice. Lisbonne laisse de fait subsister une pluralité de traité, il ne les fusionne en effet pas.

L’Union Européenne se fonde donc aujourd’hui sur la base d’au moins 3 grands actes de droit : le Traité sur l’Union Européenne, le Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne et la Charte des droits fondamentaux. Lisbonne n’a pas incorporé directement la charte dans ses dispositions afin de ne pas lui donner une allure constitutionnelle, un article y fait cependant référence et lui donne valeur de traité, donc de droit positif contraignant.

Plusieurs éléments témoignent du souci d’éviter une éventuelle dérive fédérale : ainsi la constitution consacrait solennellement la supériorité du droit communautaire sur le droit national, alors que Lisbonne ne reprécise pas cet aspect et en laisse la décision à la jurisprudence européenne.

Pour la première fois, le traité de Lisbonne précise que les traités de révisions pourront servir non seulement à une extension des compétence de l’union , mais aussi à une réduction, ce que les états ont transféré peut donc toujours être repris, ce qui met à mal l’idée d’ « effet cliquet ».

Dans le même sens, le traité de Lisbonne renforce encore le contrôle que les parlements nationaux sont susceptibles d’exercer sur l’élaboration de la législation européenne, notamment dans le contrôle du respect du principe de subsidiarité (dans les matières où l’union n’a pas de compétence exclusives, elle ne peut adopter d’actes que si, et dans la mesure ou, l’objectif poursuivit ne peut pas être atteint de manière suffisante par les états seuls. Ce principe fait écho à l’idée selon laquelle dans l’Union les décisions doivent être prises au plus proche des citoyens) Tout projet de texte communautaire doit être transmis aux parlements nationaux et si une majorité estime que l’intervention de l’union n’est pas nécessaire, il y a mise en place d’une procédure particulière dans laquelle le conseil et le parlement peuvent décider de renoncer à la procédure, les parlements nationaux ne peuvent donc pas bloquer les décisions, mais fortement les influencer.

32

Enfin, le traité de Lisbonne consacre le droit de retrait des états.

Le traité de Lisbonne fait aussi disparaître la structure en pilier en faisant disparaître la communauté européenne. Sachant toutefois que la politique étrangère et de sécurité commune conserve sa spécificité. Le traité de Lisbonne consacre les mêmes principes de base de l’union européenne, notamment les principes de la démocratie représentative et participative. S’agissant de cette dernière, il reprend donc le principe d’une initiative citoyenne, comme dans la constitution pour l’Union, il ouvre la possibilité pour au moins 1 million de citoyens de l’Union, ressortissant d’un nombre significatif d’états membres, d’inviter la commission à soumettre une proposition d’acte juridique sur un sujet particulier.

Lisbonne reprend surtout la quasi-totalité des réformes institutionnelles concernant le parlement européen, le conseil européen, la commission et la nouvelle fonction de représentation de l’Union dans le domaine des affaires étrangères et de la politique de défense.

PARTI E 1 - UN M ODÈLE I NST I TUTI ONNEL I NÉDI T .

Ce modèle est hérité des communautés et repose sur quatre institutions de base. Les développements de la construction européenne on conduit à faire apparaître d’autres institutions et organes, mais les quatre institutions de base restent tout à fais prépondérante. Le principe lié à la méthode intégrative est que chacune doit incarner un intérêt impliqué dans la construction européenne.

Classiquement, les organisations intergouvernementale reposaient essentiellement sur trois organes : un organe plénier de représentation des états, un organe restreint de représentation des états et un organe administratif. L’union ne correspond pas du tout à ce schéma, l’intégration suppose en effet que soient représentés d’autres intérêts que ceux des états et des gouvernements. Il est alors possible de voir d’un coté les incarnations de la légitimé, et d’un autre coté les incarnations de la supranationalité.

CHAPITRE 1 : LES INCARNATIONS DE LA LÉGITIMITÉ

Comme les traité l’expriment formellement, l’Union Européenne se présente à la fois comme une union d’états et une union de peuples, c’est là que réside sa double légitimité : une légitimité intergouvernementale et une légitimité démocratique. Conformément à l’ordre établit par le TUE, c’est par cette dernière qu’il faut commencer.

33

SECTION 1 : LE PARLEMENT EUROPÉEN OU LA REPRÉSENTATION DES PEUPLES.

A l’origine, cette institution était désignée sous le nom plus neutre d’assemblée consultative. C’est de manière très symbolique qu’elle s’est autoproclamée parlement européen en 1962. A l’origine, cette dénomination exprimait beaucoup plus les ambitions de l’institution qu’elle ne reflétait son rôle, sa place dans l’architecture communautaire. Ce n’est que progressivement que les pouvoirs du parlement ont été élargi, sur la base de son élection au suffrage universel direct. Les aspects statutaires ont ainsi directement influé sur les attributions. Aujourd’hui l’inverse se produit : le renforcement des pouvoirs du parlement a été tel que la représentation en son sein devient un enjeu pour les états.

§1 : LA NATURE PARLEMENTAIRE DE L’INSTITUTION

Cette qualification qui évoque un modèle constitutionnel national se justifie au regard de la composition de l’institution, et au regard de son organisation.

A) LA COMPOSITION DU PARLEMENT EUROPÉEN

1) LE MODE D’ÉLECTION DES REPRÉSENTANTS

C’est l’acte du 20 septembre 1976 qui a mis fin au principe d’une désignation des membres de l’assemblée au sein des parlements nationaux et qui y a substitué le principe d’une élection directe par les citoyens des états membres. A partir de là, les premières élections européennes eurent lieu en juin 1979 et se succèdent depuis tous les 5 ans, durée d’une législature. Avec la citoyenneté européenne, cette représentation démocratique a encore acquis une nouvelle dimension, elle implique en effet le droit de vote et d’éligibilité au parlement européen pour tous les citoyens européens dans tous les états européens.

Depuis 1994 les élections européennes en France ne visent plus à désigner des représentants du peuple français mais les représentants de tous les citoyens de l’Union qui se trouvent sur le territoire français. En pratique, cette innovation n’a pas eu la portée escomptée car les citoyens ne manifestent plus guère d’intérêt pour les élections européennes. Il existe cependant des différences notables de participation entre les états européens. Les chiffres de l’abstention fragilisent concrètement la représentativité du parlement européen. Le mode d’élection et les procédures vont aussi entacher cette représentativité. Le traité de 1976 ne fixait pas de procédure électorale uniforme, les états restaient donc libres de définir le mode et le jour de scrutin en fonction de leur tradition constitutionnelle propre. Le traité d’Amsterdam va imposer une procédure unifiée pour toute l’Europe. Une décision de 2002 est ensuite venue codifier les pratiques dominantes, le principe du scrutin de liste à la proportionnelle est acquis, mais la définition des circonscriptions électorales est laissée au soin des états qui peuvent aussi instituer des scrutins de liste préférentiels ou de fixer un seuil minimal pour l’attribution de siège (sous réserve qu’il ne soit pas supérieur à 5%).

34

2) LA DÉTERMINATION DU NOMBRE DE REPRÉSENTANT

Dans une communauté des 6 il y avait 140 députés, dans l’union à 15 elle en comptait 626. Les traités de révisions on donc introduit le principe du plafonnement, donc la fixation d’un nombre maximal de députés européens (fixé par le traité d’Amsterdam à 700 puis par le traité de Nice à 732) qui a impliqué une nouvelle répartition des sièges entre les états. Tous, en dehors de l’Allemagne et du Luxembourg, étant appelé à en perdre un certain nombre pour permettre une représentation équilibrée et efficace après l’élargissement à l’est. Le problème est que, contrairement, à ce qui était envisagé, les 12 pays n’ont pas fait leur entré au 1er mai 2004, le plafond avait alors déjà été atteint dans une union à 25 alors qu’il avait été prévu pour une union à 27.

En conséquence, le protocole relatif au modalité d’admission de la Roumanie et de la Bulgarie a prévu que le plafond serait temporairement dépassé et que le nombre de siège à pourvoir dans ces deux états s’ajouterait à ceux déjà pourvu, de 2007 à 2009 le parlement européen comptait donc 787 membres. Pour la législature suivante, les traités d’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie prévoyaient d’autres règles, et en l’absence du traité de Lisbonne ce sont donc ces règles qui ont été appliquées, avec un plafond à 636 membres.

La question doit se dédoubler car se pose d'abord la question du nombre total de représentants au sein du parlement puis il faut déterminer le nombre de représentants à élire dans chaque état membre.

Le premier aspect s'est imposé face à la dynamique de l'élargissement. Dans une communauté à 6, l'assemblée était constituée de 142 membres. Mais dans une Union à 15, le total des députés s'élevait à 626 membres ce qui en faisait l'une des institutions les plus lourdes au monde. Il était évident que si on continuait sur cette lancée, l'assemblée allait devenir pléthorique, regroupant plus d’un millier de députés, et incapable de fonctionner efficacement. Dès le Traité d'Amsterdam, les négociateurs se sont accordés sur la nécessité d'un plafonnement du nombre des députés. Toutefois, l'expérience prouve que les plafonds n'ont jamais été respectés en raison des élargissements. Ça a posé problème pour la législature 2009-2014. Le Traité de Nice avait plafonné le nombre de députés à 732 mais compte tenu de l'entrée de la Roumanie et de la Bulgarie, le traité d'adhésion avait prévu de relevé le plafond à 736. Le traité de Lisbonne prévoyait un autre chiffre qui était de 750 députés plus le président. Le problème est qu'en raison du référendum négatif irlandais, Lisbonne n'a pas pu entrer en vigueur avant les élections de 2009 et les dispositions du traité d'adhésion ont alors été appliquées. Mais comme le Traité de Lisbonne est entrée en vigueur en Décembre 2009, le conseil en accord avec le parlement a décidé d'une solution transitoire fixant le nombre total de députés à 754. Il s'agissait de s'approcher du nombre de Lisbonne sans remettre en question les élections de 2009. L’Allemagne disposait alors de 99 sièges, ce qui représentent trois sièges de plus que le maximum autorisé par le Traité de Lisbonne.

Il était inconcevable de revenir sur le résultat des élections donc on a ajouté trois nouveaux sièges. Ce nombre est resté stable jusqu'à l'entrée de la Croatie et on a rajouté 12 sièges et on s’est retrouvé avec un parlement fort de 766 députés. Les élections de 2014 vont être les premières à se dérouler conformément aux dispositions du Traité de Lisbonne et il va falloir abaisser le nombre de 766 à 751. L’Allemagne va donc perdre les trois sièges supplémentaires qu’elle avait obtenus en 2009. Le 14 Février 2013, la commission constitutionnelle du conseil européen a adopté un projet de proposition qui fixe la répartition des sièges et qui prévoit la perte d'un siège parlementaire pour 12 états membres tels que la Croatie, l'Autriche, la Hongrie, la Roumanie, la Grèce et le Portugal. Il ne s'agit que d'une proposition qui doit être votée par le parlement en plénière en Mars 2014 et elle devra ensuite être adoptée à l'unanimité par le Conseil. Des tractations ne sont donc pas à exclure concernant les pays qui risquent de perdre un siège.

35

S'agissant de cette détermination, le Traité de Lisbonne est venu pour l'essentiel codifier les pratiques antérieures. Il se distingue certes des précédents traités en ne prévoyant pas lui-même la répartition des sièges par état membre et en fixant seulement une fourchette. Le nombre minimum de représentants par état est de 6 et le maximum de 96. Les calculs doivent ensuite s'effectuer sur le principe de la proportionnalité dégressive. Dès l'origine, il était admis que tous les états ne se verraient pas attribuer le même nombre de sièges, qu'on ne suivrait pas le principe de l'égalité, le volume de la représentation étant mesuré pour l'essentiel en fonction de la démographie des états. Mais il ne peut pas s'agir d'une proportionnalité strictement arithmétique. L'idée de la dégressivité s'est imposée. Il faut assurer une représentation équivalente à des états comparables mais il est admis que plus la population est réduite, plus le rapport de proportionnalité s'abaisse. Un député élu en Allemagne va représenter environ 800.000 électeurs mais un député élu au Luxembourg va en représenter 60.000, d'où une surreprésentation des petits états par rapport aux grands du fait de cette dégressivité.

Les grands états sont d'ailleurs minoritaires dans l'Union, les 4 grands états étant l'Allemagne, la France, le Royaume-Uni et l'Italie avec depuis la législature 2009 une sorte de différenciation en leur sein. L'Allemagne a une situation particulière depuis sa réunification. Mais aujourd'hui, ce sont des différenciations entre les trois autres états qui s'imposent, la France ayant une démographie plus importante que l'Italie et le Royaume-Uni et disposant de 74 sièges contre 73 pour l’Italie et le Royaume. On retrouve derrière l'Espagne et la Pologne qui ont respectivement 54 et 51 sièges et il y a ensuite un décrochage des états allant de 33 à 6 sièges.

3) LE STATUT DES REPRÉSENTANTS

L'acte du 20 Septembre 1976 comprenait déjà des principes essentiels en mettant l'accent sur la liberté et l'indépendance des députés européens qui se traduisent par le fait que les députés votent individuellement et à titre personnel. Ils ne peuvent être liés par aucune instruction ni recevoir de mandat impératif. Est réputé nul et non avenu tout accord relatif soit aux modalités d'exercice du mandat, soit surtout à une démission avant l'expiration du mandat ou la fin de la législature. Se voit formellement proscrite la pratique du tourniquet : au sein du parti, le deuxième se retire de ses fonctions pour permettre au suivant d'être à son tour député. Toujours dans ce même ordre d'idée pour garantir l'indépendance et afin d'éviter tout conflit d'intérêt se voit d'abord interdit le cumul avec toute participation à un autre organe ou institution communautaire.

Depuis 2005 se voit également formellement interdit le cumul avec un mandat parlementaire national. Ce n'est plus permis pour permettre un investissement réel et effectif dans l'exercice du mandat européen. En revanche, le droit de l'Union n'établit pas d'incompatibilité avec l'exercice d'activités privées. Mais le règlement intérieur du parlement européen institue un certain contrôle en exigeant d'un député qui aurait un intérêt financier dans un débat à le déclarer avant de s'exprimer. De la même manière, les membres du parlement européen doivent indiquer dans un registre public toute activité professionnelle et fonction rémunérée ainsi que les soutiens financiers dont ils peuvent bénéficier dans le cadre de leurs fonctions politiques de la part des tiers. Quant aux inéligibilités, elles relèvent du seul droit national. L'institution ne peut que prendre acte d'une décision judiciaire retirant son éligibilité à un député ou un candidat. Le statut commun des députés qui a été adopté en Septembre 2005 mais qui est entrée en vigueur en 2009 n'a fait que rappeler des principes et des règles qui étaient déjà en vigueur. Son apport essentiel a concerné le régime financier des députés. Les indemnités parlementaires étaient fixées par les états membres, sauf pour le remboursement des frais. Il y avait donc de fortes différences, un député italien gagnait 11.000€ quand un député lituanien en gagnait 800. Le statut a donc prévu que les indemnités parlementaires seraient financées par le budget de l’Union pour s'élever à 38,5% du traitement de base d'un juge à

36

la Cour de Justice ce qui fait une indemnité de 5.900€ pour chaque député. Ça profite aux députés lituaniens mais ça dessert les députés italiens qui voient leur indemnité baisser pratiquement de moitié. Ce régime financier a été instauré pour garantir un engagement total à l'Union, au mandant parlementaire européen.

C) ORGANISATION DU PARLEMENT EUROPÉEN

Cette organisation est calquée sur celle d’un parlement national.

1) LES STRUCTURES DE DIRECTION

Le parlement européen élit en son sein son président, ses 14 vice-présidents et ses 5 questeurs pour une durée de 2 ans et demi. Cette règle permettant une alternance au cours de la législature entre les groupes politiques, et une rotation entre les nationalités. Le président de l’institution dirige les travaux ainsi que les débat des séances plénières. Il veille au respect du règlement intérieur de l’institution et en assure le bon fonctionnement par son arbitrage. Il représente le parlement dans les relations avec les autres institutions de l’Union, et si nécessaire, dans les relations extérieures. Avec les 14 vice-présidents, il forme le bureau qui règle l’organisation administrative et financière du parlement européen. Les questeurs doivent veiller à ce que les députés disposent des infrastructures et des moyens nécessaires à l’exercice de leurs fonctions. Le cœur véritable du parlement est davantage la Conférence des Présidents, qui statue sur toutes les questions relatives à l’organisation des travaux du parlement. Cette conférence constitue un organe restreint, uniquement formé du président du parlement et des présidents des groupes politiques.

2) LES GROUPES POLITIQUES

Afin de transcender les particularismes locaux et de favoriser l’intégration, les députés européens ne siègent pas par nationalité mais par affinité politique. Conformément au règlement intérieur du parlement, ils constituent des groupes formés d’un minimum de 25 membres élus dans ¼ au moins des états membres, qui appartiennent à des familles politiques voisines. Ce dernier critère n’est vérifié que si les membres d’un groupe affirment expressément l’inexistence de toute affinité politique entre eux, commence fut le cas lorsque les radicaux italien et des parlementaires d’extrême-droite ont prétendu former ensemble un « groupe technique » (Affaire Martinez-De Gaulle vs. Parlement Européen, TPICE, 2001). La multi appartenance est donc exclue, mais les députés restent libres d’apparaître comme non-inscrits. Toutefois, l’appartenance à un groupe est importante, car les groupes disposent d’un certain nombre de prérogatives en terme de répartition du temps de parole, de demande de renvoi en commission de certains dossiers, ou encore de suspension ou de levé de séance. En outre, ils jouent un rôle essentiel dans la répartition des fonctions au sein du parlement, notamment au sein des commissions. A l’heure actuelle il en existe 7, censé représenter le multipartisme des démocraties européennes. Ce pluralisme est cependant tempéré par la prédominance de deux groupes :

Pour la droite, le groupe du Parti Populaire Européen (265 sièges depuis 2009) Pour la gauche, le groupe des Socialistes et Démocrates Européens (184 sièges)

La troisième formation la plus importante est le groupe ADLE, situé plutôt au centre, qui ne totalise en effet que 84 sièges. Cette prépondérance ne fait pas émerger de véritable phénomène majoritaire au parlement européen, ce qui est une différence avec les parlements nationaux. Aucun groupe ne peut atteindre seul la majorité requise. L’institution vote en effet en général à la majorité absolue, et parfois des majorités renforcées sont requises (3/5 des membres présents pour le budget). Des alliances entre familles politiques sont donc nécessaires dans beaucoup de cas. Les alliances sont plus

37

stables et structurées et des accords peuvent être conclut au début des législatures pour se partager les responsabilités. La constitution de ces groupes politiques est censée s’appuyer sur des partis politiques européens, dont les statuts ont été fixés par décret du 4 novembre 2003. Ces formations ont cependant encore peu de visibilité et peinent à se distinguer des partis nationaux, et parfois les rivalités entre partis nationaux peuvent aboutir à des incongruité, y compris dans le fonctionnement interne du parlement ;

3) LES COMMISSIONS PARLEMENTAIRES

Tous les dossiers ne sont pas immédiatement débattus en plénière, ils sont d’abord analysés et discutés en commissions qui établissent alors des rapports et des propositions. Actuellement il existe une vingtaine de commissions parlementaires permanentes. Leur composition repose sur une répartition effectuée au préalable par les groupes politiques, et doit refléter celle du parlement européen. Les membres étant alors élus sur proposition de la conférence des présidents, pour 2 ans et demie. Peuvent s’y ajouter des commissions temporaires et des commissions d’enquête.

Le parlement tient une session annuelle subdivisée en périodes d’une semaine par mois environ. L’institution peut toutefois tenir des sessions supplémentaires ou être convoquée par son président en session extraordinaire à la demande, soit de la majorité des députés, soit du conseil ou de la commission. Le parlement européen fixe lui-même son ordre du jour et dispose à ce titre d’une autonomie plus grande que beaucoup de parlements nationaux. Le siège du parlement européen a été fixé à Strasbourg, en vertu d’un protocole annexé au traité d’Amsterdam, cependant les sessions additionnelles sont organisées à Bruxelles, où se réunissent également les commissions permanentes, le secrétariat est lui situé à Luxembourg.

La parlementarisation se voit aussi dans les fonctions de l’institution.

§2 : FONCTIONS DE L’INSTITUTION

A l’origine, les attributions du parlement européen ne pouvaient être assimilées au pouvoir qu’exerce à son échelle un parlement national, seul l’aspect de contrôle politique se retrouvait. L’évolution est allée dans le sens d’un rapprochement constant des pouvoirs du parlement européens et des parlements nationaux, avec notamment un pouvoir de décision budgétaire et une accession au pouvoir décisionnel.

A) L’EXERCICE DE POUVOIRS DE CONTRÔLE

Dés les traités de 51 et 57, il était acquis que l’assemblée devait exercer un contrôle politique sur les autres institutions, les manifestations de ce contrôle sont diversifiées, mais néanmoins très classiques si l’on en juge par l’expérience des parlements nationaux. On retrouve donc la pratique des question et enquêtes, l’examens des pétitions et, le cas échéant, la motion de censure.

1) QUESTIONS ET ENQUÊTES

Comme toute institution parlementaire, le parlement européen peut d’abord adresser des questions écrites ou orales sur l’action administrative ou normative des institutions, et cela dans tous les domaines d’activités de l’union. Le parlement européen mène également des débats de politique générale, sur la base des multiples rapports qui doivent lui être présenté, principalement par la

38

commission, mais aussi par la BCE, le conseil, voir le Conseil Européen. Ces débats peuvent faire suite à des déclarations, ou porter sur des problèmes d’actualité. Sous réserve qu’aucune juridiction ne soit saisie des faits, le parlement européen a aussi la faculté de former des commissions d’enquête chargées d’examiner les cas d’infraction ou de mauvais administration dans l’application du droit de l’union. Avec le traité de Lisbonne, le parlement européen a la possibilité d’en diligenter non seulement dans tout le champ d’action communautaire, mais aussi en matière de coopération policière et judiciaire en matière pénale. La création d’une commission d’enquête ne requiert pas de majorité, il suffit d’une demande d’un quart des membres du parlement. Leur mode de fonctionnement moins souple en ont limité la pratique (ex : commission temporaire d’enquête sur la crise de l’encéphalite spongiforme bovine)

2) EXAMEN DES PÉTITIONS

Le droit pour les citoyens de proposer des pétitions a été introduit officiellement dans le droit de l’Union en 1992. En réalité cette innovation n’a fait que consacrer une pratique qui avait été instituée dés 1953 par l’assemblée CECA et qui avait ensuite été reconduite par le parlement européen lors de la création des deux autres communautés et qui avait finalement été formalisé par la création en 1985 d’une commission des pétitions au sein du parlement européen. Ce droit de pétition est aujourd’hui consacré à l’article 227 du TFUE, qui l’ouvre à toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège sur le territoire d’un état membre, pour autant que le sujet de la pétition la concerne directement et relève des domaines d’activité de l’Union. Deux fonctions essentielles sont assignées au droit de pétition, selon si elle est adressé à des fins de suggestion ou à des fins de plainte. Dans le cadre de l’union européenne, c’est le second aspect qui domine surtout. A l’instar des débats et des enquêtes, l’examen des pétition s’inscrit dans un contrôle à fin d’information, et dont le résultat peut seulement être le dépôt et le vote d’une résolution par laquelle le parlement va exprimer son approbation ou sa désapprobation, ces conséquences restent donc juridiquement assez limitées. À l’égard du Conseil, formé de ministre des états membres, le parlement ne peut guère prétendre à plus, car par définition il ne saurait engager la responsabilité de membres de gouvernement des états et leur imposer le démissionner de leurs fonctions. À l’égard de la commission, ce contrôle à fin d’information s’accompagne d’un possible contrôle à fin de sanction, par le biais d’une éventuelle motion de censure.

3) ADOPTION D’UNE MOTION DE CENSURE

Dés l’origine, le pouvoir est donné au parlement de sanctionner la gestion de la commission. Une motion de censure oblige en effet le collège dans son ensemble à démissionner. L’intérêt était de faire d’une institution technocratique un édifice politiquement responsable. Cet emprunt à la démocratie parlementaire n’a pas toujours semblé très adapté. Ainsi l’institution politiquement responsable n’est en effet pas l’institution investie du pouvoir de décision. Ensuite parce que le pouvoir de censure ne saurait trouver son contrepoids dans une possible dissolution du parlement européen, que les traités ne permettent pas, il y a donc dissymétrie. Enfin, dans le schéma institutionnel, la commission a longtemps représenté l’alliée objective du parlement européen, formant avec lui un pôle supranational face au pôle intergouvernemental, constitué du conseil, et en moindre mesure du conseil européen.

Cette prérogative n’a cependant jamais été remise en question et les seules modifications apportées par le traité de Lisbonne ont consisté à reprendre certaines des règles de procédures données par le règlement intérieur du parlement européen, l’article 234 du TFUE affirme ainsi que le parlement ne peut s’exprimer sur une motion que trois jours après son dépôt et par un scrutin public. Le règlement

39

intérieur précise, dans ce cadre, que la motion doit être déposée par au moins 1/10 des députés et décompose ce délai de trois jours en deux temps :

Le vote lui même ne peut intervenir qu’a l’issue d’un délai de 48h après cette discussion

Enfin, l’adoption requiert une double majorité : majorité des 2/3 des suffrages exprimé et majorité des membres du parlement.

Dans ces conditions, la censure est longtemps apparue improbable et la procédure n’a été que rarement utilisée et n’a jamais aboutit. La menace d’une motion peut cependant toujours constituer un instrument de pression tout aussi efficace que le vote, et le parlement européen a su en faire usage dans l’affaire de la vache folle en annonçant en février 1997 le dépôt d’une motion de censure si la commission ne traduisait pas dans les faits les recommandations de la commission parlementaire d’enquête avant novembre 1997. La démission de la commission Santer en est un exemple significatif. Elle avait déjà été ébranlée pour sa gestion de la crise de la vache folle mais elle fut ensuite confrontée à de nouvelles difficultés quand le fonctionnement de ses services fut rendu public (Édith Cresson et le visiteur scientifique). Elle remit donc son mandat. Le contrôle parlementaire a donc conduit indirectement le collège à la démission. La motion de censure n’est pas le seul moyen de sanction et le parlement a put essayer d’utiliser ses pouvoirs budgétaires pour mettre en accusation le fonctionnement de la commission.

B) ACQUISITION DE POUVOIRS BUDGÉTAIRE

A l’origine, le parlement européen ne disposait que de fonctions consultatives en matière budgétaire. D’un point de vue démocratique, il est cependant apparu nécessaire d’étendre son rôle, ce qui lui a donné un levier politique pour tenter d’acquérir plus de poids vis à vis des autres institutions, y compris dans le processus décisionnel.

1) LES ENJEUX ET L’ÉTENDUE ORIGINELLE DES POUVOIRS BUDGÉTAIRES

Historiquement, le principe du consentement à l’impôt a été à la base du parlementarisme européen. Or ce principe a été mis à mal avec l’établissement du système de ressources propres (21 avril 1970), en effet puisque le budget n’était plus alimenté par des participations étatique, les parlements nationaux n’étaient plus en mesure de se prononcer sur les crédits mis à disposition. Le parlement européen a alors réussi à faire prévaloir la thèse selon laquelle ses propres pouvoirs devaient être renforcé dans l’élaboration du budget communautaire pour pallier ce déficit démocratique. C’est ainsi que le parlement européen est devenu codétenteur, avec le conseil, du pouvoir budgétaire. Le traité de Luxembourg du 22 avril 1970 lui a ainsi confié le pouvoir d’amender les dépenses non-obligatoire (DNO), de proposer des modifications des dépenses obligatoires (DO), tandis qu’ensuite, le traité de Bruxelles (1975) a donné au président du parlement le pouvoir d’arrêter le budget et d’en surveiller l’exécution par la commission en en votant la décharge.

A l’origine, les états étaient bien conscient du risque de déficit démocratique, mais ils ne voulaient pas que par ce biais le parlement puisse s’initier dans la fonction législative, d’où cette distinction crée par le traité de Luxembourg entre deux types de dépense : les dépenses obligatoires se définissant comme celles qui découlent directement des traités, et les dépenses non obligatoires pour lesquelles le traité de Luxembourg donnait au parlement le dernier mot. Pour les dépenses obligatoires, d’avantages en lien avec les fonctions exécutives, le parlement ne pouvait que présenter des propositions et l’organe intergouvernemental gardait le dernier mot.

40

2) L’UTILISATION DES POUVOIRS BUDGÉTAIRES

Il est permit de dire que l’institution avait fait feu de tout bois à l’égard du conseil comme de la commission. Dans les rapports avec le conseil, les prétentions parlementaires on conduit à un fort contentieux sur la qualifications des dépenses. Dans ce contexte, le parlement européen a put tenter d’utiliser son pouvoir d’arrêter le budget pour placer le conseil devant le fait accompli. Le parlement européen a tenté d’imposer à la commission d’exécuter directement des dépenses qu’il avait inscrit dans les DNO alors même que ces dépense ne correspondait pas à un acte de base adopté par le conseil.

C’était donc ici une manière de palier son absence de pouvoir décisionnel. Le parlement s’est heurté à chaque fois à des limites juridique car le refus de la décharge ne peut pas obliger la commission à démissionner. Enfin le parlement a put aussi refuser d’arrêter le budget. On peut donc avoir le sentiment que les efforts du parlement européen ont été peu constructifs, il est important néanmoins de nuancer ce propos, il a en effet obtenu l’instauration, en pratique, d’une procédure de concertation avec le conseil dans l’adoption d’actes législatifs à fort impact budgétaire. Cette procédure de concertation a marqué une première étape dans l’accession du parlement au pouvoir décisionnel.

C) L’ACCESSION AU POUVOIR DÉCISIONNEL

Avant la révision par le traité de Lisbonne, le traité CE se contentait de prévoir que, dans la mesure ou c’est prévu, le parlement européen participe au processus décisionnel conduisant à l’adoption des actes communautaires (ex Art.192) mais aucune indication n’était donnée sur la nature et le degré de la participation, et en réalité les modalités étaient très variables. À l’origine, le parlement était seulement investit d’une fonction consultative. Lorsque le traité le prévoit, la commission présentait une proposition d’acte, le parlement européen émettait alors un avis sur cette proposition, et pouvait alors suggérer des amendements. L’avis était transmis au conseil mais n’avait aucune portée juridique contraignante. C’est seulement pour la conclusion d’un accord d’association que le parlement disposait d’un pouvoir d’avis conforme. Dans ce cadre, il disposait d’un droit de veto. Quand il a le pouvoir d’avis conforme, le parlement ne dispose pas simultanément du pouvoir d’amendement.

1) L’APPORT DE L’ACTE UNIQUE EUROPÉEN

À l’origine le parlement n’avait pas le pouvoir de contribuer à l’exercice de la décision. L’acte unique européen a marqué une première évolution pour remédier au déficit démocratique. Son apport à été double pour le parlement : il a étendu la procédure d’avis conforme à la conclusion des accords d’adhésion et il a renforcé le poids de la consultation parlementaire en introduisant une nouvelle procédure décisionnelle dite « de coopération ». Il était appelé à s’exprimer en seconde lecture, sur la position commune que le conseil avait élaborée à partir de la proposition de la commission et des avis parlementaires. La coopération subordonnait l’adoption d’un texte, que le parlement aurait rejeté en deuxième lecture, à un vote unanime du conseil.

L’évolution majeure est cependant venue du traité de Maastricht

41

2) L’APPORT DU TRAITÉ DE MAASTRICHT

Le parlement européen y a gagné à trois égards. Le traité a étendu encore le champ d’application des procédures d’avis conforme, aussi bien pour la conclusion d’accords internationaux que pour des actes internes, et il a également étendu le champ d’application de la procédure de coopération.Le traité a aussi donné au parlement le pouvoir de demander à la commission de présenter une proposition, c’est l’initiative de l’initiative.

Enfin, le traité a instauré une nouvelle procédure décisionnelle, qui confère au parlement européen un véritable pouvoir de codécision législative (procédure de codécision). Le parlement européen cumule alors tous les pouvoirs qu’il détenait précédemment de manière éparse. Ces procédures ne peuvent cependant être appliquée que dans des cas prévu par le traité, qui sont en nombre limité.

3) L’APPORT DES TRAITÉS D’AMSTERDAM, NICE ET LISBONNE

Le traité d’Amsterdam va étendre la codécision, et ce mouvement va être continué par Nice avec pour résultat que au début des années 2000, un acte communautaire sur deux est adopté par procédure de codécision. Le traité de Lisbonne a parachevé ce mouvement, l’union étant maintenant fondée sur un principe de démocratie représentative. L’article 14 du TUE reconnaît l’injonction législative de l’assemblée. Et l’article 294 du TFUE fait de la procédure de codécision la procédure législative ordinaire, c’est donc celle qui s’applique automatiquement, sauf dispositions contraires.

L’union étant avant tout une union d’état, le parlement doit nécessairement s’accorder avec le conseil.

SECTION 2 – LE CONSEIL OU LA REPRÉSENTATION DES ÉTATS

Il est souvent improprement appelé le conseil des ministres. Il a vocation à représenter l’intérêt des états au sein de l’union. A ce titre, les traités lui ont toujours réservé des fonctions centrales. Toutefois, le conseil reste une institution de l’Union, les décisions qu’il arrête ne sont pas celles des états membres. Il y a une ambivalence de l’institution, elle doit en effet permettre à des intérêts spécifiques et divergents de s’exprimer mais doit aussi parvenir à une décision commune, qui est censé correspondre à la réalisation d’un intérêt commun, distinct de la somme des intérêts nationaux. Cette ambivalence se reflète dans son organisation interne et dans ses modes de votation.

§1 : ORGANISATION DE L’INSTITUTION

A) COMPOSITION ET FORMATION

Le conseil est formé d’un représentant de chaque état membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement. Cette rédaction datant de Maastricht laisse donc la possibilité aux états membres à forte autonomie locale, ou aux états membres de structure fédéral, de faire siéger le cas échéant au sein du conseil, des membres de gouvernement de collectivités infra-étatiques, notamment pour l’examen de questions qui relève de la compétence de ces collectivités infra-étatiques dans l’ordre national.

Le traité de Lisbonne a ajouté une nouvelle précision : le représentant ne doit pas seulement être habilité à représenter le gouvernement, il doit aussi avoir le droit de vote au sein de l’institution. Il

42

s’agit donc ici de préserver la nature politique du conseil. Le règlement intérieur de l’institution prévoit d’ailleurs en ce sens que, si un ministre peut en cas d’empêchement se faire remplacer par un fonctionnaire, le droit de vote, lui, ne peut être délégué a un autre membre du conseil.

Si il n’existe qu’un conseil, il siège en différentes formations, en fonction de son ordre du jour (ex : pour les questions agricoles siègeront les Ministres de l’agriculture).

La coordination d’ensemble incombait traditionnellement à une formation « affaires générales » regroupant les ministres des affaires étrangères. Avec l’extension des compétences communautaires, les formations spécialisées se sont multipliées jusqu'à atteindre le nombre de 22. Or, parallèlement, le conseil « affaires générales » a vu ses propres responsabilités s’alourdir, notamment avec le développement de la PESC. Il a donc été moins en mesure d’assurer cette fonction de coordination.

A l’invitation du conseil européen, le nombre des formations a été réduit à 16 en juin 2000, puis à 9 en juillet 2002 (« Affaires générales & Relations extérieures », « ECOFIN », « Justice & Affaires intérieures »). En réalité, la formation « Affaires générales & Relations extérieures » faisaient l’objet de sessions distinctes. Avec le traité de Lisbonne, ces deux aspects ont été dissocié et relèvent désormais de deux formations distinctes. Ce sont les deux conseils prévus formellement par le TFUE, les autres sont à la libre initiative du conseil européen. A l’heure actuelle il y a donc 10 formations du conseil.

Lisbonne a aussi supprimé dans les traités toute référence à une formation spécifique, exceptionnelle, du conseil, réunit avec les chefs d’états et de gouvernement. Cette référence créait une ambiguïté très lourde par rapport au conseil européen avec lequel il était souvent confondu. Le conseil reste donc un organe purement interministériel.

La distinction des formations implique une autre question d’organisation, la présidence.

B) STRUCTURES DE TRAVAIL

1) LA PRÉSIDENCE

Elle organise et dirige les travaux. Elle procède à la convocation de l’institution et établi l’ordre du jour provisoire de chaque sessions. Elle préside les réunions des comités et groupes de travail qui assistent le conseil. Elle représente le conseil devant le parlement européen et la commission.

La présidence est surtout appelée à faire œuvre de conciliation entre les états, à forger des compromis lorsqu’un accord apparaît difficile sur une proposition de la commission. La dimension politique de la fonction dépasse donc largement sa fonction administrative et protocolaire.

Avant Lisbonne, elle se voyait confié d’importantes missions dans le cadre de la PESC. La difficulté était que la présidence est soumise à rotation semestrielle. Ainsi elle était assumée à tour de rôle par chaque état pour une durée de 6 mois seulement, selon un ordre de passage fixé à l’unanimité. L’état qui assurait la présidence du conseil devait également assurer celle du conseil européen. Cette périodicité, souvent apparue trop brève, posait un problème de continuité et de cohérence. Pour y remédier, en 2003 et en 2007 a été institué un nouveau système de programmation des travaux. Le principe était alors qu’un programme stratégique pluriannuel était établit pour trois ans, et dans ce cadre, des programmes opérationnels de 18 mois étaient définis pour et par 3 présidences successives.

43

Malgré tout, la durée de la présidence n’a jamais cessé d’être débattue, certains états demandant que la périodicité soit allongée et d’autres s’y opposant. Le traité de Lisbonne s’est efforcé de répondre aux principaux problèmes.

L’exigence de cohérence et de continuité semblait devoir se manifester en ce qui concerne le conseil européen et au niveau des relations étrangères. Le traité de Lisbonne a donc découplé la présidence du conseil et la présidence du conseil européen, celle du conseil européen devenant permanente. La présidence des affaires étrangères est également devenue stable, elle est confiée au Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Ce haut-représentant est nommé par le conseil européen statuant à la majorité qualifiée, avec l’accord du président de la commission. Il peut être mis fin à son mandat selon la même procédure. Conformément aux articles 18 et 27 du TUE, ce haut-représentant conduit la politique étrangère et de sécurité commune ainsi que la politique de sécurité et de défense, il contribue par ses propositions à l’élaboration de ces politiques et les exécute en tant que mandataire du conseil. C’est donc ce haut-représentant qui, dans les matières relevant de la PESC, va conduire au nom de l’UE le dialogue politique avec les états tiers et qui va exprimer les positions de l’union au sein des organisations et des conférences internationales. Le haut-représentant cumule les fonctions qui étaient précédemment assurées par la présidence tournante du conseil, par le secrétaire général du conseil et par le membre de la commission chargé des relations extérieures. Le haut représentant de l’union, en même temps qu’il préside la formation « affaires étrangères » du conseil, porte le titre de vice-président de la commission. Son mandat est de 5 ans. Le mandat est actuellement exercé par Catherine Ashton. Pour les autres formations du conseil, la présidence reste tournante et semestrielle.

3) LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL

Cet organe constitué de quelques 2000 agents fonctionnaires européens, et placé sous l’autorité d’un secrétaire général et d’un secrétaire général adjoint, nommés tout deux par le conseil à la majorité qualifié. Le secrétariat est étroitement lié à l’organisation, à la coordination, au contrôle et à la mise en œuvre du programme annuel de travail. Il doit donc assurer une certaine continuité. Le secrétaire général fait aussi office de conseiller auprès de la présidence. Il s’implique dans les missions de bons offices et de conciliation de cette dernière.

Toutes ces structures de travail doivent permettre de dégager un avis commun.

§2 : MODES DE VOTATION AU SEIN DE L’INSTITUTION

Cette question est d’apparence technique mais renferme de forts enjeux politiques, elle est donc un sujet de blocage et de divergence récurent.

L’évolution du droit est allée dans le sens d’une extension du vote à la majorité qualifiée, ce qui joue bien sur en faveur de l’intégration. Les modalités du vote à la majorité qualifiée témoignent de la recherche de subtils équilibres entre les états, et de savants compromis diplomatiques.

A) EXTENSION DU VOTE À LA MAJORITÉ QUALIFIÉE

44

Les traités continuent de prévoir trois modes différents de votation : la majorité simple, la majorité qualifiée et l’unanimité. A l’origine, dans le cadre du traité de Rome de 1957, il était prévu que, sauf disposition contraire, les délibérations du conseil sont acquises à la majorité des membres. Dans ce schéma prévalait donc le principe d’égalité entre les états. Ce mode de vote est particulièrement exemplaire de l’intégration et semblait devoir devenir la procédure de vote de droit commun. En réalité, il était si rare que le traité ne prévoit pas un autre mode de votation que la majorité simple ne s’appliquait que dans des hypothèses résiduelles (ex : adoption du règlement intérieur). Le traité de Lisbonne a donc abandonné cette règle creuse.

De même, l’exigence d’unanimité ne s’impose elle plus aujourd’hui que dans le cadre de certaines procédures législatives spéciales ; Avant même l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le recours à ce mode de votation avait été circonscrit. L’unanimité était bien sur de règle dans le cadre des deuxième et troisième piliers, mais faisait figure d’exception dans le cadre du pilier communautaire. Elle était surtout requise soit pour des questions d’envergure quasi-constitutionnelle pour l’union, pour l’adoption de question relatives au système de ressources propres, pour les questions de régime linguistique ou dans la lutte contre les discriminations. L’unanimité est nécessaire aussi pour des matières économiquement, politiquement ou socialement sensibles pour les populations.

Au fil des révisions successives, la majorité qualifiée est devenu le mode de votation le plus fréquemment prévu. Le traité de Lisbonne consacre aujourd’hui cette évolution en posant le principe que le conseil statue à la majorité qualifiée, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement. Parallèlement, Lisbonne modifie les modalités de la majorité qualifiée.

B) MODALITÉS DU VOTE À LA MAJORITÉ QUALIFIÉE

1) LE SYSTÈME HÉRITÉ DU TRAITÉ DE NICE

Dans la perspective de l’élargissement du 1er mai 2004 et pour palier aux différences de taille entre les états, le traité de Nice avait introduit un système assez complexe et mis en œuvre dés 2004. Ce système se fonde d’abord sur la pondération des voix attribuées à chaque état. Le principe de l’égalité entre les états ne s’applique plus et des états de taille comparable ont donc une influence comparable et proportionnelle à la taille. Avec l’élargissement, le traité de Nice à du procéder une repondération des voix. Cette pondération a creusé l’écart avec les grands états, sans toutefois que le rapport entre la population et le nombre de voix soit strictement proportionnel. Le traité de Nice a généralisé le principe d’une majorité surqualifiée.

Dans le système antérieur, les décisions étaient acquises à 62 voix sur 87, et c’était seulement quand la décision du conseil ne s’appuyait pas sur une décision de la commission, que ces 62 voix devaient en plus exprimer le vote favorable de 10 états, afin d’éviter le directoire des plus grands. La majorité qualifiée est fixée à 255 voix sur 345, ces voix devant en toute hypothèse exprimer le vote favorable d’une majorité d’état et des 2/3 d’entre eux lorsque le conseil ne statue pas sur proposition de la commission. S’y ajoutait enfin un « filet démographique », il peut être vérifié que cette majorité de voix et d’états corresponde à 62% de la population totale de l’union.

Ce système n’est pas abandonné de manière abrupte et le traité de Lisbonne prévoit une période transitoire.

45

2) LES DISPOSITIONS INTRODUITES PAR LE TRAITÉ DE LISBONNE

L’objectif du traité de Lisbonne était de simplifier la modalité de vote à la majorité qualifiée. Il introduit donc le système de la « double clés ».

En vertu de l’article 16 §4 du TUE, les décisions du conseil sont acquises à 55% des membres du conseil représentant les états, réunissant 65% de la population totale de l’union. Il n’y a alors plus besoin de pondération des voix. Le premier critère favorise donc les petits états qui sont les plus nombreux, le seconde favorisant quand a lui les grands états. Pour que le critère de la majorité de la population bloque la majorité d’état il est précisé que la minorité des blocage doit représenter le nombre minimum de membre du conseil représentant 35% de la population +1 (Une coalition Grande-Bretagne, France, Allemagne ne peut donc pas bloquer une décision).

De l’entré en vigueur de Lisbonne jusqu’au 31 octobre 2014, le conseil continue de statuer selon les modalités fixées par le traité de Nice. À compter du 1er novembre 2014 et jusqu’au 31 mars 2017, le conseil est appelé à statuer selon le système de la double clés. La décision pourra éventuellement encore être acquise selon le système de Nice. A compter du 1er avril 2017, c’est la double clé qui s’appliquera exclusivement, sans retour possible au système de Nice. Cette progressivité n’a pas encore été jugée suffisante au gout de certains états, le traité de Lisbonne introduit à compter de novembre 2014 un système assez comparable, dans son esprit, au compromis de Ioannina. C’est un système qui prévoit que si, même arithmétiquement, les seuils de la majorité qualifiée sont atteints, les négociations se poursuivent en cas d’opposition d’un nombre relativement conséquent d’état, même si il est insuffisant pour créer une minorité de blocage. Lisbonne distingue que de 2014 à 2017, les négociations seront appelées à se poursuivre en cas d’opposition des membres du conseil représentants les ¾ de la minorité de blocage. A compter de 2017, ce seuil est abaissé et les négociations se poursuivront en cas d’opposition représentant 55% de la minorité de blocage, il y a donc un retour sur la logique des négociations intergouvernementales. Toutes ces tractations s’expliquent par les fonctions prépondérantes du conseil.

§3 : FONCTIONS DE L’INSTITUTION

En tant qu’institution représentant les états, le conseil exerce diverse responsabilités, aujourd’hui définie à l’article 16 du TUE. Jusqu’au traité de Lisbonne, le conseil a d’abord été la seule institution à être formellement investit du pouvoir de décision. Symboliquement, le traité CE marquait ainsi la place politique centrale que les rédacteurs souhaitaient lui réserver. Juridiquement, cette disposition n’a certes jamais constitué la base d’un pouvoir général de décision. Les attributions conférées aux institutions ne s’exercent que pour assurer la réalisation des objectifs du traité, dans les conditions prévues par celui-ci. L’objet et l’étendue du pouvoir de décision réellement attribué au conseil dépendait des dispositions matérielles. En matière sociale par exemple, le traité limite étroitement les pouvoirs de décision du conseil qui ne peut prendre que des mesures limitées dans des secteurs limitativement énumérés. Dans ce cadre des dispositions matérielles du traité, le conseil n’en était pas moins habilité à prendre des normes générales, juridiquement obligatoires pour les états et dans les états, sous la forme de règlement ou de directives. Les directives ne fixent que des objectifs à atteindre, des obligations de résultats mais laisse libre le choix des moyens.

Compte tenu de leur portée, ces deux types d’actes sont donc susceptibles de former l’équivalent d’une législation, donc, en décidant de leur adoption, le conseil a toujours assumé une fonction de nature législative, on le compare ainsi souvent à la chambre haute d’un parlement. Il ne peut qu’être assimilé à une institution parlementaire, car il exerce parallèlement d’autres fonctions de nature plutôt gouvernementale. Après le traité de Nice, cette dualité se reflétait bien dans ses attributions budgétaires. En effet son pouvoir d’arrêter les dépenses obligatoires le rapprochait encore d’un

46

parlement votant la loi de finance. Mais son pouvoir d’établir le projet de budget le rapprochait plutôt d’un gouvernement. Dans la nouvelle procédure définie par le traité de Lisbonne, le conseil perd cette dernière prérogative au profit de la commission, qui présente donc maintenant le projet de budget. Le conseil conserve cependant d’autres attributions. Il faut notamment considérer comment se réparti la fonction d’exécution au sein de l’union européenne. À la base cette fonction incombe aux états membres. Dans certains cas, par exemple dans le cas de la PAC, il est apparut nécessaire d’assurer des conditions uniformes d’application. Dans cette hypothèse, les institutions de l’union sont alors appelées à adopter des actes de nature exécutive. En principe, parce qu’il représente les états, c’est le conseil qui détenait cette compétence. Avec l’AUE, cette délégation est devenue un principe, mais le conseil conservait, dans une certaine mesure, la maitrise de la compétence à travers un double pouvoir de rétention et d’évocation. Il lui était donc toujours possible de se réserver, à titre exceptionnel, les compétences d’exécutions, et d’autre part il avait la faculté de soumettre à certaines modalités l’exercice par la commission des compétences d’exécution. Ces modalités consistaient à imposer à la commission de consulter des comités nationaux avant d’adopter l’acte d’exécution envisagé. On distinguait trois types de comités en fonction de l’impact de leur avis, ainsi, selon le type de procédure retenu, un avis négatif du comité pouvait avoir pour conséquence de permettre au conseil de se ressaisir de la question et éventuellement d’adopter un acte d’exécution différent de celui de la commission.

Actuellement, le nouvel article 16 du TUE n’évoque plus vraiment la question des compétences d’exécution, et elles semblent devoir revenir à la commission, sauf dans le domaine de la PESC. Le conseil conserve néanmoins le pouvoir de se réserver la compétence d’exécution, dans des cas dument motivés, et par ailleurs les modalités de contrôle sur la commission subsistent, la seule différence avec le système antérieure tenant à une montée en puissance du parlement européen.

S’agissant des relations extérieures, les attributions du conseil peuvent se comparer à celle d’un exécutif. En effet pour la conclusion des accords externes, c’est le conseil qui a la plupart des pouvoirs. C’est également lui qui est impliqué dans le représentation extérieures de l’Union. On peut établir un parallèle entre la mission du gouvernement « chargé de mener la politique de la nation » et la formule de l’article 16 TUE selon lequel le conseil assume les fonctions de « définition du politique et de coordination dans les conditions prévue par le traité ». Sont à ce titre visé la coordination des politiques économiques nationales et les orientations de la politique de l’emploi. Au total, c’est donc dire que le conseil concentre les pouvoirs, il n’est aucun champ de l’action européenne dans lequel il ne soit pas impliqué. Cette concession à la représentation des états s’accompagne aussi d’une recherche de l’intérêt commun, les pouvoirs du conseil doivent donc se concevoir aussi en référence aux pouvoirs de la commission.

CHAPITRE 2 : LES INCARNATIONS DE L’INTÉGRATION

Pierre Pescatore affirme que « l’idée d’intégration postulait d’emblé le dépassement des nationalismes grâce à l’acceptation d’une finalité commune et c’est en fait leur subordination aux exigences de l’œuvre que les états ont entrepris en commun ».

SECTION 1 – LA COMMISSION OU LA GARANTE DE L’INTÉRÊT COMMUNAUTAIRE

L’union, en tant que recoupement d’état et rassemblement de peuple, ne saurait être qu’une juxtaposition des intérêts nationaux. En vertu des traités c’est donc la commission qui est chargé de définir et de défendre cet intérêt commun (Art. 17 TUE). Cette mission se traduit dans la nature résolument supranationale de l’institution, mais aussi dans la diversité de ses fonctions.

47

§1 : NATURE SUPRANATIONALE DE L’INSTITUTION

Pendant longtemps, le statut du conseil a été informel et en 1974, lors du sommet de Paris et sous l’impulsion du président français, il sera décidé que les chefs d’états et de gouvernements vont se retrouver régulièrement (2 à 3 fois par an) accompagnés par leurs ministres des affaires étrangères afin de définir les grands objectifs politiques à plus ou moins long terme.

Le premier texte qui va mentionner officiellement ces réunions du conseil européen est l’article 2 de l’acte unique européen qui constate l’existence juridique du conseil européen. Cet acte unique européen prévoit qu’il se réunira 2 fois par an.

Pendant les années qui suivent, le conseil européen est un organe et on considère que sa vocation première est l’impulsion d’objectifs nouveaux.

Il s’insérait dans le système qui existait sans pour autant être une institution jusqu’au traité de Nice.

Le traité de Nice consacre plus son rôle.

Le traité de Lisbonne institutionnalise enfin le conseil européen. C’est donc une institution depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne

A) COMPOSITION

Le conseil européen réunit les chefs d’états et de gouvernements des états membres, le président du conseil et le président de la commission.L’article 15 du TUE.Les présidents du conseil et de la commission sont donc égaux aux chefs de gouvernements.La France est représentée par son président de la République.On invite souvent les ministres des affaires étrangères qui assistent soit le président soit le premier ministre.Lorsque les questions relatives à l’union politique et monétaire sont abordées, le président du conseil européen invite les ministres de l’économie et des finances à participer aux cessions.

1) NOMBRE DE MEMBRE

2) DÉSIGNATION DES MEMBRES

Depuis Amsterdam il y a eu beaucoup de divergence autour de cette problèmatique. L’évolution du scrutin est allé dans le sens d’une extension sous la majorité qualifiée, ce qui joue en faveur de l’intégration.

48

- L’extension du vote à la majorité qualifié

Les traités continuent de prévoir 3 modes de votation : la majorité simple, la majorité qualifiée et l’unanimité. A l’origine dans le cadre du traité de rome du 25 mars 1957 il était prevu que sauf les dispositions contraires les délibérations du conseil sont acquises à la majorité des membres qui le composent. C’est un mode de scrutin particulièrement exemplaire de l’intégration qui semblait devoir constituer le vote de majorité qualifié mais en réalité il était si rare que le traité ne prevoit pas un autre mode de votation que la majorité simple il ne s’appliquait que dans des hypthèses résiduels. La majorité simple ne s’appliquait que tres rarement. Le traité de lisbonne a donc abandonné cette règle selon laquel le conseil statut en principe à la majorité simple, l’exigence de l’unanimité ne s’impose plus que dans certaines législatures dite special. Avant l’entrée en vigueur du traité de lisbonne, le recours à ce mode de votation, qui requiert l’accord de tout les membres, avait été circonscrit, l’unanimité était de règle dans le cadre du 2e et 3e piliers mais elle tentit de faire figure d’exeption dans le cadre du pilier communautaire. Schématiquement elle était surtout requise soit pour des Questions d’envergure quasiment constitionnelle pour l’union. Et en ce qui concerne l’adoption de décision ressources propre, le fonctionnement budgetaire de l’organisation, le régime linguistique ou la lutte contre les discriminations. La majorité qualifiée est devenu le mode de votation le plus fréquemment prévu. Le traité de lisbonne consacre cette évolution en posant le principe que le conseil statut à la majorité qualifiée sauf dans les cas ou les traités en dispose autrement. Lisbonne modifie les modalités de la majorité qualifiée.

- Les modalités de vote à la majorité qualifiéé

Le système herité du traité de nice :

Mis en œuvre depuis novembre 2004, ce système se fonde d’ab sur la ponderation des voix attribués à chaque Etat, l’idée est que les Etats dont le poids démographique et son voisin disposent d’une capacité d’influence comparable. Comme le nombre des petits Etats avaient doublés , le traité de Nice a procédé a une repondération des voix. L’Espagne était très attaché au système de nice , la Pologne aussi car cette repondération leur donner un position rélativement plus important. Sur la base de cette repondération le traité de nice à généraliser le principe d’une majorité surqualifié dans le système antérieur, dans une union à 15, les decisions étaient acquises à 62 voix sur 87. Ces 62 voix devaient de surcroit exprimé le vote favorable d’au moins 10 Etats afin d’éviter le directoire des plus grands. Avec le traité de nice la majorité qualifiée est fixée à 255 voix sur 345, c voix doivent en tout hypothèse exprimer le vote favorable d’une majorité d’Etat , et des 2/3 d’entre eux lorsque le conseil ne statut pas sur le conseil de la commission. s’y ajoute un filet demo à la demande d’un membre du conseil il peut être verifier que cette majorité de voix ou d’Etats corresponde à 62 % de la population totale de l’union. C’est une concession consentie aux Etats qui annoncent une nouvelle minorité de blocage. Si par ex il y a une coalition des de l’allemands, russes et la français la somme de la population va depasser les 38% environ 39 % donc cela bloque la prise de decision. Cela évite que le nombre de petits Etats et leur relative représentation ne permettent d’imposer à l’union une décision qui ne se fonderait pas sur une assisse véritablment représentative. Il(le syst) n’est pas abandonner de manière abrute , le traité de Lisbonne a prevu une periode transitoire.

49

• Le système introduit par le traité de lisbonne

Son objectif est de simplifié le vote la majorité qualifiée, il introduit le système de la double clé donc en vertu de art 16 §4 sur le traité actuel, les decisons du conseil sont acquises à 55% des voix des membres du conseil reunissant 65 % de la population totale de l’union. Le premier critère favorise les petits Etats qui sont le plus nombreux mais le seconde critère favorise les grands Etats.

Le critère de la majorité de l’Etat, il est precisé que la minorité de blocage doit représenter le nombre minimum de membre du conseil répresentant 35% de la population plus 1.

En 2017 il n’y aura plus de possibilité de revenir au système de Nice. Le traité de Lisbonne introduit un système assez comparable dans son esprit au compromis de ionnina. C’est un système qui prévoit que même si le seuils de la majorité sont ateint les negociations se poursuivent en cas d’opposition d’un nombre consequent d’Etat. En 2017 les négociations seront appelé à se poursuivre de membre du conseil des ¾ de la minaurité de blocage. On a une autre dynamique qui se dessine , qui va dans le sens d’une internationalisation.

Le conseil exerce diverse responsabilités ajd definit à l’article 16 du TUE. Le conseil a d’abord été la seule institution à être formellement investit du pouvoir de décision. Qui ne s’exerce que par la réalisation d’un traité et dans les conditions prevu par celui-ci. Le conseil n’en était pas moins habilité à prendre des normes générales (juridiquement obligatoire pour les Etats eventuellement sous la forme de réglement ou de directive) ils peuvent imposer des obligations de resultat co des obligations de moyens. Ils peuvent s’opposer à l’autorité public mais aussi privé. cette primauté bénéficie aussi aux directives, celle-ci e fixe à leur Etat destinateur les objectifs à atteindre mais ils beneficient d’une liberté dans le choix de la forme et des moyens. Une directive doit être transposer par les Etats, il ont un certain délai pour cette action. L’équivalent d’une législation, le conseil a toujours assumé une fonction de nature législative . il ne peut être assimiler à une institution parlmentaire car le conseil // exercerce d’autres fonction qui sont gouv. Son pouvoir d’arret des depenses obligatoire le rapproche d’un parlment votant la loi de finance mais son pouvoir d’etablir le projet de l »union le rapproche plutôt d’un gouvernement. Le conseil perd cette dernière prerogative au profit de la commission. Cette fonction incombe aux Etats membres. Exemple: dans le cas de la pol d’agricole commune il est appartu nécessaire d’assurer des conditions uniformes d’applications. Dans cette hypothèse les institutions de l’union sont appelés à adopter des actes de la nature exécutive. En principe parce que representent les Etats, c’est le conseil qui détenait cette compétence. Avec l’acte unique européen cette délégation est tenu de principe mais le conseil conservait d’une certaine mesure la maîtrise de la compétence. Il était toujour possible de se reserver à titre exeptionnel l’exercice des compétence d’execution.

Il y avait une faculté de soumettre à cetaine modification l’exercice par la competence de certain execution. Ces modalités consistait à imposer à la commision de consulter des comités nationaux avant d’adopter l’acte d’execution envisagé. 3 types de comité en fonction de l’impacte de leur avis. 1 avis negatif du comité pouvait avoir pour conséquence de permettre au conseil de se resaisisir de la question. L’art 16 du TUE n’évoque plus vraiment la question de competence d’execution et celle-ci semble devoir revenir à la commision. Mais il peut garder cette compétence dans le cas motivé et par ailleur les modalités de contrôle sur la commission subsiste , les attributions du conseil peuvent se comparer à celle d’un executif. Il y a une concentration du pouvoir,i l n’y a aucune champs dont il soit exclu, c’est la seul institution qui intervienne dans tout les champs de compétence de l’ue.

50

B) STATUT

Ce statut s’articule autour de deux principes qui, conjugué, singularise la commission. C’est le principe d’indépendance et le principe de collégialité.

1) INDÉPENDANCE

Conformément à l’article 17 §5 TUE, repris à l’article 245 TFUE, les membres de la commission exerce leurs fonctions en pleine indépendance, dans l’intérêt général de l’Union. Si les commissaires ont la nationalité d’un état membre, ils ne sont pas censé promouvoir les intérêts de leur état. L’indépendance est à la fois une garantie et un devoir. Les commissaire ne doivent donc ni solliciter, ni accepter d’instructions de la part d’aucun gouvernement ni d’aucun organisme. En retour, les états s’engagent à ne pas chercher à les influencer dans l’exercice de leur fonction. Les membres de la commission ne peuvent pas non plus exercer d’activité professionnelle parallèle, rémunéré ou non. À la fin de leur mandat, les anciens commissaire restent tenu à un devoir d’ « honnêteté et de délicatesse » pour l’acceptation de certains avantages ou fonctions. Tout manquement à ces obligations statutaires est passible de sanctions. La cour de justice, à la demande du conseil ou de la commission elle-même, peut ainsi prononcer la démission d’office d’un commissaire ou prononcer une déchéance totale ou partielle des droits à la pension (2006, Commission vs. Édith Cresson). Le principe d’indépendance est aussi garanti par un mandat de 5 ans, coïncidant ainsi avec celui des députés. À titre collectif ce mandat ne peut prendre fin de manière anticipé que dans deux hypothèses : par le vote d’une motion parlementaire de censure ou à la suite d’une démission volontaire (Commission Santer). Juridiquement, les états membres ou leur représentants n’ont aucun moyen de renverser la commission.

2) COLLÉGIALITÉ

Comme dans un gouvernement national, la solidarité est de règle au sein de la commission. À l’origine, le principe de collégialité résultait implicitement du statut des membre et du fonctionnement même de l’institution, toutefois le traité de Nice (2001) en a fait mention expresse, et ce principe apparaît aujourd’hui à l’article 17 §7-§8 du TUE. Ce principe repose sur l’égalité des membres de la commission dans la participation à la prise de décision, et comporte donc deux aspects. En premier lieu, le principe de collégialité veut que les décisions soient délibérées et adoptées en commun par les 27 commissaires à la majorité. Cette règle de vote est particulièrement susceptible de contrarier d’éventuelles pressions nationales sur un commissaire. L’idée est d’assurer les sujets de droit et les états que les décisions correspondent à la volonté du collège dans son ensemble. Compte tenu de l’ampleur et de la diversité des tâches, il est admis que l’institution puisse se décharger sur les membres afin de prendre des mesures en son nom. Toutefois, ce système d’habilitation est étroitement encadré : il ne peut s’appliquer qu’a des mesures administratives et de gestion, à l’exclusion de tout acte produisant des effets juridiques à l’égard des tiers ; cette habilitation ne doit pas non plus dessaisir la commission en opérant un transfert définitif ; enfin, les actes pris sur habilitation engagent la responsabilité de la commission toute entière.

Toutes les décisions prises sont imputables au collège qui doit en répondre à titre collectif devant le parlement européen. Ainsi, jusqu'à présent toutes les propositions du parlement visant à instaurer un système de blâme individuel ont été écartées. Toutefois il n’est pas exclu que le parlement demande la démission d’un membre de la commission, c’est alors au président de la commission de décider si il doit donner suite à la demande du parlement.

51

C) ORGANISATION DES TÂCHES

Il s’agit de mettre l’accent sur deux évolutions concomitante à la construction européenne : une individualisation des tâches mais en contrepartie une présidentialisation de l’institution.

1) INDIVIDUALISATION DES TÂCHES

Le principe de collégialité exclu que les membres de la commission dispose d’un pouvoir de décision propre et individuel, il ne s’oppose par contre évidemment pas à ce que les commissaires se voient attribué un domaine d’activité particulier pour lequel chacun sera spécifiquement responsable de la préparation des travaux du collège et de l’exécution de ses décisions, c’est ce qu’on appelle l’individualisation des tâches. Les directions générales de la commission, qui correspondent aux portefeuilles, sont placées sous l’autorité du commissaire concerné. Dans toutes les institutions, la commission dispose de l’appareil administratif le plus lourd. Elle comporte deux types de service : des services horizontaux (secrétariat général, service juridique, service de traduction, office statistique) et des services verticaux parce que chargés d’un secteur déterminé d’activité communautaire, ce sont les directions générales. Il existe actuellement 26 directions générales, dont l’une des plus puissante est la DG Concurrence. Ce sont ces directions générales qui conçoivent à la base les projets de proposition avant discussion avec l’ensemble des services, puis contrôle par le service juridique et par les cabinets qui assistent chaque commissaire. Le fonctionnement de la commission n’est alors pas sans évoquer le fonctionnement d’un ministère.

En pratique, cette spécialisation des commissaires a put affecter la cohérence des actions de la commission par excès de verticalisme. Ce phénomène a put être discuté dés le milieu des années 80 et avec l’élargissement il a rendu d’autant plus nécessaire le renforcement du président.

2) LA PRÉSIDENTIALISATION DE L’INSTITUTION

Dans les premiers temps de la communauté, le président n’’exerçait qu’un rôle administratif et protocolaire. Puis, la dimension politique de la fonction s’est affirmée. Déjà le traité d’Amsterdam en 1997 a marqué une évolution en associant plus étroitement le président à la désignation des autres membres de la commission, son accord est désormais requis. Le traité d’Amsterdam lui a également attribué le pouvoir de définir les orientations politiques générales, dans le respect desquelles la commission est appelée à exercer ses missions. Le traité de Nice a encore accentué cette présidentialisation, le président s’est alors vu confier la responsabilité de décider de l’organisation interne de la commission afin d’assurer la cohérence, la collégialité et l’efficacité de son action. En tant que responsable de l’organisation interne, c’est lui qui structure et reparti les missions de la commission entre ces membres, il peut aussi remanier cette distribution en cours de mandat, même si en pratique tout va dépendre de la marge de manœuvre réelle dont il jouira face aux états. Même si les traités lui reconnaissent ce pouvoir de remaniement témoigne de l’emprise qu’il est censé exercer sur le collège. Les traités précisent que les membres de la commission exercent leurs fonctions sous l’autorité du président. Le président peut demander la démission d’un commissaire, ce qui a pour effet d’obliger ce dernier à abandonner ses fonctions. Le traité de Lisbonne a encore ajouté au pouvoir du président, en effet pour demander une démission, l’approbation du collège n’est plus nécessaire. C’est aussi lui seul qui décide de la nomination des vice-présidents, sauf le haut-représentant de l’union qui est nommé par le conseil européen.

Le fonctionnement de la commission semble aujourd’hui passé d’une collégialité égalitaire à ce qu’on appelle une collégialité autoritaire. C’est l’une des raisons pour laquelle le pouvoir du parlement dans l’élection du président relève de grands enjeux.

52

§2 : FONCTIONS DE LA COMMISSION

En tant que garante de l’intérêt communautaire, la commission a toujours été investie de fonctions importantes et diverses. Depuis plus d’une décennie son influence a toutefois un peu décrut. L’institution n’exerce qu’un rôle limité dans les domaines essentiels de l’Union Économique et Monétaire ou la PESC. De plus, elle est de plus en plus contrôlée par le parlement européen qui dépend beaucoup moins d’elle. Auparavant, le parlement qui n’avait qu’un pouvoir consultatif, ne pouvait imposer ses vues que par le canal de la commission, il y avait donc un lien fort entre les deux institutions. Désormais, avec la codécision, le parlement européen peut discuter directement avec le Conseil, il est co-titulaire du pouvoir de décision, l’entremise de la commission n’est donc plus nécessaire, elle est donc marginalisée. Cela ne signifie pas qu’elle est devenue une institution mineure. L’article 17 §1 TUE donne aujourd’hui une vision plus claire et complète des attributions de l’institution. On peut ainsi les ordonner en trois catégories : un rôle d’initiative, un rôle d’exécution et de gestion et enfin, des pouvoirs de surveillance et de sanction.

A) LE RÔLE D’INITIATIVE

Dans l’architecture de l’Union, la commission est censée constituer le moteur de l’intégration. En effet, dés l’origine, l’institution supranationale a été appelée, en contrepartie de la perte de son pouvoir de décisions, à exercer une mission générale d’initiative (CJUE, 1976, Sadam). L’article 17 fait écho de ses mission en déclarant que « la commission promeut l’intérêt général et prend les initiatives appropriées à cette fin ». Ces rapports, mémorandums, communications, livres verts ou blancs définissent ainsi les objectifs et les moyens des actions à entreprendre qui seront ensuite traduite en programmes pluriannuel puis annuel, avant de donner lieu à des propositions formelles. Les livres verts sont des documents destinés à susciter une réflexion, lancer une consultation au niveau européen sur des sujets déterminé. Les livres blancs contiennent des propositions d’actions communautaires dans un domaine spécifique. Lorsqu’un livre blanc est favorablement accueillit, il débouche sur un programme législatif. Certains de ces livres blancs ont permit de donner des impulsions décisives à la construction européenne (Livre blanc de 1985 sur l’achèvement du marché intérieur). D’autres s’efforcent de relancer le projet européen en rapprochant l’union de ses citoyens, ou en réfléchissant à une possible démocratisation du fonctionnement (Livre Blanc de 2001 sur la gouvernance européenne, 2006, livre blanc sur la communication).

Le plus significatif de ce rôle d’initiative est que la commission détient le quasi-monopole de l’initiative législative. Par cette fonction d’initiative la commission détient une partie du pouvoir législatif.

B) LES FONCTIONS D’EXÉCUTION ET DE GESTION

L’institution est souvent qualifiée d’exécutif communautaire en écho aux systèmes nationaux, et en l’état du droit antérieure cette dénomination était justifiée par les termes de l’ex-article 273. Cette disposition introduite par l’AUE de 1986 signifiait que la délégation du conseil à la commission devenait désormais un principe. Cette fonction déléguée est importante car, même si elle doit s’exercer sous le contrôle des états à travers les comités, elle recouvre des pouvoirs étendus d’appréciation et de décision. En effet, les mesures d’exécution au niveau européen ne prennent pas seulement la forme de décisions individuelles, plus souvent, elles consistent en règlement, donc en actes eux-mêmes généraux et abstraits. Ces mesures peuvent comporter des dérogations ou prévoir des sanctions, sous la seule limite de se conformer aux éléments essentiels tels qu’arrêtés dans l’acte de base.

53

En deuxième lieu, le qualificatif d’exécutif communautaire se justifie aussi dans la mesure où c’est la commission qui est chargée d’exécuter le budget. À ce titre, c’est donc l’institution qui gère les fonds communautaires, comme le fond social européen ou le fond européen de développement régionale, qui dispense les aides financées par le budget européen. La commission, en tant que gestionnaire du budget, doit gérer certains projets communautaire (ex : Programme SOCRATES, ex – Erasmus, Programme Urban). Ce sont ces différentes attributions que détermine l’article 17 TUE.

La commission détient aussi de grands pouvoirs de surveillance et de sanction.

C) LES POUVOIRS DE SURVEILLANCE ET DE SANCTION

La commission n’est pas seulement moteur de l’intégration, elle est aussi considérée comme « la gardienne des traités », chargée de veiller à leur bonne application et à celle des actes dérivés. A cette fin, différents pouvoirs lui sont reconnus.

1) LES POUVOIRS SPÉCIFIQUES

La spécificité tient à deux séries d’éléments : les pouvoirs peuvent être propres à un domaine (la concurrence), soit parce qu’il s’agit de pouvoir établit à l’égard de certaines catégories de mesures (les dérogations).

a) Les pouvoirs spécifiques au domaine de la concurrence : afin de contrôler le respect du droit de la concurrence dans le marché intérieur, de même que pour protéger les intérêts financiers de l’union, la commission a la faculté de procéder à des vérifications sur pièces et sur place auprès des entreprises. Le bon fonctionnement du marché intérieur suppose que les entreprises ne faussent pas la concurrence en concluant des ententes ou en créant des monopoles. Lorsque la commission suspecte de telle évolution, la DG Concurrence envoie des agents. En cas d’infraction ou de fraude, a commission peut infliger aux entreprises des sanctions pécuniaires. La commission peut aussi ordonner des mesures structurelles aux entreprises, notamment pour les entreprises en position dominante sui peuvent être forcée d’abandonner certaines activités. La commission dispose de pouvoirs autonomes de décision à l’encontre des états. En vertu de l’article 106 §3 TFUE, elle veille à l’application des règles concernant les entreprises publiques et celles chargées de services publics, et en tant que de besoin, adresse les directives et décisions appropriées aux états. La commission détient ici un pouvoir normatif qui se distingue de ses compétences déléguées d’exécution. À l’égard des états et des autorités publiques, l’article 108 TFUE lui permet également de décider qu’une aide publique doit être supprimée ou modifiée sous un certain délai. Ces pouvoirs spécifiques de la commission n’existent que dans le domaine de la concurrence.

b) Les pouvoirs spécifiques sur le recours aux clauses dérogatoires : différentes dispositions des traités permettent aux états membres de déroger aux règles communes dans des circonstances exceptionnelles ou pour répondre à des objectifs d’intérêt général. Afin de préserver l’intérêt commun de l’Union, les états pour faire application de ces clauses dérogatoires, doivent agir sous le contrôle de la commission, l’institution peut alors soit examiner avec eux le moyen d’adapter les mesures de sauvegarde qui aurait pour effet de fausser la concurrence dans e marché intérieur (Art. 348), soit rejeter les dispositions nationales échappant à l’harmonisation communautaire (Art. 114 §6 TFUE).

54

2) LES POUVOIRS GÉNÉRAUX

Chargée de surveiller l’application des traité, la commission dispose d’abord d’un pouvoir général d’information, afin d’obtenir les informations de la part des états. Lorsqu’elle constate qu’un état ne s’acquitte pas correctement de ses obligations, la commission peut engager à son encontre une procédure d’infraction. C’est la phase précontentieuse du recours en manquement. La commission va adresser à l’état concerné une lettre de mise en demeure par laquelle elle lui indique ses griefs et l’invite à présenter des observations. À défaut de classement, l’institution rend ensuite un avis motivé qui identifie très précisément le manquement reproché et qui enjoint à l’état d’y mettre fin dans un certain délai. Dans 80% des cas, cette intervention de la commission permet de redresser les manquements, sans qu’il soit nécessaire de saisir le juge. Autrement, si au terme du délai l’état n’a rien fait, la commission peut saisir la cour de justice, qui est alors seul juge de l’opportunité des poursuite. Son rôle ne se limite pas à cette phase précontentieuse. En aval il appartient aussi à la commission de veiller à l’exécution des arrêts de la cour de justice. A supposer que l’état condamné ne prenne pas les meures requises par l’arrêt, la commission peut demander à la cour de lui infliger le paiement d’une somme forfaitaire ou d’astreinte, d’un montant parfois considérable.

Enfin, dans le traité de Lisbonne, la commission conserve une fonction de représentation extérieure, pour tout ce qui touche notamment à la politique commerciale commune. La seule limite à cette action extérieure est la PESC. A ce titre, c’est la commission qui peut représenter et défendre les intérêts de l’union au sein d’organisations internationales.

SECTION 2 – LA COUR DE JUSTICE OU LA GARANTE DU DROIT

A l’origine, c’est la philosophie de la construction communautaire qui imposait la mise en place d’une juridiction propre. La justice communautaire s’est singularisée par trois caractères : c’est un juridiction obligatoire, une justice exclusive mais aussi une juridiction accessible. C’est l’existence de ce système juridictionnel et contentieux qui a permit de considérer que la communauté, puis l’Union, se conformait elle même au exigences de la prééminence du droit, ce qui permet d’affirmer que la communauté est une « communauté de droit ». Le traité de Lisbonne poursuit dans cette voix, même si les réformes sont moindres que pour les autres institutions. L’intérêt du traité et d’améliorer le système contentieux.

Il faut souligner l’évolution de la Cour de Justice, car longtemps cette justice s’est incarnée dans une institution unique, la CJCE. Cependant, l’engorgement du prétoire a conduit à mettre en place un système plus élaboré reposant d’abord sur deux, puis aujourd’hui sur trois degrés de juridiction. Au terme du traité de Lisbonne, la CJUE doit s’entendre comme l’ensemble formé par la Cour de Justice, le Tribunal de l’Union (ex-TPICE) et par les tribunaux spécialisés (ex : tribunal de la fonction publique européenne).

§1 : LA COUR DE JUSTICE

Anciennement CJCE, c’est à elle seule que, jusqu’au traité de Nice, le traité CE donnait la mission d’assurer le respect du droit dans l’application des traités. C’est cette mission qui permet de comprendre à la fois l’organisation et le rôle de cette juridiction.

55

A) L’ORGANISATION DE LA COUR DE JUSTICE

1) COMPOSITION

Les règles de composition de la cour de justice n’ont pas été reconsidérées dans la perspective de l’élargissement. Le traité de Nice s’est borné à officialiser la tradition selon laquelle l’institution se compose d’un juge par état membres, principe aujourd’hui repris dans le traité de Lisbonne. On a estimé que cette règle assurerait à la cour une plus grande légitimité en assurant la représentation en son sein de tous les systèmes juridiques nationaux au sein de l’Union. La cour comporte donc actuellement 27 juges avant l’entrée de la Croatie et le passage à 28. A ces 27 juges s’ajoutent des avocats généraux chargés de présenter à la cour un avis juridique motivé sur les questions de droit qui lui sont soumises et de lui suggérer une solution. Leur nombre est resté fixé à 8 mais les négociations du traité de Lisbonne on rouvert la possibilité, pour le conseil et sur demande de la CJ, de décider d’une augmentation. Actuellement, ces 8 postes d’avocats généraux se répartissent en postes assurés de manière permanente au 4 grands états membres et 4 postes partagés entre les autres par rotation. Pour satisfaire la Pologne, une déclaration annexée au traité prévoit que si la CJ en fait la demande, le nombre d’avocats généraux sera porté à 11 et dans ce cas, la Pologne comptera un avocat général permanent.

2) NOMINATIONS ET STATUTS DES MEMBRES

Les membres de la cour de justice sont choisi parmi des personnalités garantissant toute indépendance qui soit réunissent les qualités requises pour l’exercice des plus hautes fonctions juridictionnelles dans leur état d’origine, soit sont des jurisconsultes possédants des compétences juridiques notoires. Leur nomination s’effectue toujours d’un commun accord par les gouvernements des états membres. Pour assurer l’indépendance de la cour, aucune autre institution de l’union n’est impliquée dans la procédure. Le traité de Lisbonne introduit une innovation en prévoyant la consultation préalable d’un comité chargé de donner son avis sur l’aptitude des candidats à l’exercice des fonctions. Au terme de l’article 255 du TFUE, ce comité se compose de 7 personnalité choisi parmi d’ancien membre de la cour de justice ou du tribunal de l’union, parmi les membres des juridictions nationales suprêmes, l’un d’entre eux étant proposé par le parlement européen. Le mandat des juges et des avocats généraux est de 6 ans, mais pour assurer une certaine cohérence, ils sont renouvelés par moitié tous les 3 ans, et les membres sortant peuvent être nommés une seconde fois. Les juges désignent en leur sein un président et un vice-président. Cette dernière fonction étant été récemment crée par une réforme du statut de la cour de justice d’aout 2012. Le président dirige les travaux et préside les audiences et les délibérations des plus grandes formations de juges. Enfin, l’indépendance des membres de la cour de justice est garantie par des techniques classiques : incompatibilité du mandat avec tout autre activité, forte rémunération, privilège et immunité et obligation statutaire, notamment de respecter le secret des délibération et d’exercer leur fonction en toute indépendance et impartialité. Sauf démission volontaire, les membres de la cour ne peuvent être relevé de leurs fonctions que pour manquement à ces obligations et par un vote unanime de leurs pairs et des avocats généraux.

3) LES FORMATIONS

A l’origine la cour de justice statuait en deux types de formations : dans les cas ordinaires en chambre de 3 à 5 juges et lorsqu’un état ou une institution en faisait la demande, en assemblée plénière. Toutefois, l’augmentation du nombre de juge, l’augmentation du nombre d’affaires à traité n’ont pas permis de maintenir ce système. Le traité de Nice à fait apparaître une troisième formation de jugement : la grande chambre qui statuerait dans tous les cas ou un état ou une institution le

56

demanderait. Depuis cette révision, la cour de Justice ne siège plus en plénière que de façon tout à fait exceptionnelle pour prononcer la démission d’office du médiateur européen ou démission d’office d’un membre de la commission ou de la cour des comptes et bien sur pour les affaires jugée présenter une importance exceptionnelle. En vertu du traité de Nice, cette grande chambre se constituait de 11 juges et comprenait obligatoirement les présidents des chambres à 5 juges, de manière à assurer une cohérence jurisprudentielle. A la suite de la réforme d’aout 2012, cette proposition a été modifiée, la grande chambre compte désormais 11 juges, elle est présidée par le président de la cour et ne compte plus que 3 des présidents des chambres de 5 juges. La mission de la cour se traduit surtout dans le rôle qu’elle est parvenue à assurer dans la construction européenne.

B) LE RÔLE DE LA CJ

La nature de ses attributions l’a conduite à assumer des fonctions qui dans un système juridique national incomberaient à des ordres de juridictions différents. La cour de justice peut être assimilée à certains égards à une juridiction constitutionnelle, notamment lorsqu’elle veille à la répartition des compétences entre les états membres et l’union. Elle s’apparente aussi à une juridiction administrative lorsqu’elle juge de la légalité des actes communautaire ou de la responsabilité des institutions. Enfin, quand elle statue sur des différents entre états membres elle représente une catégorie spécifique de juridiction internationale. Ce sont ces attributions très diverses qui ont permis de réaliser un œuvre importante, autant que la commission, la cour de justice a beaucoup fait pour l’intégration.

1) LES ATTRIBUTIONS

Les attributions de l’institution sont de 3 ordres :

Consultatives : l’avis de la Cour de justice peut être sollicité par le parlement européen, le conseil, la commission ou un état membre sur la compatibilité avec les traités de l’Union d’un accord externe envisagé. Cette attribution peut être rapprochée de celle du conseil constitutionnel français : un contrôle a priori des traités. La Cour est donc invitée à se prononcer non seulement sur le contenu de l’engagement international mais aussi sur les problèmes que ses clauses pourraient soulever au regard des principes de l’Union et enfin sur des questions de compétence pour conclure cet engagement et déterminer si l’objet de l’accord dépend plutôt de la compétence des états ou de l’union. La consultation n’est pas seulement d’ordre indicatif, un avis négatif avait pour conséquence de subordonner l’entrée en vigueur de l’accord externe à une révision préalable des traités de l’union. En pratique, si la cour de justice a put délivrer des avis négatif, jamais une révision des traités communautaires n’a été faite pour ce motif, il y a toujours eu renégociation (Accord de Porto). Les dispositions actuelles ouvrent une alternative en cas d’avis négatif en subordonnant son entré en vigueur, soit à une révision des traités de l’union, soit à une modification de l’engagement international.

Contentieuses : Elles se sont considérablement réduites du fait même de l’engorgement du rôle, pour permettre à la juridiction suprême de l’Union de se concentrer sur les types de contentieux les plus susceptibles de soulever des problèmes d’envergure quasi-constitutionnelle. A ce titre, la cour de justice est d’abord compétente, en premier et dernier ressort pour statuer sur les recours en manquement, autrement dit, les recours dirigé contre un état membre qui aurait manqué à ses obligations, soit par la commission, gardienne des traités, soit par un autre état membre, ce qui est assez rare. La cour ne fait que constater le

57

manquement, son avis est obligatoire, mais c’est à l’état condamné qu’il appartient d’adopter les mesures nécessaires à l’exécution. Si il ne procède pas à ces mesures, la cour peut être saisie de recours pour manquement qui peut mener à la condamnation à des astreintes. La cour de justice et compétente par exception pour connaître des recours en carence et en annulation exercé par une institution de l’Union contre une autre institution, ainsi que des recours introduit par un état contre le conseil et/ou le parlement européen à l’exception des recours dirigés contre des actes du conseil établissant des mesures de défense commerciale constituant des mesures d’exécution ou concernant des aides d’état. La encore, la logique tient à la qualité des requérants. Ces deux types de recours correspondent à un recours en légalité. Le recours en annulation vise à contrôler la légalité des actes normatifs de l’union dés lors qu’ils font grief. Le recours en carence vise à contrôler la légalité d’une abstention de l’institution. Ces compétences sont de premier et dernier ressort. La cour peut également se prononcer sur pourvoit ou en réexamen, pourvoit formé contre des arrêts du tribunal de l’union, dans ce cas la compétence de la cour de justice se limite aux questions de droit, elle intervient ainsi comme instance de cassation et non d’appel. Dans le cadre du réexamen, la cour apparaît comme troisième degré, dans le cas ou le jugement du tribunal de la fonction public aurait fait l’objet d’un pourvoi devant le tribunal de l’union qui le soumet à la cour de justice.

Préjudicielles : Cela signifie que la cour intervient avant le jugement. Sa fonction est ici d’éclairer le juge national sur le sens ou la validité d’une norme européenne que le juge national doit appliquer à un litige pour le trancher. Dans les limites de leur ressort territorial, les juridictions nationales sont en effet les juges de droit commun du droit de l’union, chargé donc d’en assurer l’application, mais les états n’ont jamais entendu les soumettre hiérarchiquement à la cour de justice, la cour de justice n’est pas une cour fédéral. Le risque était que, selon les juges nationaux, l’application du droit de l’union ne s’effectue pas de la même manière, alors que l’objectif est d’atteindre un droit commun, donc une uniformité d’interprétation. Dés l’origine les rédacteurs de traités communautaires ont introduit un mécanisme de collaboration juridictionnelle entre la cour de justice et les juges nationaux : le renvoi préjudiciel en interprétation ou en appréciation de validité. Lorsqu’un litige interne fait apparaître des problèmes qui touchent soit à l’interprétation du droit de l’union (droit primaire et dérivé) ou à la validité d’un acte de droit dérivé, le juge national sursoit à statuer et saisi la cour de justice d’une ou plusieurs questions. Ce revoit à la cour peut être une obligation, c’est obligation pour toutes les juridictions nationales statuant en dernier ressort. Les juridictions statuant en premier ressort sont également obligée de saisir la cour de justice lorsqu’on allègue devant elles l’invalidité d’un acte de l’union et que le juge a effectivement des doutes sérieux sur la conformité de cet acte avec les traités. La cour de justice de l’UE à donc le monopole de la censure. Il faut souligner l’autorité que revêtent les décisions de la cour. Le système de renvoi explique que l’arrêt ait une portée obligatoire, générale (elle lie le juge de renvoi, mais également toutes les autres juridictions saisies pour la même cause, et les juridictions de tous les états membres sur des cas similaires, ainsi que les autorités normatives) et rétroactive. Les interprétations dérivées par la cour sont en effet censées délivrer le sens de la norme depuis son origine. C’est par ce biais que la CJ a put jouer un rôle important dans la construction communautaire.

La jurisprudence tient une place essentielle dans le droit de l’union, dont elle constitue une source à part entière. Cela a correspondu à une nécessité, d’abord parce que le traité de Rome de 1957 était un traité cadre avec de nombreuses lacunes et imprécisions mais aussi parce que la nature

58

dynamique de l’intégration appelait des adaptations dont la fréquences risquait de ne pouvoir passer par un processus législatif. La cour de justice est placée sur un pied d’égalité avec les autres institutions. L’autorité de ces arrêts préjudiciels lui permet d’orienter, voir de déterminer le développement du droit. Enfin, ses méthodes d’interprétation très composites qui appellent à la lettre, mais aussi à la finalité, à l’effet utile, la conduisent bien souvent à ajouter à la règle écrite. Cette dimension très constructive de la jurisprudence communautaire s’est surtout manifesté dans les premiers temps de la construction européenne. Aujourd’hui, parce que le gouvernement des juges a souvent été dénoncé, la cour de justice peut manifester plus de réserve, même si on lui doit encore des normes. C’est la cour de justice qui, en l’absence de toute disposition a posé les deux principes fondamentaux spécifique du droit européen : le principe de l’applicabilité directe dans l’arrêt du 5 février 1963 (Van Geen & Loos) et le principe de primauté en 1964 (Costa v/ ENEL). En droit international ce principe d’effet direct est une exception. La cour de justice a put alors aussi reconnaitre un effet direct aux directives (qui appellent normalement à une transposition nationale, arrêt Van Duyn, 1974). En cas de conflit avec une norme communautaire, la norme nationale contraire doit être laissée inappliquée par le juge national.

C’est également la CJ qui a partir de son arrêt AETR de mars 1971 a développé la théorie des compétences implicites dans le domaine des relations extérieures, permettant ainsi à la communauté de conclure des accords avec des états tiers en substituant sa compétence à celle des états membres, même quand aucune disposition du traité ne l’y habilitait expressément. Face au retard de l’harmonisation législative, c’est la cour qui est venu poser un principe essentiel susceptible d’assurer la libre circulation des marchandises, avec l’arrêt Cassis de Dijon du 20 février 1979, qui pose le principe de reconnaissance mutuelle. La cour a ensuite consacré le principe de responsabilité des états pour dommages causé au particulier par des violations du droit communautaire, principe de responsabilité pouvant donnant droit à réparation devant les juridictions nationales. Parallèlement à ces interprétations constructives, la CJ s’est reconnu le pouvoir de statuer sur le fondement de principes généraux du droit, dont elle impose le respect aux états, aux autres institutions et dont elle maitrise complétement la consécration. Les principes généraux constituent en effet des normes non écrites, susceptibles de s’appliquer sans textes, tantôt déduit, des bases économiques et politiques de l’intégration (principe de non discrimination en fonction de la nationalité), tantôt emprunté à d’autres systèmes juridiques, notamment au droit des états membres. C’est par le biais des principes généraux du droit qu’a compter de l’arrêt du 19 décembre 1970 (international handelsgesellschaft), s’est bâtit une protection communautaire des droits fondamentaux à une époque ou le traité était complétement muet sur la question. L’œuvre de la CJ a permit de préserver l’élan et la force du processus d’intégration, mais elle a aussi permit d’en asseoir la légitimité.

La CJUE ne vise pas que cette juridiction suprême.

B) LE TRIBUNAL DE L’UNION (EX-TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE)

L’AUE avait prévu une juridiction de première instance, le TPICE à donc été crée le 24 octobre 1988. Son existence a été consacrée dans les traités par le traité de Maastricht puis le traité de Nice a encore consolidé son statut en même temps qu’il étendait son rôle, évolution reprise par le traité de Lisbonne.

1) CONSOLIDATION DU STATUT

Avec le traité de Nice, le tribunal de première instance a céssé d’apparaître comme étant subordonné à la cour, il lui a été au contraire associé pour assurer le respect du droit dans l’application et l’interprétation du traité. En conséquence, les dispositions applicables à cette juridiction de première instance ce sont encore plus rapproché de celle relatives à la cour, les

59

compétence requises pour les membres sont devenues identique, le mode de désignation est le même, les obligations statutaire, les privilèges et les immunités sont aussi équivalent.

Il demeure néanmoins des différences : contrairement à la CJ, le tribunal n’est pas assisté par des avocats généraux permanents, c’est un juge qui peut être appelé à exercer cette fonction. D’autre part, le tribunal compte au moins un juge par état, c’est dire qu’a la différence de la cour de justice, il pourrait comporter un nombre de juge supérieur à ceux des états. En mars 2012, pour faire face à l’augmentation du contentieux, la cour de justice a demandé que la composition du tribunal de l’Union soit portée à 39 membres. Cette suggestion n’a pas été reprise dans le réforme du statut de la CJUE en aout 2012, car dans la mesure où il faudrait prévoir un mode de rotation la question a été portée à une date ultérieure. Cependant ce changement du nombre de membre ne change en réalité que peu, le tribunal ne statut en effet que très exceptionnellement en formation plénière, ce sont les chambres de trois et de cinq juges qui constituent les formations régulières. Après

2) ÉLARGISSEMENT DES ATTRIBUTIONS

A l’origine, le TPI devait seulement statuer d’une part pour le contentieux de la fonction publique communautaire et d’autre part sur les actions en annulation ou en carence, formées par des personnes physiques ou morales, dans le domaine de la concurrence. Une décision de juin 93et mars 94 ont ensuite étendu ces attributions à l’ensemble des recours formés par des personnes physiques ou moral, quel qu’en soit l’objet ou la matière. Mais l’évolution la plus décisive est venue du traité de Nice dont l’acquis est repris dans la version actuelle du traité. Ainsi l’article 256 du TFUE maintien il la possibilité de transférer au tribunal une partie de la compétence préjudicielle dans des maières spécifiques, en vertu d’une modification du statut. Sous l’empire du traité de Nice, cette faculté n’avait reçu aucune suite et les négociations du traité de Lisbonne n’ont pas davantage aboutit à concrétiser ce partage, qui en l’état actuel du droit reste donc virtuel. Aujourd’hui la CJ conserve son monopole d’interprétation du droit de l’union et d’appréciation de validité des actes des instituions. En revanche l’article 256 confirme la compétence de principe du tribunal pour connaître des recours en carence, en annulation, en indemnité ainsi que des recours introduit sur la base d’une clause compromissoire inclus dans des contrats passés par l’union ou en son nom, tout cela sous la seule réserve des attributions conférées soit à la cours de justice, soit à un tribunal spécialisé. Il est compétent pour les recours demandant réparation de dommages causé par les institutions de l’union et sur les recours portant sur des contrats qui prévoient expressément la compétence du tribunal. Enfin il est compétent pour les recours en matière de marques et de propriété intellectuel. Il a été dessaisi du contentieux de la fonction publique européenne. Le tribunal est enfin compétent pour connaître des recours formé contre les décisions des tribunaux spécialisés, le choix ayant été fait cependant de limiter sa compétence, qui est une compétence de cassation, limité au seule question de droit.

C) LES TRIBUNAUX SPÉCIALISÉS

La création du TPI devait permettre de faire face à l’accroissement du nombre d’affaire portée devant le juge communautaire, aussi le traité de Nice avait il habilité le conseil à créer de nouvelles juridictions, dénommées alors « chambre juridictionnelle » chargée de connaître en première instance de certaine catégorie de recours dans des matières spécifiques. C’est ainsi qu’une décision du conseil de novembre 2004 a institué le tribunal de la fonction publique européenne afin de purger un contentieux particulièrement abondant. Cet organe a pris ses fonctions en 2005 et se singularise par une composition très réduite de 7 juges. Le traité de Lisbonne soumet à de nouvelles modalités la création de ces juridictions renommées « tribunaux spécialisés ». C’est désormais le Conseil et le parlement européen qui statueront, après proposition ou consultation de la commission et de la cour de justice, sur la création de nouveaux tribunaux.

60

PARTI E I I – UN FONCTI ONNEM ENT I NST I TUTI ONNEL COM PLEXE

L’union ne fonctionne pas selon le principe classique de la séparation des pouvoirs tel qu’il est ordinairement entendu en droit constitutionnel. Il est bien sur possible de distinguer des fonctions, mais aucune institution, sauf la cour de justice, n’assure une fonction exclusive et aucune fonction n’est l’exclusivité d’une seule institution. L’Union n’a pas de pouvoir législatif, elle a une fonction législative à laquelle concourent trois institutions, ce qui a suggéré en doctrine la figure du triangle institutionnel. Dans une certaine mesure, ce triangle ne constitue que la partie émergée de l’iceberg, en effet, compte tenu du développement de la construction européenne, de nouveaux organes sont apparus, dont certains participent également au processus décisionnel. La liste même des institutions dans le traité s’est allongée puisqu’au quadripartisme initial se sont ajouté la Cour de Comptes et, depuis Lisbonne, le Conseil européen et la Banque centrale européenne. C’est ainsi formée une nébuleuse institutionnelle qui, si on s’arrête au cas du conseil, fait apparaitre une nouveau quadrilatère avec deux sommets intergouvernementaux et deux sommets supranationaux.

CHAPITRE 1 – LA FIGURE DU TRIANGLE INSTITUTIONNEL

A l’origine, le fonctionnement des communautés était fondé sur le binôme conseil/commission mais la prise de pouvoir du PE a mis à mal ce modèle.

La généralisation aujourd’hui de la procédure de codécision contribue encore à affermir ce triangle institutionnel qui se donne à voir comme la schématisation désormais non seulement de la procédure législative ordinaire mais aussi des procédures décisionnelles spéciales.

SECTION 1 – LA SCHÉMATISATION DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORDINAIRE DANS L’UNION

L’objectif est de permettre l’expression et la représentation de tous les intérêts en présence, donc l’intérêt commun censé constituer la base, et au delà, l’intérêt des états avec le conseil, et des peuples avec le parlement. La promotion de l’intérêt commun explique le pouvoir de proposition de la commission, l’exigence d’une double légitimité des décisions, à la fois démocratique et intergouvernementale explique le partage du pouvoir de décision entre le conseil et le parlement.

§1 – LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

A) L’ÉLABORATION DE LA PROPOSITION

C’est une des attributions majeures de la commission qui dtient en l matière d’un quasi-monople et bénéficie d’une certaine autonomie.

1) LE QUASI MONOPOLE DE LA COMMISSION DANS L’EXERCICE DU DROIT DE PROPOSITION.

Au terme du nouvel article 17 TUE, un acte législatif ne peut être adopté que sur proposition de la commission, sauf dans les cas ou les traités en disposent autrement. Avant cela il était rare que le

61

conseil puisse statuer sans se fonder sur une proposition de la commission. Les hypothèses se ramenaient soit à des sujets précis et institutionnels (ex : modifications des statuts du système européen des banques centrales), soit à des période déterminées, soit à des actes dépourvus d’envergure législative, en raison de leur portée non contraignantes ou de leur objet. Pour les actes censés permettre un rapprochement des législations nationales, la commission a toujours été détentrice d’un quasi monopole, et le traité de Lisbonne n’a fait que constater expressément cette réalité de droit. Dans l’état actuel des traités, les facultés d’initiatives de la banque centrale et de la cour de justice se voient confirmé, un droit d’initiative du PE est plus clairement affirmé, mais il ne s’agit pas d’actes législatifs destinés à produire des effets dans les ordres juridiques nationaux. Enfin, les états conservent, malgrè la suppression des piliers, un droit d’initiative dans le domaine de la coopération juridicaire, policière et pénale, que les actes soient adoptés suivant une procédure ordinaire, ou suivant une procédure spéciale. Cette particularité constitue un résidus de la logique intergouvernementale qui s’appliquait dans le troisième piliers jusqu'à l’entrée en vigueur de Lisbonne. Toutefois, il devient moins facile pour les états d’exercer ce pouvoir de proposition car l’initiative ne peut plus venir d’un seul d’entre eux, elle doit émaner d’un quart des états membres (7). En dehors de ces hypothèses, la commission est indispensable, le PE et le conseil ne peuvent statuer sans elle.

2) L’autonomie de la commission

Dans le cadre fixé par le traité, c’est la commission qui fixe le sujet, le contenu, et le moment de ses propositions, conditionnant donc d’autant plus le pouvoir de décision du conseil et du parlement. A ce titre il lui revient également d’identifier la base juridique de l’acte proposé, donc les dispositions du traité qui donnent à l’UE compétence pour légiférer. Sachant qu’une même proposition peut relever de plusieurs politiques et donc être fondées sur des dispositions différentes. C’est la base juridique qui détermine la procédure applicable et donc la nature des pouvoirs que le PE sera appellé à exercer et le mode de votation que le conseil sera ammené à suivre. Les enjeux instittuionnels sont aujourd’hui moins vif du fait de l’extension de la codécision et de la suppression des piliers. Il demeure néanmoins, d’abord parce que la PESC continue a être régie par des règles spécifiques et parce qu’il existe parfois des procédures spéciales. La commission détient donc un pouvoir assez décisif qu’elle assume librement.

Il existe cependant des limites de droits : le conseil et le PE a la faculté de lui demander de proposer une initiative. Cette initiative de l’initiative ne saurait placer la commission dans une position de compétence lié, le PE et le conseil ne peuvent en effet rien imposer à la commission qui n’est même pas obligée de déférer cette demande mais qui en pratique y donne souvent suite. Le traité de Lisbonne prévoit un mécanisme d’initiative citoyenne ou la encore la commission est invitée à soumettre une proposition sur une question à propos de laquelle les citoyens de l’union estimerait nécessaire un texte européen.

Dans les faits se pose aussi la récurrente question des relations avec le conseil européen. En effet, le conseil européen exerce une mission générale d’orientation et d’induction qui lui a permis d’initier des actions communautaires et d’en définir des lignes directrices. La commission a souvent sut y contribuer en amont, en proposant par exemple d’inscrire un question particulière à l’ordre du jour du conseil. Il lui seriat cependant très difficile politiquement de ne pas donner suite à des conclusions qui appelleraient à proposer une initiative. En outre il faut comprendre que les propositions d’actes européens ne s’élaborent pas en vase clôt. D’abord, un phase préalable doit permettre à la commission de s’entourer des compétences techniques, de s’informer des demandes et attentes des milieux intéressé et des administrations nationales, c’est d’ailleurs ici qu’entre en jeu les livres verts et les consultations exigées par le traité de Lisbonne. Cette phase n’est pas définie dans les traités

62

mais correspond à la réalité du processus décisionnel. Cette liberté apparente de la commission doit être confronté à plusieurs limites, en effet les initiatives spontanées de la commission représentent une minorité des initiatives par rapport à celles formulées pour répondre aux demandes du conseil et du parlement. Cette proposition qui est censé correspondre à l’intérêt est surtout valorisée par la portée qui lui est reconnu.

ER MIST EEN DEEL p. 54 INSTITUTION EUROPEENNE.docx

CHAPITRE 2 : L’IMAGE DE LA NÉBULEUSE INSTITUTIONNELLE

On observe un phénomène de prolifération fonctionnelle, ce qui signifie la multiplication de nouveaux organes, soit sur décision du conseil, soit par le traité en lui-même, appelés à exercer une fonction d’un type particulier. Une des manifestations les plus nettes de cette évolution est la multiplication des agences européennes qui sont des organes de gestion technique en charge de problématique particulière. Cette prolifération fonctionnelle se manifeste par l’apparition de fonction de gestion avec des pouvoirs supérieurs, notamment dans le cadre de l’union monétaire. On voit aussi s’imposer une fonction de consultation qui s’inscrit dans une volonté de démocratisation du fonctionnement de l’union européenne. Ces fonctions de consultation permettent d’associer des représentants de la société civile à des décisions politiques. Il y a aussi une fonction de contrôle, surtout un contrôle budgétaire et financier, assuré par la Cour des Comptes européennes

Le conseil européen s’est crée en marge des traités, à partir du moment ou les chefs d’état et de gouvernement on décidé en 1974, à l’issu du sommet de Paris, d’institutionnaliser les conférences qui les unissaient. L’existence de ce conseil européen qui devait faire l’articulation entre l’intégration économique et la coopération politique a ensuite été consacrée par l’Acte Unique de 1986, tandis que ses fonctions ont été précisées par le traité de Maastricht. Aujourd’hui, le traité de Lisbonne a clarifié et affermit la position du conseil européen. Certains auteurs n’hésitent pas à la considérer comme une sorte d’autorité présidentielle de l’union européenne (Oberdorff). Cette comparaison semble d’autant mieux se concevoir que les statuts et pouvoirs du conseil ont été renforcés.

§1 : LE STATUT DU CONSEIL EUROPÉEN

Les apports de Lisbonne sont de trois ordres : ils concernent la qualité, la composition et enfin la présidence du conseil européen.

A) LA QUALITÉ DU CONSEIL EUROPÉEN

Dans la mesure où il n’a, pendant longtemps, pas figuré dans la liste des institutions communautaire, il devait être considéré comme un simple organe de l’union, ce qui était d’autant plus ambiguë que ses rapports avec le conseil n’étaient pas clairs. Le conseil européen peut en effet agir comme conseil des communautés depuis sa création, et le communiqué final du sommet de Paris indiquait que les chefs d’états et de gouvernement ont décidé de se réunir, accompagné par les ministres des affaires étrangères, en conseil de la communauté et au titre de la coopération politique. La déclaration solennelle sur l’union européenne, signée à Stuttgart en 1983, répétait que lorsque le conseil européen agit dans les matières relevant des communautés européennes, il le fait en tant que conseil, au sens des traités. Aucun traité de révision n’a cependant consacré ce dédoublement. Au contraire, pour les questions communautaires nécessitant une décision au plus haut niveau, le traité

63

de Maastricht avait prévu une formation spécifique du conseil, réunie au niveau des chefs d’état et de gouvernement. Amsterdam va péréniser cette formation spéciale et va lui donner comme role de statuer sur le choix du président de la commission, pour constater une violation grâce des droits fondamentaux de l’Union par un état membre et enfin pour décider d’une coopération renforcée à laquelle un membre du conseil serait opposé.

Vu cette compléxité, il faut apprécier que le traité de Lisbonne a attribué exprèssement la qualité d’institution au conseil européen et déterminé les cas et conditions dans lesquelles il exerce un pouvoir de décision. Parallèlement, Lisbonne a allégé la composition du conseil européen. Le conseil n’a en réalité jamais réunit les seuls chefs d‘état et de gouvernement, qui étaient au moins accompagné par les ministres des affaires étrangères. La commission a été appelée, dés mars 1975, à y prendre part, et cette pratique a été officialisée par la déclaration de Stuttgart de 1983. Ce texte établissait la présence de plein droit du président de la commission au coté des chefs d’états et indiquait qu’il serait lui-même accompagné d’un autre membre de la commission. Le traité de Lisbonne introduit une première modification en rendant facultative la présence des ministres des affaires étrangères, ces ministres n’ont donc plus vocation à participer systématiquement aux réunions du conseil, leur présence, ou celle d’un autre ministre, sera déterminée par l’ordre du jour. Le traité de Lisbonne prévoit aussi la participation d’office du haut-représentant de l’Union pour les affaires étrangères et les questions de sécurité. La principale innovation tient surtout à la création d’une présidence propre.

C) LA PRÉSIDENCE DU CONSEIL EUROPÉEN

Dans l’état du droit antérieur, la présidence du conseil était assurée par le chef d’état ou de gouvernement de l’état qui assurait la présidence du conseil, ce qui la subordonnait au même principe de rotation semestrielle. Avec Lisbonne, la présidence du conseil européen devient une fonction autonome, assumée par une personnalité élue à la majorité qualifiée par le conseil européen, pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois. Ce mandat est incompatible avec tout mandat national. En novembre 2009, l’ancien premier ministre belge Herman Von Rompuy est devenu président du conseil européen. Cette fonction de président, telle que définit article 15 §6 TUE, consiste à animer et présider les travaux du conseil européen, en assurer la préparation et la continuité, œuvrer pour faciliter la cohésion et le consensus au sein de l’institution, mais aussi représenter l’institution sur la scène internationale au coté du haut-représentant de l’Union. Le traité accorde aussi un président de présenter au parlement européen un rapport à la suite de chaque réunion de l’institution, ce qui en fait un rouage essentiel du rouage interinstitutionnel.

§2 : LE RÔLE DU CONSEIL EUROPÉEN

Il faut constater, parallèlement à la montée en puissance du parlement européen, une montée en puissance du conseil, notamment depuis Lisbonne. La mission attribué au conseil ne change que peu avec Lisbonne, cependant, outre que ces dispostions très consises ne font pas apparaître toute l’étendue de ses fonctions, le traité innove lui reconnaît, en tant qu’institution, d’importants pouvoir de décision.

A) LA FONCTION GÉNÉRALE D’IMPULSION ET D’ORIENTATION

Au terme de l’article 15 du nouveau traité sur l’Union Européenne, le Conseil européen donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et en défini les orientations et les priorités politiques générales. Dans le cadre de l’ancienne structure en pilier, la mission du conseil venait transcender le clivage entre les domaines d’intégration et de coopération. Le conseil européen contribuant alors à assurer la cohérence et la continuité des actions menées en en définissant les

64

axes et les perspective. Dés son origine, le conseil européen avait été conçut comme une structure globale de superposition susceptible d’exercer une fonction d’initiative, aussi bien dans le domaine économique que dans le domaine de la politique étrangère. De la sorte, bien avant que le traité de Maastricht lui reconnaisse ce rôle d’impulsion, le Conseil à té à l’origine d’action et de politique très importantes dans le domaine communautaire, tel que le Système Monétaire Européen don t le principe fut acquis en 1978 par le Conseil Européen de Brême. Des sommets avaient aussi put donner des impulsions décisives, tel que le sommet de Paris en 1972 à l’origine d’action dans le domaine de la protection de l’environnement et des droits sociaux. Le conseil européen a put jouer un rôle déterminant lors des révisions des traités ainsi qu’en atteste l’exemple du conseil de Laiken qui a décidé de la convocation de la Convention sur l’avenir de l’Union.

Le constat se fait donc que nombre de réformes ou d’adaptation institutionnelles majeures trouvent leur source dans des prises de position du conseil européen. Cette fonction transversale d’impulsion et d’orientation peut aussi se concrétiser de manière spécifique dans le domaine de l’action extérieure et de la politique de sécurité commune, en matière de coordination des politiques nationales où le conseil européen débat sur les grandes orientations des politiques économiques de états membres, dans le cadre encore de la politique de l’emploi où il examine la situation de l’emploi au sein de l’union et adopte des conclusions à ce sujet, enfin, dans l’hypothèse introduite par le tratié de Lisbonne, dans laquelle un état membre déciderait de se retirer, l’accord fixant les modalités de ce retrait étant censé être établit à la lumière des orientations du conseil européen. Puisqu’il est censé donner à l’union les impulsions nécessaires à son développement, il a aussi une fonction d’arbitrage et de déblocage.

B) LA FONCTION D’ARBITRAGE ET DE DÉBLOCAGE

Controversée en raison du risque de glissement vers l’intergouvernementalisme, cette fonction d’arbitrage n’a jamais été formellement mentionnée. Pourtant, elle est à peine moins importante que la précédente, et pour partie elle se trouve même à l’origine du conseil européen, censé remédier au difficultés de fonctionnement des institution, en particulier du conseil, dont nous avons vu que la capacité décisionnel a été affaiblit par le compromis de Luxembourg en 1969. Dés sa première session, le conseil européen a accepté d’agir comme instance ‘appel pour des dossier bloqué au niveau ministériel, puis il a consigné cette tâche dans la déclaration de Londres de 1977. Il est également admis que le conseil européen devra parfois remplir une fonction constistant à régler les problèmes restés en suspends au niveau inférieur. C’est ainsi que le conseil européen est intervenu à plusieurs reprises pour tenter de régler la question de la contribution britannique ou pour tenter de répondre au questions soulevées par le Danemark en 1992 et par l’Irlande en 2006. Les clauses de frein (lorsque un ministre estime qu’un projet porte atteinte aux intérêts nationaux, il y a blocage de la procédure décisionnelle et renvoi pour négociations) qui existent dans le domaine de la coopération sont un consécration implicite de cette mission d’arbitrage.

C) LES POUVOIRS DE DÉCISION

Jusqu’au traité de Lisbonne, le conseil ne pouvait adopter que des conclusions, donc des actes à forte valeur politique et incitative mais non obligatoire. Avec Lisbonne il est bien précisé qu’il n’a toujours aucune fonction législative, en revanche il lui est laissé le choix de décider de certaines décisions institutionnelles telles que la composition du parlement et surtout les conditions d’adoption d’actes législatifs européens. C’est de manière très générale que l’actuel article 48 §7 donne le pouvoir au conseil européenne de faire passer une médiation régit par l’unanimité au conseil, ou soumise à une procédure législative spéciale à la majorité qualifiée dans le premier cas, à la procédure législative ordinaire dans le second cas (clauses passerelles). Cette clause passerelle donne donc au conseil

65

européen un rôle quasi-constituant. L’article 48 §6 le confirme puisqu’il permet, parallèlement au conseil européen, saisit par un état membre d’un projet de révision, d’adopter une décision modifiant tout ou partie des disposition de la troisième partie du TFUE relative au actions et politiques internes de l’Union. La seule limite à ce pouvoir de révision et que sa décision ne peut pas accroitre les compétence de l’Union et qu’il nécessite une simple consultation du parlement et de la commission. Cette décision ne peut alors entrer en vigueur qu’après approbation des états membres. C’est donc une forme simplifiée de CIG avec donc une forme simplifiée de ratification. L’usage de la clause passerelle suppose l’aval des représentant des peuples, autrement dit requiert l’approbation du parlement européen et l’absence d’opposition des parlements nationaux. Lisbonne est sans doute, de tous les traités, celui qui se sera efforcé le plus de renforcer le rôle des parlements nationaux.

INTRODUCTION :............................................................................................................................................. 1

CHAPITRE 1 – LES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES............................................................................1SECTION 1 – LES BASES DE LA CONSTRUCTION COMMUNAUTAIRE.............................................................................1

§1 – La spécificité du projet communautaire.....................................................................................................1§2 – La mise en place du projet communautaire..............................................................................................4

SECTION 2 : LES RELANCES DE LA CONSTRUCTION COMMUNAUTAIRE.......................................................................6§1 : Le sommet de La Haye.......................................................................................................................................... 7§2 : L’Acte Unique Européen (AUE), février 1986...........................................................................................10

CHAPITRE 2 : L’UNION EUROPÉENNE....................................................................................................12SECTION 1 : L’ÉDIFICATION DE L’UNION EUROPÉENNE.............................................................................................12

§1 : Le traité fondateur : le traité de Maastricht du 7 février 1992........................................................12§2 : Les traités de révision........................................................................................................................................ 16

SECTION 2 : L’EXPANSION DE L’UNION EUROPÉENNE...............................................................................................20§1 : Les conditions de l’élargissement.................................................................................................................. 20§2 : la dynamique de l’élargissement................................................................................................................... 23

SECTION 3 : LA RECONFIGURATION DE L’UNION EUROPÉENNE...............................................................................28§1 : Une constitutionnalisation avortée.............................................................................................................. 28§2 : Une révision relancée......................................................................................................................................... 30

CHAPITRE 1 : LES INCARNATIONS DE LA LÉGITIMITÉ.....................................................................33SECTION 1 : LE PARLEMENT EUROPÉEN OU LA REPRÉSENTATION DES PEUPLES..................................................34

§1 : La nature parlementaire de l’institution...................................................................................................34§2 : Fonctions de l’Institution.................................................................................................................................. 38Section 2 – Le Conseil ou la représentation des états...................................................................................42§1 : Organisation de l’Institution........................................................................................................................... 42§2 : Modes de votation au sein de l’institution.................................................................................................44§3 : Fonctions de l’institution.................................................................................................................................. 46

CHAPITRE 2 : LES INCARNATIONS DE L’INTÉGRATION...................................................................47Section 1 – La Commission ou la garante de l’intérêt communautaire................................................47§1 : Nature supranationale de l’institution....................................................................................................... 48§2 : Fonctions de la Commission............................................................................................................................ 53Section 2 – La Cour de Justice ou la garante du droit...................................................................................55§1 : La Cour de Justice................................................................................................................................................. 55

CHAPITRE 1 – LA FIGURE DU TRIANGLE INSTITUTIONNEL...........................................................61SECTION 1 – LA SCHÉMATISATION DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORDINAIRE DANS L’UNION.......................61

§1 – La proposition de la Commission................................................................................................................. 61

66

CHAPITRE 2 : L’IMAGE DE LA NÉBULEUSE INSTITUTIONNELLE..................................................63

67