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L’encadrement réglementaire des projets de développement résidentiel au QuébecDocument d’orientation

Répartition des coûts d’infrastructure et frais de développement chargés aux constructeurs résidentiels

3 mai 2013

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L’encadrement réglementaire des projets de développement résidentiel au QuébecDocument d’orientationRépartition des coûts d’infrastructure et frais de développement chargés aux constructeurs résidentiels

Version du 3 mai 2013

© 2013 – APCHQ

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L’encadrement réglementaire des projets de développement résidentiel au Québec.Document d’orientation


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Table des matières

0 | Sommaire exécutif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1 | Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

2 | Mise en contexte et cadre législatif . . . . . . . . . . . . . 5

3 | Analyse comparative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

4 | Constats et enjeux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

5 | Orientations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

6 | Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

7 | Crédits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

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Les ententes relatives aux tra-vaux municipaux signées entre les constructeurs résidentiels et les villes du Québec permettent de par-tager les coûts liés à l’extension des réseaux d’infrastructures néces-saires pour assurer la desserte des nouveaux développements. En vertu de ces ententes, la législation fait en sorte que les constructeurs rési-dentiels assument généralement le coût des infrastructures desservant directement leur projet (rues locales, aqueduc et égout à l’intérieur du projet, station de pompage desser-vant uniquement le projet, bassins de rétention). Ces coûts sont ensuite transférés aux nouveaux proprié-taires, à travers le prix d’achat de leur propriété.

0 | Sommaire exécutifLorsqu’un projet rend nécessaire l’augmentation de la capacité d’une infrastructure située hors du projet, les pratiques varient d’une ville à l’autre. Certaines villes font assumer directement ces coûts par les nouveaux propriétaires, alors que d’autres répartissent les coûts entre les propriétaires desservis. Dans certains cas extrêmes, les villes obligent les nouveaux propriétaires à assumer des frais fixes divers servant à couvrir des dépenses qui seraient normalement couvertes par les budgets généraux des municipalités : frais d’études techniques pour le développement du territoire, frais de remplacement des infrastructures désuètes, etc. À titre d’exemple, la Ville de Gatineau envisage même d’exiger des « redevances de développement » aux nouveaux acheteurs, leur faisant ainsi assumer des frais divers servant à financer des services municipaux courants, dont le service de police, les services culturels, etc.

Les approches de répartition des coûts d’infrastructures et les frais de développement exigés varient grandement d’une ville à l’autre, créant ainsi des iniquités pour les acheteurs. De plus, l’addition de frais de développement est non souhaitable puisque ces frais se reflètent directement sur le prix des propriétés, contribuent à réduire l’accessibilité à la propriété et, conséquemment, le nombre d’unités mises en chantier, affectant directement le dynamisme de l’industrie de la construction résidentielle. À l’égard du partage des coûts d’infrastructures et des frais de développement exigés dans le cadre de projets de développement résidentiels, l’APCHQ recommande que :

1) Toutes les villes et les municipalités du Québec adoptent une approche transparente et mettent en place des règlements sur les ententes relatives aux travaux municipaux clairs, complets et équitables.

2) Les coûts des infrastructures desservant directement et exclusivement un projet de développement résidentiel soient entièrement assumés par les nouveaux propriétaires, conformément à la pratique actuelle, à l’exception des coûts liés au surdimensionnements qui sont nécessaires pour permettre la croissance urbaine.

3) Les coûts de surdimensionnement et de mise aux normes des infrastructures qui ne desservent pas exclusivement un projet soient assumés par la collectivité ou l’ensemble des propriétaires qui en bénéficient.

4) Aucun autre frais ou redevance de développement ne soit exigé des nouveaux propriétaires afin d’assurer l’équité entre les résidents d’une même ville, d’éviter de dégrader les conditions d’accession à la propriété et d’assurer l’équilibre de l’industrie de la construction résidentielle.

5) Qu’un dispositif d’arbitrage soit mis en place pour faciliter le règlement des litiges portant sur la répartition des frais de développement entre les constructeurs d’habitations et les municipalités.

Le développement urbain est un acte politique auquel sont associés des avantages et des coûts. Ceux-ci se doivent d’être partagés équitablement entre les acteurs de l’industrie et la collectivité qui décide, via son plan d’urbanisme, d’accueillir de nouveaux résidants.

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Les constructeurs d’habitations du Québec sont des acteurs importants de la croissance urbaine et des partenaires stratégiques des municipalités en matière de développement et de financement des infrastructures et équipements municipaux. En vertu des ententes relatives aux travaux municipaux, les constructeurs d’habitations et les municipalités partagent, dans un esprit de partenariat, les coûts liés à l’extension des réseaux d’infrastructures qui desservent les nouveaux secteurs urbains. Ces coûts sont transférés aux nouveaux acheteurs qui paient ainsi les coûts relatifs aux infrastructures qui desservent directement leur propriété, à travers son prix d’achat.

Ces dernières années, la situation financière de nombreuses municipalités du Québec s’est dégradée, les poussant à rechercher de nouvelles sources de financement afin d’assurer l’équilibre budgétaire prévu à la Loi sur les cités et villes. Frileuses à augmenter les taxes foncières générales, certaines municipalités se tournent plutôt vers l’augmentation des frais de développement pour trouver de nouvelles sources de financement. Par frais de développement, nous entendons ici tout coût relatif aux infrastructures et aux équipements municipaux assumés par les acheteurs de maisons neuves, ainsi que tout autre frais chargé dans le cadre des ententes relatives aux travaux municipaux. S’il est de pratique courante d’exiger que les nouveaux acheteurs assument le prix des infrastructures desservant directement leur projet (rues, égout, aqueduc, bassin et éclairage à l’intérieur du projet), certaines municipalités envisagent maintenant de transférer directement aux nouveaux acheteurs les coûts relatifs à l’augmentation de la capacité des usines de traitement des eaux et une partie des coûts de réfection des réseaux d’infrastructures existants. Ces frais augmentent le prix des unités résidentielles et contribuent à réduire l’accessibilité à la propriété en s’additionnant aux autres coûts déjà assumés par les nouveaux propriétaires : coûts relatifs à l’implantation des parcs et espaces verts (10 % prévu à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme), taxe de mutation, frais d’administration et de permis, etc.

Certaines municipalités vont même jusqu’à envisager l’adoption, à moyen terme, d’un régime de redevances de développement semblable à celui de l’Ontario, où certains frais relatifs aux services municipaux sont transférés aux constructeurs et, conséquemment, aux nouveaux acheteurs, bien que le cadre législatif actuellement en vigueur au Québec ne le permette pas.

L’APCHQ reconnaît que les constructeurs résidentiels sont des partenaires des municipalités du Québec à l’égard du partage des coûts liés à l’urbanisation. Cependant, une augmentation trop importante des frais de développement réduirait l’accessibilité à la propriété, aurait des conséquences néfastes pour le marché de la construction résidentielle et serait inéquitable pour les nouveaux propriétaires, qui débourseraient davantage que les propriétaires existants pour certains services équivalents. Ainsi, la question se pose à savoir quels frais de développement et quels coûts relatifs aux infrastructures devraient être assumés par les nouveaux propriétaires résidentiels ?

Le présent document d’orientation vise à dresser un portrait des frais de développement chargés par certaines municipalités du Québec aux constructeurs résidentiels et à préciser la position de l’APCHQ à l’égard de cet enjeu névralgique pour l’industrie de la construction du Québec.

1 | Introduction

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Depuis le début des années 2000, la situation financière de plusieurs municipalités du Québec s’est dégradée de manière importante. Plusieurs facteurs sont liés à cette situation. D’abord, la dégradation des réseaux d’infrastructure (routes, aqueduc, égout) impose des coûts de remplacement importants aux organismes publics du Québec. Alors que l’amortissement des coûts liés à leur implantation a été échelonné dans le temps, peu de fonds prévisionnels ont été établis en vue de leur remplacement au terme de leur vie utile. Aujourd’hui, une cinquantaine d’années après le boom de développement des années 60-70, de nombreuses réfections doivent être réalisées simultanément. De plus, plusieurs équipements (ex. : usines de traitement des eaux) doivent subir une mise à niveaux pour être conforme aux nouvelles normes de sécurité. L’ensemble de ces coûts, qui auraient dû être prévus et faire l’objet de fonds prévisionnels, crée aujourd’hui une pression importante sur les budgets des municipalités.

D’autres facteurs contribuent aussi à la dégradation de la situation financière des municipalités. L’augmentation des frais relatifs aux caisses de retraite des employés municipaux, pour lesquelles ont été garanties des prestations fixes nonobstant les variations des marchés économiques, pèse lourd sur le budget des municipalités. Dans un contexte où le ratio entre le nombre d’actifs sur le marché de l’emploi et le nombre de personnes soutenues est en déclin et face à un contexte économique instable, cette situation ne fera qu’empirer au cours des prochaines années. Finalement, la multiplication des services municipaux, le développement des transports collectifs et la réalisation de projets coûteux de revitalisation urbaine sont aussi des facteurs qui accentuent les pressions sur les budgets des municipalités.

Face à cette situation, certaines municipalités ont adopté ou envisagent d’adopter une approche visant à transférer davantage de charges financières aux nouveaux propriétaires. Ce transfert s’effectue en élargissant la portée des ententes relatives aux travaux municipaux signées avec les constructeurs résidentiels dans le cadre de nouveaux développements.

En 1994, à la demande des municipalités, le Gouvernement du Québec modifiait la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) afin d’y introduire formellement un nouveau pouvoir leur permettant d’exiger qu’une entente relative au partage des coûts des travaux municipaux soit réalisée entre la ville et le constructeur, comme condition préalable à la délivrance d’un permis. Ce pouvoir est défini par les articles 145.21 à 145.30 de la loi et doit faire l’objet d’un règlement municipal précisant les modalités qui encadrent les ententes (type de travaux visés, territoire assujetti, etc.).

Le cadre législatif est assez flexible à l’égard de la portée potentielle des ententes relatives aux travaux municipaux. Ainsi, en vertu de l’article 145.21 de la LAU, ces ententes peuvent « ...porter sur des infrastructures et des équipements, peu importe où ils se trouvent, qui sont destinés à desservir non seulement des immeubles visés par le permis ou le certificat, mais également d’autres immeubles sur le territoire de la municipalité ».

2 | Mise en contexte et cadre législatif

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Dans la pratique, la grande majorité des municipalités ont historiquement exigé que les constructeurs prennent à leur charge le développement des infrastructures locales desservant directement le projet (rues locales et réseaux d’infrastructures présents à l’intérieur du projet – égouts, aqueduc, éclairage urbain). Ces frais s’additionnent aux autres frais chargés aux constructeurs résidentiels : permis et autorisations municipales, 10 % pour fins de parcs, etc. Ces coûts sont en partie transférés aux acheteurs de nouvelles propriétés et se reflètent directement dans le prix d’achat des unités de logement.

Comme nous le verrons en détail plus loin, certaines municipalités exigent (ou envisagent d’exiger) que les nouveaux propriétaires assument les coûts relatifs à certains travaux d’infrastructure qui ne desservent pas directement et uniquement le projet (augmentation de la capacité des conduites maîtresses d’infrastructure et des usines de traitement des eaux, développement des réseaux de transport actif, réfection des infrastructures hors du site), voir même certains frais divers non liés à des travaux, via les ententes relatives aux travaux municipaux. Le paiement de ces frais devient une condition sine qua non pour la signature de l’entente, obligeant ainsi tout constructeur à payer ceux-ci, sans quoi aucun développement n’est possible.

Globalement, en addition aux frais de permis et aux frais d’administration, il est possible de segmenter les frais de développement selon la catégorisation suivante :• Coûts des infrastructures desservant directement le projet de développement

(sur site, soit les rues locales, les prolongements d’aqueduc et d’égout à l’intérieur du projet, l’éclairage urbain);

• Coûts liés au surdimensionnement des infrastructures hors du site rendus nécessaires par le projet (ext-site, soit les augmentations de capacité des collecteurs, de stations de pompage, l’aménagement de bassin de rétention desservant plusieurs projets, etc.);

• Autres frais divers exigés par les municipalités (frais d’étude divers, frais d’aménagement de parcs, frais de réfection des infrastructures, redevances de développement, etc.).

Les « redevances de développement » correspondent à la prise en charge des coûts relatifs à l’extension de certains services municipaux (ex. : service de police, service d’incendie, bibliothèques, etc.) par les propriétaires des nouveaux développements résidentiels. Ce type de frais de développement, qui existe en Ontario, n’est pas permis en vertu du cadre législatif actuel du Québec. Cependant, comme nous le verrons plus loin, certaines villes demandent au Gouvernement du Québec de modifier les lois en vigueur de manière à permettre d’exiger ce type de redevances.

Afin d’avoir un portrait général des exigences des municipalités du Québec en matière de frais de développement chargés aux constructeurs, cinq cas types seront présentés ci-dessous, soit Sherbrooke, Québec, Trois-Rivières, Laval et Gatineau.

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3 | Analyse comparativeLes frais de développement chargés aux constructeurs résidentiels varient fortement d’une ville à l’autre, en fonction du contexte, de la taille de la ville, des équipements et infrastructures nécessaires pour soutenir le développement, etc. Les cinq cas présentés aux pages suivantes visent à dresser un portrait général des frais de développement chargés aux constructeurs résidentiels et des pratiques en matière de répartition des coûts liés à l’urbanisation au Québec.

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Ville de Sherbrooke

Le Règlement N° 34 sur les ententes relatives à des travaux municipaux pour un développement résidentiel (règlement harmonisé1) de la Ville de Sherbrooke régit, sur le territoire de la Ville, les ententes portant sur la répartition des coûts liés à l’extension des infrastructures nécessaires à la réalisation d’un projet.

Travaux d’infrastructures sur le site du projet

Bien que le règlement n’identifie pas clairement quels travaux d’infrastructures sont visés par les ententes, les pratiques usuelles de la Ville font en sorte que les constructeurs résidentiels assument généralement les coûts des infrastructures directement liées au projet de développement (les rues locales, les prolongements d’aqueduc et d’égout à l’intérieur du projet, l’aménagement de bassins de rétention, l’éclairage urbain et, dans certains cas, les coûts liés à l’installation d’une station de pompage2). Ces frais s’ajoutent aux contributions exigées des constructeurs résidentiels aux fins de parcs (10 % de la superficie du projet ou une valeur équivalente en argent) et aux frais relatifs aux permis et certificats requis par le projet.

1 La Ville de Sherbrooke comprend les villes et municipalités fusionnées de Sherbrooke, Rock-Forest, Fleuri-mont, Lennoxville, Bromptonville, Deauville et Saint-Élie-d’Orford. Certains règlements, dont celui portant sur les ententes relatives aux travaux municipaux, ont été harmonisés pour l’ensemble du territoire.

2 Par exemple, lorsque la nouvelle station dessert directement et entièrement le projet résidentiel.

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Travaux d’infrastructures hors du site du projet

En contrepartie, la Ville de Sherbrooke assume généralement elle-même les coûts relatifs aux travaux de surdimensionnement des infrastructures situées hors du site qui sont rendus nécessaires par le projet, soit les surdimensionnements de conduite (aqueduc et égout), l’ajout de capacité des stations de pompage et des usines de traitement des eaux, l’élargissement des rues collectrices, etc. Ces coûts, qui représentent généralement environ 20 % de la valeur des travaux assumée par le constructeur résidentiel (selon les informations obtenues de la Ville de Sherbrooke), sont couverts par des taxes de bassin (assumées par l’ensemble des propriétaires desservis) ou intégrés aux budgets généraux du service des travaux publics, selon le cas.

Ce partage des coûts respecte le concept « d’entente » auquel réfère la loi, alors que les deux partenaires conviennent d’une répartition des coûts liés au développement. D’un côté, les nouveaux propriétaires assument les coûts marginaux liés à leur besoin et, de l’autre, les propriétaires existants assument leur part (via les mécanismes de taxation). L’harmonisation des anciens règlements des différentes villes composant aujourd’hui Sherbrooke a aussi permis d’assurer une cohérence au niveau des frais transmis aux constructeurs résidentiels pour l’ensemble de la région sherbrookoise.

Autre frais de développement

Actuellement, aucun autre frais n’est ajouté à la charge des constructeurs résidentiels. Lors de nos échanges avec les représentants de la Ville de Sherbrooke, ceux-ci nous ont indiqué que la Ville suivait attentivement l’évolution des pratiques en matière de répartition des coûts de l’urbanisation au Québec et qu’elle ne mettait pas de côté l’idée d’éventuellement augmenter les charges transférées aux constructeurs résidentiels.

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Ville de Laval

La Ville de Laval, une des villes du Québec ayant accueilli le plus de constructions résidentielles au cours des 30 dernières années, impose de nombreux frais de développement aux constructeurs résidentiels réalisant des projets sur son territoire.


Comme dans la plupart des villes du Québec, dans le cadre d’un projet de développement résidentiel réalisé à Laval, les coûts relatifs à l’extension des infrastructures desservant directement le projet (soit les rues locales, les prolongements d’aqueduc et d’égout à l’intérieur du projet, les bassins de rétention et l’éclairage urbain) sont assumés par le constructeur résidentiel et se reflètent dans le coût des propriétés construites.

Lorsque des surdimensionnements des infrastructures situées à l’intérieur du projet sont exigées par la Ville afin de permettre le développement futur, la ville assume généralement les frais relatifs à ceux-ci. Cependant, le Règlement N° L-11696 concernant les ententes relatives aux travaux municipaux ne définit pas clairement de dimensions au-delà desquelles les surcoûts sont assumés par la ville.

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Lorsque la mise à niveau ou le surdimensionnement de certaines infrastructures situées à l’extérieur du site du projet sont rendus nécessaires par la réalisation de celui-ci (par exemple, l’augmentation de la capacité d’une conduite maîtresse ou d’une station de pompage), la Ville de Laval répartit généralement les coûts de surdimensionnement entre l’ensemble des propriétaires du bassin desservis par l’infrastructure, par le mécanisme de taxes de bassin.


En addition à ces coûts, une série de frais est exigée par la Ville au moment de la signature de l’entente relative aux travaux municipaux.

Ces frais sont compilés dans le Règlement N° L-11696 concernant les ententes relatives aux travaux municipaux, adopté en juillet 2010. Ils incluent :• Un frais de 36,00 $ multiplié par le nombre de mètres linéaires de l’axe

central de la ou des rues où les travaux sont exécutés, pour pourvoir aux « études techniques nécessaires au développement du territoire »;

• Un frais de 82,00 $ multiplié par le nombre de mètres linéaires de l’axe central de la ou des rues où les travaux sont exécutés, et ce, pour pourvoir au « remplacement des infrastructures désuètes sur le territoire de Ville de Laval »;

• Un frais de 197,00 $ multiplié par le nombre de mètres linéaires de l’axe central de la ou des rues où les travaux sont exécutés, et ce, pour pourvoir « aux aménagements ainsi qu’à la réfection de parc »3;

• Un frais de 0,32 $ multiplié par le nombre de mètres carrés de terrain développé pour « compensation pour les émissions de GES »;

• Des frais variant de 10 $ à 30 $ pour chaque mètre carré de milieu humide et de rive d’un cours d’eau affecté par le projet.

Ces frais, qui s’ajoutent aux frais de permis et aux coûts des infrastructures assumés par les propriétaires, représentent un surcoût de 2 545 $ pour chaque unité de logement du projet en comparaison à un nouveau logement situé dans une autre municipalité, un montant qui se reflète directement dans le prix payé par les nouveaux propriétaires. En contexte métropolitain, ces frais créent des iniquités au sein du marché. Ces iniquités désavantagent certains constructeurs résidentiels qui œuvrent uniquement sur le territoire de Laval. Elles contribuent aussi à réduire l’accessibilité à la propriété, ou, à tout le moins, à inciter certains acheteurs moins nantis à acquérir une propriété située dans une autre ville de la région, par exemple en 2e ou 3e couronne.

3 En addition au 10 % exigé à titre de contributions pour fins de parcs lors du lotissement, tel que présenté au document d’orientation #1.

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Ville de Gatineau

Parmi l’ensemble des villes analysées dans le cadre du présent document, la Ville de Gatineau est la ville la plus exigeante en matière de frais de développement chargés aux constructeurs résidentiels. Jusqu’à récemment, la Ville de Gatineau avait des exigences relativement comparables à celles des autres grandes villes du Québec en matière de frais de développement exigés aux constructeurs résidentiels. Comme nous le verrons plus loin, depuis le milieu des années 2000, la Ville de Gatineau transfère de plus en plus de frais de développement aux constructeurs résidentiels.


À Gatineau, comme dans l’ensemble des villes analysées, les constructeurs résidentiels assument les coûts relatifs à l’extension des réseaux d’infrastructures municipales à l’intérieur de leur projet (rues, aqueduc, égout, bassins de rétention, éclairage urbain) en addition aux frais de permis et à la contribution de 10 % aux fins de parcs. Ces travaux sont généralement réalisés par le constructeur résidentiel, dans le cadre des ententes signées en vertu du Règlement N° 98-2003 concernant les ententes relatives à des travaux municipaux.

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Dans le cas où la Ville prévoit, dans sa planification, que le développement futur requiert le surdimensionnement des conduites installées par le constructeur résidentiel à l’intérieur de son projet, les sections VIII et IX du Règlement N° 98-2003 prévoient que ces coûts soient assumés par la ville. Pour la voirie, la ville assume tout coût de surdimensionnement des chaussées au-delà de 24 mètres (excluant les terre-pleins). Pour l’aqueduc et l’égout, le règlement ne précise pas à partir de quel diamètre les coûts du surdimensionnement sont à la charge de la ville.


Lorsque des travaux sur les réseaux d’aqueducs et d’égouts situés hors du site sont rendus nécessaires par la réalisation d’un projet (par exemple, des surdimensionnements de conduites maîtresses ou la mise à niveau de station de pompage), les coûts qui y sont liés sont assumés par les nouveaux propriétaires du projet. Lorsque le surdimensionnement vise à desservir plus d’un projet (par exemple, ajout de capacité à une station de pompage), les coûts sont répartis entre les différents propriétaires via un mécanisme de quote-part. Ces travaux sont réalisés dans le cadre des ententes signées entre la Ville de Gatineau et les constructeurs résidentiels, en vertu du Règlement N° 98-2003 concernant les ententes relatives à des travaux municipaux.


Comme mentionné au document d’orientation #1, à partir de 2007, la Ville de Gatineau a modifié le Règlement N° 98-2003 afin d’y intégrer une nouvelle disposition obligeant les constructeurs résidentiels à verser une somme de 2 $ par mètre carré (indexé annuellement) de terrain développé à titre de « frais d’aménagement de parcs ». Cette somme visait à couvrir les frais d’aménagement des parcs cédés à la Ville en vertu de la contribution de 10 % des terrains aux fins de parcs permise par la LAU. Bien que questionnable au niveau de la légalité et de l’équité, ce frais a été assumé par les constructeurs depuis 2007.

Au mois de novembre 2010, la Ville de Gatineau publiait un Plan financier à long terme qui dressait un portrait général des principaux enjeux budgétaires auxquels fait face la communauté gatinoise pour les prochaines décennies et qui identifiait les solutions à adopter en vue d’assurer la pérennité des finances publiques de la ville. Parmi les enjeux analysés, mentionnons notamment le contrôle des dépenses, la gestion des passifs (dont les frais relatifs aux régimes de retraite) et la répartition des coûts liés à la croissance urbaine, qui a fait l’objet d’un chapitre complet.

Le chapitre 7 du Plan financier à long terme, intitulé « Modifications suggérées au financement de la croissance urbaine », proposait un nouveau partage des dépenses liées au développement de la municipalité. Basé sur une prémisse fortement questionnable selon laquelle la croissance urbaine «… fait supporter un poids financier global plus lourd à la municipalité d’accueil, que les recettes fiscales qu’elle permet de générer » (Ville de Gatineau, 2010), ce chapitre proposait de revoir la proportion des coûts transférée aux constructeurs résidentiels. L’objectif était

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clairement de réduire la charge financière assumée par la municipalité au détriment des constructeurs résidentiels, notamment leur transférant les coûts liés à la réfection et la mise à niveau des infrastructures municipales.

L’approche mise de l’avant par la Ville de Gatineau visait l’augmentation des frais de développement à deux niveaux :• L’élargissement de la portée des ententes relatives aux travaux municipaux pour

inclure l’ajout de capacité aux équipements urbains majeurs (usine de traitement ou d’assainissement des eaux);

• L’adoption éventuelle d’un régime de « redevances de développement » .

Les redevances de développement sont une forme de frais de développement qui vise à couvrir les coûts relatifs à l’extension des services et infrastructures municipales devenue nécessaire à cause de la croissance urbaine. Tel que le défini la Ville de Gatineau, les redevances de développement :

« … peuvent être perçues à la fois pour financer les ajustements de niveau de services des activités à la propriété (« hard services »), par exemple l’élargissement de voies routières, la construction de voies réservées au transport en commun, l’agrandissement d’une caserne d’incendie ou la construction d’ateliers municipaux, et du niveau des services à la personne («soft services»), par exemple un centre sportif, une bibliothèque, etc. » (Ville de Gatineau, 2010)

Cette approche n’est pas permise en vertu du cadre législatif québécois actuel. Cependant, elle existe en Ontario et la Ville de Gatineau envisage de faire des représentations auprès de l’Union des Municipalités du Québec et du Gouvernement du Québec afin que le cadre législatif soit modifié de manière à permettre aux villes d’exiger ce type de frais4. En Ontario, le Development Charges Act (S.O. 1997, c. 27) détermine le cadre à l’intérieur duquel les municipalités peuvent exiger ce type de frais. Les municipalités ont notamment le devoir d’établir des fonds spécifiques pour chacun des services financés via les redevances de développement et de rendre des comptes à leur citoyen à l’égard de l’utilisation des fonds. De plus, le montant des frais de développement doit être déterminé à partir d’une analyse précise et transparente des coûts réels assumés par la municipalité. Finalement, ils peuvent être modulés sur le territoire pour bien refléter le fait que les coûts ne sont pas les mêmes partout sur le territoire.

Généralement chargés au moment de la demande de permis de construction, ces coûts sont donc assumés par les constructeurs d’habitations et transférés aux acheteurs de nouvelles propriétés. Dans les faits, au Québec, ces coûts sont couverts par les budgets des différents services municipaux qui tirent leurs revenus de la taxation municipale générale. Ils sont donc partagés par l’ensemble de la collectivité et non assumés uniquement par les nouveaux acheteurs, une approche beaucoup plus équitable. Les redevances de développement sont aussi souvent

4 Ces modifications pourraient viser la Loi sur les compétences municipales, la Loi sur les cités et villes, la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme ou les chartes de certaines villes, dont Gatineau, dans le cas où le gouvernement préférerait réserver ce pouvoir aux grandes villes du Québec.

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considérées comme un outil de contrôle de l’étalement urbain, puisque des redevances de développement plus élevées sont généralement exigées en secteurs périphériques (Ville de Gatineau, 2010).

Dans son plan financier de 2010, la Ville de Gatineau présentait une simulation financière (annexe A) où elle estimait que :• l’élargissement de la portée des ententes relatives aux travaux municipaux5

permettrait d’exiger un total de 5 512 $ pour chaque nouvelle maison unifamiliale;

• l’adoption d’un régime de redevance de développement6 permettrait d’exiger un surplus additionnel de 2 619 $ pour chaque nouvelle maison unifamiliale.

Dans son plan financier, la Ville de Gatineau reconnaissait que l’ajout de ces frais aurait un impact sur le marché de l’habitation. Elle estimait notamment qu’une augmentation des frais de développement de l’ordre de 5 200 $ sur deux ans (soit uniquement l’élargissement de la portée des ententes relatives aux travaux municipaux susmentionnées) aurait des impacts sur l’accessibilité à la propriété et entraînerait une baisse des mises en chantier d’environ 4,5 %. Cette baisse très importante n’est nullement souhaitable, et ce, tant pour l’industrie que pour les ménages désirant accéder à la propriété.

En décembre 2012, la Ville de Gatineau adoptait le Projet de règlement N° 98-7-2012 visant à modifier le Règlement N° 98-2003 et de mettre en œuvre le Plan financier à long terme adopté en 2010. En résumé, ce projet de règlement élargit la portée des ententes relatives aux travaux municipaux en assujettissant certains projets de construction (bâtiments résidentiels de six logements et plus et bâtiments industriels, commerciaux et institutionnels de 500 mètres carrés et plus) à la nécessité de signer une entente entre la ville et le constructeur résidentiel et à ajouter de nouveaux frais fixes de développement. Ces frais sont payables au moment du dépôt d’une demande de lotissement ou d’un permis de construction, pour les projets susmentionnés. Concrètement, ces nouveaux frais incluent :• 6,24 $ le mètre carré de terrain développé en milieu urbain pour la réfection des

infrastructures municipales7;• 0,56 $ le mètre carré de terrain développé en milieu urbain et de 840 $ l’hectare

brut en secteur non urbain, pour l’aménagement des réseaux de transport actif;• L’augmentation du frais d’aménagement de parc à 3,12 $ le mètre carré en milieu

urbain et à 4 680 $ l’hectare brut en secteur non urbain;• L’augmentation des frais d’administration de l’entente de 3,5 % à 4 %.

Ce nouveau règlement, qui devrait entrer en vigueur au début de 2013, aura des impacts négatifs sur l’accessibilité à la propriété et l’industrie de la construction résidentielle de la région. La réduction des mises en chantier de 4,5 % estimée

5 Pour les ajouts de capacité aux équipements urbains majeurs et l’agrandissement des ateliers mécaniques et des garages municipaux.

6 Incluant le financement de véhicules et d’installations de transport en commun, de postes de police, de casernes de pompier, du service des loisirs, des bibliothèques, etc.

7 Selon les représentants de la Ville de Gatineau, ces frais iront exclusivement à l’augmentation de la capacité des usines de traitement des eaux.

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par la Ville dans son Plan financier à long terme tenait compte d’une augmentation graduelle des frais de développement sur deux ans. Le nouveau règlement adopté prévoit une augmentation équivalente, soit environ 5 000 $ par porte, et ce, d’un seul coup, dès janvier 2013. Si la réduction des mises en chantiers de 4,5 % sur deux ans était déjà néfaste pour l’industrie et les ménages de la région, il y a fort à parier que la nouvelle politique de tarification du développement sera encore plus nuisible qu’initialement estimée.

Avec cet élargissement de la portée des ententes relatives aux travaux municipaux et sa volonté d’éventuellement exiger des redevances de développement, la Ville de Gatineau semble considérer le développement urbain uniquement comme une source de revenus, sans être prête à assumer sa part des coûts liée au développement.

Il est important que le développement urbain ne devienne pas une manière de financer des postes budgétaires déficitaires et de pallier le manque de prévoyance des villes à l’égard du renouvellement nécessaire de leurs infrastructures. Par souci d’équité, la mise à niveau des usines de traitement des eaux et le développement des réseaux de transport actif devraient être assumés par l’ensemble des citoyens, via la taxe foncière généralisée, et non transférée à la charge des nouveaux acheteurs.

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Ville de Québec

À Québec, le Règlement R.R.V.Q. Chapitre E-2 sur les ententes relatives à des travaux municipaux encadre la répartition des coûts relatifs aux travaux entre la ville et les constructeurs résidentiels.


D’abord, comme dans l’ensemble des autres villes analysées, la Ville de Québec exige que les constructeurs résidentiels assument le prix des infrastructures desservant directement le projet (rues locales, aqueduc, égout, éclairage urbain, bassins de rétention et station de pompage, si celle-ci dessert uniquement le projet), en addition aux frais de permis et d’autorisation municipale.

Le règlement R.R.V.Q. Chapitre E-2 précise des dimensions maximales pour les infrastructures financées par le constructeur résidentiel. Si la planification municipale prévoit des développements urbains ultérieurs au-delà du projet et que ceux-ci nécessiteraient un surdimensionnement des infrastructures à l’intérieur du projet, le règlement prévoit spécifiquement que la Ville prenne à sa charge les coûts liés au surdimensionnement des infrastructures. Ces coûts sont ensuite généralement répartis entre l’ensemble des propriétaires desservis, via des taxes d’amélioration locale, ou assumés par l’ensemble de la collectivité (par exemple, lorsque des rues plus larges sont requises). En vertu du règlement, la Ville assume les surcoûts des

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travaux pour l’aménagement de voies routières d’une largeur supérieure à 15 mètres de chaussée, d’un égout domestique de plus de 300 millimètres de diamètre, d’un égout pluvial de plus de 600 millimètres ou d’un aqueduc de plus de 200 millimètres. De plus, la Ville déduit un montant de 500 $ le mètre linéaire pour les infrastructures en façade des parcs et des bassins de rétention.


Lorsque des travaux sur les infrastructures existantes situées hors du site sont rendus nécessaires par le projet (surdimensionnement des égouts en aval du réseau, mise à niveau d’un poste de pompage existant, aménagement d’un nouveau bassin de rétention exclusivement pour le projet) et que l’ajout de capacité ne vise qu’à remplir les besoins additionnels qui en découlent, les coûts liés à ces travaux sont généralement transférés directement au constructeur résidentiel. Cependant, lorsqu’un nouveau poste de pompage ou un nouveau bassin de rétention est requis par le projet et que la Ville prévoit, dans sa planification, que celui-ci desservira aussi d’autres développements futurs, le constructeur résidentiel assume généralement uniquement une proportion des coûts de l’infrastructure équivalente à l’utilisation qu’en fera son développement.


Aucun autre frais de développement n’est actuellement chargé aux constructeurs résidentiels œuvrant sur le territoire de la Ville de Québec. Lors de nos échanges avec les représentants municipaux, ceux-ci nous ont indiqué que la ville n’envisageait pas, à court terme, d’imposer d’autres frais aux constructeurs résidentiels.

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Ville de Trois-Rivières

La Ville de Trois-Rivières n’a pas de règlement sur les ententes relatives aux travaux municipaux, ce qui fait en sorte que chaque protocole d’entente signé entre un constructeur résidentiel et la Ville est adapté en fonction de la situation. Aucun paramètre normatif n’indique clairement aux constructeurs résidentiels ce qu’ils devront assumer. Malgré cette situation particulière, la Ville de Trois-Rivières a certaines règles de fonctionnement interne qui encadrent de manière générale les exigences municipales en matière de répartition des coûts.


Comme dans la plupart des municipalités, les nouveaux propriétaires assument le prix des infrastructures desservant uniquement et directement le projet. Les coûts de construction des rues locales, des égouts, de l’aqueduc et de l’éclairage sont transférés via les protocoles d’entente. Il y a cependant certaines exceptions, lorsqu’une nouvelle infrastructure implantée dans le cadre du projet doit être surdimensionnée pour permettre la croissance future de la ville au-delà du projet (soit une conduite principale d’égout ou d’aqueduc, un bassin de rétention ou une station de pompage), les coûts sont assumés par la Ville qui redistribue ensuite généralement ceux-ci à l’ensemble des propriétaires desservis, via des taxes

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d’amélioration locale qui s’échelonnent généralement sur 20 ans. Ceci fait en sorte de répartir équitablement les coûts entre l’ensemble des propriétaires qui bénéficient de l’infrastructure.

Cependant, l’absence de règlement sur les ententes relatives aux travaux municipaux fait en sorte qu’aucune balise claire n’est donnée aux constructeurs résidentiels. Par exemple, il peut arriver que les élus municipaux exigent l’ajout d’infrastructures additionnelles au moment de la signature des ententes (par exemple, l’ajout de trottoirs), alors que les projets en sont à une phase avancée de conception et qu’ils ont déjà été approuvés par les différents services municipaux. Dans certains cas, plusieurs terrains et unités ont déjà été vendus et l’ajout de ces infrastructures, dont les coûts n’étaient pas prévus au moment de la vente des terrains, a un impact direct sur la rentabilité du projet.


Lorsqu’un projet rend nécessaire l’augmentation de la capacité d’une infrastructure existante située à l’extérieur du projet, la Ville de Trois-Rivières assument aussi elle-même les coûts des travaux pour ensuite les répartir entre les propriétaires desservis (nouveaux et existants) via une taxe de bassin ou d’amélioration locale. Les nouveaux propriétaires ne viennent donc pas assumer à eux-seuls les surcoûts liés à la mise à niveau des infrastructures.


En pratique, outre les frais d’aménagement de parc mentionnés au document d’orientation #1 et les frais réguliers (administration des protocoles et permis), la Ville de Trois-Rivières ne fait pas assumer d’autres frais aux constructeurs résidentiels.

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4 | Constats et enjeuxÀ la lumière de l’analyse des exigences de différentes grandes villes québécoises en matière de frais de développement et de répartition des coûts des infrastructures, certains constats et enjeux sont importants à souligner.

1) D’une ville à l’autre, les pratiques en matière de répartition du coût des infrastructures liées à un projet et de frais de développement chargés aux constructeurs résidentiels sont fortement variables.

L’analyse comparative des frais de développement et du partage des coûts d’infrastructure entre les nouveaux acheteurs et les municipalités nous indique que les pratiques sont varient d’une municipalité à l’autre. Le tableau ci-contre résume les coûts d’infrastructure et les frais assumés par les constructeurs dans les différentes villes analysées.

Tableau 1. Coûts d’infrastructures et frais de développement assumés par les nouveaux propriétaires dans les villes analysées

Ville Travaux d’infrastructure sur le site du projet (sur site)

Travaux d’infrastructure hors du site du projet (ext-site)

Autres frais de développement

Sherbrooke

Coûts des infrastructures réalisées à l’intérieur du projet assumés par le constructeur résidentiel, à l’exception des surdimensionnements requis par les besoins futurs de croissance.

Coûts assumés par la ville et répartis au prorata entre l’ensemble des bénéficiaires, incluant les propriétaires existants, lors d’une mise à niveau d’un équipement existant (ex. : taxe de bassin).

Aucun autre frais imputé aux constructeurs.

Trois-Rivières


Variable selon le contexte : - coûts assumés par les nouveaux

propriétaires lorsque le besoin est engendré directement par le projet;

- coûts assumés par la ville et répartis au prorata entre l’ensemble des bénéficiaires, incluant les propriétaires existants, lors d’une mise à niveau d’un équipement existant (ex. : taxe de bassin).

Aucun autre frais imputé aux constructeurs. Cependant, l’absence de règlement sur les ententes relatives aux travaux municipaux fait en sorte qu’aucune balise claire ne limite la portée des ententes.

Québec

Coûts des infrastructures réalisées à l’intérieur du projet assumés par le constructeur résidentiel, à l’exception des surdimensionnements requis par les besoins futurs de croissance. Dimensions maximales pour les infrastructures (aqueduc et égout) dont le coût est assumé par le constructeur prescrites dans la réglementation.

Variable selon le contexte : - coûts assumés par le constructeur lorsque

le besoin est engendré directement par le projet;

- coûts assumés par la ville et répartis au prorata entre l’ensemble des bénéficiaires, incluant les propriétaires existants, lors d’une mise à niveau d’un équipement existant (ex. : taxe de bassin).

Aucun autre frais imputé aux constructeurs.

Laval



le besoin est engendré directement par le projet

- coûts répartis au prorata entre l’ensemble des bénéficiaires, incluant les propriétaires existants, lors d’une mise à niveau d’un équipement existant (ex. : taxe de bassin).

- 36,00 $ / m linéaire de rue pour « études techniques nécessaires au développement du territoire »;

- 197,00 $ / m linéaire de rue pour l’aménagement des parcs;

- 82,00 $ / m linéaire de rue pour le remplacement des infrastructures désuètes sur le territoire de la ville;

- 10,00 à 30,00 / m2 de rives, littoral et milieux humides affectés par le projet.

Gatineau

Ensemble des infrastructures réalisées à l’intérieur du projet assumés par le constructeur résidentiel, à l’exception des surdimensionnements requis par les besoins futurs de croissance. Dimensions maximales pour les infrastructures (rue) dont le coût est assumé par le constructeur prescrites dans la réglementation.


le besoin est engendré directement par le projet

- coûts répartis au prorata entre l’ensemble des bénéficiaires, incluant les propriétaires existants, lors d’une mise à niveau d’un équipement existant ou de l’installation de nouveaux équipements desservant plus d’un projet (ex. : taxe de bassin)

- 3,12 $ / m2 de terrain pour l’aménagement des parcs;

- 6,24 $ / m2 de terrain pour la réfection des infrastructures municipales (usine de traitement des eaux);

- 0,36 $ / m2 de terrain pour l’aménagement des réseaux de transport actif;

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2) Dans l’ensemble des villes analysées, les coûts des travaux d’installation des infrastructures localisées à l’intérieur du projet sont à la charge des nouveaux propriétaires. La plupart des villes assument les surcoûts lorsque des surdimensionnements sont requis par la croissance urbaine ultérieure et répartissent les coûts entre l’ensemble des propriétaires desservis (nouveaux et existants). Cependant, les réglementations sont souvent floues à l’égard de cet élément.

Tel qu’il est pratique courante au Québec, l’ensemble des villes étudiées font assumer aux constructeurs d’habitations les coûts des infrastructures situées à l’intérieur des projets : rues, aqueduc, égout (pluvial et sanitaire), bassins de rétention, etc. Ces coûts se reflètent directement sur le prix de vente des unités, et sont donc à la charge des nouveaux propriétaires. Lorsque des surdimensionnements des conduites et des voies routières internes aux projets sont requis (par exemple, lorsque d’autres développements urbains sont prévus au-delà du projet), la plupart des villes assument les coûts liés à l’augmentation des capacités au-delà d’un certain seuil.

Cependant, la plupart des règlements analysés ne précisent pas clairement dans quels cas les surdimensionnements sont à la charge de la municipalité (par exemple, la dimension maximale des conduites assumées par le constructeur). Cette situation fait en sorte que chaque projet est évalué au cas par cas et ouvre la porte à des iniquités. En contrepartie, les villes de Gatineau et de Québec précisent clairement, dans leur règlement sur les ententes relatives aux travaux municipaux, les dimensions à partir desquelles les surcoûts sont à la charge de la collectivité. Cette approche est équitable puisqu’elle permet de traiter l’ensemble des constructeurs résidentiels sur un pied d’égalité et d’assurer un maximum de transparence.

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3) Au niveau des travaux d’installation ou de surdimensionnement des infrastructures situées hors du projet rendus nécessaires par sa réalisation, les pratiques de répartition des coûts varient beaucoup d’une ville à l’autre et certaines sont inéquitables envers les nouveaux propriétaires.

Certaines villes, dont Sherbrooke, assument entièrement les coûts de mise à niveau des infrastructures situées hors du site du projet via le budget général de la municipalité, répartissant ceux-ci à la charge de l’ensemble de la collectivité. D’autres villes répartissent les coûts entre les propriétaires desservis par l’infrastructure nécessitant la mise à niveau, via les mécanismes de taxe de bassin ou de taxe d’amélioration locale. Finalement, certaines villes, dont Gatineau, exigent que ces coûts soient pris à la charge du constructeur résidentiel dont le projet rend les mises à niveau nécessaires (notamment pour le surdimensionnement des conduites d’aqueducs et d’égouts). Cette dernière approche est fortement inéquitable puisqu’elle oblige les constructeurs résidentiels à assumer les surcoûts liés aux erreurs de planification des villes, qui ont parfois sous-estimé la croissance urbaine à venir et conséquemment installé des conduites de trop petite dimension ou des équipements à trop faible capacité.

Les approches selon lesquelles les coûts de surdimensionnement des infrastructures situées hors du site du projet sont assumés par soit la ville, soit par l’ensemble des propriétaires desservis (taxe de bassin) sont beaucoup plus équitables puisqu’elles permettent de répartir les coûts entre les différents utilisateurs, conformément au principe d’utilisateur-payeur. Elles permettent de traiter les nouveaux propriétaires sur un pied d’égalité par rapport aux autres citoyens, en partageant collectivement les coûts liés à la réfection et la mise aux normes des infrastructures.

Les nouveaux propriétaires n’ont pas à assumer les coûts liés aux erreurs de planification des villes. Il est du devoir des municipalités de planifier adéquatement leur croissance urbaine et de prévoir des équipements et des infrastructures ayant une capacité suffisante pour soutenir le développement prévu, à moyen et long terme. D’ailleurs, des mécanismes de répartition des coûts entre les propriétaires actuels et futurs (taxe de bassin, quote-part relative aux coûts des travaux déjà réalisés exigibles au moment de la demande de permis, etc.) sont à la disposition des municipalités pour assurer une répartition équitable des coûts de croissance et d’implantation des infrastructures.

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4) Certaines villes, dont Gatineau et Laval, imposent une série de frais de développement additionnels aux constructeurs résidentiels. Ces frais sont inéquitables envers les nouveaux propriétaires, contribuent à réduire l’accessibilité à la propriété et sont néfastes pour l’industrie.

Finalement, certaines villes, dont Gatineau et Laval, ajoutent une série de frais de développement additionnels : frais pour aménagement de parc, frais d’étude technique pour le développement urbain, frais de remplacement des infrastructures désuètes, etc.

Ces frais sont fondamentalement inéquitables pour les nouveaux propriétaires, qui en viennent à assumer des coûts qui devraient normalement être assumés par l’ensemble de la collectivité. À titre d’exemple, les propriétaires actuels de Gatineau n’ont pas payé de frais spécifiques, au moment de l’achat de leur propriété, pour l’implantation des réseaux de transports actifs, ni pour l’implantation et la mise à niveau des usines de traitement des eaux. Ces éléments ont été financés globalement par la collectivité, par le biais des taxes municipales. Il en est de même pour les redevances de développement qui permettraient aux villes d’exiger des frais pour l’extension des services municipaux (culture, sécurité, etc.). Pourquoi les nouveaux propriétaires, qui paient eux aussi des taxes municipales, devraient-ils payer en double pour les mêmes services et équipements que les autres citoyens de la ville ?

Ces frais deviennent une condition sine qua non pour la signature des ententes. Ils ont comme conséquence de faire augmenter le prix des nouvelles unités de logement.

En augmentant le prix des unités, ces frais de développement contribuent à réduire l’accessibilité à la propriété. Dans un contexte où les ménages sont déjà de plus en plus endettés et où la valeur des propriétés croît plus rapidement que les revenus des ménages, l’ajout de frais de développement augmentant le prix de vente des propriétés fait en sorte de réduire le nombre de ménages financièrement apte à devenir propriétaire. L’accession à la propriété est pourtant le meilleur véhicule d’accumulation de capital pour les ménages désirant améliorer leur condition socioéconomique et la limiter n’est nullement souhaitable collectivement. La Ville de Gatineau reconnaît d’ailleurs que l’augmentation du prix des propriétés découlant de l’augmentation des frais de développement engendre des impacts néfastes sur l’industrie de la construction. Dans son Plan financier à long terme, elle estime qu’une augmentation d’environ 5 200 $ sur 2 ans réduirait de près de 4,5 % le nombre de mises en chantiers d’unités résidentielles, une situation nullement souhaitable pour l’industrie.

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5 | OrientationsLe développement urbain se doit d’être réalisé dans un esprit de partenariat entre les villes et les constructeurs résidentiels et l’APCHQ reconnaît la nécessité de partager les coûts relatifs à l’urbanisation entre les villes et les nouveaux propriétaires. Cependant, il est important de s’assurer que les municipalités soient équitables envers les nouveaux propriétaires en évitant de leur transférer des charges financières additionnelles qui devraient normalement être assumées par l’ensemble de la collectivité.

À la lumière des informations présentées précédemment, l’APCHQ considère que les orientations suivantes devraient encadrer la répartition des coûts des travaux d’infrastructure et les frais de développement exigés des constructeurs résidentiels.

1) Toutes les villes et les municipalités du Québec devraient adopter une approche transparente et mettre en place des règlements sur les ententes relatives aux travaux municipaux clairs, complets et équitables.

L’adoption de règlements sur les ententes relatives aux travaux municipaux clairs, complets et équitables permet aux constructeurs résidentiels et aux nouveaux propriétaires de savoir exactement quelle part des infrastructures est à leur charge. De plus, ceci permet aussi aux constructeurs résidentiels de connaître à l’avance les paramètres de conception qui seront exigés par la ville et de concevoir leur projet en fonction de ceux-ci. Finalement, ceci permet de s’assurer que les exigences municipales sont constantes et équitables entre les différents projets. Ainsi, en addition à ce qui est exigé par la loi (territoire assujetti, travaux visés, contenu de l’entente, etc.), tout règlement de ce type devrait préciser clairement les éléments suivants :• La dimension maximale des infrastructures dont les coûts sont assumés par les

constructeurs résidentiels;• Les modalités de répartition des coûts entre les propriétaires lorsque des

surdimensionnements sont requis (intra ou hors projet);• Les paramètres généraux encadrant la conception des infrastructures (ex: quels

types de rue doivent avoir des trottoirs, etc.).

À ce titre, le cadre législatif devrait être revu afin d’obliger les municipalités à adopter un règlement qui tient compte de l’ensemble de ces éléments afin d’assurer un maximum de transparence.

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2) Les coûts des infrastructures desservant directement et exclusivement un projet de développement résidentiel devraient être entièrement assumés par les nouveaux propriétaires, conformément à la pratique actuelle, à l’exception des coûts liés au surdimensionnements qui sont nécessaires pour permettre la croissance urbaine ultérieure.

L’APCHQ reconnaît la pertinence de faire participer les nouveaux propriétaires dans l’établissement des réseaux d’infrastructures desservant directement et exclusivement un projet. Nous référons ici aux nouvelles infrastructures nécessaires pour desservir les nouveaux développements, en excluant les surdimensionnements qui ne sont pas liés aux besoins du projet, mais à la croissance ultérieure prévue par la ville.

De manière générale, les infrastructures desservant directement et exclusivement le projet incluent les éléments suivants :• Les rues locales du projet (excluant les surdimensionnements) et les connexions

au réseau existant;• Conduites locales d’aqueduc et d’égout (excluant les surdimensionnements au-

delà d’un certain seuil) et les connexions aux réseaux existants;• L’éclairage urbain et les trottoirs;• Les mesures de gestions des eaux de pluie (ex. : bassin de rétention) desservant

uniquement le projet;• Les stations de pompage desservant uniquement le projet.

Les règlements sur les ententes relatives aux travaux municipaux devraient aussi prévoir des dimensions maximales pour les infrastructures dont le coût est assumé par les nouveaux propriétaires, comme c’est le cas à Québec et à Gatineau. Au-delà de ces dimensions, lorsque la croissance urbaine prévue par la ville fait en sorte que le surdimensionnement de certaines rues ou certaines conduites aménagées à l’intérieur du projet est requis, les surcoûts devraient être assumés par la municipalité, de manière à ce qu’ils soient supportés par l’ensemble de la collectivité, ou à tout le moins, partagés par l’ensemble des propriétaires qui en bénéficient via un mécanisme de quote-part ou de taxe de bassin. Il faut aussi noter que si la ville autorise une croissance urbaine à son plan d’urbanisme, c’est que les représentants démocratiquement élus par les citoyens considèrent qu’un tel agrandissement est dans l’intérêt de la collectivité. À ce titre, il serait alors normal que les surdimensionnements exigés par cette croissance (s’effectuant dans l’intérêt de la collectivité) soient payés par la collectivité (à défaut de quoi cette croissance urbaine ne devrait pas être permise au plan d’urbanisme).

Ceci permettrait d’assurer une certaine équité dans l’industrie en évitant que des nouveaux propriétaires assument des coûts d’infrastructures plus importants que d’autres, de par leur position par rapport au réseau et aux périmètres d’urbanisation.

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3) Les coûts de mise à niveau et de surdimensionnement des infrastructures qui ne desservent pas exclusivement un projet devraient être assumés par l’ensemble des propriétaires qui en bénéficient ou en bénéficieront, et non uniquement ceux du nouveau développement.

Les villes se doivent de planifier leur croissance et, conséquemment, de prévoir des infrastructures possédant les capacités nécessaires pour soutenir la croissance prévue. Les constructeurs résidentiels et les acheteurs de nouvelles propriétés n’ont pas à assumer les coûts de mise à niveau des infrastructures situées hors de leur projet et qui auraient dû être construites avec des dimensions plus importantes, de manière à permettre de soutenir la croissance. Ces situations découlent d’un manque de planification et les nouveaux propriétaires ne doivent pas être pénalisés.

Bien sûr, il est normal que les nouveaux propriétaires assument leur part dans les travaux qui touchent des infrastructures dont ils sont directement et exclusivement bénéficiaires. Cependant, lorsque ces infrastructures desservent aussi d’autres propriétaires (par exemple, une conduite maîtresse d’aqueduc, une station de pompage ou un bassin de rétention desservant plus d’un projet, etc.), il apparaît souhaitable que le coût des travaux touchant ces infrastructures soit assumé conjointement par l’ensemble des propriétaires desservis.

Différents outils fiscaux permettent aux municipalités de répartir les coûts de travaux d’infrastructure entre les différents bénéficiaires : taxes de bassin, quote-part relative aux coûts des travaux déjà réalisés exigibles au moment de la demande de permis, etc. Ces mécanismes sont beaucoup plus équitables que de transférer l’ensemble des coûts aux nouveaux acheteurs, leur faisant ainsi financer à la fois la mise à niveau et la réfection des infrastructures.

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4) Aucun autre frais ou redevance de développement ne devrait être exigé des nouveaux propriétaires afin d’assurer l’équité entre les résidents d’une même ville, d’éviter de dégrader les conditions d’accession à la propriété et d’assurer l’équilibre de l’industrie de la construction résidentielle.

L’élargissement de la portée des ententes relatives aux travaux municipaux pour y inclure une panoplie de nouveaux frais de développement est fortement inéquitable et tend à créer deux catégories de citoyens : les nouveaux propriétaires (qui paient en double pour certains services et travaux municipaux, soit via les frais et la taxation foncière) et les propriétaires existants (qui ne paient qu’une fois, via la taxation foncière).

À l’égard de ces frais (frais de réfection des infrastructures, d’agrandissement de l’usine de traitement des eaux, d’études techniques liées à la croissance, de réseaux de transport actifs, etc.), l’ensemble des services et travaux qu’ils visent est normalement financé via les budgets réguliers de la municipalité, qui sont alimentés par la taxe foncière générale. Comme l’ensemble des citoyens de la ville, les nouveaux propriétaires paient des taxes municipales. Leur charger des frais additionnels à travers le prix d’achat de leur propriété pour des services et travaux qu’ils paient déjà à travers leurs taxes municipales, est fondamentalement inéquitable.

Au-delà du principe d’équité, ces frais additionnels font augmenter le prix des unités et contribuent à réduire l’accessibilité à la propriété, un des principaux vecteurs d’enrichissement des ménages du Québec. De plus, en réduisant le nombre de mises en chantier, cette augmentation des frais de développement affectera négativement l’industrie de la construction, une industrie qui devrait déjà subir les contrecoups du ralentissement économique, au cours des prochaines années.

L’APCHQ reconnaît que la situation financière des villes du Québec s’est grandement dégradée depuis le début des années 2000 et qu’il est nécessaire de redresser la situation, notamment par une amélioration des pratiques de gestion et un contrôle plus serré des dépenses municipales. Cependant, il est non souhaitable que les villes en viennent à transférer leurs déficits budgétaires sur les épaules des acheteurs de maisons neuves, qui se doivent d’être traités sur un pied d’égalité par rapport aux autres citoyens. Les défis financiers des municipalités sont l’affaire de tous et les coûts qui y sont liés se doivent d’être assumés collectivement et, surtout, équitablement.

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5) Qu’un dispositif d’arbitrage soit mis en place pour faciliter le règlement des litiges portant sur la répartition des frais de développement entre les constructeurs d’habitations et les municipalités.

Actuellement, les constructeurs d’habitations ont peu de recours pour contester les approches de répartition des coûts de développement imposées par les municipalités, lorsque celles-ci ne respectent pas le principe d’équité et celui d’utilisateur-payeur. Les constructeurs d’habitations n’ont souvent pas les ressources nécessaires pour contester devant la loi les frais imposés par les municipalités. De plus, les tribunaux réguliers n’ont pas une connaissance approfondie de l’industrie de la construction résidentielle et des particularités du milieu municipal.

En Ontario, la Commission des Affaires Municipales de l’Ontario (Ontario Municipal Board) agit à titre d’arbitre dans les litiges liés aux frais de développement et à la répartition des coûts de l’urbanisation. Son intervention a permis de raffiner les mécanismes de répartition des coûts de l’urbanisation et, surtout, elle a obligé les municipalités à adopter une approche plus transparente.

Actuellement, au Québec, aucun mécanisme institutionnel spécifique ne permet aux constructeurs d’habitations de contester les règlements d’urbanisme jugés abusifs en regard de la loi. La Commission Municipale du Québec joue plutôt un rôle d’arbitre dans les conflits entre les différents organismes publics du monde municipal.

La mise en place au Québec d’un organisme indépendant ayant un mandat similaire à celui de la Commission des Affaires Municipales de l’Ontario permettrait aux constructeurs d’habitations et aux associations qui les représentent d’avoir un recours lorsque les municipalités adoptent des approches de répartitions des coûts de l’urbanisation peu transparentes et inéquitables envers les nouveaux propriétaires.

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6 | BibliographieGouvernement du Québec (2012), Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (L.R.Q., chapitre A-19.1) [en ligne], url : http://www2.publicationsduquebec.gouv.qc.ca/dynamicSearch/telecharge.php?type=2&file=/A_19_1/A19_1.html, document consulté le 6 décembre 2012

MAMROT (2012), Guide La prise de décision en urbanisme – Règlement sur les ententes relatives à des travaux municipaux [en ligne], url : http://www.mamrot.gouv.qc.ca/amenagement-du-territoire/guide-la-prise-de-decision-en-urbanisme/financement-et-maitrise-fonciere/reglement-sur-les-ententes-relatives-a-des-travaux-municipaux/, site consulté le 12 décembre 2012

Ville de Gatineau (2010), Plan financier à long terme [en ligne], url : http://www.gatineau.ca/docs/la_ville/administration_municipale/plan_financier_long_terme/plan_financier_long_terme.fr-CA.pdf, site consulté le 6 décembre 2012



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7 | CréditsL’encadrement réglementaire des projets de développement résidentiel au QuébecDocument d’orientationRépartition des coûts d’infrastructure et frais de développement chargés aux constructeurs résidentiels

© 2013 – APCHQ

François Bernier, Directeur – Service économique et affaires publiques

Mathieu Bélanger, Coordonnateur, Associé délégué, CIMA+

Simon Desrochers, Analyste principal, Chargé de projet, CIMA+

Sylvie Roy, Révision linguistique, CIMA+

Étienne Cormier, Graphiste, CIMA+

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