De 1 à 9MODES DE CONSULTATIONRéférendum et consultation, champs d’application… P. III

De 10 à 17RÉFÉRENDUM LOCALRôles du maire et du conseil, informa-tion des électeurs, fi nancement… P. V

De 18 à 26CONSULTATIONS LOCALESCas d’un EPCI, limites du droit d’initiative des électeurs… P. VII

De 27 à 38COMMISSIONS EXTRA-MUNICIPALESConseils de quartiers, CCSPL, CCAPH… P. X

De 39 à 50AUTRES DISPOSITIFSComité consultatif, conseil municipal d’enfants, enquête publique… P. XIII

Cahier n° 17 - Septembre 2008 - No 216 - www.courrierdesmaires.fr

QUESTIONS

LA DÉMOCRATIE LOCALE

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II Le Courrier des maires ● N° 216 ● Septembre 2008

Principal actionnaire : Groupe Moniteur Holding. Société éditrice : Groupe Moniteur SAS au capital de 333 900 euros. RCS : Paris 403 080 823 - Siège social : 17, rue d’Uzès 75108 Paris cedex 02. Numéro de commission paritaire : 1008 T 83807 - ISSN : 0769-3508 - PDG / Directeur de la publication : Jacques Guy - Directeur général délégué : Philippe Demazel. Impression : Roto France, rue de la Maison-Rouge, 77185 Lognes - Dépôt légal : septembre 2008.

« La participation des citoyens et l’action publique », rapport du Centre d’analyse stratégique intitulé (juillet 2008) www.strategie.gouv.fr/article.php3?id_article=873

◗ Les sites et documents à consulter

Article 72-1 al. 2 de la Constitution et loi organique n° 2003-705 du 1er août 2003 relative au référendum local (articles LO.1112-1 à LO.1112-14 du CGCT, référendum local ; articles L.1112-15 à 1112-22 du CGCT, consultation sur les affaires locales ; art. L.5211-49 du CGCT)

Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République (comités consultatifs sur tout problème d’intérêt communal ; création des commissions consultative des services publics locaux)

Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (conseil de développement des pays)

Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (conseils de quartier)

Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (référendum et consultations locales).

Décret n° 2005-1551 du 6 décembre 2005 relatif à la consultation des électeurs et pris pour l’application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (JO du 13 décembre 2005, p. 19169)

Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées (commissions communales pour l’accessibilité aux personnes handicapées)

Loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 (référendum et consultation à Saint-Martin et Saint-Barthélemy).

◗ Les références

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Le Courrier des maires ● N° 216 ● Septembre 2008 III

Dans quels domaines ces différentes procédures peuvent-elles intervenir ?Ces procédés de consultation et de référendum sont susceptibles d’intervenir dans un champ très large. Les habitants appelés à exprimer leur vote ne sauraient, toutefois, s’exprimer sur un domaine qui n’appartient pas à la compétence locale. La question posée doit donc pouvoir donner lieu à une décision de la compétence des autorités locales (assemblée ou exécutif). Par exemple, la réglementation de la circulation des poids lourds échappant à la compétence de la commune, la population ne pouvait être consultée sur leur transit international par le tunnel du Mont-Blanc, malgré la présence d’un intérêt local évident (TA Grenoble 16/08/01, Préfet de Haute-Savoie) ; deux textes protestant contre des plans de licenciement ne pouvant constituer des délibérations mais uniquement des vœux, ils ne pouvaient être soumis à référendum (TA Dijon 9/11/06, Préfet de la Nièvre).

Comment une population peut-elle être interrogée sur les affaires locales ?Une population locale peut être interrogée soit par la voie du référendum local, dont le résultat a valeur décisionnelle et s’impose à la collectivité organisatrice, soit par la voie de la consultation, dont le résultat n’a pas un caractère contraignant juridiquement pour la collectivité locale organisatrice. Dans le cas du référendum local, la population se prononce sur un projet de décision relevant de la compétence de la collectivité (art. 72-1 alinéa 2 de la Constitution et loi organique n° 2003-705 du 1er août 2003). Dans le cas de la consultation locale, il est demandé à la population de donner son avis sur une question relevant des affaires locales (lois n° 92-125 du 6 février 1992, n° 95-115 du 4 février 1995 et n° 2004-809 du 13 août 2004).

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DE 1 À 9 MODES DE CONSULTATION DES ADMINISTRÉS

Par Jean-Louis Vasseur et Aloïs Ramel, avocats à la Cour, cabinet SCP Seban & Associés

La démocratie locale s’organise autour de plusieurs dispositifs. Les procédures de démocratie directe (référendum, consultation… lire les parties I, II et III), les dispositifs de consultation pérennes et obligatoires (partie IV), les dispositifs ponctuels sur des opérations précises (aménagement, urbanisme…) et ceux qui reposent sur l’initiative des collectivités (partie V). Ce « 50 questions » rappelle l’ensemble des règles encadrant le champ de la démocratie locale.

LA DÉMOCRATIE LOCALE

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IV Le Courrier des maires ● N° 216 ● Septembre 2008

DE 1 À 9 MODES DE CONSULTATION DES ADMINISTRÉS

La loi peut-elle réserver dans certains cas le recours au référendum ou à la consultation à des situations bien déterminées ?Oui. Certains référendums ou certaines consultations sont réservés, par essence, à certaines collectivités. Il s’agit, par exemple, du référendum institutionnel propre aux collectivités d’outre-mer (art. 72-4 de la Constitution) dont l’objet est de recueillir le consentement des intéressés à un changement de régime de leur collectivité. Il s’agit encore de la consultation des électeurs inscrits dans les collectivités intéressées par la modifi cation des limites territoriales, par la création d’une collectivité territoriale dotée d’un statut particulier ou par la modifi cation de leur organisation (art. 72-1 al. IV la Constitution), de la consultation sur un projet de fusion de communes (art. L.2113-2 du CGCT).

La population peut-elle prendre l’initiative du référendum ou de la consultation ?Il convient de distinguer entre référendum et consultation. Il n’est pas prévu que la population puisse prendre l’initiative d’un référendum déci-sionnel local. Il pourrait toutefois être envisagé de combiner l’article 72-1 alinéa 1 de la Constitu-tion, instituant un droit de pétition des électeurs, et l’article 72-1 alinéa 2 de la Constitution insti-tuant le référendum décisionnel, permettant ainsi à la population de demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de l’organisation du vote. Mais la loi qui doit, selon la Constitution, fi xer les conditions d’exer-cice du droit de pétition n’a toujours pas été adoptée. En revanche, concernant les consulta-tions sur les affaires locales, l’article L.1112-16 du CGCT dispose qu’un cinquième des électeurs dans les communes et les EPCI (art. L.5211-49 du CGCT), ou un dixième dans les autres collecti-vités peuvent demander l’inscription à l’ordre du jour de l’organisation de telles consultations.

Toutes les collectivités peuvent-elles utiliser le référendum et les consultations locales ?En dehors des procédés de démocratie participative réservés par essence à certaines collectivités ou à des situations déterminées, toutes les collectivités territoriales sont en principe libres d’utiliser référendum et consultation, ainsi que le laissent entendre les articles LO.1112-1 et L.1112-15 du CGCT, y compris les collectivités d’outre-mer, comme cela a notamment été confi rmé par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 à propos de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy.

ATTENTIONLes EPCI peuvent organiser une consultation locale sur tout domaine de leur compétence depuis la loi du 13 août 2004 (art. L.5211-49 du CGCT), mais ils ne peuvent pas organiser un référendum local (article 72-1 alinéa 2 de la Constitution).

Tous les administrés d’une collectivité peuvent-ils exprimer leur choix ?Quel que soit le mécanisme utilisé, seuls les électeurs de la collectivité concernée peuvent exprimer leur décision ou leur avis. Seuls les citoyens titulaires du droit de vote inscrits sur les listes électorales d’une commune appartenant à la collectivité en cause sont donc habilités à s’exprimer, ce qui exclut notamment les étrangers et les mineurs. Concernant les citoyens européens, ils ne peuvent participer qu’aux seuls référendums ou consultations organisés à l’échelon municipal, leur droit de vote aux élections locales n’étant reconnu qu’à ce niveau (article 88-3 de la Constitution).

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Le Courrier des maires ● N° 216 ● Septembre 2008 V

DE 10 À 17 RÉFÉRENDUM LOCAL

Quel est le juge compétent pour contrôler la régularité des opérations de vote ?En ce qui concerne les référendums locaux, les règles du contentieux relatif aux opérations de vote ont été calquées sur celles qui existent en droit électoral. Ainsi, la régularité du référen-dum sera contestée dans les mêmes conditions, formes et délais prescrits en matière électorale (art. LO.1112-14 du CGCT). Les délais sont donc brefs : 10 jours pour les référendums organisés par les régions, 5 pour ceux des départements et des communes. C’est donc le juge administratif qui sera compétent. Pour les consultations de l’article 72-1 alinéa 3 de la Constitution, relatives à la création d’une collectivité dotée d’un statut particulier ou à la modifi cation des limites des collectivités, ce sera à la loi les mettant en œuvre de prévoir les règles contentieuses.

L’exécutif local peut-il prendre l’initiative du référendum local ?L’initiative du référendum local appartient conjointement à l’assemblée délibérante et à l’exécutif. Toutefois, seul l’exécutif est compétent pour prendre l’initiative d’un référendum concernant un projet d’acte relevant de ses attributions (article LO.1112-2 du CGCT). Cela signifi e qu’il peut, et lui uniquement, soumettre la question de l’organisation du référendum à l’assemblée, qui devra décider. Un conseil municipal ne peut donc pas imposer au maire un référendum sur un projet d’acte de la compétence de celui-ci. A l’inverse, l’exé-cutif ne peut prendre l’initiative d’un référendum qui aurait pour objet l’adoption d’un acte relevant habituellement de la compétence de l’assemblée délibérante. Dans tous les cas, la décision de recourir au référendum est donc prise par l’assemblée, mais l’exécutif a la maîtrise de l’ordre du jour de ses réunions.

Un référendum ou une consultation peuvent-ils avoir lieu à tout moment ?Non. La loi organique de 2003 a entendu éviter toute dérive plébiscitaire ou chevauchement de scrutin en interdisant la tenue d’un référendum local dans les six mois qui précèdent le renouvellement des membres de l’assemblée de la collectivité concernée. Il en va de même pour les périodes de campagne électorale et le jour du scrutin relatif à d’autres élections ou consultations, y compris les élections sénatoriales (art. LO.1112-6 du CGCT). Les mêmes règles existent en matière de consultation sur les affaires locales (art. L.1112-21 du CGCT).

A quel moment les modalités du référendum ou de la consultation sont-elles déterminées ?La délibération par laquelle l’organe délibérant décide de recourir au référendum précise également ses modalités (article LO.1112-3 du CGCT). L’assemblée locale doit en effet adopter dans une même délibération le principe de la consultation, déterminer les modalités de son organisation, fi xer le jour du scrutin, convoquer les électeurs et préciser le projet d’acte ou de délibération soumis.

ATTENTIONLe jour du vote ne peut intervenir moins de deux mois après la transmission de cette délibération au représentant de l’Etat. Le même principe prévaut pour les consultations sur les affaires locales (art. L.1112-17 du CGCT).

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JugePour les consulta-tions sur les affaires locales, il n’existe pas de contrôle juridic-tionnel relatif à la régularité des opérations de vote, le juge administra-tif ayant estimé que les consulta-tions sur les affaires locales ne ressortaient pas du domaine électoral (CE sect. 29/12/95, Géniteau).

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VI Le Courrier des maires ● N° 216 ● Septembre 2008

DE 10 À 17 RÉFÉRENDUM LOCAL

Peut-on soumettre à référendum des actes individuels relevant de la compétence locale ?Non. Les actes soumis à l’approbation des électeurs doivent bien entendu être de la compétence de la collectivité (art. 72-1 de la Constitution), mais il ne peut s’agir d’actes individuels. L’article LO.1112-2 du CGCT précise en effet que les décisions individuelles sont exclues de cette possibilité. Le juge constitutionnel n’a pas jugé cette exclusion contraire à l’article 72-1, pourtant formulé en des termes très généraux, lors de l’examen de la loi organique du 1er août 2003 (décision 2003-482 DC). La commission des lois du Sénat avait proposé de les exclure du champ référendaire afi n de ne pas affaiblir l’autorité des exécutifs locaux, compétents par exemple pour délivrer les permis de construire. Le Conseil constitutionnel a justifi é cette restriction par le respect d’une procédure souvent spécifi que et contradictoire lors de leur adoption et l’atteinte qu’ils peuvent porter aux droits individuels.

De quelle information les électeurs doivent-ils pouvoir disposer avant de voter ?Un dossier d’information sur l’objet du référen-dum doit être mis à la disposition du public quinze jours au moins avant le scrutin (art. LO.1112-8 et R.1112-2 du CGCT). Celui-ci doit se trouver à la mairie (ou mairies annexes) lorsque la commune est à l’origine du référendum, l’hôtel de département ou de région et les mairies des communes chefs-lieux de canton lorsqu’il s’agit d’un département ou d’une région. Le public est informé de cette mise à disposition par tous moyens pour les communes, et par insertion d’un avis comportant les principaux éléments de la délibération relative à l’organisation de la procédure, quinze jours au moins avant le scrutin, dans deux journaux diffusés dans la collectivité pour les départements ou régions. Le dossier comporte le texte de la question, le projet d’acte soumis au vote et un rapport exposant motifs et portée de celui-ci.

Les actes issus du référen-dum local répondent-ils au même régime que les autres actes administratifs de la collectivité ?Oui. Ceux-ci auront valeur d’acte administratif, soumis aux mêmes conditions d’entrée en vigueur, telles que la transmission, la notifi cation ou la publication (art. LO.1112-7 du CGCT). Le régime des actes adoptés par la voie référendaire suit celui des actes auxquels ils se substituent : ainsi, un acte qui n’aurait pas appartenu à la liste de ceux obligatoirement soumis au représentant de l’Etat si l’autorité habi tuelle avait décidé, n’aura pas davantage à être transmis lorsque son adoption aura procédé d’un référendum local.

Une association locale peut-elle participer à la campagne référendaire ?Il existe une campagne électorale précédant le vote des administrés, qui est régie selon les dispositions du Code électoral, ouverte le deuxième lundi précédant le scrutin à 0 heure et close la veille à minuit. Mais seules trois catégories de groupes sont habilitées à participer à cette campagne (art. LO.1112-10 du CGCT) : les groupes d’élus constitués au sein de l’assemblée délibérante, les partis politiques auxquels ont déclaré se rattacher au moins 5 % des élus de l’assemblée locale, et les partis non représentés à l’assemblée mais qui ont obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés lors du dernier renouvellement de celle-ci.

ATTENTIONIl ne peut y avoir d’autres acteurs offi ciels dans la campagne, tels qu’un autre groupement politique ou une association locale dont les intérêts ou l’objet social seraient directement concernés par le résultat du scrutin.

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Le Courrier des maires ● N° 216 ● Septembre 2008 VII

DE 18 À 26 CONSULTATIONS LOCALES

La publication d’un sondage d’opinion est-elle légale pendant la campagne référendaire ?Les règles relatives à la publication et à la diffu-sion des sondages d’opinion en période de campagne d’un référendum local sont les mêmes qu’en droit électoral classique, l’article LO.1112-9 du CGCT rendant la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 applicable en la matière. Ainsi, la publication d’un sondage d’opinion est-elle légale durant la campagne référendaire, sauf la veille et le jour du scrutin, durant lesquels il est interdit de publier, diffuser ou commenter une enquête, même lorsque celle-ci a été effectuée et publiée auparavant. De façon générale, les mêmes obligations en termes de communication s’imposent aux acteurs offi ciels de la campagne que lors d’élections générales, dès l’adoption de la décision de procéder au référendum. Ainsi, un acteur ne pourra procéder à une promotion commerciale, à de la propagande institutionnelle ou à un affi chage en dehors des emplacements spéciaux.

Est-il obligatoire de recourir à une consultation avant tout changement institutionnel ?Non. Lorsqu’il s’agit de doter une collectivité ter-ritoriale d’un statut particulier, de modifi er l’orga-nisation d’une collectivité à statut particulier, ou de modifi er les limites territoriales de toute collectivité, le législateur est seul compétent. Et il peut fort bien décider de ces chan gements institutionnels sans consulter les électeurs ins-crits dans les collectivités intéressées. S’il décide, au contraire de les consulter, comme la Constitu-tion (art. 72-1, al. 3) lui en donne la possibilité, il lui revient d’adopter une loi.

Les communes doivent-elles intégralement fi nancer les dépenses obligatoires liées à l’organisation d’un référendum ?L’article LO.1112-5 du CGCT précise que les dépenses liées à l’organisation du référendum constituent une dépense obligatoire de la collectivité qui l’a décidée. Cela n’a pas été jugé contraire à la libre administration des collectivités territoriales par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2003-482 DC. Il faut distinguer selon que la commune est ou non à l’origine du référendum, puisqu’en tout état de cause il appartient toujours aux communes d’organiser les opérations de vote.

Suffi t-il que le projet recueille la majorité des suffrages exprimés pour être adopté ?Pour être adopté, un projet d’acte soumis à référendum doit simplement recueillir la majorité des suffrages exprimés. Cependant, un projet recueillant la majorité n’est pas adopté si le quorum de participation des électeurs au scrutin n’est pas atteint. Il a été fi xé à la moitié des électeurs inscrits par l’article LO.1112-7 du CGCT. Les bulletins blancs ou nuls sont pris en compte pour le calcul du quorum. Si un projet est approuvé par la majorité des suffrages exprimés sans que le quorum soit satisfait, le vote n’exprimera qu’un avis, non contraignant juridiquement pour les autorités locales, car le référendum n’aura pas de portée décisionnelle. Rien n’empêche ces autorités d’adopter elles-mêmes l’acte. Il ne sera pas interdit de convoquer de nouveau les électeurs pour un autre référendum ayant le même objet, mais après l’écoulement d’un délai d’un an (art. LO.1112-6 du CGCT).

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Remboursement. Si le référendum est départemen-tal ou régional, les communes sont remboursées par la collectivité initiatrice suivant le mécanisme de l’arti-cle 1er du décret n° 2004-194 du 24 février 2004, qui fi xe l’indemnité à 0,09 € par électeur inscrit le jour du scru-tin et à 38,11 € par bureau de vote. Ces dispositions sont également applicables pour les consultations locales.

Corse. Il a été fait application de ces dispositions par la loi n° 2003-486 du 10 juin 2003 organisant la consultation des électeurs de Corse sur la modi-fi cation de l’organisation institutionnelle de l’île. La réponse à la consultation du 6 juillet 2003 a été négative. Le projet de modifi cation n’a pas vu le jour, bien que le résultat de cette consultation ne soit pas contraignant juridiquement.

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VIII Le Courrier des maires ● N° 216 ● Septembre 2008

DE 18 À 26 CONSULTATIONS LOCALES

Cette consultation est-elle encadrée par des procédures de contrôle ?Il n’est rien prévu de plus sur cette consultation que ce qui est écrit à l’article 72-1 alinéa 3 de la Constitution, lequel renvoie au législateur le soin de préciser les diverses modalités du déroulement du scrutin et son contrôle juridictionnel éventuel. La loi du 10 juin 2003 sur la modifi cation institutionnelle de la Corse avait ainsi précisé les modalités du recensement des votes et institué un contrôle du Conseil d’Etat sur la régularité du scrutin (article 17). Celui-ci a d’ailleurs été saisi d’une contestation, ce qui l’a amené à réduire l’écart de voix entre le « oui » et le « non » sans pour autant inverser le résultat (CE 17 octobre 2003, Consultation des électeurs de Corse).

Un électeur peut-il signer autant de demandes d’organisation d’une consultation locale qu’il le souhaite ?Non, les demandes sont limitées. Un cinquième des électeurs inscrits sur les listes de la commune concernée ou qui appartient à la collectivité concernée peut prendre l’initiative de la consulta-tion locale (art. L.1112-16 du CGCT). Il en va de même pour les consultations au sein des EPCI (art. L.5211-49 alinéa 3). Un électeur ne peut signer qu’une seule demande tendant à l’organi-sation d’une consultation dans l’année.

ATTENTIONCette interdiction ne concerne que les consultations organisées au sein d’une même collectivité. Un même électeur peut par conséquent potentiellement signer quatre demandes par an : une demande de consultation dans sa commune, dans son département, dans sa région, et, le cas échéant, dans l’EPCI auquel appartient sa commune, dans les domaines de compétence res-pectifs de ces différentes entités.

Qui prend l’initiative d’une consultation sur les affaires locales concernant un EPCI ?A la différence des référendums locaux, les consul-tations locales sont utilisables par les EPCI. Mais, alors que l’initiative de la consultation peut provenir dans les communes, de l’exécutif, de l’assemblée ou des électeurs, il en va autrement pour ces éta-blissements publics. Le président d’un EPCI n’a pas, en effet, la possibilité de prendre l’initiative de cette consultation. La consultation pourra, pourtant, porter sur un domaine relevant de sa compétence. L’initiative ne pourra pas davantage venir des conseils municipaux. L’organe délibérant de l’EPCI sera saisi d’une demande de consultation sur demande écrite de la moitié des membres et de l’ensemble des maires des communes appartenant à l’EPCI. L’organe délibérant peut aussi être saisi par un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales des communes membres (art. L.5211-49 du CGCT).

Avec quelle fréquence une consultation locale peut-elle être organisée ?La loi du 13 août 2004 a bouleversé l’état du droit qui était en vigueur jusqu’alors selon lequel une commune ne pouvait organiser deux consultations ayant le même objet dans la même année, et deux consultations ayant le même objet dans les deux ans. Désormais, la seule restriction pesant sur les collec-tivités territoriales et les EPCI est l’impossibilité d’organiser deux consultations portant sur le même objet dans un délai d’un an, comme en matière de référendum local.

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Le Courrier des maires ● N° 216 ● Septembre 2008 IX

DE 18 À 26 CONSULTATIONS LOCALES

Quand la demande par les électeurs d’une consultation doit-elle venir à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante ?L’ancien article R.2142-1 du CGCT disposait que lorsque des membres du conseil municipal présentaient une demande de consultation des électeurs, le maire était tenu de l’inscrire à l’ordre du jour de la plus proche séance du conseil municipal. Cet article a été abrogé par le décret n° 2005-1551 du 6 décembre 2005, qui calque le régime des consultations sur celui des référendums. Désormais, sur le seul fonde-ment de l’article L.1112-16 du CGCT, une partie des électeurs peut demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée de l’organisation d’une consultation, sans préciser à quelle réunion de l’organe délibérant la question devra être dé-battue. L’exécutif, qui détient le pouvoir de convocation et d’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante, a donc toute latitude pour ralentir la procédure quand il le sou haite.

Que doivent faire les autorités de la collectivité après le vote des électeurs ?Contrairement au référendum local, la consul-tation n’emporte aucun effet décisionnel. L’autorité compétente (exécutif ou assemblée délibérante selon le domaine de la question soumise) doit toutefois arrêter une décision après avoir pris connaissance des résultats de la consultation, selon l’article L.1112-20 du CGCT. En aucun cas ces autorités ne sont liées juridiquement au résultat du scrutin. Celui-ci revêt néanmoins un poids politique fort, d’autant plus si la participation a été importante. Il n’est d’ailleurs pas rare de voir des autorités locales promettre d’adopter la mesure en cas de parti-cipation ou d’approbation dépassant un taux fi xé. Ces promesses ne peuvent pas les engager juridiquement.

Une commune peut-elle consulter les électeurs d’une partie seulement de son territoire ?Oui. L’article L.1112-15 du CGCT prévoit que la consultation peut être limitée à une partie du ressort de la collectivité, quelle qu’elle soit, pour les affaires intéressant spécialement cette portion. Il appartient à l’organe collégial de défi nir le périmètre concerné dans la délibération qui convoque les électeurs. Le juge administratif contrôle si le ciblage de la partie de la collectivité correspond à un intérêt particulier de sa population sur la question posée, en cas de recours contre la délibération.

ATTENTIONCette possibilité n’est pas ouverte aux EPCI car cela aurait remis en cause la logique de la coopération inter-communale.

Existe-t-il une campagne électorale avant une consultation locale ?Oui. Le décret du 6 décembre 2005 a introduit l’article R.1112-18 du CGCT, qui précise que la consultation des électeurs est organisée dans les mêmes conditions que le référendum local en ce qui concerne l’information des électeurs, les opérations préparatoires au scrutin, les opérations de vote, le recensement des votes et la proclamation des résultats. Une campagne électorale est donc ouverte, dans les mêmes conditions de délai et de participation. La consultation apparaît ainsi comme un véritable scrutin, non contrôlé par le juge cependant. L’information des électeurs est en particulier assurée par la mise à disposition d’un dossier, qui comporte notamment la délibération par laquelle la consultation a été décidée, les observations formulées par les membres de l’assemblée délibérante lors de cette délibération, et une notice d’information sur l’objet de la consultation.

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X Le Courrier des maires ● N° 216 ● Septembre 2008

DE 27 À 38 COMMISSIONS EXTRA-MUNICIPALES

Pourquoi parle-t-on de commissions extra-municipales ?Parce que les membres de ces commissions ne sont pas nécessairement des élus municipaux. Les commissions « extra-municipales » associent, en effet, des administrés à la préparation des décisions de l’organe délibérant par un rôle purement consultatif. Elles sont composées d’élus municipaux, mais aussi de représentants des administrés ou d’associations locales, de personnalités ayant des compétences spécifi ques dans le domaine en cause, etc. Le conseil municipal est, en général, libre d’instituer leur fonctionnement comme il l’entend, aussi bien pour les règles de convocation, de fi xation d’ordre du jour, ou de lieu et de fréquence de réunion.

ATTENTIONCes commissions ne peuvent jamais prendre de décision (Rép. min. JOAN du 18 mars 1985).

La composition de la CCSPL est-elle imposée par la loi ?Oui, dans une certaine mesure. Selon l’ar-ticle L.1413-1 du CGCT, la CCSPL est présidée par le chef de l’exécutif local (maire ou prési-dent du conseil général, régional, d’un EPCI). Elle doit comprendre des membres de l’assem-blée délibérante désignés dans le respect du principe de la représentation proportion-nelle, ainsi que des représentants d’associations locales, nommés par l’assemblée.

La loi impose-t-elle la création de commissions extra-municipales ?Oui, dans certains cas. La loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, qui a encouragé le développement de ces commissions, a créé les conseils de quartier, obligatoires dans les villes de 80 000 habitants et plus. D’autres commissions ont été rendues obligatoires. C’est aussi le cas des commissions communales pour l’accessibilité aux personnes handicapées dans les communes de 5 000 habitants et plus (article L.2143-3 du CGCT). De même, doit être créée dans les communes de plus de 10 000 habitants, les EPCI de plus de 50 000 habitants, les départements et les régions, une commission consultative des services publics locaux.

Dans quel domaine la commission consultative des services publics locaux (CCSPL) intervient-elle ?Les CCSPL ont été créées par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 (art. L.1413-1 du CGCT). Elles permettent aux usagers des services publics locaux de participer à la formulation d’avis sur le principe d’une exploitation déléguée ou en régie autonome de ceux-ci. Elle associe également ces usagers à un contrôle sur l’activité du délégataire ou de la régie autonome qui exécute le service, ou d’un cocontractant d’un contrat de partenariat, et sur la qualité de certains services publics.

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Composition. Aucune autre disposition légale ou réglementaire ne précisant cette composition, la collectivité reste libre de fi xer le nombre de membres de la commission consultative des services publics locaux (CCSPL) comme elle le souhaite, ainsi que la répartition des sièges entre membres élus et représentants d’associations. Elle devra néanmoins veiller à respecter la loi en ne déséquilibrant pas abusivement la composi-tion de sa CCSPL.

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Le Courrier des maires ● N° 216 ● Septembre 2008 XI

DE 27 À 38 COMMISSIONS EXTRA-MUNICIPALES

Quand la CCSPL doit-elle obligatoirement être saisie ?La CCSPL doit examiner, chaque année, le rapport établi par les délégataires de service public, par le cocontractant d’un contrat de partenariat (article L.1414-14 du CGCT), par le maire (ou président) sur le prix et la qualité des services de l’eau, de l’assainissement et de collecte, d’évacuation ou de traitement des ordures ménagères, ainsi que le bilan d’activité des services exploités en régie et dotés de l’autonomie fi nancière. La CCSPL doit en outre être obligatoirement consultée sur tout projet tendant à la création d’une régie autonome, avant décision portant création, et sur tout projet de délégation de service public ou de partenariat, avant que l’assemblée délibérante ne se prononce. La CCSPL peut enfi n demander, par un vote à la majorité de ses membres, l’inscription à l’ordre du jour de ses réunions de toute proposition relative à l’amélioration des services locaux.

Les personnes handicapées doivent-elles être représentées à la CCAPH ?Oui. L’article L.2143-3 fi xe la composition des CCAPH. Doivent y siéger des représentants de la commune, d’associations d’usagers des services publics locaux et d’associations représentant les personnes handicapées. Cette composition reste ouverte à d’autres personnes : le maire arrête la liste des membres. Contrairement à l’article L.1413-1 du CGCT fi xant la composition des CCSPL, il n’est pas précisé ici que la représentation des membres du conseil doit être proportionnelle à leur poids politique au sein de l’assemblée. La CCAPH est présidée par le maire.

Des personnes étrangères à la composition de la CCSPL peuvent-elles participer à ses débats ?Oui, si cette personne y est invitée par la CCSPL. La commission peut, en effet, inviter à participer à ses travaux toute personne dont l’audition lui paraît utile, sur proposition de son président et en fonction de l’ordre du jour de sa réunion (art. L.1413-1 du CGCT).

ATTENTIONLa ou les personnes invitées n’auront toutefois qu’une voix consultative. Cela signifi e que leur vote ne sera pas pris en compte lors de l’adoption de l’avis de la CCSPL, qui n’a, en tout état de cause, aucun pouvoir décisionnel, comme toutes les autres commissions extra-municipales.

Quelles sont les modalités de création d’une commission communale pour l’accessi-bilité aux personnes handicapées (CCAPH) ?Toute commune de plus de 5 000 habitants doit créer une CCAPH (article L.2143-3 du CGCT, issu de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005). Cette commission peut toutefois être instaurée au niveau intercommunal. La création à cet échelon est facultative lorsque des communes choisissent d’instaurer une commission unique pour leurs villes, présidée par l’un des maires (alinéa 6), ou obligatoire, lorsque la compétence en matière de transports ou d’aménagement du territoire est exercée par l’EPCI (alinéa 7). La rédaction de cet alinéa et les travaux préparatoires de la loi de 2005 (le rapport Chossy notamment) tendent à montrer qu’il ne peut exister qu’une CCAPH sur un territoire donné et que toute CCAPH doit être dotée de toutes ses prérogatives. Ceci devrait interdire aux communes ayant dévolu leurs compétences à un EPCI dans l’une des deux matières visées au moins de créer leur propre CCAPH.

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XII Le Courrier des maires ● N° 216 ● Septembre 2008

DE 27 À 38 COMMISSIONS EXTRA-MUNICIPALES

Quel est le rôle de la CCAPH ?La CCAPH dresse le constat de l’état d’accessi-bilité aux personnes handicapées du cadre bâti existant, de la voirie, des espaces publics et des transports et établit un rapport annuel présenté en conseil municipal. Elle fait dans ce rapport des propositions afi n d’améliorer la mise en accessibilité de l’existant. Le rapport est ensuite transmis au représentant de l’Etat dans le département, au président du conseil général, au conseil départemental consultatif des personnes handicapées, ainsi qu’à tous les responsables des bâtiments, installations et lieux de travail concernés. La commission doit enfi n organiser un système de recensement de l’offre de logements accessibles aux personnes handicapées. Comme les autres commissions extra-municipales, elle n’a aucun pouvoir de décision.

Un conseil de quartier peut-il être doté de moyens matériels ?Oui. Dans toutes les communes où existent ces conseils de quartier, quelle que soit leur population (mais une commune de moins de 20 000 habitants ne peut en créer), le conseil municipal peut leur affecter un local et leur allouer chaque année des crédits pour leur fonctionnement. En outre, des postes d’adjoints au maire chargés d’un ou plusieurs quartiers peuvent être créés par le conseil municipal. Ces adjoints sont compétents pour toute question intéressant à titre principal le quartier dont ils ont la charge et veillent à l’information des habitants ainsi qu’à leur participation à la vie du quartier (art. L.2122-18-1 du CGCT). Leur nombre ne peut excéder 10 % de l’effectif légal du conseil municipal (art. L.2122-2-1 du CGCT).

Est-il obligatoire pour une commune de créer des conseils de quartier ?Cela dépend. La loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, instituant ces conseils, a rendu leur création obligatoire uniquement pour les communes dont la population dépasse 80 000 habitants (article L.2143-1 du CGCT). Dans les communes dont la population est comprise entre 20 000 et 79 999 habitants, la création de ces conseils est une simple faculté. Dans les autres communes, de tels conseils ne peuvent pas être créés.

ATTENTIONIl appartient au conseil municipal de délimiter les différents quartiers de la commune, puis de fi xer la dénomination, la composition et les modalités de fonctionnement des conseils de quartier.

Quel est le rôle des conseils de quartier ?Comme les autres commissions extra-municipales, les conseils de quartier ont un pouvoir consultatif. Le maire a la possibilité (et non l’obligation) de les consulter sur toute question concernant le quartier ou la ville. Les conseils de quartier peuvent également adresser au maire des propositions sur ces mêmes sujets. Le maire peut les associer à l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation des actions intéressant le quartier, en particulier dans le domaine de la politique de la ville.

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Le conseil municipal peut-il créer une commission associant la population aux élus locaux sur tout problème d’intérêt local ?Oui. En vertu de l’article L.2143-2 du CGCT, le conseil municipal peut décider de créer un comité consultatif sur tout problème d’intérêt local. Le maire propose au conseil les membres de ce comité, qui peuvent appartenir ou non à l’assemblée délibérante. Il s’agira pour l’essentiel de représentants des associations locales, mais le comité devra comprendre au moins un élu local, désigné président par le maire.

Qu’est-ce qu’un conseil municipal d’enfants ?Les conseils locaux d’enfants sont des dispositifs de participation à la vie publique pour les jeunes administrés. Ils sont créés librement, à l’initiative du conseil municipal, et permettent la concer-tation entre jeunes et élus sur des projets de la collectivité : plan de déplacements urbains, plan local d’urbanisme. C’est un moyen d’exercer les plus jeunes à la citoyenneté. Les conseillers sont souvent élus par leurs camarades au sein des établissements scolaires. La Charte euro-péenne sur la participation des jeunes à la vie locale et régionale du 21 mai 2003 insiste sur l’engagement des jeunes dans la société. L’attention des collectivités est attirée sur la nécessité pour elles d’envisager les précautions à prendre quant à leur responsabilité durant les réunions et activités des conseils d’enfants.Dans le même esprit participatif, le conseil municipal peut créer un conseil de jeunes, des aînés, des sages, des résidents étrangers, etc.

Un comité consultatif peut-il être institué en vue d’enquêter sur des faits relatifs à la Seconde Guerre mondiale ?Oui. Un comité consultatif doit avoir pour mission de consulter la population locale (et ses associations) sur tout problème d’intérêt local concernant tout ou partie du territoire communal. A ainsi été jugée légale la création d’une commission d’enquête à Lyon, en la forme d’un comité consultatif, sur la question de l’indemnisation des biens spoliés appartenant à la communauté juive de Lyon (TA Lyon 12 mai 1998). Le comité consultatif peut être consulté par le maire sur toute question ou projet intéressant les services publics entrant dans le domaine d’activité des asso-ciations membres. Il peut également transmettre spontanément au maire toute proposition relative au problème pour lequel il a été créé.

ATTENTIONUn comité ne peut pas se substituer à une commission municipale (art. L.2121-22) et ne peut se voir confi er une mission identique (TA Lille 18 décembre 1997, Wattez).

En dehors des commissions extra-municipales prévues par la loi, un conseil municipal peut-il créer une commission associant élus et administrés ?Oui. Un conseil municipal peut toujours créer une commission au sein de laquelle des représentants des administrés seront associés afi n d’aider à la préparation de décisions dans un secteur d’activité de la compétence locale déterminé. Le fonction-nement de ces commissions est très souple : elles sont librement composées, il n’existe pas de for-malisme relatif à la convocation des membres ou à l’ordre du jour et l’organisation des débats. Il appartient au conseil municipal d’encadrer leur activité comme il l’entend (Rép. min. JOAN du 18 mars 1985). Ces commissions ne peuvent bien entendu pas prendre elles-mêmes de décisions.

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Comité consultatifLa nomination des membres du comité n’étant ni une désignation ni une présentation au sens de l’ar-ticle L.2121-21 du CGCT, le conseil municipal n’a pas à recourir à la pro-cédure du scrutin secret et peut voter à main levée (TA Lyon 12 mai 1998, Gollnisch et Dumez, n° 9702104s). La composition du comité n’a pas à tenir compte de la représenta-tion des différentes sensibilités poli-tiques du conseil municipal. Elle peut désormais être fi xée pour toute la durée du mandat local.

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Les séances privées du conseil municipal permettent-elles d’associer les administrés aux travaux de l’organe délibérant ?Les séances privées du conseil municipal ne sont pas de véritables séances du conseil. Les conseillers municipaux participent à ces réunions mais aucune décision ne peut y être adoptée. Les séances privées servent à étudier les affaires devant être ultérieurement débattues en séance publique du conseil. Elles sont le lieu d’un travail préparatoire. Elles offrent un cadre particulièrement adapté pour entendre des administrés ou des personnalités qualifi ées sur des thèmes qui seront portés à l’ordre du jour de la séance publique. Ces auditions qui consti-tuent un moyen d’information du conseil et d’échange de points de vue, favorisent l’association de la population aux travaux de l’organe délibérant. Les administrés, s’ils peuvent être entendus, ne peuvent toutefois siéger à la séance.

Les administrés concernés doivent-ils être consultés lorsque la collectivité envisage des projets urbanistiques modifi ant leur cadre de vie ?La réalisation d’ouvrages ou de travaux suscep-tibles d’affecter l’environnement en raison de leur nature, de leur consistance ou du carac-tère des zones concernées, doit être précédée d’une enquête publique (article L.123-1 du Code de l’environnement). Pendant l’enquête publique, tous les administrés ont accès au projet proposé par la collectivité. Elle permet d’informer les personnes concernées, de garantir les droits des propriétaires et de favoriser la concertation.

Les administrés ont-ils la possibilité de faire inscrire à l’ordre du jour de la prochaine séance du conseil une question d’intérêt local ?En théorie, oui. L’article 72-1 de la Constitution, issue de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, précise en effet que la loi fi xe les conditions dans lesquelles les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l’exercice du droit de pétition, demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante d’une question relevant de sa compétence. Cela permettrait à une partie de la population d’obliger les autorités locales à débattre d’un problème qu’elles préféreraient ne pas aborder, en court-circuitant la maîtrise de l’ordre du jour de l’exécutif local. Cependant, aucune loi n’est encore intervenue pour rendre effectif ce droit de pétition.

La séance du conseil municipal peut-elle être retransmise en direct sur le site Internet de la ville ?Oui. Une séance du conseil municipal peut être diffusée par exemple sur le site Internet de la commune, en vertu de l’article L.2121-18 du CGCT, qui précise qu’une retransmission est possible par tout moyen de communication audiovisuelle, à laquelle il faut assimiler l’Internet. Toutefois, cela est impossible pour les séances qui se tiennent à huis clos. D’une façon générale, rien n’interdit l’enregistrement des séances du conseil en dehors de ce cas. Le maire peut néanmoins faire usage de son pouvoir de police pour interdire l’enregistrement, mais uniquement si le bon déroulement de la séance est menacé, et d’une façon strictement proportion-nelle à ce but (CE 2 octobre 1992, Commune de Donneville). L’enregistrement peut être effectué indifféremment par les services municipaux, un membre du conseil ou par un tiers appartenant au public.

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Enquête publique. Sont notamment concernés les projets d’équipements publics d’infrastructure (comme des routes), en particulier quand ils impli-quent des expropriations, ou des constructions particulièrement hautes.

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DE 39 À 50 AUTRES DISPOSITIFS DE CONCERTATION

Comment se déroule une enquête publique ?L’enquête ne peut avoir une durée inférieure à un mois ni excéder deux mois. Elle donne lieu à des mesures de publicité préalable afi n d’informer le public. Le tribunal administratif nomme un commissaire-enquêteur ou une commission d’enquête pour superviser l’enquête. Cette instance peut notamment procéder à toutes les consultations qu’elle juge utile, visiter les lieux du projet, décider seule de prolonger le délai d’enquête de 15 jours, ou tenir des permanences pour recueillir les observations du public. Un registre est spécifi quement mis à disposition à cette fi n. La commission d’enquête (ou le commissaire-enquêteur) rend ensuite un rapport à la collectivité afi n d’éclairer la décision qui en découlera, en y exprimant un avis favorable ou défavorable au projet. Cet avis ne lie pas la collectivité, mais il est le plus souvent suivi et intégré dans la version fi nale du projet.

Une commune peut-elle constituer des fi chiers sur ses administrés ?Oui, pour les informer ou les consulter. En ma-tière de communication, la collecte des données doit être facultative. Les administrés doivent en être informés et pouvoir s’y opposer, connaître l’origine des données et leur fi nalité, accéder à celles-ci, en demander la rectifi cation et le retrait. La constitution de ce genre de fi chier est dispen-sée de déclaration à la CNIL quand sa seule fi na-lité est l’exploitation d’un fi chier d’adresses à fi ns d’information en rapport avec les activités de la collectivité, et en respectant les normes de la loi informatique et libertés et la délibération n° 2006-138 du 9 mai 2006 de la CNIL. S’agissant de la consultation des administrés, si des données à caractère personnel sont recueillies de façon non anonyme, les usagers concernés doivent être informés de la fi nalité du traitement, du caractère obligatoire ou facultatif du recueil, des destina-taires et des droits qui leur sont ou verts par la loi informatique et libertés. Ces traitements peuvent nécessiter une déclaration à la CNIL.

Une commune est-elle tenue de consulter ses administrés sur l’élaboration d’un projet d’aménagement modifi ant substantiellement leur cadre de vie ?Oui. L’article L.300-2 du Code de l’urbanisme instaure une procédure de concertation, associant la commune (ou l’EPCI) responsable d’une opération d’aménagement à la population concernée, lorsque ladite opération modifi e de façon substantielle, par son importance ou sa nature, le cadre de vie ou l’activité économique du territoire. L’article R.300-1 du Code de l’urbanisme précise les opérations concer-nées. Cette procédure de concertation doit être également mise en œuvre lors de l’élaboration des documents d’urbanisme (plan local d’urbanisme) ou de la création de zones d’aménagement concerté.

Un administré peut-il agir directement en justice au nom de sa commune ?La loi ouvre, sous certaines conditions, cette possibilité. Le principe de la libre administration des collectivités par des conseils élus veut que le conseil municipal décide des actions à engager dans l’intérêt de la commune. Mais, en cas d’inertie de la part des organes municipaux, l’article L.2132-5 du CGCT permet à un contribuable inscrit au rôle de la commune de se substituer au maire pour exercer à ses frais et risques les actions qu’il croit appartenir à la collectivité, en demande ou en défense. L’action peut relever de la compétence des tribunaux civils, répressifs ou administratifs, et tend dans tous les cas à la satisfaction d’un intérêt communal.

ATTENTIONLe contribuable doit avoir préalablement appelé la commune à délibérer de l’action envisagée, s’être heurté à un refus puis avoir été autorisé à agir par le tribunal administratif, qui examinera si l’action présente un intérêt suffi sant pour la commune et une chance de succès.

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ProcédureIl a été laissé une grande liberté à la commune pour déterminer les détails de la pro-cédure, qui doit associer, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habi-tants, les asso-ciations locales et les autres per-sonnes concernées. A l’issue de la concer tation, le maire en pré-sente le bilan devant le conseil municipal, qui arrête le projet, ensuite mis à dis-position du public.

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