IEP 1A/S2, 2012

INSTITUTIONS POLITIQUES & ADMINISTRATIVES

(CM I – 27/01/12)

INTRODUCTION GÉNÉRALE

Que sont les IPA ?

Cours de droit public. Étude de toutes les structures qui ont en charge l'action publique en France. Institutions en perpétuel changement. Institutions démocratiques → association croissante des citoyens à la prise de décisions administratives.

Les institutions politiques doivent être distinguées des institutions administratives. Le politique décide, l'administratif applique. Les IP existent dans le cadre de la C° de 1958 (différents pouvoirs, différentes fonctions). Mais le Président de la République est également l'autorité administrative suprême – il est en charge d'un certain nombre d'actes qui ne relèvent pas de la politique mais bien de l'administration. Pour certaines nominations notamment il y a une interférence entre les deux domaines.

L'administration française a toujours été une « grande » administration. Elle est ancienne et importante, par le poids de ses agents. Les effectifs publics sont parmi les plus élevés au monde. Il existe trois fonctions publiques (d'Etat, des collectivités territoriales, hospitalière) totalisant des millions d'emplois auxquels il faut ajouter les contractuels.

Il existe un empilement de niveaux de décisions administratives. Les institutions sont en nombre toujours croissant (à commencer par les Ministères à l'échelon le plus élevé).

Ordre et service public

L'administration d'un Etat est la colonne vertébrale de la collectivité nationale. Sur elle reposent les activités régaliennes qui ne peuvent être prises en charge par des intérêts privés. Elle vise à l'intérêt général, collectif : elle doit assurer le service et l'ordre public.

Ordre public

Code de la route, police, réglementations diverses pour tous les domaines de la vie publique...

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Service public

Origine lors de l'affaire Blanco (8 février 1873) → le père d'une fillette renversée par un wagonnet de la manufacture des tabacs attaque l'Etat en justice. Le Tribunal des Conflits1 juge alors que les règles de la responsabilité civile ne s'appliquent pas à l'Etat, car celui agit dans un but d'intérêt général : le service public. Effets de cette décision : il existe un régime spécifique pour la responsabilité des activités administratives publiques.

Association du service public et de structures privées

Exemple : le sport dispose d'un ministère alors qu'il est géré en grande partie par des administrations de droit privé. Fédérations sportives = associations para-administratives ayant un but d'intérêt général et disposant d'un statut particulier → monopole, caractère obligatoire de l'adhésion pour les sportifs, statuts juridiques rédigés par le ministre des sports... aspect dérogatoire par rapport au droit des associations (loi 1901 protégée par le Conscons depuis le 16/07/1971). La puissance publique encadre le sport à des fins de service public malgré les lois sur la liberté d'associations en principe reconnus par les lois de la République.

La place des IPA dans le droit

Il y a en France une distinction fondamentale dans le droit, entre le droit privé et le droit public, qui se comporte comme une summa divisio. Toute la littérature juridique est construite sur ce postulat (héritage très ancien du droit romain).

Le droit privé

Droit contractuel, d'égalité, de relation entre deux agents privés égaux en droits. Personnes physiques (individus) et personnes morales (entreprises, syndicats et associations → personne fictive mais existant aux yeux des tiers, pouvant être attaquée en justice ou attaquer d'autres personnes, signer des contrats...).

• Droit civil – C'est le droit commun des relations entre personnes privées : droit des personnes mais aussi des contrats entre elles. Droit de la filiation, de la succession... Droit de la responsabilité individuelle. Le droit civil est essentiellement contenu dans le Code Civil. Le droit civil est appliqué par les juridictions judiciaires → tribunal d'instance (jusqu'à 10000€), ou TGI, Cour d'appel et Cour de cassation.

• Droit du commerce – Droit des activités commerciales (sociétés de commerce, entreprises...).

1 Créé en 1872, unique, chargé d'être l'aiguilleur des contentieux. Il permet d'éviter les situations de déni de justice lors d'une discussion sur la compétence de tel ou tel juge dans une affaire ; il décide alors qui est compétent.

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• Droit des relations internationales privées – Exemple : mariage de deux personnes de deux nationalités différentes, transfert de nationalité. (N.B. Problèmes de droit international privé aujourd'hui de plus en plus fréquents).

Le droit public

Droit de l'autorité, de la puissance publique, inégalitaire car la puissance publique doit avoir la prédominance. Lui même divisé en plusieurs éléments :

• Droit constitutionnel : attaché à l'étude de la Constitution d'un Etat, qui décrit les droits et libertés de ses citoyens. La Constitution ou loi fondamentale peut être coutumière (Grande-Bretagne). Le droit constitutionnel régit la pratique politique.

• Droits de l'Homme et des libertés publiques : matière dépassant à certains égards le cadre national. Le droit français des Droits de l'Homme n'est pas un droit national pour une grande part, car il est régi par la Convention Européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales.

• Droit international public : cf. art.55 C° 1958. Aujourd'hui ouvert aux citoyens et ONG, acteurs autres que les Etats. A l'origine de nouveaux concepts → ex. « droit d'ingérence ».

• Finances publiques : lois de finances, vote du budget... Vote annuel de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale → indiquent quelles sont les recettes et les dépenses de l'Etat. Exercice de plus en plus difficile qui s'opère sous le contrôle du Parlement et, depuis 2008, de la Cour des comptes.

2001 → Loi Organique relative à la Loi de Financement (LOLF) → chaque administration doit justifier les crédits qui lui sont attribués et présenter des objectifs.

2007 → Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP).

• Droit administratif : droit de l'administration – « pas tout le droit de l'administration, pas que le droit de l'administration » : Le droit administratif est le droit des institutions, des agents et des actes. Loi exorbitant du droit commun. Postulat en France : l'administration, parce qu'elle a une mission d'intérêt public, ne peut être soumise au droit privé classique. C'est la raison pour laquelle il existe une justice et une juridiction administratives.

Depuis 1872 il y a en France une justice administrative constituée en première instance des tribunaux administratifs, en appel des Cours administratives d'appel (CAA) et au sommet de la hiérarchie du Conseil d'Etat. Les affaires de l'administration sont donc gérées par des juridictions ad hoc.

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N.B. – Il y a des hypothèses suivant lesquelles l'administration est un acteur comme les autres et dans ces hypothèses, on lui appliquera le droit privé. Exemples : loi de 1957 disposant que les dommages causés par les véhicules de l'administration relèvent du droit privé ; achat de petit matériel pour ses fonctionnaires.

C'est un droit essentiellement jurisprudentiel constitué principalement d'arrêts du Conseil d'Etat, et de décisions de jurisprudence2 publique. La théorie du service publique avec ses grands axiomes (accès, neutralité, légalité...) est structurée par le CE dans ses arrêts.

Droit relevant en partie du droit public et en partie du droit privé

Droit pénal

Droit de la répression, monopole de l'Etat dans les sociétés modernes. 3 types :

– Contraventions, du ressort du tribunal de police (formé d'un juge unique).

– Délits, du ressort du tribunal correctionnel.

– Crimes, du ressort de la Cour d'Assises. La Cour d'Assises est très ancienne en France et était pendant longtemps l'échelon suprême de droit pénal → pas de possibilité d'appel, uniquement de pourvoi en cassation (examen de la forme du procès uniquement). La France a été contrainte de modifier son droit dans ce domaine à la suite d'un appel de la Cour européenne des Droits de l'Homme.

Le droit pénal est a priori du droit public puisque c'est l'Etat qui condamne. Mais en droit pénal il n'y a pas que la puissance publique → il peut y avoir procès entre deux parties privées.

Autres

• Droit du travail : tribunal des prud'hommes licenciements soumis à régimes d'autorisations, etc.

• Droit rural : tribunal paritaire des baux ruraux. Quotas de production, conditions d'exploitation... imposés par l'administration.

• Droit informatique, droit de l'environnement, …

2 La jurisprudence : Ensemble de toutes les décisions rendues par tous les tribunaux. « Faire jurisprudence » : décisions remarquables – notées par les juristes, etc. Commentées dans les revues et publications savantes du droit. Les grands arrêts de la jurisprudence administrative.

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Les sources du droit français

Droit écrit et droit coutumier

La France est un pays de droit écrit : distinction avec les pays anglo-saxons notamment. Depuis le 1er Empire, effort de codification du droit encore en cours d'achèvement. Droits anciens → civil, pénal, du commerce... et récents → droit de l'environnement (2000).

Héritage juridique du droit romain : tradition qui veut que le texte de droit donne au juge la solution au conflit qu'il doit résoudre (dans les pays de droit anglo-saxon, le juge dispose d'une latitude considérable pour interpréter le texte de loi).

Une partie du droit français néanmoins est d'origine coutumière. Conviction par les individus qu'une règle est le droit alors qu'elle n'est pas écrite. Lois de pays dans certains départements d'outre-mer. Droit international maritime. En métropole, quelques exemples de droit coutumier subsistent.

Sources du droit

La jurisprudence fait partie des sources du droit. Importance capitale de cette information depuis notamment l'instauration de la procédure de QPC en 2010 (cf. procédure de QPC).

La doctrine : analyse du droit faite par ses professionnels. Commentaires de loi, de décisions de justice... la doctrine permet de classer le droit, de l'analyser, de fournir des sources d'inspiration et/ou de critique.

L'administration et ses origines

Notre administration moderne est l'héritière de l'administration française apparue pour l'essentiel sous l'Ancien Régime. Différences d'effectifs : avant 1789, nombre restreint de conseillers royaux sous l'emprise du monarque (absolu). Différence de nature : pas démocratique (charges achetées → réaction de la DDHC « chacun a un libre accès aux emplois publics en fonction de ses seuls mérites » → accès aux postes publics sur concours – cf. CE Barel 19543 → liberté d'opinion des fonctionnaires).

L'administration d'Ancien Régime était centrale et reposait dans les provinces sur quelques hauts fonctionnaires essentiellement en charge du prélèvement de l'impôt. La justice de l'époque dépendait des Parlements régionaux et variait selon les régions. Après la Révolution on tente d'harmoniser tout ça : loi du 27 avril 1791 sur le nombre de ministères en France (six – Justice, Intérieur, Finances, Affaires Étrangères, Guerre, Marine). La Révolution crée les départements républicains.

3 http://www.conseil-etat.fr/fr/presentation-des-grands-arrets/28-mai-1954-barel.html → l'accès aux concours de l'ENA devait être interdit à M. Barel, membre du PCF, le CE a censuré cette décision.

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Pouvoirs du service public

Normatif, disciplinaire, contractuel... → avec toujours pour but la légalité. La France est un Etat de droit. Toute décision de l'administration est contestable devant le juge compétent. Mais l'action des institutions est aussi placée sous le regard d'autres contrôleurs : Parlement, médias, juridictions spécialisées (ex. Cour des Comptes), et en interne les contrôles d'inspection, propres à chaque administration.

En 1994, un rapport de M. Pique paraît sur l'administration française. Ce rapport pose une question centrale ; que doit faire, et comment le fait l'Etat central ?

Nous ne sommes plus à l'époque où l'Etat s'était borné à intervenir dans un certain nombre de grands secteurs : le champ de son action est aujourd'hui illimité. L'administration a trouvé de nouveaux horizons. Loi du 17 juillet 1978 → droit d'accès aux documents administratifs pour chacun. Le silence de l'administration reste un acte administratif.

Dans un secteur qui est un secteur très important dans la société contemporaine par ses enjeux, cette convention fait obligation à l'Etat non pas seulement de consulter des conseils classiques mais également les citoyens. C'est la raison pour laquelle il existe maintenant en ligne sur les sites ministériels des consultations du public sur des projets de texte. C'est l'aboutissement de ce que la démocratie administrative peut obtenir aujourd'hui. Cette notion est très présente dans la vie des institutions abordées dans le cours.

L'objectif est d'éviter la mal-administration. Remarque : on assiste aujourd'hui à un phénomène d'inflation juridique. Montesquieu : « les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires ». L'essentiel du droit français est désormais codifié. Depuis Napoléon, effort de codification = primordial. « Nul n'est censé ignorer la loi ». Loi de « facilitation du droit ».

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(CM II – 10/02/12)

PARTIE 1 : L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE DU POUVOIR CENTRAL

CHAPITRE PREMIER – LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

Comment est organisée la présidence de la République d'un point de vue administratif ? Sujet peu connu par le grand public. Le PR possède un pouvoir administratif qu'il convient d'étudier. Exemple : SGG (Secrétaire Général du Gouvernement) = seulement 6 depuis 1945, fonction non politique et assez inconnue, assure la continuité du pouvoir public en France.

Le PR est la clef de voûte des institutions (art.5). Il possède également un pouvoir administratif : nomination des hauts fonctionnaires. Ce pouvoir a été corrigé à la réforme de 2008 pour mettre un terme à un certain arbitraire dans la direction présidentielle. Jusqu'alors le PR n'avait finalement aucune limite dans les nominations ; aujourd'hui le processus est modifié, puisqu'il associe étroitement le Parlement à la nomination des hauts fonctionnaires de la République.

1. Les attributions présidentielles

Article 19 – compétences discrétionnaires = art. 8 alinéa 1, 11, 12, 16, 18, 54, 56, 61. Autres = soumises à contre-seing du Premier Ministre et le cas échéant des ministres responsables.

1. Les pouvoirs dispensés de contre-seing

Exemple : article 8 – nomination du Premier Ministre. A l'occasion de cette nomination, on rencontre une situation très courante en droit public : celle d'un pouvoir discrétionnaire. Nomination à la seule appréciation du Chef de l'Etat d'après les textes. On aborde ici la notion d'acte de gouvernement.

• Les décisions se rapportant aux relations des pouvoirs politiques entre eux. Conseil d'Etat 16 septembre 2005 (CE Hoffer 16/09/2005) – il n'appartient pas au Conseil d'Etat d'apprécier la légalité d'une décision qui se rapporte aux rapports des pouvoirs publics entre eux.

• Les actes qui ne sont pas détachables de la conduite des relations diplomatiques de la France avec l'étranger. Décision de reprendre les essais nucléaires dans le Pacifique en 1995 → pas d'intervention du CE dans ce domaine. CE Paris de la Bollardière, 1987 : requête demandant l'annulation de la création d'une zone de sécurité autour de l'atoll de Mururoa où se déroulaient les essais nucléaire. CE Gény du 9 juin 1952 → refus par le Président du Conseil de soumettre une affaire à la Cour Internationale de Justice.

Ces notions donnent au chef de l'Etat et au Premier Ministre un espace de protection.

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CE avril 1970 – comité des chômeurs de la Marne.

Autres pouvoirs propres – référendum, dissolution de l'AN, article 16 […]

• l'article 18 – droit de message : sous la 4eme, « cérémonial chinois » tant c'était compliqué. Depuis 2008, réforme → facilité.

2. Les pouvoirs soumis à contre-seing

• Choix des ministres – le PR intervient sur proposition du Premier Ministre.

• Promulgation de la loi – dans les 15 jours qui suivent la transmission au Gouvernement de la loi définitivement adoptée. Le PR agit ici par décret. C'est une situation de compétence liée, sauf si le PR utilise l'article 10 alinéa 2 pour exiger une nouvelle délibération du texte.

La promulgation sera retardée si le Conseil Constitutionnel est saisi pendant le délai. NE PAS CONFONDRE – promulgation et publication de la loi. Promulgation = attestation de l'authenticité de la loi ; publication au Journal Officiel rend la loi opposable aux tiers un jour franc après sa publication sauf s'il y a un délai particulier pour qu'elle entre en vigueur.

CE 3/11/1933 Desreumeaux.

• La signature des décrets et des ordonnances – art. 13 §1 de la C°. Le fait de soumettre un décret au Premier Ministre rend obligatoire la signature du Président. CE 1992 Meyet (?)

Les ordonnances sont (rappel) une façon pour le gouvernement d'aller dans le domaine législatif avec l'autorisation du Parlement.

• Les nominations – il y eut pendant le dernier quinquennat des polémiques sur des nominations à des fonctions importantes par l'exécutif (Villa Médicis, Versailles …). C° 13 §3 – énumération des hauts fonctionnaires nommés par le PR : conseillers d'Etat, grand chancelier de la Légion d'Honneur, ambassadeurs et émissaires extraordinaires, directeurs de la Cour des Comptes, Préfets, représentants de l'Etat dans les activités d'outre-mer, officiers généraux, recteurs d'académie , directeurs des administrations sont nommés en conseil des ministres.

QPC en 2010 par Robert C. → saisine pour une nomination contestée d'un poste de directeur de l'administration centrale.

Réforme de 2008 → changement de l'article 13, pour améliorer un système qui suscitait des critiques. Je t'aime!:D

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• Convocation des sessions extraordinaires du Parlement – article 30. Sujet parfois conflictuel : ex. De Gaulle en 1960, Mitterrand en 1987.

• Droit de grâce – article 17. Héritage régalien datant de l'Ancien Régime. Sarkozy a supprimé la loi d'amnistie qui traditionnellement suivait l'élection présidentielle. Plus de grâce collective. Question longtemps polémique => atteinte à la séparation des pouvoirs.

• Présidence du Conseil des Ministres – art. 9 de la C°. Réunion du Conseil des Ministres le mercredi matin, l'ordre du jour est préparé par un secrétaire général du Gouvernement sur indications du PR et du PM. Travail sur trois grands types de dossiers – examen de textes, […]

Le CDM ne se réunit qu'en présence des ministres et des secrétaires d'Etat s'ils sont invités.

Enfin le PR est à la tête d'un certain nombre de fonctions qui dépendent de lui. + conseils interministériels.

(CM III – 09/02/12)2. Les services de la Présidence de la République

Il n'y a pas d'administration présidentielle. On ne doit pas rapporter l'importance de la présence présidentielle à l'existence de l'institution elle-même. Le palais de l'Elysée est le cœur de l'action publique : c'est là que se prennent les grandes décisions (surtout en régime de concordance des majorités). C'est de là qu'émanent les directives présidentielles, depuis Valéry Giscard d'Estaing.

Concernant les finances : c'est sous le mandat du Président actuel que les finances de l'Elysée ont été ouvertes au contrôle de la Cour des comptes et du Parlement. Ceci mit fin à une pratique hypocrite qui consistait à ce que les dépenses de la présidence de la République soient imputées aux autres ministères. Aujourd'hui le budget de l'Elysée fait partie de la loi de finances, il est contrôlé et est le seul qui vaille pour le palais.

Pour 2012 le budget de l'Elysée est de plus de 112 millions d'euros.

Deux types de collaborateurs : secrétariat général de la république, proches collaborateurs du PR, … Ce président, comme ses prédécesseurs s'est principalement entouré de collaborateurs issus de la préfectorale. Il y a autour du PR différents conseillers qui suivent les dossiers.

Pratique du « sherpa ».

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Le Cabinet : prise en charge de l'Intendance, de la logistique de l'activité présidentielle.

+ État-major militaire. Indispensable au PR (chef des armées, responsable des questions militaires). Dirigé par un général représentant les trois armées. Très grande stabilité des chefs d’État-major des Présidents de la République. Il y a une sorte de continuité ; on parle en termes de fonction et non d'hommes ou de femmes.

Le PR est protégé par une règle d'immunité ; article 67 alinéa 1 C°. Le PR a été attaqué sur ce point au motif que ses collaborateurs, eux, n'étaient pas protégés par ce régime. Un arrêt de la Cour d'Appel de Paris vient de confirmer que cette immunité était étendue aux collaborateurs du Chef de l'Etat.

Dans tous les cas le PR est parfaitement libre de choisir ses collaborateurs ; il faut remercier ceux qui, à force de recours, ont fait émerger cette jurisprudence du Conseil d'Etat (ex. M. AVRILLER, à l'origine de l'arrêt CE 4/04/2001, où il avait saisi le CE contre le choix de Chirac de nommer quelqu'un – arrêt plus ancien, CE 5/05/76, le CE n'a pas à se prononcer sur les questions de nomination des conseillers du Chef de l'Etat du moment que les règles ne sont pas méconnues).

Le PR dispose d'un certain nombre de pouvoirs discrétionnaires ; la question a été donnée du contrôle de ses actes. On dispose d'une jurisprudence assez riche concernant des décisions des présidents précédant, ex. CE 27/11/2000, « Tous frère » vs. Élysée, contestation de la décision du PR de faire fleurir la tombe de Pétain tous les 11 novembre.

13 mai 2005 : HOFFER, demande au CE de dire que le CSA doit comptabiliser de manière individuelle le temps de parole du PR, qui n'est pas celui du Gouvernement.

Remarque : le Chef de l'Etat actuel n'a pas changé un certain nombre de règles par rapport à ses prédécesseurs. Incontestablement il a augmenté le nombre de rapports et de missions. Il a considéré qu'il fallait demander à des personnalités des rapports sur des questions qui lui paraissaient importantes ; nourriture de l'activité politique. Exemple : commission « Attali ». Rapport Balladur.

Un certain nombre d'institutions ont été créées au début du quinquennat, puis supprimées. Requêtes dirigées contre le secrétariat général de la présidence et non contre le PR.

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CHAPITRE DEUXIÈME : LE PREMIER MINISTRE

Décret du 22 février 2012 relatif à la composition du Gouvernement : il est mis fin aux fonctions de Ministre de l'écologie […] de NKM ; les fonctions de Ministre de l'écologie sont assurées par le Premier Ministre […] → Modification de la structure de la campagne, NKM changeant de poste pour devenir porte-parole du candidat Nicolas Sarkozy. Pas la première fois que le PM assure des fonctions ministérielles en plus des siennes. → Fallait-il nommer un Ministre ou un Secrétaire d'Etat pour 2 ou 3 mois d'exercice de fonctions ? Sans doute pas. Période ou le pouvoir politique ne peut que gérer les affaires courantes.

Il y a à Matignon sous l'autorité du Chef du Gouvernement à peu près 1800 personnes.

1935 : le ministre chargé de la Présidence des conseils aura un budget propre.

Bibliographie – Jacques MASSOT, Le Chef de l'Etat et le Chef du Gouvernement. / Revue Pouvoir, PUF, n°83 consacré au Premier Ministre. / Alain DUHAMEL, dans Libération, « Le vice-président François Fillon ».

Le premier ministre dispose de compétences juridiques et administratives et il est à la tête d'une multitude d'institutions.

1. Les compétences du Premier Ministre

1. Le pouvoir réglementaire du PM

Article 37. 264 lois durant la dernière législature ; les deux lois grenelle sur l'environnement à elles seules représentent 150 décrets d'application... Décrets délibérés en Conseil des ministres, et décrets simples signés par le Premier Ministre.

Différences PM / Ministres – Les ministres n'ont pas le pouvoir réglementaire. Le contre-seing qu'un Ministre apporte à un décret est destiné à l'y associer mais surtout à le contraindre à son exécution. Ils n'ont pas l'initiative des lois, qui appartient concurremment au PM et au Parlement.

Pouvoir d'arbitrage du PM – C'est le PM qui, au quotidien, fait des choix entre les ministres dans les décisions. « Matignon a tranché/arbitré/choisi ... ». Sujets très polémiques, luttes au sein des gouvernements = quotidiennes, dispute des accords de budget avant les lois de finances. Séminaires gouvernementaux – Beaucoup utilisés par Juppé, par Jospin ; peu sous Fillon. Circulaires, lettres – Adressées à l'ensemble du Gouvernement, ou bien à un ministre en particulier ; circulaires publiées au Journal Officiel. Portent souvent sur des sujets capitaux.

Chaque ministère dispose d'un Bulletin Officiel, support d'informations internes au ministère. Matignon aussi.

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2. L'administration du Premier Ministre

Ceux qui fustigent l'administration interministérielle font plusieurs critiques :

• Illisibilité de l'administration . Critique à rejeter : tous les services sont officiels, publiés, paraissent dans la loi de finance... Mais il y a des créations et des suppressions assez fréquemment. Certaine volatilité de l'administration au service du PM.

• « Administration fourre-tout » : certes certains services pourraient dépendre d'un autre ministère ; mais le PM doit avoir une mission globale, transversale des problèmes. Il est normal que ce soit le chef du Gouvernement qui centralise tout.

• Coût de l'administration : il y avait jusqu'à une date très récente une commission des archives constitutionnelles de la Vème République, supprimée par décret de Fillon il y a peu, pour son coût.

Le PM est à la tête d'une administration inter-ministérielle. Exemple : il y avait depuis toujours placée près du PM une instance consultative très importante, le Conseil supérieur du Cheval. Survivance ancienne d'un temps ou c'était un animal très important pour le transport, l'armée, l'alimentation. Forme d'industrie nationale comme un service public. Supprimé uniquement récemment (1997).

Le rôle du PM a travers ce maillage est un rôle très actif en terme d'actions réglementaires ; c'est toujours le PM ou son représentant qui préside les réunions inter-ministérielles.

Cabinets

Directeur ; chef (logistique matérielle, etc) ; conseillers. Souvent des préfets, fonction très importante. Plus gros cabinet = une soixantaine de membres + 100 aides.

A Matignon, un service pour coordonner l'ensemble des services administratifs et financiers. De Matignon dépend la gestion d'un certain nombre de biens publics, et de bâtiments publics dont fait usage le Gouvernement.

Le secrétariat général du Gouvernement

Service créé dès que Matignon s'est formé de façon définitive et notamment durant la 1ère Guerre Mondiale ; il fallait une vision globale de la France en conflit. Tout ceci incombait au chef du Gouvernement, le Président du Conseil. Apparaît alors l'appareil d'administration « matignonesque ».

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Années 1920-1930, développement du SGG. A la veille de 1940 il est officiellement créé.

Organe STABLE : les 12 années de la IVème République ont connu un seul SGG. Pas de rupture avec les opinions politiques ; continuité de l'action, continuité de l'Etat. Archétype du haut fonctionnariat : Conseillers d'Etat, …

Depuis 2006, Serge Lasvignes dirige le SGG.

En 2012 c'est en tout 164 personnes qui travaillent au SGG. Rôle : logistique de la République et du Gouvernement. Tous les textes passent par le SGG pour relecture et correction.

Il veille à l'intendance juridique ; prépare les réponses ministérielles aux parlementaires ; gère la logistique protocolaire ; codification du droit. En 2010, le SGG a veillé à la publication de 28 203 textes au JO et à la soumission de 207 projets de textes au Conseil des Ministres.

Institution majeure de la République, qui échappe à la politique, qui incarne la continuité de l'Etat. Service le plus important de Matignon.

(CM IV – 16/03/12)

Le service d'information du Gouvernement

Tous les gouvernements de l'époque moderne ont un impératif de communication. Exemple : communication sur la sécurité routière, soit qu'il faille attirer l'attention sur un retour des accidents et une augmentation des contrôles, soit qu'il faille annoncer des chiffres positifs. La communication est une nécessité d'époque. Mais à chaque fois apparaît le débat : est-ce de la communication ou de la propagande ?

La communication s'est emparée de toute l'Administration. L'ensemble des ministères en plus de l'Elysée et de Matignon communiquent et disposent pour cela de budgets importants (2007-2011 : entre 44 et 61 millions d'euros pour leur communication). Exemple : campagnes de recrutement des armées.

Le service d'information du Gouvernement (SIG) gère tout ceci. Il dépend directement du Premier Ministre et est installé aux Invalides. Voir Schwarzenberg, L'Etat-spectacle. C'est lui qui par exemple a conçu le logo de la « Marianne tricolore » qui figure sur tout document administratif officiel ; il coordonne également le budget sondages (95-2005 : 1 700 000 euros en 95, 2 200 000 en 2005). Il traite les demandes d'informations depuis les Etats étrangers.

Le SIG est un petit service (une centaine d'emplois).

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Les services relatifs à la Défense

La Défense Nationale est depuis les débuts de la Vème République une préoccupation majeure, surtout après déboires de a 4eme. Il appartient au Premier Ministre et traite de toutes les questions militaires et para-militaire. Il assure la sécurité du PM et du PR.

Institut des Hautes Etudes de défense nationale

A pour mission de former les cadres de la nation aux questions de sécurité et de défense nationale. (Reçoivent le titre d'auditeur).

La question des fonds spéciaux

Très longtemps, c'est le PM qui gérait ces fonds. Fonds spéciaux : une partie est affectée à des actes qui ne seront pas rendus publics. Comment se fait il qu'il y ait des activités secrètes ? → La France ne peut pas divulguer au public des actes qu'elle a accomplit pour la défense de ses intérêts.

L'Etat employait « au noir », clandestinement des personnes rémunérées hors de toute règle. Cette situation était valable jusqu'à date récente. Souvent, le PM redistribue une partie de ces fonds aux ministres, jusque vers 2002 et 2003 ces fonds permettaient de rémunérer les membres des cabinets ministériels. Le travail dans ces cabinets est très difficile, éreintant. Comme « compensation » à la faiblesse des traitements publics, l'Etat donnait des paiements élevés clandestins.

La question porte sur des sommes très importantes (au moins 50 millions d'euros). On a fait sous Jospin (2001) un constat sur la situation et on a demandé au premier Président de la Cour des Comptes un rapport, et il rendit des propositions :

1) Le budget des Fonds spéciaux est un budget voté par le Parlement.

2) Les rémunérations des membres des cabinets ont été augmentée.

3) Il a été admis qu'une partie de ces fonds spéciaux resteraient secrets.

Il faut en effet rémunérer des informateurs nécessairement secrets, etc.

Néanmoins la révolution financière fut importante.

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L'Europe

Il a fallu doter le Gouvernement d'un ministre dédié spécifiquement aux questions européennes au fur et à mesure de la construction Européenne. Mais cette question n'a jamais quitté véritablement Matignon ; mais le plus souvent les dossiers sont inter-ministériels et nécessitent un arbitrage.

Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) qui succède au secrétariat général du comité inter-ministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCIqcee). Mission : suivre les travaux du parlement européen de Bruxelles.

Le SGAE travaille aussi avec la représentation permanente française à BXL. Son dirigeant va tout recevoir du SGAE et tout lui envoyer. Avant les contentieux, le SGAE suit la transposition des directives (délai d'application ~2 ans). Il doit injecter dans le droit français les normes nécessaires à l'application de ces directives. Il informe également le Parlement sur les questions européennes (cf. art. 88-4 constitution4).

Aménagement du territoire

La DATAR (Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale) dans les années 1960. La Reconstruction était quasiment achevée, il s'agit maintenant en une période de grande croissance d'équiper et d'aménager le territoire. Des grands axes sont retenus à l'époque : montagne, littoral... La DATAR est le prototype de l'administration de mission, légère. Elle identifiait les zones à revitaliser, à développer.

Créée en 1963 (14/02), elle s'est maintenue jusqu'aux dernières années. Débaptisée en 2005 (ce qui provoqua un débat de doctrine), la DATAR fur renommée la DIACT (Délégation Inter-ministérielle à l'Aménagement et à la Compétitivité des Territoires, 31/12/2005). Sous la présidence de Nicolas Sarkozy, on est revenu à la DATAR, mais cette fois en tant que direction à l'aménagement du territoire et de l'attractivité régionale. Placée sous l'autorité du Premier Ministre (14 décembre 2009), elle sert aussi de lien entre l'Europe et l'échelon local.

En octobre 2005 le commissariat général au Plan fut supprimé par D. de Villepin. On créa en lieu et place le Centre d'analyses stratégique. Cercle de réflexion auprès du PM, qui lui fournit des idées (pour faire simple) sur des sujets enjeux de sociétés. + Conseil d'analyses économiques créé par Jospin en 1998.

4 Le Gouvernement soumet à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l’Union européenne, les projets d’actes législatifs européens et les autres projets ou propositions d’actes de l’Union européenne.

Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions européennes peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets ou propositions mentionnés au premier alinéa, ainsi que sur tout document émanant d’une institution de l’Union européenne.

Au sein de chaque assemblée parlementaire est instituée une commission chargée des affaires européennes

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Autres

• MIVILUD – Mission inter-ministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires

• Conseil d'orientation pour l'emploi – créé en 2005, 800 000 euros de budget en 2010

• Secteur de l'information juridique et administrative. Jusqu'en 2010, Journaux officiels et Documentation Française. JO présent dans deux articles C° : 11 et 33. C'est une création de la Révolution qui portait le nom de Bulletin des lois. Le Journal officiel de l'Empire s'apparentait aussi à un journal – on y trouvait aussi la météo et des putains de mots croisés bonapartistes […].

Réforme 2010 : utilisation d'Internet pour la diffusion des textes du JO (http://legifrance.gouv.fr). Ils ont fusionné avec un autre grand service du PM, la Documentation Française. Celle-ci forme une moitié de la DILA (Direction de l'information légale et administrative). La DocFr est d'abord née de la France Libre : De Gaulle et le GPRF de Londres voulaient diffuser en France une information à l'intention de la Résistance, il fallait donc créer une service informant objectivement ceux qui en France luttaient.

Peu de Jurisprudence : premier contentieux lié aux associations (= administrations de droit privé sans but lucratif). Ces associations ont une ligne à ne pas franchir : elles ne peuvent pas distribuer de bénéfices à leurs membres. Pour autant, il ne leur est pas interdit de faire des profits ; certaines associations sont de véritables « entreprises ». Il y a quelques années, l'Etat s'est aperçu de l'utilisation de l'outil associatif à des fins commerciales, et s'est alarmé de perdre des ressources. Dans les années 1990 il a donc identifié le problème et chié une énorme circulaire grosse comme ça.

CE 27/07/2001 association « défense libre » → le fait de publier ce guide fiscal par la DocFr ne constitue pas une infraction aux règles → le PM fait ce qu'il veut.

CE 25/10/1988 église de scientologie (?).

• Services de renseignement téléphoniques

• Instances purement consultatives – ex. commission nationale consultative des droits de l'homme destinée à éclairer le PM sur toutes les questions relatives aux libertés publiques et aux droits de l'Homme. 26/07/07 – fixe sa composition. Représentants des grandes associations nationales, des syndicats, des personnalités, des experts. Loi du 5 mars 2007 – la CNCDDH peut appeler l'attention du PM sur une question en particulier.

Questions de science et morale (bioéthique, etc.).

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• Autorités administratives indépendantes dépendant du PM : commission d'accès aux documents administratifs, HALDE avant 2008.

L'administration primo-ministérielle est un nœud essentiel de l'administration nationale qui mobilise des effectifs et des budgets importants à la hauteur de la fonction du PM et dont la pérennité est le gage de l'action du chef du Gouvernement.

(CM V – 23/03/12)

CHAPITRE TROISIÈME : LE RESTE DU GOUVERNEMENT

• Le PR nomme le reste du gouvernement et met fin à ses fonctions sur proposition du PM. Le Chef de l'Etat n'est contraint par aucune règle pour former un gouvernement. Question d'un député sur le périmètre des ministères – à l'occasion de l'élection de 2007, une loi fixa le périmètre des ministères, or depuis elle n'a pas été transmise au Parlement. Question posée le 19 juillet 2011. Réponse du PM – c'est le Parlement qui n'a pas donné suite.

La formation du Gouvernement n'est régie par aucune règle formelle. Le Gouvernement de François FILLON comporte 24 ministres (dont lui même) et 9 secrétaires d'Etat : une équipe réduite. Cette « règle de l'absence de règle » permet toutes les innovations, ou au contraire tout le conservatisme, qui peuvent peser sur la formation du Gouvernement.

• Les Ministres sont à la tête d'administrations centrales (à Paris), mais aussi d'administrations déconcentrées (l'Etat existe partout).

• Sous la Vème République, caractéristique importante : stabilité gouvernementale (rupture avec les deux Républiques précédentes). On peut s'habituer pourtant à toutes les surprises lors de la nomination : exemple → nomination de David Douillet LOL

1. Le vide juridique

1. Historique

On ne trouve pas dans la Constitution un texte quelconque régissant la formation du Gouvernement. Dans les lois : loi du 25 avril 1791 – un Gouvernement doit comporter « six ministères » : Justice, Intérieur, Contributions et Revenus publics, Guerre, Marine, Affaires étrangères. C'est la seule fois dans l'histoire qu'un texte a précisé un nombre de ministères, une forme gouvernementale.

Plus tard, il y eut des tentatives : Blum, Tardieu, vont tenter de faire voter des textes pour obliger à passer par une loi lors de la création d'un nouveau ministère.

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2. Dans la pratique

PR & PM contraints par un noyau dur de l'administration (c'est leur fonction régalienne). Certaines raisons pragmatiques peuvent influencer certains ministères : guerre (créatrice de ministères, ex. guerre d'Algérie), considérations politiques ou autres (volonté de parité au Gouvernement dans le cas de F. Hollande).

Le PM tente de faire du Gouvernement, le plus souvent, une « carte de France » : tout le monde ne peut venir d'Île de France uniquement.

Une des propositions de la commission Attali, dans 300 propositions pour changer la France, est de créer des bornes au nombre de ministres par une loi organique (de 12 à 20) mais avec le rajout des Secrétaires d'Etat etc. on arrivait à plus de 40 membres du Gouvernement. Mais comme on ne peut prévoir l'avenir, il est p-e risqué de se fixer des limites à l'avance...

3. Toutes les audaces sont permises

• Tous les gouvernements de la Vème ont eu quelques ministères inamovibles – Intérieur, Education etc.

• La conjoncture permet des innovations. Dans le gouvernement actuel, on trouve un Ministre de l’Éducation Nationale, de la Jeunesse et de la Vie associative (= deux millions d'associations, 6-7% du PIB...). Le Ministre de l'Agriculture est aussi Ministre de l'Alimentation. Consommation/Alimentation, Droits de la Femme, … tendances d'époque.

• En 1980 on avait créé un Ministère du Temps Libre. « Ministère gadget » – occurrence fréquente (ex. secrétaire d'Etat au bicentenaire de la Révolution 1989).

• Ministères-écrans – Solidarité pour Affaires sociales, etc.

L'histoire de création ministérielle en France suit l'histoire de la croissance du pays. 1879 – ministre des Postes, Télégraphes, Télécommunications (PTT). En 1882 – séparation Agriculture et Commerce. 1894 – Colonies affranchies de la Marine. Années 1920 – on commence à se préoccuper de l'hygiène, de prévoyance sociale... création d'un Ministère. Dans la LOLF, les Anciens combattants arrivent en 13ème rang sur 32.

On crée, on ajoute, on retire, on modifie, on imagine...

En 1971, on créa le Ministère de l'Environnement. Depuis, il n'y eut pas un gouvernement Français qui n'ait comporté un membre du Gouvernement en charge des questions environnementales. Cette volatilité s'exprime aussi dans les appellations – Hygiène → Santé...

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2. La hiérarchie gouvernementale

Il n'y a pas plus de règles pour ordonner que pour composer un gouvernement. Mais il règne des règles, certaines non établies.

1. Au sommet, les ministres d'Etat

Ministres les plus importants d'un Gouvernement. Mais cette règle peut changer après tout, c'est la foire du prout depuis tout à l'heure. Les ministres d'Etat sont les plus élevés dans la hiérarchie ; il peut y en avoir et il peut ne pas y en avoir. Dans le Gouvernement actuel, seul Alain Juppé est Ministre d'Etat.

Cette appellation date de l'Ancien Régime et était honorifique. Cette fonction a été très pratiquée sous les IIIème et IVème République, sous lesquelles ce titre était confié à des ministres sans portefeuille. Ils étaient les hommes forts, importants, du Gouvernement, que l'on déchargeait de fonctions techniques pour leur permettre de jouer un rôle purement politique.

Il s'agit parfois d'honorer une ou plusieurs personnes en leur décernant ce titre prestigieux pour les distinguer. Malraux, Debré...

Les fonctions de Ministre d'Etat sont aussi utilisées à d'autres moments de la vie politique : reconnaissance des idées politiques (un communiste, un socialiste, un radical sous Mitterrand). Dans le Gouvernement de Fabius il n'y en eut qu'un, Defferre. Il n'y en eut pas sous Jospin. Nomination d'un ME chargé de l'environnement sous Fillon…

2. Les ministres

« Ministre » est l'appellation la plus classique et la plus banale, connue du grand public. On dit qu'un ministre dispose ou non d'un portefeuille (« maroquin » sous la IIIème et la IVème République). Ils participent au Conseil des Ministres. Ce sont eux qui forment le gros du Gouvernement. Ils sont nommés dans un ordre hiérarchique.

Souvent on a: Justice > Défense > Affaires étrangères > Intérieur...

Cette hiérarchie est subjective. Dans le Gouvernement de F. Fillon, le « dernier » ministre est le ministre des Transports. Les ministres sont non seulement des hommes et des femmes politiques mais aussi des responsables d'administrations.

• Ministres délégués / chargés de.

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3. Secrétaires d'Etat

9 dans le Gouvernement actuel, origine ancienne : datent de l'Ancien Régime. Fonction technique ne méritant pas d'être élevée au rang de ministère ou bien fonction d'assistance auprès d'un(e) ministre.

Il s'agit aussi parfois de permettre aux jeunes politiques de se « faire les dents ».

A partir de 1974 → secrétaires d'Etat autonomes qui ne relèvent ni du Président, ni du PM, ni d'un Ministre. Ils font partie du Gouvernement, mais sans être ministres. Ils n'assistent pas au Conseil des ministres.

3. Les pouvoirs ministériels

1. Remarques générales

Un ministre a des responsabilités politiques et administratives. Il faut donc distinguer ce rôle et ces responsabilités. Chaque Ministre possède des compétences décrites dans un décret d'attribution (différent du décret de nomination). Certains Ministres partagent des fonctions.

CE 7 février 1936 – Jamart : les ministres n'ont pas le pouvoir réglementaire. Art. 39 C° : les ministres n'ont pas l'initiative législative. Le Conseil d'Etat a considéré que les ministres avaient néanmoins les pouvoirs de prendre les règlements nécessaires au bon fonctionnement des services qu'ils dirigent.

Le Ministre de la Justice, le garde des Sceaux, a sous ses ordres des effectifs au sein du ministère de la justice et des libertés de l'ordre de 77 000 personnes. Il signe des conventions avec les collectivité territoriales.

Depuis le gouvernement de Jospin, chaque ministre doit chaque année rendre un rapport d'activité. C'est une exigence formulée par le Chef du Gouvernement qui apparente de ce point de vue l'activité d'un ministère à celui d'une entreprise. Les deux circulaires du 21 février 2000 et du 13 avril 2001 sont appliquées – les rapports sont publiés annuellement.

Rapports avec le législatif

Ministres chargés sous divers titres des rapports avec les deux Chambres. Il faut ordonner le législatif, coordonner l'action avec les parlementaires... Ce ministre a une équipe qui l'assiste : le cabinet.

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2. Le cabinet

« Grand classique » et critiqué : les hommes du cabinet, les hommes de l'ombre... Idée déjà évoquée de supprimer les cabinets ministériels. Impossible : les ministres sont politiques avant d'être techniciens, même s'ils connaissent (très bien pour certains) leur rôle, ils ont besoin de spécialistes.

Les meilleurs ministres ne sont souvent pas des techniciens ; la politique elle même est un métier. Ils ont donc besoin d'être entourés et conseillés par de vais spécialistes qui éventuellement sont moins bons politiques.

Cabinet = équipe rapprochée au service du ministre, qui ne choisit pas forcément son directeur de cabinet ou ses membres (surtout s'il est jeune).

Les cabinets cumulent les critiques :

– Opacité. Il fut un temps où l'on trouvait un cabinet officiel (JO) et un cabinet « officieux ». Ce temps est révolu mais les cabinets restent opaques.

– Courtisanerie du Cabinet qui peut faire écran entre le ministre et la réalité des choses.

– Incapacité de certains membres jeunes, inexpérimentés, qui peuvent induire le ministre en erreur.

– Formation du cabinet avec des membres de l'entourage du Ministre – collusions.

Chirac selon Saint Just – « jeunes gens brillants, bien formés, concentrant entre leurs mains la totalité du pouvoir ». Reproche de pensée unique, uniforme, issu de l'ENA, des Mines, des Ponts et chaussées...

• Pas de concours ou de règles pour entrer aux cabinets. Réseaux. Remarques. Recommandations. On y trouve principalement des anciens des grands corps et des grandes écoles, des hauts fonctionnaires ; âge d'expérience : la quarantaine. La politisation n'est pas la règle !

Equipes nombreuses (450 membres environ). On ne fait pas réellement carrière dans les cabinets, mais c'est une étape importante car c'est un « gage de promotion ».

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Composition du cabinet : directeur (= « vice ministre »), expérimenté, administratif et politique, qui assure le fonctionnement de l'équipe, interlocuteur de Matignon. Chef, s'occupe de l'intendance, des problèmes matériels, qui gère le quotidien des affaires du ministre = un homme de confiance. Relations avec les préfectures, la gendarmerie, les forces de l'ordre, il gère l'agenda plutôt que les dossiers, il fait fonctionner le secrétariat du Ministre. Conseillers et conseillers techniques. Suivent un dossier en particulier, à charge pour eux d'alimenter le Ministre en informations. De recevoir les journalistes.

Fin d'un cabinet : fin des fonctions de Ministre → dissolution du Cabinet actuel, on peut voir certains ministres se préoccuper de leurs collaborateurs et d'autres pas.

(CM VI – 30/03/12)3. L'administration centrale

Cœur actif de l'Etat. Assure la continuité de ses services.

Propositions de changement : Améliorer l'organisation pour faciliter le fonctionnement et la tâche de l'usager. Les ministères sont désormais organisés en directions générales, comprenant des directions > sous-directions > services & bureaux. La rationalisation de l'administration est presque achevée en 2012.

Les administrations centrales n'ont pas de personnalité juridique, ce sont des directions d'exécutions. Leurs directeurs sont nommés par les ministres. Fonctions prestigieuses de sommet de carrière. Emplois qui nécessitent une loyauté envers le Gouvernement. On attend des hauts fonctionnaires qu'ils servent.

Depuis quelques années, une forme d'administration originale: les « services à compétence nationale ». Exemple : TRACFIN (Finances Recherche etc). Date de 2011 et est composé de deux ou trois départements, analyse informations, enquêtes, et financement du terrorisme. Exemple 2 : École Nationale des Finances.

Ces services ont des fonctions très précises. Le service du casier judiciaire par exemple. Philosophie d'action administrative.

[Ministère de la Culture : 1959 (Malraux). BNF, Centre des momuments nationaux, musée Rodin, Versailles, Louvre, Branly, Pompudal, Cinématique Française, Comédie Française, etc. C'est un ministère gestionnaire mais il est aussi à la tête d'un patrimoine qui fait de la France la première destination touristique au monde.]

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(CM VII à XI – du 30/03/12 au 10/05/12)

L'ADMINISTRATION TERRITORIALE DE L'ETAT

CHAPITRE PREMIER – L'ORGANISATION LOCALE DE L'ETAT

Introduction

Paris et le désert français, J-F Gravier, 1947

L'Etat est présent en province ; il l'a toujours été. La France a été un pays centralisé jusqu'à une date récente ; la première loi de décentralisation date du 2 mars 1982. Lorsque l'Etat délègue ses pouvoirs à une de ses parties, il est indispensable qu'il se réorganise lui même ; c'est la déconcentration.

L'Etat va se déconcentrer. Les administrations centrales accomplissent des services d'intérêt national ; les services déconcentrés mettent en place à l'échelon local les politiques de l'Etat. Décret du 15 janvier 1997 : préfets gagnent un pouvoir très important, celui des nominations individuelles au plan local. 1982 → décentralisation, 1992 → déconcentration, 2000-2007 → nouvelle refonte des textes. Le cycle qui s'achève est un cycle de perfectionnement de la déconcentration avec un renforcement des pouvoirs des préfets. L'Etat n'est qu'une fiction sans manifestation physique à tous les plans. Mais l'organisation de l'Etat s'est adaptée au changement des pouvoirs publics au cours du temps. Notre organisation c'est, en principe, Commune-Département-Région.

Section 1 – Circonscriptions de droit commun

Sous l'Ancien Régime, une division unique : la « généralité », régie par un intendant. Les préoccupations de l'Etat étaient essentiellement financières et militaires.

Lors de la Révolution, on divisa le territoire en départements (4 mars 1790) – un département étant « la circonscription que le préfet peut parcourir à cheval en une journée ». On a très peu modifié les départements depuis.

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Loi du 6 février 1992. Organisation territoriale en commune/département/région.

§1 – Le Département

On s'y associe assez facilement. C'est là ou l'Etat et le local convergent. Disparités entre départements : 70 000 habitants en Lozère, plus de 2 500 000 dans le Nord. Le fondement départementale des circonscriptions législatives a abouti à une réforme de ces circonscriptions.

§2 – La Région

Elle évoque d'abord l'ancien régime et les provinces. La faible ancienneté de la région administrative ne signifie pas que l'Etat n'a pas eu besoin auparavant d'agir au plan régional ; cf. Régions judiciaires du Consulat. Longtemps, elles étaient des « circonscriptions d'échelle régionale » ; dès les années 1960 on désigne des préfets de Région.

Échec de la « régionalisation » de la France avec le rejet du référendum de 1969. En 1972, Pompidou crée un Établissement Public Régional (EPR) dans chaque Région, outil à son service.

La Région est aujourd'hui la circonscription « naturelle » pour l'Union Européenne, car beaucoup de ses pays membres sont organisés sur le mode fédéral ou général.

§3 – L'arrondissement

Circonscription de l'Etat (créée par la loi du 28 pluviôse an VIII), dirigée par un sous-préfet, dans laquelle l'Etat met sa politique en œuvre. Environ 300 arrondissement environ (3 par département à peu près).

Section 2 – Circonscriptions dérogatoires

§1 – La Commune

Communes actuelles principalement identifiées par la loi du 14 décembre 1789. Les municipalités succèdent aux divisions municipales de l'Ancien Régime, bourgs et paroisses.

36 000 communes environ actuellement. Le Maire est représentant de l'Etat.

§2 – Le Canton

Loi du 22 décembre 1789. A l'époque : un canton, une gendarmerie, une perception des impôts.

§3 – Circonscriptions législatives

Députés élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours (sauf 1986).

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§4 – Autres circonscriptions

• Zones de défense – potentiel militaire.

• Organisation de la justice administrative. Pas harmonisée avec les départements/régions.

• Justice judiciaire. TGI.

• Education. Pays découpé en Académies dirigées par des Recteurs depuis 1808 (Empire). Décret du 5 janvier 2012 : Recteurs deviennent de très puissants hauts-fonctionnaire. Ils furent longtemps choisis parmi les universitaires, sont nommés en Conseil des ministres.

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CHAPITRE DEUXIÈME – LE PRÉFET

Représentant de l'Etat dans le département. À distinguer du Préfet de Région ! Après 2005 et 2009, le second est devenu le supérieur hiérarchique que le premier ; c'est une révolution juridique.

Le Préfet a toujours été un représentant fort du pouvoir central. La loi de décentralisation du 2 mars 1982 (Deferre) a renforcé cette autorité. L'Etat ayant donné des compétences aux collectivités territoriales, il était normal qu'il s'organise au niveau local. La fonction a été diversifiée : préfet de police (Paris), préfet pour l'égalité des chances (quelques départements).

Section 1 – l'autorité du Préfet

Le texte régissant l'autorité des préfets est un texte datant du 29 avril 2004 (modifié depuis). Le Préfet a plusieurs missions :

– Il est le dépositaire de l'autorité de l'Etat. C'est lui qui représente l'ordre.

– Il est en charge du respect des lois.

– Il est en charge de représenter le Premier Ministre et les ministres. C'est du Gouvernement qu'il reçoit ses instructions ; les Préfets sont régulièrement réunis au ministère de l'Intérieur pour recevoir leurs feuilles de route.

– Il est en charge de faire exécuter les décisions gouvernementales.

– Il dirige des services déconcentrés. Il est à la tête de fonctionnaires de l'Etat.

Jusqu'à la décentralisation du 2 mars 1982, c'était le Préfet qui présidait le Conseil Général du Département.

Pas de liberté syndicale ; pas de droit de grève. Il existe une association du corps préfectoral (Administration). Le Préfet est soumis à de nombreuses astreintes, il doit pouvoir être joint en permanence. Ils ne peuvent quitter le département sans l'autorisation du Gouvernement, sont logés en général à la préfecture.

Rôle d'action et de concertation – diplomate et autoritaire, homme de consensus et d'ordre, le préfet est au carrefour des intérêts républicains.

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Décret du 18 avril 2012 sur les pouvoirs des préfets départementaux

Décret de ce matin le 20 avril paru au Journal Officiel, donnant aux préfets de départements une fonction de délégué territorial d'un certain nombre d'établissements publics de l'Etat (un délégué d'un EPE est une personne publique en charge de la représentation d'une institution de l'Etat). Cela correspond à une forme de décentralisation technique : l'Etat confie à un EP une mission précise. Les préfets peuvent donc diriger les activités locales de services nationaux. Décret passé suite à une longue querelle entre ministères (idée de C. Guéant). Ce « cadeau de fin de quinquennat » donne aux préfets départementaux un pouvoir très important.

Concernés: [ ? l'ADEM ? ], Agence nationale pour l'habitat, pour la rénovation urbaine, pour la cohésion sociale et l'égalité des sciences, centre national pour le développement du sport...

Art. 72 de la Constitution : Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.

Conséquences :

– Le préfet dirige les services déconcentrés de l'Etat. C'est lui qui a la charge de leur faire appliquer les politiques publiques.

– La signature d'un préfet engage l'Etat juridiquement.

– Depuis le 18/04/2012, le préfet est le délégué territorial du gouvernement pour les établissements publics de l'Etat dans les départements et les régions.

Autres missions importantes : [1] informer le gouvernement de tous les événements importants ayant lieu dans le département et de l'ambiance générale locale, quotidiennement. [2] Mise en œuvre des politiques communautaires à l'échelle de la région ou du département. [3] Fonction financière : il est l'ordonnateur des services financiers de l'Etat déconcentrés.

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Section 2 – le préfet de Département

Héritier de la Révolution, nommé « commissaire de la République » en 1982 provisoirement. Il est entouré de très proches collaborateurs, équivalents proches du Cabinet d'un ministre.

§1 – Entourage du préfet

Le secrétaire général de préfecture suit l'ensemble des dossiers et à l’œil sur tous les services. Il est en quelque sorte le suppléant du préfet, au nom duquel il peut d'ailleurs signer : il est l'incarnation de la continuité de la res publica dans la préfecture.

Le directeur de Cabinet, jeune fonctionnaire souvent frais émoulu de l'ENA.

Les sous-préfets, en charge chacun d'un arrondissement. La fonction de sous-préfet est vouée à une certaine raréfaction dans le paysage administratif, tant l'arrondissement est aujourd'hui une division désuète dans le découpage territorial.

§2 – les pouvoirs du préfet de département

– Pouvoirs de police et responsabilité judiciaires. (Police administrative, police judiciaire et polices spéciales. Les polices spéciales ont un but particulier : contrôle des bars, des sports, de l'eau, des déchets, des transports...). Dans toutes ces polices les préfets ont un rôle éminent à jouer.

– Autres pouvoirs : Pouvoirs dans le domaine économique. C'est à eux qu'incombe la mise en œuvre de la politique sociale du gouvernement, c'est eux qui prennent au titre de la déconcentration des décisions administratives individuelles, qui ordonnent et ordonnancent des marchés publics et chantiers départementaux. Rôle dans la gestion des conflits de contentieux administratifs.

Section 3 – le préfet de région

Grands gagnants des réformes des dernières années, qui ont confirmé l'autorité hiérarchique des préfets de région sur les préfets de département. Chaque PDR est lui même PDD. De plus, leurs pouvoirs ont été renforcés :

– Pouvoir d'évocation : permet aux préfets de région de se saisir d'un sujet qui est une compétence de chacun des préfets de département de la région et de le traiter lui même de façon unique. Remet en cause l'existence même du département.

– Préférence toujours donnée à la région : historicité, etc. Grands programmes etc. toujours exécutés à l'échelle de la région. Pourtant il fallut attendre 1982 pour avoir de vraies régions disposant d'un réel pouvoir.

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Décret du 29 avril 2004 modifié plusieurs fois notamment en 2009 = définition des pouvoirs des préfets de département et de région :

– Le PDR anime et coordonne l'action des préfets des départements de la Région . Le PDR est aujourd'hui à la tête d'une véritable administration de l'Etat, « pôle régional » étatique, composé de plusieurs services représentant l'Etat et sous les ordres du Préfet ; il faut désormais y ajouter les établissements publics visés par le décret du 18/04/12.

En France aujourd'hui environ 247 préfets dont la moitié environ est affectée à des tâches territoriales, l'autre à des fonctions au sein du ministère de l'intérieur, ou d'inspection, de direction des services de l'Etat, de cabinets ministériels... Dans les prochaines années, la moitié des préfets de département va partir à la retraite. Moyenne d'âge dans la préfectorale : ~57 ans.

CHAPITRE TROISIÈME – LES SERVICES DÉCONCENTRÉS DE L'ETAT

L'Etat peut s'appuyer sur un certain nombre d'autorités et d'administrations qui sont ses représentantes ou bien peuvent être en charge d'un pouvoir propre en son titre. Mais les Préfets ne sont pas omnipotents : pas d'autorité sur les recteurs d'académie, sur les directeurs des finances publiques, ou sur les régions militaires. Pas d'autorité non plus sur le maire, élu, qui en certaines circonstances représente également l'Etat (compétence symbolique exemplaire : la validation du mariage). Article L2122-27 du Code Général des Collectivités Territoriales : le Maire assure la publication et l'exécution des lois et des règlements dans la commune. C'est donc un agent de l'Etat, officier de police judiciaire dans sa commune.

Fusion des directions départementales

Décret du 3 décembre 2009 déterminant l'organisation des administrations de l'Etat dans le département, fixant le cadre des directions départementales interministérielles. Il y a dans chaque département deux ou trois directions interdépartementales sous l'autorité du préfet. Le nom est variable selon que le département est littoral ou non. Exemple : il y avait dans chaque département une direction départementale de l'équipement (DDE, voies et chaussées) et une direction départementale de l'agriculture et des forêts (DDAF). Fusionnées par la RGPP en DDT, Direction Départementale du Territoire. Cela ne fut pas sans problèmes : problèmes d'affectation de ressources humaines et de compétences, problèmes économiques (les agents des DDE et des DDAF n'ayant pas les mêmes systèmes de rémunération), problèmes de locaux. Pour les affaires sociales : DDCS (Cohésion Sociale), DDPP (Protection des Populations).

Les directeurs de ces directions interdépartementales sont de hauts-fonctionnaire nommés par le Premier Ministre.

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PARTIE 3 : LES INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES SPÉCIALISÉES

On a vu comment était organisé le pouvoir de l'Etat au niveau central et local. Mais les institutions administratives de l'Etat ne se résument pas à ce qui fut étudié ci-avant. Un certain nombre d'explications à l'élargissement de la gamme des institutions :

– Changement du rôle de l'Etat : il n'y a plus de domaine où l'Etat n'intervienne pas ;

– Toute l'action administrative ne peut pas, ne peut plus, être accomplie à Paris. La diversité des institutions démontre que l'Etat a recours à des formes de décentralisation technique pour accomplir des missions d'intérêt général.

– Notre société contemporaine tend à ce que l'Etat soit légitime dans ses décisions. Cette légitimité n'est pas seulement politique ou juridique, mais également technique.

Notion d'opérateur : apparue avec la LOLF de 2001, visant à réformer les modalités du vote de la loi de finances. Est considéré comme un opérateur public toute institution :

– Qui a une activité de service public (intérêt général).

– Dont le financement est majoritairement assuré par l'Etat.

– Placée sous contrôle direct de l'Etat.

On a alors affaire à 584 organismes, lesquels révèlent qu'ils ont dix statuts juridiques différents.

– Établissements Publics Administratifs : 61%.

– Établissements Publics Scientifiques : 23%.

– EPIC (Établissements Publics Industriels et Commerciaux, ex. SNCF) : 7%.

– Groupements d'Intérêt Public : 4%.

– Associations : 3%.

– Divers : 2%.

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CHAPITRE PREMIER – LES INSTITUTIONS CONSULTATIVES

Idée qu'il y a en dehors des fonctionnaires et des politiques des usagers aux droits de plus en plus nombreux vis-à-vis de l'administration, et qui ont leur mot à dire sur une décision qui les concerne. Dernier rapport du Conseil d'Etat : « Consulter autrement ». Comme si les mécanismes actuels qui existaient déjà étaient encore à améliorer, corriger, inventer.

Convention d'Aarhus (Danemark) : les Etats doivent aider les citoyens à s'informer sur les décisions en matière environnementale, et les citoyens doivent y être associés → mise à disposition en ligne des projets de texte, décrets et arrêtés susceptibles d'être adoptés par les pouvoirs publics dans ce domaine.

C'est un pan important du contentieux administratif que la consultation citoyenne, c'est en droit public un cas de légalité externe de l'acte dont le respect conditionne la légalité de l'acte lui même. Au plus haut niveau de l'Etat : Conseil d'Etat = institution consultative suprême.

Section 1 – Le principe de l'administration consultative

Ancien Régime : ordonnance de 1669 de Colbert, sur les Eaux et Forêts, « le Roi consulte les personnes versées en la matière ».

Constitution de 1958 : art. 38, art. 39.

La consultation est faite par des instances qui sont faites pour (ad hoc) et qui peuvent revêtir plusieurs dénominations : on parle de Conseil à l'échelle nationale, sinon de Commissions ou de Comités.

Elles apportent une lecture extérieure, technique, permettent aux usagers de s'exprimer. Elles permettent de solliciter l'avis des experts, des spécialistes, des techniciens. Mais on peut également formuler des critiques à leur encontre :

– Leur lenteur. La consultation complique et allonge le processus de décision.

– Leur coût. Il faut inclure les coûts de déplacements, de séjours...

– Leur surnombre. On a créé bien trop d'institutions consultatives dans le passé. Le Parlement, en France, passe son temps à tenter de supprimer les doublons pour réduire les coûts et rationaliser l'administration. Plusieurs centaines d'institutions consultatives ont donc été supprimées.

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– Leur aspect trop technique. L'administration, s'en remettant aux experts et aux techniciens, perd de son pouvoir décisionnel : il y a un risque de technocratie.

– Leur caractère exutoire des intérêts divergent. Permettant l'expression des intérêts divers, les institutions consultatives peuvent se changer en lieu d'expression des conflits.

Ce qui est important, c'est qu'en droit elles font partie du cadre de la légalité de l'acte administratif. Les institutions consultatives ne sont pas des réunions ad hoc de sages. Elles siègent en permanence et ne sont pas créées pour une occasion particulière.

Le résultat de la procédure des institutions consultatives est nommé « avis ». Trois types :

– Avis conforme. Très rare, car il doit être demandé par l'administration mais également être suivi par celle-ci.

– Avis obligatoire. Il doit être recueilli, mais l'administration n'est pas obligée de le suivre. C'est le type d'avis le plus répandu. Traduit par « XXX doit demander l'avis de YYY ».

– Avis facultatif. Traduit dans les textes par « XXX peut demander l'avis de YYY ».

Réformes des institutions consultatives

En France se trouvent plusieurs centaines d'institutions consultatives. Leur présence est une constante au sein de notre administration. Pourtant, longtemps il n'y avait pas de règles de droit très précises hormis un décret du 28 novembre 1983 qui fixait quelques règles juridiques applicables aux instances consultatives. Ces règles, à l'évidence, étaient insuffisantes et ne fournissaient pas de cadre juridique complet au fonctionnement des institutions. C'est la raison pour laquelle, à la suite de plusieurs lois de simplification, l'administration s'est décidée à traiter le problème avec rigueur. Il en résulta plusieurs décrets en 2006 venus fixer une charte de règles applicables à l'ensemble des institutions consultatives, nationales ou locales, ministérielles ou préfectorales.

Ces règles sont simples, pragmatiques. Exemples :

– Comment convoquer, par exemple, le Conseil supérieur de l'Education Nationale (par lettre, mail?) / que doit être à l'ordre du jour de la séance, et sous quelle forme ? / etc. La règle aujourd'hui est que les membres des comités, conseils et commissions doivent disposer d'un délai de cinq jours entre la convocation et la date de réunion.

– À la fin de la séance, un procès-verbal doit être établi. Important : c'est la matérialisation de l'avis rendu, trace indubitable du déroulement de la réunion.

– Règles de suppléance en cas d'absence forcée.

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– Il faut qu'il y ait un débat et un avis rendu, obligatoirement, en cas de consultation des institutions consultatives.

– Il y a un quorum (nombre minimum de présents pour que la réunion puisse se tenir) fixé à la moitié des membres composant la commission.

– La réunion peut avoir lieu au moyen de conférences audiovisuelles ou téléphoniques (procédé aujourd'hui largement utilisé bien que peu confortable <HS : c'est aujourd'hui de plus en plus fréquent en justice pénale pour éviter les risques et les coûts de déplacement jusqu'au tribunal>).

– Les membres qui y auraient un intérêt personnel, quelconque, ne doivent pas siéger à l'institution concernée.

Toute la procédure consultative occupe une place abondante dans l'édiction des actes administratifs.

Section 2 : le Conseil d'Etat, organe consultatif

<HS/Actualité : la commission des sondages, qui est une AAI, réglemente les enquêtes etc. et dont on entend parler dans ces 48h précédant l'élection, est présidée par un Conseiller d'Etat. Le parquet de Paris a annoncé que des poursuites seraient lancées si des résultats étaient communiqués avant 20h>.

Le CE est la plus haute institution de droit public français. Ancienne, respectée, elle fournit à l'administration ses plus hauts fonctionnaires. Ses membres occupent tous ou presque des fonctions importantes et souvent prestigieuses. C'est la seule institution figurant sans interruption dans les Constitutions de la France depuis la Révolution. Elle joue un rôle éminent à deux titres : d'abord, elle a des fonctions de juge administratif suprême (depuis 1791, confirmées par la loi de 1872) ; mais elle a également un rôle important dans la procédure de QPC, étant le filtre entre les tribunaux inférieurs et le Conseil Constitutionnel (le CE est alors chargé de juger du sérieux de la question et de préciser si elle a déjà été posée).

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Au titre d'instance consultative – Le CE, selon les cas, peut ou doit être consulté.

Cas notables d'avis obligatoire :

– Article 39 de la Constitution « l'initiative des lois appartient concurremment au Premier Ministre et aux membres du Parlement, les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat et déposés sur le bureau de l'une des assemblées [...] ».

– Art. 38 : les ordonnances doivent être approuvées par le CE.

Il intervient donc dans toute la partie législative et réglementaire de l'action gouvernementale et parlementaire. Les émetteurs des projets ou propositions de loi, d'ordonnance, de décrets, se rendent physiquement au Conseil d'Etat et soutiennent leur action devant une section compétente du CE. Ces séances ne sont pas publiques, les avis restent secrets. À plusieurs reprises, des juristes ont demandé que ces avis soient joints aux textes de loi ; mais cette demande est restée lettre morte jusqu'à aujourd'hui. Il y a évidemment des fuites dans la presse et les médias, mais elles n'ont pas de valeur en droit.

Les avis du CE dans ces cas sont obligatoires, mais pas conformes : le Gouvernement n'est pas tenu de les suivre. Cependant, en pratique, les ministères ne prennent aucun risque et suivent toujours l'avis du CE, car celui-ci examine avec compétence le texte sous le seul angle du droit. Ce travail nécessite des connaissances approfondies pour vérifier la conformité à la loi nationale, au droit communautaire européen, la validité des expressions juridiques employées... Les textes réglementaires sont ainsi soumis à un « examen de passage » très rigoureux.

Une erreur du Gouvernement dans ce cas peut être très dommageable : exemple de la décision du Conseil Constitutionnel 2003-468 du 3 avril 2003. Le Conseil avait censuré une loi organisant l'élection des conseillers régionaux car le projet de loi adopté en Conseil des Ministres avait été différent de celui soumis au Conseil d'Etat, ce qui constituait une violation de la Constitution.

Cas d'avis facultatif :

Un texte de 1945 permet aux ministres de consulter le CE et de recevoir un avis facultatif sur une question de droit ou de législation.

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Dernier exemple en date : consultation du CE dans le cadre de la loi sur le port du voile intégral (Burqa). Le Gouvernement voulait légiférer mais redoutait certains risques juridiques (saisine du Conseil Constitutionnel, recours devant la Cour Européenne des Droits de l'Homme...). La question se posait aussi de savoir s'il fallait légiférer ou réglementer, etc. Dans ce contexte, l'exécutif a consulté le Conseil d'Etat pour obtenir un avis facultatif. L'avis, rendu public, était négatif et évoquait les risques de saisine du ConsCons, de la CEDH, de procédures de QPC... Le Gouvernement n'a pas tenu compte de cet avis.

Le CE publie un rapport annuel contenant les comptes-rendus de ses activités mais aussi une présentation d'un thème juridique pour lequel il a été consulté. Il est donc une autorité juridique via sa Section du Rapport et des Etudes.

Section 3 : le Conseil Economique, Social et Environnemental (CESE)

Le CESE est une institution, elle aussi, ancienne, ayant trouvé un regain de jeunesse dans la réforme constitutionnelle de 2008. Malgré son caractère vénérable, elle demeure inconnue du grand public. C'est pourtant, hors le Conseil d'Etat, la seule institution consultative à caractère constitutionnel (art. 69, 70, 71). Fondée dans les années 1930, reprise dans la Constitution de 1946, elle aurait pu connaître une certaine notoriété si De Gaulle en 1969 avait finalement supprimé le Sénat et le CESE pour créer une Assemblée socio-économique corporative en leur lieu et place.

Son action est traditionnellement discrète, effacée, mais elle a gagné en vigueur après 2008. C'est à cette date que le CESE gagna son titre d'environnemental : conséquence de l'adoption en 2004 de la charte de l'environnement, et reconnaissance des problèmes d'écologie au même titre que les problèmes d'économie et de société (en droit du moins). C'est là également que fut permise la saisine par voie de pétition du CESE, même si les textes régissant cette saisine font encore défaut.

Rôle du CESE : purement consultatif. Saisi par le Gouvernement sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret, ainsi que sur les propositions de loi, qui lui sont soumis. Il peut être saisi par voie de pétition et peut enfin se saisir lui-même sur un certain nombre de sujets afin de donner au Gouvernement un avis et un rapport.

En vertu de l'article 71 de la Constitution, il ne peut y avoir plus de 233 membres au CESE. Celui-ci est organisé en sections, et représente la vie économique et sociale, l'économie mutualiste/coopérative/solidaire, toutes les forces de la Nation sont censées être représentées au CESE (salariés, industriels, commerçants, agriculteurs, associations, syndicats, etc.). Il exprime des avis et rend des rapports ; force est de constater que la portée de ces avis est très limitée et n'a pas d'impact important dans la prise de décision politique.

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On lui a adressé la critique d'être un « cimetière politique » des carrières écartées du pouvoir par les suffrages, ainsi qu'un refuge pour proches du pouvoir en situation professionnelle difficile (les membres du CESE recevant une indemnité de 3000 euros par mois soumise à conditions de présence et d'assiduité).

Malgré la réforme de 2008, le CESE n'arrive pas à trouver sa place exacte dans le fonctionnement des institutions, compte tenu du nombre d'institutions consultatives on peut d'ailleurs s'interroger sur la pertinence de son maintien.

CHAPITRE DEUXIÈME – LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS / LE SERVICE PUBLIC SPÉCIALISÉ

/!\ Institution de droit public, soumise au droit administratif ; un établissement d'intérêt (ou d'utilité) public (à ne pas confondre) n'est qu'une institution de droit public destinée à obtenir des fonds pour une cause.

Les établissements publics (EP) sont un vecteur de décentralisation technique. L'Etat se déleste de la gestion d'un service public par un organisme qu'il garde dans son giron. Sur les 584 opérateurs publics (cf. cours d'hier), 61% sont des établissements publics. Les EP sont connus essentiellement par les opérateurs nationaux ; mais la technique de l'EP est utilisée par les collectivités territoriales au titre de la coopération inter-communale mais aussi au titre de la gestion de certains services locaux. L'EP est donc une institution mais aussi un outil de droit. La variété des EP est immense ; le seul point commun entre eux est leur nature juridique, administrative.

Définition de Maurice HAURIOU, professeur de droit (1856-1929), dans son Précis de droit administratif et de droit public : « l'établissement public est un service public spécial personnifié ». Pourquoi personnifié ? Car on peut s'affranchir d'un certain nombre de rigidités du carcan public dans le cadre d'un EP. Ceci fait d'ailleurs l'objet de critiques : on parle d'une aggravation de la perte de puissance publique, les EP étant présentés comme des démembrements de l'administration. On dit aussi souvent que la multiplication des EP correspond à une politique « des agences » (prolifération néfaste de cette forme organisationnelle). Les EP sont aussi la marque de l'interventionnisme économique et social.

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Section 1 – Définition de l'établissement public

Cf. supra : « l'établissement public est un service public spécial personnifié ».

Personnalité morale

Revenons sur cette définition. « Personnifié » : la personnalité morale est l'identité de l'EP ; certes la personne morale est une fiction juridique, mais ainsi l'institution concernée existe, a des devoirs et responsabilités, est titulaire de droits (possession d'un patrimoine matériel et financier, de locaux, action en justice...). Cette personnalité morale soumet l'institution de l'EP à un régime de droit, le plus souvent le droit public. Tout établissement public voit sa nature précisée dans les textes qui l'instituent. Ainsi la SNCF est « à caractère commercial », la Comédie Française « à caractère administratif », etc. Cette variabilité de la nature des EP peut entraîner dans certains cas l'application de règles juridiques différentes. Plus l'activité dont un EP a la charge se rapproche d'une activité de droit privé, plus l'EP est proche d'un fonctionnement commercial, plus le droit qui s'y applique s'approche du droit privé. Exemple : Chambres du Commerce et de l'Industrie, ayant une mission administrative mais dont une partie de l'activité est soumise au droit privé.

Service public spécial

Chaque EP a une mission de service public, d'intérêt général, spécifique à l'établissement. Le service public des EP est soumis au principe de spécialité : la création d'un EP répond à un objectif d'isolation d'un service public. Exemple : la SNCF a pour mission d'assurer le service public ferroviaire, transport des personnes et des marchandises. Une filiale de la SNCF permet un service public routier voire aérien : en vertu du principe de spécialité, cela pose des questions de droit administratif. Dans un avis du 7 juillet 1994 (EDF/GDF), le CE précise que l'activité complémentaire d'un EP est interdite, mais peut être permise si deux critères sont présents : [1] l'activité complémentaire doit apparaître comme le complément normal de l'activité principale et [2] l'activité complémentaire doit être d'intérêt général.

Cela confère à chaque EP une caractéristique majeure : l'autonomie. Exemple de l'IEP de Lyon : un Conseil d'Administration, un directeur ; la politique de la maison en dépend, et non directement du Ministère (un EP est donc aux antipodes des administrations centrales ministérielles, sans personnalité morale, sans autonomie). Cette autonomie est aussi financière : l'EP peut avoir son propre budget. L'autonomie des EP est cependant à relativiser : aujourd'hui, les EP passent tous des contrats d'objectifs avec les ministères auxquels ils sont rattachés.

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La tutelle

L'Etat établit des liens qui lui permettent de conserver sa tutelle sur l'EP. C'est une forme de contrôle géographiquement éloignée ; ce n'est pas un pouvoir hiérarchique direct mais un « fil » qui unit les EP avec l'administration de rattachement. Elle est administrative et juridique et s'exprime à travers la présence au CA d'un EP d'un représentant de l'administration centrale : le « commissaire du Gouvernement ». Ce dernier pourra indiquer à l'autorité de tutelle un problème d'ordre juridique, financier, peut rappeler à l'ordre en séance les dirigeants de l'EP... c'est à la fois un contrôle de légalité mais aussi d'opportunité en certaines occasions (ce qui est déjà bien plus subjectif).

La tutelle est en général unique (assurée par un seul ministère), mais il arrive qu'un EP soit en régime de double tutelle ; l'Office National des Forêts (ONF) est soumis aux ministères de l'Agriculture mais aussi de l’Écologie. Il n'y a pas de tutelle sans texte.

Autres dispositions de contrôle des EP

Fixées par les textes relatifs à la comptabilité publique et par des textes spécifiques aux comptes des EP. Document illustratif : rapport annuel de la Cour des Comptes. Chaque année, on constate quelques occurrences de contrôle des EP, parfois une critique sévère sur leur gestion.

En effet, il faut savoir reconnaître que les EP, de plus en plus nombreux, coûtent de plus en plus cher à l'Etat ; tous les EP ne sont pas en situation de pouvoir dégager des ressources propres, et certains responsables font montre de capacités managériales réduites voire nulles. La tendance a longtemps été de nommer des hauts-fonctionnaires à la tête des EP ; aujourd'hui, un certain nombre d'entre eux sont en situation financière précaire. Dans la loi de finances annuelles, l'Etat doit donc abonder les comptes des EP en difficulté.

Section 2 – la création des établissements publics

Art. 34 de la Constitution : la loi fixe les règles concernant […] la création de catégories d'établissements publics. Le reste appartient au pouvoir réglementaire (art. 37). La création d'un EP particulier dépend donc d'un règlement, sous contrôle du Conseil Constitutionnel.

Question récurrente : celle de la cohérence des EP. Le caractère réglementaire de la création d'un EP favorise leur prolifération contestée : c'est la « crise de l'établissement public ». Critique adressée : les EP ont parfois une activité administrative définie par la loi, mais en pratique appliquent une politique d'activité industrielle et commerciale (« EP à double visage »). Question aussi de la nature précise des EP. Même la Banque de France a une nature difficile à déterminer en termes administratifs !

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Conclusion sur les EP

Institution, outil de décentralisation technique, mais aussi une technique utilisée par les collectivités publiques territoriales. Il y a les EP nationaux (SNCF, Comédie Française, …) et des EP locaux moins connus aux fonctions très diverses.

Moyens donnés aux EP

Certains EP, dans le cadre de leur mission de service public, sont dotés de moyens exorbitants du droit commun. Exemple : institution du Conservatoire du Littoral et des Rivages Lacustres (CLRL), ayant vu le jour par une loi du 10 juillet 1975. Sa mission est d'acheter des terrains pour les ouvrir au public et les préserver de la construction immobilière etc. Pour cela, l'Etat affecte au CLRL des moyens financiers, mais pas uniquement : une loi de finance a instauré à son profit le bénéfice d'un impôt sur les bateaux stationnant dans les ports de plaisance. De plus, on a institué la dation de succession en paiement immobilier. Enfin, on a donné au CLRL une prérogative de puissance publique qui est l'expropriation (dans certaines circonstances) de biens privés au motif de la réalisation de sa mission d'intérêt général. Cette somme de moyens est presque ahurissante.

Les EP sont ainsi un élément incontournable du paysage administratif français.

[Information d'ordre statistique :

Fonction consultative du CE : volet extrêmement important de son activité. Comme il vient de rendre son rapport annuel, quelques chiffres.

En 2011 : examen de 181 projets de loi ou d'ordonnance, 5 propositions de loi, 813 projets de décret, 202 projets de décisions individuelles et rendu de 19 avis sur l'année.]

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CHAPITRE TROISIÈME : LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES (AAI)

Qu'y a t-il de commun entre l'Agence Française de Lutte contre le Dopage, le Médiateur du Cinéma, la CNIL, la CADA, le CSA… entre ces institutions nommées AAI ? Il y en a aujourd'hui une petite quarantaine (38 si l'on compte le Défenseur des droits qui dispose d'une qualification constitutionnelle depuis 2008, 37 sinon). Pourquoi une quantité ainsi considérable ? Les institutions classiques (ministères, EP...), ont fait la preuve de leur insuffisance et ont poussé les pouvoirs publics à concevoir un nouveau type d'institutions capables d'intervenir dans des domaines sensibles : concurrence, prix, sondages, droits citoyens...

– Les AAI disposent de pouvoirs assez considérables. Ce sont parfois des autorités de police ou de régulation. Actuellement, l'Autorité de Régulation des Communications Électroniques et des Postes (ARCEP), est en première ligne de la guerre commerciale entre opérateurs téléphoniques, et veille à ce que les entreprises ne soient pas pénalisées sur la concurrence par les produits et services proposés par les opérateurs.

– Les sujets qui leur sont confiés sont des sujets sensibles dans lesquels l'Etat n'est pas neutre. Dans le cas de la télévision par exemple, il y a des chaînes privées si bien que publiques ; l'Etat est un acteur parmi les autres.

– Des problèmes nouveaux sont apparus : audiovisuel, informatique... ils posent des questions techniques mais aussi des questions de droits des citoyens face aux administrations. Principe général de fonctionnement depuis 1978 : transparence, accès aux documents administratifs ;

Section 1 – le phénomène des AAI

Loi informatique et liberté. Fondation de la CNIL en 1978. Comme pour les EP, il n'y a pas de modèle commun à toutes les AAI ; elles peuvent être particulières, constituées d'une seule personne, mais le plus souvent elles sont des institutions de type collégial (commission, autorité, conseil).

Leur nature est incertaine et pose un certain nombre de problèmes à de nombreux juristes ; il faut identifier une AAI avant de comprendre son mode de financement, de partage du pouvoir. Le CSA fait la police des ondes. Il faut s'interroger sur leur nature.

Le modèle étranger souvent mis en œuvre est de faire le choix d'une institution parlementaire ; le Parlement se voit donner la compétence de traiter tel ou tel sujet particulier, même sensible. En France, la mission du Parlement est le vote de la loi et le contrôle des pouvoirs publics ; on a fait le choix de ne pas lui donner plus de pouvoir. On a également décidé de ne pas renforcer le rôle des juridictions (CE, Cour de Cassations, autres) ou d'en créer de nouvelles ; car le principe des juridictions est de dire le droit et de rendre la justice.

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Certaines AAI, TRES rares, ont la personnalité morale, mais la grande majorité ne l'a pas. Elles sont donc sous le contrôle, dans le périmètre ou bien d'une administration centrale (donc du Premier Ministre) ou bien d'un ministère spécifique. Les AAI ne sont donc pas des commissions de sages, de sapiteurs, neutres, que l'on consulte, réunies pour un dossier avant de disparaître. Elles sont inscrites dans la continuité de l'Etat. Leur avis compte, pèse dans la prise de décision.

Les AAI se sont multipliées ces dernières années, car les problèmes se sont eux-mêmes multipliés et que le droit français n'avait pas les solutions adaptées. Cette institution a une activité de service public. Emplois très pointus, techniques. Les sujets sont sensibles (exemple : audiovisuel, extraordinairement animé – on ne peut concevoir un instant qu'il n'y ait pas un gendarme), ils posent des débats de société. Autre exemple : ACNUSA (contrôle des nuisances aéroportuaires), qui vérifie que les aéroports et les compagnies aériennes respectent un certain nombre de cahiers des charges en ce qui concerne le trafic aérien.

La nature des AAI est donc bien rattachée à l'administration ; l'autorité tient dans leurs pouvoirs. Il faut que lorsqu'une AAI parle, elle soit respectée et que ses décisions soient appliquées. La question de la nomination des membres est aujourd'hui en grande partie réglée ; le plus souvent, la composition fait appel à des membres du CE, de la cour de cassation et de la cour des comptes.

Leur indépendance réside dans le statut des membres : leur inamovibilité est assurée ; de surcroît, ils sont non renouvelables. On doit assurer des rémunérations décentes aux hommes politiques, par conséquent les membres des AAI sont rémunérés de façon à leur assurer la sérénité à l'égard des tentations matérielles.

Le manque de modèle assure la souplesse de ce genre d'institution. En fonction de chaque AAI, l'étendue de pouvoirs est très variable. Avant la CNIL, en 1978, il y avait eu une institution qui était en 1973 le Médiateur (sur le modèle de l'Ombudsman suédois) ; quand on a nommé le premier, choisi par Pompidou, c'était un homme politique connu, apprécié des Français, Antoine Pinay. Pour les AAI, il y a des différences – certaines se contentent d'émettre des recommandations, d'autres non. La connaissance par le public des AAI est un élément de leur succès ; si elles sont bien connues, elles fonctionnent bien et sont efficaces. Chaque AAI doit rendre un bilan annuel.

Problèmes suscités par les AAI

– Sans aucun doute des avantages au type de structure des AAI. Il n'y a pas de hiérarchie ; ce sont des institutions faites de technocrates dont la légitimité est souvent questionnée.

– Confier un problème délicat aux AAI revient à le délaisser pour les autorités politiques et administratives.

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– C'est une institution qui vient brouiller la représentation citoyenne.

Le danger est la « politique des agences » à laquelle succombent tous les gouvernements européens actuellement. Le problème est la segmentation du pouvoir décisionnel : les ministères, les administrations centrales ont une vue d'ensemble sur toutes les problématiques concernées ; les AAI sont « mono-problématiques » et manquent de largeur de vue.

Exemple : domaine de l'accès aux documents administratifs. Règle simple : tous les docs sont susceptibles d'être communiqués à l'usager qui en fait la demande, avec quelques exceptions (défense, propriété industrielle...). L'usager mécontent d'une réponse négative doit saisir la CADA, qui doit dans des délais brefs écrire au maire, qui communique pour se justifier, par exemple en niant le caractère administratif du document. Si la CADA n'est pas convaincue, elle peut forcer l'obtention du document par l'usager. Enfin, le litige peut être porté ensuite seulement au tribunal administratif.

Section 2 : Exemples d'AAI

Contrôleur général de privation des libertés, 30 octobre 2007 : résulte de plusieurs facteurs – situation des prisons en France, participation à la Convention Internationale des Nations-Unies contre la Torture (2002). Échappe à la fusion de plusieurs autres AAI lors de la révision de 2008 (Défenseur des droits ayant regroupé trois fonctions différentes de la HALDE, le Défenseur des enfants...). Haute autorité de santé – évaluation des prestations de santé, du choix des produits, conseil dans la rédaction des guides de bon usage des soins et de bonnes pratiques... compétences d'un expert, ce n'est absolument pas un magistère moral, une commission de sages. Elle peut saisir l'agence … des produits de santé, procéder à l'évaluation des produits et prestations de santé.

CHAPITRE QUATRIÈME : LES NOUVELLES FORMES D'ADMINISTRATION PUBLIQUE

Il s'agit pour l'administration de rechercher sans cesse la meilleure décision, la plus logique, rationnelle, celle qui revêt toutes les qualités d'une bonne décision. De plus, la société française est complexe et a des problèmes qui ne sont pas aisés à solutionner. Il faut parfois comprendre ce qu'il se passe avant même d'envisager agir sur la situation : c'est le rôle des observatoires. Il y a quelques années, sous le gouvernement Jospin, l'administration procéda à une réflexion en interne sur la question du départ des fonctionnaires à la retraite. La situation apparut si complexe que l'administration ne savait même pas combien de fonctionnaires elle gérait !

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Section 1 . Les administrations de mission

– La caractéristique de ces administrations est leur durée de vie extrêmement courte et leur disparition sitôt leur mission accomplie. En 2003, 7 mai, décret : art.4 « la mission interministérielle pour la lutte contre le cancer prend fin au plus tard le 31 décembre 2007 ». Le terme de leur éphémère vie est généralement connu à l'avance.

– Ce sont des administrations légères ; on n'a pas affaire à des institutions d'une dimension considérable, mais à quelques agents sous l'autorité d'un expert, d'un haut fonctionnaire, parfois d'un ministre. « Chevaux légers de l'administration » (PISANI).

La notion d'administration de mission est sans cesse présente pour les missions de célébration d'événements (anniversaires, dates symboliques comme l'an 2000…).

Lorsque la France passa à l'euro, une mission fut créée, dirigée par un inspecteur des finances.

Lorsque 2002 fut déclarée année internationale de la Montagne (sic)

Section 2 . Les comités ad hoc, de sages

Clémenceau : « Quand il y a un problème, on crée une commission ». « République des rapports ». Aider un preneur de décision (PM PR Min) a prendre une décision indiscutée car approuvée par des acteurs indiscutables.

Section 3 . Les observatoires

« Nouvelle formule » peu éloignée des administrations de mission. Cette catégorie d'institutions n'a aucune logique ni définition. Variété : observatoires nationaux sur - la sécurité des établissements scolaires, le réchauffement climatique ; observatoires européens des problèmes de drogues et de toxicomanie,

Section 4 . Les G.I.P.

Le groupement d'intérêt public (GIP) est la dernière de nos institutions administratives. Elle est la plus récente : créée par la loi Chevènement du 15 juillet 1982. Jusqu'en 2011, chaque GIP était régi par un statut unique ; compte tenu du succès de cette formule à l'origine prévue pour les projets de recherche scientifique, les GIP se sont développés sans cohérence. Loi du 7 mai 2011 : nouvelles normes, traduites sur le plan réglementaire par un décret du 26 janvier 2012.

Le GIP par d'une idée simple : façonner une structure d'accueil pour faciliter la collaboration entre personnes publiques et personnes privées, aux fins d'accomplir une activité d'intérêt général. Dans les années 1980, on s'est aperçu qu'un certain nombre de personnes publiques créaient des structures para-publiques, associations, … pour accomplir telle ou telle publique. Cela posait

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parfois des problèmes de conflit d'intérêts.

Une fois créés, les GIP n'ont pas eu de statut uniforme à l'échelle du pays. Ils ont proliféré notamment dans deux grands domaines : affaires sociales et protection de l'environnement. Les débats juridiques se sont rapidement portés sur la nature de cette institution, sur le régime juridique lui étant applicable (statut, personnel…).

Tribunal des Conflits, 14 février 2000 : un GIP constitué dispose de la personnalité morale, de l'autonomie financière, a pour objet de permettre l'association de personnes morales de droit public et privé pour permettre l'exercice en commun pendant une durée déterminée d'activités d'intérêt général. Ces activités ne peuvent donner lieu au partage de bénéfices, tous les GIP sont constitués après qu'ils sont agréés par un arrêté ministériel. Dans un GIP, les personnes morales de droit public peuvent avoir la majorité → le GIP est donc distinct des établissements publics, malgré certains traits communs.

Loi du 17 mai 2011 :

– Confirmation que le GIP se situe en dehors de toute préoccupation concurrentielle (art. 107 de cette loi – « le GIP ne donne pas lieu au partage de bénéfices entre les participants »).

– Dès la création des GIP, établissement de la part de chacun dans l'hypothèse de dettes (fixation des responsabilités).

– Clarification relative au personnel d'un GIP : les personnels sont constitués par, le cas échéant, trois catégories : (1) personnels mis à disposition du groupement par ses propres membres, (2) agents relevant d'une autre personne morale de droit public placés auprès du GIP conformément à leur contrat, (3) personnels recrutés par le GIP, qui lui sont propres.

Par ces statuts de personnel le GIP est très proche de l'établissement public.

– Clarification des ressources des GIP. Ouverture des horizons financiers : subventions, produit des prestations accomplies par le groupement, ressources liées à la propriété industrielle, emprunts, dons, legs.

– Soumission au contrôle de la Cour des Comptes ou des Chambres Régionales des Comptes.

Les GIP ont une création soumise à approbation ministérielle. Chaque arrêté d'approbation d'un GIP doit être publié au JORF (décret du 26/01/2012).

GIP : outil moderne et performant pour lequel il était nécessaire de cadrer les choses depuis 1982, adapté aux besoins de notre époque.

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PARTIE 4 : LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Précisions de vocabulaire – notre Constitution comporte un Titre XII : « Des collectivités territoriales ». Leur droit est contenu dans deux grandes sources : dans la Constitution, et dans le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), composé de plusieurs milliers d'articles législatifs et réglementaires.

C° Titre XII Article 72 : les CT sont composées des Communes, des Départements, des Régions, des Collectivités à statut particulier, et les Collectivités d'Outre-Mer. Il y a dans l'article les ressorts du fonctionnement de ces collectivités :

– Alinéa 2 : principe de proximité. Les CT ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon.

– Alinéa 3 : principe de libre administration dans le cadre fixé par la Loi. Elles disposent en outre d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences.

– Alinéa 4 : expérimentations. Dans des conditions très précises, les CT peuvent se livrer à des expérimentations.

– Alinéa 5 : indépendance. Il ne peut y avoir de tutelle d'une collectivité sur une autre – pas de relation hiérarchique entre les collectivités territoriales entre elles.

– Alinéa 6 : représentation gouvernementale. Il y a dans chaque CT un représentant de chacun des membres du Gouvernement qui a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.

Les CT ne sont pas loin d'évoquer l'Etat : comme pour lui, elles ont la personnalité morale. Le CE a du juger en 2011 d'un contentieux opposant un département au Gouvernement à propos des finances de ce département, le département reprochant à l'Etat de ne pas assurer les financements nécessaires. Comme lui, elles sont continuelles dans le temps. Comme lui, elles ont des délimitations géographiques : une commune est la juxtaposition de deux catégories de territoires au moins, domaine public et domaine privé. Le domaine public est tout ce qui est affecté au service public : écoles, mairie, bâtiments communaux... il est donc inaliénable et imprescriptible. Le domaine privé d'une commune relève de sa personne privée (?). Territoire, population, gouvernement, administration. Différence : les CT ne peuvent agir sur le terrain politique, elles ne peuvent revendiquer une partie de la souveraineté nationale. Il manque donc aux CT ce qui fait l'essence même de l'Etat : la souveraineté. Ce qu'elles exercent en compétence leur est accordé par l'Etat.

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Petit précis historique

Les communes apparaissent, au sens strict, en 1789 ; les départements en 1790. Sous la IIIème République les municipaux deviennent élus au Suffrage Universel. Sous Vichy, ils sont nommés, les préfets dirigent d'une main de fer les départements, les corporations sont établies etc. La IVème République rétablit la libre administration des collectivités mais on ne parle pas encore de décentralisation. Sous la Vème République, de 1958 à 1969 : nihil novis est sub sole. 1969 : échec du référendum de régionalisation. 1976 : rapport présenté par Olivier GUICHARD, Vivre ensemble appel à la décentralisation et à la régionalisation. Il n'est pas suivi d'effet et le septennat de VGE s'accomplit jusqu'en 1981 sans qu'il y ait une quelconque réalisation en matière de décentralisation. Le décollage de celle-ci s'opère avec l'alternance de 1981.

Loi du 02 mars 1982 : 1ère loi de décentralisation, puis complétions (1983...). Suppression de la tutelle du préfet sur les actes décentralisés. 3 échelons choisissent leurs organes, élus au SUD → les habitants choisissent eux mêmes leur pouvoir exécutif. Deuxième conséquence : transfert de compétences entre l'Etat et les trois collectivités (la commune a des compétences propres ~quotidien, la département aussi ~affaires sociales, la région enfin ~culturelles et plus).

À intervalles très réguliers et jusqu'au quinquennat 2007-2012, des lois d'ordre techniques passent mais ne remettent pas en cause ce transfert de compétences : en 2003, par exemple, une loi du 1er août développe l'un des aspects (expérimentation), permettant à certaines collectivités de conduire des expériences pilotes (par exemple dans la gestion du RMI), en 2004 (référendum local), 2005 (liberté et responsabilité locale, compétences établies en matière économique au profit des trois collectivités). Loi du 16 décembre 2010 : renforcement de l'intercommunalité.

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CHAPITRE PREMIER : LA COMMUNE

Elle est, à n'en pas douter, l'échelon familier, connu et approprié des Français. C'est l'échelon le plus ancien, le plus légitime, même s'il souffre aujourd'hui d'une grande faiblesse – due au nombre élevé de communes en France et de la faiblesse en population et en moyens de certaines d'entre elles. Tous les textes applicables aux trente-six mille communes de France se trouvent encore une fois dans une unique source : le CGCT. Il succède lui-même à d'autres codes qui montraient que la Commune était le centre des territoires français : le Code d'Administration Communale et le Code des Communes.

Section 1 – Les organes municipaux

§1 Le Conseil Municipal

Élu au suffrage universel direct pour 6 ans. Mode de scrutin différent selon qu'on se trouve dans une commune de plus ou moins de 3500 habitants : s'il y en a moins, le scrutin est pluri-nominal a deux tours. S'il y en a plus, il s'agit d'un scrutin majoritaire de listes avec une part de proportionnalité. La Vème République se caractérise par une grande stabilité des modes de scrutin, à l'exception des législatives de 1986. Le nombre de conseillers municipaux est lui aussi variable : il varie de 9 élus pour les communes de moins de 100 habitants à 69 pour les communes de plus de 300 habitants.

Certains textes prévoient que le maire ou certains conseillers municipaux puissent demander des réunions à huit clos : ces séances sont minoritaires. On peut former des commissions dans le Conseil Municipal.

Depuis la loi du 2 mars 1982, les délibérations des conseils municipaux sont exécutoires de plein droit (avant, leur exécution était soumise à l'approbation du préfet).

Le Conseil des Ministres peut dissoudre un Conseil Municipal en cas de crise grave (impossibilité de fonctionnement). Cela arrive souvent dans les petites communes, c'est une décision prise sur proposition du préfet qui se fait par décret motivé.

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(Dernier CM – 10/05/12)§1 Le Maire

Il est élu au suffrage universel indirect par le Conseil Municipal, au scrutin uninominal. Majorité absolue pour les deux premiers tours, relative pour le 3ème.

Il représente l'Etat dans la Commune. Ses pouvoirs sont inscrits dans l'article L2122-27 du CGCT, de ce point de vue le Maire est placé sous l'autorité du Préfet. Il dispose de trois grandes catégories de pouvoir ; toutes ces compétences sont exprimées par la voie d'arrêtés, susceptibles de recours devant le tribunal administratif.

– Il est responsable de l'exécution et de la publication des lois et des règlements.

– Il est chargé de l'exécution des mesures de sûreté générale.

– Il doit assurer les fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois.

Mais le Maire est aussi et surtout un agent de la Commune ; il est le pouvoir exécutif du Conseil Municipal (il est l'exécutant de ses délibérations). Il est alors sous double contrôle : celui de son Conseil Municipal et celui du Préfet. Sur ce point, il ne se distingue pas des autres autorités du pays. Cela ne signifie pas que son autorité est réduite : il détermine la politique de la Commune et présente les mesures qui l'accompagnent devant le Conseil Municipal.

Enfin, le Maire dispose d'un pouvoir de police administrative ; ce pouvoir est le lieu d'un contentieux administratif abondant. En effet, les mesures de police administrative doivent respecter le triptyque classique ordre-sûreté-salubrité publics : le Maire peut prendre en main les dossiers de nettoyage des trottoirs, du bruit dans les rues, des animaux errants... Chaque année, les tribunaux administratifs et les Cours et Conseils d'Etat rendent des décisions concernant ces pouvoirs. Les mesures du Maire doivent revêtir deux caractéristiques : (1) elles ne doivent être ni générales ni absolues et (2) elles doivent obéir à un principe de proportionnalité quant aux circonstances qui motivent leur application. + Polices administratives spéciales : police rurale, police des ponts, police des cimetières...

§3 - Répartition des compétences entre Maire et Conseil Municipal

Souvent une question subtile. Le Maire est responsable de la gestion du patrimoine domanial de la Commune ; quand des biens doivent être loués à des tiers, c'est lui qui signe le contrat de location mais c'est le Conseil qui décide du montant : il y a concours de décision entre les deux organes.

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§4 – La Municipalité : les Adjoints au Maire

Ils n'existent que parce qu'ils ont une délégation de pouvoir dont le maire fixe seul les limites ; régulièrement il y a des contentieux administratifs à ce sujet. La délégation est une signature du maire donnée à un adjoint pour un domaine. Elle peut être retirée à tout moment.

Dans les faits, selon la taille des agglomérations, les adjoints ont un champ de compétence : secteur d'activités (associations, sport, culture, aides sociales...). Le Premier Adjoint dispose d'un rôle de « Maire bis » et dispose à ce titre des compétences les plus étendues.

Section 2 – Les compétences de la Commune

§1 – Compétences propres des Communes

Il y a une égale juxtaposition des collectivités territoriales existant en droit : il n'y a pas de tutelle entre les CT, même d'ordre différent. Chaque CT s'est vue attribuer un domaine spécifique d'intervention depuis la loi du 2/03/82 ; ainsi, chaque CT est plus ou moins spécialisée. Une loi du 13/08/04 a finalisé cette répartition des compétences.

La Commune est l'échelon territorial est le plus richement doté. C'est le résultat de l'Histoire.

– Dans le domaine de l'éducation, la Commune a des responsabilités quant aux écoles maternelles et primaires.

– Dans le domaine de l'équipement, le Maire est en charge de la police des ports et doit concilier cette compétence avec celle de gestion du domaine public maritime.

– Dans le domaine de la planification urbaine et de l'urbanisme la Commune dispose des plus grandes compétences. C'était un pari risqué en 1982-83 : on redoutait la proximité de la construction avec les usagers. Finalement, il n'y eut pas de graves problèmes de collusion. Pendant un certain temps, les services de l'Etat ont en effet accompagné la mise en œuvre de cette réforme. Aujourd'hui les Maires ont la responsabilité du Plan Local d'Urbanisme (PLU), inventaire des différentes zones et parties du territoire Communal qui répartit la vocation de chacune. Contentieux liés : pour les permis de construire, qui présentent des intérêts matériels évidents...

– L'aide économique fait également partie des compétences de la Commune. Mais cette question est marginale : l'aide au sens strict relève plus de la Région. Mais les Communes ont avec elles une histoire riche d'interventionnisme économique et social. À partir des années 1930 on a parlé de « socialisme municipal ». Prise en main directe de certaines

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activités commerciales liée à la désertification rurale (80% C a moins de 2k habitants). CE 30/05/1930 : une Commune peut créer un service public municipal.

– Enfin, le Maire et la Commune sont des autorités compétentes dans le domaine agricole ; le remembrement agricole a vu le jour dans les années 1960 et avait pour but de réunir des parcelles dispersées en vue de rationaliser l'exploitation agricole.

§2 – Coopération inter-communale

Ces compétences propres d'une Commune sont si étendues qu'elles ne pouvaient pas être exercées par les communes seules ; c'est la raison pour laquelle s'est développé en France un processus de coopération inter-communale. Ce n'est pas un processus récent ; il a vu le jour sous la IIIème République (22 mars 1890) puis s'est développé sous les IVème et Vème Républiques (1955 : apparition des syndicats mixtes, permettant aux Communes de s'associer aux Départements etc. / 1959 : création des Syndicats Inter-communaux à Vocation Unique, SIVU, puis des SIVOM – orientation multiple).

C'est également dans ce cadre que l'on créa les Districts durant les années 1960-70. 1966 : Communautés Urbaines, qui permettent aux grandes villes ayant grossi en taille et rejoignant à leurs frontières d'autres communes, de former des pôles communaux de partage d'actions et de compétences. Pour désengorger les grandes agglomérations on fonde en campagne des villes nouvelles (10 juillet 1970, loi sur les villes nouvelles).

En 1995, loi portant sur la création de pays : créer des zones qui soient principalement des zones d'activité économique pour développer le tourisme ou mettre l'accent sur la personnalité de plusieurs communes formant ce pays. Projet n'ayant pas reçu un succès très grand. 1997-2002 : loi Chevènement qui ne laisse subsister que les structures les plus viables ; clarification des modalités de coopération inter-communale.

Outils de coopération inter-communale

SIVU depuis longtemps. (1) Communautés de Communes : rassemblement de Communes, surtout en zones rurales. (2) Communautés Urbaines, créées autour d'un Pôle. (3) Communautés d'Agglomération et Syndicats d'Agglomération Nouvelles. (4) Métropoles depuis 2010.

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CHAPITRE DEUXIÈME : LE DÉPARTEMENT

Une centaine en France (Mayotte : 101ème depuis 2010-2011) représentant 4000 conseillers généraux et près de 1000 vice-présidents. Le Département est une institution ancienne (1790), très rapidement placée au cœur de la gouvernance des affaires publiques dans la République. Mais il est toujours resté sous la tutelle du pouvoir central ; la loi Deferre de 1982 donna aux Départements leur autonomie. Les citoyens sont visiblement attachés à cet échelon territorial (cf. plaques d'immatriculation). C'est pourtant lui qui était dans le collimateur de plusieurs rapports préconisant sa suppression.

Le Conseil Général

Mode d'élection jamais changé depuis 1800 : élus pour 6 ans avec renouvellement par moitié tous les trois ans. Cette élection dans des départements subdivisés en cantons reflétait une certaine conception de la France.

Le CG adopte plusieurs types de décisions en séance : délibérations, avis et désignations. Tout conseiller général est présidé par un Président élu par ses pairs ; ses responsabilités sont lourdes. La décentralisation de 1982 a transféré aux départements un grand nombre de compétences dans des domaines très techniques et sensibles parmi lesquels :

– Gestion du domaine départemental. Les lois successives ont fait que, par exemple, l'essentiel du domaine routier en France est aujourd'hui géré par les départements.

– Action sociale. C'est le CG qui gère le RSA, la politique d'action pour la petite enfance, la famille, les personnes âgées et les handicapés.

– Domaine environnemental.

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CHAPITRE TROISIÈME : LA RÉGION

La Région a accédé à la qualité de CT le 2 mars 1982. Son organisation est identique à celle des autres CT avec d'une part une assemblée de délibération, le Conseil Régional, et d'autre part une instance exécutive.

Il y a toutefois dans la Région administrative plusieurs institutions consultatives existant, censées assister la décision régionale par l'apport de personnes représentant la société économique sociale et environnementale : c'est la différence entre la commune et le département au niveau des institutions. La Région est une construction complètement artificielle ; elle connaît des atermoiements au niveau du mode de scrutin interne. Le CR est présidé par un Président et comporte des vice-présidents. Il est assisté d'un Conseil Economique, Social et Environnemental Régional dont la composition évoque l'ensemble des composantes susdites (rôle uniquement consultatif).

La Région est spécialisée dans son domaine d'action :

– L'économie est son terrain de prédilection. Illustration : « contrats de plan », entre l'Etat et la Région.

– L'aménagement du territoire et l'environnement. Des lois récentes (Grenelle 2009, 2010) ont donné des compétences précises à la Région dans des domaines comme la création de réserves naturelles dans l'élaboration de schémas d'aménagement du territoire.

CHAPITRE QUATRIÈME : LES STATUTS TERRITORIAUX PARTICULIERS

Nous sommes en République décentralisée. Cela n'empêche pas de constater des particularités locales très affirmées, en Métropole ou en Outre-Mer.

Il y a en Métropole des particularités locales : exemple des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle. Exemple de la Corse, aujourd'hui une Région ou deux Départements, soumise sur bien des points à des lois locales. Agglomérations de Lyon, Paris, Marseille.

En Outre-Mer : territoires parfois très éloignés, ne représentant globalement que 4% de la population de la République. On y trouve le poids de l'histoire. Territoires ultra-marins : les « Quatre Vieilles », restes des anciennes colonies d'Amérique (Guadeloupe, Martinique, Guyane) et Île de la Réunion, la Nouvelle Calédonie (qui n'est pas une CT), Saint-Pierre et Miquelon, les Terres australes et antarctiques françaises, Polynésie française (Collectivité d'Outre-Mer, 2004 ; on y reconnaît un ordre juridique particulier, les lois de pays).

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PARTIE 5 : LES INSTITUTIONS DE CONTRÔLE

Notre administration est soumise au principe de légalité ; pour le faire respecter, il existe des institutions de type très divers. Tous les contrôles n'ont pas la même portée. Au delà des contrôles institutionnalisés, etc. il existe le contrôle de la presse, qui n'est pas organisé.

CHAPITRE PREMIER : LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS

L'administration se contrôle elle-même et ce depuis longtemps ; les corps d'inspection ont vu le jour dans notre administration dès la IIIème République. Mais il ne faut pas résumer le contrôle administratif aux seuls corps d'inspection dont on va traiter ici. Le contrôle interne s'exerce au quotidien à travers deux grandes modalités de fonctionnement de l'administration : le pouvoir hiérarchique et le pouvoir de tutelle.

Les corps d'inspection

Ils constituent une partie de la haute fonction publique française. Corps réservé aux mieux classés de la sortie de l'ENA : inspection des Finances, très prestigieuse et à vocation ministérielle. Autres corps d'inspection : éducation nationale, défense...

Certains corps d'inspection ont fait l'objet ces dernières années de critiques très vives ; dans la main du pouvoir gouvernemental et en vertu du pouvoir de nomination du pouvoir exécutif, on pouvait laisser des postes d'inspection donnés à des personnes ayant connu des déboires électoraux, ou simplement disposant d'affinités avec le pouvoir.

Les corps d'inspection disposent d'importants pouvoirs : audition des fonctionnaires, communication des documents importants et dossiers... ils ne disposent pas eux mêmes d'un pouvoir de sanction, ils sont en charge d'enquêter et de rendre leurs conclusions au pouvoir politique.

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CHAPITRE DEUXIÈME : LES CONTRÔLES PARLEMENTAIRES

C'est l'une des fonctions du Parlement de contrôler le pouvoir exécutif. Cette fonction se mêle parfois à celle de législation. Ce contrôle parlementaire s'opère de plusieurs moyens :

– Les commissions législatives. Permanentes, à l'Assemblée, au Sénat (cf. cours droit constitutionnel). Elles ont une structure interne (Président, Vice-Président, Rapporteur) et jouent un rôle majeur lors du processus législatif.

Sur le service public, elles ont des pouvoirs très importants : audition de toute personne dont le témoignage serait utile, droit de faire communiquer par les administrations les documents nécessaires... Toutes les commissions sont publiques et leurs séances sont retransmises directement sur internet.

– Les élus peuvent adresser une question aux Chambres. Les questions sous la Vème République n'ont aucune conséquence d'ordre juridique. Le juge peut néanmoins considérer que la réponse ministérielle est une doctrine juridique. Il n'est pas lié par les réponses, mais peut les prendre en compte.

Les réponses sont faites le plus souvent par le cabinet du ministre, mais pour les plus importantes leur rédaction est une œuvre du SGG.

CHAPITRE TROISIÈME : LES CONTRÔLES JURIDICTIONNELS

L'administration française est soumise au contrôle du juge. Nous avons en France une loi des 16 et 24 août 1790 qui précise que les fonctions judiciaires sont séparées des fonctions administratives : « les juges ne pourront à peine de forfaiture troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs ni citer devant eux les administrateurs pour troubler leurs fonctions ».

On a longtemps appris aux étudiants en droit que le juge ne pouvait donner d'injonction à l'administration. Ce principe est aujourd'hui abandonné : il existe désormais un pouvoir d'injonction, parfois sous astreinte.

ConsCons 1987 : la justice administrative succède à la « justice retenue » : principe simple selon lequel juger l'administration c'est aussi l'administrer. Dans un système de « justice retenue », sous l'Ancien Régime, un Ministre était à la fois administrateur et juge. Mais sous la République, le Gouvernement et l'administration se développent ; on instaura alors la justice déléguée.

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Sous la IIIème République, dès le 24 mai 1872, on donna au Conseil d'Etat la compétence de la justice déléguée.

[…]

La difficulté du système est d'arriver à distinguer ce qui relève du juge judiciaire et ce qui relève du juge administratif ; on applique parfois à l'administration le droit privé, et parfois le droit public. Parfois, c'est la loi qui précise : loi de 1957 par exemple, suivant laquelle les dommages des véhicules de l'administration sont du ressort du juge judiciaire. Mais parfois le doute persiste.

C'est la raison pour laquelle on a en France une autre juridiction importante, le Tribunal des Conflits (« aiguilleur des compétences »). Il est né en 1872 et est présidé par le Ministre de la Justice ; en réalité, c'est une fiction, le Ministre ne préside qu'à titre honorifique.

Conflits de compétence de deux ordres : positifs et négatifs. Le danger est que le citoyen découvre son affaire non jugée car on ne sait à qui la confier. Conflit positif : deux juridictions se déclarent compétentes en même temps. Conflit négatif : aucune ne se déclare compétente.

Juge administratif → légalité et procès en responsabilité.

CHAPITRE QUATRIÈME : LA COUR DES COMPTES, JUGE FINANCIER

Création de l'Empire : 1807. C'est la mise en œuvre de l'article 15 de la DDHC de 1789 (la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration). La cour a, en vertu de réformes constitutionnelles importantes, une place dans la Constitution à l'article 47-2 : La Cour des Comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement […].

Mais la cour des comptes est aussi le juge financier de droit privé de toutes les instances ayant passé contrat avec le pouvoir public et/ou responsables d'une entreprise d'intérêt public.

[Loi du 13 décembre 2011 réforme le statut des chambres régionales des comptes et donne un ressort pluri-régional aux nouvelles chambres de façon à rationaliser les contrôles et à réaliser des économies de fonctionnement.]

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