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RECHERCHE – ACTION RAPPORT FINAL FORMATION INITIALE 53 ème promotion, 2013-2014 LA CONFIANCE DANS LES ORGANISMES DE SECURITE SOCIALE Membres du groupe de travail Frédéric BRIGAUD Vincent NICOLLE Pierre RAULT Hélène STACKLER Pauline STERDYNIAK (chef de projet) Directeur de recherche-action Philippe RENARD Directeur de l’Urssaf Ile-de-France
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RECHERCHE – ACTION RAPPORT FINAL
FORMATION INITIALE 53
ème promotion, 2013-2014
LA CONFIANCE DANS LES ORGANISMES DE SECURITE SOCIALE
Membres du groupe de travail
Frédéric BRIGAUD
Vincent NICOLLE
Pierre RAULT
Hélène STACKLER
Pauline STERDYNIAK (chef de projet)
Directeur de recherche-action
Philippe RENARD
Directeur de l’Urssaf Ile-de-France
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RÉSUMÉ
« Le modèle social français s’autodétrui(rai)t » estiment Yann Algan et Pierre Cahuc (2007) pour lesquels notre société se caractériserait par la « défiance ». La Sécurité social étant au centre de notre modèle social, se pose alors la question de l’existence d’une crise de confiance en ses organismes et, le cas échéant, de ses déterminants et des moyens pour y faire face.
La confiance se définit comme un sentiment d’assurance et de sécurité qui permet de se fier entièrement à quelqu’un ou à quelque chose. Dans le cadre de la Sécurité sociale, elle permet une plus grande compliance des cotisants et une plus forte adhésion aux messages de l’Institution qui visent à modifier les comportements en termes de prévention, d’insertion ou de diminution des dépenses.
Les différents entretiens menés pour l’étude auprès d’agents de direction de caisses nationales et locales ainsi qu’auprès d’autres parties prenantes ont montré que cette problématique était croissante avec la montée des mouvements de contestation et la crise économique qui pousse à justifier toutes les dépenses publiques.
En premier lieu, a été établi un état des lieux puis ont été identifiés les déterminants de la confiance. Ensuite, outre les entretiens menés, deux questionnaires ont été transmis au grand public et aux agents de direction des caisses de Sécurité sociale. Ils ont permis de déterminer le niveau de connaissance et de confiance des citoyens, et de comprendre l’approche des professionnels.
Le constat est celui d’une méconnaissance réelle du grand public mais aussi des élus locaux et nationaux peu au fait des questions relatives à la Sécurité sociale. Il peut expliquer une part de la crise de confiance dont souffre le système de Sécurité sociale ainsi qu’un vrai besoin de réassurance de la part des assurés. De plus, des réformes perpétuelles et un système instable et complexe achèvent de détourner les cotisants et les citoyens, créant une insécurité juridique importante. Par ailleurs, les assurés sociaux sont de plus en plus exigeants en matière de qualité de service. Si la satisfaction de tous est impossible, les OSS doivent permettre l’expression des situations d’insatisfaction et y répondre rapidement afin d’éviter la judiciarisation.
Ce travail permet la formulation de propositions pour maintenir ou réinstaurer un climat de confiance entre le système de Sécurité sociale et les citoyens/assurés. Notre étude estime que la connaissance du système de Sécurité sociale est une condition de la réinstauration de la confiance. En cohérence avec les propositions de l’Ucanss pour le 70ième anniversaire de la Sécurité sociale, elle propose une politique de communication et d’information ambitieuse afin de rendre plus visibles les actions des organismes pour le grand public et les élus. Ensuite, il importe, dans un système souvent vu comme complexe et mouvant, de sécuriser les acteurs en leur apportant simplification, explication et dialogue. Enfin, c’est en mesurant et se familiarisant avec les incompréhensions des assurés que l’Institution pourra agir et installer un véritable climat de confiance. Les organismes pourront notamment veiller à la bonne résolution des conflits naissants.
Cette recherche-actions a démontré la nécessité de la confiance pour le fonctionnement des organismes de Sécurité sociale et le besoin de sa prise en compte dans la gestion quotidienne des organismes afin de répondre au mieux aux attentes des assurés sociaux. La confiance est le gage d’un système de Sécurité sociale solidaire, institutionnalisé dès 1945, et que la société française souhaite, dans sa grande majorité, voir pérennisé.
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REMERCIEMENTS
Nous adressons des remerciements particuliers aux personnes suivantes ayant contribué par leur disponibilité et leurs conseils à l’aboutissement de cette recherche-action :
Notre directeur de recherche-action, Monsieur Philippe RENARD, Directeur de l’Urssaf Ile-de-France pour la qualité des échanges et le pilotage du projet ;
Monsieur Dominique LIBAULT, Directeur général de l’EN3S pour ses précieux conseils et le soutien de l’Ecole ;
Madame Agnès CARDINEAU, Attachée de direction à l’EN3S, pour sa grande disponibilité et son aide dans l’organisation des nombreux entretiens.
Nous tenons également à manifester notre reconnaissance à l’ensemble des personnes ayant accepté de répondre à nos différents questionnaires.
Enfin, un grand merci aux agents de direction de la Sécurité sociale, aux dirigeants de la fonction publique et du secteur privé, aux chercheurs rencontrés ces derniers mois. Tous ont accepté de nous accorder du temps afin de répondre à nos nombreuses questions et d’échanger librement autour de notre sujet de recherche.
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SOMMAIRE
RÉSUMÉ ............................................................................................................................... 2
REMERCIEMENTS ............................................................................................................... 3
SOMMAIRE ........................................................................................................................... 4
INTRODUCTION ................................................................................................................... 5
I. Etat des lieux............................................................................................................5
II. Définition du sujet .....................................................................................................6
III. Présentation de la problématique .............................................................................7
IV. Périmètre .................................................................................................................8
V. Hypothèses ..............................................................................................................8
VI. Méthodologie.......................................................................................................... 10
PARTIE 1 :LA CONFIANCE DANS LES OSS : ETAT DES LIEUX, CONSTATS, INITIATIVES .............................................................................................................................................11
I. La méconnaissance des OSS peut expliquer une remise en cause du système de Sécurité sociale. ................................................................................................................ 11
II. Le manque de sécurité juridique en matière sociale fragilise la confiance .............. 15
III. La gestion hétérogène et incomplète des insatisfactions pénalise la confiance ...... 19
PARTIE 2 : PROPOSITIONS POUR MAINTENIR OU ACCROITRE LA CONFIANCE DANS LES OSS ..............................................................................................................................28
I. Mettre en œuvre une politique de communication et d’information ambitieuse afin de rendre plus visibles les actions de la Sécurité sociale pour le grand public et les élus .. 28
II. Sécuriser les acteurs .............................................................................................. 34
III. Créer une chaîne de confiance .............................................................................. 37
CONCLUSION .....................................................................................................................42
SYNTHESE DES PROPOSITIONS ......................................................................................44
BIBLIOGRAPHIE ..................................................................................................................48
LISTE DES PERSONNES RENCONTREES ........................................................................51
ANNEXES ............................................................................................................................52
Annexe 1 : Analyse du questionnaire diffusé au grand public ............................................ 53
Annexe 2 : Analyse du questionnaire adressé aux organismes ......................................... 60
Annexe 3 : Les mouvements contestataires : expression d’une crise de confiance ou simple déni de solidarité ? ................................................................................................. 64
Annexe 4 : Confiance et politiques de communication ...................................................... 67
Annexe 5 : Une crise de confiance : la mise en place de l’ISU .......................................... 72
Annexe 6 : La lutte contre la fraude, une communication aux effets équivoques sur la confiance........................................................................................................................... 76
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INTRODUCTION
« Pendant longtemps, nous avons cru que l’extension continue de la dépense était la meilleure réponse aux risques sociaux. Nous devons reconnaître qu’elle n’y suffit pas. Pendant longtemps, nous nous sommes accommodés de la complexité et de l’inefficacité comme si elles étaient les contreparties nécessaires de la justice. Nous découvrons aujourd’hui qu’elles en sont les ennemies […] Si nous ne réformons pas profondément notre modèle social dans les années qui viennent, nous ne serons pas en mesure de faire face […] et nous minerons la confiance des citoyens en la pérennité et l’équité du système construit dans l’après-guerre.1 »
France Stratégie,
Quelle France dans dix ans ?
I. Etat des lieux
« Les Français sont attachés à un modèle (social) qui leur a apporté plusieurs biens essentiels : […] un système de santé de qualité, une bonne couverture des risques professionnels, la garantie d’un niveau de vie acceptable pour les seniors, un filet de sécurité contre la pauvreté. Mais ils constatent ses difficultés de financement, ils perçoivent ses ratés, et ils sont inquiets pour son avenir. »2
Près de 70 ans après sa fondation à la Libération, la Sécurité sociale souffre d’une remise en cause3. Malgré d’indéniables succès et les réformes engagées par l’Institution en matière de performance et d’efficience, force est de constater que la confiance des assurés sociaux dans le système s’érode. Ainsi, en septembre 2013, une majorité de Français se montrait sceptique quant à l’utilisation par les pouvoirs publics des fonds consacrés à la protection sociale et 71% des répondants estimaient même que ces dépenses étaient inefficaces4. Confirmant cette tendance, les résultats d’un récent sondage Acteurs publics/Ernst & Young (cf. supra), réalisé par l’Institut français de l’opinion publique (IFOP) pour l’Observatoire des politiques publiques, attestent de ce sentiment d’inefficacité de la dépense sociale. Ainsi, les interrogés attribuent principalement les difficultés de financement que rencontre le modèle social français aux gaspillages excessifs (68%) et au manque de contrôle et à l’insuffisance de la lutte contre les fraudes (60%).
Ce constat, entre défiance et inefficacité, résulte d’une conjonction d’éléments structurants. En premier lieu, les profondes transformations qui traversent nos sociétés contemporaines sont à l’origine d’un écart croissant entre la construction historique assurantielle du système de Sécurité sociale et ses objectifs de couverture toujours plus universelle des risques sociaux. Ainsi, les mutations du marché du travail dans le cadre de la mondialisation des échanges, le bouleversement de notre rapport au temps et au progrès technique, le repli individualiste et consumériste des citoyens ou encore les transformations démographiques sont autant de défis à relever pour la protection sociale5.
1 FRANCE STRATEGIE, Quelle France dans dix ans ? Rapport final, Paris : Ed. La Documentation française,
25 juin 2014, 232 p. Selon un sondage Ifop pour Ernst & Young et Acteurs publics en date du 29 septembre 2014 : « 77% des Français s’accordent sur la nécessité de le préserver, parce qu’il fait partie de l’identité de la France. » 2 FRANCE STRATEGIE, ibid., p. 63
3 Ifop pour E&Y et Acteurs publics, 29 septembre 2014 : « 55 % des Français estiment que le modèle français est
devenu coûteux et inefficace, ce qui invite 69 % des répondants à vouloir le réformer, le redimensionner, quitte à réduire les prestations ou le champ de ceux qui en profitent. ». Voir également, CREDOC, Le modèle social à l’épreuve de la crise, baromètre de la cohésion sociale 2014, 1
er octobre 2014, 77p.
4 Sondage Ifop pour Acteurs publics « Les Français et la protection sociale », 9 octobre 2013.
5 DAMON. J., « Changements démographiques et sécurité sociale. Défis et opportunités », Informations sociales,
2014/3 n° 183, p. 92-101.
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La défiance est alimentée par la trajectoire financière dans laquelle s’inscrit la Sécurité sociale depuis de nombreuses années. Bien documenté et abondamment médiatisé, le « trou de la Sécu » fait naître des incertitudes quant à la soutenabilité du financement du système et donc sa pérennité. Ainsi, selon un sondage IFOP de septembre 2013, Les Français et la protection sociale, seuls 28 % des personnes interrogées font confiance à la protection sociale pour offrir une retraite convenable aux personnes âgées. Le constat est proche s’agissant du risque maladie et en particulier des soins de ville dont la part remboursée par l’assurance-maladie obligatoire a reculé (notamment en raison de la moindre prise en charge de certains médicaments et dispositifs médicaux ou encore de la mise en place de franchises) avant de se stabiliser6 (env. 76%). Plus récemment, la modulation des allocations familiales est venue renforcer le sentiment d’un système moins généreux car en prise avec des difficultés de financement. Par ailleurs, les « réformes »7 successives engagées par les pouvoirs publics dans le but « de faire évoluer la Sécurité sociale pour garantir sa pérennité »8 se sont révélées peu lisibles et insuffisantes. Ces dernières se sont régulièrement limitées à de simples ajustements, des réorganisations sans incidence structurelle et dont les effets sont majoritairement différés dans le temps. En outre, la question du financement se pose avec d’autant plus d’acuité en raison du contexte de crise économique, de dégradation de la compétitivité et plus largement de déficit chronique des finances publiques. Dès lors, le système de solidarité semble avoir atteint ses limites9.
« Plus encore que de son équilibre financier, le système français de Sécurité sociale semble être à la recherche de sa propre signification et éprouver quelques difficultés à se situer par rapport aux perspectives modernes »10 comme le remarquait déjà J.-J. Dupeyroux en 1960. En effet, la question de la perte de sens tant en termes de « signification » que de « direction » est fondamentale dans le constat de défiance à l’égard de la Sécurité sociale. La multiplication des acteurs, des dispositifs, ainsi que la complexité de leur conception, nuisent à la lisibilité et à la compréhension. En parallèle, la montée en puissance de la lutte contre la fraude, de la lutte contre le non-recours aux droits par les assurés sociaux ou encore des impératifs de simplification ou d’ajustement des comptes sociaux montrent les difficultés et les injonctions paradoxales dont souffre le système.
Complexe et peu lisible, le système de Sécurité sociale peine à susciter la cohésion sociale dans une société individualiste et stressée par la crise. « N’ayant plus confiance dans les institutions et leur capacité d’infléchir le réel, inquiets des risques de déresponsabilisation du modèle social et valorisant la liberté et l’autonomie individuelle, les Français tendent […] à s’affranchir du collectif pour ne compter que sur eux-mêmes. »11 Face à ce « déni de solidarité » (D. Tabuteau), il est essentiel de parvenir à restaurer la confiance du plus grand nombre dans les organismes de Sécurité sociale.
II. Définition du sujet
Bien qu’intuitive et essentielle, la notion de confiance est complexe à définir, en particulier parce qu’elle est souvent étudiée au prisme de différentes disciplines comme la philosophie, l’économie ou encore le développement personnel. La confiance est un phénomène multidimensionnel12 et hétérogène comme le rappelle le Centre de recherches politiques de
6 DREES, « Les comptes de la santé 2013 », septembre 2014.
7 Sondage », Viavoice pour le CISS, « Les perceptions des français sur les évolutions du système de santé »,
1er
octobre 2010 : pour 43% des Français : une réforme a avant tout vocation à diminuer les taux de prise en charge. 8 BERTRAND X., L’esprit de réforme dans la Sécurité sociale à travers son histoire, 16 novembre 2005, Discours
de clôture prononcé à l’occasion du 60ème
anniversaire de la Sécurité sociale. Cité in Bec C., La Sécurité sociale, Une institution de la démocratie, Paris : Gallimard, 2014, 336 p. 9 Enquête Publicis consultants France pour l’Ucanss, « Identité vécue et perçue : Synthèse des enquêtes internes
et externes », 5 juin 2012. 10
DUPEYROUX, J.-J « La Sécurité sociale au carrefour », Droit social n°5, 1960, p. 662 11
CREDOC, « Début 2014 : Ne compter que sur soi », Note de conjoncture sociétale, avril 2014 12
HARDIN R., Trust and Trustworthiness, 2004, 256 p.
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Sciences Po (CEVIPOF)13, qui, chaque année, établit un baromètre de la confiance des Français.
Tout d’abord, il convient de distinguer la confiance de la foi et de la certitude. En effet, si l’étymologie est trompeuse (du lat. confidentia ou cum-fides, la « foi »), la confiance n’est pas la foi. Quand la foi postule l’abandon du libre arbitre, la confiance se traduit par un exercice de volonté. La confiance n’est pas non plus synonyme de certitude, d’assurance ou de crédibilité mais peut se définir comme une présomption de fiabilité dans la conduite des relations humaines. En d’autres termes, il s’agit de présumer qu’un engagement sera tenu. Cela appelle un sentiment de sécurité14 mais également une dimension de risque (la confiance peut être trahie) et de vulnérabilité. En effet, l’individu accordant sa confiance se place dans une situation incertaine dans laquelle il devient tributaire du dépositaire de cette confiance15 qu’il s’agisse d’un individu, d’un groupe ou d’une institution.
La confiance dans les institutions a fait l’objet de nombreuses critiques et analyses16. S’il est majoritairement admis que seuls les acteurs individuels peuvent être objets de confiance, les règles et les lois ne s’appliquent pas sans l’existence d’institutions permettant de garantir la confiance17. Pour le politologue allemand Claus Offe, ce sont les idées normatives incorporées dans les institutions qui produisent la relation de confiance entre les citoyens18. Parmi ces idées en mesure d’engendrer de la confiance dans les rapports sociaux, il identifie deux valeurs : la vérité (au sens de « dire la vérité » mais aussi de « tenir ses promesses ») et la justice (au sens de faire preuve d’équité et de neutralité mais également de s’en prendre aux inégalités en visant la solidarité). « Si les institutions échouent à honorer concrètement les valeurs et les idées normatives censées les fonder et guider leurs pratiques, elles cessent de faire sens. »19 Ainsi, les institutions bénéficient d’une confiance préalable du fait de leur participation à la construction d’un ordre social (à plus forte raison la Sécurité sociale20). Toutefois, cette adhésion dépend par la suite de leur capacité à satisfaire (ou ne pas décevoir) les attentes des citoyens.
III. Présentation de la problématique
La France est un pays où la confiance sociale est structurellement faible et où les institutions souffrent de constantes remises en cause21. La Sécurité sociale fait figure « d’exception française » et jouit d’un attachement fort22. Pour autant, elle n’échappe pas aux critiques et des mouvements de contestation et d’incitation à la désaffiliation se font jour ou s’amplifient. Ainsi, « à la suite d’un arrêt de la CJUE (CJUE, 3 octobre 2013, BKK Mobil Oil Körperschaft des öffentlichen Rechts contre Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs eV), il a été constaté au quatrième trimestre 2013 une recrudescence de la remise en cause du caractère monopolistique de l’Institution Sécurité sociale » 23(cf. annexe relative aux
13
CEVIPOF, La confiance dans tous ses états, les dimensions politique, économique, institutionnelle, sociétale et individuelle de la confiance, 2011 14
GROS F., Le Principe Sécurité, Paris : Gallimard, NRF Essais, 2012, 304 p. 15
GIDDENS A., Les conséquences de la modernité, Ed. L’Harmattan, 1990, 192 p. 16
QUERE L., « Les « dispositifs de confiance » dans l'espace public », Réseaux, 2005/4 no 132, p. 185-217. 17
Cette idée avait notamment été esquissée par T. Hobbes dans Le Léviathan, dès 1651. 18
OFFE C., « Les institutions sont dotées d’un esprit, d’un ethos, d’une théorie morale implicite, d’une idée directrice ; elles incorporent une conception de la manière préférée de vivre en communauté. Ma thèse est que c’est cette signification normative implicite des institutions, et la plausibilité morale que je suppose qu’elle aura pour les autres, qui me permet de faire confiance à ceux qui sont impliqués dans les mêmes institutions. » in Democracy and Trust, Cambridge University Press, 1999, p. 42 -87. 19
QUERE L., op.cit., p. 201 20
BEC C., op. cit. 21
Sondage BVA pour France Stratégie et le Service d’information du gouvernement, octobre 2013 : « 67 % des Français se déclaraient pessimistes pour l’avenir de la France à horizon de dix ans. » 22
Etude LH2, « Baromètre Santé : les français, la santé et l’argent, 5ème vague », novembre 2010 ou encore sondage TNS Sofres « Le pacte social français, regards croisés Grand Public / sénateurs », septembre – novembre 2009. 23
ACOSS, « Sécurisation juridique », Rapport annuel thématique 2013, juillet 2014, p. 20. Voir également annexe 3.
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mouvements contestataires). Bien que minoritaires, ces opinions et pratiques (mise à disposition d’un « kit de désaffiliation », refus de se conformer à la législation sociale, non-paiement des cotisations dues) sont illégales24. Cependant, en raison de leur fort écho dans les médias ou sur les réseaux sociaux, elles viennent mettre à mal la solidarité nationale. En outre, ces critiques ciblant le coût, l’efficacité ou encore la soutenabilité du système ont des effets délétères sur la confiance globale en la Sécurité sociale. Dans ce contexte, le renforcement de la confiance est fondamental pour la pérennité du système de Sécurité sociale.
Un haut niveau de confiance est également nécessaire pour renforcer l’adhésion aux messages institutionnels à caractère éducatif, préventif ou favorisant une meilleure utilisation de notre système. En effet, dans un contexte financier très contraint, il apparaît essentiel que les assurés sociaux recourent à la Sécurité sociale à bon escient et que les cotisants se comportent de manière compliante. Dès lors, la confiance vient renforcer la portée des obligations réglementaires et des actions de contrôle comme instrument de régulation du système de Sécurité sociale. A titre d’exemple, la confiance dans l’Assurance maladie pourrait encourager une meilleure acceptation par la population des médicaments génériques dont le service médical rendu (SMR) est identique à celui de princeps pour un coût moindre.
Ce travail vise donc à identifier les déterminants de la confiance et à comprendre à quelles conditions les assurés sociaux et les cotisants font confiance à la Sécurité sociale. En effet, alors que « le manque de confiance — confiance entre citoyens, confiance envers les institutions, confiance dans l’avenir — atteint des sommets […] [nos institutions de la protection sociale] semble[nt] mal équipé[es] pour répondre à une crise de « confiance », une notion difficile à manier en termes de dispositifs publics. Comment en effet « produire » un sentiment collectif qui est justement la précondition d’un projet commun ou, au mieux, un résultat indirect d’une action publique bien menée ?25 »
IV. Périmètre
Le périmètre de notre étude se limite aux organismes locaux en tant qu’opérateur des politiques publiques sociales. La distinction entre l’opérateur et les politiques que les pouvoirs publics ont entendu lui confier n’est pas aisée. En effet, l’opérateur est à l’origine d’initiatives qui lui sont propres et qui témoignent de sa capacité à se dégager des marges de manœuvre qu’il ne faut pas occulter (ex : la mise en place d’offres de service attentionnées comme SOPHIA ou PRADO par l’Assurance maladie, le CESU ou le TESE par la branche recouvrement, etc.). Cependant, il convient de circonscrire aussi souvent que possible l’analyse aux caisses locales afin de proposer des solutions opérationnelles visant à rétablir et renforcer le lien de confiance qui les unit tant aux assurés sociaux qu’aux cotisants.
V. Hypothèses
Afin de formuler des préconisations relatives au maintien et au renforcement de la confiance dans les organismes de Sécurité sociale (OSS), il est nécessaire d’identifier les déterminants fondant cette confiance. Conformément au périmètre d’étude défini, certaines variables dites « exogènes » – c’est-à-dire celles sur lesquelles les caisses locales de Sécurité sociale n’ont que peu d’influence – sont abordées à titre secondaire. Ainsi, le contexte économique actuel, les problèmes de soutenabilité des comptes sociaux ou encore les politiques publiques à la
24
Comme le rappelle la Direction de la Sécurité sociale ou encore la Cour de Cassation Cass. Civ. 2e, 25 avril 2013, n°12-13.234. Par ailleurs, sur son site internet, le RSI a ajouté un encart dédié à la question de la désaffiliation et destiné à mettre en garde les personnes tentées de quitter illégalement la Sécurité sociale (rappel du principe de solidarité nationale, de la logique d’ouverture de droits au travers les cotisations et contributions sociales mais aussi des sanctions pénales encourues). 25
PADIS M.-O., Retrouver la mobilité sociale, Contribution publique pour le Rapport Quelle France dans 10 ans ? 2014.
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main du législateur (ou du pouvoir réglementaire s’agissant de leur mise en œuvre) ont une incidence directe sur la confiance dans les OSS sans que ces derniers n’aient d’emprise directe sur ces éléments. Pourtant, il revient aux OSS de prendre en compte les contraintes auxquelles ils sont confrontés dans la mise en œuvre du service public. Afin de proposer des améliorations concrètes, il convient de ne pas s’abstraire de ce contexte complexe.
Une première approche des déterminants de la confiance a souligné l’intérêt des travaux d’Inès Chouk et Jean Perrien (Les déterminants de la confiance en marketing : panorama, questions en suspens et pistes de recherche) ainsi que ceux de Héla Chérif-Benmiled (La confiance en marketing, 2012).
Ces chercheurs et universitaires, professeurs en gestion, ont identifié de nombreux facteurs permettant d’établir une relation de confiance que H. Chérif-Benmiled a regroupés en trois familles de variables :
les variables propres à une entreprise ;
les variables relatives aux « partenaires » ou aux acteurs externes à l’entreprise ;
les variables résultant de la relation entre une entreprise et les acteurs externes.
Ces modèles sont utilisés dans le domaine du marketing et des entreprises privées lucratives. Ils ne sont donc pas applicables ou transposables comme tels aux organismes de Sécurité sociale. L’idée est donc de bâtir une réflexion sur le fondement de ces apports théoriques en les adaptant à notre sujet d’étude. Dès lors, certaines sous-variables n’étant pas applicables aux OSS, elles ont été écartées tandis que d’autres déterminants de la confiance propres aux OSS et absents du modèle font l’objet d’analyse.
Le schéma ci-après reprend les variables identifiées dans le cadre des travaux de H. Chérif-Benmiled:
CONFIANCE
Variables relatives aux OSS :
- communication - qualité de service
- réputation
Variables relatives aux assurés sociaux et
partenaires : - connaissance
- expérience antérieure - valeurs communes
- indépendance
Variables relatives à la relation :
- satisfaction - prévisibilité
- stabilité
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VI. Méthodologie
L’étude comporte deux phases : d’une part, la formulation des hypothèses, d’autre part, la construction de recommandations.
Phase d’élaboration des hypothèses
Cette première partie a consisté en une revue de littérature scientifique sur l’économie de la confiance et sur le marketing26. Les sondages et études sur la satisfaction des assurés
sociaux et sur l’efficacité de la Sécurité sociale ont également été analysés. Enfin, des entretiens avec des personnes ressources ont permis de confronter et vérifier les hypothèses retenues.
A l’issue de cette première phase recherche, une note de cadrage a été produite.
Phase de test des hypothèses et de construction des préconisations
A la suite de cette première étape, des entretiens ont été conduits afin d’identifier les problématiques relatives à la confiance, recenser les dispositifs existants et les pratiques innovantes au sein des organismes de Sécurité sociale ou encore s’inspirer des actions mises en place dans d’autres organisations.
Les entretiens27 menés peuvent être rassemblés au sein de quatre groupes d’interlocuteurs :
les agents de direction de caisses locales ou nationales ; des responsables d’administration publique, d’entreprises publiques ou privées ; des élus nationaux et locaux ; des représentants d’institutions ou d’organisations potentiellement critiques à
l’endroit de la Sécurité sociale.
Enfin, deux questionnaires28 ont été élaborés. Le premier était destiné aux agents de direction des organismes de Sécurité sociale. Il visait à mesurer l’importance de la confiance pour les OSS, à recenser les dispositifs existants et à identifier les points d’amélioration. Le deuxième a été diffusé auprès du grand public par courriel et sur les réseaux sociaux afin d’appréhender la connaissance générale de la Sécurité sociale, de sonder les causes d’insatisfaction, de constater la confiance portée aux organismes et d’établir des liens entre ces différentes variables.
NB : ces questionnaires ont été élaborés et analysés avec le plus grand sérieux, cependant, l’échantillon des répondants bien qu’important demeure trop réduit pour prétendre à une parfaite représentativité.
26
Cf. bibliographie. 27
Cf. liste des personnes auditionnées. 28
Voir l'analyse complète des questionnaires présentés dans l’annexe 1 et 2.
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PARTIE 1 :LA CONFIANCE DANS LES OSS : ETAT DES LIEUX, CONSTATS, INITIATIVES
Suite à nos travaux préparatoires, nous avons retenu trois ensembles de variables. Tout d’abord, la faible connaissance qu’ont le public et les élus de l’histoire, de l’organisation et de la gestion de la Sécurité sociale explique en partie la défiance envers nos organismes (I). Par ailleurs, l’insécurité juridique, due aux nombreuses réformes, sur laquelle les organismes locaux ont peu d’influence mais qui impacte fortement la confiance des entreprises (II). Enfin, malgré le lien entre satisfaction et confiance, les organismes de Sécurité sociale négligent la gestion des insatisfactions (III).
I. La méconnaissance des OSS peut expliquer une remise en cause du système de Sécurité sociale.
La Sécurité sociale est un ensemble d’institutions protégeant les individus, quelles que soient leurs ressources, contre la survenance de risques sociaux identifiés : la vieillesse, la maladie, les accidents du travail et les maladies professionnelles ou encore les charges de famille. Elle répond donc au besoin de sécurité des citoyens en mutualisant la prise en charge de risques. Elle pallie ainsi les incertitudes économiques dues à la possible réalisation d’un risque.
Aussi, les citoyens devraient considérer la Sécurité sociale comme un avantage, une chance. Or, aujourd’hui, les Français ne l’appréhendent pas de cette manière. Comme le disait Simone Veil lors d’un colloque organisé à l’occasion du 60ème anniversaire de la Sécurité sociale, en 2005, « La Sécurité sociale c’est le quotidien, une chose tellement présente qu’on n’y pense pas » [et qui] « apparaît banal, acquis, allant de soi [alors qu’elle] reste aujourd’hui dans le monde totalement exceptionnelle »29.
Selon le Larousse, la connaissance est le fait de comprendre, de connaître les propriétés, les caractéristiques et les traits spécifiques de quelque chose. S’agissant de la Sécurité sociale, force est de constater le manque de connaissance du fonctionnement et du rôle des organismes locaux de Sécurité sociale. Une part de l’explication peut résider dans une communication longtemps négligée et sans doute encore trop modeste à l’heure actuelle.
Les résultats du questionnaire, réalisé dans le cadre de cette recherche-action30 et ciblé grand public, rappellent toutefois que le bon niveau de confiance global dans les organismes : 88 % des personnes interrogées ont une confiance, au minimum, assez élevée. Il n’y a pas de différence notable relative au niveau de confiance en fonction de l’âge, de la profession, du niveau de qualification.
Par rapport à d’autres administrations publiques, la confiance en l’Assurance maladie et les Caf est élevée. Ces dernières viennent tout de suite après la direction générale des finances publiques, laquelle occupe la première place. La confiance en l’assurance retraite est plus faible.
A. Un manque de connaissance global du système de Sécurité sociale
Un manque de connaissance est à souligner, tant du coté du grand public que du coté des élus en France. Il nous a semblé important de faire la différence entre ces deux types de population, notamment par rapport aux recommandations qui seront proposées. A noter néanmoins que des efforts notables ont déjà été réalisés par les organismes de Sécurité sociale en matière d’accessibilité, d’accompagnement des publics, de communication et d’information. Il s’agit, par exemple, des rendez-vous des droits et rendez-vous RSA dans
29
VEIL S., discours d’ouverture du colloque organisé à l’occasion du 60ème
anniversaire de la Sécurité sociale le 3 octobre 2005. www.securite-sociale.fr/IMG/pdf/disc_veil.pdf 30
Cf. annexe 1.
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les Caf ; des entretiens information retraite dans les Carsat ; de l’accueil sur rendez-vous pour privilégier l’étude du dossier en amont et personnaliser l’échange ; des télé-services et dématérialisation avec le compte Ameli, le site Caf.fr ou encore lassuranceretraite.fr.
Un manque de connaissance du système de Sécurité sociale par le grand public
Le questionnaire grand public réalisé dans le cadre de la recherche action visait à tester la connaissance du système de Sécurité sociale par la population. L’objectif a été de comprendre le lien entre connaissance et confiance dans le système de Sécurité sociale. En effet, si la confiance n’est pas la connaissance, il est certain que la connaissance encourage la confiance.
Les branches de la Sécurité sociale ne sont pas identifiées par le grand public qui ignore qu’elles forment un bloc homogène
Les résultats du questionnaire confirment un manque de connaissance du système de Sécurité sociale par le grand public. Si l’Assurance maladie est bien identifiée, presque un tiers des sondés écarte la branche retraite et la branche famille de la Sécurité sociale. Les Urssaf le sont par un peu plus de 40 % des personnes interrogées. Enfin, la frontière entre les Conseils généraux et les organismes de Sécurité sociale n’est pas claire pour 15 % de l’échantillon.
Ni l’âge ni le niveau de qualification n’a de relation avec la connaissance de la Sécurité sociale.
L’existence de trois branches couvrant les « risques » famille, maladie, vieillesse ainsi que d’une quatrième branche en charge du recouvrement des cotisations sociale est peu connue.
A noter aussi que le terme « Sécurité sociale » est souvent résumé à l’Assurance maladie, que ce soit par le grand public mais aussi par les agents des caisses eux-mêmes.
Par ailleurs, la Sécurité sociale est souvent assimilée aux administrations publiques. Le questionnaire montre que plus de la majorité des sondés pense que les agents de la Sécurité sociale sont fonctionnaires. Les retraités se distinguent, 72 % d’entre eux pensent que les salariés des OSS sont fonctionnaires, ainsi que 60 % des employés. Il y a peu de différence selon les niveaux de qualification qui n’expliquent donc pas la méconnaissance du système de protection sociale.
Les valeurs de la Sécurité sociale ne sont pas mises en avant et ne semblent pas être complètement appréhendées par le grand public
Les valeurs de la Sécurité sociale sont celles de solidarité, d’équité et de justice sociale, entre autres. Les valeurs de solidarité et d’égalité ressortent assez fortement du questionnaire grand public. Apparaissent également, mais dans une moindre mesure, les questions de soutenabilité et de maintien du système.
Une comparaison31 a été réalisée à partir de sites internet d’entreprises privées telles que la GMF, la Poste, Danone, France Télécom, Eiffage, AG2R, Crédit Mutuel, Maaf, Crédit agricole, Carrefour, Casino, Darty.
Cette étude avait pour objectif d’analyser de manière non exhaustive les sites internet de plusieurs grandes entreprises françaises afin de dégager des tendances voire des singularismes en matière de communication « primaire ».
Notre étude a révélé que les entreprises privées s’appuient toutes sur des valeurs auxquelles leurs clients peuvent être sensibles. Elles n’hésitent pas à les afficher sur leur site
31
cf. annexe 4.
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internet, dans leur politique de communication. Elles utilisent cette communication autour de valeurs sociétales afin d’établir une relation de confiance avec leurs clients.
Force est aujourd’hui de constater que la Sécurité sociale, dont l’objectif même est de pérenniser les valeurs de solidarité, d’équité, de justice sociale, ne s’appuie nullement sur ces dernières qui la fondent et lui donnent un sens.
Le plan de communication présenté au Comex de l’Ucanss, le 12 mars 2014, repose sur le même constat en proposant de rendre visible la marque « Sécurité sociale ».
Une connaissance approximative des coûts de gestion et du financement des organismes de Sécurité sociale :
Les citoyens ont le sentiment que les coûts de gestion sont très importants alors qu’ils représentent 3% des coûts totaux ; ce qui est raisonnable pour toute structure publique comme privée.
Les résultats du questionnaire montrent que le coût de gestion de la Sécurité sociale est mal estimé. Pour 45 % des 18-24 ans, 37 % des employés et 57 % des chômeurs, les coûts de gestion de l’Assurance maladie sont supérieurs à 20 %. Les chefs d’entreprise sont 54 % à les estimer entre 10 et 20 %.
Le mode de financement des organismes de Sécurité sociale est lui-même très peu connu.
Une méconnaissance du rôle des administrateurs :
Conformément à l’esprit du programme du Conseil National de la Résistance (1944) et au Plan Laroque de 1945, les organismes sont confiés aux « intéressés eux-mêmes chargés par leurs représentants d’en assurer directement la gestion »32. Il revient ainsi aux organisations syndicales de représenter les « bénéficiaires » (qui sont également les contributeurs) au sein des OSS. Toutefois, rares sont les assurés sociaux qui connaissent l’organe appelé « conseil d’administration » ou « conseil » (dans la branche maladie) siégeant dans les caisses locales ou nationales. De la même façon, le rôle des syndicats, qui ont vocation à représenter les assurés dans ces instances, est ignoré. La connaissance, par les assurés sociaux, de leur représentation par des pairs pourrait améliorer leur relation avec les OSS. Cependant, l’expérience de session publique des conseils d’administration avait été menée sans beaucoup de succès.
Selon les résultats du questionnaire réalisé, 95 % des plus de 60 ans savent que des administrateurs siègent dans les OSS contre 50 % des moins de 25 ans. L’âge est très significatif à l’inverse du niveau d’étude. De même, la profession exercée influe fortement sur la variable car elle est connue par 96 % des retraités et 75 % des cadres contre 48 % des étudiants, ce qui est cohérent avec la remarque précédente sur l’âge.
Interrogés sur le rôle des administrateurs, 57 % des sondés pensent qu’ils n’ont pas une grande influence mais 77 % estiment qu’ils défendent les intérêts des assurés. Cependant, 55 % de notre échantillon les jugent non représentatifs.
Un manque de connaissance globale du système de la Sécurité sociale de la part des élus
Aujourd’hui, les élus, représentants des citoyens français et prenant part à la vie publique et législative, ne semblent pas avoir une large connaissance du système de Sécurité sociale.
En effet, des entretiens ont été conduits avec des députés et des maires afin de se rendre compte de leur niveau de connaissance, de confiance et des attentes qu’ils peuvent avoir en la matière.
32
Exposé des motifs de l’ordonnance du 4 octobre 1945 portant organisation de la Sécurité sociale.
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S’ils ne font pas partis des commissions d’affaires sociales, les élus ne sont pas ou peu contactés par les organismes de Sécurité sociale. D’après une étude effectuée pour l’Ucanss, 72% des élus interrogés considèrent qu’ils sont rarement informés des actions des organismes locaux. Un exemple est marquant, celui d’un maire étonné de n’avoir jamais eu de contact avec les organismes de Sécurité sociale bien que sa commune soit en charge d’un CCAS alors qu’il a reçu la visite d’EDF dès son élection.
Les élus regrettent aussi de ne pas avoir d’interlocuteur direct dans les organismes de Sécurité sociale.
Enfin, ils déplorent le manque de formation sur la Sécurité sociale et l’absence de relation avec les agents de direction des organismes. Une députée regrette le manque de pro-activité des OSS vis-à-vis des élus. Par comparaison, d’autres organisations ou entreprises invitent la députée à des réunions de présentation de leurs missions et de leurs offres de service. L’étude Ucanss montre que les élus ne perçoivent pas les OSS comme des employeurs modernes et attractifs.
B. Une défiance cristallisée autour de certaines problématiques fondamentales
La soutenabilité du financement en question
Depuis la fin des « Trente glorieuses » (J. Fourastié), le financement de la Sécurité sociale est sous tension. Malgré les apports de ressources fiscales complémentaires (CSG, ITAF etc.) ou la mise en place de dispositifs de pilotage de la dépense (ex : l’ONDAM) l’équilibre des comptes n’est toujours pas atteint. Du vieillissement de la population à la crise économique récente, nombreux sont les facteurs venus aggraver cet état de fait. L’accumulation des déficits vient poser explicitement la question de la soutenabilité du financement de la Sécurité sociale. Cette problématique trouve un fort écho médiatique et vient remettre en cause la confiance des assurés sociaux dans la pérennité du système. Les différentes réformes visant à adapter le financement de ce dernier (en matière de retraite et de maladie) ont rendu celui-ci moins généreux sans pour autant apporter de solutions durables comme en atteste l’accélération du rythme des réformes, ce qui renforce encore le sentiment de défiance. Concernant les retraites, par exemple, 89% des français se déclarent inquiets de son financement (dont 36% très inquiets) et 87% jugent qu’il s’agit d’un problème grave (IFOP, 2010).
Aussi, l’assuré social peut se demander à quoi servent ses cotisations. Dans la mesure où il existe un décalage temporel entre le versement des cotisations et l’exercice de droits sociaux (comme par exemple la retraite), il convient de rappeler le caractère solidaire, pérenne et l’utilité des cotisations afin de ne pas alimenter la défiance des assurés sociaux.
Un besoin de réassurance qui traduit la crainte des assurés sociaux quant au traitement de leurs situations individuelles
De nombreux assurés n’ont pas besoin de se présenter à l’accueil physique ou de multiplier les prises de contacts téléphoniques ou par l’intermédiaires des télé-services. Le phénomène constaté de réassurance traduit un état de précarité important. Les agents de direction interrogés dans le cadre de l’étude confirment que la crise économique s’est effectivement traduite par l’augmentation ce phénomène. Chouk et Perrien (2003) explique d’ailleurs que la dépendance a un effet négatif sur la confiance car l’interdépendance asymétrique donne le pouvoir à la partie dominante d’imposer des comportements et d’exercer des contrôles coercitifs.
Le phénomène de réassurance est aussi révélateur d’un manque de confiance des assurés sociaux à l’égard de l’Institution. Cette dernière est perçue comme ne pouvant pas apporter avec certitude une réponse satisfaisante et rapide.
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Le renforcement des mouvements anti-sécurité sociale :
Les mouvements de contestation33 de la Sécurité sociale (en particulier de son coût ou de l’obligation d’affiliation) comme le Mouvement de libération de la protection sociale (MLPS) sont aujourd’hui particulièrement présents dans l’espace médiatique. Leur regain d’audience est symptomatique de la remise en cause par des franges de la population du rôle et du fonctionnement de la Sécurité sociale.
La lutte contre la fraude sociale
Souvent mise en avant par les médias, la fraude sociale34 est un phénomène préoccupant particulièrement les assurés sociaux soucieux de l’équité, de l’intégrité et du juste caractère redistributif du système. Alors que le système de lutte contre la fraude a été considérablement renforcé et modernisé, il n’est pas connu du public encore trop souvent amené à conclure au mauvais fonctionnement des OSS lorsqu’un cas de fraude est détecté puis sanctionné. La moitié des personnes interrogées dans le cadre de la recherche-action pense que le montant des fraudes représente une part assez importante des prestations servies. De même, elle explique le déficit de la Sécurité sociale par l’existence de cette fraude.
L’idée est de faire prendre conscience aux citoyens que le nombre de fraudeurs identifiés croît mécaniquement avec un contrôle plus efficace. Se pose alors la question de la méthode pour communiquer sur les dispositifs de lutte contre les fraudes. Les agents de direction sondés sont assez partagés sur le sujet. Ceux issus de la branche du recouvrement sont 88 % à estimer que la communication sur la lutte contre les fraudes augmente la confiance dans les OSS contre 57 % de ceux travaillant dans une branche prestataire (Caf et Carsat). Quoi qu’il en soit, seul 20 % de notre panel grand public se souvient de la campagne de communication « Frauder c’est voler » sans que cela n’ait d’impact sur leur niveau de confiance dans les OSS ou dans leur estimation du niveau de fraudes.
La méconnaissance de la Sécurité sociale est renforcée par l’instabilité juridique qui caractérise aujourd’hui la législation.
II. Le manque de sécurité juridique en matière sociale fragilise la confiance
A. L’instabilité et la complexité de la norme sociale, sans cesse accrues, sont facteurs de défiance
Le droit de la Sécurité sociale est trop complexe et trop mouvant pour encourager la confiance des assurés sociaux et des cotisants
Le principe consacré de sécurité juridique35 constitue l’un des fondements de l’Etat de droit36. La stabilité et la prévisibilité de la norme permettent aux individus d’inscrire leur action dans un cadre juridique connu, s’accompagnant de droits et devoirs. La sécurité juridique implique, comme le rappelle le Conseil d’Etat, « que les citoyens soient, sans que cela appelle de leur part des efforts insurmontables, en mesure de déterminer ce qui est permis et ce qui est défendu par le droit applicable. Pour parvenir à ce résultat, les normes édictées doivent être claires et intelligibles, et ne pas être soumises, dans le temps, à des variations 33
cf. annexe 3. 34
cf. annexe 6. 35
« Provenant du latin « securus », signifiant « sûr », cette sécurité dont il est question renvoie à une chose à laquelle on peut légitimement se fier. L'adjectif « juridique » semble préciser « l'origine du danger, c'est-à-dire le danger venant de la règle de droit, soit-elle de nature législative ou réglementaire ou bien d'origine jurisprudentielle » in VENEL J., « La sécurité juridique du cotisant : bilan et perspectives », RDSS, 2014, p. 733 36 Conseil d’État, De la sécurité juridique, Rapport public annuel 1991 et Conseil d’Etat, Sécurité juridique et
complexité du droit, Rapport public annuel 2006, Paris, La Documentation française, 1991 et 2006.
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trop fréquentes, ni surtout imprévisibles »37. La sécurité juridique se définit donc par des exigences de stabilité, d’accessibilité et de prévisibilité.
Mais le « droit est devenu trop complexe : trop de règles, trop de lenteurs, trop d’incompréhension par les usagers. Cette complexité du droit […] a été fréquemment dénoncée mais n’a guère été combattue »38. Bien qu’il s’agisse d’une tendance générale à l’inflation des dispositions législatives et réglementaires, à la diminution de portée normative des textes ou à leur moindre clarté, le phénomène est particulièrement prégnant en matière sociale.
Le manque de sécurité juridique pénalise la bonne gestion du service public de la Sécurité sociale par les OSS
La complexité du cadre juridique du service public de la Sécurité sociale conduit à des difficultés d’application du droit, à des erreurs de liquidation ou encore au versement d’indus. Ainsi, le rapport de l’Inspection générale des Finances et l’Inspection générale des Affaires sociales de juillet 2013 relatif aux indus de la branche famille pose que « le problème général du non-paiement à bon droit, […] trouve une de ses sources dans la complexité de la réglementation relative aux prestations familiales »39. Ce problème en matière de règles de gestion n’est pas neutre sur la satisfaction et in fine sur la confiance des assurés sociaux. « Les politiques sociales sont quotidiennement modifiées par une révision permanente de leurs paramètres, ce qui se traduit, de plus en plus délicatement, dans les systèmes d’information et dans les tensions sur les prestations, les financements, les droits des individus et des ménages. Mais plus grave encore, l’incompréhension et les critiques des destinataires de ces politiques sociales (nous tous) s’accentuent. Les usagers ne comprennent pas leurs droits que ne savent pas leur expliquer des techniciens ou conseillers dépassés par la complexité. La simplification s’impose donc à la fois pour dépasser les impasses doctrinales, les défaillances gestionnaires, les tracas individuels. Au fond, deux légitimités fondent la simplification : une légitimité économique (pour faire mieux, avec sinon moins, du moins probablement pas plus) ; une légitimité démocratique (pour assurer lisibilité, visibilité et efficacité des politiques sociales)40 ».
Ainsi, la volonté de prendre en charge de manière attentionnée des publics identifiés par l’Assurance maladie s’est traduite par une segmentation de l’offre de soins. Il en résulte une moindre lisibilité et un manque de prise en considération globale des besoins des patients. Par exemple, les paniers de soins couverts ne sont pas les mêmes pour les bénéficiaires selon le cadre juridique dont ils relèvent (CMU-C, ACS, bénéficiaires de « contrats responsables ») alors même que les besoins médicaux sont similaires.
Au-delà des difficultés de gestion que présentent de tels dispositifs pour les organismes de Sécurité sociale, le manque de lisibilité est l’un des facteurs expliquant le non recours aux droits sociaux. Ainsi, pour des prestations comme l’ACS ou encore le RSA « activité », les taux de non recours atteignent respectivement 78% (selon le Fonds CMU) et 68% en 2011 (selon le Comité national d’évaluation du RSA).
La norme sociale se caractérise également par son instabilité. L’accélération du rythme des réformes du système de retraite ou encore les mesures successives de rétablissement des comptes sociaux venant modifier les dispositifs existants41 illustrent le manque de prévisibilité en matière sociale. Les entreprises, en qualité de cotisants, sont également en demande de sécurité juridique en raison des rapides évolutions en matière de
37 Conseil d’Etat, ibid. 38 Exposé des motifs de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. 39 Rapport mission IGAS et IGF, juillet 2013. 40 DAMON J., « La simplification : ardente obligation, perspective possible », Actualités sociales hebdomadaires,
n° 2876, 26 septembre 2014 41 Cf. Projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2015.
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recouvrement42 que leur impose la créativité du législateur. « L’enjeu financier de la sécurité juridique du cotisant est considérable ». En effet, en 2007, le Conseil des prélèvements obligatoires avait estimé que près de 600 M€ de redressements étaient imputables à des erreurs de bonne foi des cotisants.43 Afin d’appuyer ce chiffre, il convient de souligner que l’ACOSS a reversé 112 millions d’euros aux entreprises en 2013, au titre des trop perçus dans le cadre du contrôle d’assiette des cotisations.
La complexité et la variabilité du droit applicable en matière sociale pose un problème au regard du manque de connaissance, de moyen ou de compétence de certains acteurs. Conformément à l'objectif constitutionnel d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, la simplification du droit est une nécessité. En effet, déroutés par l'abondance et la complexité des normes, les OSS sont conscients que l'inflation des textes et leur insuffisante clarté nuisent à l'efficacité de l'action du service public de la Sécurité sociale. En outre, s’ajoute, tant pour les organismes de Sécurité sociale que pour les assurés sociaux et cotisants, un devoir de réactivité. En effet, l’entrée en vigueur rapide d’un texte soulève des difficultés évidentes de mise en œuvre. Tant sur le plan technique qu’en matière d’application du droit, toute nouvelle mesure réclame de l’adaptation et de l’accompagnement.
B. Des solutions peu et mal développées qui, en définitive, pénalisent la confiance
Les faiblesses en matière de sécurisation juridique, exposées ci-dessus, s’expliquent par une insuffisance de solutions. En effet, malgré des efforts en matière de lutte contre le non-recours aux droits sociaux (comme « les rendez-vous des droits » en branche famille) ou de lutte contre l’incompréhension (PLANIR en branche maladie), nombre de dispositifs existants sont méconnus ou d’usage complexe.
L’exemple du rescrit social
C’est notamment le cas du rescrit44 social. Le rescrit peut se définir comme le « point de rencontre entre un engagement de l’administration et la demande de l’usager (…) dont le principe cardinal repose sur une relation de confiance et de loyauté entre un demandeur de bonne foi et une administration à l’écoute des besoins ressentis »45. La procédure été introduite en matière sociale par l’ordonnance n°2005-651 du 6 juin 2005 relative à la garantie des droits des cotisants. Le rescrit social (art. L 243-6-3 et R. 243-43-2 du code de la Sécurité sociale) permet à tout cotisant d’obtenir une prise de position explicite des organismes de recouvrement (URSSAF ou CGSS) quant à l’application d’une règlementation à sa situation individuelle. Cette position doit être exprimée dans un délai déterminé et devient par la suite opposable à cet organisme. En cas de réponse tardive, l’organisme de recouvrement ne peut procéder à un redressement de cotisations sociales fondé sur la législation sur laquelle il a été interrogé. Même si la position fait l’objet d’une publication officielle, sa portée demeure limitée au seul cas d’espèce – c’est-à-dire qu’elle ne s’applique qu’à l’établissement visé par la demande, la situation de faits exposée, le seul demandeur ou encore à l’organisme social interrogé – et ne vaut que pour l’avenir. Enfin, la position des organismes est susceptible de recours devant la Commission de Recours à l’Amiable (CRA) et le cas échéant devant le tribunal des affaires de Sécurité sociale (TASS).
42
Les entreprises rencontrent des difficultés en matière de calcul des cotisations sur les salaires, notamment s’agissant des mesures pour l’emploi (allègements Aubry, Fillon, compatibilité avec les dispositifs fiscaux comme le CICE) ou les exonérations limitées à une zone géographique (ZFU, ZRU, …). Le calcul Fillon et les nombreux précédents relatifs à la réduction de cotisations sur les bas salaires changent si fréquemment qu’ils sont le premier chef de redressement négatif (!) réalisé par les URSSAF. 43
Conseil des prélèvements obligatoires, La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle, La Doc
française, mars 2007, 329 p. 44
Dans la Rome antique, « le rescrit a été la réponse de l’empereur aux questions posées par les gouverneurs ou les juges au sujet de difficultés à résoudre. » (P. Nicoleau). En matière sociale, il trouve son origine dans la loi dite « Madelin » du 11 février 1994 qui a instauré la possibilité […] d’interroger les URSSAF. in VENEL J., op. cit. 45
Conseil d’Etat, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, La documentation française, coll. Les études, Paris, mars 2014.
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A l’origine limité, le domaine du rescrit social a été étendu en 2008 puis 2012 afin de couvrir l’ensemble des questions relatives aux exonérations de cotisations, les exemptions d’assiette, les avantages en nature, les frais professionnels…
Comme le souligne le Conseil d’Etat dans sa récente étude consacrée au rescrit « celui-ci répond à un besoin croissant de clarté et de stabilité de la norme » c’est-à-dire, une « grande permanence dans le temps de normes intelligibles ». Le champ social est particulièrement concerné par cette exigence, pourtant force est de constater le faible succès jusqu’ici rencontré par le rescrit social. Ainsi, en 2012, seules 324 demandes de rescrit social avaient été déposées contre 18 415 demandes de rescrit fiscal ou encore 9 000 rescrits en matière douanière. Dans son rapport thématique 2013 consacré à la sécurisation juridique, l’ACOSS identifie 490 demandes de rescrit sur l’année. Malgré une progression, « la branche ne peut que constater avec regret le faible engouement des cotisants pour ce dispositif. Les différentes opérations de promotion n’ont pas encore permis de faire « décoller » cette offre de service majeure au sein du dispositif global de sécurisation. »46
Ce « faible engouement » (Conseil d’Etat) malgré les campagnes de promotion de l’ACOSS résulte de plusieurs facteurs :
- la crainte de déclencher un contrôle ; - la préférence pour les contacts informels et plus souples (ex : les « questions
complexes » au nombre de 17 000 en 2013). Le formalisme du rescrit est jugé trop lourd et complexe par les TPE et PME ;
- son champ est restreint et ne couvre pas tous les prélèvements (ex : les prélèvements effectués pour compte de tiers comme les cotisations chômage ou retraite complémentaire) ;
- l’URSSAF a personnalisé ses relations avec certaines catégories de cotisants – notamment les TGE – lesquelles n’ont plus besoin de recourir au rescrit du fait de l’existence d’un référent dédié.
Face à ce constat, il semble que la meilleure manière de renforcer la confiance des assurés sociaux réside en la simplification du cadre juridique dans lequel ils s’inscrivent. Cette solution permet, de la même manière, de renforcer la connaissance et la satisfaction des assurés sociaux à l’égard des OSS tout en facilitant la gestion qu’exercent ces derniers. Toutefois, la simplification emporte avec elle des problématiques complexes et sa mise en œuvre n’est pas chose aisée. En d’autres termes, « il est compliqué de simplifier » (Conseil constitutionnel) notamment au regard des impératifs de lutte contre la fraude sociale ou de certification des comptes sociaux. En effet, ces démarches nécessitent de rendre les comptes les plus précis possible sur l’activité et le paiement du juste droit ce qui s’accompagne immanquablement de pièces justificatives.
Les limites de la simplification
Avec deux exemples de simplifications inabouties, le Régime social des indépendants (RSI) témoigne des difficultés à mettre en œuvre des dispositifs simples.
Le statut de l’auto-entrepreneur (AE), créé par la loi du 4 août 2008 dite de modernisation de l’économie (LME), visait à offrir un régime incitatif et simplifié pour les citoyens désirant mener une activité indépendante, à titre principal ou de façon accessoire à un statut de salarié ou de retraité. Pourtant, l’entrée en vigueur du dispositif a rapidement suscité des difficultés de mise en œuvre. Et « il est permis de s'interroger sur le fait que la priorité accordée au principe de simplification des formalités se soit exercée au détriment de l'impératif de sécurité de la chaîne de gestion administrative, juridique et statistique. »47. Il en résulte un nombre important de modifications législatives (onze en quatre ans), et malgré
46 ACOSS, op. cit. 47
KALTENBACH P., et DINI M., L'auto-entreprise après quatre ans d'existence : éléments d'évaluation et préconisations, Rapport sénatorial fait au nom de la commission pour le contrôle de l'application des lois n° 696 (2012-2013) - 27 juin 2013.
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une réduction tendancielle des avantages du régime de l’AE, le dispositif ne semble toujours pas avoir atteint son point d'équilibre puisqu’il pourrait être prochainement remis en question au profit d’un « régime global simplifié ».
De la même manière, la mise en place de l’interlocuteur social unique (ISU) avait pour but de faciliter la relation des professions indépendantes avec le RSI en charge de leur protection sociale. La commission des comptes de la Sécurité sociale considérait en septembre 2006 que « la création du RSI et de l'ISU constitue l'une des plus importantes réformes de structure et de simplification pour les usagers de l'histoire de la sécurité sociale »48. Pourtant, dès sa mise en place en 2008, l’ISU a rencontré de graves dysfonctionnements techniques (cf. annexe 5). « L’échec de l’ISU a causé un préjudice direct […] à de très nombreux indépendants et à leurs ayants droits, alors même que sa création devait se traduire par des relations plus simples et plus fluides ». « Loin d’être isolés les uns des autres, les différents problèmes se sont combinés et aggravés mutuellement, avec pour conséquence des situations parfois inextricables pour les assurés comme pour les gestionnaires »49. Aujourd’hui, les difficultés engendrées par l’ISU en termes de cotisations mais aussi d’ouverture de droits (notamment retraite) sont circonscrites. Des ajustements nombreux ont été apportés au système pour le rendre plus fiable et renforcer le partenariat entre le RSI et la branche recouvrement. Pourtant, la confiance n’a pas encore été restaurée plus de six années après l’entrée en vigueur du dispositif. Le RSI demeure la cible privilégiée de nombreux mouvements contestataires50.
La précipitation dans la mise en œuvre est certainement à l'origine des multiples problèmes qu’ont connus ces deux dispositifs qui visaient la simplification et qui aujourd’hui reposent sur des règles de gestion complexes tant pour les ressortissants que pour les OSS.
Pour encourager la confiance dans les OSS, il est plus que jamais nécessaire de mettre en œuvre des dispositifs simples et aboutis tenant compte de la capacité de gestion des OSS (et notamment de leurs systèmes d’information). Ces dispositifs doivent « immuniser » juridiquement les assurés sociaux comme les cotisants de toute forme de risque dans leur relation avec les OSS.
III. La gestion hétérogène et incomplète des insatisfactions pénalise la confiance
A. Le taux élevé de satisfaction ne doit pas occulter la nécessité de répondre à l’insatisfaction
La dualité de l’assuré social, entre cotisant et bénéficiaire, rend complexe la notion de satisfaction
Sous l’influence de la théorie du New Public Management, la relation de type bureaucratique entre usagers et service public tend à se transformer en relation client51 - prestataire de service. Le service public doit s’adapter aux attentes de ses clients et non plus l’inverse. L’adéquation entre service attendu et service perçu se mesure alors par la satisfaction.
La satisfaction est une variable régulièrement abordée dans les recherches sur le comportement des consommateurs. Elle peut se définir comme l’action de contenter quelqu’un en lui procurant ce qu’il désire, ce qu’il demande ou ce qu’il attend. Il s’agit de la différence entre la qualité attendue et la qualité perçue.
La situation de monopole de la Sécurité sociale rend d’autant plus impérative l’exigence de satisfaction du public que celui-ci ne peut changer d’« opérateur » en cas d’insatisfaction. En
48
Cour des comptes, Chapitre VII, Le régime social des indépendants et l’interlocuteur social unique, Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, p.199, 2012. 49
Cour des comptes, ibid. 50
Cf. annexe 3. 51
Au sens qualité de service et non relation commerciale.
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outre, le client / citoyen consacre une part croissante de ses moyens au financement du système, ce qui augmente ses exigences en matière de qualité de service et de résultats.
Ainsi, comme les entreprises privées à but lucratif, la Sécurité sociale doit identifier son public afin de proposer des produits adaptés à ses attentes et ainsi le satisfaire (Institut Européen de l’administration publique, 2008). Or, ce public possède deux visages.
Il est tout d’abord « consommateur de service public ». A ce titre, il compare l’activité des organismes de Sécurité sociale à celle des autres services publics (comme la DGFiP ou encore La Poste) ou des entreprises de services (notamment les établissements bancaires, les compagnies d’assurance, les mutuelles). Il en résulte des exigences accrues en matière d’offres innovantes, de qualité et de disponibilité liées aux nouvelles technologies (notamment s’agissant du développement de télé-services permettant d’accéder à l’information ou de réaliser une formalité en temps réel et 24h sur 24). Sa satisfaction découle directement de la qualité de fourniture des services. Elle est aisément mesurable par les enquêtes de satisfaction.
Cependant, la complexité du « client » de la Sécurité sociale repose sur le sentiment qu’a le payeur de n’être jamais ou rarement le bénéficiaire du service, à l’image du client d’une assurance mais pour des montants beaucoup plus importants et sans la possibilité de choisir l’offre qui lui semble la plus concurrentielle. » Le risque est celui d’un désengagement partiel ou entier qui se traduit par des tentatives de désaffiliation, des fraudes ou des petits gestes de protestation (refus de la carte vitale, refus de prélèvement automatique, retard dans l’envoi de documents, etc.). Cela entraîne des coûts non négligeables de contrôle du respect de la loi.
De l’autre côté, le public se présente sous le visage du citoyen. Il s’interroge sur le bien-fondé des dépenses, sur le niveau de ses dépenses, sur leur efficacité en termes de développement de la vie économique et sociale. La satisfaction du citoyen diffère de celle du client car elle n’est que partiellement liée à la qualité de service. Or, la majorité des enquêtes organisées par les organismes de Sécurité sociale concerne l’assuré et l’allocataire et non le citoyen dans sa globalité. Les sondages sur la confiance semblent les plus à même d’approcher le niveau de satisfaction des citoyens.
Les deux faces du public s’affrontent sur certains points. Par exemple, le citoyen peut être d’accord avec l’objectif des organismes de Sécurité sociale de réduire le recours à ses services en diminuant les accueils physiques soit par la mise en place du rendez-vous soit par la fermeture des agences peu fréquentées. Le client sera insatisfait de devoir faire plus de trajet ou planifier ses visites alors qu’il pouvait auparavant passer dès qu’il en éprouvait le besoin.
La confiance du public est fortement liée à la satisfaction des assurés sociaux et réciproquement
La satisfaction découle d’une expérience de consommation. Elle permet de mesurer la qualité de service. Pour Chouk et Perrien (2003), « la satisfaction provenant de l’expérience passée influence la confiance du consommateur et la transforme. ». Un client satisfait est donc plus confiant.
L’Etat et les organismes de Sécurité sociale se sont saisis de la question en intégrant dans les conventions d’objectifs et de gestion (COG) un ou plusieurs engagement(s) relatif(s) à la satisfaction. Par exemple, la COG 2010-2013 de la Cnamts intègre l’objectif « Evaluer la satisfaction des publics de manière régulière et l’intégrer dans une dynamique d’amélioration continue ». La COG Cnaf reprend l’indicateur « Taux de satisfaction des allocataires » pour l’axe « Adapter la relation de service aux allocataires à la diversité et à l’accroissement de la demande sociale » dans l’objectif de « mettre en place une relation de service renouvelée qui doit permettre d’apporter à chaque allocataire le mode de relation adapté à ses besoins et à sa demande ».
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Confortant la politique des organismes en ce domaine, les enquêtes de satisfaction à destination des assurés, allocataires et cotisants sont souvent élogieuses.
La branche famille organise régulièrement des enquêtes de satisfaction afin de préparer ses futures COG. Celle de 2011 porte plus particulièrement sur sa démarche d’amélioration continue, la satisfaction du service rendu et les motifs d’insatisfaction.
Avec un résultat global de 74 % de personnes au moins satisfaites (94 % d’au moins assez satisfaites), les Caf ne semblent pas souffrir d’un manque de confiance due à une insatisfaction des allocataires.
Plus récemment, une étude du CREDOC (HOIBIAN, CROUTTE & BIGOT, 2014) montre que 77 % des allocataires se disent satisfaits de la qualité de service assurée par leur Caf.
L’enquête de satisfaction 2013, réalisée par un institut de sondage pour la Cnav, montre un taux de satisfaction globale de 93 %, dont plus de la moitié s’estime très satisfaite.
Concernant l’Assurance maladie, chaque Cpam présente, sur son site internet, les résultats de son enquête de satisfaction la plus récente. La satisfaction globale s’élève à 7/10 en 2009.
S’il est indéniable que la satisfaction permet de maintenir un niveau de confiance élevé chez les consommateurs des services des OSS, il ne faut pas oublier que l’inverse est également vrai. Les résultats de l’étude de Sirieix et Dubois montrent que la confiance tient aussi un rôle primordial dans la perception de la satisfaction. Ce point est important car nombre de cotisants n’a jamais eu, ou que très rarement, de relation de consommation avec certains organismes de Sécurité sociale (les Carsat par exemple). Un niveau de confiance élevé laisse a priori présager un niveau de satisfaction élevé qui aura ensuite une répercussion positive sur le niveau de confiance, permettant ainsi la création d’une boucle vertueuse. L’enjeu pour les OSS est autant de garantir un bon niveau de satisfaction à ses usagers réguliers que de veiller à entretenir la confiance de ses futurs clients.
Le résultat de l’analyse du questionnaire réalisé dans le cadre de la recherche-action vérifie la forte corrélation entre confiance et satisfaction : 76 % des personnes très satisfaites ont un niveau de confiance très élevé alors que plus de 60 % des personnes peu ou pas satisfaites ont un niveau de confiance faible ou très faible.
L’insatisfaction, cause importante de dégradation de la confiance
L’insatisfaction est une situation relativement marginale pour les usagers de la Sécurité sociale. L’enquête nationale de satisfaction et d’attente 2011 réalisée par la Cnaf (LE TIEC & VERITE, 2012) ne recense que 6% d’allocataires insatisfaits. Elle rappelle cependant l’importance de connaître les causes d’insatisfaction pour mettre en place des plans d’actions pour améliorer la qualité de service. L’IGAS (2011) souligne également que « en soi, l’analyse de taux de satisfaction n’a que
peu d’intérêt. L’analyse […] des causes de satisfaction et surtout d’insatisfaction […] paraissent plus riches d’enseignement. ».
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En effet, l’insatisfaction est importante à surveiller car elle a des conséquences sur la confiance des non usagers en raison de sa médiatisation. Les mécontentements exprimés et relayés entraînent la diffusion de rumeurs, augmentent la méfiance des usagers ainsi que des non usagers et nuisent à l’image des organismes.
Par ailleurs, l’enquête menée dans le cadre de la recherche-action montre une forte corrélation entre confiance et insatisfaction. La moitié de notre échantillon a déjà eu un motif d’insatisfaction.
Sans motif d’insatisfaction, 98 % des personnes interrogées déclarent un niveau de confiance élevé ou assez élevé. Dans le cas inverse, la proportion baisse de 24 points et le nombre de personnes ayant une confiance élevée est divisé par deux.
Les motifs d’insatisfaction les plus cités par les personnes interrogées sont celui de l’impossibilité d’obtenir une réponse claire et celui d’un délai de traitement jugé trop long.
Les agents de direction des branches prestataires ont plus souvent cité des incompréhensions concernant le refus d’ouverture d’un droit, le montant de la prestation ou la justification d’un indu ainsi que les délais de traitement.
Pour la branche recouvrement, les réclamations portent généralement sur une incompréhension de la législation et sur les délais de traitement52.
Eviter les insatisfactions est donc important pour ne pas diminuer la confiance des assurés sociaux par une mauvaise qualité de service ainsi que la confiance des non bénéficiaires par une mauvaise publicité.
B. Le traitement de l’insatisfaction est encore hétérogène et inégal alors qu’il joue un rôle primordial sur la confiance
Le traitement rapide et correct des réclamations atténue les conséquences de l’insatisfaction sur la confiance
Le zéro défaut n’existe pas et tenter de s’en approcher peut être très coûteux en ressources humaines, financières et techniques. L’objectif de supprimer tous les motifs d’insatisfaction est illusoire car ils peuvent varier d’une personne à l’autre. En revanche, il est rationnel de se concentrer sur le traitement des réclamations.
Pour Chouk et Perrien (2003), l’insatisfaction peut devenir une source de confiance. En effet, un consommateur est rassuré si son problème est rapidement et correctement résolu. Le traitement des réclamations est donc primordial.
52
L’écart entre le questionnaire institutionnel et le questionnaire grand public peut provenir de la faible représentativité des échantillons.
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Les résultats du questionnaire grand public confortent cette hypothèse. En effet, le niveau de confiance en la Sécurité sociale des personnes interrogées est fortement corrélé avec le mode de résolution de leur insatisfaction.
Si le taux de personnes ayant un niveau de confiance assez élevé ou élevé n’atteint pas les 98 % comme pour ceux n’ayant pas eu de motif d’insatisfaction, la résolution rapide et correcte du problème permet d’atteindre un taux de 95 % de confiance au moins assez élevé à comparer à celui de 52 % quand l’insatisfaction n’a pas été traitée.
La chaîne de traitement des insatisfactions est complexe pour les assurés sociaux et les employeurs
Des informations difficiles à trouver
Le Lexique des services clientèles/relations assurés, cité dans le rapport du médiateur de la Cnav, définit une réclamation comme étant « l’expression écrite ou la manifestation orale par l’assuré ou son représentant de l’insatisfaction suite à un service qui lui a été rendu ou non ».
La méconnaissance des organismes de Sécurité sociale et leur organisation complexe restreignent les possibilités de porter réclamation et de faire valoir ses droits.
Le site internet Service-public.fr explique la procédure de litige devant la Commission de recours amiable (CRA) puis en appel devant le Tribunal des affaires de sécurité sociale. S’agissant des procédures pré-contentieuses, il n’est fait référence qu’au conciliateur de l’Assurance maladie et ne renvoie qu’au site de la branche maladie. Sur ameli.fr, les démarches à suivre dans le cas d’une réclamation ou d‘une contestation sont explicitées. Un modèle de lettre pour saisir le conciliateur est, de plus, proposé.
Le site caf.fr détaille également la procédure à suivre et s’engage à répondre dans les 15 jours. Cependant, dans les pages locales du site, les coordonnées ne sont pas toujours simples à trouver.
Ainsi, en observant trois organismes sélectionnés au hasard :
- Caf A : la page « Pour effectuer une réclamation » est dans la rubrique « Actualité 2013 » et dans la rubrique « Qui sommes-nous ? » alors que « Contacter ma Caf » ou « Connaitre mes droits selon ma situation » serait peut-être plus adéquate ;
- Caf B : absence de page relative aux réclamations. La seule information disponible se résume à de la documentation sur les voies de recours dans la rubrique « Nos publications »;
- Caf C : aucune indication relative à une possible réclamation ou aux voies de recours, ni même aux coordonnées du médiateur.
Le résultat sur le moteur de recherche Google pour les mots suivants, « réclamation Urssaf » oriente vers la page « contactez-nous » du site institutionnel urssaf.fr qui ne fait pourtant pas référence au traitement des réclamations. La rubrique « vos droits, vos obligations » du site fait mention du rescrit social et des voies de recours afférentes, mais il n’est pas possible de connaitre les moyens pour exprimer son insatisfaction.
A l’inverse, le site de l’Assurance retraite affiche l’engagement d’être à l’écoute des assurés pour améliorer la qualité des services et promet une réponse dans les 15 jours pour toute réclamation. La démarche pour porter réclamation ainsi que les voies de recours ne sont cependant pas présentées. Les informations relatives au médiateur sont dans la rubrique « Documentation ». Le site d’une Carsat choisie au hasard propose un formulaire de réclamation facilement accessible sous la forme d’un questionnaire lequel peut être anonyme. Une autre Carsat recourt également à un questionnaire en ligne mais sous la forme d’une question ouverte et non anonyme. Enfin, un troisième site visité permet également le dépôt d’une réclamation en ligne mais uniquement pour les personnes ayant un compte assuré.
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Bien que non exhaustive, cette recherche d’informations sur les démarches à suivre montre une grande hétérogénéité des différents OSS en matière de pédagogie ainsi que la diversité des pratiques.
Une organisation de traitement des réclamations variant selon les branches et les organismes
Le traitement des réclamations est très hétérogène entre les branches du régime général, entre les organismes au sein d’un même réseau, voire même entre les services d’un même organisme.
Comment traitez-vous les réclamations ?
L’échantillon des branches prestataires est presque exclusivement composé de Caf. Elles traitent majoritairement les réclamations au niveau local avec parfois une exception pour celles envoyées au président (qui proviennent souvent des élus). Près de 40 % sont confiés à un service dédié. Dans les Urssaf, le traitement au niveau local est plus important car il concerne 69 % des organismes.
Ces modes d’organisation présentent des avantages et des inconvénients. Toutefois, il est étonnant de constater la coexistence de pratiques différentes au sein d’un même réseau.
L’enquête réalisée par la Cnaf ne croise malheureusement pas les insatisfactions liées à la gestion des difficultés rencontrées avec le mode d’organisation du traitement des réclamations, ce qui empêche d’évaluer quelle prise en charge est la plus efficace.
S’agissant des motifs d’insatisfaction exprimés lors de l’enquête, le premier reproche est celui du manque de rapidité tant pour informer l’allocataire sur un problème survenant sur son dossier que pour le résoudre. Suivent ensuite la difficulté pour trouver le bon interlocuteur, ce qui laisse entendre un
problème de connaissance et de lisibilité de l’organisation et enfin la difficulté à comprendre les causes même du problème.
Des systèmes de médiation inégalement mis en œuvre
Organisation :
Mise à part la branche du recouvrement, les organismes se dotent de dispositifs de médiation qui varient fortement d’une branche à l’autre.
La branche retraite, comme la MSA, a fait le choix d’un médiateur national qui centralise les demandes afin d’apporter une réponse homogène et de garantir une certaine neutralité. La garantie que la situation a été examinée par un tiers au niveau national possède un effet de réassurance important et limite les réitérations. Dans les deux autres branches prestataires,
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le médiateur ou responsable national a plutôt un rôle d’animateur du réseau des médiateurs ou des conciliateurs bien qu’ils orientent également les réclamations qu’ils reçoivent directement vers les organismes locaux.
Si dans les Cpam le dispositif semble assez normé, il demeure très libre en Caf où certains organismes n’ont pas de médiateur et où les médiateurs ont des missions et des profils variés. Il n’existe aucune consigne nationale en matière de rattachement du médiateur au directeur, la seule recommandation étant de le distinguer du service réclamation. La Cnaf a cependant, depuis 2012, l’objectif de créer un réseau des médiateurs en unifiant le dispositif : espace collaboratif commun, annuaire à jour, charte graphique, adresses électroniques sur un même modèle, obligation de rédiger un rapport annuel, référentiel des compétences, formation. Elle met en place un système de référents régionaux afin d’homogénéiser et de partager les expériences.
Au RSI, il existe deux types d’interlocuteur au niveau local. Le médiateur a pour mission de favoriser le règlement amiable des différends entre la Caisse et ses ressortissants alors que le conciliateur intervient pour régler les litiges concernant l'assurance maladie à l'amiable et est également en charge d’une mission de facilitateur dans le cadre de la mise en place du parcours de soins coordonné.
Missions et principes :
L’objectif des dispositifs de médiation est d’offrir un recours aux assurés lorsqu’ils rencontrent une difficulté persistante avec leur caisse. Il s’agit donc plus globalement de garantir l’accès aux droits mais aussi d’éviter la judiciarisation des différends qui fait perdre du temps et des ressources aux deux parties.
Le médiateur de l’Assurance Retraite applique un principe de considération vis-à-vis de l’assuré consistant à répondre à toutes ses demandes ou à l’orienter si le point soulevé ne relève pas de ses compétences. Il est intéressant de noter que dans les Carsat ayant communiqué sur leurs dispositifs et leurs missions (car faisant partie de l’expérimentation), le taux de questions concernant le cœur de métier atteint 87 % des demandes alors que la part des questions hors champs de compétences est plus importante dans les autres. Cela montre qu’il est indispensable de bien communiquer sur les dispositifs de médiation pour ne pas créer de l‘insatisfaction supplémentaire.
Au-delà de la mission première des médiateurs / conciliateurs de répondre aux contestations des assurés, ils ont également l’objectif d’améliorer de façon générale les relations avec les assurés en augmentant la qualité de service. Pour cela, ils émettent des recommandations de modifications simples et rapides (ajout de précisions sur les imprimés par exemple), voire même des propositions d’évolutions réglementaires. Par exemple, la médiatrice nationale de la Cnaf participe aux réunions de la commission nationale de simplification.
Par ces missions, les dispositifs de médiation jouent un rôle important pour améliorer la confiance en évitant de nouvelles situations d’insatisfaction et pour restaurer la confiance en permettant soit d’expliquer les décisions de la caisse soit en proposant un règlement à l’amiable des différents.
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Pour le médiateur de l’Assurance Retraite, l’élargissement du dispositif de médiation à l’ensemble des Carsat « a pour vocation de contribuer pleinement à faire de l’Assurance Retraite l’interlocuteur de référence et de confiance des assurés ».
Partenariat et homogénéisation
Malgré l’hétérogénéité des dispositifs, la Cnav, la Cnaf et la Cnamts ont conclu une convention le 25 novembre 2014 afin de renforcer leur coopération en matière de conciliation et de médiation pour améliorer l’accès aux droits. Deux objectifs sont poursuivis : « agir en commun pour mieux prendre en charge et de manière globale les situations de fragilité sociale »; « Être, ensemble, force de proposition pour améliorer l’accès aux droits et faire évoluer la règlementation dans un souci d'égalité et de justice sociale. »
Des conventions ont également été signées avec le Défenseur des Droits par lesquelles les institutions (RSI et la branche famille) s’engagent à faciliter les échanges d’information et à organiser leurs relations pour le traitement des réclamations dont ils sont saisis. Cependant, le Défenseur des Droits, dans son rapport 2013, insiste sur l’importance des litiges qu’il reçoit concernant la retraite qui représentent un tiers des affaires de protection sociale. Ceux visant le RSI sont en baisse mais reste la première cause de saisine.
Les organismes doivent s’interroger sur ce qui pousse les assurés sociaux à s’adresser au Défenseur des Droits plutôt qu’aux dispositifs proposés par les caisses. Est-ce un manque de connaissances en ceux-ci ou une confiance plus importante dans la neutralité du Défenseur des Droits ? Par ailleurs, le positionnement du médiateur au niveau local pose question lorsque le litige concerne plusieurs organismes locaux, voire plusieurs régimes.
Les entretiens et les résultats des questionnaires montrent que de nombreuses initiatives ont été prises par des organismes locaux ou par des branches. Elles manquent cependant d’homogénéité et ne s’inscrivent pas dans une politique explicite de confiance.
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PARTIE 2 : PROPOSITIONS POUR MAINTENIR OU ACCROITRE LA CONFIANCE DANS LES OSS
Nous avons identifié trois champs d’actions potentiels afin de maintenir, voire d’augmenter, la confiance du public dans les organismes de Sécurité sociale, en privilégiant autant que possible le niveau local. Le premier vise à améliorer la connaissance qu’ont les citoyens et les élus de la Sécurité sociale (I). En deuxième lieu, nous avons cherché des solutions pour accompagner les usagers des OSS malgré les contraintes administratives et les nombreuses réformes (II). Enfin, les liens entre confiance et satisfaction étant très étroits, nous proposons des pistes afin d’améliorer la relation client (III).
I. Mettre en œuvre une politique de communication et d’information ambitieuse afin de rendre plus visibles les actions de la Sécurité sociale pour le grand public et les élus
Dans le cadre de l’organisation du 70ième anniversaire de la Sécurité sociale, l’Ucanss a élaboré un plan de communication dans l’objectif de créer une marque Sécurité sociale pour instaurer une image plus fidèle et unifiée de l’institution. Si certaines propositions se ressemblent, nous avons souhaité nous concentrer sur les actions pouvant être mis en place par les organismes locaux.
A. Informer les citoyens
La méconnaissance du système de Sécurité sociale peut avoir comme conséquence la défiance des citoyens. Ainsi, créer un climat de confiance passe par une communication et une information adaptées à l’usager, en cherchant la simplicité d’un contenu clair et visible pour tous.
Initier les jeunes
La formation scolaire peut être un moment adaptée pour faire connaître le rôle et les enjeux de la Sécurité sociale.
Des élèves de l’EN3S travaillent actuellement sur une initiation faite aux élèves en âge de scolarité primaire présentant les différentes missions de la Sécurité sociale et les apports quotidiens dans les situations de vie des usagers. Une connaissance dès le plus jeune âge de la vie, outre le fait qu’elle permette des actions de prévention dans les domaines sociaux et médicaux, peut aussi instaurer une relation de confiance tout au long du parcours de l’usager. Cette initiation a pour objectif d’être adaptée à l’enfant et donc ludique. De plus, une initiation de l’enfant peut également sensibiliser leurs parents à l’importance du système de Sécurité sociale dans leur vie quotidienne.
Par ailleurs, ce sont souvent les adolescents qui aident leurs parents si ceux-ci ne maitrisent pas le français écrit. Une initiation à l’organisation et aux missions des OSS leur permettraient de mieux comprendre ce qui est attendu.
De plus, les différentes études montrent que la baisse de confiance dans les OSS touche principalement les jeunes qui doutent de la pérennité du système. Se faisant, ils peuvent être tentés d’accepter de travailler sans être déclarés ou se retrouver dans une situation de non-recours au droit par ignorance des démarches à effectuer.
Ces interventions pourraient être menées par les OSS locales, les plus à même pour identifier les publics et les lieux potentiellement intéressés.
Proposition : Former et informer les jeunes sur le système de Sécurité sociale et son apport tout au long de la vie par des interventions menées par les OSS locales.
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Faire découvrir ce qu’est concrètement un organisme de Sécurité sociale
Les journées « portes ouvertes » de la Sécurité sociale proposent aux citoyens de visiter les lieux de la Sécurité sociale, les différentes branches et les différents régimes et échanger afin de comprendre le rôle, les enjeux et les missions des caisses de Sécurité sociale. Cet événement existe déjà à Saint Etienne et s’étend cette année à Annecy. Il pourrait être envisagé d’étendre ce dispositif aux organismes de sécurité sociale de la France entière afin que la population puisse se rendre compte de l’apport des caisses de Sécurité sociale dans leur vie quotidienne et du travail effectué par ses agents.
Elles permettent au public de mesurer la masse et la complexité des actions menées par les OSS et lui donnent l’occasion de poser ses questions afin de mieux comprendre le système.
Proposition : Etendre les journées « portes ouvertes » de la Sécurité sociale à l’ensemble
du territoire.
Profiter des temps d’attente pour diffuser de courtes informations
Le portail « securite-sociale.fr » et les sites internet des différentes branches comprennent des rubriques détaillant l’organisation de la Sécurité sociale, les prestations versées ou les services fournis ainsi que des rubriques relatives au financement. Cependant, elles sont souvent complexes. Le portail « securite-sociale.fr » ou les rubriques explicatives des autres sites ne sont pas des passages obligés pour les assurés ou cotisants.
Une communication simple et directe par l’intermédiaire de messages « pop-up » à l’image de ceux apparaissant à l’ouverture du site internet « ameli.fr » serait plus efficace. L’information pourrait être visualisée, dans les accueils des organismes, sur les télévisions lorsque les assurés attendent à l’accueil. Elle pourrait également être diffusée lorsque l’assuré ou le cotisant patiente avant d’avoir un télé-conseiller.
Le contenu de ces messages pourrait traiter, par exemple, de la présentation des différentes branches de la Sécurité sociale, du taux de remplacement des retraites françaises par rapport à celui des autres pays européens ou encore des prises en charge des frais consécutifs à une hospitalisation.
Proposition : Communiquer grâce à des pop-up sur les sites institutionnels et grâce à des informations diffusées dans les accueils sur l’organisation de la Sécurité sociale
Communiquer sur le mode de gouvernance des OSS
Le statut juridique des OSS est peu connu ainsi que son mode de gouvernance. La démocratie sociale souhaitée à la création de la Sécurité sociale n’a pas réussi à émerger, si ce n’est dans les MSA et au RSI. Ces deux régimes mettent souvent en avant le rôle important de leurs administrateurs qui connaissant très bien le terrain et les problèmes rencontrés par leurs assurés.
Afin de faire connaître les administrateurs et leurs missions, les journaux diffusés par les branches et organismes pourraient présenter leurs points de vue sur un sujet, à la manière des pages d’opinions dans les journaux municipaux.
Proposition : Publier dans les pages locales des journaux de branches ou les newsletters des organismes, l’opinion de plusieurs administrateurs locaux avec leurs différences.
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Communiquer sur la fraude sociale
Il est particulièrement difficile d’établir une règle générale en matière de communication autour de la fraude sociale.
Contrairement à la CNAF, les autres branches de la Sécurité sociale ont progressivement limité leur communication s’agissant de la fraude passant d’un rôle plus réactif que proactif. Ainsi, OSS ont progressivement étalé leur communication sur la fraude au profit d’un travail d’explication dans les médias le cas échéant. Le but est de cesser d’alimenter les fantasmes en allant au-devant des médias tout en assurant une bonne compréhension lorsque les évènements le réclament.
Cette tendance au repli de la communication institutionnel sur la fraude ne fait pas que traduire de nouvelles orientations politiques. Elle montre les difficultés à concevoir des actions pouvant encourager la confiance en la matière.
Néanmoins, il est possible d’adopter des mesures dont l’effet pourrait être bénéfique sur le niveau global de confiance dans le système. A l’heure actuelle, seules les personnes dont les dossiers de Sécurité sociale présentent une anomalie (frauduleuse ou non) ont conscience de l’importance des mécanismes de contrôle pourtant massifs déployés par les OSS. C’est pourquoi, il pourrait être envisagé d’indiquer à chacun – par courriel ou sms afin de limiter le coût de telle campagne – que son dossier a fait l’objet d’un contrôle et que celui n’a décelé aucun problème. L’objectif est ainsi de montrer que les OSS sont mobilisés s’agissant de la lutte contre la fraude et que le dossier de chacun est examiné régulièrement.
Notre enquête a montré le peu d’efficacité de la campagne « Frauder c’est voler » qui avait, par ailleurs, un aspect un peu stigmatisant. Nous proposons de mettre en avant les moyens de lutte contre la fraude sur un mode positif, insistant sur les nouvelles techniques pour protéger l’argent public. L’objectif est de rassurer les cotisants sur le bon usage des cotisations tout en mettant en garde ceux qui pourraient être tentés.
Propositions :
- Signaler à tous les assurés sociaux de manière systématique que leur dossier a fait l’objet d’un contrôle – même lorsque les résultats du contrôle sont négatifs – afin de témoigner des moyens mis en œuvre pour garantir l’intégrité du système de Sécurité sociale.
- Communiquer sur les moyens mis en œuvre pour la lutte contre la fraude
B. Faciliter l’identification des organismes de Sécurité sociale
Permettre de repérer les OSS et leurs missions sur un territoire
Toutes les enquêtes montrent que le public est perdu dans la complexité du système de protection sociale et peinent à se repérer. D’après les résultats du questionnaire, les contours de la Sécurité sociale sont flous.
Chaque organisme pourrait afficher dans ses accueils une carte des organismes de Sécurité sociale présents dans la ville ou le département avec leurs coordonnées et leurs missions principales.
Proposition : Bien identifier les différentes branches et régimes de la Sécurité sociale par des outils visuels et clairs affichés dans les accueils.
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Identifier visuellement les OSS
Une comparaison à partir de sites internet d’entreprises privées a pu être réalisée. Il est à constater que, de manière générale, chaque entreprise ne dispose que d’un seul site internet (qui dans certains cas peut renvoyer l’internaute sur le site de filiales du groupe) quand la Sécurité sociale en dispose d’une multitude (sécurité-sociale.fr, extranet.ucanss.fr, lesmétiersdelasécuritésociale.fr, en3s.fr, ameli.fr, caf.fr, urssaf.fr, acoss.fr, carsat-région.fr, lassuranceretraite.fr, msa.fr, rsi.fr…).
Le portail « securite-sociale.fr » n’est pas un passage obligé pour les assurés ou cotisants.
La multitude de sites internet empêche les assurés ou cotisants de prendre conscience qu’ils ont à chaque fois affaire à la Sécurité sociale.
La Mutualité sociale agricole (MSA) et son « guichet unique » peuvent être pris en exemple. Un adhérent à la MSA n’utilise qu’un seul site internet. Il a conscience que c’est la MSA qui le protège contre l’ensemble des risques auxquels il est susceptible d’être exposé.
Proposition : Réaliser un site internet unique au moins pour les cinq branches du régime général de la Sécurité sociale. A minima, adopter le même format et la même charte graphique pour l’ensemble des sites internet des organismes de sécurité sociale.
Certains groupes, afin d’être mieux identifiables, utilisent le même logo pour l’ensemble de leurs filiales.
Exemple :
Le logo Sécurité sociale pourrait donc être utilisé pour les différentes branches afin que les usagers comprennent que la Sécurité sociale est un système qui se veut homogène répondant aux différents risques encourus tout au long de la vie.
Proposition : Utiliser et décliner le logo Sécurité sociale pour toutes les branches et toutes les caisses. A minima, utiliser systématiquement le logo Sécurité sociale avec les logos des caisses.
C. Porter les valeurs des organismes de Sécurité sociale
S’unir autour d’une devise
Les organismes de Sécurité sociale portent en eux des valeurs sociétales qui peuvent rejoindre les attentes de la population et permettre d’établir, avec l’ensemble des usagers, une véritable relation de confiance.
L’analyse des sites internet de grands groupes français montre que toutes les entreprises, sans exception, ont un slogan ou une devise. Force est de constater que la Sécurité sociale n’en a pas et qu’elle n’a pas été assez réactive en la matière. Le groupe MACIF a choisi un slogan qui aurait parfaitement convenu à la Sécurité sociale : « La solidarité est une force ». En effet, la majorité des personnes interrogées pense que la Sécurité sociale doit défendre les valeurs de solidarité et d’égalité53.
53
cf. annexe 4.
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Un slogan accrocheur et faisant apparaître les valeurs de la Sécurité sociale permettra à chaque individu de se rappeler au quotidien des apports de la Sécurité sociale. Le slogan est une phrase courte, dont les personnes se souviennent. Il s’agit ainsi d’un bon moyen d’énoncer en peu de mots l’intérêt du système de Sécurité sociale, et donc de créer une relation de proximité et de confiance avec les usagers du service public de Sécurité sociale.
Afin de retenir un slogan qui correspond aux valeurs des agents et du public, un concours ouvert à tous pourrait être organisé ou le choix entre plusieurs possibilités données
Proposition : permettre au public et/ou aux agents de choisir un slogan commun à l ‘ensemble des organismes de sécurité sociale.
Communiquer autour de nos valeurs
Plusieurs mots-clés ou idées reviennent fréquemment dans les discours des entreprises privées étudiées. Il s’agit de la confiance et de la solidarité. La proximité et la responsabilité sont aussi des termes qui sont souvent rappelés.
Les entreprises mutualistes ou coopératives jouent énormément sur le fait qu’elles appartiennent à leurs sociétaires ou adhérents et non à des actionnaires.
Ainsi, la Sécurité sociale, fondée elle-même sur les valeurs de solidarité, ne communique pas dessus. Communiquer sur ces valeurs permettrait de créer un véritable lien de confiance avec la population.
Il convient de dégager deux ou trois valeurs communes à l’ensemble des organismes de Sécurité sociale. Chaque branche pourra en choisir deux ou trois supplémentaires en fonction de ses particularités.
Les valeurs doivent être l’une des premières choses que l’on doit apercevoir sur les sites internet. Elles peuvent être reprises dans les halls d’accueil.
Proposition : Définir et afficher nos valeurs
La responsabilité sociale des organisations (RSO) vient de la démarche de responsabilité sociale des entreprises (RSE), transférée dans le champ du service public.
La RSE couvre les champs suivants : la gouvernance de l’organisation (respect de la loi, transparence, responsabilité de rendre compte et dialogue avec les parties prenantes), les droits de l’homme, les conditions et relations de travail, l’environnement, les bonnes pratiques des affaires, les questions relatives aux consommateurs et l’engagement sociétal.
Le besoin d’une démarche RSO par tout secteur d’activité doit être l’occasion de faire émerger l’ambition et les valeurs communes permettant de fédérer les différentes parties prenantes.
Concernant la branche commune Sécurité sociale, il s’agit de valeurs de solidarité, d’équité et d’universalité.
Ainsi, faire connaître la RSO aux assurés permettrait qu’ils connaissent les valeurs de la Sécurité sociale afin d’établir une relation de confiance entre les organismes et les bénéficiaires. Il s’agirait alors de renforcer l’image d’exemplarité du groupe Sécurité sociale.
Dans ce même ordre d’idée, l’Ucanss prévoit la participation des OSS à la semaine du développement durable, à la semaine de la qualité de vie au travail et à la semaine de l’emploi des personnes handicapées mais dans un objectif de communication interne.
Proposition : Faire connaître la RSO en place dans les OSS à travers des affiches ou spot dans les accueils, voire des encarts dans les pages locales ou newsletters des organismes.
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D. Nouer un véritable partenariat avec les élus
La rencontre de certains élus et l’étude de l’Ucanss à ce sujet ont permis de noter un manque de connaissance de ceux-ci du système de Sécurité sociale, mais aussi un déficit d’information et de communication de la part des organismes de Sécurité sociale54. Ainsi, les recommandations proposées se doivent d’aborder cette problématique sous ces deux angles.
Aller à la rencontre des élus
Les directeurs des organismes de Sécurité sociale ne semblent pas suffisamment aller au devant des élus et ne communiquent pas encore assez sur les missions de la Sécurité sociale, notamment par rapport à certains autres services publics. Les conclusions de l’enquête diligentée par l’Uncass auprès des élus arrivent à cette même conclusion.
Le plan de communication de l’Ucanss pour le 70ième anniversaire prévoit des prises de paroles des Caisses nationales et locales sous la forme de conférences de presse sur des sujets transverses au Régime général et mettant en exergue des initiatives locales.
Cependant, il semblerait intéressant d’inciter les directeurs d’organisme à communiquer directement auprès des élus sur les missions, les contraintes et les enjeux des OSS. L’objectif serait de créer une relation de confiance. Afin d’accompagner les agents de direction, une formation spécifique sur cette problématique est à envisager sous la forme, par exemple, d’un séminaire.
Enfin, les élus pourraient être invités aux journées portes-ouvertes pour découvrir le travail des agents.
Propositions :
- Créer un séminaire annuel pour les directeurs de caisses afin de leur apprendre à établir une véritable relation de confiance avec les élus.
- Rencontrer systématiquement les nouveaux élus soit individuellement soit collectivement au niveau local pour les informer sur les missions et offres de service des organismes.
- Etendre la journée portes-ouvertes des organismes de Sécurité sociale aux élus
Guider les élus
Les élus ont besoin d’une personne ressource et référente. Il serait souhaitable que cette personne soit bien identifiée, afin qu’elle soit un point d’entrée unique pour l’ensemble des élus. Cela suppose une organisation régionale particulière et une formation spécifique pour cette personne ressource.
Proposition : Mettre en place dans chaque branche un interlocuteur unique régional destiné aux élus
54
Cf. annexe 4.
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II. Sécuriser les acteurs
A. Simplifier et stabiliser les procédures de gestion mises en œuvre par les organismes de Sécurité sociale
La sécurité juridique peut être définie comme un « idéal de fiabilité [du] droit accessible et compréhensible, qui permet aux sujets de droit de prévoir raisonnablement les conséquences juridiques de leurs actes ou comportements, et qui respecte les prévisions légitimes déjà bâties dont il favorise la réalisation »55. Cette définition appelle des exigences d'accessibilité, de stabilité, de prévisibilité et de simplification du droit. En effet, « [d]ans un contexte de croissance atone, la simplification devient un outil de politique économique et sociale au service des entreprises et des citoyens. Elle mobilise des leviers stratégiques, afin de restaurer la confiance […] et donner [à chacun] une visibilité et une sécurité juridique accrues »56.
La Sécurité sociale est un acteur important engagé dans le « choc de simplification » mis en œuvre par les pouvoirs publics. Certains projets de simplification sont portés au niveau national par le secrétariat d’Etat à la Réforme de l’Etat, le Secrétariat général à la modernisation de l’action publique (SGMAP), divers organismes de prospective (comme France Stratégie) ou groupements d’intérêt public (comme le futur GIP-Union des institutions et services de retraite ou le GIP-Modernisation des déclarations sociales). La mise en œuvre de la déclaration sociale nominative (DSN), qui remplace l’ensemble des déclarations sociales à la charge des entreprises par un système déclaratif unique, simplifié et dématérialisé, est un exemple de cette démarche.
Toutefois, si la simplification est un levier capital pour l’action des organismes de Sécurité sociale aujourd’hui, il convient de rappeler qu’elle est difficile à mettre en place et qu’elle peut se heurter à d’autres impératifs du système comme la demande de personnalisation ou l’équité (ex : la mise en place de parcours attentionnés pour les différents publics fragiles implique de multiplier les dispositifs existants). Les enjeux de la simplification pour les OSS résident autant, si ce n’est plus, dans la manière d’internaliser et de gérer la complexité que d’offrir des dispositifs plus simples et unifiés aux assurés sociaux.
Porter la simplification au cœur des OSS
Les caisses nationales de Sécurité sociale ont également un rôle important en matière de simplification. Ainsi, qu’il s’agisse de la Cnamts avec ses « ateliers d’optimisation » ou de la Cnaf avec son plan d’action « processus et simplification », les têtes de réseaux se mobilisent en matière de simplification du droit. A titre d’exemple, la branche famille tend à diminuer le nombre de pièces justificatives à fournir aux Caf (conventions, attestations bâilleur,…), à alléger certaines procédures de gestion (grâce à l’amélioration des télé-services) ou à optimiser les procédures pour effectuer des paiements plus rapides tout en assurant leur sécurisation. Ces actions ont des répercussions positives sur la confiance et doivent être encouragées.
Proposition: Généraliser, à l’ensemble des organismes de Sécurité sociale, la démarche de
revue de simplification.
55
PIAZZON T., La sécurité juridique, Thèse Droit Paris 2, Ed. Defrénois, Lextenso, 2009, p. 17. V. aussi, Conseil d'Etat, Rapport public 2006, Sécurité juridique et complexité du droit, La Doc. française, 2006, p. 281. 56
Secrétariat d’Etat chargé de la Réforme de l’Etat et de la simplification, Bilan de 18 mois de simplification, 30 octobre 2014, p. 8.
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B. Renforcer la sécurisation des acteurs : améliorer l’accès à l’information et les garanties juridiques
Améliorer la diffusion des informations juridique grâce à une démarche partenariale
La complexité de la norme sociale oblige les OSS à se positionner comme intermédiaires
entre les assurées sociaux ou cotisants et une législation qui leur est applicable sans,
toutefois, leur être accessible. L’article R. 112-2 du Code de la Sécurité sociale dispose
qu’ « avec le concours des organismes de sécurité sociale, le ministre chargé de la sécurité
sociale prend toutes mesures utiles afin d'assurer l'information générale des assurés
sociaux. » Ce devoir général d’information n’est ni individuel ni personnalisé57, mais les OSS
doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la bonne information des
assurés sociaux et des cotisants. Il s’agit, dans les faits, de faciliter l’accès aux droits par la
bonne compréhension et l’appropriation de la norme juridique (ex : PLANIR, démarche
d’amélioration et de réflexion en matière d’éditique). Ainsi, les caisses nationales veillent à la
bonne application du droit par les OSS appartenant à leur réseau en proposant une
documentation juridique (lettres et circulaires réseau, kits de déploiement pour les nouvelles
mesures législatives ou réglementaires, mise à jour des outils internet, lien avec les
correspondants juridiques locaux, veille juridique) que les caisses locales complètent et
déploient sur le territoire.
La diffusion de la bonne information juridique passe également par les partenaires des OSS
(ex : les collectivités publiques, les services de l’Etat, les associations, les experts-
comptables, les commissaires aux comptes, les huissiers, les établissements bancaires,
etc.) Certains de ces acteurs sont dits « prescripteurs » car ils influencent directement, par
leurs compétences ou leur expertise, les comportements des assurés sociaux et cotisants.
Ils favorisent les comportements compliants et la bonne application de la norme sociale.
C’est pourquoi, il est essentiel (en particulier en matière de recouvrement) de se faire
connaître et de s’appuyer sur ces partenaires à l’échelon d’un territoire. A titre d’exemple, la
réussite du dispositif « 3 en 1 »58 mis en œuvre par le RSI nécessite d’associer étroitement
les experts-comptables qui conseillent leurs clients voire utilisent directement leurs comptes
assurés dans le cadre de leurs déclarations de revenus et du règlement de leurs cotisations.
Proposition n° 2 : Améliorer la diffusion de l’information juridique et l’application de la norme
sociale grâce à des échanges renforcés avec les partenaires-prescripteurs.
Renforcer la sécurité juridique en simplifiant le recours au rescrit social
Le rôle de relai de la législation assuré par les OSS s’accompagne par la possibilité offerte aux assurés sociaux et cotisants d’interroger les organismes de manière plus ou moins formalisée sur des éléments complexes. Le rescrit social est l’un de ces outils de clarification mais demeure peu utilisé et peu attractif (cf. supra). Mais, contrairement aux autres dispositifs comme les « questions complexes », il présente des garanties juridiques supérieures : opposabilité, pérennité et harmonisation des prises de décisions. Dès lors, l’idée serait de réorienter vers le rescrit l’ensemble des mécanismes de questionnement des
57
Civ. 2e, 11 oct. 2006, n° 05-11.768 ; Civ. 2e, 7 juill. 2011, n° 10-23.697 ; Civ. 2e, 7 juill. 2011, n° 10-23.698 ; Civ. 2e, 31 mai 2012, n° 11-17.565. 58
Nouveau dispositif de recouvrement des cotisations sociales comprenant un échéancier mensualisé sur 12 mois au lieu de 10, des délais de remboursement raccourcis lors des régulations créditrices et la promotion des versements automatiques.
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OSS dont l’encadrement juridique semble plus lacunaire. Pour cela, il convient tant d’élargir les champs d’application du rescrit que d’en faciliter l’accès. Ainsi, le Conseil d’Etat propose :
d’alléger le formalisme en limitant les exigences de fourniture de pièces justificatives ;
de dématérialiser intégralement la procédure ;
de publier davantage de rescrits ayant une portée significative afin d’améliorer l’accès
au droit.
Proposition n° 3 : Renforcer l’usage du rescrit social par une simplification des procédures
de mise en œuvre.
Ce renforcement du rescrit présente une avancée en matière de sécurisation juridique, pour autant, il ne doit pas se traduire par un immobilisme juridique ou une complexification des contacts. Par ailleurs, l’application d’une telle mesure est subordonnée à la capacité du réseau des Urssaf à « industrialiser » la prise en compte et la réponse aux demandes formulées par les cotisants.
C. Vers une stratégie de confiance en matière de recouvrement social
Le réseau des Urssaf propose des dispositifs attentionnés destinés à accompagner certaines catégories de cotisants comme le titre emploi service entreprise (TESE) pour les entreprises de moins de 9 salariés ou le versement en un lieu unique (VLU) pour les très grandes entreprises. L’assouplissement et l’automatisation de la politique d’accord de délais et de remises de majoration de retard est également un élément de l’accompagnement des entreprises en difficulté dans une période économiquement peu favorable. Enfin, l’existence de correspondants juridiques régionaux et d’experts documentation et informations participe d’une offre de service interne permettant le développement d’une véritable politique de sécurité juridique (ex : réponses aux questions des inspecteurs du recouvrement en cours de contrôle, analyse des décisions IDIRA, CRA et contentieux, etc.)
Renforcer la confiance des cotisants dans le recouvrement social nécessite de dépasser l’accompagnement au profit d’une relation plus étroite de collaboration avec les cotisants. En contrepartie d’une totale transparence sur leurs pratiques et risques en matière de recouvrement social, les cotisants volontaires seraient susceptibles d’obtenir l’examen anticipé de la conformité de leurs déclarations sociales, une évaluation précise de leurs charges sociales ainsi que d’éventuels suppléments. Cette nouvelle relation viendrait expliciter le principe de « décélération du contrôle » dont bénéficient déjà les entreprises citoyennes et vertueuses.
Ce dispositif s’inspire directement de la « relation de confiance » expérimentée, au cours de l’année 2013 dans le cadre du pacte de compétitivité, par la DGFiP. Cependant, cette expérimentation concernait peu d’entreprises et se heurte encore au défi de son « industrialisation ». La problématique serait la même pour les Urssaf. En effet, au regard des attentes des pouvoirs publics59, il ne semble pas envisageable de réorienter les corps de contrôle du recouvrement vers la conduite de ces nouvelles relations.
Proposition n° 4 : Développer une stratégie explicite afin de renforcer la confiance entre les
entreprises et les Urssaf.
Transcrire cette démarche au sein du recouvrement permettrait de renforcer le parallélisme et donc la lisibilité de l’action publique, augmenterait les garanties des cotisants et présenterait l’avantage d’intégrer et de dynamiser certains dispositifs de diagnostic conseil (ou « contrôles à blanc ») peu utilisés. Pour les cotisants, une telle démarche présenterait l’avantage de réduire les coûts de gestion résultant d’une opération de contrôle tout en facilitant le respect des obligations. Compte tenu du contexte actuel et de la réticence
59
Notamment à la suite du dernier rapport de la Cour des comptes estimant à environ 24 Md€, le montant de la fraude sociale.
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historique et sociologique aux prélèvements obligatoires dans notre pays, il semble plus que jamais essentiel que les prélèvements sociaux ne souffrent d’aucun dysfonctionnement et s’effectuent dans les meilleures conditions.
III. Créer une chaîne de confiance
La prise en compte de la confiance des assurés et des cotisants doit se faire lors de tous les contacts qu’a le public avec les organismes de Sécurité sociale. Cela concerne aussi bien les informations sur internet, les courriers envoyés que le traitement des insatisfactions.
Pour permettre la création d’une chaîne de confiance, les OSS peuvent agir à trois niveaux. Tout d’abord, il faut éviter les incompréhensions du public en améliorant son information. Ensuite, les OSS ne doivent pas craindre de donner la parole aux assurés à condition de la en prendre compte. Enfin, des voies doivent être explorées afin de les préférer à la judiciarisation des relations
A. Mieux informer les assurés pour éviter les incompréhensions
Eviter les incompréhensions signifie apporter une réponse claire aux assurés sociaux et cotisants. La Sécurité sociale repose sur une technicité et des règles complexes. Une part importante des réclamations est due à la difficulté de trouver et de comprendre les réponses. Cela entraîne un phénomène de réassurance (visites régulières au guichet ou réitération d’appels téléphoniques) qui s’explique souvent par des problèmes de compréhension des imprimés ou des courriers émis par les caisses.
Engager une expérience de réécriture de documents avec un langage quotidien, accessible à tous sans amoindrir leur contenu juridique.
La mise en place de cette recommandation pourrait prendre la forme d’un test systématique des documents d’information, des imprimés et des courriers types sur un panel d’assurés sociaux pour en vérifier la clarté du fond comme de la forme.
De plus, un travail sur la hiérarchisation de l’information dans les courriers permettrait aux assurés sociaux d’identifier rapidement les actions à entreprendre.
A l’adresse des personnes maîtrisant difficilement l’écrit ou le français, un système de pictogrammes explicites, commun à tous les OSS, distinguerait le niveau d’urgence du courrier et la nécessité ou non de le conserver.
Propositions :
- Mettre en place de façon systématique des panels d’assurés sociaux pour tester la clarté des documents.
- Travailler sur la hiérarchisation de l’information dans les courriers. - Identifier sur les documents, grâce à des pictogrammes, le degré d’urgence et la
nécessité de conserver le document.
Améliorer la circulation de l’information au sein des OSS pour rassurer les
assurés sociaux
Les modèles de lettres envoyées doivent être connus des agents en relation avec le public afin qu’ils puissent les expliquer aux assurés sociaux (s’ils n’apparaissent pas dans le système d’information). En effet, la confiance dans l’organisme peut être pénalisée par un téléconseiller ou un technicien n’étant pas en mesure d’expliquer un document envoyé par son propre organisme (soit parce qu’il ne le comprend pas lui-même, soit parce qu’il ne parvient pas à l’identifier).
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Propositions :
- Identifier tous les documents et courriers par un numéro. - Communiquer en interne sur tous les dossiers, imprimés et courriers envoyés aux
assurés et aux partenaires. - Permettre à tous les agents de retrouver le modèle du document ou du courrier
grâce au numéro de l’imprimé. - Réduire le nombre de courriers envoyés dans le respect des règles du « droit à
l’information ».
Informer sur les délais et les processus de traitement
Un grand nombre d’appels sur les plateformes téléphoniques ou de visites au guichet concerne des questions relatives au délai de traitement des dossiers. Les assurés sociaux s’inquiètent de la bonne réception de leur dossier, de sa complétude et sa bonne prise en charge. Etant donnée la dépendance de certains assurés sociaux aux allocations, l’incertitude pesant sur ces trois points peut nuire à la confiance.
L’assuré doit pouvoir vérifier de manière simple que son dossier est pris en charge. Il convient de systématiser l’envoi d’accusé réception par sms ou par mail. En outre, l’assuré ou le cotisant doit pouvoir consulter l’état d’avancement de son dossier à tout moment sur internet. L’information doit être la plus précise possible. Les juridictions administratives ont développé le site « sagace.juradm.fr » qui permet aux requérants de consulter une synthèse des informations relatives à leur dossier contentieux. Les allocataires des Caf peuvent également consulter l’état d’avancement de leur dossier sur internet. Cependant, les informations délivrées sont trop standardisées pour empêcher le besoin de réassurance.
Prévenir des délais de traitements ou des retards permet aux assurés de s’organiser pour faire face à une baisse de leurs ressources. L’assuré ou le cotisant doit être tenu informé par mail ou sms de la cause du retard, ou au moins sur le site internet de l’OSS.
A minima, les OSS pourraient afficher sur leur site la date d’arrivée des dossiers en cours de traitement.
Le traitement des réclamations doit se professionnaliser. Les organismes doivent mettre en place un véritable « service après vente » pour satisfaire au mieux les attentes des assurés ou cotisants.
Propositions :
- Envoyer systématiquement un accusé-réception par SMS ou par mail ;
- Permettre à l’assuré social de suivre l’état d’avancement de son dossier ;
- Communiquer les délais de traitement.
B. Permettre l’expression des assurés sociaux et leur répondre
Les organismes de sécurité sociale sont au service des assurés sociaux et des cotisants. Dès lors, une importance particulière doit être accordée au point de vue de ces derniers et à leur information. Pour cela, il faut faciliter et favoriser l’expression des assurés sociaux et des cotisants. Les organismes de sécurité sociale ne peuvent plus sembler inabordables ou inaccessibles.
Sur les réseaux sociaux, les internautes expriment, de manière plus ou moins anonymes, leurs opinions rarement flatteuses sur les OSS. Ces discours de mécontentement viennent alimenter un imaginaire collectif négatif et pénalisent l’image de marque de la Sécurité sociale. Afin d’utiliser comme force les technologies de l’information et la communication, il
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apparaît nécessaire d’utiliser les réseaux sociaux pour renforcer la relation de confiance entre les assurés sociaux et leurs caisses. Les assurés sociaux ne vont pas tous de manière régulière sur les sites de leurs OSS. Ils sont à l’inverse très nombreux à avoir un « profil Facebook ». Les OSS peuvent donc utiliser une page Facebook propre pour tenir au courant leurs assurés de leur actualité (fermeture ponctuelle d’accueil, ateliers, échéances, initiatives locales) et répondre aux questions des internautes même s’il s’agit juste de renvoyer vers le site internet ou le téléphone. Bien que moins utilisé par les OSS, le réseau social « Twitter » offre des possibilités encore plus importantes d’interagir avec les assurés sociaux. C’est pourquoi, à l’instar d’autres services publics (ex : les comptes FinancesPubliquesFr ou Pôle emploi actu), l’Urssaf Ile-de-France expérimente l’utilisation de « Twitter » dans la relation avec ses publics. D’autres initiatives pourraient se développer dans ce sens. Ce dernier point humanise les OSS en montrant qu’il y a de véritables interlocuteurs à même de prendre en compte les demandes des assurés sociaux et cotisants derrière ces pages internet et qu’il ne s’agit pas uniquement de communication institutionnelle.
Cet objectif peut être atteint en permettant aux citoyens de donner leur avis par l’intermédiaire d’un site internet tel que « Facebook » ou « Twitter ». Ces avis pourraient également être directement recueillis sur les sites internet des caisses : les assurés et cotisants pourraient apposer la mention «J’aime » sur les actualités locales diffusées par la caisse ; un « mur » pourrait les inciter à proposer des améliorations (boîte à idées). L’organisation d’un tchat mensuel sur des thèmes tels que « les délais de traitement » ou « le circuit de votre demande de prestations » donnerait la parole aux assurés et leur permettraient de mieux comprendre les enjeux auxquels sont confrontées les caisses. Les propositions d’amélioration ou les questions devront également faire l’objet d’une réponse.
Les OSS pourraient s’inspirer de site « www.faire-simple.gouv.fr » qui permet aux citoyens d’exprimer leurs idées, d’obtenir le soutien d’autres visiteurs de la page ainsi que de participer à des ateliers pour trouver des solutions. Dans un premier temps, les organismes pourraient faire un lien vers ce site.
Propositions :
- Systématiser la création de pages Facebook par les OSS afin de communiquer sur
les actualités et les initiatives locales.
- Permettre aux assurés et aux cotisants de s’exprimer sur le site des OSS dans des
forums, des tchats, des invitations à émettre des propositions d’amélioration.
- Fixer l’objectif de répondre rapidement à toutes les questions, remarques et critiques
du public sur les réseaux sociaux et le site de l’OSS.
- Encourager les assurés sociaux à s’adresser à leur OSS par mail et mettre les
moyens en face pour leur répondre rapidement à l’image de la DGFiP.
C. Favoriser les voies de recours interne ou amiable pour limiter la judiciarisation
Devant les tribunaux, les OSS gagnent régulièrement les procès car la grande majorité des réclamations découle d’une incompréhension de la réglementation par les assurés. Les différentes enquêtes montrent qu’il est difficile d’obtenir le bon interlocuteur et de comprendre la réponse donnée, ce qui peut induire les assurés en erreur et augmenter leur exaspération.
Le recours à la voie judiciaire n’est cependant pas la solution pour les OSS. Les délais sont longs et coûteux, tant pour les OSS que pour les assurés sociaux. De plus, l’effet est négatif en termes de confiance car, même si l’organisme a raison, la judiciarisation est le résultat d’une mauvaise pédagogie et d’écoute de l’assuré. Ce dernier gardera en tête un état de conflit avec son OSS avec des conséquences parfois très lourdes s’agissant des condamnations. C’est dans cette optique de limiter les contentieux lourds et d’introduire plus
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de compréhension à l’égard des difficultés que rencontrent certaines entreprises que la Loi de financement de la Sécurité sociale pour 2015 introduit un art. L. 243-6-5 au Code de la Sécurité sociale. Ce dernier permet aux directeurs des OSS de conclure une transaction avec un cotisant portant sur : le montant des majorations et pénalités appliquées en cas de production tardive ou d’inexactitude des déclarations, l’évaluation d’éléments d’assiette ou encore certains montants de redressements. Si cette mesure vise à encourager la confiance réciproque entre les entreprises et les organismes de recouvrement, elle ne s’applique qu’aux entreprises citoyennes et vertueuses. En effet, aucune transaction n’est conclue en cas de travail dissimulé ou lorsque le cotisant a mis en œuvre des manœuvres dilatoires visant à nuire au bon déroulement d’un contrôle.
Rendre visibles les différentes voies de recours
L’étude de différents sites d’OSS choisis de façon aléatoire a montré de fortes disparités dans la présentation des voies de recours pour les assurés sociaux. Chaque étape devrait être explicitée pour les rassurer sur les possibilités qui sont données pour s’exprimer et se faire expliquer les décisions.
Rendre visible la possibilité de formuler une réclamation indique à l’assuré ou cotisant que son avis va être pris en compte avec soin et attention. Cette approche personnalisée permet de répondre pour partie au mécontentement de l’assuré ou du cotisant. Aussi, la possibilité de faire une réclamation ne doit pas être « cachée » dans les dernières pages du site internet de la caisse. Un formulaire et une procédure uniques et, dans la mesure du possible, communs à l’ensemble des branches de la sécurité sociale, doivent être élaborés. L’assuré social doit pouvoir suivre le traitement de sa réclamation.
Propositions :
- Faciliter l’émission d’une réclamation par les assurés et les cotisants en rendant
visible la rubrique réclamations sur la page d’accueil du site de chaque organisme
local.
- Mettre en place un outil de suivi de ses réclamations pour l’assuré.
- Apporter une réponse claire et proposer un rendez-vous téléphonique ou physique
pour l’expliquer.
Homogénéiser les voies de recours
L’organisation des OSS pour le traitement des réclamations dépend des spécificités locales et de l’histoire de la caisse. Imposer un schéma unique semble illusoire. Il est cependant impératif que le résultat soit identique pour l’assuré. Les réclamations doivent faire l’objet d’une identification indépendante du service de production qui pourrait avoir tendance à les minimiser. Dans un souci d’équité, se pose la question des réclamations dites « sensibles » qui sont le fait des élus ou celles envoyées directement au président du conseil d’administration, et qui bénéficient d’un traitement accéléré. Il est indispensable de mettre en place un outil de suivi unique et centralisé dans tous les OSS, permettant de comparer les résultats des équipes et des organismes.
De même, unifier les dispositifs de médiation est difficile étant donnée la masse de réglementation et les volumes de contestation. Cependant, le positionnement des médiateurs au niveau local peut interroger les assurés sociaux et les cotisants sur la neutralité des agents. De plus, il existe des situations concernant plusieurs organismes et/ou régimes. A moyen terme, un médiateur de la retraite aiderait les assurés qui se perdent entre les régimes. A terme, il pourrait être imaginé un médiateur de la protection sociale qui ferait le lien et permettrait le dialogue entre tous les acteurs.
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Propositions :
- Mettre en place un outil de suivi des réclamations unique et centralisé ;
- Doter la branche recouvrement d’un dispositif de médiation ou de conciliation ;
- Homogénéiser autant que possible les dispositifs de médiation, au moins au sein
d’une même branche ;
- Créer un médiateur de la retraite.
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CONCLUSION
Le premier constat de cette recherche est que, malgré d’indéniables réussites et un attachement fort des Français, la Sécurité sociale est actuellement l’objet de critiques : mouvements de désaffiliation, plans d’ajustement des comptes sociaux tentant de résorber « le trou de la sécu » sous la pression européenne, organisations patronales venant remettre en cause l’efficience du système et la perte de compétitivité qu’il représente, fraude sociale pour un montant record de 24 Md€ selon la Cour des comptes, entre autres. Cette situation est aggravée par un contexte de « crise sans fin » (M. Revault d’Allonnes) et de défiance généralisée à l’égard de l’ensemble des institutions. En tant que grand projet collectif, symbole de la solidarité nationale, la Sécurité sociale n’est pas épargnée par ce mouvement individualiste qui traverse la société.
Dès lors, préserver le système de protection sociale dont bénéficie notre pays implique de restaurer la confiance dans la Sécurité sociale. Au-delà des politiques publiques de redistribution, la confiance doit être incarnée – au plus près des assurés sociaux et des territoires – par les organismes de Sécurité sociale (OSS). Mais, dans les faits, les OSS sont confrontés à un éloignement croissant d’une certaine frange de la population (non-recours aux droits sociaux, fraudes aux cotisations sociales, volonté de « libération » de la Sécurité sociale) qui peut être imputable, en partie, à un déficit de confiance.
Le résultat du questionnaire envoyé aux organismes montre que les OSS multiplient les initiatives pour restaurer une relation de confiance avec leurs publics depuis des années et que les agents de direction ne sous-estiment pas l’importance de la question. Si les enquêtes de satisfaction tendent à montrer que ces dispositifs produisent des résultats, ces derniers sont encore trop épars pour qu’une dynamique globale soit identifiable à l’échelle de l’Institution.
Dans ce contexte, la présente recherche-action a identifié trois axes de travail assortis de propositions concrètes afin de restaurer la confiance dans les OSS, de manière concertée, à l’instar de la démarche dite de « stratégie de confiance » portée par la Direction générale des finances publiques.
Tout d’abord, si la connaissance ne présume pas la confiance, force est de constater la proximité entre ces notions. Service public longtemps trop discret, la Sécurité sociale accompagne pourtant chacun tout au long de la vie. Elle doit désormais se faire connaître au-delà des lieux communs, pour mieux se faire comprendre. Cela implique un travail important de communication, en particulier autour des valeurs, des performances et de l’intégrité du système. En outre, cette communication ne sera efficace que si elle permet une meilleure identification des OSS et de leurs missions grâce à la mise en place d’outils essentiels comme un logo unifié ou encore un slogan.
Deuxièmement, les OSS doivent s’affirmer comme des opérateurs de politiques publiques plus simples ou, à défaut, sécuriser davantage. Non sans lien avec le déficit d’image évoqué précédemment, les OSS sont engagés dans la gestion de dispositifs particulièrement complexes, difficiles à appréhender pour les assurés sociaux. La mise en œuvre du « choc de simplification » à la Sécurité sociale semble un impératif afin de restaurer la confiance. Cependant, certains dispositifs demeurent nécessairement complexes du fait de la réalité elle-même complexe qu’ils prennent en charge. C’est pourquoi, des solutions de sécurisation juridique doivent être développées et généralisées notamment en matière de recouvrement social, comme le rescrit.
Enfin, il ne faut pas négliger les effets microsociaux sur la confiance. En effet, l’insatisfaction d’une seule personne peut désormais toucher bien plus que son entourage par l’intermédiaire des réseaux sociaux. Il convient donc de traiter au plus vite toute forme d’insatisfaction avant que celle-ci ne se mue en perte de confiance. La mise en place d’un
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traitement plus efficace des réclamations ou encore de dispositifs de médiation participent de cette logique.
La confiance dans les organismes de Sécurité sociale est devenue un enjeu majeur pour le système tout entier. Comportements citoyens et compliants, renforcement de la portée des messages institutionnels, recul du non-recours aux droits sociaux, respects de leurs obligations par les cotisants sont autant d’effets positifs à attendre d’une relation reposant sur la confiance.
Pour conclure, cette réflexion sur la confiance dans les organismes de Sécurité sociale ne peut être uniquement projetée vers l’extérieur. Les crises, comme celle de l’ISU, démontrent qu’au-delà de la fiabilité des outils, le sens même du travail des agents est essentiel. En effet, les organismes de Sécurité sociale ne sont pas que des prestations et des cotisations. Les dimensions psychologiques et philosophiques sont déterminantes pour établir une relation de confiance. La confiance est alimentée par les faits mais elle est aussi le fruit de représentations sociales et de ressentis individuels développés tant par les assurés sociaux que par les agents de l’Institution. De plus, se pose la question de la compatibilité de l’industrialisation de l’activité des OSS et celle de la personnalisation de la réponse porteuse de confiance. Les organismes ont-ils encore les moyens de s’adapter aux situations et territoires particuliers ?
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SYNTHESE DES PROPOSITIONS
I. Mettre en œuvre une politique de communication et d’information ambitieuse afin de rendre plus visibles les actions de la Sécurité sociale pour le grand public et les élus
A. Informer les citoyens
Actions à mener à court / moyen terme Actions à mener à long terme
1. Initier les jeunes Former et informer les jeunes sur le système de Sécurité sociale et son apport tout au long de la vie par des interventions menées par les OSS locales.
2. Faire découvrir ce
qu’est concrètement un
OSS
Etendre les journées « portes ouvertes » de la Sécurité sociale à l’ensemble du territoire.
3. Profiter des temps
d’attente pour diffuser
de courtes informations
Communiquer grâce à des pop-up sur les sites institutionnels et grâce à des informations diffusées dans les accueils sur l’organisation de la Sécurité sociale.
4. Communiquer sur le
mode de gouvernance
des OSS
Publier dans les pages locales des journaux de branches ou les newsletters des organismes, l’opinion de plusieurs administrateurs locaux avec leurs différences.
5. Communiquer sur la
fraude sociale
Signaler à tous les assurés sociaux de manière systématique que leur dossier a fait l’objet d’un contrôle – même lorsque les résultats du contrôle sont négatifs – afin de témoigner des moyens mis en œuvre pour garantir l’intégrité du système de Sécurité sociale.
Communiquer sur les moyens mis en œuvre pour la lutte contre la fraude
B. Faciliter l’identification des organismes de Sécurité sociale
Actions à mener à court / moyen terme
Actions à mener à long terme
6. Permettre de repérer
les OSS et leurs
missions sur un
territoire
Bien identifier les différentes branches et régimes de la Sécurité sociale par des outils visuels et clairs affichés dans les accueils.
7. Identifier visuellement
les OSS
Adopter le même format et la même charte graphique pour l’ensemble des sites internet des organismes de sécurité sociale.
Réaliser un site internet unique au moins pour les cinq branches du régime général de la Sécurité sociale.
Utiliser systématiquement le logo Sécurité sociale avec les logos des caisses.
Utiliser et décliner le logo Sécurité sociale pour toutes les branches et toutes les caisses.
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C. Porter les valeurs des organismes de Sécurité sociale
Actions à mener à court / moyen terme
Actions à mener à long terme
8. S’unir autour d’une
devise
Permettre au public et/ou aux agents de choisir un slogan commun à l ‘ensemble des organismes de sécurité sociale.
9. Communiquer autour
de nos valeurs
Définir et afficher nos valeurs.
Faire connaître la RSO en place dans les OSS à travers des affiches ou spot dans les accueils, voire des encarts dans les pages locales ou newsletters des organismes.
D. Nouer un véritable partenariat avec les élus
Actions à mener à court / moyen terme
Actions à mener à long terme
10. Aller à la rencontre
des élus
Créer un séminaire annuel pour les directeurs de caisses afin de leur apprendre à établir une véritable relation de confiance avec les élus.
Rencontrer systématiquement les nouveaux élus soit individuellement soit collectivement au niveau local pour les informer sur les missions et offres de service des organismes.
Etendre la journée portes-ouvertes des organismes de Sécurité sociale aux élus.
11. Guider les élus . Mettre en place dans chaque branche un interlocuteur unique régional destiné aux élus
II. Sécuriser les acteurs
A. Simplifier et stabiliser les procédures de gestion mises en œuvre par les organismes de Sécurité sociale
Actions à mener à court / moyen terme Actions à mener à long terme
12. Porter la
simplification au cœur
des OSS
Généraliser, à l’ensemble des organismes de Sécurité sociale, la démarche de revue de simplification.
B. Renforcer la sécurisation des acteurs : améliorer l’accès à l’information et les garanties juridiques
Actions à mener à court / moyen terme Actions à mener à long terme
13. Améliorer la diffusion
des informations
juridique grâce à une
démarche partenariale
Améliorer la diffusion de l’information juridique et l’application de la norme sociale grâce à des échanges renforcés avec les partenaires-prescripteurs.
14. Renforcer la sécurité Renforcer l’usage du rescrit social par une
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juridique en simplifiant
le recours au rescrit
social
simplification des procédures de mise en œuvre.
C. Vers une stratégie de confiance en matière de recouvrement social
Actions à mener à court / moyen terme Actions à mener à long terme
15. Développer une
stratégie de confiance
envers les entreprises
Développer une stratégie explicite afin de renforcer la confiance entre les entreprises et les Urssaf.
III. Créer une chaîne de confiance
A. Mieux informer les assurés pour éviter les incompréhensions
Actions à mener à court / moyen terme Actions à mener à long terme
16. Réviser les documents avec un langage accessible à tous sans amoindrir leur contenu juridique.
Mettre en place de façon systématique des panels d’assurés sociaux pour tester la clarté des documents.
Travailler sur la hiérarchisation de l’information dans les courriers.
Identifier sur les documents, grâce à des pictogrammes, le degré d’urgence et la nécessité de conserver le document.
17. Améliorer la
circulation de
l’information au sein des
OSS pour rassurer les
assurés sociaux
Identifier tous les documents et courriers par un numéro.
Communiquer en interne sur tous les dossiers, imprimés et courriers envoyés aux assurés et aux partenaires.
Permettre à tous les agents de retrouver le modèle du document ou du courrier grâce au numéro de l’imprimé.
Réduire le nombre de courriers envoyés dans le respect des règles du « droit à l’information ».
18. Informer sur les
délais et les processus
de traitement
Envoyer systématiquement un accusé-réception par SMS ou par mail.
Permettre à l’assuré social de suivre l’état d’avancement de son dossier.
Communiquer les délais de traitement.
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B. Permettre l’expression des assurés sociaux et leur répondre
Actions à mener à court / moyen terme Actions à mener à long terme
19. Investir les réseaux
sociaux pour une
communication
montante et
descendante
Systématiser la création de pages Facebook par les OSS afin de communiquer sur les actualités et les initiatives locales.
Permettre aux assurés et aux cotisants de s’exprimer sur le site des OSS dans des forums, des tchats, des invitations à émettre des propositions d’amélioration.
Fixer l’objectif de répondre rapidement à toutes les questions, remarques et critiques du public sur les réseaux sociaux et le site de l’OSS.
Encourager les assurés sociaux à s’adresser à leur OSS par mail et mettre les moyens en face pour leur répondre rapidement à l’image de la DGFiP.
C. Favoriser les voies de recours interne ou amiable pour limiter la judiciarisation
Actions à mener à court / moyen terme Actions à mener à long terme
20. Rendre visibles les
différentes voies de
recours
Faciliter l’émission d’une réclamation par les assurés et les cotisants en rendant visible la rubrique réclamations sur la page d’accueil du site de chaque organisme local.
Mettre en place un outil de suivi de ses réclamations pour l’assuré.
Apporter une réponse claire et proposer un rendez-vous téléphonique ou physique pour l’expliquer.
21. Homogénéiser les
voies de recours
Mettre en place un outil de suivi des réclamations unique et centralisé.
Doter la branche recouvrement d’un dispositif de médiation.
Homogénéiser autant que possible les dispositifs de médiation au sein de la Sécurité sociale.
Créer un médiateur de la retraite
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Discours
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LISTE DES PERSONNES RENCONTREES
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ANNEXES
BIBLIOGRAPHIE ..................................................................................................................44
ANNEXES ............................................................................................................................52
Annexe 1 : Analyse du questionnaire diffusé au grand public ...........................................53
Annexe 2 : Analyse du questionnaire adressé aux organismes ........................................60
Annexe 3 : Les mouvements contestataires : expression d’une crise de confiance ou
simple déni de solidarité ? ................................................................................................64
Annexe 4 : Confiance et politiques de communication ......................................................67
Annexe 5 : Une crise de confiance : la mise en place de l’ISU ..........................................72
Annexe 6 : La lutte contre la fraude, une communication aux effets équivoques sur la
confiance ..........................................................................................................................76
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Annexe 1 : Analyse du questionnaire diffusé au grand public
Notice méthodologique :
Cible de l’étude : Grand public
Retours : 224 réponses
Qualités des sondés :
Mode de recueil : Le questionnaire a été diffusé par mail et sur les réseaux sociaux.
Date de terrain : Du 1er au 31 septembre 2014
Avertissement : La population étant relativement faible et non construite selon la méthode des quotas, les données présentées n’ont qu’une valeur informative et non scientifique. Les moins de 35 ans, les cadres et les titulaires d’une licence sont surreprésentés.
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Le questionnaire a porté sur plusieurs axes : la connaissance de la Sécurité sociale, la
satisfaction, l’insatisfaction, la confiance et la fraude.
Connaissance de la Sécurité sociale60
o Une organisation peu connue
L’une des hypothèses de la recherche est le manque de connaissance de la Sécurité sociale par le grand public. Les résultats du questionnaire le confirment. Si l’Assurance maladie est
bien identifiée, presqu’un tiers des sondés écarte la branche retraite et la branche famille de la Sécurité sociale. Les Urssaf le sont par plus de 40 % des personnes interrogées. Enfin, la frontière entre les Conseils généraux et les organismes de Sécurité sociale n’est pas claire pour 15 % de l’échantillon.
Ni l’âge ni le niveau de qualification n’a de relation avec la connaissance de la Sécurité sociale.
Concernant le statut des salariés de la Sécurité sociale, les retraités se distinguent : 72 % d’entre eux pensent que les salariés des OSS sont fonctionnaires ainsi que 60 % des employés. Il y a peu de différence selon les niveaux de qualification.
Cependant, 95% des plus de 60 ans savent que des administrateurs siègent dans les OSS contre 50 % des moins de 25 ans. L’âge est très significatif à l’inverse du niveau d’étude. De même, la profession exercée influe fortement sur la variable car elle est connue par 96 % des retraités et 75 % des cadres contre 48 % des étudiants, ce qui est cohérent avec la remarque précédente sur l’âge.
Interrogés sur le rôle des administrateurs, 57 % des sondés pensent qu’ils n’ont pas une grande influence mais 77 % estiment qu’ils défendent les intérêts des assurés. Cependant, 55 % de notre échantillon les jugent non représentatifs.
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Les salariés de la Sécurité sociale sont écartés afin de ne pas fausser les statistiques.
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o Une surestimation des coûts de fonctionnement
Le coût de gestion de la Sécurité sociale semble très peu connu comme le montre l’étalement des réponses (autour de 25 % pour chacune des quatre propositions).
Quelle part représentent les coûts de gestion sur les prestations versées ?
Pour 45 % des 18-24 ans, 37 % des employés et 57 % des chômeurs, les coûts de gestion de l’Assurance maladie sont supérieurs à 20 %. Les chefs d’entreprise sont 54 % à les estimer entre 10 et 20 %.
Relation entre satisfaction et insatisfaction
o Une satisfaction élevée malgré l’insatisfaction importante
La littérature scientifique montre que la relation entre satisfaction et insatisfaction est complexe. Le taux de satisfaction des OSS est élevé malgré l’existence de situations
d’insatisfaction.
81 % des personnes interrogées sont plutôt ou tout à fait satisfaits, sans que l’âge, la profession ou le niveau de qualification n’ait une influence.
Plus de la moitié des sondés a eu un motif d’insatisfaction (51%). Il concerne principalement l’impossibilité d’obtenir une réponse claire et un délai de traitement jugé trop long.
L’insatisfaction est fortement corrélée avec le niveau de satisfaction. Parmi les personnes ayant eu un motif de mécontentement, seuls 65 % se déclarent au moins « plutôt satisfait » et surtout il n’y a que 6 % de très satisfait contre 25 % des personnes n’ayant pas eu de motif d’insatisfaction.
o Importance de la résolution de l’insatisfaction sur le niveau de
satisfaction
Lorsque l’insatisfaction a été traitée rapidement et correctement, le taux de satisfaction est de 85 %. A l’inverse, dans les situations où le problème n’a pas été résolu, la satisfaction plonge à 44 %. Les personnes pour lesquelles l’insatisfaction a été traitée après de nombreuses démarches affichent un taux de satisfaction de 69 %.
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La confiance et ses déterminants
o Un niveau de confiance élevé mais différent selon les
branches
Ainsi que dans la majorité des enquêtes sur la Sécurité sociale, le niveau de confiance global dans les organismes est très élevé : 88 % des personnes interrogées ont une confiance au minimum assez élevée. Il n’y a pas de différence notable liée au niveau de la confiance, à l’âge, à la profession, au niveau de qualification ou au statut ni avec la connaissance du statut des salariés des OSS ou le niveau estimé des coûts de gestion.
Par rapport à d’autres organisations, l’Assurance maladie et les Caf obtiennent un résultat relativement bon en se classant respectivement deuxième et troisième derrière les impôts. La confiance en l’assurance retraite est plus faible.
o Confiance et satisfaction indissociables
Le niveau de confiance est fortement corrélé avec le niveau de satisfaction sans qu’il puisse être possible de savoir si c’est la confiance qui crée la satisfaction ou inversement : 76 % des personnes très satisfaites ont un niveau de confiance très élevé alors que plus de 60 % des personnes peu ou pas satisfaites ont un niveau de confiance faible ou très faible. Enfin, 82 % des sondés se disent assez satisfaits avec un niveau de confiance assez élevé.
L’existence d’une situation d’insatisfaction diminue la confiance : la part des personnes ayant une confiance très élevée passe de 31 % à 13 % alors que celle ayant une confiance plutôt faible monte à 22 % contre 4 %. Cependant, le croisement entre le niveau de confiance et le mode de résolution de l’insatisfaction montre que l’enjeu se situe en fait sur le traitement du problème. Si la résolution est
rapide et correcte, le niveau de confiance reste très élevé (85 %).
Confiance dans les canaux de communication
Le mode de contact privilégié est fortement corrélé avec le niveau de confiance dans les OSS. Internet apparait comme le canal de contact préféré par les sondés (38 %). Cependant, l’étude croisée avec le niveau de confiance montre de fortes disparités.
Un tiers des personnes ayant un niveau de confiance faible n’ont pas de mode de contact privilégié alors qu’ils ne sont que 7 % pour ceux ayant un niveau de confiance assez élevé.
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Internet est plébiscité par ceux ayant une confiance très élevée dans les OSS (60 %) alors que ceux ayant un confiance assez élevée ont comme mode de contact privilégié le guichet (32 %) puis l’accueil téléphonique (29 %).
Par ailleurs, pour transmettre des documents, les personnes interrogées ont une confiance plus importante en l’accueil physique qu’en internet qui obtient cependant de bons résultats.
Comme canal d’information, internet ne se détache pas, obtenant des résultats pratiquement identiques à ceux des assistants sociaux et du guichet. Le téléphone se distingue par un niveau de confiance inférieur.
Fraudes et confiance
Selon 68 % des personnes ayant un niveau de confiance très faible et plutôt faible, la fraude représente un montant assez ou très important. A l’inverse, ils ne sont que 49 % chez les sondés ayant un niveau de confiance assez et très élevé.
La majorité des personnes interrogées explique la hausse du nombre de fraude par l’amélioration des moyens de sa détection (67 %). Arrive en deuxième position la crise économique (40 %) et en troisième place l’augmentation du nombre de contrôle (39 %). Enfin, seuls 23 % mettent en avant la hausse du nombre de fraudeurs. Les personnes ayant un niveau de confiance très faible et plutôt faible citent plus souvent cette dernière
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explication alors que les sondés ayant un niveau de confiance assez et très élevé font plus référence à l’amélioration des outils de lutte contre la fraude.
Seules 21 % des personnes interrogées connaissent la campagne de communication « Frauder c’est voler ». Cela n’a cependant pas d’impact sur la confiance ou l’estimation du niveau de la fraude.
Avenir de la Sécurité sociale et confiance
o Assurer la solidarité et l’égalité en tenant compte de la
soutenabilité
Quelles sont les valeurs que la Sécurité sociale doit défendre
Les mots les plus cités sont la solidarité (68 fois) et l’égalité (43 fois). Apparaissent également, mais dans une moindre mesure, les questions de soutenabilité et de maintien du système.
o Simplifier ou expliquer le fonctionnement de la Sécurité
sociale
La complexité du système explique le défi de la Sécurité sociale pour 55 % des personnes interrogées. Elle est citée par 71 % des sondés ayant une faible confiance dans la SS (1er ex aequo avec la fraude) et seulement par 30 % de ceux ayant un niveau de confiance élevé. Ces derniers placent en tête des cotisations insuffisantes (40%).
o Maintenir la Sécurité sociale et ses bénéfices
Pour plus des trois quarts des personnes
interrogées, la Sécurité sociale doit garder sa
situation de monopole. Cependant, les personnes
ayant une faible confiance sont plus nombreuses à
préconiser l’ouverture du marché de la SS (29 %)
ou à ne pas avoir d’avis.
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Si les sondés estiment que l’ouverture du marché de l’assurance de base obligatoire aurait un effet neutre ou positif sur le nombre de services proposés ou le montant des prestations, ils craignent une diminution de l’équité de traitement et de l’égalité d’accès aux soins.
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Annexe 2 : Analyse du questionnaire adressé aux organismes
Note méthodologique :
Cible de l’étude : directeurs des Caf, Urssaf et Carsat
Retours : 39 réponses
Qualités des sondés : 20 directeurs, 6 directeurs-adjoints, 13 autres agents de direction (directeurs de site, directeurs financiers, sous-directeurs, etc.).
Nature des organismes :
Mode de recueil : Les interviews ont eu lieu par questionnaire auto-administré en ligne. Le lien vers le questionnaire a été envoyé par mail, adressé au directeur de chaque organisme.
Date de terrain : Du 1er juillet au 30 août 2014
Avertissement : L’échantillon étant relativement faible et étant possible qu’il y ait eu plusieurs retours pour le même organisme, les données présentées n’ont qu’une valeur informative et non scientifique.
La confiance et son évolution dans les OSS
De façon générale, les agents de direction estiment que le public a une confiance assez élevée dans la Sécurité sociale et dans leur organisme. Cependant, les résultats varient selon la branche. A l’inverse des Caf, les agents de direction des Urssaf ont le sentiment que le public a plus confiance dans la Sécurité sociale (82 % vs 81 %) que dans les organismes locaux (69 % vs 85 %).
Pensez-vous que le public ait confiance dans :
Si les personnes interrogées sont quasiment unanimes sur l’importance pour les organismes de Sécurité sociale (OSS) d’obtenir et de conserver la confiance du public (97 %), le constat est plus hétérogène sur le niveau et l’évolution de cette confiance.
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Depuis 3 ans, avez-vous l’impression que la confiance en la Sécurité sociale est :
La majorité des agents de direction d’Urssaf estime que la confiance en la Sécurité sociale diminue alors que pour les deux tiers des sondés travaillant en Caf, le niveau de confiance est stable, voire en hausse.
L’importance de maintenir la confiance du public dans la Sécurité sociale s’explique tout d’abord par son impact sur la légitimation de la parole des organismes qui leur permet ensuite d’influencer les comportements, sur l’utilisation des génériques par exemple. Avoir des assurés ou cotisants confiants évitent également les incivilités et les phénomènes de réassurance.
Selon vous, le maintien de la confiance en la Sécurité sociale permet principalement :
La baisse de confiance dans les organismes de Sécurité sociale mesurée par près de la moitié des personnes interrogées peut s’expliquer en partie par la crise économique qui augmente le sentiment de dépendance des assurés sociaux et de contraintes des entreprises qui subissent, en outre, les réformes de plus en plus nombreuses.
Depuis le début de la crise économique, avez-vous constatez principalement :
Quels indicateurs mesurent la hausse de la confiance ?
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Les actions mises en place pour maintenir ou accroître la confiance
Alors que toutes les Caf interrogées ont mis en place un système de médiation, le dispositif est inexistant dans le réseau des Urssaf. Cependant, ces dernières proposent d’autres actions comme le rescrit social.
Dans leur grande majorité (92 %), les organismes interrogés ont mis en place des processus de gestion des réclamations selon des dispositifs locaux dans les Caf (76 %) et nationaux dans les Urssaf (75 %). L’organisation du traitement des réclamations semble cependant hétérogène au sein d’un même réseau : 43 % des Caf gèrent les réclamations de manière centralisée par un service dédié alors que pour 38 % d’entres elles les réclamations sont traitées au niveau local avec des consignes données par le siège ; les autres Caf répondent aux réclamations au niveau local sauf celles adressées au président de la caisse. Dans le réseau des Urssaf, seules 18 % des organismes ont un service dédié. La majorité confie le traitement au niveau local avec des consignes homogènes (41 %) ou le délègue entièrement au niveau local (18 %). Un organisme précise que si le traitement est local, il est cependant confié à une personne dédiée.
En Caf, l’objet principal des réclamations concerne des incompréhensions concernant le refus d’ouverture d’un droit, le montant de la prestation ou la justification d’un indu. Apparaissent aussi des réclamations sur les délais de traitement. Dans les Urssaf, les réclamations portent également sur une incompréhension de la législation et sur les délais de traitements mais aussi sur l’ISU ou plus anecdotiquement sur le monopole de la Sécurité sociale.
Il est intéressant de noter qu’une partie des réclamations est émise par des élus.
Pour les agents de direction interrogés, le traitement systématique des réclamations et les dispositifs de médiation sont des axes importants pour améliorer la confiance. Cependant, ils fondent surtout leurs espérances sur la mise en place des parcours attentionnés et sur le suivi des dossiers sur internet. La simplification des procédures est la proposition qui obtient le maximum de « tout à fait d’accord ».
Pensez-vous que ces actions peuvent une influence positive sur la confiance ?
Toutes nos propositions ont été jugées avoir une influence positive sur la confiance sauf la certification et la validation des comptes. Pour les Urssaf, 87 % des personnes interrogées sont plutôt d’accord, voire tout à fait d’accord, sur l’importance du rescrit social.
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Les agents de direction interrogés ont déjà mis en place les actions suivantes (question ouverte) :
- réunions régulières avec les organisations sociales et professionnelles, ainsi qu’avec
les experts-comptables pour expliquer la législation (Urssaf) ;
- autonomie élargie donnée aux gestionnaires-conseil afin qu’ils puissent rappeler les
allocataires pour éviter un courrier ;
- attention portée au maintien de la confiance des agents pour qu’ils deviennent un
vecteur de confiance ;
- veille importante sur les délais et mise en place de l’accueil sur rendez-vous ;
- tenue d’un conseil d’administration public par an ;
- amélioration des écrits ;
- envoi systématique d’un accusé réception donnant un délai estimatif du traitement du
courrier.
Ils proposent cependant des pistes d’amélioration (question ouverte) :
- rendre les allocataires acteurs des politiques publiques ;
- communiquer sur les droits et devoirs des allocataires ;
- communiquer sur nos procédures de travail ;
- faire du marketing social ;
- améliorer la lisibilité du système et simplifier les procédures ;
- communiquer sur les performances des organismes et les technologies utilisées ;
augmenter la transparence ;
- optimiser la qualité du service rendu à l’allocataire ;
- être réactif sur les situations critiques ;
- une certification extérieure tournée vers le client.
La communication sur la lutte contre la fraude
L’influence de la communication sur la lutte contre la fraude est ressentie de façon très
différente dans les branches prestataires et celle du recouvrement :
Sur la communication autour de la lutte contre la fraude, les agents de direction proposent
quelques pistes (question ouverte) :
- communiquer sur les moyens plus que sur la fraude ;
- difficile à porter rationnellement car la communication sur la lutte contre la fraude
donne l’image d’un service public soit trop tatillon qui s’attaque aux plus faibles, soit
trop laxiste à cause d’une sur-médiatisation qui laisse entendre que tout le monde est
fraudeur ;
- nécessité de justifier le contrôle de l’utilisation des cotisations ;
- donner les résultats en pourcentage et non en valeur brute.
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Annexe 3 : Les mouvements contestataires : expression d’une crise de confiance ou simple déni de solidarité ?
Loin d’être un phénomène nouveau, les mouvements contestataires de la Sécurité sociale retrouvent, ces derniers temps, une visibilité médiatique notamment sur les réseaux sociaux. En effet, leurs critiques de la solidarité nationale font écho au « ras-le-bol fiscal » sur fond de crise économique. Mais sont-ils réellement une manifestation de la crise de confiance actuelle à l’égard des organismes de Sécurité sociale ?
Cette crise de confiance est alimentée par de nombreux facteurs. Au-delà de la trajectoire financière dans laquelle s’inscrit le système de protection sociale depuis des années, il existe des controverses plus fondamentales sur la place de la solidarité nationale ou encore sur l’interprétation du droit et de la jurisprudence européenne en matière de Sécurité sociale.
Les mouvements contestataires s’inscrivent au croisement de toutes ces remises en cause. Pourtant, il s’agit d’un mouvement ni homogène ni récent. Ainsi, il est possible de classer en deux groupes les mouvements contestataires en fonction de leurs revendications.
D’une part, les mouvements plus anciens contestant la protection sociale dans son ensemble pour des raisons idéologiques et, d’autre part, des mouvements émergents qui ne remettent pas en cause le système mais plutôt son coût.
Les mouvements qui dénoncent le « monopole illégal » de la Sécurité
sociale
Ces mouvements sont les plus anciens et les mieux structurés. Se revendiquant de la liberté et de l’individualisme, ils recrutent parmi les professions libérales (professionnels de santé en particulier). Ces dernières, « risquophiles » (D. Kessler) dans leur exercice professionnel, rejettent l’obligation d’affiliation à la Sécurité sociale ainsi que le paiement des cotisations et prélèvements sociaux. Leurs représentants militent pour une « libération » de la Sécurité sociale au profit d’une assurance personnelle en fonction des arbitrages de chacun.
Dans ce qu’ils appellent un « combat », les mouvements contestataires avancent des arguments juridiques fondés sur une interprétation erronée du droit et de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. En adoptant une posture d’expert et jouant sur la crédulité de l’opinion et la méconnaissance du droit européen, ils incitent à se désaffilier de la Sécurité sociale pour souscrire des assurances privées auprès d’organismes assureurs établis dans d’autres Etats de l’Union européenne.
Ce prosélytisme est particulièrement efficace en raison de l’ancienneté et des ramifications de ces mouvements, lesquels organisent régulièrement des réunions publiques et bénéficient d’une exposition médiatique grâce à des figures comme Claude Reichman (ex-dentiste), Jennifer Landry (dermatologue), Guillaume de Thomas (directeur d’un établissement libertin) ou encore Laurent C. (entrepreneur dans le secteur des technologies de l’information et blogueur).
Qualifiant tour à tour la Sécurité sociale d’invention « communiste » ou « pétainiste », ces mouvements ne concernent qu’un nombre réduit de personnes « libérées » même s’il est difficile de quantifier le phénomène. Il s’agit principalement de professionnels de santé qui pourtant bénéficient du système de soins (solvabilisation de la patientèle, prise en charge d’une partie des cotisations sociales en contrepartie d’un conventionnement avec l’Assurance maladie, rémunération sur objectifs de santé publique). Ces mouvements sont donc l’expression d’un refus primaire de toute forme de solidarité en matière d’assurance face aux risques sociaux.
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Le Mouvement pour la Libération de la Protection Sociale (MLPS), qui revendique la liberté de choisir son assurance et la fin du monopole de la sécurité sociale, est le principal représentant de cette catégorie de mouvements opposés à toute forme de solidarité sociale. Très présent sur internet (http://liberte-sociale.eu/association-qlss-p774818 ; http://www.claudereichman.com/mlps.htm) et sur tous les réseaux sociaux, le MLPS s’appuie également sur un réseau d’associations loi 1901 comme Liberté sociale ou Quitter la Sécurité sociale, qui opacifient les activités et les financements de ce mouvement.
Les mouvements qui contestent la pression des prélèvements sociaux
A côté de ces mouvements, émergent d’autres contestations ayant trait au poids des cotisations et contributions sociales. Ces mouvements très divers (cf. infra) ne remettent pas en cause la Sécurité sociale par principe, mais plutôt le coût du système au regard des avantages qu’il confère sur fond de crise économique. Ces mouvements, souvent composés d’artisans, commerçants et exploitants agricoles, peuvent être analysés comme l’expression d’une souffrance.
Contrairement aux premiers, ces mouvements du « ras-le-bol » social sont moins structurés. Ils sont également prêts à entamer un dialogue avec les organismes de Sécurité sociale qui cherchent à les accompagner au mieux à condition que les adhérents se conforment à leurs obligations.
Quelques exemples de cette mouvance contestataire :
Le mouvement des « tondus » qui refuse le paiement de la part patronale des cotisations sociales des salariés et les cotisations dues au RSI.
Le mouvement « honnêtes mais punis, les plumés » qui dénonce les « absurdités à la française » de la norme et du contrôle fiscal.
Le mouvement des « Citrons Facilement Exploitables » qui critique notamment le poids des cotisations du RSI et les formalités du CFE.
L’association « Sauvons nos entreprises », mouvement localisé à l’origine en région Poitou-Charentes, critique fortement le RSI avec de opérations « coup de poing » (occupation des organismes locaux) et des interventions dans les médias.
Des mouvements plus localisés : GAC 27 dans l’Eure ; UCAL dans le secteur de Lorient et l’UCAPEI en Picardie qui, eux aussi, dénoncent le « racket fiscalo-social ».
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Un phénomène numériquement limité
Alors que ces mouvements revendiquent des centaines de milliers de « libérés de la Sécu », il convient de tempérer fortement ces chiffres. En effet, au 30 septembre 2014, le Régime social des indépendants (RSI) avait enregistré seulement 472 cas de personnes souhaitant se désaffilier pour 2,8 millions d’adhérents. A la même date, l’ACOSS avait recensé 350 demandes semblables.
Répondre à la contestation
Plusieurs réponses doivent être apportées aux mouvements contestataires. Tout d’abord, il convient de rappeler que toute personne qui travaille et réside en France est obligatoirement affiliée au régime de Sécurité sociale dont elle relève. En effet, la Sécurité sociale est la meilleure garantie d’une protection sociale de haut niveau, solidaire et durable pour tous.
Deuxièmement, « de lourdes sanctions pénales (peine de 6 mois de prison et 15 000 € d’amende) sont prévues à l’encontre de toute personne qui incite les assurés sociaux à refuser de se conformer aux prescriptions de la législation de Sécurité sociale, et notamment de s’affilier à un organisme de Sécurité sociale ou de payer les cotisations dues [L. 114-18 du code de la Sécurité sociale]. »61 Enfin, le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2015 prévoit de durcir « les sanctions pénales pour toute personne qui refuse délibérément de s’affilier ou qui persiste à ne pas engager les démarches en vue de son affiliation obligatoire à un régime de sécurité sociale (peine d’emprisonnement de 6 mois et/ou 45 000€ d’amende). »62
S’il est important de faire appliquer ces sanctions de manière à faire cesser toute forme d’impunité, il convient de prendre en compte les situations individuelles et d’offrir un accompagnement personnalisé afin de réintégrer progressivement les personnes s’étant éloignées de la Sécurité sociale.
Plus qu’une manifestation de la crise de confiance à l’égard de la Sécurité sociale, les mouvements contestataires sont avant tout l’expression d’un « déni de solidarité » (D. Tabuteau) et d’une souffrance dans un contexte de crise économique. Renforcer la confiance dans les OSS est nécessaire pour que les discours portés par ces mouvements trouvent le moins de prise possible dans la société.
61
Portail de la Sécurité sociale. http://www.securite-sociale.fr/La-legislation-francaise-ne-permet-pas-de-quitter-la-Securite-sociale-et-souscrire-uniquement 62
Portail de la Sécurité sociale, ibid.
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Annexe 4 : Confiance et politiques de communication
Connaissance Image Satisfaction Politique de
communication Politique RH
Histoire de la GMF :
80 ans « Entrez dans l’histoire de la GMF »
Rubrique :
« A propos de la GMF, découvrez la GMF »
Partenariat sportif avec le rugby
Slogan : « Assurément humain »
Rubrique :
réclamation et médiation de la GMF
Découverte des produits et services selon les besoins du client
Numéro d’appel pour avoir un conseiller à disposition des clients
Icône « La GMF recrute »
Rubrique :
« Pour connaître le groupe La poste »
Services à domicile :
Axe de communication relatif aux personnes en situation de fragilité.
Possibilité de contacter le service consommateurs
Possibilité de déposer une réclamation en ligne.
Sélection des produits et services en fonction des besoins des clients.
Services en ligne en fonction des profils clients (particuliers, entreprises…)
Importance des services dématérialisés.
Site internet dédié :
Espace recrutement sur :
www.laposterecrute.fr
Différentes rubriques :
Histoire ;
Mission et stratégie ;
Management ;
Recherche et innovation.
Slogan :
« Apporter la santé par l’alimentation au plus grand nombre. »
Rubrique :
« Parlons-en »
Possibilité de poser des questions en ligne
« Ne vous posez plus de questions, posez-les nous ! »
Communication précise à destination des médias et des investisseurs.
Rubrique :
Danone live
Publications
Rubrique sur les fondamentaux RH
Evénement, espace de recrutement, offres de stage.
Rubrique :
Le Groupe Eiffage, pour connaître l’histoire et les missions.
Slogan :
« Savoir faire la différence. »
Rubrique :
Fondations avec les différents projets soutenus
Rubrique :
Développement durable ;
Les valeurs du groupe.
- Espace Presse
Espace actionnaires Espace candidats
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Rubrique :
« Qui sommes-nous ? »
Slogan :
« Le contraire de seul au monde »
Partenariats sportifs :
cyclisme, voile.
-
Rubrique en fonction des profils clients
Rubrique presse
Espace recrutement
Rubrique :
« Carte d’identité et histoire »
Slogan :
« La banque à qui parler »
Valeurs :
« solidarité, égalité, proximité, responsabilité sociale »
-
Une banque qui appartient à ses sociétaires ça change tout.
« Banque coopérative et mutualiste, il n’appartient qu’à ses sociétaires et n’a qu’une finalité : leur offrir le meilleur service ».
Communication autour de l’emploi durable :
Dynamique, d’innovation RH visant à l’épanouissement individuel et l’accomplissement professionnel tout au long d'une carrière.
Rubrique :
« A propos de MAAF »
Cultiver l’imagination et l’audace
Slogan :
« La référence qualité prix » -
Eléments de langage :
« Nous avons la volonté de fournir une prestation irréprochable lors du sinistre »
« La gestion des sinistres, facteurs clés de la fidélisation clients »
« Notre objectif est que le client mesure l’efficacité de MAAF, qu’il soit à chaque fois conforté dans son choix de nous faire confiance. »
Rubrique :
« Nous rejoindre »
Eléments de langage :
« Parce que chez MAAF, nous apportons autant d'attention à nos clients qu'à nos collaborateurs, chacun joue un rôle qui a
du sens et dont il est fier. »
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Rubrique :
« Qui sommes-nous ? »
« La saga »
Slogan :
« zéro traca, zéro blabla, MMA »
Valeurs :
« bonheur, dynamisme, créativité,
efficacité, proximité et simplicité »
Partenariats sportifs
Rubrique :
« Contactez-nous »
« Posez une question en
ligne »
Rubriques :
- RSE
- Mécénat
- Préventions des
risques routiers
- Valorisation du réseau
des agents
Rubrique :
« MMA recrute »
Eléments de langage :
« Quand on travaille
chez MMA,
il y a un signe qui ne
trompe pas ! »
Rubrique :
RSE
Rubrique :
« Le groupe »
Slogan :
« Le bon sens a de l’avenir »
Valeurs :
« proximité, responsabilité et
solidarité »
Formulaire de réclamation
à remplir en ligne
disponible depuis l’accueil
Eléments de langage :
Choisir une banque coopérative,
c’est choisir une banque qui
rend votre épargne utile, qui
s’engage près de chez vous et
qui dynamise l’économie locale.
Espace recrutement
Rubrique :
« Le groupe » et
« l’histoire du groupe »
Slogan :
« Nourrir un monde de diversité »
Valeurs :
« conquérants, loyaux, exigeants et
solidaires »
-
Eléments de langage :
Cultiver l’imagination et l’audace
Employeur engagé, commerçant
responsable
« Esprit RSE », la démarche de
progrès du Groupe
Espace carrières
Politique RH :
« Partout où il est
présent, le groupe
Casino développe et
met en pratique des
politiques de
Ressources humaines
et de Management
innovantes et
respectueuses des
cultures locales »
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Rubrique :
« Le groupe»
Slogan :
« Les prix bas, la confiance en plus ».
Philosophie :
« Satisfaction du client »
Partenariat sportif notamment avec
l’équipe de France de football
Rubrique :
« Nous contacter »
Rubrique nos engagements :
- RSE
- Magasins économes et
durables
- Promotion de la
consommation
responsable
- Employeur responsable
Initiatives Carrefours :
Nutrition, solidarité …
Rubrique :
Recrutement et
carrières
-
Slogan :
« Le contrat de confiance »
Rubrique :
« Une question ? »
-
Darty recrute :
« Une politique de
ressources humaines
qui vous donne de
l’avance »
Etude comparative des sites internet de plusieurs grandes entreprises
françaises
Ce tableau a été réalisé à partir de l’analyse des sites internet de plusieurs grandes entreprises françaises. L’objectif est de dégager des tendances fondamentales en matière de communication « primaire ». Conformément aux axes de la recherche action, les thématiques étudiées sont relatives à la connaissance, la communication ou encore la gestion des insatisfactions.
Premier constat : un nombre de site concentré améliore la
communication
De manière générale, chaque entreprise ne dispose que d’un ou deux sites internet (ex : danone.com et danonetvous.com). Le plus souvent, ces sites renvoient également les internautes sur le site de filiales du groupe.
A l’inverse, la Sécurité sociale dispose d’une multitude de sites institutionnels : sécurité-sociale.fr, extranet.ucanss.fr, lesmétiersdelasécuritésociale.fr, en3s.fr, ameli.fr, caf.fr, urssaf.fr, acoss.fr, carsat-région.fr, lassuranceretraite.fr, msa.fr, rsi.fr, etc.
Deuxième constat : l’utilisation d’un logo unique permet d’affirmer une
identité visuelle forte
Afin d’être mieux identifiables, les entreprises à but lucratif utilisent un logo identique afin
d’établir clairement une identité visuelle forte.
Exemple avec le groupe Carrefour :
La Sécurité sociale peine à afficher visuellement son unité. En plus du logo Sécurité
sociale, chaque organisme a développé son propre logo.
Troisième constat : l’existence d’un slogan renforce l’identité et la
notoriété d’un groupe
Toutes les entreprises, sans exception, ont un slogan ou une devise. Force est de
constater que la Sécurité sociale n’en a pas.
Quatrième constat : il est important de communiquer sur ses valeurs
Plusieurs éléments de langage et valeurs sont fréquemment avancés dans les supports de communication des entreprises. Il s’agit en particulier de la confiance et de la solidarité. La proximité et la responsabilité (notamment la démarche RSE) sont aussi des termes souvent rappelés.
Les entreprises mutualistes ou coopératives communiquent énormément sur le fait qu’elles appartiennent à leurs sociétaires ou adhérents et non à des actionnaires.
Cinquième constat : La satisfaction du client est une priorité
- la satisfaction du client est la philosophie de Carrefour ;
- la MAAF affiche clairement sa volonté de fournir une prestation irréprochable pour
fidéliser les clients et les conforter dans leur choix.
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Annexe 5 : Une crise de confiance : la mise en place de l’ISU
La crise de l’interlocuteur social unique :
A compter de sa création le 1er juillet 2006, le Régime social des indépendants (RSI) assure la protection sociale (assurance maladie, vieillesse, invalidité-décès) des artisans, commerçants et de toutes les professions non salariées non agricoles.
Le 1er janvier 2008, l’encaissement des cotisations et contributions sociales des indépendants est confiée au réseau des Urssaf. Est alors mise en place un interlocuteur social unique (ISU) afin de simplifier et de faciliter les relations avec le RSI.
Pourtant, dès sa création, l’ISU s’est accompagné de lourds dysfonctionnements notamment parce que « cette réforme a été mal construite et mal mise en œuvre en raison de compromis institutionnels laborieux et d’une mésestimation complète des contraintes techniques»63.
Dans son rapport de septembre 2012 sur l’application de la loi de financement de la Sécurité sociale, la Cour des comptes développe une analyse détaillée ainsi qu’un constat critique des graves difficultés engendrées par la mise en place de l’ISU. Qualifié de « catastrophe industrielle », l’ISU s’est traduit par des perturbations sévères de la fonction recouvrement venant également menacer les droits acquis (notamment retraite) par les assurés sociaux. Les problèmes rencontrés par l’ISU ont eu un caractère durable car « la gestion de crise depuis 2008 a été ainsi caractérisée par une trop longue sous-estimation de l’ampleur et de la durée des problèmes [et] par une coopération trop longtemps insuffisante entre l’ACOSS et le RSI »64.
Au-delà des enjeux financiers (augmentation des restes à recouvrer, mise en place d’actions ARRET), cette crise a eu de fortes répercussions en matière de confiance tant pour les assurés sociaux que les agents du RSI. « Signe de perte de confiance des assurés dans le nouveau régime, la proportion de cotisants réglant leurs cotisations trimestriellement par rapport à ceux qui s’en acquittent par prélèvement mensuel est passée de 34,1 % en 2009 à 44 % en 2011.65 » De même, « si l’on prend comme indicateur le nombre de cotisants procédant au règlement de leurs cotisations par prélèvement mensuel, celui-ci était de 70 % avant la réforme et s’établit à 50 % aujourd’hui66 ». Enfin le constat est identique en interne : « la confiance des agents dans la fiabilité de [leurs outils] recouvrement [est] entamée. »
Cette dimension relative à la confiance est particulièrement importante. En effet, reconstruire la relation entre les assurés sociaux et les organismes en charge de leur protection sociale ne passe pas uniquement par la résorption des stocks d’affaires ou la refonte du système d’information du RSI et de la branche recouvrement du régime général. Dépasser la crise exige d’interroger le sens même du RSI et de l’ISU.
L’idée d’un guichet unique pour couvrir les risques vieillesse, invalidité-décès, maladie des indépendants n’est pas récente. Dès les années 1970, l’idée d’une « maison sociale des indépendants » est avancée. Le RSI a été créé au premier janvier 2006. L’objectif était triple : simplifier et favoriser la création d’entreprises, améliorer la qualité du service rendu par la gestion des situations globales des assurés sociaux, optimiser les coûts de gestion par la création d’un régime unique (à la place de l’ORGANIC, de l’AVA et de la CANAM). La mise en place de l’ISU participe de cette logique. Cependant, elle intervient seulement deux ans après celle du RSI. Cette précipitation explique probablement une partie des 63
Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement de la Sécurité sociale, chapitre VII, Le régime social des indépendants et l’interlocuteur social unique, 13 septembre 2012, p. 200 64
Cour des comptes, ibid. p. 220 65
Cour des comptes, ibid. p. 215 66
CARDOUX J.-N., GODEFROY J.-P., Le RSI, 8 ans après : restaurer la confiance, Rapport de la mission
d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (MECSS) et la Commission des Affaires sociales du Sénat, 11 juin 2014, p.39
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problèmes techniques rencontrés par le dispositif et l’absence de concrétisation des objectifs initiaux que celui-ci poursuivait.
L’insuffisante communication et coopération entre les réseaux Urssaf et RSI, en charge de l’ISU, fut également un facteur difficultés. En effet, contrairement à la branche recouvrement du régime général, le RSI est également un organisme prestataire. Le recouvrement des cotisations des indépendants se traduit par l’ouverture de droits et le versement de prestations. Cette différence de « culture » entre les deux réseaux fut particulièrement complexe à dépasser. Désormais, les anomalies inhérentes à l’ISU ont été progressivement circonscrites grâce à la mobilisation et la collaboration plus étroite du RSI et des Urssaf.
Les actions mises en place pour restaurer la confiance
Le rétablissement de la fonction recouvrement
Faisant suite aux difficultés de l’ISU, les actions de recouvrement ont été suspendues (opérations de mise en place de structures ARRET). Le manque d’interopérabilité entre les outils de production du RSI et des Urssaf a engendré une confusion totale des systèmes d’information. L’envoi d’appels de cotisations multiples, contradictoires et de contraintes erronées a durablement décrédibilisé le RSI.
Afin de restaurer la confiance, les premières actions avaient pour objectif de fiabiliser les systèmes d’information (rétablissement de l’intégrité des données, traitement des singletons) et d’améliorer l’interopérabilité des outils des deux réseaux. Outre la qualité des systèmes de production, de nouvelles règles de gestion ont été établies afin de rapprocher les équipes recouvrement du RSI et le service travailleurs indépendants des Urssaf. A l’automne 2001, la création de cellules mixtes composées de 3 agents de chacun des réseaux, dotées d’accès informatiques croisés a permis de traiter les dossiers les plus complexes. De la même manière, un pilotage national a été développé et confié à une cellule nationale dédiée à l’ISU.
Le rapprochement s’est concrétisé par la contractualisation de 12 engagements entre l’ACOSS, la CNRSI et les pouvoirs publics. Par la suite, une convention nationale de gestion de l’ISU a été signée entre les caisses nationales des deux réseaux (arrêté du 5 novembre 2013). Cette convention a été déclinée au niveau régional par vagues successives après une expérimentation. Ces conventions visent à mettre en place une nouvelle gouvernance avec des règles de gestion bien établies : le réseau qui reçoit traite l’affaire dans le respect de ses compétences, le traitement d’un dossier doit être réalisé « de bout en bout » … En outre, les conventions comportent des annexes détaillées établissant nommément les agents intervenant sur le champ de l’ISU et fixant des objectifs quantifiés et bornés dans le temps (ex : durée de traitement d’une demande de délais, délai de remboursement d’un cotisant, objectifs relatifs à la formation des agents …).
Le retour de la confiance passe donc par la mobilisation interne des organismes pour la réalisation d’engagements de service précis.
Le développement de l’offre de service
Au-delà des actions internes, la crise de l’ISU a été circonscrite au travers le renforcement de la relation avec les assurés sociaux. Ces derniers ont perdu confiance dans le RSI à la suite des dysfonctionnements précédemment évoqués. La perturbation de leur quotidien, par les anomalies provenant de leur organisme de protection sociale, a eu des effets délétères importants. Les courriers répétés, contradictoires, les relances et surtout les prélèvements erronés ou les contraintes adressées à tort furent autant d’éléments de perturbation de la relation. Ces derniers, ont durablement terni l’image de l’organisme. En effet, la confiance est un élément fragile, nourri par des représentations. A titre d’exemple, la difficile mise en place du mandat SEPA par certains établissements bancaires s’est traduite par des problèmes au niveau des actions de recouvrement. Bien que non
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imputables aux RSI, ces anomalies ont engendré un pic d’activité dans les accueils du réseau. Ainsi, les assurés sociaux ont immédiatement identifié le RSI comme à l’origine des perturbations en raison de l’historique. Ces incidents démontrent qu’il sera long et complexe de rétablir la confiance.
Toutefois, pour sortir de ce rôle de « bouc-émissaire » du RSI, des actions ont été
engagées :
Mise en place de réponses personnalisées afin de témoigner de la prise en
considération des problèmes rencontrés par chacun des assurés sociaux ;
Développement de télé-services dans le Portail ISU (ex : le compte assuré
permettant à chacun de suivre au plus près sa situation personnelle) ;
Engagement fort pour répondre aux réclamations « urgentes » et « sensibles » soit
moins de 15 jours, et 21 jours pour les réclamations « standards ». L’objectif est de
prendre en charge, dans les meilleurs délais, l’insatisfaction. « Le régime est ainsi
destinataire de plus de 3 000 réclamations par mois, en baisse de plus de 60 % par
rapport à 2012. Les questions de recouvrement ont suscité environ 20 000
réclamations en 2013, dont la moitié porte sur le calcul et la contestation du
recouvrement des cotisations.67 » ;
Amélioration de la qualité du service avec notamment l’introduction du « 3 en 1 ».
Ce dispositif vise à mieux répartir le recouvrement des cotisations sur l’année (12
mois au lieu de 10 actuellement), de permettre une régularisation des montants des
cotisations au plus près des revenus avec remboursement rapide le cas échéant ;
Renforcement de la simplification et l’accompagnement pour les indépendants. A
titre d’exemple, il est désormais possible d’obtenir immédiatement en ligne des
délais pour le paiement des cotisations. Bien que le dispositif soit soumis à
certaines conditions (situation de primo-débiteur, durée de l’échéancier, paiement
par prélèvement), cette facilité est un moyen de sécuriser les acteurs dans une
période économiquement difficile.
Le renforcement de la collaboration partenariale
Au-delà du seul renforcement des acteurs en charge de l’ISU, il convient de ne pas occulter
que le RSI intervient dans un champ partenarial important. En matière de recouvrement, les
huissiers comme les experts-comptables sont des acteurs essentiels. Il faut donc associer
ces partenaires aux différentes étapes de la gestion de la crise afin d’en limiter les effets. A
titre d’exemple, les experts-comptables sont prescripteurs vis-à-vis des cotisants. Ils
jouissent d’une importante confiance résultant de leurs expertises. Ils peuvent être un relai
d’informations utile. De même, les huissiers mettant en œuvre les contraintes doivent être
sensibilisés aux difficultés que rencontre le système afin de ne pas mettre à exécution des
décisions erronées et parfois lourdes de conséquence pour un indépendant (ex : saisie et
vente d’un véhicule utilisé à titre professionnel).
Conclusion :
Fruit d’une excellente idée, le RSI a rencontré une grande crise conséquente à la mise en place de l’ISU. Actuellement, l’ISU est stabilisé mais la situation demeure encore sous-optimale. Même parvenu, après 6 années de crise, à un « rythme de croisière », le dispositif génère encore des anomalies (ex : les refus d’affiliation ou RI46) ce qui témoigne des limites de l’organisation existante et des outils disponibles.
67
CARDOUX J.-N., GODEFROY J.-P, op. cit., p. 39
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Bien que très dommageable, cette « catastrophe industrielle » a permis de comprendre quelles solutions apporter à une crise de confiance (cf. graphique infra). Il semble essentiel de commencer par restaurer l’intégrité de l’outil de production en interne et de mobiliser l’ensemble des collaborateurs. Par la suite, la reconquête de la confiance est déployée en externe avec, d’une part, la réponse personnalisée aux insatisfactions et, d’autre part, l’amélioration globale du service.
Renforcement de la confiance des collaborateurs
(interne)
Reprise de l'activité, résorption des stocks
et fiabilisation des données
Amélioration de la relation avec les assurés sociaux
(externe)
Développement de nouvelles offres de
services ainsi que de nouveaux outils
Restaurer l'outil de production et
communication interne
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Annexe 6 : La lutte contre la fraude, une communication aux effets équivoques sur la confiance
Dans son rapport sur l’application des lois de financement de la Sécurité sociale68, la Cour
des comptes a estimé que l’ampleur financière de la fraude sociale est considérable dans
notre pays. La fraude sociale est une irrégularité commise intentionnellement par le cotisant
dont résulte un préjudice financier pour les comptes sociaux. En 2012, elle aurait atteint
entre 20 et 25 milliards d’euros en France, soit un montant bien supérieur au déficit de la
Sécurité sociale. Outre le préjudice pour les finances sociales, « la fraude aux cotisations
minore les droits sociaux des personnes concernées au risque d’une précarisation sociale
grandissante. Elle introduit des distorsions de concurrence entre agents économiques et
affaiblit l’adhésion aux régimes sociaux.69 » Il s’agit donc d’un phénomène à combattre
résolument au regard des enjeux qu’il emporte.
Ce constat sévère d’insuffisance en matière de lutte contre la fraude sociale s’explique par
plusieurs facteurs. D’une part, « la mondialisation des échanges, la segmentation
croissante des chaînes de valeur ajoutée, le développement du marché unique européen,
réunissant des États dont les niveaux de protection sociale sont très inégaux,
l’augmentation des possibilités de transactions dématérialisées créent des nouvelles
opportunités de fraude70 ». D’autre part, les résultats en matière de contrôle, de
redressement et in fine de recouvrement demeurent modestes.
« La combinaison d’un taux de redressement peu élevé et d’un faible taux de
recouvrement fait que les sommes effectivement collectées s’avèrent dérisoires au regard
68
Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale / COUR DES COMPTES, Paris : Ed. La Documentation française, 17 septembre 2014, 673 p. 69
Cour des comptes, ibid., p. 125 70
Cour des comptes, ibid., p. 130
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de la fraude totale. Elles se chiffrent en dizaines de millions et la fraude, en dizaine de
milliards d’euros, ce qui correspond à un taux de recouvrement des cotisations éludées
d’environ 0,2 %.71 »
A ce phénomène de fraude aux cotisations s’ajoute un phénomène de fraude aux
prestations sociales. En 2012, la fraude détectée par les organismes de Sécurité sociale
s’élevait à 290,66 M€ selon la Délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF). La
Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la Sécurité sociale (MECSS)
estime quant à elle que les sommes concernées seraient bien plus importantes, de l’ordre
de 5 Md€.
Au-delà de l’impact financier, la fraude sociale a un impact fondamental
sur la confiance des assurés sociaux dans les organismes de Sécurité
sociale
Les conséquences financières de la fraude sociale sont particulièrement complexes à
estimer. Les montants avancés sont très importants mais bien souvent déterminés sur la
base « d’extrapolations sophistiquées des résultats de contrôle sur le terrain »72 qu’il
convient sans doute de nuancer. Cependant, s’il est possible de débattre du montant réel
de la fraude sociale, il est incontestable que le phénomène exerce des effets délétères sur
la confiance dans le système de Sécurité sociale.
Ainsi, il est particulièrement nécessaire que les organismes se mobilisent pour lutter contre la fraude afin de :
Sécuriser le système de financement de la protection sociale : 460 Mds € en 2013 ;
Garantir le paiement du « juste droit » ;
Garantir et rétablir les droits des salariés ;
Contribuer à maintenir les principes d’une saine concurrence entre les différents
acteurs socio-économiques ;
Renforcer la confiance dans le caractère équitable, intègre et juste du système.
Ces préoccupations ressortent des questionnaires réalisés dans la cadre de la recherche-action. En effet :
Pour 68 % des personnes ayant un niveau de confiance « très faible » ou « plutôt
faible », la fraude représente un montant « assez » voire « très important ». A
l’inverse, ils ne sont que 49 % chez les répondants ayant un niveau de confiance
« assez » ou « très élevé » ;
La majorité des personnes interrogées explique la hausse du nombre de fraudes
par l’amélioration des moyens de sa détection (67 %). Arrive en deuxième position
la crise économique (40 %) et en troisième place l’augmentation du nombre de
contrôles (39 %). Enfin, seuls 23 % mettent en avant la hausse du nombre de
fraudeurs ;
Les personnes ayant un niveau de confiance « très faible » et « plutôt faible » citent
plus souvent cette dernière explication à l’inverse des sondés ayant un niveau de
confiance « assez » ou « très élevé » dans les organismes de Sécurité sociale
Cette dernière catégorie de répondants fait plus aisément référence à l’amélioration
des outils de lutte contre la fraude.
71
Cour des comptes, ibid., p. 135 72
GUERRA Jean-Marie, in Alternatives économiques, n° 340, novembre 2014, p. 68.
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Les effets de la communication sur la lutte contre la fraude sont
équivoques en matière de confiance
Le thème de la fraude sociale intéresse et divise l’opinion publique. Le sujet apparaît très
fréquemment dans les médias et cristallise la défiance à l’égard de la Sécurité sociale (cf.
première partie). Dès lors, il ne suffit pas de développer des procédures de contrôle et de
sanction, il convient également de communiquer en la matière afin de garantir au plus
grand nombre le caractère juste du système de Sécurité sociale. En outre, une
communication efficace exerce un effet dissuasif à l’égard d’éventuels fraudeurs. Toutefois,
cet « effet radar » et particulièrement complexe à obtenir et une communication mal
calibrée peut s’avérer contre-productive. Ainsi, est-il judicieux de communiquer sur les
résultats en hausse de la lutte contre la fraude lorsque le phénomène peut être analysé tant
comme une amélioration des moyens de contrôle (datamining, amélioration du ciblage,
professionnalisation des corps de contrôle) que par l’augmentation (ou la preuve) du
nombre de fraudeurs ?
Sur le plan national, seule la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) organise,
chaque année, une conférence de presse autour de la fraude. La dernière s’est tenue le
23 mai 2014 et visait à présenter les moyens et les actions engagées par la branche famille
afin de mieux éclairer les résultats obtenus en 2013 sur ce sujet. Les entretiens conduits
pour les besoins de la recherche-action montrent que si l’essentiel du message est
compris, il n’est pas nécessairement repris. En effet, les médias s’intéressent avant tout
aux résultats chiffrés et aux évènements « sensationnels » (V. Collen).
