Atelier - Comment sensibiliser élus et direction sur les risques de la communication en période...

La conquête IIComment sensibiliser élus et direction sur les risques de la communication

en période pré-électorale ?

Avec

Arnaud PÉLISSIERAvocat au barreau de Lyon

Virginie HOPFNERDirectrice de la communication et directrice de

cabinet - Ville de Troyes et Grand Troyes

ASPECTS JURIDIQUES DE LA COMMUNICATIONEN PÉRIODE PRÉÉLECTORALE

par

Arnaud PELISSIER

Avocat au Barreau de LyonSCP d'Avocats VEDESI

Chargé d'enseignement à l'Institut d'Etudes Politiques de Lyon

La réglementation applicable en matière d'action et de communication des collectivités territoriales et de leurs groupements dans l'année qui précède un scrutin électoral réside essentiellement dans deux articles du Code électoral, l'article L. 52-1 et l'article L. 52-8.

Le deuxième alinéa de l'article L.52-8 du Code électoral interdit la participation des personnes morales de droit privé et de droit public, à l'exception des partis ou groupements politiques, au financement de la campagne électorale d'un candidat, soit en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, soit en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués.

Le second alinéa de l'article L. 52-1 prohibe l'organisation de campagnes de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin.

Le champ d'application de ces deux articles diffère sensiblement :

la prohibition édictée par le second alinéa de l'article L.52-1 sanctionne l'organisation de campagnes de promotion publicitaire, sans que soit en cause l'existence d'un quelconque soutien à un candidat : les sanctions liées à cet article pourront être appliquées alors même que la campagne concernée aurait été dépersonnalisée, sans allusion directe ou indirecte à la personne ou àl'action d'un candidat ;

la prohibition édictée par le deuxième alinéa de l'article L.52-8 du Code électoral suppose au contraire nécessairement un soutien à un candidat, ce soutien pouvant être direct ou indirect.

L'APPLICATION DANS LE TEMPSDES PRESCRIPTIONS DU DROIT ÉLECTORAL

Les dispositions de l'article L.52-8 du Code électoral s'appliquent, en vertu des dispositions de l'article L.52-4, pendant l'année précédant le premier jour du mois de l'élection, c'est-à-dire à compter du 1er mars 2013 pour les élections municipales et celles de l'article L.52-1 « à compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales », c'est-à-dire à compter du 1er septembre 2013.

L'application dans le temps de ces dispositions est strictement entendue par la jurisprudence. Les prescriptions des articles L.52-1 et L.52-8 sont inapplicables aux actions engagées avant l'ouverture de l'une ou l'autre de ces périodes : l'interdiction de toute forme de soutien à une liste de candidats et celles des campagnes de promotion publicitaire s'appliquent respectivement dès le premier jour de la période d'un an et de celle des six mois et seuls les faits commisdurant ces périodes sont susceptibles d'être sanctionnés.

LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE

Les dispositions de l'article L.52-8 du Code électoral sanctionnent l'utilisation directe et indirecte des moyens d'une collectivité dans le cadre de la campagne électorale. La jurisprudence a développé une interprétation extensive de la notion d'avantage attribué par une personne morale de droit public ou de droit privé à un candidat, qui comprend notamment les avantages en nature, qui peuvent prendre la forme d'une campagne de communication institutionnelle.

La prohibition du financement de la campagne électorale d'un candidat par une personne morale concerne indistinctement toutes les personnes morales en dehors des partis politiques. Son application est étrangère à tout lien de rattachement entre un élu et une collectivité déterminée.


Les indices auxquels recourt habituellement la jurisprudence pour apprécier l'existence d'un soutien prohibé à un candidat portent, d'une part, sur le caractère normal ou insolite d'une action et, d'autre part, sur le respect de l'obligation de neutralité inhérente à l'action administrative.


La prise en considération du caractère normal ou exceptionnel d'une action renvoie à l'idée qu'une action inhabituelle menée en périodes préélectorale ou électorale doit, si elle ne peut être autrement justifiée, s'analyser comme un élément attestant du soutien apporté à son bénéficiaire par une personne morale de droit public.

Le caractère normal ou insolite de l'opération est classiquement apprécié au regard de la pratique habituelle de la collectivité, de l'éventuelle intensification de l'activité institutionnelle ainsi que du respect du format des actions précédemment organisées.


L'appréciation globale des actions menées

La régularité des actions menées par une personne publique est appréciée tant isolément que globalement.

L'accroissement et l'intensification de l'ensemble des actions organisées au cours de la période débutant le 1er mars 2013 pourront être analysés comme poursuivant un objet électoral s'ils sont d'une ampleur et d'une nature notables par rapport à l'évolution constatée durant les années précédentes.


L'appréciation globale des actions menées

La jurisprudence n'impose pas de limiter strictement le volume des actions de la collectivité à celui des années précédentes.

Elle prend en considération, en premier lieu, l'évolution constatée pour les années précédentes (CE, 9 mars 2012, Elections cantonales de Dourdan, req.n°353867).

Elle admet, en second lieu, que des éléments objectifs peuvent justifier l'apport de modifications à la pratique habituelle de la collectivité. Des commémorations, des inaugurations, la participation à des campagnes nationales ou communautaires, etc., pourront ainsi justifier un accroissement des actions de la collectivité, à la condition cependant que l'accroissement en volume global demeure d'une ampleur raisonnable.


La prise en compte de la pratique habituelle

Pour apprécier la régularité des actions effectuées par une collectivitéterritoriale, la jurisprudence prend en compte sa pratique antérieure : l'existence d'une pratique habituelle est un élément de nature à établir qu'une action n'a pas été spécifiquement organisée en vue des élections.

Certaines actions sont par leur objet neutres au regard des prohibitions édictées par le Code électoral. Elles peuvent donc sur le principe être poursuivies après le 1er mars 2013 et c'est à leur périodicité, à leur format et à leur contenu qu'il conviendra de s'attacher pour apprécier si elles méconnaissent ou non les prescriptions du droit électoral.



D'autres actions sont, par leur objet, contraires aux prescriptions du Code électoral et ne peuvent pas être maintenues, alors même qu'elles revêtiraient un caractère habituel. La jurisprudence le rappelle avec constance :

une opération d'affichage par laquelle une commune faisait état d'une absence d'augmentation des taux communaux d'imposition est irrégulière, et ce nonobstant la circonstance que cette opération avait été réalisée chaque année depuis treize ans (CE, 13 nov. 2009, C.N.C.C.F.P., req. n° 325551) ;



les campagnes de communication de la région Ile-de-France relatives à son action et ses projets dans le domaine des transports et à son engagement dans le domaine de l'emploi et de la formation ont être regardées comme des campagnes de promotion publicitaire prohibées malgré la circonstance qu'elles aient été précédées de campagnes similaires les années antérieures et présentaient ainsi un caractère récurrent (CE Ass., 4 juill. 2011, Election des membres du conseil régional d'Ile-de-France, req. n° 338033).



L'absence de pratique habituelle n'est pas un facteur rédhibitoire lorsqu'il existe un motif particulier justifiant l'organisation d'une opération, et ce y compris à une date proche du scrutin.

Ainsi, une inauguration peut être régulièrement organisée dès lors qu'elle est justifiée soit par l'achèvement des travaux, soit par la mise en service ou l'ouverture au public de l'ouvrage concerné (CE, 15 mai 2009, Elections municipales du Blanc-Mesnil, req. n° 322304 - CE, 24 juill. 2009, Elections municipales de Montauban, req. n° 322221).


Le respect de la fréquence et de la périodicité

Le respect de la fréquence, de la périodicité, de la durée ou du calendrier habituel d'une opération est un des éléments pris en compte par la jurisprudence pour apprécier son caractère régulier.

L'accroissement de la fréquence d'une publication, la modification de sa périodicité, l'allongement de la durée d'une manifestation ou le déplacement injustifié de sa date, lorsqu'ils ne sont pas justifiés, peuvent être regardés comme revêtant un caractère de propagande électorale et attestant de l'utilisation directe ou indirecte de moyens d'une personne morale au soutien d'une liste de candidats.


Le respect du format habituel

Le caractère normal ou inhabituel d'une action est également apprécié par rapport au format habituel de celles précédemment menées ou, à défaut, d'actions similaires, au regard de leurs caractéristiques d'ensemble.

Ainsi, la modification notable des caractéristiques d'une publication en termes de pagination, de charte graphique, de nombre d'exemplaires, de mode de diffusion, de contenu, de coût global, etc., pourra être analysée comme une action de propagande électorale visant à promouvoir indirectement l'image d'un élu.



La jurisprudence n'interdit toutefois pas d'apporter des modifications aux pratiques habituelles. Elle réserve en effet l'hypothèse où les modifications apportées à la pratique habituelle sont justifiés par des éléments objectifs. Il a été ainsi jugé que :

l'organisation à la veille d'élections d'une fête des grands-mères ne peut pas être regardée comme une réunion à caractère électoral, alors même qu'elle n'aurait pas eu lieu depuis trois ans, dès lors que cette interruption est justifiée par les travaux de rénovation effectués dans la salle qui l'accueillait auparavant (CE, 10 août 2005, Elections cantonales de Solre-le-Château, req. n° 274299) ;



il ne saurait être reproché à un élu sortant d'avoir adressé des courriers àcertains habitants dès lors que la plupart de ces lettres s'avèrent être des réponses à des questions ou à des doléances desdits habitants (CE, 27 avr. 2009, Elections municipales de Montgeron, req. n° 321830).


Le respect du principe de neutralité

Le critère essentiel permettant de considérer qu'une action doit s'analyser comme un élément du soutien apporté à un candidat par une personne morale tient à la méconnaissance du principe de neutralité.

Il n'existe pas de définition jurisprudentielle de la notion de neutralité. De manière générale, le principe de neutralité exclut que l'image, l'action ou le programme d'un élu ou d'une liste de candidats soient mis en valeur.



Le caractère mesuré des éléments rédactionnels et de leur tonalité revêt un caractère essentiel : la jurisprudence prend particulièrement en considération la manière dont les actions d'une collectivité et ses résultats sont évoqués ainsi que la circonstance que le contenu et la tonalité d'une publication n'excèdent pas l'objet habituel d'une telle publication, et ce malgré le fait qu'elle donnerait une image valorisante de l'action de la collectivité.



Il a été ainsi jugé que si certains articles des lettres d'information d'une communauté de communes publiés respectivement en septembre 2010 et en février 2011 donnaient une image valorisante des réalisations de cette collectivité, ces articles n'excédaient pas, par leur contenu et leur tonalité, l'objet habituel d'une telle publication (CE, 9 mars 2012, Elections cantonales de Dourdan, req. n° 353867).



Une publication respectera le principe de neutralité dès lors que :

elle traitera en des termes mesurés et non polémiques de la situation de la collectivité, de son actualité, de son action, de ses réalisations et de ses projets, etc., sans excéder l'objet habituel d'une telle publication et sans faire référence aux élections à venir ;

elle sera exempte de toute considération partisane et ne comportera aucun élément pouvant être assimilé à un élément de propagande en faveur d'un candidat ou d'une liste de candidats.

LES CAMPAGNES DE PROMOTIONPUBLICITAIRE PROHIBÉES

Le second alinéa de l'article L. 52-1 du Code électoral prohibe, à compter du 1er

septembre 2013, les campagnes de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité sur le territoire de celles intéressées par le scrutin.

La campagne de communication prohibée est celle qui, soit par son contenu, soit par les moyens employés, a pour effet direct ou indirect de valoriser les succès d'élus briguant un nouveau mandat électoral, c'est-à-dire celles qui, àtravers l'information sur les réalisations et la gestion d'une collectivité, mettent en valeur les réalisations et la gestion d'élus.


La notion de collectivité intéressée par le scrutin

Une collectivité est intéressée par un scrutin non seulement parce que ce scrutin est celui de renouvellement direct de son organe délibérant, mais également par le seul fait qu'un de ses élus est candidat à une élection générale se déroulant sur son territoire.

L'interdiction des campagnes de promotion publicitaire s'étend également aux satellites des collectivités territoriales : délégataires de service public, associations majoritairement subventionnées, SEM, SPLA, etc.


L'étendue de la prohibition

L'article L. 52-1, alinéa 2 du Code électoral n'a ni pour objet, ni pour effet d'interdire l'organisation de toute campagne de communication après le 1er

septembre 2013.

L'activité normale de communication d'une personne morale ne présente pas en effet nécessairement le caractère d'une campagne de promotion publicitaire de ses réalisations ou de sa gestion, de la même manière que toute évocation des réalisations ou de la gestion d'une collectivité intéressée par un scrutin n'est pas une campagne de promotion publicitaire.


L'objet de la campagne

La communication et l'information licites se distinguent de la promotion irrégulière en ce qu'elles :

répondent à des préoccupations d'intérêt général ;

portent à la connaissance du public des informations utiles ou visent à le sensibiliser à certaines problématiques.



Les collectivités intéressées par un scrutin peuvent continuer à organiser des campagnes d'information à destination des usagers ou des administrés.

Ainsi, un magazine régional présentant, de façon neutre, le schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire ou une plaquette d'information sur le train en Midi-Pyrénées, purement informative, ne constituent pas des campagnes de promotion publicitaire prohibées (CE, 30 déc. 2010, Election des membres du conseil régional de Midi-Pyrénées, req. n° 338189).



Les collectivités intéressées par un scrutin peuvent continuer à organiser des campagnes de sensibilisation auprès des administrés, dans la mesure où ces campagnes revêtent un caractère essentiellement informatif, d'une part, et présentent un caractère d'intérêt général, d'autre part.

Ainsi, la distribution gratuite d'un guide pratique du tri sélectif des ordures ménagères ne peut pas être regardée sur le principe comme une campagne de promotion publicitaire prohibée (Cons. const., 20 janv. 2003, n°2002-2654/2674/2742, A.N., Hauts-de-Seine (5e circ.) : JO du 28/01/1983, p. 1682).

.



Les collectivités intéressées par un scrutin peuvent continuer à organiser des campagnes ayant pour objet la promotion de leur territoire, de leurs activités ou de leurs services.

Ainsi, la promotion, à l'occasion d'une foire commerciale, de l'image d'une commune et de son avenir ne peut pas s'analyser comme un élément d'une campagne de promotion publicitaire poursuivant une stratégie électorale (CE, 8 juill. 2009, Elections municipales d'Andrézieux-Bouthéon, req. n° 322417).



La promotion d'un ouvrage, d'un équipement ou d'une activité dans un but culturel, touristique, social, commercial, etc., ne peut pas être assimilée, sur le principe, à une promotion publicitaire prohibée par le droit électoral (Cons. const., 29 nov. 2007, n° 2007-3964, A.N., Loir-et-Cher (3e circ.) : JO du 05/12/2007, p. 19676).

Il a été ainsi jugé que des opérations "portes ouvertes" ont pu être régulièrement organisées par un maire sortant à l'occasion de l'achèvement de la rénovation de deux établissements scolaires (CE, 11 févr. 2002, Elections municipales d'Haillicourt, req. n° 235802).

.


Le caractère mesuré des éléments rédactionnels

La jurisprudence prend particulièrement en considération la présentation et le caractère mesuré des propos. La jurisprudence relève ainsi qu' « eu égard à sa présentation, à son contenu, qui se limite à une énumération, en des termes mesurés, des principales actions entreprises par la municipalité entre 2001 et 2007, [une publication] ne peut être regardé[e] comme constituti[ve]d'une campagne de promotion publicitaire au sens du second alinéa de l'article L. 52-1 du code électoral » (CE, 31 juill. 2009, Elections municipales de Bandraboua, req. n° 323029).


Le caractère mesuré des éléments rédactionnels

Une publication sera analysée comme constitutive d'une campagne de promotion publicitaire prohibée si :

elle présente sous un jour favorable l'action de la municipalité et de son maire, candidat à une élection (CE, 17 nov. 2008, Elections municipales d'Aiguilles-en-Queyras, req. n° 316429) ;

elle dresse un bilan avantageux de l'action menée par la municipalité (CE, 5 juin 1996, Elections municipales de Morhange, req. n° 173642) ;

elle présente les réalisations et la gestion de l'équipe sortante sous un angle particulièrement favorable (CE Ass., 18 déc. 1996, Elections dans le 16e

arrondissement des membres du Conseil de Paris et du Conseil d'arrondissement, req. n° 176283 et 176741).


La communication sur les projets en cours

Une personne publique peut communiquer sur les projets en cours. L'objet de la communication institutionnelle est précisément d'informer les habitants de la commune des actions conduites par la municipalité :

la présentation dans un bulletin municipal des projets en cours d'achèvement dans la ville s'inscrit, sur le principe, dans l'objet de cette publication (CE, 22 juin 2009, Elections municipales de Romans-sur-Isère, req. n° 322538) ;

le site internet d'une commune peut faire état du degré d'avancement des projets en cours (CE, 17 déc. 2008, Elections municipales de Coullons, req. n° 318459).


L'ampleur et l'intensité de la campagne

L'existence d'une campagne de promotion publicitaire prohibée ne procède pas uniquement du contenu, de la tonalité et de la présentation du dispositif de communication.

Une campagne de promotion publicitaire prohibée se caractérise également par son ampleur et son intensité : la réitération d'actions de communication en elles-mêmes régulières peut caractériser l'organisation d'une campagne de promotion publicitaire prohibée au sens de l'article L. 52-1 du Code électoral (CE, 10 juill. 2009, Elections municipales de Briançon, req. n° 322070).


L'interaction entre soutien à un candidat et promotion de la collectivité

L'interdiction des dons à un candidat et la prohibition des campagnes de promotion publicitaire s'inscrivent dans deux cadres juridiques distincts, mais non exclusifs l'un de l'autre : une publication, une manifestation, etc., pourra être tout à la fois constitutive d'une campagne de promotion publicitaire au sens des dispositions de l'article L. 52-1 et d'un avantage accordé par une personne morale de droit public en méconnaissance des dispositions de l'article L. 52-8.

LES DISPOSITIFS DE COMMUNICATION ÉLECTRONIQUE

Les dispositifs de communication électronique mis en œuvre par les personnes publiques ne dérogent pas au droit commun de la communication institutionnelle : les campagnes de promotion publicitaire y sont tout autant interdites que sur les supports imprimés, un site internet public ne peut pas être utilisé à des fins partisanes, etc.

Cette règle est désormais expressément consacrée par l'article L. 48-1 du Code électoral, qui dispose que « les interdictions et restrictions prévues par le présent code en matière de propagande électorale sont applicables à tout message ayant le caractère de propagande électorale diffusé par tout moyen de communication au public par voie électronique ».

LES DISPOSITIFS DE COMMUNICATION ÉLECTRONIQUE

La jurisprudence relève ainsi que :

le contenu du site internet d'une commune ne révèle aucune méconnaissance des dispositions de l'article L. 52-1 du Code électoral prohibant les campagnes de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une commune (CE, 17 juin 2009, Elections municipales de Dammartin-en-Goële, req. n° 318035);

il n'est pas établi que le site internet d'une commune ait présenté de façon excessivement élogieuse la gestion du budget par l'équipe municipale sortante (CE, 27 avr. 2009, Elections municipales de Montgeron, req. n° 321830).

Merci de votre attention.

Maître Arnaud PELISSIER

Vedesi, société d'Avocats28, rue d'Enghien - 69002 Lyon

Tél. : 04 78 61 24 80 - Fax : 04 78 61 35 70 - E-mail : [email protected]

Atelier - Comment sensibiliser élus et direction sur les risques de la communication en période...

Documents

Transcript of Atelier - Comment sensibiliser élus et direction sur les risques de la communication en période...