2- QUELLE REFORME POUR LA DGF DU BLOC COMMUNAL ?

La présente note a pour objectif de proposer des éléments de cadrage et de réflexions autour de la réforme de la DGF du bloc communal. En effet, nous avons d’ores et déjà formulé, dans un courrier adressé à Marylise Lebranchu et Manuel Valls le 2 décembre dernier, la nécessité d’une étroite association de France Urbaine aux travaux relatifs à réforme de la DGF que le Gouvernement a indiqué souhaiter reprendre dès le début de l’année 2016.

C’est dans cette perspective que nous souhaitons dans les meilleurs délais formaliser les propositions « d’améliorations » portées par notre association, lesquelles propositions seront présentées aux pouvoirs publics après avoir fait l’objet de simulations.

La présente note : - rappelle les dispositions votées dans la loi de finances (I) - présente la simulation de leur mise en œuvre pour les membres de France Urbaine (II) - propose, à partir de l’analyse des simulations, des pistes d’amélioration pour discussion (III) I- LES DISPOSITIONS EN APPLICATION POUR 2016 ET LES DISPOSITIONS VOTEES POUR APPLICATION EN 2017

1- La DGF pour 2016 : la reconduction de l’architecture 2015

L’article 151 proroge1 l’architecture de la DGF actuelle du bloc communal, laquelle peut être ainsi schématisée (les montants des différentes enveloppes indiqués ci-dessous correspondent à 2015 et non à 2016) :

2- La nouvelle architecture de la dotation forfaitaire et de la dotation des EPCI, inscrite dans la loi de finances pour 2016, applicable en 2017

L’architecture de la future DGF a été votée en loi de finances pour 2016 (article 150) dans des termes identiques à ceux figurant dans le texte initial de PLF issu du Conseil des ministres. C’est sa mise en application qui a été décalée du 1er janvier 2016 au 1er janvier

1 Et apporte une précision technique : « dans le cas où une commune cesse d’appartenir à un EPCI à FPU, la dotation forfaitaire de la commune intègre la part CPS perçue précédemment par l’EPCI sur le territoire de la commune et précise que la dotation forfaitaire prise en compte dans le calcul de l’écrêtement correspond à la dotation forfaitaire perçue l’année précédente, minorée de la part compensation part salaires (CPS) quand la commune adhère à un EPCI à FPU ».

DGF  du  bloc  communal  21  Mds  €  

Dotation  d'aménagement    10.1  mds  €  

Dotations  de  péréquation  des  communes    3.65  mds  €  

DSU    1.73  mds  €  

DSR  1.12  mds  €  

dotation  d'aménagement  d'outre  

mer  0.19  mds  €  

DNP    0.79  mds  €  

DGF  des  EPCI  6.5  mds  €  

Dotation  d'intercommunalité    

1.99  mds  €  

Dotation  de  compensation  4.55  mds  €  

Dotation  Forfaitaire  des  communes    10.8  Mds  €  

FRANCE URBAINE –Commission Finances et fiscalités – 3 février 2016 2

2017. Dans le cadre du PLF 2017, cette architecture pourra être aménagée, et ce sur la base du fait que : « Le Gouvernement remet au Parlement, avant le 30 juin 2016, un rapport dont l’objet est d’approfondir l’évaluation des dispositions citées au V, notamment en fonction des nouveaux périmètres des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Ce rapport peut proposer des adaptations aux règles de répartition prévues aux I, II, III et IV. ». La nouvelle architecture de la DGF telle qu’arrêtée par l’article 150 de la loi de finances pour 2016 comprendra 2 dotations communales : nouvelles « dotation de base » et « dotation de ruralité », 1 dotation partagée : la nouvelle « dotation de centralité » et 2 dotations intercommunales : nouvelles « dotation de péréquation » et « dotation d’intégration ».

a) La nouvelle dotation de base (communes)

Son montant est fixé à 75,72€ par habitant (au total, l’enveloppe globale serait de l’ordre de 5,4 Md€), quelle que soit la commune, quelle que soit sa taille et le niveau d’intégration de l’EPCI auquel elle appartient. Calculs : Dotation de base = 𝑃𝑜𝑝  𝐷𝐺𝐹  𝑋  75,72€ b) La nouvelle dotation de ruralité (communes)

En bénéficieront les communes dont la densité est inférieure à 75% de la moyenne nationale (soit 0,77 habitant par hectare), la répartition étant fonction du rapport entre la densité moyenne et la densité de la commune (environ 25 500 communes devraient bénéficier de la dotation pour un montant moyen de 20 euros/ habitants, soit une enveloppe nationale de 263 M€).

Les cas particuliers : • Pour les communes situées en tout ou partie dans un parc naturel, et les communes

insulaires situées dans un parc naturel marin, la densité de population calculée est affectée d’un coefficient multiplicateur de 0,2 (divisée par 5)

• La dotation de ruralité ne peut dépasser 4 fois le montant de la dotation de base.

Calcul Densité de la population = !"#  !"#

 !"#$%&'('$   !"  !!  {𝑋  20%  𝑠𝑖  𝑝𝑎𝑟𝑐  𝑛𝑎𝑡𝑢𝑟𝑒𝑙  𝑜𝑢  𝑚𝑎𝑟𝑖𝑛}

Calcul de l’attribution « brute » = 𝑃𝑜𝑝  𝐷𝐺𝐹  𝑋   !"#$%&é  !"#$%%$  !"  !"  !"!#$%&'"(!"#$%&é  !"  !"!#$%&'"(  !"  !"  !"##$%&

 𝑋  𝑣𝑎𝑙𝑒𝑢𝑟  𝑑𝑒  𝑝𝑜𝑖𝑛𝑡

Dotation de ruralité = 𝑀𝑖𝑛  (𝑎𝑡𝑡𝑟𝑖𝑏𝑢𝑡𝑖𝑜𝑛  𝑏𝑟𝑢𝑡𝑒;𝑑𝑜𝑡𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛  𝑑𝑒  𝑏𝑎𝑠𝑒  𝑋  4) c) La nouvelle dotation de centralité (communes et EPCI)

Destinée « à prendre en compte les charges qui résultent, pour les communes centres, de l’utilisation de leurs équipements par les habitants des communes voisines », la dotation de centralité sera, dans un 1er temps, répartie entre les territoires intercommunaux en fonction d’un montant par habitant variant de 15€ à 45€ en fonction de la taille démographique du territoire (pour une enveloppe globale de l’ordre de 2,3 Md€).

Dans un 2ème temps, la dotation de centralité sera, pour un territoire donné, répartie entre le budget communal et les budgets intercommunaux en fonction du CIF (plafonné à 0,4).

Dans un 3ème et dernier temps, la quote-part communale sera répartie entre les différents budgets communaux du territoire en fonction de leur poids démographique porté à la puissance 5. Selon des règles de majorité renforcée, il serait possible de procéder à une répartition différente au sein du territoire « afin de mieux prendre en compte les spécificités locales ». Le calcul des attributions au niveau des territoires intercommunaux

Son montant varie 15 € à 45 € par habitant suivant une fonction croissante de la population.

FRANCE URBAINE –Commission Finances et fiscalités – 3 février 2016 3

A souligner : La LFI 2016 n’a cependant précisé nullement ses intentions sur le sujet en évoquant seulement « une fonction croissante » et en renvoyant à un décret en conseil d’État le soin de préciser les conditions d’application.

Au vu des simulations effectuées par les services de l’État et de la comparaison des grandes masses de DGF communale avec les données présentées dans le cadre de la LFI, il en découle :

1. Que le « bornage » de cette fonction croissante est entre 5000 et 500 000 habitants 2. Qu’à l’instar de ce qui se pratique sur la dotation forfaitaire actuellement (ainsi que

sur le FPIC) une formule logarithmique est mis en oeuvre

Calculs (hors MGP) Dotation de centralité du territoire intercommunal (EI) = 𝑃𝑜𝑝  𝐷𝐺𝐹  𝑑𝑒  𝑙!𝐸𝐼  𝑋  30€  𝑋  𝑐𝑜𝑒𝑓𝑓𝑖𝑐𝑖𝑒𝑛𝑡  𝑝𝑜𝑛𝑑é𝑟𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛  𝑑𝑒  𝑙𝑎  𝑝𝑜𝑝𝑢𝑙𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛 Avec un coefficient de pondération de la population égal à :

0,5 de 0 à 5 000 habitants (soit une dotation de centralité de 15 € / hab) 1,5 à partir de 500 000 habitants (soit une dotation de centralité de 45 € / hab) formule logarithmique à appliquer dans les autres cas : 0,5+ (0,5 x log (pop DGF / 5000))

La ventilation au sein des communes membres d’un EPCI

L’enveloppe revenant à l’EPCI à FPU= A noter que lorsque l’EPCI n’est pas à FPU, il ne bénéficie pas de cette dotation, toute l’enveloppe va alors aux communes.

Le solde est réparti entre les communes membres en fonction du rapport de chaque commune dans la population de l’EPCI porté à la puissance 5, sauf en ce qui concerne le territoire de la Métropole du Grand Paris où la répartition est prévue au prorata simple de la population DGF.

Calculs (hors MGP)

Rapport de population de pour chaque commune = !"#  !"#  !"  !"  !"##$%&!"#  !"#  !"  !!!"#$

!

Part revenant à chaque commune = 𝐷𝑜𝑡𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛  𝑑𝑒  𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙𝑖𝑡é    𝑋   !"##$%&  !"#!$#é  !"#$  !"  !"##$%&  !"##$%&'  !"#!$#é!  !"#!  !"#!$%  !"#  !"##$%&'

 

Communes : le calcul de la dotation forfaitaire, cible puis ajustée

La dotation forfaitaire cible est égale à l’addition des fractions base, ruralité et centralité et avec les limites suivantes :

Pour les communes dont la dotation forfaitaire 2016 était nulle en raison de l’application de dispositifs de minoration antérieurs (écrêtement, contribution au redressement des comptes publics - CRFP,…), la dotation spontanée ainsi calculée est divisée par 2 en 20172.

Il est prévu un lissage dans le temps des incidences de la réforme : - la dotation forfaitaire rénovée ne peut être < 95% ou > à 105% de la dotation perçue l’année

précédente (y compris écrêtement et CRFP).

2 Dans le cas particulier des communes et des EPCI qui, du fait de la contribution au redressement des finances publiques, ont été privés de DGF en 2015 (« DGF négative »), une « demi dotation forfaitaire » leur sera attribué (cette mesure vise à supprimer les « prélèvements sur douzièmes » que plus de 1000 collectivités devraient supporter en 2017 à législation inchangée). Cette demi-dotation ne sera jamais égale à zéro dans la mesure où « la minoration (opérée au titre de la CRFP) ne peut excéder 50% du montant de la dotation forfaitaire » : le mécanisme de prélèvement sur douzième (issu de la loi de finances pour 2014) est supprimé.

Attribution de l’ensemble

intercommunal X CIF de N-1

(plafonné à 40%)

FRANCE URBAINE –Commission Finances et fiscalités – 3 février 2016 4

- l’enveloppe globale de la dotation forfaitaire est ajustée pour être égale au montant de la dotation forfaitaire perçue l’année précédente par l’ensemble des communes.

A souligner : Le calcul de l’ajustement de l’enveloppe constitue un enjeu fondamental dans l’analyse de l’impact de la réforme de la DGF. En effet, les formules sous-jacentes de répartition ne sont pas explicite dans l’article 150 et peuvent laisser libre cours à des interprétations diverses sur ce mécanisme qui constitue une véritable « boite noire » (le coefficient d’ajustement vient très sensiblement augmenter les montants de dotations ajustées, mais il ve rapidement s’éroder au fur et à mesure de la baisse de l’enveloppe nationale de DGF, c’est pourquoi les parlementaires ont légitimement demandés –sans les obtenir !- que les simulations qui leur soit transmises soient pluriannuelles et non pas limitées à la première année de mise en œuvre de la réforme. Par recoupement avec les simulations de la DGCL, il en découle : Calculs Dotation spontanée « cible »= (𝐷𝑜𝑡. 𝑏𝑎𝑠𝑒 + 𝐷𝑜𝑡. 𝑟𝑢𝑟𝑎𝑙𝑖𝑡é +  𝐷𝑜𝑡. 𝑐𝑒𝑛𝑡𝑟𝑎𝑙𝑖𝑡é) 𝑋  (50%  𝑠𝑖  𝑑𝑜𝑡  𝑓𝑜𝑟𝑓𝑎𝑖𝑡𝑎𝑖𝑟𝑒  2016 = 0)     Dotation spontanée ajustée = 𝐷𝑜𝑡. 𝑠𝑝𝑜𝑛𝑡𝑎𝑛é𝑒  𝑋  𝑐𝑜𝑒𝑓𝑓𝑖𝑐𝑖𝑒𝑛𝑡  𝑑′𝑎𝑗𝑢𝑠𝑡𝑒𝑚𝑒𝑛𝑡 Ce coefficient d’ajustement est calculé afin que : -Montant global de l’ajustement = ∑  𝐷𝑜𝑡. 𝑓𝑜𝑟𝑓𝑎𝑖𝑡𝑎𝑖𝑟𝑒  𝑁 − 1) −  (∑  𝐷𝑜𝑡. 𝑠𝑝𝑜𝑛𝑡𝑎𝑛é𝑒𝑠  𝑐𝑖𝑏𝑙𝑒𝑠  𝑁 -Chaque dotation spontanée soit comprise entre 95% et 105% de la dotation forfaitaire N-1 d) La nouvelle dotation intercommunale de péréquation (EPCI)

Son montant au niveau national correspond à 49 euros par habitants (enveloppe nationale de l’ordre de 3,4 Md€). Cette dotation sera attribuée aux EPCI dont le potentiel fiscal est inférieur à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de sa catégorie3. Elle est répartie entre chaque EPCI en fonction de la population totale de ses communes membres, de l’écart de potentiel fiscal par habitant par rapport à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l’EPCI, du CIF. Calculs

Dotation de péréquation = 𝑁𝑜𝑚𝑏𝑟𝑒  𝑑𝑒  𝑝𝑜𝑖𝑛𝑡𝑠  𝑋  𝑣𝑎𝑙𝑒𝑢𝑟  𝑑𝑒  𝑝𝑜𝑖𝑛𝑡

Avec nombre de points = 𝑃𝑜𝑝  𝐷𝐺𝐹  𝑋  é𝑐𝑎𝑟𝑡  𝑟𝑒𝑙𝑎𝑡𝑖𝑓  𝑑𝑒  𝑃𝑜𝑡𝑒𝑛𝑡𝑖𝑒𝑙  𝑓𝑖𝑠𝑐𝑎𝑙  𝑋  𝐶𝐼𝐹

Pour l’écart relatif, la formule actuellement utilisée dans la répartition de la dotation d’intercommunalité est la suivante :

2 −𝑃𝐹𝐻𝑎𝑏

𝑃𝐹𝐻𝑎𝑏  𝑚𝑜𝑦𝑒𝑛  𝑐𝑎𝑡é𝑔𝑜𝑟𝑖𝑒

A souligner : la formule n’est pas explicite dans le texte mais après analyse des simulations DGCL, on en en déduit que la formule de l’écart relatif à appliquer se calculerait comme suit :

(1,5  𝑋  𝑃𝐹𝐻𝑎𝑏  𝑚𝑜𝑦𝑒𝑛  𝑐𝑎𝑡é𝑔𝑜𝑟𝑖𝑒) − 𝑃𝐹𝐻𝑎𝑏  𝑑𝑒  𝑙′𝐸𝑃𝐶𝐼1,5  𝑋  𝑃𝐹𝐻𝑎𝑏  𝑚𝑜𝑦𝑒𝑛  𝑐𝑎𝑡é𝑔𝑜𝑟𝑖𝑒

 

Il convient de retenir le PF moyen de la catégorie d’EPCI du groupement.

Valeur de point = = ∑  !"!#$%  !  !"€!"#$%&  !"  !"#$%&

e) La nouvelle dotation intercommunale d’intégration (EPCI)

Elle est basée uniquement sur le CIF et sur la population des communes membres, son montant national est fixé à 21 euros par habitants (enveloppe nationale de 1,5 Md€). Calcul

3 A noter que s’agissant de la dotation des EPCI, toute référence à leur catégorie juridique disparaît, sauf pour la dotation de péréquation (exclusion du bénéfice et formule de calcul) et pour la garantie de gel.

FRANCE URBAINE –Commission Finances et fiscalités – 3 février 2016 5

Dotation d’intégration = Nombre  de  points  X  valeur  de  point avec

- Nombre de points= Pop  DGF  X  CIF

- Valeur de point = = ∑  !"!#$%  !  !"€!"#$%&  !"  !"#$%&

EPCI : le calcul de la dotation au intercommunalités, cible puis ajustée

La dotation cible est égale à l’addition des dotations de centralité, de péréquation et d’intégration, avec les limites suivantes :

A l’identique des communes, pour les EPCI dont la dotation d’intercommunalité était nulle en 2016 en raison de l’application de dispositifs de minoration antérieurs (contribution au redressement des comptes publics,…) ou du fait de l’absence de dotation de compensation, ont une dotation ainsi calculée est divisée par 2 en 2017.

A l’identique des communes, il est prévu un lissage dans le temps des incidences de la réforme : pour chaque EPCI à fiscalité propre, la DGF/habitant rénovée ne peut être < 95% ou > à 105% de la dotation par habitant perçue l’année précédente (y compris les contributions au redressement des comptes publics).

S’agissant des EPCI, une garantie de « gel » est spécifiquement prévue dans 2 cas : - lorsque le potentiel fiscal par habitant de l’EPCI est inférieur d’au moins 50% au potentiel fiscal moyen par habitant de la catégorie à laquelle il appartient, l’EPCI perçoit une attribution par habitant au titre de la DGF au moins égale à celle perçue l’année précédente ; - lorsque l’EPCI a un CIF supérieur à 0,5, il perçoit une attribution par habitant au titre de la DGF au moins égale à celle perçue l’année précédente.

En 2017, pour l’application ces dispositifs, la DGF à prendre en compte pour 2016 sera égale aux montants perçus au titre de la dotation d’intercommunalité et de la dotation de compensation. Il est précisé que pour les EPCI soumis pour la 1ère fois à la FPU, le montant de la DGF perçu l’année précédente est majoré des ex compensations part salaires indexées de ces communes.

A l’identique des communes, l’enveloppe globale de la DGF des EPCI est ajustée pour être égale au montant de la DGF perçue l’année précédente par l’ensemble des EPCI à fiscalité propre.

Comme pour les communes, les modalités de calcul de l’ajustement de l’enveloppe influent sur les résultats et l’analyse qui peut en être faite. Par recoupement avec les simulations de la DGCL, il en découle : Calculs Dotation spontanée « cible »= (Dot. centralité +  Dot. péréquation   +  Dot. intégration)                X  (50%  si  en  2016  dot  interco  ou  dot  compens = 0)     Dotation spontanée ajustée = Dot. spontanée  X  coefficient  d′ajustement Ce coefficient d’ajustement est calculé afin que :

-montant global de l’ajustement = ∑  DGF  EPCI  N − 1) −  (∑  Dot. spontanées  brutes N   -chaque dotation spontanée soit comprise entre 95% et 105% de la DGF perçue en N-1

f) Le (maintien du) dispositif d’écrêtement pour financer les « besoins » internes :

Un écrêtement est prévu sur la dotation forfaitaire afin de, notamment, financer la hausse de la péréquation verticale des communes4. Ce dispositif d’écrêtement fonctionnera à l’identique d’aujourd’hui :

• le Comité des Finances Locales fixe chaque année le montant de l’écrêtement permettant de contribuer au financement de la DGF

• sont concernées par l’écrêtement les communes dont le potentiel fiscal N-1 par habitant (PFH) ≥ 0,75 le Pf moyen par habitant (PFMH) de l’ensemble des communes

4 En 2016, l’écrêtement total est égal à 148,5 millions d’euros, soit la moitié de la hausse de la péréquation communale. 18001 communes sont écrêtées en 2016 du fiat de leur potentiel fiscal par habitant supérieur à 75 % du potentiel fiscal moyen.

FRANCE URBAINE –Commission Finances et fiscalités – 3 février 2016 6

• La population prise en compte pour calculer le potentiel fiscal par habitant est affectée d’un coefficient logarithmique variant de 1 à 2 en fonction de la population dans les conditions définies par un décret en Conseil d’État

• Cet écrêtement ne peut excéder 3 % de la dotation forfaitaire N-1

Calculs Potentiel fiscal par habitant (PFH) = 𝑃𝑜𝑡𝑒𝑛𝑡𝑖𝑒𝑙  𝑓𝑖𝑠𝑐𝑎𝑙  /(𝑝𝑜𝑝  𝐷𝐺𝐹  𝑋  𝑐𝑜𝑒𝑓𝑓𝑖𝑐𝑖𝑒𝑛𝑡  𝑑𝑒  𝑝𝑜𝑛𝑑é𝑟𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛) Avec un coefficient de pondération de la population égal à :

1 de 0 à 500 habitants 2 à partir de 200 000 habitants formule logarithmique à appliquer dans les autres cas : 1+(0,38431089*LOG(pop

DGF/500))

Si PFH ≥ 0,75 PFMH alors écrêtement = 𝑃𝑜𝑝  𝐷𝐺𝐹    𝑋   (!"#!!,!"  !  !"#$)!,!"  !  !"#$

   𝑋  𝑣𝑎𝑙𝑒𝑢𝑟  𝑑𝑒  𝑝𝑜𝑖𝑛𝑡     dans la limite de 3% de la dotation forfaitaire perçue l’année précédente.

De la DGF cible à la DGF « tunellisée »

Le graphique ci-dessous permet de visualiser le fonctionnement du tunnel et de visualiser en combien de temps une commune atteint sa dotation forfaitaire « cible ».

Soit la commune A qui perçoit avant réforme5 une dotation forfaitaire de 1,5 million d'euros, tandis que sa dotation forfaitaire spontanée brute s'élève, après réforme, à 500 000 euros. Soit la commune B qui perçoit pour sa part une dotation forfaitaire à 500 000 euros avant réforme et dont la dotation forfaitaire spontanée brute s'élève, après réforme, à 1,5 million d'euros. Au titre de la contribution au redressement des finances publiques, (CRFP) les deux communes voient leur dotation forfaitaire baisser de 14% en 2016 et de 17% en 2017, ce qui correspond à la baisse moyenne, et ne sont pas écrêtées.

Évolution du montant de la dotation forfaitaire des communes A et B

(en euros)

La commune A atteint sa dotation forfaitaire « cible » au bout de 16 ans, tandis que la commune B atteint la sienne au bout de 31 ans.

Les « décrochements » qui apparaissent les 2 premières années correspondent à l’impact de la CRFP, laquelle n’est ici par hypothèse pas reconduite après 2017.

A noter par ailleurs, que le "tunnel" ne porte que sur les composantes dotation forfaitaire des communes et dotation des EPCI, c’est-à-dire hors DSU/DSR des communes. Pour autant, dès lors que l’écrêtement opéré pour financer les « besoins internes » de la DGF, plafonné à 3% de la

5 Source : Rapport général fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2016 adopté par l’Assemblée Nationale – Tome 3 – annexe 26. Le graphique est exprimé avec l’hypothèse initiale de la mise en œuvre de la réforme en 2016, c’est pourquoi l’année « avant réforme » figurant en abscisse est 01/01/2015.

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dotation forfaitaire, est opéré a posteriori, les véritables bornes du tunnel sont de 92/105 plutôt que de 95/105.

3- Les modification apportées aux dotations de péréquation (applicables en 2017)

a) La suppression de la DNP

La DNP est supprimée et les montants ainsi libérés viendront abonder les enveloppes disponibles pour la DSU /DSR. En d’autres termes, les montants sont « seulement » gelés pour les communes éligibles à la DSU et à la DSR tandis que communes qui étaient éligibles à la DNP mais ni à la DSU ni à la DSR6 subiront une perte nette de ressources au titre de la suppression de la DNP. b) Le resserrement de l’éligibilité à la DSU

Les règles d’éligibilité à la DSU sont modifiées : seuls les deux premiers tiers et non plus les trois premiers quarts des communes de 10 000 habitants et plus, classées, chaque année, en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges (inchangé) bénéficieront de la DSU à compter de 2017. Les villes de plus de 10 000 habitants classées au-delà du rang 659 (rang 742 actuellement) ne sont plus éligibles et un dispositif de garantie est mis en œuvre : les communes devenues inéligibles en 2017 percevront une dotation égale à 90% en 2017, 75% en 2018 et 50% en 2019 du montant perçu en 2016 (DSU et DNP 2016 pour les communes de plus de 10 000 habitants).

Il n’y a pas de changement concernant les communes de 5 à 10 000 habitants : demeureront éligibles les premiers 10% (117 villes). c) Les modifications apportées à la DSR

La fraction Bourg centre est maintenue.

Les fractions « péréquation » et « DSR cible » sont fusionnées et rénovées pour constituer la seconde fraction. Seront bénéficiaires de cette seconde fraction :

• Les deux premiers tiers des communes de moins de 10 000 habitants classées, chaque année, selon un indice synthétique et dont le potentiel financier par habitant est inférieur au double du potentiel financier moyen / habitant des communes appartenant au même groupe démographique

• Un indice synthétique (IS) fonction à 70% du potentiel financier par habitant (PFIH) et à 30% du revenu par habitant (RevH)

Calculs IS =   70%  𝑋   !"#$  !"#$%  !"  !"  !"#$"%

!"#$  !"  !"  !"##$%&   + 30%  𝑋   !"#$  !"#$%  !"  !"  !"#$"%

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Les attributions individuelles seront réparties en fonction d’un indice synthétique composé :

• Pour 30% de l’écart de PFIH par rapport à la moyenne de la strate • Pour 30% de la longueur de la voirie (la voirie est doublée pour les communes insulaires

ou de montagne) • Pour 30%, par le nombre d’élèves scolarisés dans les écoles maternelles et élémentaires

(publiques ou privées sous contrat) • Pour 10% par le potentiel financier superficiaire (PFIS) Calculs

Indice Synthétique (IS) = 30%  𝑋  (1 + !"#$  !"#$%  !"  !"  !"#$"%  !!"#$  !"  !"  !"##$%&!"#$  !"#$%  !"  !"  !"#$"%

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6 82 en 2015

FRANCE URBAINE –Commission Finances et fiscalités – 3 février 2016 8

+ 10%  𝑋  (!"#$  !"#$%  !"#  !"##$%&'!!"  !!!  !!"!"#$  !"  !"  !"##$%&

)

• Calcul des attributions = 𝑃𝑜𝑝  𝐷𝐺𝐹  𝑋  𝐼𝑆  𝑋  𝑒𝑓𝑓𝑜𝑟𝑡  𝑓𝑖𝑠𝑐𝑎𝑙   ∗  𝑋  𝑐𝑜𝑒𝑓𝑓  𝑚𝑢𝑙𝑡𝑖𝑝𝑙𝑖𝑐𝑎𝑡𝑒𝑢𝑟  (∗∗)     Avec : * l’effort fiscal est plafonné à 1,2 **Coefficient multiplicateur variant de 0,5 pour la commune la moins biens classée à 4 pour la mieux classée

Mécanismes de garantie et de plafonnement :

• Une commune qui devient inéligible à cette seconde fraction perçoit une garantie non renouvelable de 50% de la dotation N-1

• A titre dérogatoire, la perte d’éligibilité en 2017 à cette fraction ouvre droit à une garantie dégressive sur 3 ans (90%, 75% puis 50%).

• Le montant de référence de l’année 2016 est égal aux montants 2016 des fractions péréquation et cible de la DSR auxquels s’ajoute la DNP 2016 perçue par la commune.

• À compter de 2017, le montant perçu au titre de cette fraction ne peut ni être < 95% ni supérieur à 120% du montant perçu l’année précédente

II- RESULTATS DES SIMULATIONS MISES EN ŒUVRE POUR LES MEMBRES DE FRANCE URBAINE

1- Objectifs et partis-pris

Quelques jours avant l’examen à l’Assemblée nationale de l’article du PLF portant la réforme de la DGF, des simulations établies par la DGCL avaient été communiquées aux rapporteurs généraux du budget de l’Assemblée nationale et du Sénat. Ces simulations portaient sur l’année 2016 (année alors envisagée pour l’application de la réforme), étaient réalisées sur la base des périmètres intercommunaux du 1er janvier 2015, mettaient en œuvre des données retenues pour le calcul du millésime 2015 de la DGF et, enfin, n’individualisaient pas les DGF des collectivités appartenant à la (future) Métropole du Grand Paris. Par ailleurs, les simulations DGCL souffraient de relever de 2 fichiers distincts, l’un pour les communes, l’autre pour les EPCI, sans consolidation au niveau des territoires intercommunaux. Surtout, ces simulations étaient cantonnées à « l’an 1 » de la réforme alors même que l’appréhension des écarts entre DGF cible et DGF ajustée est au cœur de la difficulté d’évaluation de la réforme !

Sachant que les pouvoirs publics n’établiront de nouvelles simulations qu’à l’issue des arrêtés de SDCI par les préfets (31 mars 2016), il nous a semblé nécessaire de travailler en amont nos propositions d’améliorations, celles-ci ne devant pas tant découler de réflexion théoriques que de la volonté pragmatique de corriger des aberrations dument identifiées et mesurées.

Aussi les simulations en cours de réalisation à notre demande par le cabinet FCL : - sont pluriannuelles - permettent 3 niveaux de lecture : la commune, l’EPCI, le territoire intercommunal

2- Hypothèses

A venir 3- Clés de lecture

A venir : lecture de la comparaison « avant réforme » / « après réforme » avec identification de ce qui relève des effets propres de la réforme de la dotation forfaitaire et de la réforme de la dotation des EPCI, de la mise en œuvre de l’écrêtement nécessaire au financement de la DSU/DSR, de la dynamique de la DSU/DSR, de l’impact de la CRFP 4- Commentaires

A venir

FRANCE URBAINE –Commission Finances et fiscalités – 3 février 2016 9

III- (PREMIERES) PROPOSITIONS D’AMELIORATIONS Sur la base des simulations FCL (à venir) et en tenant compte du débat parlementaire de l’automne 2015, les principaux griefs à l’encontre de l’architecture inscrite dans l’article 150 (cf. supra § I-) sont listés (constats) et des premières pistes de correction sont exprimées (propositions à débattre).

Texte ci-après à actualiser (rédigé avant simulations FCL)

a) Tenir compte des situations locales de pression fiscale afin d’éviter de remplacer une inégalité par une autre

Constat : une très grande proportion de territoires « gagnants » à la mise en œuvre de l’article 150 sollicitent moins leurs contribuables que la moyenne, tandis qu’une large part des territoires « perdants » sont ceux qui mobilisent plus que la moyenne leurs contribuables (mesuré par rapport au revenus des ménages)7. Analyse : l’architecture de la réforme a été motivée par le souci de mettre un terme aux inégalités « injustifiées » entre collectivités « comparables » (même si le consensus sur ce qu’il faut entendre par « injustifiées » et « comparables » n’est pas acquis …). Or la seule recherche de la réduction de l'écart des dotations par habitant entre communes et entre EPCI, sans que soient pris en compte les écarts d’effort fiscal entre ceux-ci, conduirait à une réforme injuste.

Un des clés d’explication du constat découle du parti pris de la réforme qui consiste à effacer les garanties et compensations historiques. C’est oublier que, pour une large part, ces garanties et compensations résultaient de la cristallisation d’anciennes dotations de péréquation et de compensation de charges, en premier lieu l’ex-dotation ville centre. Proposition : faire bénéficier d’une garantie de gel les communes dont le ratio de pression fiscale locale est sensiblement supérieur à la moyenne (120% ?).

Un nouveau « ratio de pression fiscale » est alors proposé, se définissant comme le rapport entre :

- au numérateur, la somme du produit fiscal taxe d’habitation + (quote-part ménage) de taxe sur le foncier bâti, taxe d’enlèvement des ordures ménagères + taxe sur le foncier non bâti,

- au dénominateur, la somme des revenus des ménages.

Sont considérés le total des impôts votés par la commune et des impôts votés par l’EPCI d’appartenance et, le cas échéant, le ou les syndicats fiscalisés d’appartenance. Afin qu’aucun effet inflationniste en termes de pression fiscale ne puisse être imputé à cette proposition, il est proposé de se référer aux derniers produits fiscaux disponibles et d’en figer le niveau (logique de « photographie de l’existant »).

b) Mettre un terme à l’étanchéité entre répartition de la DGF forfaitaire des communes et répartition de la DGF des EPCI, réinterroger le niveau de la dotation de base

Constat : l’attribution d’une dotation de base identique à toutes les communes, en ignorant le degré d’intégration de leur communauté d’appartenance, est incompréhensible à l’égard de la dynamique intercommunale8 et conduit, indirectement à faire globalement des communes de moins de 2000 habitants les gagnantes de la réforme aux dépens des communes plus importantes9.

7 A venir : simulations à actualiser et à compléter (par rapport à celles utilisées lors de l’examen du PLF). 8 Sur ce sujet, il ne faut pas tomber dans le piège des faux débats : l'enjeu n'est aucunement, comme cela a pu être dit, de "supprimer le lien entre l'Etat et les budgets communaux", ni même de faire des EPCI l'unique niveau récipiendaire de la DGF, il s'agit "seulement" de tenir compte des caractéristiques de l'EPCI dont la commune est membre pour établir la DGF de cette dernière. 9 cf. par exemple l’analyse statistique des tableaux n°2 et n°3 du Rapport général fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2016 adopté par l’Assemblée Nationale – Tome 3 – annexe 26

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Analyse : en retenant 75,72€ par habitant comme montant alloué au titre de la future dotation de base on augmente la référence actuelle du socle de la dotation de base qui est de 64 € par habitant (75,72€ correspond à la dotation de base actuelle des communes de la strate de 1000 à 2000 habitants). Proposition : ramener à 64€ par habitant le montant de la dotation de base et réallouer les montants ainsi dégagés au bénéfice de la dotation de centralité (relèvement du seuil haut au-delà de 45€ par habitant afin d’éviter que les territoires des métropoles et grandes communautés se retrouvent très majoritairement « perdants » lorsque l’on raisonne à l’échelle territoriale)10. c) « Dé-rigidifier » la dotation de centralité

Constat : si la dotation de centralité répond à la problématique de la concentration des charges dans les agglomérations organisées autour d’une ville centre, elle n’est aboutie ni pour les territoires multipolarisés ni pour celui, spécifique, de l’Ile-de-France. Analyse : les simulations montrent le bien fondé d’une concentration de la dotation sur les cœurs d’agglomération pour répondre à l’importance des charges de centralité. De même le double mécanisme de répartition (mise en œuvre du logarithme tenant compte de la population de l’agglomération, élévation à la puissance 5) apporte une réponse concrète au fait que les charges de centralité s’expriment à deux échelles : de l’agglomération vis à vis des territoires périphériques, de la ville centre vis à vis de son agglomération. Pour autant, l’actuelle rédaction ne permet pas de répondre à la réalité des charges des communes en situation de « centre secondaire ». Proposition : Une première voie pourrait consister à essayer d’adapter l’élévation à la puissance 5 à la diversité de la structure des agglomérations : lorsque le rapport (en termes démographiques) entre la seconde et la première ville dépasse un certain seuil, lorsque le poids relatif de la ville centre au sein de l’EPCI est inférieur à un certain seuil, …

Pour autant, il paraît très difficile d’inscrire dans la loi une diversité de cas de figure susceptibles de répondre à l’hétérogénéité de morphologie des territoires. C’est pourquoi il pourrait plutôt être envisagé de réinterroger les possibilités de dérogation offertes aux exécutifs locaux (cf. encadré ci-dessous). Cette piste aurait l’avantage de permettre non seulement une adaptation appréciée au plus près du terrain de la répartition de la composante « communale » de la dotation de centralité mais aussi de pouvoir déroger au plafond de quote-part intercommunale dont le bien fondé est discutable.

Rappel des dispositions de l’article 150 en matière de répartitions dérogatoires de la dotation de centralité

A la majorité des deux tiers, le conseil communautaire peut choisir de répartir la dotation de centralité entre l’EPCI et les communes membres en fonction du CIF, puis entre les communes en fonction des dépenses d’équipement, sans pouvoir diminuer la part de l’EPCI ou d’une commune de 30% par rapport à la répartition de droit commun. Ainsi, la part de l’EPCI à fiscalité professionnelle unique ne peut être supérieure à 52%.

Les EPCI à fiscalité additionnelle (dont la répartition de droit commun prévoit que les communes perçoivent l’intégralité de la dotation de centralité) peuvent faire usage de cette répartition dérogatoire et obtenir ainsi jusqu’à 30% de la dotation de centralité.

A l’unanimité du conseil communautaire, la dotation de centralité peut être répartie de manière totalement libre.

d) Intégrer un critère de charge dans la dotation de péréquation des EPCI

Constat : Alors qu’il est communément considéré que la péréquation a pour objectif de diminuer tant les écarts de charges que les écarts de ressources, l’article 150 prévoit une répartition de la dotation des EPCI dite « de péréquation » en prenant en considération la population, le CIF ainsi que le potentiel fiscal, mais n’intègre aucun indicateur de charge ! 10 A venir : simulations (mesure agrégée au niveau du territoire) de l’impact concomitant d’une baisse de la dotation de base (défavorable aux « petites » communes membre de l’EPCI) et d’une hausse de la dotation de centralité (favorable au territoire).

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Analyse : Cette non prise en considération des charges est un des facteurs d’explication11 du fait que ce soit, globalement, les catégories d’EPCI les plus intégrées qui soient perdantes et, qu’a contrario soient gagnantes les catégories les moins intégrées.

Les simulations nationales réalisées à l’automne 2016 par la DGCL ont montré que si, en moyenne, l’effet cumulé de la contribution au redressement des finances publiques et de la réforme de la DGF aboutit à une baisse moyenne de la DGF des EPCI de 2,51%, celle-ci sera, en moyenne, allégée pour les communautés de communes et alourdie pour les autres catégories de groupements.

Proposition : Afin que la nouvelle dotation intercommunale de péréquation puisse réellement mériter son nom, il serait nécessaire d’introduire dans son calcul la prise en compte d’un critère de charge. La prise en compte du taux de pauvreté des ménages reflet des différences de charges (établit par l’INSEE) a été envisagée12.

Si aucune ouverture en faveur de l’introduction d’un critère de charges ne semble atteignable, parmi les alternatives susceptibles d’être également envisagées, il pourrait être proposé de modifier la formule actuelle de la dotation de péréquation afin de surpondérer le CIF, ou encore de modifier les montants unitaires de référence entre dotation de péréquation (49€ par habitant) et dotation d’intégration (21€ par habitant)13. e) Elargir la garantie spécifique aux territoires les plus intégrés

Constat : la garantie de gel pour les communautés et métropoles dont le CIF dépasse 50% s’avère très protectrice mais étant, logiquement, ciblée elle ne bénéficierait qu’à 12% des EPCI appartenant à un territoire membre de France Urbaine. Analyse : les communautés les plus intégrées (communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles) sont globalement « perdantes » à la mise en œuvre de la réforme (cf. tableau ci-dessus), ce qui est, dès lors que l’on est attaché à la cohérence des politiques publiques, paradoxal puisque ce sont sur leurs territoires que, en moyenne, les compétences sont les plus intégrées et les services les plus mutualisés. Proposition : la fixation d’un seuil de CIF à 45% plutôt qu’a 50% ne modifierait qu’à la marge les équilibres globaux de l’architecture de l’article 150 et permettrait à environ le tiers14 des territoires de France Urbaine (dont la grande majorité des CU et métropoles) de bénéficier d’une légitime garantie. f) Appliquer aux communes perdant le bénéfice de la DNP la garantie de sortie prévue lors de la perte d’éligibilité à la DSU

Constat : plusieurs villes membres de France Urbaine font partie des 79 communes éligibles à la DNP mais ni à la DSR ni à la DSU. En l’état actuel de l’article 150, elles perdront

11 Parmi les autres facteurs ont peut citer le fait que la réforme conduit à la perte d’identification de la compensation de la suppression de la base salaire de la TP (« CPS ») et abandonne quasiment toute référence aux catégories juridiques d’EPCI (cf. supra). 12 A venir : actualisation des simulations qui avaient été effectuées pour justifier le taux de pauvreté des ménages. 13 A venir : calculs itératifs à envisager pour définir un équilibre « optimisé » entre valeurs de références respectives des dotations de péréquation et d’intégration. 14 Les derniers chiffres nationaux de CIF sont ceux mis en œuvre pour la répartition de la DGF 2015 et donc relatifs à l’exercice 2014. S’agissant notamment des métropoles constituées depuis lors, leurs CIF se sont accrus.

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brutalement en 2017 l’unique dotation de péréquation leur étant allouée (de l’ordre de 12€ par habitant). Analyse : la perte de la DNP pour les villes concernées vient accroître l’addition des contraintes.

Perspective d’adition des contraintes en 2017 pour les villes, une (potentielle) sextuple peine 1- Contribution au redressement des finances publiques : 1,84% des recettes réelles de fonctionnement (idem 2016) + 2- Contribution au FPIC (toutes choses égales par ailleurs, + 15% par rapport au montant 2016) + 3- Mise en oeuvre de la réforme de la DGF : -5% du montant de la dotation forfaitaire de 2016 (et ce, potentiellement pendant plusieurs années) + 4- Financement des besoins internes de la DGF et notamment de la croissance de la DSU/DSR : écrêtement de 3% du montant de la dotation forfaitaire (postérieurement à la mise en œuvre du « tunnel »)

+ 5- Perte de la DNP : dans certains cas, plus de 12€/habitant de dotations en moins

+ 6- Impact de la baisse des allocations compensatrices Proposition : à l’instar de ce qui est prévu pour la perte d’éligibilité, tant à la DSU qu’à la DSR, un mécanisme de « progressivité de perte de ressources » doit être appliqué : en 2017, dotation de sortie égale à 90% de la DNP perçue en 2016 ; en 2018, dotation de sortie égale à 75% de la DNP perçue en 2016 et, en 2019 dotation de sortie égale à 50% de la DNP perçue en 2016. g) Supprimer la réallocation d’une « demie DGF » aux collectivités les plus favorisées

Constat : le nouveau mécanisme de « demie DGF » (plafonnement à 50% de la minoration de la DGF prévu à l’article 150, cf. supra) conduit à redonner une DGF aux communes et EPCI qui figurent parmi ceux disposant par ailleurs des ressources les plus considérables. Analyse : il est difficile à justifier que dans un contexte national de baisse des dotations les communes les plus riches soient les principales gagnantes de la réforme15. En effet, dans la mesure où ce mécanisme de « demie DGF » est mis en œuvre dans une enveloppe fermée, il s’avère en réalité contre-péréquateur puisque la charge de la contribution reposera sur des collectivités locales moins aisées. La volonté technique de ne plus avoir à gérer des « DGF négatives » ne saurait justifier l’injustice politique. Proposition : supprimer les alinéas correspondant. h) Et enfin, améliorer le « tunnel » dans une souci de "soutenabilité" globale

Constat : Par essence la réforme est difficile dans un contexte de baisse des dotations (c'est une réforme de répartition : pour les "perdants" les effets d'1€ de DGF en moins viennent s'additionner à ceux découlant de la réduction des ressources qu'induit la contribution au redressement des finances publiques). Ce n'est pas une raison pour ne pas faire de réforme, mais cela légitime une exigence de rigueur dans la façon dont il convient de s'assurer de sa "soutenabilité". Le Gouvernement en a conscience et c'est l'objet, d’une part, du "tunnel" inter annuel d'évolution qui est proposé (« 95/105 ») et, d’autre part, du mécanisme de « plafonnement de la baisse cumulée ».

Le plafonnement de la baisse cumulée (article 150)

Instauration de 2 mécanismes de limitation de la baisse de la DGF pour les communes (mais pas pour les EPCI) :

15 Roissy-en-France, Golfech, Bonneuil-en-France, Gravelines, etc : figurent parmi les dizaines de communes dont les recettes réelles par habitants dépassent les 3000€ et qui ressortent étant les plus « gagnantes » à la mise en œuvre de l’article 150.

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- Si la baisse de la DGF d’une année sur l’autre excède 10% des RRF (derniers comptes de gestion connus) à compter de 2017 ;

- (Mécanisme transitoire applicable de 2017 à 2021) si la baisse de la DGF par rapport à l’année 2016 excède 25% des RRF constatées dans les comptes de gestion disponibles au 1er janvier 2016 (soit les RRF de 2014).

Analyse : La notion de tunnel n'a de sens que s'il est global, que s’il intègre non seulement les pertes/gains induits par le passage de l’ancienne vers la « nouvelle DGF » mais également les prélèvements opérés au titre de la dynamique des péréquations.

Par ailleurs, selon nos simulations, la « maille » du filet retenue pour le mécanisme de « plafonnement de la baisse cumulée » est telle qu’il serait inopérant avant 2020. En d’autres termes, ce mécanisme a uniquement une fonction « d’affichage » et non de garantir la soutenabilité de la réforme. Proposition : afin que le souci de plafonner le montant de la perte interannuelle de ressources porte sur l’addition des contraintes, intégrer la prise en considération du FPIC dans les mécanismes de plafonnement des pertes de ressources.

Une proposition visant à rendre opérationnelle les 2 seuils du mécanisme de plafonnement de la baisse cumulée serait par ailleurs pertinente.