Travail de capitalisation des expériences dans le domaine de l'élaboration et de la mise en oeuvre...

8/6/2019 Travail de capitalisation des expriences dans le domaine de l'laboration et de la mise en oeuvre des plans communaux de dveloppement (PNUD - 2003)

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TRAVAIL DE CAPITALISATION DES EXPERIENCES

DANS LE DOMAINE DE

LELABORATION ET DE LA MISE EN UVRE

DES PLANS COMMUNAUX DE DEVELOPPEMENT(PCDs)


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SOMMAIRE

O. RESUME 6

1. Contexte et historique de l'intervention du Programme 6

2. Les objectifs et les activits du Programme dans llaboration et la mise enuvre des PCDs 6

3. Les principaux acquis et contraintes sur llaboration et la mise en uvre desPCDs 8

4. Les leons tires de lexprience du PNUD sur llaboration et la mise en uvredes PCDs 12

5. Principales recommandations 14

I. INTRODUCTION 15

II. CONTEXTES 16

2.1 Contexte juridico-institutionnel et financier de la mise en place des PCDs 16

2.2.1. Le processus de dcentralisation Madagascar 16


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3.1.2. La communication de groupe 29

3.1.3. La communication mdiatique 30

3.2 Les structures mises en place dans le cadre du PCD 30

3.2.1. Le CDC 30

3.2.2. Les organisations de la socit civile (OSC) 30

3.3 Les diffrentes formes de renforcement des capacits 31

3.4 Le processus de planification participative 31

3.4.1. Les concepts de participation dvelopps par le Programme 31

3.4.2. Les diffrents types de documents de planification produits 35

IV. LES ACQUIS ET CONTRAINTES SUR LELABORATION ET LA MISEEN UVRE DES PCDS DANS LA ZONE DETUDE DESCONSULTANTS 36

4.1 Les acquis 36

4.1.1. Phase de prparation 36

4.1.2. Phase dlaboration du PCD 37

4.1.3. Phase de mise en uvre du PCD 38

4.1.4. Les outils et structures lis au PCD 38


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O. RESUME

1. Contexte et historique de l'intervention du Programme

Le Programme des Nations Unies pour le Dveloppement Madagascar, le PNUD, a dmarrses activits dappui aux communes en 2000 et travers le programme MAG/97/007 DAP 1intitul Gouvernance et Politiques Publiques pour un Dveloppement Humain Durable .Une autre forme dappui aux communes par la promotion de la planification participative, leprocessus dlaboration des Plans Communaux de Dveloppement (PCD), a t adopte en2000 ce qui constituait lun des principaux axes dintervention du Programme en matire degouvernance locale depuis cette anne.

Une premire vague dlaboration de PCD a t ralise avec lappui du PNUD dans lesprovinces de Fianarantsoa et de Tular depuis 2000 jusquen 2001 date laquelle le PNUD aadopt une nouvelle dmarche sur la base des rsultats des PCDs labors jusque l et duneanalyse de lvolution de la situation sociale et de la politique de dcentralisation ainsi quelvolution des institutions communales Madagascar. Quelques modifications ont tapportes la dmarche, comme lintgration des thmes transversaux tel que le SIDA.

La deuxime vague dlaboration de PCD a commenc vers le deuxime semestre de lanne2002, aprs la validation du guide dlaboration de PCD, jusquen 2003.

Beaucoup dacquis ont t tirs de ces annes dintervention en terme doutils et de dmarchede planification participative et de mise en uvre de la dcentralisation ; mais des problmesaussi ont t rencontrs. Ds lors, il est ncessaire de procder une capitalisation des


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Au niveau de la commune qui est en fait le matre de louvrage du PCD,

Au niveau du Comit de Dveloppement Communal (CDC), une structure dappui enpermanence la commune qui est le matre duvre du PCD.

En terme de PCD, le Programme a pour objectif de fournir la commune un outil de gestion, deplanification et de coordination des actions de dveloppement, et qui constituera par la suiteun document de rfrence de toutes les activits de dveloppement dans la commune.

Le PCD proprement dit a pour objet alors de :

- Renforcer les capacits de la commune dans ses tches de dveloppement et dauto-promotion, lissue desquelles ses propres acteurs de dveloppement seront aptes :

Appliquer les principes de la bonne gouvernance Pratiquer lEvaluation Participative des besoins Concevoir et laborer des Programmes Communaux Pratiquer des diagnostics participatifs villageois Raliser, grer et entretenir les projets retenus, et Faire le suivi / valuation des projets raliss

- Assister la commune et les communauts dans lidentification conjointe des actions et / oudes projets prioritaires.

Le Guide dlaboration de PCD a t loutil principal que le Programme a dvelopp dans cedomaine. Cet outil qui a t labor dans le but dharmoniser les interventions de chaqueacteur est progressivement appropri par les communes.

l d h d l l b d b f f


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En effet, le Programme DAP1 a ralis quelques thmes de renforcement de capacits pourappuyer les communes dans la mise en uvre de leurs PCD. Ces thmes concernent :

- lutilisation du Guide dlaboration du PCD,

- la mise en uvre de chaque phase de llaboration du PCD,

- la mise en uvre proprement dite du PCD,

- lAdministration communale.

Des faits sociaux, conomiques, culturels et historiques interfrent obligatoirement sur leprocessus dlaboration et de la mise en uvre du PCD qui nest pas seulement fait decomptences et de structures mais surtout dhommes. Il dpend de lhomme, en tant qutresocial, culturel et conomique, de prendre en main sa propre destine. Il ne sagit passimplement de volont, mais de culture : de culture sociale, de culture du dveloppement.

3. Les principaux acquis et contraintes sur llaboration et la miseen uvre des PCDs

LES ACQUIS

La mission de capitalisation estime que les principaux acquis du Programme en termedlaboration et de mise en uvre des PCDs se refltent en partie dans les demandes derenforcement des capacits exprimes par les bnficiaires eux-mmes, en complment desappuis dont ils ont bnfici dj.

Les quelques points positifs mentionns comme des acquis dans les TdR des consultants ontt identifis sur terrain durant la mission. Ces points concernent :

o lharmonisation de la mthodologie, suite la validation et la diffusion du Guide


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programmation, la coordination, lexcution, le suivi et lvaluation des activits dedveloppement q'elle doit mener.

- La mthode en cascade dans les programmes de formation prvoit un renforcementde la responsabilisation des structures de gouvernance locales grce limplication activedes responsables communaux et des CDCs ds le dbut de la cascade.

Phase dlaboration du PCD

- Le principe de participation par limplication des CDCs dans llaboration desmonographies communales renforce le recoupement sur lobjectivit et lauthenticit desdonnes contenues dans ces documents, ce qui nest pas du tout vident avec de tels

exercices confis la commune et aux fokontany dans dautres rgions ou dans desexpriences antrieures. En outre, lexistence des notes explicatives accompagnant lesdonnes constituent un plus dans lanalyse des monographies par les communes appuyespar le Programme.

- Llaboration des monographies communales dans toutes les communes appuyes par leProgramme est un acquis majeur car ce type de document a t toujours exig par tous lesorganismes qui veulent appuyer les communes quel que soit son domaine privilgi.

- Le diagnostic participatif systmatique dans tous les villages avant de faire le diagnosticparticipatif communal constitue un facteur de participation important pour lesadministrs, donc une meilleure disposition la durabilit des actions identifies quirpondent aux aspirations relles de la population.

- Linsertion des thmes transversaux comme lenvironnement, le genre, et le Sida quisont adapts aux besoins rels de la commune dans les diagnostics participatifs et dans lapriorisation des projets constitue un facteur important dans la ngociation avec les


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- Le CDC a renforc l'emprise et le flux d'change dinformations entre la commune etses villages, grce aux CDV, ce qui n'est pas encore vident dans d'autres localits o leProgramme n'intervient pas.

- Les OSCs, notamment les associations et groupements fminins, qui ont t appuyespar le Programme et qui ont particip activement au processus du PCD constituent desvritables facteurs de rorganisation sociale tant au niveau des chefs-lieux de communequau niveau des villages priphriques. La prsence de ces OSCs facilite la mise enuvre de beaucoup de projet visant gnrer des revenus pour les populations.

LES CONTRAINTES

Comme dans le cas des acquis du Programme, quelques points mentionns comme descontraintes dans les TdR des consultants ont t identifis et vrifis sur le terrain. Ces pointsconcernent :

o Linsuffisance des ressources propres des communes due la dfaillance du systmede recouvrement des impts et taxes ou tous les prlvements caractre fiscal, et aupoids de la tradition sur les ressources financires propres de la commune (comme le

lofo dans certaines rgions du sud-est de Madagascar et dautres pratiques dans lesud ).

o Linsuffisance des informations sur les opportunits ou les possibilits de financement

o Les conflits de comptences entre les autorits locales (les maires et les membres duconseil communal, dune part, et les maires et les sous-prfets/dlgus administratifsdautre part)

En outre quelques dysfonctionnements et difficults relatifs au processus du PCD ont t


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- La contrainte temps dans la mise en place de toutes les structures inhrentes au PCD aentran linsuffisance du temps pour la sensibilisation et lanimation des futurs membres.

- La rtention dinformations au niveau de certains responsables communaux bloque laformation en cascade. Des documents servant de support aux thmes de formation sontretenus au niveau de ceux qui en bnficiaient directement. Ces documents ne sont pasexploits. Les participants communaux n'ont pas encore acquis les capacits d'absorption et derestitution des thmes de formation.

- Le contenu des formations manque d'application pratique pour rectifier les erreurs avantl'application dans toutes les communes. Ce qui se traduit par le fait que les animateurs desONGs n'ont pas pu continuer correctement la cascade par manque de temps et/ou insuffisancedes capacits techniques.Phase dlaboration

- Les STDs et les autorits administratives locales ne se sentent pas concerns par le PCD, cequi se manifeste par des difficults de collecte des donnes lors de llaboration de lamonographie, des donnes qui devraient tre collectes ou synthtises plus facilement aveclappui de ces entits,

- Le manque de temps consacr chaque tape de cette phase constitue une contraintemajeure pour les ONGs et les consultants chargs de lencadrement technique des communes.Or la rduction du temps veut dire rduction du niveau de participation des bnficiaires car laparticipation a le dsavantage de demander plus de temps.

- Le manque de pluridisciplinarit technique dans lanimation et la facilitation des atelierscommunaux a handicap lanalyse pour lidentification et la planification des activits duPCD.


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Les outils et structures mises en place

- De part et dautre, les consultants et les ONGs chargs de former et dencadrertechniquement les responsables locaux sur llaboration et la mise en uvre des PCDs seplaignent de la lenteur du flux dinformation entre les deux parties pour bien cadrer lesdmarches du PCD. En ralit ctait le dispositif de communication entre eux qui avait desfaiblesses et perturb le calendrier dexcution du processus.

- Les CDCs ne sont pas encore vraiment oprationnels pour le moment. Ils ont leurs bureauxexcutifs, voire mme des commissaires aux comptes, mais ils ne sont pas encorefonctionnels. Ils sont mme vits par dautres partenaires au profit des associations localescharges de la surveillance des avancements et des qualits des travaux.

- Les rapports CDC/Commune ne sont pas clarifis avec prcision et dans les dtails sur tousles plans, ce qui auraient t lorigine des conflits de responsabilit entre eux et qui est lorigine de certains blocages du processus.

- Les membres du CDC ne possdent pas encore les capacits techniques requises par lesfonctions qui sont attribues cette structure. De plus, des problmes de financement dufonctionnement de la structure ajouts aux problmes socioculturels et politiques habituelsaggravent encore cette situation.

4. Les leons tires de lexprience du PNUD sur llaboration et lamise en uvre des PCDs

Les acquis et les contraintes qui ont marqu llaboration et la mise en uvre des PCDs dansles zones dintervention du PNUD ont permis de tirer des leons pour amliorer encore le


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suppose une implication des techniciens de tous les STDs et ventuellement desorganismes spcialiss dans divers domaines.

- Quand on adopte la mthode de formation en cascade, la prsence des animateurs desONGs au complet est ncessaire lors de la session avec les consultants et la comptencedes reprsentants communaux doit tre la hauteur pour la restitution des thmes. Il estncessaire de procder par touches progressives : application dans une communed'abord avec encadrement du consultant avant d'aller dans chaque site.

- Pour les formations en cascade des responsables locaux, ldition de manuelspratiques, spcifiques et simplifis pour chaque module est incontournable pour chacundes participants. Ceci permet aux individus ou groupes forms davoir leur dispositionaprs le dpart des formateurs des rfrences pratiques pour la mise en uvre desformations reues. Ces manuels de procdure faciliteront et harmoniseront lappui deproximit et en permanence des ONGs par la suite.

Phase dlaboration

- Si on veut viter les drives techniques tout au long des tapes du PCD, il estncessaire que les consultants fassent un suivi de lapplication des thmes abords lorsde la formation en assistant des squences compltes des ateliers dune commune.

- La responsabilisation des CDCs dans llaboration des monographies communalesdoit tre conserve tout pris mais la participation active des STD et des autoritsadministratives locales sont indispensables si on veut avoir des donnes ayant desdonnes techniquement exploitables et mises jour.

- Les diagnostics participatifs par village avant la synthse au niveau de la communeest un principe qui peut tre conserv mais il faut bien prparer les CDCs et les CDVs


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- Le financement du fonctionnement des structures assez lourdes et complexes comme leCDC ne peut pas tre support par le budget communal. La mise en place par simple arrtcommunal n'est pas trs approprie, il faut renforcer par d'autres dispositions. De plus, la mise

en place de telles structures demande assez de temps pour animer et former les membres sinona va constituer une entrave pour les responsables communaux cause des empitement deresponsabilit.

5. Principales recommandations

Les quelques acquis et contraintes ainsi que les leons tires de lexprience du PNUD enlaboration et mise en uvre des PCDs observs par les consultants les ont amen proposer

les quelques recommandations ci-aprs afin de sassurer de la durabilit des acquis,damliorer les faiblesses et aboutir une dmarche et des outils rplicables.

- Il est recommand de conserver les mthodes de communication utilise mais avec respectdes 03 tapes dans le temps tout en mettant bien en vidence une suite logique des thmesvhiculs en visant un groupe "interactif" comme partenaire relais durant la phasedinformation-sensibilisation-mobilisation sociale.

- Il faut choisir des oprateurs spcialiss qui matrisent parfaitement les conditionssocioculturelles du lieu d'intervention pour bien cibler les vrais personnes cls ; l'idal estd'avoir une quipe pluridisciplinaire o au moins un membre rpond ce profil.

- Le recrutement des ONGs et de leurs animateurs doit tre effectu avant la formation et lesconsultants doivent superviser techniquement le recrutement de ces animateurs pour s'assurerde leur comptence technique qui est demande par cette mthode.

- les ONGs doivent superviser techniquement le choix des reprsentants communaux qui vontparticiper la formation.


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I. INTRODUCTION

Le PNUD, travers le Programme MAG/97/007 DAP 1 qui a comme thme Gouvernanceet Politiques Publiques pour un Dveloppement Humain Durable , dans le cadre de lacapitalisation des expriences en appui llaboration et la mise en uvre des PCDs, adcid dengager une tude danalyse de diffrentes approches et outils quil a dvelopp dansce domaine dans les rgions de Manakara, Fianarantsoa II et de Tular. Cette tude qui a tconduite par une mission de trois consultants nationaux, un Anthropologue, un Spcialiste dellaboration de PCD et un Spcialiste de la Gouvernance Locale, durant le mois de dcembre2003 constitue pour le PNUD une forme dexpression de la gouvernance locale dans deszones dethnies et de pratiques socioculturelles diffrentes.

Cette tude a essay de :

Identifier les contraintes socioculturelles, physiques, institutionnelles et financires que lescommunes ont rencontr dans le cadre de l'laboration et de la mise en uvre des PlansCommunaux de Dveloppement (PCD) ;

Faire ressortir les tapes d'laboration, de validation, de mise en uvre et de suivi des PCDsd'une part, et les articulations entre ces tapes, d'autre part ;Apprcier le niveau dappropriation des dmarches et des outils de programmation par leslus locaux et les populations ;

Apprcier le niveau de mise en uvre des PCDs dans chaque commune afin d'identifier lesventuels problmes lis la ralisation des projets programms ;

Apprcier la qualit et le contenu des documents de planification pluri-annuelle ;


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Premire partie

Contextes et problmatiques

II. CONTEXTES

2.1 Contexte juridico-institutionnel et financier de la mise en place

des PCDsLa refonte des textes sur la dcentralisation mise en vigueur Madagascar par la Constitutionamende en 1998 a provoqu des modifications plus ou moins importantes de larticulationentre les institutions existant tant au niveau des collectivits territoriales dcentralises quauniveau des structures dconcentres de lEtat. La mise en place des Provinces Autonomes quiattendent encore celle de leurs dmembrements, les rgions, a certainement marqu un grandtournant dans le processus de dcentralisation Madagascar, mais les communes ont t les

seules institutions dcentralises oprationnelles depuis lapplication de la rforme de ladcentralisation de la Constitution de 1992. Madagascar a donc connu deux tapes derformes en matire de dcentralisation depuis cette date. A lheure actuelle, le processusnest pas encore achev car il reste complter le maillon entre les provinces autonomes et lescommunes. Mais depuis 1992, tous les rgimes qui se sont succds ont dvelopp unepolitique qui attache une grande importance au rle que les communes doivent jouer dans ledveloppement du Pays.


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assiste encore un processus de dcentralisation inachev car bien quvoluant dans le cadre juridique des Provinces Autonomes toujours en vigueur, les Dlgations Spciales ont pluttun statut dautorits dconcentres.

Jusquau moment o on a effectu la prsente tude de capitalisation, les seules structures dedcentralisation qui ont survcu sont donc les Communes. Elles sont rgies par les lois de ladcentralisation de 1994. Par consquent cest la seule structure qui possde une relle margede manuvre dans la mise en uvre du dveloppement local Madagascar, grce au PlanCommunal de Dveloppement. Le dveloppement via les Provinces Autonomes et autresRgions reste encore au niveau des dbats politiques.

2.1.2. Lenvironnement juridique et financier des Communes

Eu gard aux contextes mentionns prcdemment, non seulement la Commune constitue lacollectivit territoriale de proximit mais elle reste le seul interlocuteur valable en matire dedveloppement local. Elle fait actuellement lobjet de sollicitation et dattention particulirede la part de lEtat et des organismes financiers internationaux pour assurer un dveloppementlocal durable. Les textes ont confr une certaine autonomie et des pouvoirs substantiels auxMaires aussi bien vis--vis des conseillers communaux, compte tenu des modes de scrutinrespectifs, que vis--vis des reprsentants de lEtat, surtout les reprsentants des ServicesTechniques Dconcentrs et les sous-prfets.

Quelques lments sur la gestion financire de la Commune refltent lvolution deloprationnalisation de cette structure depuis sa mise en place :

Dotation de subvention de lEtat hauteur de 30 Millions (ou au prorata du nombre de leurshabitants) intgrer dans le budget de fonctionnement de chaque Commune. Ce sont surtout


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Avec lavnement du nouveau rgime actuel, mise en place dun dpartement charg dudveloppement des Communes auprs de la Prsidence de la Rpublique en vue de mettreen cohrence les textes existants, promouvoir les services de proximit, harmoniser les

interventions des organismes dappui, favoriser la mise en place des mesures incitatives pour attirer les investisseurs privs, dvelopper les cooprations dcentralises ou encoresensibiliser les dpartements ministriels crer des services publics de proximit .

Force est de reconnatre ainsi que linstitution communale a connu une volution nette eteffective depuis sa mise en place en 1995. Mais en dpit de tous ces supports juridico-institutionnels et financier assez solides qui sont dj oprationnels, il faut relever aussi que

tous les dispositifs ncessaires au dveloppement des communes ne sont pas encore mis enplace. Il y a lieu de citer, entre autres, les rformes fiscales qui auraient d accompagner lestransferts de comptences aux communes, ainsi que llargissement et le renforcement desdispositifs administratifs et financiers qui doivent assurer le contrle des actes et des financesdes collectivits territoriales.

Une partie des lments de ce processus de lvolution institutionnelle des communes a texprimente et mise en uvre par le Programme Gouvernance et Politiques Publiques pour

un Dveloppement Humain Durable MAG/97/007 DAP1 du PNUD pour accompagnerllaboration et la mise en uvre des Plans Communaux de Dveloppement (PCD) dans lescommunes quil appuie.

2.1.3 Outils et mcanismes dappui au dveloppement communal

Dans le cadre du dveloppement local, des outils et instruments de planification ont tdvelopps et mis au point depuis quelques temps. Ces outils sont lis presque tous les


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Jusque l, tous les instruments ont t labors essentiellement lchelle centrale et lesrgions taient sollicites seulement pour la collecte des donnes. Lappropriation des cesinstruments par les structures locales est trs faible. Mis part le Bilan/Diagnostic et le

Programme Cadre de Dveloppement Rgional, qui auraient pu tre des outils daide laprise de dcision au niveau local, les outils dvelopps ont t dun usage plutt administratif et ne peuvent pas favoriser le dveloppement rel des communes. En matire doutils deplanification locale une grande majorit des communes aussi bien urbaines que rurales nedisposent pas de plans de dveloppement.

Certains maires et quelques dputs avertis ont fait parfois appel aux services des Ministrescomptents pour les appuyer soit dans l'laboration du programme-cadre de dveloppementconcernant leur Commune ou leur Fivondronana ou dans la programmation de leurs projets.Ces planifications sont dans la plupart des cas orientes dans des buts et des domaines bienspcifis pour rechercher du financement y affrent sans considrer le dveloppement de leurlocalit dans lensemble. Certes, les communes intresses se trouvent confortes dans lagestion leurs activits de dveloppement mais ceci ne favorise pas un dveloppementharmonieux de leurs territoires.

Par ailleurs, les maires des communes rurales sont souvent confronts deux obstaclesmajeurs qui limitent leurs actions. Il s'agit de l'insuffisance flagrante des ressourcesfinancires locales et de la rigidit des procdures y affrentes, dune part, et de la questionrelative la proprit foncire d'autre part.

Deux initiatives relativement rcentes mritent dtre soulignes. Il sagit de llaboration desmonographies communales (entre 1998 et 1999) et du Guide de planification et de gestion deprojets (mars 1999).

Monographie communale : les monographies mises en place taient plutt une sorte


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intervenant a une tendance orienter les communes quil appuie formuler leurs PCDssuivant sa propre obligation de rsultats, sans promouvoir un dveloppement harmonieux deces communes. Le Programme MAG/97/007 DAP1 du PNUD a commenc de mettre en

place les PCDs dans ses zones dintervention (provinces de Fianarantsoa et de Tular) mais ilsavre que luniformisation de ces PCDs est plus que ncessaire pour viter de revenir dansdes situations comme cites prcdemment.

La mise en place du guide dlaboration des PCDs en 2002, avec la participation de tous lesacteurs concerns par ce processus constitue un tournant dcisif dans luniformisation de laplanification du dveloppement local. Ceci permettra enfin au gouvernement Malagasy dedisposer dun outil dappui au dveloppement local concret, simple et oprationnel afin queles communes et leurs partenaires locaux puissent tablir directement des relations avec lespartenaires technico-financiers pour accompagner leurs initiatives de dveloppement.

Aprs une priode de mise en uvre du processus dlaboration des PCDs, suivi delutilisation du guide dlaboration des PCDs, il y a lieu didentifier actuellement les acquiset de tirer des leons partir des problmes rencontrs sur llaboration de ces PCDS. Cettecapitalisation de toutes les expriences du PNUD sur le PCD permettra dtablir lesconditions optimales dlaboration et de mise en uvre de ces PCDs pour viter encoredautres ttonnements ventuels pour les communes qui vont effectuer cet exercice. De plus,ceci favorisera une acclration de la diffusion de llaboration de PCD dans toutes lescommunes qui nen possdent pas jusqu ce jour.

2.2. Cadre thorique du dveloppement

Les activits relatives llaboration des PCDs dans les communes appuyes par leProgramme MAG/97/007 DAP1 ont t dmarres en 2001 dans un contexte nationalmarqu par un effort de dcentralisation qui se veut tre effective. Cette politique nationale


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Dans cette perspective, linstauration du PCD et sa mise en uvre est prendre sous deuxoptiques :

- comme toutes les actions de dveloppement entreprises dans lespace communal, il ne

diffre en rien des autres actions de dveloppement dans le sens quil introduit dans lespacecommunal une innovation par le biais dune configuration dveloppementiste ;

- dans son esprit, le PCD veut instaurer dans lespace communal une culture de la bonnegouvernance, une culture de la participation, une culture de la planification ; dans lesprit despopulations communales, le PCD se rsume dans un premier temps la confection dundocument qui ncessite rflexions et changements, il doit dboucher dans un deuxime tempsaux ralisations des projets planifis permettant le dcollage du dveloppement communal ;

les populations communales sont donc conscientes de sa ncessit.

2.2.2. Dfinition du dveloppement

On peut dfinir le dveloppement, dans une perspective fondamentalementmthodologique, comme lensemble des processus sociaux induits par des oprationsvolontaristes de transformation dun milieu social, entreprises par le biais dinstitutions oudacteurs extrieurs ce milieu mais cherchant mobiliser ce milieu, et reposant sur une

tentative de greffe de ressources et/ou techniques et/ou savoir.Il y a dveloppement du seul fait quil y a des acteurs et des institutions qui se donnent ledveloppement comme objet ou comme but et y consacrent du temps, de largent et de lacomptence professionnelle. Cest la prsence dune configuration dveloppementiste quidfinit lexistence mme du dveloppement.

On appellera configuration du dveloppement cet univers largement cosmopolite dexperts,de bureaucrates, de responsables dONG, de chercheurs, de techniciens, de chefs de projets,


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communal de dveloppement est une arne, traverse de conflits, o se confrontent diversgroupes stratgiques.

Dautre part, les conflits au sein de la socit renvoient des diffrences de positions. Les

socits, aussi petites soient-elles, et dpourvues soient-elles de formes institutionnalises degouvernement, sont divises et clives. Ces divisions et ces clivages sont entretenus par descoutumes, cest--dire des normes, des rgles morales, des conventions (on pourrait aussidire des codes culturels). Les conflits expriment donc des intrts lis des positions socialesdiffrentes et sont culturellement structurs.

Enfin, les conflits, qui semblent vouer les socits lmiettement ou lanarchie, concourentau contraire la reproduction sociale et au renforcement de la cohsion sociale. Ils permettent

de maintenir le lien social, en servant dexpression canalise aux tensions internes (soupapede scurit), et en mettant en uvre des procdures ritualises de leur rsolution.

2.2.4. Des organismes de dveloppement

Deux faits marquent les organismes de dveloppement : les strotypes, idologies etreprsentations inhrents leurs mtiers, dun ct et de lautre le mtier des agents dedveloppement. Le second est plus manifeste que le premier dans la pratique.

On peut partir du constat suivant, fort rvlateur : les intervenants, autrement dit les agents(ou oprateurs) de dveloppement, quel que soit leur domaine dintervention, et quelle quesoit leur origine (autochtones/expatris), lorsquils mettent en uvrent sur le terrain lespratiques techniques pour lesquelles ils ont t forms (et en supposant quils aient dans leurdiscipline une comptence incontestable, ce qui est souvent le cas), sont confronts un chocmajeur que leur inflige la ralit : les comportements et les ractions des gens auxquels ils ontaffaire (leurs clients en un sens, ou leurs patients) ne sont pas ceux auxquels ils seraient


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bind en anglais) : dun ct lagent de dveloppement doit prner le savoir technico-scientifique contre le savoir populaire, de lautre, il doit les marier lun lautre Cettecontradiction relle est masque dans la mesure o les institutions de dveloppement

nassignent officiellement lagent de dveloppement quun seul de ces deux rles. Elles leconsidrent dabord et avant tout comme un porte-parole du savoir technico-scientifique et leforme cet effet, On ne lui apprend pas tre un mdiateur entre diffrents savoirs, on luidemande de jouer diverses figurent du pdagogue, et dapporter la lumire ceux qui sontdans lombre. Il doit tre selon les cas et parfois simultanment le vulgarisateur, lemissionnaire, le propagandiste, lanimateur, le technicien, le relais ou lencadreur etpourtant ce rle oubli ou occult de mdiateur semble fort appropri sa fonction relle, silon se rappelle que cest lagent de dveloppement qui doit oprer la greffe dun message

technique (issu du discours scientifique cosmopolite) dans un systme de significations propre une population rurale particulire.

Quon ne se mprenne pas : les agents de dveloppement, comme ceux qui les emploient, nesont pas ncessairement conscients de ce rle de mdiateur, dans la mesure o cest justementleur rle de porte-parole qui est toujours mis en avant, et ce dautant plus que ce rle esttoujours dfini et lgitim par une comptence technique (dans le champ du savoirtechnico-scientifique). Cest dailleurs lacquisition de cette comptence que leur formationest presque totalement consacre, aussi insatisfaisant que puisse apparatre souvent le contenude cette formation. Il ne saurait tre question de nier, bien au contraire, la ncessit dunevraie comptence technique. Cest dailleurs celle-ci qui donne lagent de dveloppement salgitimit sur le terrain, ou qui devrait la lui donner, tant cette comptence est parfoisincertaine, ce que les populations ne sont pas sans percevoir. Mais il sagit de constater lancessit tout aussi imprieuse dune autre comptence, qui, elle, ne leur est pas fournie.


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2.2.6. Le processus de dveloppement

On part ici de lhypothse que le processus de dveloppement est une innovation.

Si on considre comme innovation toute greffe de techniques, de savoirs ou de modesdorganisation indits (en gnral sous formes dadaptations locales partir demprunts oudimportations) sur des techniques, savoir et modes dorganisation en place.

Tout projet de dveloppement est ncessairement une sorte de pari sur le comportement desacteurs sociaux concerns. Or, si les tudes sociologiques pralables la mise en uvre dunprojet peuvent ( supposer quelles soient srieuses et quil en soit tenu compte, deuxconditions qui ne sont pas ncessairement remplies ) viter certains paris particulirementstupides (dont lhistoire du dveloppement fourmille). Une profusion telle de variables sedgage que les stratgies effectives ne peuvent tre prdites, du fait de la diversit deslogiques propres aux multiples catgories dacteurs qui se confrontent autour dune oprationde dveloppement, de la diversit des enjeux, et de la diversit de systmes de contraintelocaux (produits de lenvironnement comme de lhistoire).

Mais pourtant, du point de vue des oprateurs de dveloppement, le pari doit tre nanmoinsminimis. Ceux-ci demandent donc trs naturellement aux sciences sociales le plus possiblede prdictivit. Que les sciences sociales ne sachent rpondre que les choses sont beaucoupplus complexes que vous croyez nest gure satisfaisant pour un chef de projet qui, pardfinition, veut limiter les drives de son opration. Lusage de la socio-anthropologie doitpermettre, du point de vue des institutions de dveloppement en tant quorganisationsdamliorer les capacits de rgulation du systme daction mis en place et den rduire lesincertitudes.

Tout le problme tourne autour de la place que lon accorde alors aux drives. Sagit-ildeffets normaux dinteractions largement imprvisibles ? Ou deffets pervers et nuisibles


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bloc les drives aux dveloppeurs ou aux dvelopps. La drive est un phnomne normal,quil serait illusoire de vouloir liminer. Cest le produit ncessaire et inintentionnel delentrecroisement de la complexit des variables en jeu dans les ractions dun milieu social

face une intervention volontariste extrieure.On peut donc penser que la meilleure utilisation de la solution dans le cadre dune action dedveloppement est de demander dvaluer lampleur, la nature et les raisons possibles de cesdrives, autrement dit dassurer le suivi des interventions. En effet, la description, lacomprhension et linterprtation des diffrentes drives que subissent les interventions endveloppement peuvent permettre ces interventions de se rajuster et de sadapter leur touraux slections et dtournements que les populations leur font subir, appuyant ainsi lesdynamiques locales, qui sont en loccurrence autant ractives quendognes. Ceci supposedeux conditions, du ct des institutions de dveloppement :

(a) que les projets souhaitent tre informs sur les drives quils subissent et mettent en placedes dispositifs de feed-back ;

(b) quils estiment ncessaire pour ce faire de recourir une expertise en socio-anthropologieindpendante et professionnellement comptente.

Ces deux conditions sont, il est vrai, rarement runies. Le principal problme rside sansdoute dans la capacit des structures dintervention tenir compte des drives pour syadapter et se transformer elles-mmes. Les pesanteurs institutionnelles, politiques,idologiques, financires, comptables, bureaucratiques semblent se liguer pour cantonner tropsouvent dans le domaine du rve lhypothse de structures dintervention intgrant lerajustement comme principe de fonctionnement. Les lourdeurs de laide au dveloppement etles exigences des bailleurs de fonds sont telles que peu de projets sont dots de ce minimumde souplesse (en ce domaine comme en dautres, les ONGs ne font gure mieux).


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dveloppement. De cette prise en compte dpend linstauration dune culture dudveloppement que le Programme PNUD veut initier dans les communes et de mieuxmatriser les lments qui peuvent dtourner ou dformer les actions entreprises de sesobjectifs initiaux.

Les faits sociaux, conomiques, culturels, historiques et politiques portent sur plusieurspoints.

- Sur lapproche en communication des ONGs : les ONGs ont raliser des activitsdinformation/sensibilisation/mobilisation des populations rurales sur le dveloppement engnral, sur le processus du PCD, sur la participation qui devrait embrasser toutes lescatgories sociales ; la ralisation de ces activits ncessite la prise en compte de ces faits

sinon il ny aucune communication possible entre les deux interlocuteurs.- Sur lapproche participative du dveloppement mettre en uvre : le milieu rural lhabitude de dsigner davance des personnes interlocutrices des oprations dedveloppement ; cette habitude va lencontre de lapproche participative et ncessite laprospection des diffrentes entits sociales existantes pour quil ny ait pas des marginalissou des oublis du dveloppement et pour que le dveloppement ne profite pas seulement unefrange de la population.

- Sur la collecte des donnes de base de la commune : les ONGs doivent superviser lexhaustivit des donnes car certaines (sur le foncier par exemple) sont dissimules soit parles concerns soit par les services pour cause de non mise jour ; linsuffisance des donnescompromet la planification et limage que lon donne de la commune.

- Sur la monographie : elle est conue pour donner limage ou le clich de la commune aumoment de llaboration du PCD ; limage ou le clich ou lloquence de la monographiedpend de linteraction explicite de ses canevas.


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Il sagit, dans un premier temps, de comprendre lesprit de la capitalisation des expriences duPCD et de recueillir le maximum dinformations sur les diffrentes phases de llaboration etde la mise en uvre du PCD, de comprendre les statuts et fonctions de chaque acteur.

Lanalyse des documents a permis de sengager dans une premire tape dans le travail decapitalisation, et, aprs analyse, notre premier constat est que la base mme, sinon tout letravail de capitalisation se trouve dans ces documents ; le travail de terrain nest quunevrification de ces donnes, une vrification de lhypothse et la recherche de complmentdinformations sur des faits qui sont hors PCD mais qui y interfrent.

Les dtails de lanalyse et de cette premire tape de la capitalisation constituent une partiedu rapport final.

Phase de vrification sur le terrain et de complments dinformations

La deuxime phase consiste aux travaux sur le terrain. Elle est faite de vrification desproduits de lanalyse des documents, de la premire tape de la capitalisation.

Concrtement, il sagit dans un premier temps de vrifier la cohrence interne des actionsentreprises lors de llaboration, de la mise en uvre et de la prennisation du PCD :cohrence au niveau des acteurs, au niveau des moyens, des structures et organisations mises

en places, des dmarches et outils, cohrence au niveau des objectifs du PCD.Dans un deuxime temps, il sagit de collecter les manires dont les populations rurales ontvcu la mise en place du processus du PCD, des vcus que lon ne peut pas apprhender dansles documents. Lobjectif est que les populations participent elles-mmes la capitalisation.

Phase de rdaction du rapport final

Cette Phase sera rserve aux confrontations des donnes des documents et des donnesrecueillies sur le terrain ; la capitalisation proprement dite, aux propositions et


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La capitalisation intervient quelques mois aprs la prestation des ONGs au sein de lespacecommunal. Deux des ONGs ont subi des modifications internes tant au niveau de leursmembres quau niveau de leurs structures. Certains des membres des ONGs se sont expatris,dautres ont quitt lONG pour la gestion de leurs carrires. La majorit des animateurs etanimatrices ne font plus partie des ONGs pour des emplois plus stables.

De ce fait, la communication avec les responsables dONGs ne passait pas : des rendez-vousimproviss, les uns ne sont mmes pas informs de la mission des consultants et de ce que lesconsultants attendaient deux. Le choix des communes visiter ne se fait quau derniermoment entranant des improvisations. Il en est de mme dans la convocation des acteurslocaux du PCD.

Dans lesprit de la capitalisation, toutes les ONGs visites ont choisi implicitement descommunes o leurs prestations ont t juges (par elles-mmes) russies.

Aprs les lections, presque toutes les communes vivent une priode transitoire o lanciennequipe ne fait quassurer la gestion du quotidien ; il ny avait pas encore de passation pour quela nouvelle quipe puisse fonctionner. Cette gestion du quotidien nest assure que dans lestrict minimum. Les bureaux des communes dAnkilimalinike et de Tsianisihe sont fermslors de notre passage. Lexistence de guide (assure par les responsables des ONGs) sont

ncessaires pour entrer en contact avec les responsables locaux et convoquer les quelquesacteurs locaux du PCD joignables.

La mission de capitalisation est intervenue dans la priode o les paysans sont accapars parles travaux de lagriculture. La culture du coton, des haricots et des mas Tular II, lariziculture Fianarantsoa et Manakara, la vente des letchis Manakara. A cela sajoutent lesfestivits du savatse(circoncision) Tular.

Quelques maires dans la Province de Fianarantsoa ont tenu assister latelier organis par le


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Deuxime partie

Les expriences du processus du PCD

III. DEMARCHES ET OUTILS RELATIFS AU PCD DEVELOPPES PAR LEPROGRAMME DANS LA ZONE

3.1 Les dmarches de sensibilisation et danimation

Sou la rubrique de la phase prparatoire de llaboration des PCDs, la toute premire tape estconstitue par les actions dinformation sensibilisation mobilisation sociale au niveau dechaque commune. Cette tape de la phase prparatoire est dj confie aux ONGs prestatairescharges de lappui technique de proximit des communes dans le processus du PCD. Lesactions danimation et de sensibilisation sont bases sur des techniques de communication quele Programme DAP1 du PNUD a mise en place lintention des ONGs. Le Programme advelopp essentiellement trois types de communication pour faire passer les messages.

- La communication interpersonnelle

- La communication de groupe

- La communication mdiatique

Dautres formes de communication peuvent sajouter ces trois types de communicationsuivant les spcificits des sites dintervention des ONGs et leurs expriences.


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3.1.3. La communication mdiatique

Dans toute socit en milieu rural, ce sont les missions radiophoniques qui sont les formes decommunication les plus apprcies par la population, ce que le Programme a effectudailleurs. Les messages passs travers ce support de communication a lavantage dtre officiels aux yeux de la population, dune part, et de ne pas exiger un niveaudalphabtisation lev en milieu rural, dautre part.

Lidal avec ce type de communication est deffectuer ce quon appelle des missionsinteractives. Cette technique consiste organiser une mission radiophonique concernant lesthmes que lon veut vhiculer (la gouvernance locale, le dveloppement humain durable et laparticipation sociale en loccurrence) au pralable. Les groupes interactifs qui sont dj crs

dans ltape prcdente reprennent ces thmes comme sujet de discussion durant leurs sancesde runion en constituant deux sous-groupes de thse et dantithse. Lintervention desanimateurs devrait se rsumer faciliter et baliser techniquement les discussions et fournirdes renseignements complmentaires pour alimenter les dbats.

3.2 Les structures mises en place dans le cadre du PCD

Les structures mises en place au niveau communal sont de deux sortes dans la zone dtude, savoir : le Comit de Dveloppement Communal (CDC) et les Organisations de la SocitCivile (OSC). Les CDCs sont crs par les communes, avec lappui technique des ONGs etsous limpulsion du Programme comme pralable lexercice dlaboration des PCDs et lesOSCs peuvent tre des organisations prexistantes re-dynamises ou cres par les appuis duProgramme aussi.


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3.3 Les diffrentes formes de renforcement des capacits

Bien avant le dmarrage des PCDs, le Programme a mis la disposition des responsablescommunaux un certain nombre de documents pratiques :

- un manuel de rdaction des correspondances communales ;

- un guide du maire ;

- un manuel de comptabilit matire lusage des Communes.

A ces instruments sajoutaient des formations spcifiques en ateliers qui, pour avoir des rsultatsprennes, devait beaucoup sappuyer sur la formation des formateurs, ce que le Programme a dj aadopt, pour que le principe en cascade puisse seffectuer normalement, mme sans lappui du PNUD.

Les travaux de renforcement de capacits qui ont t raliss avec lappui du Programme sesituent quatre niveaux :

Au niveau des ONGs locales : en tant quencadrement technique de proximit pour lescommunes ces ONGs ont suivi un programme de formation dans les domaines dellaboration et de mise en uvre du PCD, de lvaluation des ralisations en PCD, delanimation sur lopration Etat Civil ;

Au niveau des responsables communaux : grce un programme de formationstalant sur deux annes et portant sur les rles et attributions des maires et desconseillers communaux, la gestion administrative et financire des communes rurales,la comptabilit matire et la planification participative locale (PCD) avec le montagedes projets ainsi que la ngociation des financements ;

Au niveau des CDCs : au mme titre que les responsables communaux, les membresdes CDCs ont t forms aussi sur llaboration des PCDs (en particulier sur les


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sous forme dassistance technique par lEtat ou par les bailleurs de fonds . Dans cesconditions, le rle du PNUD se limite lencadrement et lappui technique aux diffrentsacteurs locaux.

On peut dire que le processus participatif commence prendre forme dans les zonesdintervention du Programme visites par les consultants. Il est quand mme ncessaire derelever que lefficacit de la participation est beaucoup plus tangible dans les communes plus lcart (comme Mahatsinjony) que dans les communes proximit des grandes villes(comme celle de Ambalakely qui est 10 km de voiture de Fianarantsoa). En gnral, cettehypothse se vrifie au vu de certains indices tels que la mobilisation de la population durantles runions et ateliers, la participation aux campagnes dinformation et de sensibilisationainsi quaux diagnostics participatifs, lapplication consciente et la contribution effective auxapports bnficiaires lors de la mise en uvre des projets.

Sur un autre plan, cette efficacit de la participation dpend en grande partie de laperformance technique des animateurs de lONG qui encadre chaque commune. Cetteperformance technique doit se confirmer avant mme la phase de planification, surtoutpendant les sances dinformation/sensibilisation. On peut mme dire que cest la phasedterminante en terme de participation locale car la motivation de la population laparticipation dpend entirement de cette phase.

Toutefois, il ne faut pas sous-estimer les obstacles qui entravent encore la russite delapproche participative : lexigence de la matrise de la lecture et de lcriture qui fait dfautla plupart du temps en milieu rural et qui retarde la planification, linsuffisance de lacomprhension de lapproche mme, linsuffisance de lassimilation des rles etattributions des diffrentes structures impliques dans le processus. En effet, au niveau descommunes essentiellement, et au niveau des villages au besoin, les rles et attributions desresponsables communaux et des structures lies au PCD devraient tre visibles et compris par


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des communes. Ceci implique un premier diagnostic participatif au niveau desvillages suivi dun atelier de synthse au niveau du chef-lieu de la commune.Ils aident ensuite les participants analyser les solutions les plus appropries etles plus acceptables aux intresss pour en tirer les actions entreprendre.

Phase de planification : cette phase consiste catgoriser les actions entreprendre choisies par les participants dans leur cadre de dveloppementsectoriel et les diffrents axes stratgiques (ensemble dobjectifs). Cette tapepermet de jeter une base du schma de dveloppement de la commune etdbouche sur llaboration dun Plan dactions dans lespace de la commune.

Phase de priorisation : le travail se rsume tablir les critres de slection des

actions prioritaires, traduites en projets, et valuer les ressources requisespour leurs mises en uvre. Ceci permet de finaliser la planificationpluriannuelle en situant les projets dans le temps.

Aprs les ateliers de planification, la commune dispose dj de la liste des actionsprogrammes dans le temps et dans lespace, mais le secrtariat est confi lONG et auxconsultants qui doivent soumettre encore le produit au Programme pour remarques etobservations techniques. En principe, le PCD ainsi labor doit encore passer par

lapprobation du Conseil Communal avant la mise en uvre. Cest ce niveau que se posentquelques problmes daprs les investigations effectues par les consultants sur terrain.

Phase de mise en uvre : il sagit de la phase dexcution des projetsproprement dite. Le programme ne finance pas les projets mais appuie laprparation des dossiers de projet prsenter aux bailleurs de fonds, parlintermdiaire des ONGs. La participation consiste limplication des CDCset des responsables communaux dans la collecte des donnes et des


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LES DIFFERENTES PHASES DU PCD EXPERIMENTEES PAR LE PNUD DANSLES PROVINCES DE FIANARANTSOA ET DE TULEAR

Dure enmoyenne

Phase du PCD Explications

PHASES DE PREPARATION

environ 1 2 jours par localit

Information/Sensibilisation/ Mobilisation sociale

Mthodes de communication utilises par lesanimateurs des ONGs :- La communication Interpersonnelle : Porte porte et contact individuel direct des acteurspotentiels- La communication de groupe : groupesforms partir des connaissances etentourage de contacts individuels plus haut- La communication mdiatique : diffusiondes thmes vhiculs par le Programme sur lagouvernance locale et le dveloppementhumain durable avec le PCD

01 semaine Mise en place du CDC Mise en place des CDV dabord, qui se ferontreprsenter dans le CDC : constitu par lesreprsentants de la commune, le secteur privet la socit civile (notamment les femmes,les jeunes, tous les ray aman-dreny et autresreprsentants des villages etc)


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1 jour Priorisation Mthodes utilises par les ONGs :critrisation et par pairs ; programmation desactions dans le temps suivant les urgences

Pour mmoire Validation et adoption du PCDpar le Conseil Communal

Cest le document finalis qui doit tre valid

PHASES DE MISE EN UVRE

Pour mmoire Elaboration des dossiers deprojet

La commune doit tre encadre par les ONGset les techniciens locaux dans le montage desdossiers suivant les critres des bailleurs de

fonds identifisPour mmoire Ngociation des projets avec

les bailleurs de fonds

Ralisation des projets

Phases dexcution des projets dont les tapesdpendent de la nature du bailleur de fonds

Ce tableau rcapitulatif des phases du PCD nous montre que les ONGs ont misglobalement un moyen de 3 3,5 mois pour laborer un PCD. La dure de mise en uvre estmentionne pour mmoire car cette dure dpend en grande partie des bailleurs de fonds quivont financer les projets du PCD.

Le suivi-valuation nest pas mis en vidence dans ce tableau car les consultantsnarrivent pas bien situer cet aspect de la participation sur les expriences du PNUD sur leterrain. Des initiatives de faire part iciper les CDCs ont t identifies par les consultants maisdes ralisations concrtes dans ce sens manquent encore pour en tirer des expriences.

3.4.2. Les diffrents types de documents de planification produits


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Troisime partie

Capitalisation des expriences

IV. LES ACQUIS ET CONTRAINTES SUR LELABORATION ET LA MISE ENUVRE DES PCDs DANS LA ZONE DETUDE DES CONSULTANTS

4.1 Les acquis

Les principaux acquis du Programme en terme dlaboration et de mise en uvre des PCDs seretrouvent dj en partie dans les termes de rfrence des consultants chargs de la mission decapitalisation. Ces acquis ont t identifis et confirms sur terrain durant la mission mais il yavait tout au long des phases dlaboration et de mise en uvre des PCDs, dautres faitsobservs et considrs par la mission comme des acquis.

Sur le plan global, les expriences en laboration et mise en uvre du PCD ont dj marqu

des points assez importants avec lharmonisation de la mthodologie, suite la validation et ladiffusion du Guide dlaboration de PCD et la disposition par les communes dun outil deplanification participative.

4.1.1. Phase de prparation

Llaboration du PCD est considre comme un facteur de mobilisation sociale, grce ltape dinformation et de sensibilisation conduite au dbut du processus, dans le but


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commune et le conseil communal. Mme les autres partenaires des communes se sont penchsbeaucoup plus sur leurs dveloppements par laction des CDCs. Cest par exemple le casdAnkilimalinike.

Pour les formations, la mthode en cascade dans les programmes de formation prvoit unrenforcement de la responsabilisation des structures de gouvernance locales grce limplication active des responsables communaux et des CDCs ds le dbut de la cascade.

A travers le renforcement des capacits des lus locaux, du CDC et des OSCs-femmes, lesinterventions du Programme ont aussi cr une nouvelle dynamique de gestion communale. Certainesfonctions de planification locale commencent tre perues par les responsables communaux commeune ncessit pour lamlioration de la qualit des services quils doivent fournir aux administrs.Avec les diffrents guides qui ont t labors, les maires sont actuellement mieux outills pour lagestion de leurs affaires locales, malgr la persistance de quelques insuffisances et la passivit decertains responsables de lexcutif, du dlibratif ou des CDCs, adopter les nouveaux principesintroduits dans la gestion de leurs communes. Dans lensemble le Programme a :

- Dvelopp une culture de participation la base et au niveau des communes traverslapproche PCD, qui permet dans le contexte local de dgager des solutionsalternatives pour appuyer la fois les acteurs publics, de la socit civile et les acteursdu secteur priv,

- Test la performance dun systme de planification participative qui a permislapprentissage de la programmation locale par les diffrentes parties prenantes(Excutif, Conseil Communal, CDC, OSCs),

- Suscit des communes dans le cadre de la ngociation avec les partenaires technico-financiers pour concrtiser des actions programmes rpondant leurs rellesaspirations. Cest le cas de certaines communes de Fianarantsoa II qui ont russi raliser bon nombre de projets en une anne malgr les difficults financires quellesont traverses,


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donc une meilleure disposition la durabilit des actions identifies qui rpondent auxaspirations relles de la population.

Linsertion des thmes transversaux comme lenvironnement et le genre, qui sont adapts aux

besoins rels de la commune dans les diagnostics participatifs et dans la priorisation desprojets constitue un facteur important dans la ngociation avec les diffrents bailleurs defonds lors de la mise en uvre du PCD. Dautant plus, la participation des OSCs femmes dansla priorisation des activits planifies assure lintgration des projets identifis et grs par lesgroupements fminins.

4.1.3. Phase de mise en uvre du PCD

La considration du PCD comme un instrument de rfrence par les bailleurs de fondsconstitue dj un grand acquis pour ce document. Mais la mise en uvre de ce PCD a tdj marque par quelques impacts et effets.

La mise en uvre des projets du PCD a eu des impacts sur la rorganisation sociale grce auxOSCs. Les OSCs, notamment les associations et groupements fminins, qui ont t appuyespar le Programme et qui ont particip activement au processus du PCD constituent desvritables facteurs de rorganisation sociale tant au niveau des chefs-lieux de commune quau

niveau des villages priphriques. La prsence de ces OSCs facilite la mise en uvre debeaucoup de projets visant gnrer des revenus pour les populations, comme le cas deMahatsinjony.

Malgr toutes les contraintes de divers ordre rencontres sur la mise en uvre des activitsrelatives aux PCDs, le Programme DAP1 a russi introduire certains concepts et principesnovateurs dans la gestion des affaires communales. Lapproche participative et la mise enplace des comits de dveloppement communal et des Organisations de la Socit ont permisde jeter de nouvelles bases de planification et de mise en uvre des actions de dveloppement


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LLe e s s O O N N G G s s l l o o c c a a l l e e s s

La collaboration avec les ONGs est une forme de renforcement des capacits locales enfournissant des techniciens de proximit, et la prsence permanente de ces ONGs traversles animateurs qui rsident dans les communes dintervention renforce non seulement laconfiance de la population locale sur le Programme mais aussi lappui de proximitpermanente pour les communes.

Le Programme a beaucoup mis sur le renforcement organisationnel et le renforcementdes capacits de ces Organisations locales pour la russite du processus du PCD. En effet,

si on veut dvelopper la promotion de la gouvernance locale, il est indispensable dedvelopper aussi de telles comptences locales pour ne plus avoir recours auxcomptences externes la rgion chaque exercice du PCD. Il est indiscutable que lescommunes nen auront pas les moyens et de telles dmarches risquent de biaiser lesrsultats de lexercice cause de la non matrise des ralits locales par ces acteursexternes. Il faut pourtant bien veiller sur la comptence des animateurs qui seront encontact direct avec les bnficiaires car cet aspect pourrait mettre en pril tous les effortsdvelopps si cette comptence fait dfaut. Comme le PNUD se faisait reprsenter par desconsultants dans le processus, il aurait t mieux que ces consultants aient des droits deregard techniques sur le recrutement de ces animateurs afin de sen assurer de leurscomptences techniques. En outre, il a t dmontr au cours des expriences du PNUDque les consultants chargs de la supervision et de la formation des acteurs impliqus dansle PCD doivent faire un suivi de lapplication des thmes de formation sur le terraindurant les ateliers communaux. Cette procdure limine en premier lieu les problmes decommunication de tout ordre qui ont t observs sur terrain (retard des commentaires et


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principe de contrle mutuel entre eux et qui favorisera la culture de la transparence dans lagestion des activits lies au PCD.

LLe e C C D D C C e e t t s s e e s s C C D D V V s s : :

Lun des acquis majeurs du Programme dans la dmarche dlaboration et de mise enuvre des PCDs est incontestablement la mise en place des CDCs. Avec sesramifications dans les villages ou fokontany de la commune o le CDC est implant, ilpossde un large champ daction et un potentiel trs apprci dans la dmarche du PCD.Cest cette structure qui garantit en quelque sorte la participation effective desbnficiaires et de toutes les entits de la localit. Le CDC a renforc l'emprise et le fluxd'change dinformations entre la commune et ses villages, grce aux CDV, ce qui n'est

pas encore vident dans d'autres localits o le Programme n'intervient pas.De plus cette structure doit tre le support de la continuit dans la gestion dudveloppement au niveau de la commune mme si lquipe dirigeante change dunemanire ou dune autre. Le CDC assure lentretien des techniques utilises dans lapratique de linformation/sensibilisation/mobilisation sociale chaque tape du PCD, lacollecte et la mise jour des informations qui doivent constituer la monographie et la basede donnes de la commune, lidentification des besoins rels en dveloppement de tous les

bnficiaires chaque niveau et dans tous les domaines et la reprsentation de tous lesacteurs dans la planification des investissements communaux annuels pour ne rienngliger. Son rle dans le montage et la ngociation des dossiers de projets partir desactivits identifies comme prioritaires dans le PCD lui procure un atout trs importantdans la rgulation et le contrle de la transparence au niveau de la commune.

LLe e s s O O S S C C s s

Les organisations de la socit civile ou OSCs qui doivent reprsenter les intrts de cette


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4.2 Les contraintes

Comme dans le cas des acquis du Programme, quelques points mentionns comme descontraintes dans les TdR des consultants ont t identifis et vrifis sur le terrain. Ces points

concernent :o Linsuffisance des ressources propres des communes due la dfaillance du systme

de recouvrement des impts et taxes ou tous les prlvements caractre fiscal, et aupoids de la tradition sur les ressources financires propres de la commune

o Linsuffisance des informations sur les opportunits ou les possibilits de financement

o Les conflits de comptences entre les autorits locales (les maires et les membres du

conseil communal, dune part, et les maires et les sous-prfets/dlgus administratifsdautre part)

En outre quelques dysfonctionnements et problmes relatifs au processus du PCD ont tencore observs lors des visites des communes et dans les rapports des ONGs, ce qui apermis d'identifier les quelques contraintes cites ci-aprs.

4.2.1. Phase de prparation

Il est important de noter que la technique communication pour linformation - sensibilisationet de mobilisation sociale exige du temps et lattente des rsultats de la mobilisation socialeretarde le dmarrage du processus du PCD, le vrai but de l'opration. De ce fait, la prparationde la communaut recevoir linnovation apporte et induite par le PCD par rapport auxexpriences des projets de dveloppement antrieurs nest pas suffisante. Il sensuit unecertaine indiffrence de la population aux efforts mens par les animateurs et les formateurs.

En effet, beaucoup de projets de dveloppement avec des diffrentes approches ont dj


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lanimation des futurs membres. On a mme constat que certaines ONGs ont t obliges dene plus respecter lordre des tapes prvu par le Programme pour essayer de rattraper leretard.

La formation en cascade prsente un risque de blocage un certain niveau si les premiersbnficiaires de la formation ne possdent pas la capacit requise pour assimiler les thmes etles restituer nouveau sans trop de dperdition. Dans le cas de la prsente tude, ce casprcis se prsente en effet. Mme si les quatre niveaux cits prcdemment ont tous participaux formations sur llaboration de PCD notamment, la continuit de la cascade se reposesurtout sur les ONGs. Les investigations sur terrain ont montr quil existe une assezimportante dperdition au niveau des autres participants.

Ce taux de dperdition aurait t moins important si les ONGs ont un certain droit deregard sur le choix des participants aux ateliers et formations. Comme cet exercice estuniquement confi aux communes, une grande partie des participants nont pas pu transmettrele message.

Comme les consultants formateurs nont pas pu encadrer et suivre les applications de cethme dans chaque commune, la qualit et le contenu des thmes transmis au plus bas niveaude la cascade reposent presque entirement sur les capacits techniques des animateurs desONGs. Les faits constats sur le terrain ont montr que les bnficiaires au niveau descommunes ncessitent encore des appuis plus substantiels pour quils puissent assimiler tousles thmes.

Presque la majorit des sites visits dplore linsuffisance des formations et des informationsconcernant les attributions de chaque acteur de dveloppement. Confronte aux donnes desrapports dactivits des ONGs, cette affirmation se rvle fausse mais comporte dautresmessages implicites telle que linsuffisance des informations, sensibilisations surlinstauration du PCD et montre en mme temps que la communaut ntait pas suffisamment


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Comme dans toute approche participative le processus de planification localedvelopp par le Programme avait comme principale contrainte lexigence entemps. La dure est juge assez courte pour une planification participativepluriannuelle. Si on veut une participation relle des bnficiaires et de toutesles entits concernes dans le processus de planification locale, il faut avoirassez de temps pour les faire participer effectivement. Et ctait toujours leproblme des intervenants dans ce domaine si on se rfre aux expriencesantrieures ou ailleurs. Rduire le temps mis pour la planification veut direrduire le niveau de participation et ceci comporte un risque majeurdinsatisfaction des bnficiaires sur le produit livr par la commune avec toutce que cela suppose comme problmes lors de son exploitation. Il sagit alors

de trouver un moyen de faire participer tout le monde sans perdre trop detemps. Le processus de planification communale exige des qualits techniques dans

chaque domaine dintervention, ce qui fait souvent dfaut dans une dmarcheparticipative. Linsuffisance des comptences techniques des animateurs desONGs, qui auraient du tre multidisciplinaires pour une mme localit, nesest pas appuye sur des commissions techniques comptentes et locales qui

auraient pu jouer un rle plus actif dans lanalyse et la collecte de donnestechniques. En effet, les communes nont pas encore mis en place des relaislocaux permanents avec les STD pour les appuyer sur tous les planstechniques.

Les exigences de la mise en uvre des activits planifies obligent lescommunes amliorer leurs performances en matire de recette locale etdimplication des populations dans le financement des projets. Normalementd l i it d fi t l d it t bli d i


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Le manque de temps consacr chaque tape de cette phase constitue une contrainte majeurepour les ONGs et les consultants chargs de lencadrement technique des communes. Or larduction du temps veut dire rduction du niveau de participation des bnficiaires car laparticipation a le dsavantage de demander plus de temps.

Beaucoup dexpriences ont dj montr que lanimation et la facilitation des atelierscommunaux dlaboration de PCD exige une certaine comptence dans plusieurs domaine dudveloppement. Ce qui manquait avec les animateurs des ONGs locales. Ce manque depluridisciplinarit technique dans lanimation et la facilitation des ateliers communaux ahandicap lanalyse pour lidentification et la planification des activits du PCD. De plus, lamthodologie adopte prsente encore une certaine lourdeur dans cette phase. En ralit,linsuffisance du personnel et le manque de temps dont se plaignent les ONGs sont plutt des

manifestations de la lourdeur de la mthodologie adopte en ralit. La mthodologie dediagnostic par village assist par les animateurs requiert en effet un nombre assez levdanimateurs par ONG si elle a lavantage dtre plus participatif.

Les tapes de planification et de priorisation sont souvent fusionnes cause de ce manque detemps encore. Cette pratique comporte des risques de dlaisser certaines localits en arrire sila planification dans lespace nest pas bien correcte et de ne pas bien rpartir les activitsdans les thmes qui conviennent. Ce qui entrane une priorisation ple-mle , c'est--dire

tous axes confondus sans tenir compte des priorits par axe et par localit.La finalisation des PCDs sur le fond et sur la forme prend toujours assez de temps, eu gardaux mouvements de va-et-vient que ce document doit encore faire entre la commune, lONGet le Programme cause des remarques ou observations techniques de mise au point et deprcision. Cette priode peut parfois prendre des mois dans certaines localits. Certes, lacommune dispose dj de la liste des projets raliser mais le Conseil communal ne peut faireson approbation officielle quavec le document du PCD finalis, sinon ce sera difficile pour la


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4.2.4. Les structures et les acteurs impliqus dans le processus

De part et dautre, les consultants et les ONGs chargs de former et dencadrer techniquementles responsables locaux sur llaboration et la mise en uvre des PCDs se plaignent de la

lenteur du flux dinformation entre les deux parties pour bien cadrer les dmarches du PCD.En ralit ctait le dispositif de communication entre eux qui avait des faiblesses et perturble calendrier dexcution du processus. Un autre dispositif de communication entre les deuxparties simpose.

Les CDCs ne sont pas encore vraiment oprationnels pour le moment. Ils ont leurs bureauxexcutifs, voire mme des commissaires aux comptes, mais ils ne sont pas encorefonctionnels. Ils sont mme vits par dautres partenaires au profit des associations locales

charges de la surveillance des avancements et des qualits des travaux.Cette structure prsente encore des faiblesses avec sa constitution actuelle. Elle ne possdepas encore les qualits techniques requises par ses rles dans llaboration et la mise en uvredes PCDs, comme il a t dcrit plus haut. Elle doit avoir une sorte de Commission techniquedans sa structure qui va lui servir de relais avec les dcideurs des STD pour combler cettelacune. Cette commission peut prendre en charge tous les travaux qui demandent descomptences techniques plus pousses ou spcifiques et proposer ses analyses au sein duCDC ou de la commune au besoin. Un autre problme identifi est le financement dufonctionnement de cette structure si on veut avoir sa solidit et sa prennit. Les communesrurales qui sont dj anmies par les charges fixes et invitables pour leurs propresfonctionnements auront du mal financer cette structure et il y a mme une tendance esprer du Programme un appui financier, une pratique qui ne serait pas correct de sa part.

Enfin, larticulation avec les structures dconcentres de lEtat nest pas encore claire.Limplication de la sous-prfecture ou des Dlgus administratifs darrondissement (DAA)et de tous les STD nest pas encore suffisante ce qui a provoqu des blocages dans des


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CDC nest quune plate-forme de discussions, de dialogue et surtout de propositions dactionsen dehors mais pour la commune, et travaillant en partenariat avec elle.

b b ) ) LLa a m m i i s s e e e e n n p p l l a a c c e e d d e e s s C C D D C C s s

La mise en place des CDCs dans chaque commune se faisait en principe sous lencadrementtechnique des ONGs et avec une implication active des responsables communaux. Quelquesdifficults ont t constates au dpart mais la situation varie dun site lautre en fonctiondes capacits personnelles des responsables communaux et des ONGs, et de leurs relationsavec les membres de la socit civile ou du secteur priv. Il a t constat lors des visites surterrain que les premiers problmes rencontrs peuvent tre rcapituls et catgoriss commesuit :

La contrainte temps par rapport au nombre de communes encadres par chaqueONG a provoqu un mauvais timing dans la mise en place des CDCs (parfoiseffectue avant la sensibilisation/animation). La tenue des runions pralables,pour sensibiliser et informer les futurs membres de la structure sur sa missionet son processus normal de mise en place, nest pas suffisante ;

Linsuffisance de la capacit de mobilisation des responsables communauxpour sensibiliser et attirer les candidats potentiels limplantation du CDC.Parfois mme, insuffisance des capacits des animateurs des ONGs encadrerces responsables communaux, pour identifier des personnes de bonne volontqui soient aptes sensibiliser et entraner son entourage pour faire dmarrerle CDC ;

Le manque de concertations en vue de mettre en place une sorte de TdR ou undocument dterminant de faon prcise et concrte les rles et attributions duCDC ainsi que llaboration des statuts et ventuellement du rglement


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trsoriers et des commissaires aux comptes mais ne grent pas encore de trsorerie, faute deressource pour cette structure communale. On prvoit des ressources pour financer lefonctionnement et les investissements du CDC mais elles demeurent simplement thoriquesdans la mesure o les communes elles-mmes narrivent pas financer correctement leurpropre fonctionnement. Dici peu, ce problme de financement va se poser de maniregnante et risque de poser des problmes sur la prennisation des acquis du Programme sur leCDC sans un plan daction stratgique pour concrtiser les mesures de financementenvisageables.

Les problmes politiques

Comme toute structure dpendant des institutions ayant des caractres politiques, comme lacommune, le CDC est presque invitablement affect par les problmes politiques. Il a t vuque ce type de problmes a provoqu des dysfonctionnements lors de llaboration et la miseen uvre du PCD cause de la divergence politique entre les membres du CDC et le Mairedune part, et entre le CDC et le Conseil Communal dautre part. Dans certaines localits, lasituation se complique particulirement pendant les priodes lectorales dans la mesure o lePrsident du CDC est galement candidat la Mairie, en opposition au Maire qui est en place.Cette situation naurait pas du handicaper la commune en aucun cas mais la mauvaisecomprhension et une difficult dassimilation des rles respectifs de chaque structure

entrane une confusion des responsabilits qui provoque toutes sortes de dysfonctionnement.Le degr de politisation du CDC est alors une fonction inverse du degr dassimilation parchaque entit concerne par cette structure, y compris le Maire et les membres du ConseilCommunal, de sa mission et de son rle dans le dveloppement communal. Une fortepolitisation dans lapprhension des questions lordre du jour de ses runions, ne serait-ceque pour une priode relativement courte, peut nuire la raison dtre et lorientation desactivits du CDC.


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phases dlaboration du PCD nest pas systmatise dans toutes les communes. Leur prsencedpend essentiellement de leurs relations personnelles avec les responsables communaux ouavec les animateurs des ONGs.

Il sagit alors de trouver le meilleur moyen dimpliquer ces dcideurs locaux des STD au lieudimpliquer seulement leurs reprsentants communaux, si on veut promouvoir undveloppement local effectif.

V. LES LEONS TIREES DE LEXPERIENCE DU PNUD SUR LELABORATIONET LA MISE EN UVRE DES PCDS

Les quelques annes dexprience du Programme DAP1 du PNUD lui ont dj procur unparcours assez riche en leons. Le repre de lanne 2002 avec la mise en place dune facilitde planification grce au guide dlaboration de PCD, a recadr les approches du Programmeen terme de gouvernance locale et de la planification du dveloppement par les communes.On peut dire que le dveloppement communal dans les zones appuyes par le Programme adj des bases assez fiables et possde un ancrage institutionnel qui reste renforcer etdvelopper. Dans la perspective de la fin dune phase dintervention du Programme, laquestion est de savoir dune part, quelles sont les structures et les fonctions dont la mise en

place ou le renforcement savrent indispensables pour assurer laprs Programme dans ceslocalits, et dautre part, quelles sont les conditions de cette prennisation et les mesuresdaccompagnement que lon peut envisager si on veut en capitaliser et diffuser lesexpriences ?

Les acquis et les contraintes qui ont marqu llaboration et la mise en uvre des PCDs dansles zones dintervention du PNUD ont permis de tirer des leons pour amliorer encore leprocessus. Dans chaque phase et tape dlaboration du PCD, quelques points mritent dtreb d d l b t d li l lt t


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5.1.1. De ltape informations, sensibilisations, mobilisations

Si lon se rfre aux rapports dactivits des ONGs qui en ont fait mention, cette tape a teffectue en une seule journe au niveau de chaque fokontany . Elle devrait tre prcde

dune prospection faite par les animateurs en vue de dterminer des informations qui leurseront ncessaires sur plusieurs plans :

o Sur le plan de linformation/communication : une communication russie passencessairement par une meilleure connaissance des destinataires du message : leurhabitude, leur culture, leurs principes culturels, leurs organisations sociales ;

o sur le plan de la sensibilisation /mobilisation : un des objectifs atteindre par le biaisde linstauration du PCD est lintgration dans lespace communal de la planification

participative pour quil ny ait pas des oublis et des marginaliss du dveloppement.Lexemple des Antevolo, des parias de lorganisation sociale Antemoro dans le Sud-Est en tmoigne. Lanimateur a donc intrt cibler, dans la mesure du possible,toutes les diffrentes entits existantes dans la commune et dans les villages.; il y alieu galement dquilibrer le pourcentage des techniciens et des paysans : unmauvais dosage peut entraner des blocages dans la structure de pilotage du processusdu PCD ;

o sur le plan de lhistoire du dveloppement dans la commune : lactuel projetdimplantation du PCD dans lespace communal narrive pas dans un terrain vierge.Lhistoire du dveloppement Madagascar dure depuis plus dun demi-sicle et ahabitu la population, surtout en milieu rural, des interventions extrieures. Depuisces temps, les populations ont adopt leurs propres stratgies du dveloppement, desstratgies si elles sont appliques sur le PCD, elles peuvent entraner des rsistancessinon du moins des drives. Presque la majorit des ONGs ont rencontr de tellesproblmes : il y des fois mme o les interlocuteurs des animateurs ont demand


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des techniciens de tous les STDs et ventuellement des organismes spcialiss dans diversdomaines. Les dtails sur lintgration de ces thmes dans le PCD sera encore plus dveloppsplus loin.

5.1.2. La mise en place du CDC et la structuration du pilotage du processusCette structure est appele comme son nom lindique piloter le processus dimplantation duPCD dans lespace communal. Des personnes et organismes cls semblent tre qualifis poury tre membres et cette dsignation devrait tre faite en fonction de deux objectifs : dans unpremier temps le dmarrage du processus dinstauration du PCD, et dans un deuxime tempspour une participation plus accrue des diverses entits de la population.

Les membres dsigns au dbut devront servir de catalyseurs dans la mise en place de lastructure dfinitive du CDC dans lespace communal. Le passage de la structure provisoire la structure dfinitive peut tre renforc par des actions dinformations/sensibilisations encontinue auprs de la population.. Ce nest quaprs que devront tre constitus les CDVs et leCDC. Il est donc vident que la mise en place de toutes structures doit se faire imprativementaprs les campagnes dinformation/sensibilisation/mobilisation sociale.

5.1.3. Les squences de formation

En ce qui concerne la formation en cascade des principaux acteurs, il incombe aux ONGs debien veiller lencadrement technique des structures mises en place car leurs responsables lesreprsenteront aux formations en session qui seront dun niveau qui ncessite une certainecomptence lassimilation et la restitution des thmes. Il y a lieu galement de faireattention sur la disponibilit de ces responsables surtout sur leur assiduit, car les formationssont faites de packages indissociables. Le manque dassiduit sera fatal sur la suite de lacascade des formations.


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provoqu des difficults dans la coordination des actions des diffrents bailleurs de fondsagissant au niveau des mme communes. Ce qui bloque linitiative de coordination desactivits de dveloppement local, lun des principaux buts de lappui la gouvernance locale.

De plus lappui financier des bailleurs ne se prsentera pas sous forme des indemnits quiprovoque parfois des dissensions de vue, mais sous forme dappui logistique aux communesdans lorganisation de ces ateliers. Ceci permettra de faire plus de sessions du point de vuecot de formation.

5.2 Phase dlaboration

Dune manire gnrale, si on veut viter les drives techniques tout au long des tapes du

PCD, il est ncessaire que les consultants fassent un suivi de lapplication des thmes abordslors de la formation en assistant des squences compltes des ateliers dune commune.Lidal serait davoir toute lquipe de lONG en mme temps sur les lieux pour que chaqueanimateur ne rate pas les directives pratiques que les consultants ne manqueront pas de donnersur place.

Eu gar

Travail de capitalisation des expériences dans le domaine de l'élaboration et de la mise en oeuvre...

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