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  • DOSSIERS solidarit et sant

    Laction sociale facultative des communes et des intercommunalits

    Laction sociale des communes et des intercommunalits est qualifie de facultative, au sens o elle dpasse le contour des aides sociales obligatoires. De ce fait, ses objectifs, son primtre dintervention ou encore ses modalits dorganisation varient fortement selon lhistoire des communes ou intercommunalits, les caractristiques de leur territoire et de leurs approches de laction sociale. Ces approches peuvent relever de lassistance individuelle, de laction destination dune population cible, ou dune politique territoriale plus globale. Lenqute qualitative ralise auprs dlus, de directions en charge de laction sociale et de directeurs de centres communaux ou intercommunaux de laction sociale dans un chantillon de collectivits locales (communes, intercommunalits, dpartements) met galement en vidence les nombreux et complexes partenariats qui sous-tendent laction sociale des communes : avec lintercommunalit, le dpartement, ltat, la CAF, le tissu associatif Dans ce contexte, les outils de pilotage et dvaluation de laction sociale locale, comme les analyses de besoins sociaux (ABS) que sont tenus de raliser les CCAS, semblent essentiels, mais sont dvelopper pour mieux rpondre encore la demande sociale.

    N 56

    Septembre 2014

    Sophie HAVETTE, ric MOLIRE, Caroline MORICEAU Plein Sens Direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques (Drees) Ministre des Finances et des Comptes publics Ministre des Affaires sociales, de la Sant et des Droits des femmes Ministre du Travail, de lEmploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social

  • Laction sociale facultative des communes et des intercommunalits N 56 / Septembre 2014 3

    Si le conseil gnral est en France la collectivit chef de file en matire daction sociale et mdico-sociale1, les com-munes ont, pour leur part, des attributions obligatoires relativement peu nombreuses au sens o elles sont rarement dtailles sur cette thmatique, laissant une large part linitiative : au titre de ses obligations, la commune est tenue la constitution dun registre des personnes ges et handicapes qui en font la demande, la domiciliation, la lutte contre lexclusion, et surtout la constitution dun centre communal daction sociale (CCAS) pour, la fois, analyser et rpondre aux besoins sociaux de son territoire2.

    Les attributions obligatoires des communes et notamment linstruction des demandes daide sociale lgale ne repr-sentent souvent quune partie des politiques sociales mises en uvre par les communes. En effet, une grande partie de laction sociale des communes passe gnralement par des actions ou politiques non obligatoires dites facultatives. De par la clause gnrale de comptence, la capacit dintervention et les marges de manuvre des communes en matire daction sociale sont thoriquement importantes, condition que les excutifs locaux jugent la politique en question d intrt local et lui donne une existence concrte au travers dactions volontaristes et diriges vers les populations les plus vulnrables .

    Ds lors, cest une grande diversit de politiques qui sont mises en uvre au nom de laction sociale communale avec des modalits dorganisation de ces politiques, propres chaque territoire, elles aussi trs varies.

    Quest-ce qui conduit les communes aller vers telle ou telle action, prioriser ou cibler tel ou tel public ? Quelles sont les modalits de prise en charge des bnficiaires ? Sur quels outils de diagnostic et de pilotage sappuient-elles pour construire leur politique sociale et mettre en uvre leurs actions ? Comment valuent-elles les rsultats des actions ? Comment les communes sorganisent-elles en interne pour le dploiement de cette politique ? Quelle est la place du centre communal daction sociale (CCAS) et des services communaux ? Comment sarticulent les deux ? Quelle place laction sociale a-t-elle dans le systme de gouvernance interne ?

    En outre, en tant que chefs de file de laction sociale, les conseils gnraux apparaissent a priori comme les partenaires privilgis des communes, voire comme une collectivit de rfrence pour celles-ci. Quen est-il rellement ? Quelles formes prennent les partenariats ou contractualisations engags ? Sur quelles bases reposent-ils ? Comment qualifier les relations entre les deux collectivits ? Quest-ce qui rapproche ou au contraire loigne ces deux niveaux de responsabili-ts ?

    Enfin, la monte en responsabilits et en comptences des intercommunalits font de cet acteur institutionnel un acteur possiblement impliqu en matire daction sociale. Le cas chant, comment sarticulent les politiques daction sociale mises en uvre au niveau local et intercommunal ? Selon quel principe de subsidiarit, quelle rpartition des actions ? Les communes dlguent-elles lintgralit de leurs obligations, une partie seulement ? Quest ce qui prside au choix de la cration dun centre intercommunal daction sociale (CIAS) ?

    Plus gnralement et alors que les problmatiques sociales sont exacerbes par un march de lemploi difficile, par la pauprisation de certains territoires ruraux et urbains et donc par un risque accru dexclusion, mais aussi par la monte en charge des questions du vieillissement de la population, de la jeunesse et de laccompagnement la parentalit, cette tude, ralise partir dune enqute qualitative auprs dun petit chantillon de communes et intercommunalits (enca-dr 1), permet de mieux connatre les proccupations des acteurs locaux et mieux comprendre comment ils agissent, leur niveau, pour rpondre la question sociale telle quelle se pose sur leur territoire.

    1 Loi n 2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales. 2 Les attributions obligatoires des communes en matire daction sociale se retrouvent dans plusieurs parties du Code de laction sociale et des familles, que le lecteur soucieux du dtail pourra consulter loisir : article L 115-1 pour la lutte contre lexclusion, L 121-6-1 et L 121-6-2 pour le registre des personnes ges et handicapes, L 264-1 L 264-8 pour la domiciliation. Les articles L 123-4 L 123-9 dfinissent les missions des CCAS.

  • 4 N 56 / Septembre 2014 Laction sociale facultative des communes et des intercommunalits

    Une action sociale facultative jamais trs loin de lobligatoire L'action sociale facultative dveloppe par les communes se distingue de l'aide sociale lgale (gre essentiellement par le conseil gnral) en cela quelle ne constitue pas un droit automatique . Elle est dlivre en sus des aides sociales lgales et est la discrtion des communes.

    Laction sociale facultative au niveau communal recouvre avant tout les politiques sociales destination des familles, des personnes ges et des plus dmunis, voire des indigents . Elle prend gnralement la forme daides directes (finan-cires ou en nature) ou davantages (moindre cot pour bnficier dun service communal). Les actions destination des personnes en situation de handicap sont gnralement associes aux dispositifs lgaux obligatoires. Cette approche de lintervention des communes est parfois renforce par les structurations des professions du secteur social autour de laide sociale lgale, ainsi que par les lus locaux, mais nest en rien statique. Si elle semble fige dans certaines communes, elle est en pleine volution dans dautres.

    Pour situer le champ dintervention de laction sociale facultative dans les communes, il apparat important de rappeler grands traits les obligations lgales (aide sociale obligatoire) lchelle locale qui concernent essentiellement les quatre types de publics dj cits (encadr 2).

    ENCADR 1

    Lchantillonnage des communes et le protocole denqute

    Les collectivits chantillonnes sont issues de trois dpartements choisis sur la base de deux critres : le profil sociodmogra-phique des habitants et la diversit du territoire (urbain/rural/mixte). Ont ainsi t retenus :

    - un dpartement urbain dense , constitu uniquement de communes urbaines, caractris par un revenu fiscal mdian plutt faible, un indice de vieillissement globalement plus lev ;

    - un dpartement rural, marqu par le vieillissement progressif de la population et la faible part des 0-14 ans ;

    - un dpartement mixte, trs vari, avec des indices de vieillissement et des taux de chmage levs, des parts de bnficiaires du RSA et de prestations pour personnes ges galement importantes.

    Dans un deuxime temps, au sein de chacun de ces trois dpartements, la slection de cinq communes a t opre de ma-nire reprsenter toute la diversit possible, a priori, en termes dorganisation de laction sociale : prsence ou non dun CCAS, existence ou non dun CIAS, type dtablissement public de coopration intercommunale (EPCI) dappartenance, avec ou sans comptence daction sociale. La taille de la commune a galement t prise en considration.

    Pour chacun des dpartements/communes retenus, ont t contacts : Au niveau de la commune

    - le maire et/ou ladjoint en charge de laction sociale ;

    - la direction en charge de laction sociale et la direction du CCAS ;

    - selon les organisations communales, des directeurs ou responsables de service ayant voir avec la politique daction sociale de la commune. Au niveau de lintercommunalit (le cas chant)

    - llu en charge de laction sociale ;

    - la direction en charge de laction sociale ;

    - la direction du CIAS. Au niveau du dpartement

    - llu en charge de laction sociale ;

    - la direction en charge de laction sociale.

    Ce schma est indicatif ; il a t adapt en fonction des communes chantillonnes ; des acteurs plus nombreux ont parfois t rencontrs la suggestion des directeurs de CCAS ou directeurs de laction sociale, en fonction de lorganisation des services et de la conception dfendue de laction sociale.

  • Laction sociale facultative d