Séminaire relatif à « L’enfant · 1.3 Les problématiques liées à la place de l’enfant...

Direction des études

Promotion 2005-2007« République »

Séminaire relatif à

« L’enfant »

Groupe n° 9 .

L’ENFANT ET LES NOUVEAUX MODELES FAMILIAUX

9 élèves

Juillet 2006

Exemplaire personnel de : M.

RESUME Les dernières décennies ont été marquées par une diversification considérable des

configurations familiales. La notion parfois avancée de « crise de la famille » a pu alimenter l’idée que ces transformations n’allaient pas sans difficultés, en particulier pour les enfants.

Il convient tout d’abord de prendre la mesure de ces changements. Le modèle du couple marié

et stable, aux rôles bien définis, a fait l’objet d’une profonde remise en cause. Baisse de la nuptialité, hausse des divorces, de l’union libre, des familles monoparentales ou recomposées, essor des filiations électives, émergence des revendications « homoparentales » : le fait familial est devenu essentiellement pluriel.

L’enfant s’est progressivement affirmé comme le fondement de cette nouvelle famille. Sa

protection et la défense de son intérêt se sont imposées en principes prioritaires du droit comme de la politique familiale. Les évolutions sociales, économiques et scientifiques ont toutefois renouvelé les problématiques relatives à sa place au sein de la famille.

Face à ces évolutions, le droit et la politique de la famille ne pas restés immobiles. Depuis une

dizaine d’années en particulier, une importante vague de réformes est ainsi intervenue pour répondre aux nouveaux enjeux de la famille contemporaine.

L’affirmation de l’autorité conjointe des parents, la réforme des procédures de divorce, ou

encore l’amorce d’une reconnaissance de la place des tiers auprès de l’enfant, ont ainsi visé à épauler les parents dans l’exercice de leur fonction.

L’instauration de dispositifs spécifiques pour les familles monoparentales, le renforcement

ambitieux des politiques d’égalité et de conciliation entre vie professionnelle et vie familiale ont tenté d’accompagner les difficultés induites au plan socio-économique par les mutations de la famille.

La consécration du principe de l’égalité des filiations, l’encadrement accru de l’adoption, de

l’assistance médicale à la procréation, ainsi que les aménagements concernant l’accès aux origines, ont jeté les bases d’un droit de la filiation profondément renouvelé.

A bien des égards cependant, ces adaptations sont encore incomplètes. Le rapport énonce

ainsi 24 propositions visant à renforcer la protection de l’enfant au sein des nouvelles configurations familiales, selon trois orientations majeures.

Tout d’abord, le rapport préconise de sécuriser les trajectoires familiales des enfants, en

œuvrant au renforcement de l’information sur les droits et devoirs familiaux, à la pacification des conflits parentaux et à une meilleure prise en compte des situations de recomposition familiale.

D’autre part, un nouvel effort apparaît nécessaire pour faciliter l’activité professionnelle des

parents, et notamment des femmes, via l’instauration d’un véritable dispositif de lutte contre la pauvreté des familles monoparentales, et le renforcement sensible des politiques de conciliation vie professionnelle-vie familiale (offre de garde et congé parental principalement).

Enfin, une réforme du droit de la filiation pourrait permettre une mise en cohérence des règles

régissant l’adoption et l’assistance médicale à la procréation, un renforcement de la protection des enfants vivant dans un contexte homoparental et une possibilité accrue pour l’enfant d’accéder à ses origines biologiques.

II

– Lettre de mission groupe 9 –

L’enfant et les nouveaux modèles familiaux Fondée par un mariage monogame, appuyée sur un couple stable, articulée autour de rôles

sexuels strictement répartis, inscrite dans une société de salariat et d’industrie, telle apparaissait « la famille occidentale » dans les années 1960 et 1970. La sociologie supposait alors que ce modèle constituait une forme achevée de l’institution, qu’il était le produit de l’industrialisation et qu’il se répandrait dans les autres sociétés du monde, au fur et à mesure que celles-ci se «moderniseraient».

De plus, dans la plupart des pays d’Europe occidentale, un ordre social s’était établi après

la seconde guerre mondiale, un monde de classes nettement distinctes dans un univers où le travail industriel était abondant, où l’Etat providence couvrait les besoins du travailleur, où les valeurs religieuses judéo-chrétiennes étaient généralement respectées, où les migrants se fondaient à peu près dans la société d’accueil : la famille y apparaissait comme une valeur stable, où régnait l’autorité incontestée du père, qui était le seul salarié régulier du foyer. Dès la décennie 1970, ce modèle a été profondément ébranlé. Rappelons-en les traits : chute de la nuptialité et de la fécondité, montée du divorce, de la cohabitation hors mariage, des familles recomposées, augmentation spectaculaire des naissances hors mariage, entrée massive des femmes sur le marché de l’emploi, égalité juridique des hommes et des femmes à l’égard de la famille.

Utopie des années 1970, la société française ne s’est pas transformée en une vaste classe

moyenne ; au contraire, depuis une dizaine d’années, les différences se creusent entre les groupes sociaux..

Vous analyserez les conséquences induites par l'apparition de nouveaux comportements

(familles monoparentales, recompositions familiales, modifications des liens intergénérationnels), par la diversification des modes de filiation (développement de l'adoption, nouvelles techniques de procréation), par le développement du travail féminin et par l'émergence de nouvelles revendications (homoparentalité).

Face à ces mutations et à leurs conséquences pour l'enfant, vous dresserez un état des

lieux des principales politiques publiques concernant directement ou indirectement la famille en rappelant les grandes évolutions qu'elles ont connues jusqu'à présent et en identifiant les enjeux majeurs auxquelles elles sont aujourd'hui confrontées, tout en prenant soin d’en définir les différents contours sociaux.

A la lumière de ce diagnostic et dans une perspective comparatiste, européenne

principalement, vous identifierez les différentes pistes d'action possibles et formulerez des recommandations et des propositions pour adapter les dispositifs publics à ces nouvelles réalités. Compte tenu de la sensibilité de certaines des problématiques abordées, vous n'hésiterez pas à prendre position, en argumentant votre choix au regard principalement de l'intérêt de l'enfant.

III

Sommaire

INTRODUCTION.........................................................................................................1

1 AU SEIN D’UN CADRE FAMILIAL PROFONDEMENT RENOUVELE, LA PLACE DE L’ENFANT EST A LA FOIS PLUS AFFIRMEE ET PLUS PRECAIRE....3

1.1 L’enfant est aujourd’hui l’un des membres d’une famille élective...................................................... 3 1.1.1 Le couple parental s’est contractualisé et, partant, précarisé 3 1.1.2 L’enfant est de plus en plus le résultat d’un choix, parfois au-delà des possibilités biologiques 5 1.1.3 Les trajectoires familiales des enfants se sont diversifiées 6

1.2 L’enfant apparaît de plus en plus comme le fondement de la famille ................................................. 7 1.2.1 « L’enfant fait la famille » 7 1.2.2 Les politiques publiques ont progressivement mis en avant l’enfant dans leurs définitions de la

famille 8 1.2.3 L’intérêt de l’enfant s’est imposé comme un principe cardinal du droit de la famille 8

1.3 Les problématiques liées à la place de l’enfant dans la famille se trouvent largement renouvelées . 9 1.3.1 La liberté accrue du couple parental entre parfois en tension avec le bien-être de l’enfant 9 1.3.2 La fragilité de certains parents peut être préjudiciable à l’enfant 11 1.3.3 Des revendications contradictoires ont émergé sur l’articulation entre filiation biologique et parenté

sociale 13

2 L’ADAPTATION DES POLITIQUES PUBLIQUES A LA DIVERSITE DES TRAJECTOIRES FAMILIALES DE L’ENFANT RESTE INEGALE ......................16

2.1 La fonction de parent............................................................................................................................. 16 2.1.1 L’affirmation d’une autorité parentale conjointe ne s’est pas accompagnée d’une information

suffisante 16 2.1.2 Consacré en droit, le principe de la résidence alternée reste imparfaitement pris en compte par les

prestations familiales 17 2.1.3 Largement engagée, la pacification des conflits parentaux peut encore être améliorée 18 2.1.4 Objet d’une prise en compte récente, la place des tiers auprès de l’enfant pourrait être davantage

reconnue 20

2.2 L’aide économique et sociale aux familles ........................................................................................... 21 2.2.1 Malgré un effort public important, la conciliation entre temps familial et temps professionnel reste

souvent difficile 21 2.2.2 Le dispositif de soutien aux familles monoparentales a montré une efficacité limitée dans la lutte

contre la pauvreté 24

2.3 Le droit de la filiation ............................................................................................................................ 26 2.3.1 Les progrès dans l’égalité des filiations remettent en cause l’encadrement actuel de l’adoption et de

l’assistance médicale à la procréation (AMP) 26 2.3.2 L’homoparentalité s’est développée dans l’insécurité juridique 29 2.3.3 Les possibilités pour l’enfant d’accéder à ses origines biologiques demeurent strictement limitées 30

IV

3 24 PROPOSITIONS POUR MIEUX PROTEGER L’INTERET DE L’ENFANT DANS LES NOUVELLES CONFIGURATIONS FAMILIALES..............................32

3.1 Mieux accompagner les parents pour sécuriser la trajectoire familiale des enfants........................ 32 3.1.1 Axe 1 : Valoriser les droits et obligations des parents à l’arrivée de l’enfant 32 3.1.2 Axe 2 : Pacifier la séparation des parents 33 3.1.3 Axe 3 : Mieux prendre en compte les situations de recomposition familiale 35

3.2 Faciliter l’activité professionnelle des parents dans les meilleures conditions pour l’enfant .......... 39 3.2.1 Axe 1 : Mieux lutter contre la pauvreté des familles monoparentales 39 3.2.2 Axe 2 : Améliorer la conciliation entre temps professionnel et temps familial 41

3.3 Harmoniser et rendre plus lisibles les règles de la filiation ................................................................ 44 3.3.1 Axe 1 : Mettre en cohérence les règles de constitution de la filiation 44 3.3.2 Axe 2 : Renforcer la protection des enfants vivant dans un contexte homoparental 46 3.3.2. Axe 3: Donner à l’enfant de plus grandes possibilités d’accès à ses origines biologiques 47

CONCLUSION ..........................................................................................................50

ANNEXES…………………………………………………………………………………...52 LISTE DES PERSONNES RENCONTREES……...………………….………………...68 LISTE DES SIGLES UTILISES ………..………………………………………………...73 BIBLIOGRAPHIE…………………………………...……………………………………...74

1

«La famille d'aujourd'hui n'est ni plus ni moins parfaite que celle dejadis : elle est autre parce que les circonstances sont autres. Elle est pluscomplexe, parce que les milieux où elle vit sont plus complexes ; voilàtout.» Emile Durkheim. Introduction à la sociologie de la famille, 1888.

INTRODUCTION

Il peut sembler paradoxal de s’interroger sur « l’enfant et les nouveaux modèles

familiaux », alors que la notion de modèle paraît s’effacer de la famille contemporaine. La sociologie n’a en effet eu de cesse, ces dernières décennies, d’annoncer la « crise de la famille » ou de prophétiser sa « fin », pour signaler le déclin du modèle qui s’était jusqu’alors diffusé dans les sociétés occidentales d’après-guerre, où l’homme travaillait à l’extérieur tandis qu’au foyer, la femme élevait les enfants.

Trois types de causes contribuent à expliquer cette évolution. Sur le plan social, les

progrès de l’égalité hommes-femmes et de l’individualisme ont encouragé l’aspiration de chacun à construire une famille de plus en plus élective. Sur le plan scientifique, la maîtrise de la contraception, l’essor des techniques de procréation médicalement assistée et de la génétique ont constitué de vrais bouleversements. Sur le plan juridique enfin, conventions internationales et jurisprudence nationale ont largement contribué à faire évoluer le droit de la famille.

En réalité, c’est un nouveau modèle familial de choix et de liberté qui s’est imposé ces

trente dernières années, entraînant une importante diversification des configurations et des parcours familiaux. Baisse du nombre de mariages, hausse concomitante des divorces, de l’union libre, des familles monoparentales ou recomposées, essor des filiations électives, émergence récente des revendications homoparentales : le fait familial est devenu essentiellement pluriel.

L’enfant est au cœur de ces mutations et des débats qu’elles suscitent. C’est largement au

nom de son intérêt que les nouvelles configurations familiales sont devenues un thème de politique publique. Après un premier grand mouvement de réformes initié au milieu des années 1960, le droit et la politique de la famille connaissent depuis dix ans une vague de transformations aussi nombreuses que controversées. La récente multiplication de rapports publics sur le sujet témoigne de cette nouvelle effervescence autour de l’enfant et de la famille1.

Fortement renouvelé, le cadre législatif et réglementaire aménageant la place de

l’enfant au sein des « nouveaux modèles familiaux » ne semble pas pour autant avoir atteint un équilibre satisfaisant. Il pâtit à bien des égards d’un manque de cohérence globale qui reflète les nombreuses tensions qui le parcourent : conflit entre la conception d’un droit prescripteur et celle d’une nécessaire adaptation du cadre juridique aux réalités de la société, concurrence entre la parenté biologique et la parenté sociale, opposition parfois entre droits de l’enfant et droit à l’enfant, hésitation des politiques familiales entre encouragement de la natalité et renforcement de la redistributivité.

Le présent rapport vise à examiner comment améliorer la protection des intérêts de l’enfant

face à ces évolutions. A cette fin, il s’attache à analyser les conséquences que la diversification du fait familial induit pour l’enfant (1), puis à identifier les enjeux majeurs auxquels les politiques publiques sont aujourd’hui confrontées (2), pour formuler des propositions visant à mieux protéger l’enfant au sein des nouvelles familles (3).

1 Parmi les nombreux rapports publics de ces dernières années : Irène Théry, Couple, filiation et parenté aujourd'hui, Le droit face aux mutations de la famille et de la vie privée (1998) ; Françoise Dekeuwer-Defossez, Rénover le droit de la famille : propositions pour un droit adapté aux réalités et aux aspirations de notre temps, (1999); Michel Yahiel, Rapport du Groupe de travail sur le partage des responsabilités parentales (2001) ; Michel Godet et Evelyne Sullerot, La Famille, une affaire publique, pour le Conseil d’analyse économique (2005) ; enfin, le rapport réalisé par la mission d’information de l’Assemblée nationale sur la famille et les droits des enfants (2006).

2

Récapitulatif des mesures proposées

Orientations Axes N° Intitulé des propositions

1 Instaurer une cérémonie républicaine d’accueil de l’enfant Axe 1 Valoriser les droits et

obligations des parents à l’arrivée de l’enfant

2 Remettre à tous les parents un livret d’information sur leurs responsabilités et leurs droits

3 Instaurer un barème de pension alimentaire indicatif

4 Confier une partie du contentieux familial aux juges de proximitéAxe 2

Pacifier la séparation des parents

5 Inciter au recours à la médiation familiale

6 Encourager la délégation d’autorité parentale en simplifiant son enregistrement

7 Revoir le mode de saisine du juge et les règles de tutelle pour renforcer la place des tiers auprès de l’enfant

8 Adapter la fiscalité des successions aux familles recomposées

Mieux accompagner

les parents pour sécuriser la trajectoire

familiale des enfants Axe 3

Mieux prendre en compte les situations de recomposition

familiale

9 Permettre le partage des prestations familiales en cas de résidence alternée

10 Instituer un véritable accompagnement personnalisé du parent isolé

Axe 1 Mieux lutter contre la pauvreté des familles

monoparentales 11 Fusionner l’Allocation parent isolé (API longue) dans le RMI

12 Poursuivre l’augmentation de l’offre de garde des jeunes enfants

13 Réformer le congé parental pour inciter à une meilleure répartition des rôles entre les parents et encourager le retour à l’emploi des mères

Faciliter l’activité

professionnelle des parents dans

les meilleures conditions pour

l’enfant

Axe 2 Améliorer la conciliation

entre temps professionnel et temps familial

14 Sensibiliser les entreprises en faisant apparaître le coût de la non conciliation entre vie familiale et vie professionnelle

15 Ouvrir l’adoption aux couples non mariés

16 Assouplir le régime de l’adoption simple

Axe 1 Mettre en cohérence les

règles de constitution de la filiation 17

Etablir des actes de naissance harmonisés et neutres au regard des différents modes de constitution de la filiation

18 Consacrer la place du parent social auprès de l’enfant

19 Ouvrir l’adoption simple aux couples de même sexe Axe 2

Renforcer la protection des enfants vivant dans un contexte homoparental 20

Permettre un débat éclairé sur l’ouverture d’une filiation conjointe pour les couples de même sexe

21 Remplacer l’accouchement « sous X » par un « accouchement sous le secret »

22 Développer les moyens à disposition du CNAOP pour améliorer l’accès effectif aux origines

23 Ouvrir une entrée « donneur connu » pour l’insémination artificielle avec donneur

Harmoniser et rendre plus

lisibles les règles de la filiation

Axe 3 Donner à l’enfant de plus

grandes possibilités d’accès à ses origines biologiques

24 Donner à l’enfant accès à des informations non identifiantes sur le donneur

3

1 AU SEIN D’UN CADRE FAMILIAL PROFONDEMENT RENOUVELE, LA PLACE DE L’ENFANT EST A LA FOIS PLUS AFFIRMEE ET PLUS PRECAIRE

En trente ans, la famille occidentale a connu de profonds bouleversements. Le modèle

qui unissait dans le cadre d’un mariage durable, seul lieu légitime de la procréation, deux personnes de sexe opposé, la femme étant le plus souvent cantonnée aux tâches domestiques, a perdu son emprise1.

La famille qu’on dit aujourd’hui traditionnelle est en réalité un modèle assez jeune : si,

comme le souligne le sociologue britannique Anthony Giddens2, les années 1950-1960 l’ont effectivement vue s’imposer comme la norme, cette époque fait figure d’exception. Irène Théry rappelle à cet égard que dans un passé plus lointain, célibat, concubinage et travail féminin étaient bien plus fréquents qu’après-guerre3.

Entre permanence et rupture, l’évolution de la famille occidentale semble avant tout

marquée par un mouvement de « démocratisation », principe politique qui a progressivement pénétré la sphère privée. Les relations au sein du couple sont à présent davantage fondées sur l’égalité et la négociation constante et ne durent qu’autant qu’elles procurent aux conjoints ce qu’ils en attendent. La relation à l’enfant a suivi une évolution analogue, bien qu’impliquant toujours une forme d’autorité de la part du parent. Au total, si elle est encore parfois le lieu de violences, de contraintes à l’encontre des femmes ou des enfants, la famille démocratisée et égalitaire semble bien être devenue notre nouveau modèle familial.

1.1 L’enfant est aujourd’hui l’un des membres d’une famille élective 1.1.1 Le couple parental s’est contractualisé et, partant, précarisé

La liberté et le choix se sont d’abord affirmés au sein du couple, qui, comme un contrat, s’apparente de plus en plus à la rencontre de deux volontés ayant tout pouvoir de revenir sur leur engagement. Parmi les valeurs démocratiques modernes, c’est la progression de l’égalité des sexes qui a sans nul doute le plus contribué à cette redéfinition du lien de conjugalité.

Le « démariage » désigne les trois évolutions principales qui ont remis en cause la place

du mariage ces dernières décennies. Forgé par Irène Théry4, le terme ne traduit pas tant un rejet de l’institution matrimoniale qu’une transformation de son rôle social : « le choix de se marier ou non devient une question de conscience personnelle »5. La sociologue compare cette mutation à celle qu’a pu connaître la religion dans nombre de sociétés occidentales.

Premier phénomène, la baisse de la nuptialité. En trente ans, le nombre annuel de mariages

en France a chuté de plus de 25% (passant de 394 000 en 1970 à 279 000 en 2002), et l’âge

1 Ce modèle a été théorisé par le sociologue américain Talcott Parsons comme étant le plus conforme au développement de la société industrielle. L’homme assure la fonction « instrumentale », en gagnant un revenu hors du foyer, la femme détient la fonction « expressive », en transmettant des valeurs aux enfants à l’intérieur de l’espace domestique. 2 Runaway World, p. 57. 3 Couple, filiation et parenté aujourd’hui : le droit face aux mutations de la famille et de la vie privée, p. 20. Le sociologue François de Singly partage cette lecture, en distinguant deux étapes dans la modernité familiale : la « famille moderne 1 », apparaissant à la fin du dix-neuvième siècle et culminant dans les années 1950, puis la « famille moderne 2 », celle que nous connaissons aujourd’hui (voir notamment Sociologie de la famille contemporaine, 2004). 4 Le Démariage : Justice et vie privée, 1993. 5 Couple, filiation et parenté aujourd’hui : le droit face aux mutations de la famille et de la vie privée, p. 32.

4

moyen des mariés a augmenté de plus de 5 ans et demi (atteignant 30,4 ans pour les hommes et 28,2 ans pour les femmes). Ce déclin du mariage se constate dans la plupart des pays développés, même si certains, comme les Etats-Unis par exemple, ont conservé un taux plus élevé.

Evolution des taux de nuptialité et de divorce, 1960-2004

Pour 1 000 habitants

Taux de nuptialité 1960

Taux de nuptialité 20041

Taux de divorce 1960

Taux de divorce 20042

France 7 4,5 0,7 2,1 UE 25 8 4,8 0,6 2,1

Etats-Unis 8,5 7,8 2,2 3,7 Allemagne 9,5 4,8 1 2,6 Danemark 7,8 7 1,5 2,9

Irlande 5,5 5,1 -3 0,7 Italie 7,7 4,3 - 0,8

Royaume-Uni 7,5 5,1 0,5 2,8 Sources : Eurostat (Population Statistics 2004 ; « La famille dans l’UE 25 vue à travers les chiffres ») ; INSEE (Tableaux de l’économie française 2005-2006) ; National Center For Health Statistics, Etats-Unis.

Deuxième évolution, le développement de l’union libre. Près de 9 unions sur 10 en France commencent aujourd’hui hors du mariage (cf. figure ci-dessous), contre 1 sur 10 en 19654. La progression de la « cohabitation », comme l’appellent les anglo-saxons, s’est accompagnée d’une forte hausse des naissances hors mariage qui concernent aujourd’hui 46,2% des enfants en France et même 56% des premières naissances. Ce chiffre élevé place la France dans les premiers rangs européens pour la fréquence du phénomène.

Proportion d’unions commencées hors mariage Naissances hors mariage en Europe en 2003

Source : Rapport de la Mission d’information sur la famille et les droits des enfants, Assemblée nationale, 2006.

Source : INSEE, Tableaux de l’économie française 2005-2006 Troisième trait, la multiplication des divorces et des séparations. Au sein de l’Union

européenne à 25, le taux de divorce a ainsi plus que triplé entre 1960 et 2004 (passant de 0,6 à 2,1‰), la France présentant des chiffres analogues à cette moyenne (0,7 et 2,1‰). Ces divorces et séparations ont eu pour conséquence un accroissement du nombre de familles monoparentales et recomposées, qui résultent aujourd’hui majoritairement de la rupture du couple et non plus du décès de l’un des conjoints. Ensemble, ces familles étaient au nombre de 2,2 millions en 1999 (soit + 14,9% par rapport à 1990) tandis qu’en dix ans, les « familles traditionnelles » reculaient

1 Irlande et Royaume-Uni : 2003 2 Allemagne, Espagne, Irlande, Italie et Royaume-Uni : 2003 3 Le divorce a été introduit en Italie en 1970, et en Irlande en 1995 4 Fabienne Daguet, « Mariage, divorce et union libre », p. 3.

5

de 8,6 points de pourcentage pour ne plus représenter que 73,4% des familles françaises en 19991.

L’égalité entre l’homme et la femme dans le couple a nettement progressé. Les femmes se sont vu reconnaître l’égalité dans le mariage, qui devient complète en 19852, ainsi que l’autorité parentale sur leurs enfants, substituée par la loi du 4 juillet 1970 à la puissance paternelle. L’égalité se marque aussi dans le champ de l’emploi : les femmes font massivement leur entrée dans le salariat. Si en France, le travail féminin a toujours été important (représentant un peu plus du tiers de la population active au XIXème siècle), le couple bi-actif est aujourd’hui devenu la norme : le taux d’activité des femmes de 15 à 64 ans est en 2005 de 63,8 %, contre 51,5 % en 1975.

1.1.2 L’enfant est de plus en plus le résultat d’un choix, parfois au-delà des possibilités biologiques

Parallèlement, le rapport à la procréation a profondément changé : avoir un enfant est

devenu le résultat d’un choix, devenir parent celui d’un engagement. La diffusion croissante des méthodes médicales de contraception ainsi que de l’interruption volontaire de grossesse, légalisée en 1975 en France, a considérablement réduit le nombre des naissances non désirées. Aujourd’hui, dans l’ensemble, les couples ont le nombre d’enfants qu’ils souhaitent, au moment où ils le souhaitent, comme l'atteste la comparaison entre la descendance moyenne des couples et le « nombre idéal d’enfants dans une famille », les deux chiffres convergeant autour de 2,2 enfants par femme3.

Première conséquence de cette nouvelle liberté, la réduction spectaculaire de la fécondité

depuis le milieu des années 1960 : la France connaît une fertilité de 1,9 enfant par femme4, contre 2,8 en 1960, ce qui la place néanmoins aux premiers rangs de l’UE. La meilleure maîtrise de la fécondité a également eu pour effet de reporter l’âge de naissance du premier enfant, pour répondre à l’augmentation de la durée des études et aux difficultés d’insertion des jeunes sur le marché du travail. L’âge moyen des femmes à la première maternité approche désormais 28 ans, alors qu’il n’excédait pas 24 ans au début des années 1970.

Deuxième effet, la progression des filiations électives. L’adoption, d’une part, est en

progression constante avec aujourd’hui près de 4 500 enfants adoptés annuellement en France. Sur ce chiffre, près de 4 000 sont nés à l’étranger, le nombre d’enfants adoptables nés en France diminuant du fait de la baisse des naissances non désirées. Le nombre de parents candidats à l’adoption a presque doublé en quinze ans et dépasse aujourd’hui 10 000 chaque année, parmi lesquels plus de 8 000 obtiennent l’agrément requis. Au total, la France est le 2ème pays au monde par le nombre d’adoptions d’enfants étrangers, après les Etats-Unis.

Evolution de l’adoption internationale en France depuis 19805 Année 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Nombre de visas « adoption » accordés 935 1 988 2 956 3 034 2 971 4 136

1 Source : INSEE, Étude de l’histoire familiale, 1999 et Enquête Famille, 1990. La « famille traditionnelle » est définie par l’INSEE comme « un couple vivant avec des enfants qui sont tous nés dans le couple actuel ». 2 Lois du 13 juillet 1965 et du 23 décembre 1985. 3 Claude Thélot, Michel Villac, Politique familiale : bilan et perspectives, p. 17. 4 Il s’agit ici de l’indicateur conjoncturel de fécondité. Il mesure le « nombre d’enfants qu’aurait une femme tout au long de sa vie si les taux observés l’année considérée à chaque âge demeuraient inchangés » (définition de l’INSEE). Il se distingue de la descendance finale, qui est le « nombre moyen d’enfants que mettrait au monde une génération de femmes tout au long de leur vie féconde, si on ne tenait pas compte de leur mortalité ». 5 Source : ministère des Affaires étrangères (Mission de l’adoption internationale)

6

L’assistance médicale à la procréation, d’autre part, a aussi connu un essor important, porté par les progrès scientifiques. En 2000, l’AMP a permis la naissance de 11 000 enfants, soit 1,5 % des naissances, dont 1 000 seulement résultaient d’une insémination avec donneur.

Les techniques d’assistance médicale à la procréation (AMP) Trois techniques d’AMP sont aujourd’hui proposées aux couples stériles : - la fécondation in vitro (fécondation in vitro et transfert d’embryon, FIVETE) « classique ». La confrontation entre gamètes mâles et femelles est assurée in vitro, en dehors de l’appareil génital féminin. - les inséminations artificielles, qui consistent à introduire les spermatozoïdes dans l’appareil génital féminin. Elles se subdivisent en insémination avec sperme du conjoint (IAC) et insémination avec donneur (IAD). - l’injection intracytoplasmique de spermatozoïdes (ICSI, Intra-Cytoplasmic Spermatozoid Injection), qui est une fécondation in vitro assistée : un spermatozoïde est injecté directement dans l’ovocyte recueilli. Comme pour la FIV « classique », l’embryon est ensuite transféré dans le corps de la femme.

Enfin, cette déconnexion progressive de la sexualité par rapport à la reproduction1 a pu

contribuer, comme l’a souligné Anthony Giddens, à une plus grande tolérance vis-à-vis de l’homosexualité : dès lors que la sexualité n’est plus définie par la procréation, elle n’a plus guère de raison d’être pensée comme nécessairement hétérosexuelle2. C’est dans ce cadre qu’un nombre croissant d’Etats ont reconnu les unions homosexuelles (cf. annexe n°6), et notamment la France, avec l’instauration en 1999 du pacte civil de solidarité (PACS)3.

1.1.3 Les trajectoires familiales des enfants se sont diversifiées Au total, ces évolutions ont conduit à une diversification des configurations familiales

pour l’enfant. Si ce phénomène ne doit pas être exagéré, puisqu’en 1999, près de quatre enfants sur cinq (78%) vivaient avec leurs deux parents, d’autres situations se sont elles aussi durablement installées dans le paysage de la famille française et dans la vie des enfants.

Les jeunes de moins de 25 ans selon la structure familiale et l’âge en 1999

Cette variété de configurations traduit une diversification, non des modèles, mais des

parcours familiaux. Ainsi, les familles monoparentales et recomposées, « ne sont en rien des modèles alternatifs, mais des séquences du cycle de vie familiale consécutives à une rupture du couple (…). Ce sont les mêmes personnes qui peuvent se trouver, selon les étapes de leur vie, dans l’une puis l’autre situation »4. Autrement dit, cette diversification est à appréhender, non

1 Anthony Giddens, Sociology, chapitre VII, et The Transformation of Intimacy. 2 Anthony Giddens, Runaway World, p. 57. 3 Loi du 15 novembre 1999 relative au Pacte civil de solidarité. 4 Irène Théry, op. cit., p. 18.

7

pas à un instant donné, en termes statiques, mais comme le développement de « trajectoires familiales » plus diversifiées au cours d’une existence1.

En outre, à bien des égards, les configurations familiales sont devenues plus homogènes.

Ainsi, la famille « naturelle » est aujourd’hui très semblable sociologiquement à la famille « légitime » : à mesure que l’union libre s’est banalisée, sa spécificité sociale s’est atténuée. Le modèle de deux enfants par famille s’est quant à lui généralisé. Si l’on compare la descendance finale des femmes nées vers 1950 à celle des femmes nées vers 1900, la distribution des familles en fonction du nombre d’enfants s’est beaucoup modifiée : les hommes et femmes sans enfants sont moins nombreux, de même que les familles de quatre enfants ou plus2.

1.2 L’enfant apparaît de plus en plus comme le fondement de la famille

1.2.1 « L’enfant fait la famille » Face aux mutations de la vie conjugale, la famille s’est recentrée sur l’enfant. S’il

conserve son rôle symbolique, le mariage n’est plus une condition pour la réalisation d’un projet parental qui se suffit de plus en plus à lui-même. Ainsi, 89% des enfants nés hors mariage en 1999 ont été reconnus par leur père avant l’âge d’un mois, contre 33% dans les années 1970. Il y a trente ans, les parents d’un enfant né hors mariage étaient 77% à ne pas vivre ensemble ; en 1997, ce chiffre était tombé à 22%3.

L’enfant est même devenu un facteur d’institution de la famille. Il légitime souvent

l’union de ses parents : lorsque le membre d’une famille vit avec un conjoint hors mariage, il n’est considéré comme appartenant à cette famille qu’à partir de la naissance d’un enfant, souligne Martine Segalen. « Le couple fondé sur l’amour et l’égalité entre les sexes n’est pas institutionnalisé, mais la naissance de l’enfant opère une réinstitutionnalisation. La filiation est inscrite dans l’état civil, que le couple soit marié ou non »4. L’institution matrimoniale elle-même s’en trouve bouleversée : le nombre de mariages intervenant entre un homme et une femme qui ont déjà des enfants ensemble a presque été multiplié par 4 en 30 ans, pour atteindre 78 000 en 2002. Aujourd’hui, 28% des nouveaux mariés ont déjà un ou plusieurs enfants communs contre 5% en 1970.

Cette nouvelle place de l’enfant au fondement de la famille n’est toutefois pas sans

équivoque. Ainsi, la formule selon laquelle « c’est l’enfant qui fait la famille », forgée par les sociologues et largement popularisée depuis par les médias, est propice aux malentendus. D’une part, elle contribue à consacrer l’idée d’un « couple parental », figure ambiguë qui survivrait à la rupture du couple conjugal. Irène Théry y voit « la culpabilité de la société française devant le divorce qui n’est accepté que si, en contrepartie, la loi garantit que l’enfant conserve non seulement ses deux parents, mais le couple de ses deux parents et sa famille ». D’autre part, la formule sollicite l’enfant comme un support identitaire de l’adulte, l’affirmation toujours plus forte du « désir d’enfant » débouchant sur la revendication d’un « droit à l’enfant », qui se confond, dans le cas de l’homoparentalité, avec celle d’un droit à faire famille.

1 En particulier, la formation des couples paraît être devenue plus progressive : l’union libre est une forme fréquente d’entrée dans la conjugalité, qui pourra ensuite dans un certain nombre de cas aboutir à un mariage. De « seuil », la constitution de la famille tend à devenir un « processus ». 2 Thélot, Villac, op. cit., p. 13. La même homogénéisation se constate sur le « nombre idéal d’enfants dans une famille » : autour du chiffre de 2,2, la dispersion est faible. Ce mouvement de rapprochement s’est en outre accompagné d’une diminution des contrastes entre groupes sociaux. 3 « Naître hors mariage », Population et sociétés, n°342, INED, 1999. 4 Sociologie de la famille, 2001.

8

1.2.2 Les politiques publiques ont progressivement mis en avant l’enfant dans leurs définitions de la famille

Si le code civil ne contient aucune définition de la famille, l’emploi du terme y est

intimement lié à la présence de l’enfant. L’article 213 affirme ainsi que « Les époux assurent ensemble la direction morale et matérielle de la famille. Ils pourvoient à l’éducation des enfants et préparent leur avenir ». Les autres occurrences majeures du terme dans le code (le livret de famille, le conseil de famille ou le nom de famille) illustrent également que son organisation juridique concerne avant tout l’enfant.

Sans contenir de définition de la famille à proprement parler, le code de l’action sociale et des familles, dont le titre même met l’accent sur la pluralité des formes familiales depuis l’ordonnance du 21 décembre 2000, mentionne, dans son article L. 211-1, les groupements de personnes susceptibles de composer les associations auxquelles est reconnu le caractère d’associations familiales. Celles-ci regroupent « des familles constituées par le mariage et la filiation », « des couples mariés sans enfant » et depuis la loi du 11 juillet 1975, « toutes personnes physiques soit ayant charge légale d'enfants par filiation ou adoption, soit exerçant l'autorité parentale ou la tutelle sur un ou plusieurs enfants dont elles ont la charge effective et permanente (…)».

De son côté, la politique sociale s’organise de plus en plus autour de l’enfant.

Pragmatique, le droit social s’est adapté plus rapidement que le droit civil aux nouvelles configurations familiales. En effet, la notion de « personne à charge », concept-clé de notre système de protection sociale, permet d’ouvrir, au nom de la protection de l’enfant, des droits aux « parentés sociales » non reconnues par le code civil. L’indifférence quant à l’existence légale d’un lien de filiation est même consacrée par l’article L. 313-3 du code de la sécurité sociale qui précise que la couverture des frais de santé concerne l’ensemble des enfants à charge, « qu’ils soient légitimes, naturels, reconnus ou non, adoptifs, pupilles de la nation ou enfants recueillis ».

1.2.3 L’intérêt de l’enfant s’est imposé comme un principe cardinal du droit de la famille

Le droit de la famille s’est parallèlement recomposé autour de la notion d’intérêt de

l’enfant qui s’est vu consacrée au gré des réformes législatives comme le critère primordial d’organisation du sort de l’enfant mineur. En témoigne, par exemple, l’article 373-2 du code civil, modifié par la loi du 4 mars 2002 qui dispose qu’en cas de désaccord sur la résidence de l’enfant, le juge « statue ce qu’exige l’intérêt de l’enfant ». Le doyen Carbonnier constate ainsi que « le droit de la famille est devenu pédocentrique »1.

En l’absence de définition légale de la notion, c’est le juge qui défend l’intérêt de l’enfant en l’appréciant in concreto. Selon Jean Carbonnier, si l’intérêt de l’enfant est une notion clé, « cette clé ouvre sur un terrain vague ». Cette imprécision est néanmoins fertile, en raison de la liberté d’appréciation qu’elle laisse au juge. La jurisprudence dessine ainsi les contours d’une définition nuancée, dégageant notamment que l’intérêt de l’enfant ne se confond ni avec ses inclinations personnelles2, ni avec le droit de décider lui-même de ses modalités de résidence ou des droits de visite et d’hébergement3.

Le droit international a donné un nouveau souffle à cette dynamique (cf annexe n°8). La

norme internationale a renouvelé, voire sur certains points remis en cause, un édifice juridique interne déjà riche, en permettant souvent d’approfondir la notion d’intérêt de l’enfant ou de

1 Jean Carbonnier : Droit civil, tome II. La famille, l’enfant, le couple. 2 Cour de cassation, arrêt du 23 mai 1984. 3 Cour de cassation, arrêt du 22 octobre 1997.

9

renforcer l’obligation de sa protection par la puissance publique. De nombreux textes ou dispositions ont ainsi été inspirés par la Convention internationale des droits de l’enfant1.

1.3 Les problématiques liées à la place de l’enfant dans la famille se trouvent largement renouvelées

1.3.1 La liberté accrue du couple parental entre parfois en tension avec le bien-être de l’enfant

1.3.1.1 Le choix des parents de se séparer tend à avoir sur lui un impact négatif lorsque la rupture est conflictuelle

« Il y a de bons et de mauvais divorces », écrit le sociologue Paul Amato lorsqu’il évoque

leur impact sur l’enfant 2 . Il faut en effet relativiser l’équation « parents séparés, enfants perturbés »3, qui a longtemps dominé la perception sociale de la séparation parentale. Si cette dernière tend le plus souvent à être douloureuse pour l’enfant, les travaux menés depuis le début des années 1980 se sont attachés à souligner que la poursuite d’un conflit entre des parents continuant de vivre ensemble peut lui être très préjudiciable. « A contrario, une relation paisible entre deux parents divorcés, une bonne adaptation personnelle de chacun à sa nouvelle situation, et une relation parent-enfant de bonne qualité peuvent considérablement médiatiser l’impact douloureux de la séparation parentale »4.

Moins que la séparation elle-même, c’est donc la conflictualité entre les parents qui

semble la plus nocive, qu’elle se manifeste avant, pendant ou après leur rupture5. Il existe également toute une série de dommages collatéraux de la séparation qui sont de nature à affecter l’enfant : essentiellement la baisse des ressources du foyer, souvent dirigé par la mère, en moyenne détentrice de revenus plus faibles que le père, et la réduction voire la disparition des relations avec le parent non gardien6 (on estime qu’un quart des enfants de parents séparés ne voient jamais leur père). 1.3.1.2 Malgré d’indéniables progrès, l’activité salariée de la femme peut encore s’avérer

difficile à concilier avec la présence de l’enfant L’activité professionnelle des femmes a fortement progressé et n’est plus considérée

comme inconciliable avec la présence de l’enfant. Le taux d’activité des femmes de 25-49 ans est passé de 41% en 1962 à 81% en 20057. Il se rapproche ainsi de celui des hommes (94%) , avec une réduction d’écart de -38 points de pourcentage en 1962 à -13 en 2005. La bi-activité, qui concernait 60% des couples en 1992, a augmenté de manière constante pour atteindre 64% en 2005. Parallèlement, le pourcentage de personnes qui considèrent que les femmes doivent

1Examinant le dernier rapport de la France sur l’application de la CIDE, le Comité des droits de l’enfant a salué l’adoption ces dernières années de nombreux textes législatifs et réglementaires confortant les droits des enfants, citant notamment : la loi 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu’à la protection des mineurs ; la loi du 6 mars 2000 instituant le Défenseur des enfants, loi du 3 décembre 2001 relative aux droits du conjoint survivant et des enfants adultérins, la loi du 4 mars 2002 relative à l’autorité parentale. 2 Paul Amato et Alan Booth, “Parental Predivorce Relations and Offspring Postdivorce Wellbeing”, 2001. 3 Pour reprendre le titre du livre de Paul Le Moal, 1971. Autre titre emblématique, C’est Mozart qu’on assassine, de Gilbert Cesbron, 1971: le divorce est un tel trouble psychologique pour l’enfant que le Mozart qu’il aurait peut-être pu devenir ne verra jamais le jour. 4 Odile Bourguignon, « Effets psychologiques sur l’enfant: compte rendu de recherches récentes », in Odile Bourguignon, Jean-Louis Rallu, Irène Théry, Du divorce et des enfants, 1985. 5 Booth et Amato, op. cit. 6 P. Amato et J. Gilbreth, “Nonresident fathers and children’s wellbeing: a meta-analysis”, 1999. 7 Données INSEE.

10

pouvoir travailler quand elles le veulent, y compris en ayant des enfants, a nettement augmenté : de 30% en 1979, il est devenu majoritaire à partir de 1996 et atteint 62% en 20051.

De plus, le lien entre activité des femmes et fécondité s’est modifié. Jusque dans les années

1980, la hausse du travail féminin était considérée comme l’un des facteurs de la baisse de la fécondité dans les pays développés. Puis la corrélation s’est inversée, un lien positif apparaissant entre taux d’activité féminine et taux de fécondité 2, aussi bien en Europe3 que dans les autres pays de l’OCDE4. Ainsi, en Europe, 9 des 11 pays qui ont un taux de fécondité supérieur à la moyenne de l’UE (1,5 enfant par femme) ont aussi un taux d’activité féminine supérieur à la moyenne (55,7%)5. A l’inverse, plusieurs pays du sud et du centre de l’Europe cumulent faible taux d’activité féminine (inférieur à 51%) et faible taux de fécondité (inférieur à 1,3)6. Enfin, les autres Etats, majoritairement d’Europe centrale, se situent à mi-chemin entre ces deux groupes7.

Deux grandes explications ont été avancées. D’une part, en dehors du cas particulier de

l’Irlande, les pays qui ont la meilleure insertion des femmes sur le marché de l’emploi et les plus hauts taux de fécondité sont ceux qui offrent la plus large couverture pour la prise en charge des jeunes enfants, selon des formes différentes (secteur public dans les pays scandinaves et en France, secteur privé dans les autres pays)8. D’autre part, ce phénomène peut être lié au degré d’indépendance des femmes9. Dans les pays où l’inégalité professionnelle entre les sexes est réduite et la pression familiale faible (nord de l’Europe essentiellement), les femmes seraient plus indépendantes et envisageraient alors plus facilement d’avoir des enfants. A l’inverse, dans le sud de l’Europe et, dans une moindre mesure, en Europe centrale, une plus faible indépendance entraînerait une forme d’autolimitation des naissances, parfois qualifiée de « grève des ventres »10. En Allemagne par exemple, la pression sociale sur la jeune mère est forte pour qu’elle s’arrête de travailler : 50% des Allemandes diplômées d’université n’ont ainsi pas d’enfant à 35 ans (contre 24% en France).

Le travail des femmes est aussi un moyen de limiter les risques de pauvreté des enfants. Selon l’OCDE11, le taux de pauvreté pour les familles dont un seul des deux parents travaille est trois fois supérieur à celui des familles où les deux parents travaillent. De plus, la bi-activité dans les couples limite le risque de pauvreté en cas de chômage du conjoint ou de séparation.

La hausse du taux d’activité féminine n’apparaît pas entraîner de conséquences

négatives pour le développement de l’enfant. Les études menées en ce domaine sont surtout d’origine anglo-saxonne et leurs résultats sont souvent peu généralisables12. Elles suggèrent toutefois que la durée du congé maternel ou la date de retour au travail de la mère ont un impact bien moins négatif sur l’enfant que d’autres facteurs comme le niveau de stress familial et professionnel des parents, les ressources dont ils disposent ou encore le soutien qui leur est

1 CREDOC, enquêtes « Aspirations des Français ». 2 Francesco Billari et Hans-Peter Kohler, « Patterns of low and lowest-low fertility in Europe », 2004. 3 Données EUROSTAT 2003 et 2004. 4 Willem Adema, « Bébés et employeurs : concilier vie professionnelle et vie familiale », 2005. 5 Il s’agit surtout du nord de l’Europe (Islande, Norvège, Finlande, Danemark, Suède, Royaume-Uni, Pays-Bas, Irlande), ainsi que de la France. 6 Espagne, Grèce, Italie, Malte ; Slovaquie, Hongrie, Pologne. 7 Allemagne, Belgique, Luxembourg, République Tchèque, Suisse, Autriche. 8 Hélène Périvier, « Emploi des mères et garde des jeunes enfants en Europe », 2003. 9 Hervé Le Bras, in La famille en Europe, 1995. 10 Barbara Hobson et Livia Olah, « Tournant positif ou « grève des ventres » ? », 2006. 11 Willem Adema, « Bébés et employeurs : concilier vie professionnelle et vie familiale », 2005. 12 En raison selon les cas, d’un nombre limité d’enfants étudiés, d’une vision traditionnelle des rôles sociaux centrée sur la mère, d’une absence de prise en compte des différences entre pays concernant la qualité des modes de garde professionnels, celle des soins de santé ou encore les divers types de congé parentaux..

11

apporté (services de garde de qualité, aménagement des conditions de travail)1. L’absence de la mère du fait d’une activité professionnelle ne serait que très rarement préjudiciable à l’enfant, contrairement au recours à des modes de garde professionnels de faible qualité2. Quant au choix du mode de garde professionnel, il est difficile d’en privilégier un en particulier, les résultats apparaissant contradictoires d’une étude à l’autre3. Les résultats des études réalisées en France sont en général favorables aux modes de garde professionnels, qu’ils soient individuels ou collectifs4, du fait probablement de l’expérience acquise dans ce domaine et du choix fait de développer les aspects qualitatifs de l’accueil des enfants. Aux Pays-Bas à l’inverse, les parents sont assez réticents à confier leurs jeunes enfants à des modes de garde collectifs, encore peu développés, et les débats sur ce sujet demeurent très vifs5.

Toutefois, la maternité reste difficilement conciliable avec le travail. Le taux d’activité des

femmes diminue nettement avec l’augmentation du nombre d’enfants : il est d’environ 74% pour les femmes de 25 à 55 ans sans enfant ou avec un enfant de moins de 3 ans et de 58% pour celles avec 2 enfants dont un de moins de 3 ans. En Suède, en Finlande ou au Danemark, ce taux ne varie presque pas. En France, 22% des naissances ont entraîné une cessation d’activité en 2002 et 10% une diminution d’activité6. Ces changements concernent principalement les femmes, qui représentent 98% des titulaires de congés parentaux et 82% des travailleurs à temps partiel. Les choix sont en partie contraints : un tiers des personnes travaillant à temps partiel souhaiterait travailler plus et 50% des femmes qui ont arrêté de travailler auraient préféré continuer7. Le temps partiel et l’interruption de carrière pèsent négativement sur la carrière dans sa globalité et sont sources d’inégalités, ce qui n’est pas le cas par exemple en Suède8.

Au sein des couples, les rôles demeurent spécialisés. Les femmes assurent 68% des tâches

domestiques et ce trait s’accentue avec l’arrivée d’un enfant (le père se consacre davantage à son métier et la mère s’occupe plus encore des activités domestiques). Les femmes consacrent deux fois plus de temps que les hommes aux enfants. Ce sont elles qui s’adaptent aux rythmes de ces derniers9. Cette répartition des rôles évolue lentement, même dans les pays qui ont une longue expérience de politiques publiques en ce domaine (en Suède, par exemple, les femmes effectuent 60% des tâches domestiques).

1.3.2 La fragilité de certains parents peut être préjudiciable à l’enfant La diversification des trajectoires familiales et le développement d’une relation à l’enfant plus

égalitaire ont de leur côté fait naître des situations de fragilité du parent, dont l’enfant supporte les retombées.

1 Donna S. Lero, « Recherche sur les politiques concernant les congés parentaux et le développement des enfants : implications pour les décideurs politiques et pour les prestataires de services », 2003. 2 Paul Gregg et al, « The effects of a mother’s return to work decision on child development in the UK », 2005. 3 Agnès Florin, Les modes de garde des enfants de deux ans : qu’en dit la recherche ? , 2004. 4 Julien Damon et al, « Les opinions sur les modes de garde des jeunes enfants », 2003. Les parents de jeunes enfants considèrent que le mode de garde globalement le plus satisfaisant lorsque les deux parents travaillent est l’assistante maternelle (43%), devant la crèche (25%) ou les grands parents (24%), mais ils pensent que la crèche ou l’assistante sont aussi bénéfiques pour l’enfant (33% à chaque fois), devant les grands parents (27%) 5 Marie Wierink, « La place des enfants dans la combinaison famille-emploi aux Pays-Bas », 2004. 6 F. Jaumotte, «Female Labour Force Participation: Past Trends and Main Determinants in OECD Countries», 2003. 7 D. Méda et al, « Pourquoi certaines femmes s’arrêtent-elles de travailler à la naissance d’un enfant ? », 2003. 8 Dominique Anxo et al, « Allocations du temps et partage des tâches en France et en Suède », 2001. 9 INSEE: enquête « Emploi du temps », 1999 ; Université Paris 1, enquête « Division familiale du travail », 1999.

12

1.3.2.1 Beaucoup de familles monoparentales sont frappées par la pauvreté Forgé par les courants féministes nord-américains et importé en France dans les années

1970, le concept de « famille monoparentale » trouve sa source dans la volonté de mettre fin à la stigmatisation de ces foyers, souvent dirigés par une femme, en leur reconnaissant le statut de « famille » à part entière1. La notion a connu un succès indéniable et a été reprise dans le champ des politiques sociales et familiales, avec pour objectif de protéger la famille monoparentale des risques liés à l’appauvrissement. Statistiquement, les familles monoparentales sont définies par l’INSEE comme un père ou une mère de famille sans conjoint avec un ou plusieurs enfants.

Les familles monoparentales constituent une population en forte augmentation2. Au

recensement de 1999, elles représentaient près de 1 500 000 familles comprenant au moins un enfant de moins de 25 ans3. En termes de proportion, la part des familles monoparentales s’accroît aussi nettement, de 10,2% en 1982 à 16,7% en 1999, alors même qu’elle était restée stable au cours de la période précédente (1968-1982). Près de 13% des enfants de moins de 18 ans vivent dans des familles monoparentales, soit 1 750 000 individus. Les familles monoparentales se sont constituées pour 74% d’entre elles à la suite d’une séparation après un mariage ou une union libre, 15% se sont formées par des femmes qui ne vivaient pas en couple, tandis que 11% sont liées à un veuvage.

Une partie des familles monoparentales se distingue par un cumul de vulnérabilités :

jeunesse du parent et de ses enfants, niveau de qualification plus faible, conditions de logement moins favorables, probabilité élevée d’être au chômage. Ce profil correspond assez largement à celui des bénéficiaires de l’Allocation parent isolé (API).

Le risque de pauvreté est nettement accru pour les familles monoparentales :

Ce risque de pauvreté des parents a des conséquences néfastes sur les conditions de vie des

enfants concernés mais aussi sur leurs chances de réussite scolaire (voir tableau ci-dessous).

Retard à l’entrée en sixième en fonction du revenu du ménage6

Taux de retard Ménage en situation de pauvreté 44,5% Autres ménages 23,4% Premier quintile de niveau de vie 41% Dernier quintile de niveau de vie 12%

1 Claude Martin, L’Après-divorce, 1996. 2 DREES, Etudes et résultats n°218, février 2003 et n° 389, avril 2005. 3 Dernières données disponibles en raison de l’annualisation du recensement, des données plus récentes devraient être disponibles en 2007. 4 Enquête Revenus fiscaux 2001 (Direction générale des impôts - INSEE). 5 Mesure l’intensité de la pauvreté, soit l’écart moyen au seuil de pauvreté. 6 Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale, Les enfants pauvres en France, 2004, p. 96.

Risque et intensité de pauvreté monétaire avant transferts4

Part des familles en situation de pauvreté

Eloignement moyen du seuil de pauvreté5

Couples avec enfants 17,9% 36,9% Familles monoparentales 41,7% 57,9%

avec enfant(s) âgé(s) de moins de 3 ans 70% 72,7% sans enfant âgé de moins de 3 ans 37,4% 53,6%

13

1.3.2.2 La crise de l'autorité conduit parfois à une réelle difficulté à exercer la fonction de parent

La crise contemporaine de l’autorité1 crée des situations où la « parentalité » peut

devenir un exercice difficile. Ce néologisme qui s’est diffusé depuis quelques années est une importation anglo-saxonne, traduction de parenthood ou de parenting, et désigne globalement la fonction de parent et les responsabilités qui lui sont liées. Il renvoie à l’idée d’une « compétence parentale » (parenting skills) selon laquelle être parent ne s’improvise pas2.

Cette problématique a émergé dans le débat public avec la figure du « parent

démissionnaire », dont l’échec à exercer pleinement son rôle de socialisation et d’éducation expliquerait une série d’errements de l’enfant, notamment la délinquance. Si ce portrait doit être nuancé, il est clair que les évolutions culturelles de nos sociétés rendent aujourd’hui beaucoup plus difficile l’exercice d’une autorité parentale incontestée ; elle est à conquérir, à négocier en permanence avec l’enfant si elle veut rester perçue comme légitime. Cette mutation, conforme à un modèle libéral de société, laisse certains parents désarmés. En particulier, les travaux menés, par exemple par Jacques Barou, sur les populations d’immigration récente3, notamment issues d’Afrique subsaharienne, suggèrent que la perturbation rapide des structures familiales traditionnelles à l’occasion de l’arrivée en France, avec un resserrement sur la famille nucléaire au détriment de la famille étendue, pourrait expliquer une difficulté marquée chez certains parents à exercer leur rôle.

1.3.3 Des revendications contradictoires ont émergé sur l’articulation entre filiation biologique et parenté sociale

Si la parentalité est ainsi « en question », pour reprendre le titre d’un rapport du sociologue

Claude Martin, la parenté, c’est-à-dire le lien parent-enfant, a elle aussi été bousculée par l’évolution de la famille contemporaine. De plus en plus souvent, elle doit notamment gérer des situations de déconnexion entre filiation biologique et parenté sociale.

1.3.3.1 Les familles recomposées demeurent à la recherche d’une existence juridique

Un nombre croissant d’enfants vivent dans une famille recomposée4. D’après les données

de l’INSEE de 19995, plus de 800 000 enfants vivent avec un de leurs parents et un beau-parent, soit une augmentation de 11% par rapport à 1990. Le chiffre s’élève même à 1,1 million pour l’ensemble des jeunes de moins de 25 ans. Pour 600 000 de ces derniers, le réseau familial est encore complexifié par l’existence de demi-frères ou de demi-sœurs avec qui ils partagent leur vie quotidienne. La part de foyers voyant cohabiter des demi-frères et des demi-soeurs est d’ailleurs passée de 6 à 13 % en une décennie. Si l’on ajoute enfin les enfants vivant avec leurs deux parents et un ou plusieurs demi-frères ou sœurs, ce sont au total 1,6 million de jeunes de moins de 25 ans qui vivent dans une famille recomposée. Ces derniers sont deux fois plus nombreux à vivre avec leur mère (66%) qu’avec leur père (34%).

L’importance de ces chiffres ne doit cependant pas masquer la diversité des situations

concrètes des familles recomposées. Selon l’âge des enfants et la stabilité de la relation avec le parent biologique, la place du beau-parent est ainsi très variable d’un foyer à l’autre. Il convient

1 Pour reprendre l’expression d’Hannah Arendt. 2 Claude Martin, La Parentalité en questions, Rapport pour le Haut Conseil de la population et de la famille, 2003. 3 Voir par exemple Jacques Barou, « Sociétés multiculturelles et travail social », 2001, et Travailleurs africains en France : rôle des cultures d'origine, 1978. 4 Ce terme a été forgé en 1987 par Irène Théry, dont les travaux ont largement contribué à dédramatiser le regard porté par la société sur les « enfants du divorce » vivant dans ces nouvelles familles. 5 Corinne Barre, « 1,6 million d’enfants vivent dans une famille recomposée », INSEE Première n° 901, 2003.

14

en particulier de distinguer deux situations : celle du beau-parent de substitution, en cas de décès d’un parent biologique ou de son absence pour l’enfant, et celle du beau-parent d’addition, qui constitue un troisième adulte s’occupant de l’enfant après la séparation de ses parents.

L’émergence de la figure du beau-parent, que le code civil ne considère que comme un

tiers vis-à-vis de l’enfant, a consacré l’idée de parenté sociale. Dépourvu de toute autorité parentale, il peut toutefois assumer au quotidien une fonction parentale, affective et sociale, importante alimentant les demandes de création d’un statut juridique spécifique.

1.3.3.2 L’homoparentalité illustre avec acuité la dissociation du social et du biologique et les

débats qu’elle soulève

La revendication « homoparentale » a fait une irruption aussi récente que remarquée dans le débat public. Après la création du PACS par la loi du 15 novembre 1999, les revendications du mouvement homosexuel se sont portées sur deux thèmes, fortement imbriqués : celui du mariage homosexuel et celui de l’ « homoparentalité ». Néologisme formé en 1997 par l’Association des Parents Gays et Lesbiens (APGL) pour désigner « toutes les situations familiales dans lesquelles au moins un adulte qui s’auto-désigne comme homosexuel est le parent d’au moins un enfant »1, le terme d’homoparentalité a depuis fait florès dans les médias et est entré dans les dictionnaires de langue française en 2001. Les revendications s’appuient sur les transformations sociologiques actuellement à l’œuvre pour réclamer un droit à « faire famille ». Le débat a connu une récente accélération, sous l’influence à la fois d’événements nationaux, comme le mariage homosexuel célébré à Bègles le 5 juin 2004, et d’évolutions internationales telles que l’ouverture récente d’un droit au mariage et à l’adoption dans plusieurs pays d’Europe (cf. annexe n°6).

Recouvrant une grande diversité de situations, l’homoparentalité reste un phénomène

mal connu. D’une part, sous ce vocable unique, coexistent des configurations familiales extrêmement diverses, qui concernent aussi bien les enfants nés d’une union hétérosexuelle, dont l’un des parents refait ensuite sa vie avec un partenaire de même sexe, les enfants adoptés par un(e) homosexuel(le) célibataire, mais ensuite élevés par le couple que forme celui-ci, les enfants conçus à l’étranger soit par Insémination artificelle avec donneur (IAD), soit par mère porteuse, les enfants issus d’un projet de « coparentalité »2 entre des homosexuel(le)s, seul(e)s ou en couple. D’autre part, le débat sur l’homoparentalité souffre encore d’un déficit de données objectives. Au niveau national, le nombre d’enfants concernés par l’homoparentalité reste inconnu faute de base statistique solide (cf. encadré) et une seule étude de pédopsychiatrie3 s’est penchée sur le phénomène. Au niveau international, les travaux sur les conséquences des situations homoparentales pour les enfants sont plus nombreux et plus solides (cf. annexe n°5). Tous convergent vers un diagnostic commun, l’impossibilité d’identifier un effet négatif sur l’enfant.

Les revendications homoparentales sont à la croisée des grands débats contemporains

sur la famille. A un premier niveau, elles concernent le statut du parent « social », tant en ce qui concerne l’exercice de l’autorité parentale que la transmission de patrimoine ou encore la garde de l’enfant en cas de décès du parent biologique, rejoignant ainsi largement la problématique des familles recomposées. A un second niveau, plus essentiel encore, elles portent sur la

1 APGL, Petit guide bibliographique à l’usage des familles homoparentales et des autres, 1997. 2 Le terme de coparentalité, qui désigne habituellement l'exercice conjoint par les parents de leur autorité parentale, est également employé pour décrire toutes les configurations homoparentales dans lesquelles « un père gay et une mère lesbienne et leurs partenaires élaborent et réalisent le projet d’avoir et d’élever un enfant ensemble », (définition de l’APGL, extraite de Gross, Homoparentalités, état des lieux, 2005). 3 Approche psychologique et comportementale des enfants vivant en milieu homoparental, thèse de médecine de Stéphane Nadaud, université de Bordeaux II, 10 avril 1999.

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reconnaissance d’un droit à la filiation dans ses diverses modalités : adoption, AMP et gestation pour autrui. Cette conjonction de problématiques, qui font chacune l’objet de vifs débats, contribue à expliquer la controverse soulevée par la question homoparentale.

Homoparentalité, la bataille des chiffres

Il est aujourd’hui impossible de dire avec précision combien d’enfants en France vivent au sein d’une famille homoparentale ou ont un parent homosexuel. Les estimations disponibles sont rares. L’INSEE n’inclut pas les couples de même sexe dans ses statistiques. Lorsque ceux-ci ont des enfants, il les comptabilise comme un célibataire et une famille monoparentale. En toute hypothèse, les enquêtes statistiques pourraient souffrir d’une marge d’erreur importante, en raison des réticences de certain(e)s à se déclarer homosexuel(le)s. L’APGL a procédé à une extrapolation à partir d’un sondage réalisé par BSP et estime que 250 000 enfants sont concernés par des situations homoparentales. Les hypothèses de ce calcul sont toutefois extrêmement fragiles. L’INED se refuse à toute estimation officielle. Toutefois, en se fondant sur les recensements effectués en Allemagne et aux Pays-Bas, l’unité de recherche « Comparaisons internationales » de l’institut estime entre 15 000 et 20 000 le nombre d’enfants vivant avec un couple homosexuel. Il convient de noter que cet ordre de grandeur ne prend pas en compte les familles de parents divorcés avec un père ou une mère devenu homosexuel(le).

Au total, le manque de connaissance statistique du phénomène apparaît préjudiciable, contribuant à alimenter inutilement la polémique. Pourtant il ne semblerait pas juridiquement inenvisageable, sous réserve de respect des exigences constitutionnelles et législatives, de recueillir de telles informations lors des opérations de recensement.

1.3.3.3 L’émergence de la question des origines révèle les tensions contemporaines sur le

fondement biologique et/ou social de la filiation

L’affirmation croissante des filiations électives a fait émerger un débat sur l’accès aux origines. La montée de l’« enfant choisi » a indirectement conforté la légitimité des filiations adoptives ou issues d’une IAD, elles aussi fondées sur l’« engagement à être parent ». Par ailleurs, l’accroissement de l’adoption internationale et le déclin quantitatif des accouchements sous X (plus de 10 000 par an dans les années 1970 contre 394 en 20041), en multipliant les cas d’évidente dissemblance physique entre enfant et parents, ont progressivement effacé la possibilité de faire comme si l’adopté était né de l’adoptant. A l’opposé, la forte valorisation du lien biologique mère/enfant dans la société contemporaine tend à interpeller les enfants abandonnés sur le secret de leur origine.

La contestation du secret des origines a d’abord émergé dans le champ associatif. La revendication des personnes abandonnées dans le secret à avoir accès à leurs origines s’est affirmée à la suite de la loi du 17 juillet 1978 relative à l’accès aux documents administratifs ; en 1979 se constitue la DPEO2, première association défendant le droit aux origines. Plus tard, la ratification de la CIDE a conduit à la création de la CADCO3, qui bénéficie notamment du soutien de l’Association les Mères de l’Ombre (AMO). En 1997 naît le Mouvement national pour le droit aux origines (MNDA). Initialement, les associations de familles adoptantes se sont montrées hostiles à ces revendications, considérant que la levée de l’anonymat risquait de compromettre la filiation adoptive, mais ont depuis évolué vers une position plus ouverte.

Les forces politiques se sont quant à elles mobilisées au fur et à mesure des débats parlementaires successifs4 sur l’accouchement « sous X ». Les travaux de Cécile Ensellem5 ont montré que loin d’obéir au clivage droite/gauche, les prises de position se sont articulées autour de deux fronts. Le premier oppose les partisans de la défense des familles et de certains principes moraux, au nom desquels est soutenu l’anonymat, à ceux qui considèrent que le droit des individus à connaître ses origines doit primer sur la « paix des familles ». Le second oppose ceux privilégiant la défense des droits des femmes à ceux mettant en avant les droits des enfants.

1 Chiffres avancés par la Mission d’information de l’Assemblée nationale sur la famille et les droits des enfants. 2 Association pour le Droit des Pupilles de l’État à leur Origine. 3 Coordination des Actions pour le Droit de Connaître ses Origines. 4 Loi n°93-22 du 8/01/1993, loi du 5/7/1996 relative à l’adoption et loi du 22/01/2002 relative à l’accès aux origines. 5 Naître sans mère ? Accouchement sous X et filiation, 2004.

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2 L’ADAPTATION DES POLITIQUES PUBLIQUES A LA DIVERSITE DES TRAJECTOIRES FAMILIALES DE L’ENFANT RESTE INEGALE

Face à ces phénomènes, le droit et la politique de la famille ont connu de profondes

évolutions. L’état des lieux de ces réformes peut distinguer les trois principaux domaines qu’elles ont concernés : la fonction de parent, l’aide économique et sociale aux familles et le droit de la filiation.

2.1 La fonction de parent 2.1.1 L’affirmation d’une autorité parentale conjointe ne s’est pas accompagnée

d’une information suffisante 2.1.1.1 Le principe de la coparentalité a été affirmé

Le législateur a affirmé la place des deux parents auprès de l’enfant. Aboutissement

d’une évolution amorcée dès la loi du 4 juin 19701, qui a substitué l’autorité parentale conjointe à la puissance paternelle, la loi du 4 mars 2002 institue un droit commun de l’autorité parentale pour tous les enfants, quel que soit le statut conjugal de leurs parents2. L’article 371-1 du code civil dispose désormais : « L’autorité parentale est un ensemble de droits et de devoirs ayant pour finalité l’intérêt de l’enfant. Elle appartient aux père et mère (…) pour le protéger dans sa sécurité, sa santé et sa moralité, pour assurer son éducation et permettre son développement, dans le respect dû à sa personne ».

Ainsi redéfini, le droit français de l’autorité parentale tire les conséquences de la

Convention internationale des droits de l’enfant3. L’égalité entre hommes et femmes dans leurs fonctions parentales s’est également traduite par la réforme du nom de famille initiée en 20024 : quel que soit le statut conjugal de ses parents, chaque enfant peut désormais porter le nom de son père et de sa mère.

2.1.1.2 Les parents doivent toutefois être mieux sensibilisés à leurs droits et devoirs

Face aux mutations rapides et nombreuses du droit de la famille, un effort

d’information accru s’impose. L’information des parents sur les droits et devoirs qu’ils seront conduits à exercer reste en effet lacunaire : le livret de famille ne fournit qu’une vision très partielle des conséquences de la parentalité, en n’offrant que peu d’informations juridiques ou pratiques sur les droits et devoirs parentaux.

Evénement familial majeur, la naissance de l’enfant est peu ritualisée par les

institutions. Lorsque les parents ne sont pas mariés, ils procèdent fréquemment à une reconnaissance, qui est aujourd’hui un acte peu solennel, effectué en général par un agent

1 Entre ces deux bornes législatives, deux évolutions méritent d’être rappelées pour mémoire. La loi du 22 juillet 1987, dite « loi Malhuret », étend l’exercice de l’autorité parentale par les deux parents aux couples non mariés et aux couples divorcés ; l’intervention du juge, à qui il appartient de fixer la résidence habituelle de l’enfant, est cependant nécessaire. La loi du 8 janvier 1993 érige en principe la coparentalité : les parents, qu’ils soient 1/ mariés 2/ non mariés mais ont reconnu l’enfant dans la première année de sa vie alors qu’ils vivaient ensemble 3/ divorcés 4/ séparés, exercent tous deux l’autorité parentale de plein droit. 2 Cette réforme avait notamment été suggérée notamment par les rapports Théry et Dekeuwer-Defossez. 3 Notamment l’article 3, qui stipule : « dans toutes les décisions qui concernent les enfants (…) l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale », et l’article 7, qui reconnaît à l’enfant le droit d'être élevé par ses parents (au pluriel). 4 Loi du 4 mars 2002 et loi du 18 juin 2003 relative à la dévolution du nom de famille.

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communal sans formation spécifique1. Pour les couples mariés, l’arrivée d’un enfant continue de se traduire par une simple déclaration de naissance.

2.1.2 Consacré en droit, le principe de la résidence alternée reste imparfaitement pris en compte par les prestations familiales

2.1.2.1 Le principe de la résidence alternée s’est affirmé La loi du 4 mars 2002 a également consacré pour la première fois le principe de la

résidence alternée de l’enfant après la séparation de ses parents, qui s’était jusque-là développée sans base légale. Le nouvel article 373-2-9 du code civil précise ainsi que la résidence de l’enfant « peut être fixée en alternance au domicile de chacun des parents ou au domicile de l'un d'eux ».

La résidence alternée a connu depuis lors une mise en œuvre équilibrée. Les premiers

éléments statistiques établis à partir d'une enquête auprès des juges aux affaires familiales montrent que, sur la base d'un échantillon représentatif de 7 700 décisions de justice concernant la résidence des enfants, un peu plus de 10 % ont instauré une résidence alternée. Dans 95 % des cas, cette demande était formée par les deux parents, le plus souvent à la suite d'un divorce par consentement mutuel. L’âge moyen des enfants s’élevait à un peu plus de sept ans. Si certaines voix se sont élevées contre le principe même de la résidence alternée 2 ou pour exiger l’instauration d’un âge minimum, le juge semble user de cette solution avec prudence, s’efforçant de préserver l’intérêt de l’enfant.

Le système socio-fiscal a fait l’objet d’adaptations à la résidence alternée. Conformément

aux recommandations du rapport Yahiel, la possibilité a été par exemple ouverte aux parents de partager le quotient familial3 pour la déclaration d’impôt sur le revenu, ou encore celle d’inscrire l’enfant sur les deux cartes Vitale.

2.1.2.2 Le droit des prestations familiales n’a toutefois pas été adapté

Malgré l’affirmation de la coparentalité, les prestations familiales ne peuvent encore

être versées qu’à un seul parent en cas de séparation. L’article L.513-1 du code de la sécurité sociale, qui pose les bases du droit des prestations familiales, prévoit en effet que celles-ci sont dues à la personne physique qui assume la charge effective et permanente de l’enfant, la qualité d’allocataire ne pouvant être retenue que pour une seule personne pour un enfant. L’article R.513-1 précise en outre qu’en cas de divorce, de séparation des époux ou de cessation de la vie commune des concubins, et si l’un et l’autre ont la charge effective et permanente de l’enfant, l’allocataire est celui des membres du couple au foyer duquel vit l’enfant. Aucune mesure réglementaire ne précise aujourd’hui les modalités d’attribution des prestations familiales en cas de résidence alternée, ce qui constitue un vide juridique4.

1 Le décret du avril 1962, repris par celui du 7 avril 2000 permet en effet au maire et à ses adjoints de déléguer leur fonction d’officier d’état civil à un ou plusieurs de leurs agents communaux pour la réception, entre autres, des déclarations de naissance. 2 Cf. notamment M. Berger, « La résidence alternée, une loi pour l’adulte ? », Gazette du Palais, 10-12 juillet 2005. 3 Loi de finances initiale pour 2003. D’après les statistiques du ministère des finances, le partage du quotient familial, qui donne lieu à une déclaration fiscale particulière, connaît une montée en puissance progressive, mais réelle: il a ainsi concerné 63 500 enfants en 2003 et 105 000 en 2004. 4 La CNAF a tenté de remédier à cette difficulté par une circulaire interne du 28 avril 2004 qui indique aux CAF des solutions pratiques pour permettre à chaque parent de bénéficier effectivement des prestations auxquelles il est en droit de prétendre. Toutefois, ce texte reconnaît qu’en cas de désaccord des parents, faute de critères ou de règles indiscutables, seule une solution contentieuse est à même de déterminer l’allocataire.

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En privant du statut d’allocataire l’un des parents, le droit actuel des prestations familiales créé des situations inéquitables. Ainsi, un père peut avoir accepté que son ex-épouse, mère de ses enfants, soit désignée comme allocataire afin qu’elle puisse recevoir des allocations familiales et une allocation logement. Dans ce cas, il se verra ultérieurement refuser le bénéfice de l’aide prévue pour le recours à une assistante maternelle à laquelle il aurait théoriquement eu droit en raison de son activité professionnelle et ce alors même que son ex-épouse, sans activité professionnelle, ne remplirait pas les conditions pour bénéficier de cette prestation.

Cette inadaptation peut également accroître l’insécurité juridique sur les termes de la

séparation. En effet, les accords entre parents organisant un partage informel des prestations peuvent se révéler instables à long terme, en particulier si l’un des deux parents a ultérieurement un nouvel enfant : le barème des allocations étant très fortement progressif en fonction du nombre d’enfants rattachés, le parent du nouvel enfant a intérêt à ce que l’ensemble des enfants (l’enfant nouvellement né plus ceux du précédent lit) lui soient rattachés, ce qui peut le conduire à vouloir remettre en cause la situation antérieure1.

Les dernières évolutions de la jurisprudence n’ont que partiellement résolu ces

difficultés. Dans un avis en date du 26 juin 20062, la Cour de cassation a en effet estimé qu’en cas de résidence alternée, « la règle de l’unicité de l’allocataire ne s’oppose pas à ce que (…) le droit aux prestations familiales soit reconnu alternativement à chacun des parents en fonction de leur situation respective et des règles particulières à chaque prestation ». Le principe d’une alternance des prestations familiales est cependant susceptible de poser des difficultés importantes de mise en œuvre3 et reste peu intelligible pour les parents.

2.1.3 Largement engagée, la pacification des conflits parentaux peut encore être améliorée

2.1.3.1 Les réformes menées depuis les années 1970 se sont employées à pacifier la séparation des parents.

Un premier pas important a été accompli avec la loi du 11 juillet 19754 qui a introduit le

divorce par consentement mutuel. Seuls existaient jusqu’alors, depuis la loi Naquet de 1884, le divorce pour faute, qui poussait à envenimer le contentieux, et la séparation de corps5. Dans la procédure par consentement mutuel, les époux présentent au juge aux affaires familiales une convention fixant les conséquences de leur séparation (sur le partage des biens, la résidence des enfants…). Le juge aux affaires familiales l’homologuera si elle préserve suffisamment les intérêts des enfants ainsi que ceux de chaque époux et prononcera alors le divorce.

1 Cf. notamment A. Robert, « La compensation des charges de famille par l’impôt et les prestations familiales », Recherches et Prévisions, n° 68-69, 2002 et A. Martial, « L’argent dans les familles recomposées après divorce », CNAF, Dossier d’Etudes n° 29, 2002. 2 Avis de la Cour de cassation n°006 0005 du 26 juin 2006, en réponse à une demande du tribunal des affaires de sécurité sociale du Mans. 3 Entretien avec Arnaud Rozan (directeur des prestations familiales à la CNAF). 4 Dont le doyen Carbonnier était le principal inspirateur. 5 La séparation de corps (art. 296 et suivants du Code civil), prononcée par le juge, résulte des mêmes causes que le divorce (on distingue ainsi la séparation par consentement mutuel, la séparation pour faute etc.). Mais son effet est différent : elle ne brise pas le lien conjugal mais se borne à le relâcher ; elle consiste essentiellement dans la dispense du devoir de cohabitation, alors que les devoirs de fidélité et d’assistance demeurent.

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La nouvelle réforme du divorce en 20041 a poursuivi ce mouvement de pacification. Raccourcie, la procédure de divorce par consentement mutuel se règle désormais le plus souvent en une seule audience. L’affirmation de la distinction entre la faute et les conséquences financières de la séparation modifie de façon substantielle les modalités de règlement du divorce pour faute. Enfin, le divorce pour rupture de la vie commune, qui devient le divorce « pour altération définitive du lien conjugal » voit le délai de séparation des époux nécessaire pour prononcer la rupture du lien conjugal réduit de 6 à 2 ans.

Nombre de divorces prononcés en France en 2004* par type de procédure

Divorce par

consentement mutuel sur demande

conjointe sur demande

acceptée

Divorce pour rupture de la vie

commune

Divorce pour faute

Conversion de séparation de corps

en divorce

Nombre total de divorces

prononcés

63 881 47,5 %

17 412 12,9 %

1 374 1 %

50 079 37,2 %

1 855 1,4 %

134 601 100 %

* La loi du 26 mai 2004 et les réformes qu’elle a introduites ne s'appliquent qu’aux procédures initiées à partir du 1er janvier 2005. Source : Annuaire statistique de la justice 2006, p. 89.

Le recours à la médiation familiale a été encouragé et la profession structurée. Les lois

du 4 mars 2002 et du 26 mai 2004 ont ouvert la possibilité de recourir à la médiation familiale comme mode alternatif de gestion des conflits familiaux. En cas de désaccord sur la résidence des enfants, l’article 373-2-10 du code civil donne au juge la possibilité d’enjoindre aux parents de participer à une réunion d’information sur la médiation, laquelle ne pourra être ordonnée par le juge qu’avec l’accord des parties. Le décret du 2 décembre 2003 et l’arrêté du 12 février 2004 portant création du diplôme d’Etat de médiateur familial ont permis de structurer et de professionnaliser la filière. Les premiers diplômes ont été décernés en 2005. Enfin, par une circulaire en date du 6 juillet 2006, la CNAF a, conformément à la convention d’objectifs et de gestion signée avec l’Etat, mis en place la prestation de service « médiation familiale » permettant de financer le recours à la médiation en amont de toute saisine du juge.

2.1.3.2 La conflictualité des séparations pourrait encore être réduite

La conflictualité lors de la séparation des parents, avec tout l’impact négatif qu’elle peut

avoir sur l’enfant, reste souvent grande. Que ce soit dans le cadre d'un divorce ou d'une séparation de couples non mariés, qu'il s'agisse de fixer une pension alimentaire ou d'en modifier le montant, le contentieux de l'obligation d'entretien des enfants constitue une part significative de l'activité des juges aux affaires familiales, qui représente elle-même plus de la moitié des décisions des tribunaux de grande instance.

2001 2004 Variation Saisines du juge aux affaires familiales 344 810 356 830 +3,4% Divorces prononcés 113 433 134 601 +19,14% Demandes postérieures au divorce (autorité parentale, droit de visite, etc...) 64 060 56 293 -12,2% Demandes relatives aux enfants naturels (autorité parentale, droit de visite, etc) 75 491 121 198 +60,54%

Source : annuaires statistiques de la justice, 2002 et 2005.

Le recours à la médiation reste rare. En 2003, les JAF n’ont eu recours à la procédure que

dans 0,7% des affaires familiales impliquant un enfant mineur. On note toutefois une tendance à l’augmentation ces dernières années.

1 Loi du 26 mai 2004 relative au divorce. Ne sont pas évoquées ici l’ensemble des dispositions de la loi, notamment la réforme de la prestation compensatoire.

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2.1.4 Objet d’une prise en compte récente, la place des tiers auprès de l’enfant pourrait être davantage reconnue

2.1.4.1 Les tiers se sont vu progressivement accorder une place auprès de l’enfant. Face à la multiplication des recompositions familiales, une prise de conscience s’est

progressivement opérée et a permis l’adoption de deux mesures législatives importantes. Tout d’abord, la loi du 4 mars 2002 a assoupli les conditions de la délégation de l’exercice de l’autorité parentale, qui peut désormais être plus facilement réalisée au profit du beau-parent. Avant 2002, la délégation nécessitait la remise de l’enfant au tiers délégataire. Cette condition est désormais supprimée, la délégation pouvant être prononcée, toujours par le juge, dès lors que « les circonstances l’exigent » (art. 377 du code civil) : le parent n’a donc plus à renoncer à élever son enfant pour déléguer l’exercice de l’autorité parentale. Par ailleurs, l’expression « particulier digne de confiance », désignant le délégataire, est remplacée par celle de « tiers, membre de la famille » et de « proche digne de confiance »1 ; cette nouvelle formule paraît plus adaptée à un beau-parent ou à un grand-parent. Plus récemment, la loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et libéralités élargit le champ d’application de la donation-partage aux enfants non communs aux deux époux donateurs, aux petits-enfants et, plus généralement, à tous les futurs héritiers du donateur (neveux, cousins...).

La prise en compte du rôle croissant des grands-parents

Plus d’un Français sur cinq est aujourd’hui grand-père ou grand-mère. L’augmentation continue de l’espérance de vie et l’existence de « seniors » devenus plus actifs expliquent cette importance numérique ainsi que le renforcement de leur rôle : 82% d’entre eux gardent leurs petits enfants de moins de 6 ans de façon plus ou moins régulière.

Le droit de la famille prend en compte la « grand parentalité » : aux termes de l’article 371-4 du code civil, « l’enfant a le droit d'entretenir des relations personnelles avec ses ascendants » (grands-parents, arrière-grands-parents). « Seuls des motifs graves peuvent faire obstacle à ce droit ».

L’équilibre juridique actuel semble satisfaisant, l’exercice du droit de visite par les grands-parents étant, le cas échéant, régulé par le juge aux affaires familiales (2 561 actions en 2004).

2.1.4.2 Les possibilités ouvertes aux beaux-parents pour établir un lien juridique avec l’enfant restent à la fois peu nombreuses et complexes

Malgré ces réformes, la place des beaux-parents reste assez ténue en France, par rapport

à certains autres pays européens2. La délégation de l’autorité parentale prévue aux articles 377 et suivants du code civil est

peu utilisée, probablement en raison du caractère assez formel du dispositif. Outre la nouveauté de la mesure, il se peut en effet que le passage devant le juge aux affaires familiales apparaisse trop procédurier à beaucoup de familles.

En cas de décès de l’un ou de ses deux parents biologiques, l’intérêt de l’enfant fait

l’objet d’une protection inégale, qui laisse parfois peu de place au beau-parent. D’une part, lorsque le second parent biologique est en vie, la possibilité ouverte au juge aux affaires

1 L’article 377 du code civil, dans sa rédaction issue de la loi du 4 mars 2002, dispose : « Les père et mère, ensemble ou séparément, peuvent, lorsque les circonstances l'exigent, saisir le juge en vue de voir déléguer tout ou partie de l'exercice de leur autorité parentale à un tiers, membre de la famille, proche digne de confiance, établissement agréé pour le recueil des enfants ou service départemental de l'aide sociale à l'enfance ». 2 Les droits néerlandais et anglais prévoient ainsi la possibilité d’organiser sous le contrôle du juge, l’exercice d’une autorité parentale conjointe entre un parent et un tiers (Pays-Bas) ou un nouveau conjoint ou concubin (Royaume-Uni). Plus modérément, le droit suisse réserve aux nouveaux conjoints un devoir d’assistance du père ou de la mère dans ses fonctions, ainsi que de représentation.

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familiales de le confier à un « tiers » « dans des circonstances exceptionnelles »1 représente un équilibre satisfaisant permettant de juger in concreto de ce qu’est l’intérêt de l’enfant. Toutefois, le tiers ne peut saisir le juge que par l’intermédiaire du ministère public. D’autre part, en cas de disparition des deux parents, les règles concernant la tutelle pâtissent d’une rigidité certaine : lorsque le dernier des parents légaux de l’enfant décède, l’exercice de la tutelle par le beau-parent n’est possible que si le dernier parent l’a nommé de son vivant comme tuteur devant notaire2. Si cette démarche n’a pas été effectuée, « la tutelle de l’enfant est déférée à celui des ascendants qui est du degré le plus rapproché »3, et ce dernier ne peut y renoncer.

Enfin, les évolutions apportées par le législateur en matière de droit des successions et

des libéralités doivent quant à elles trouver une traduction sur le plan fiscal, faute de quoi elles resteront partiellement privées d’effet. Les beaux-enfants restent ainsi des tiers au niveau fiscal et ne bénéficient à ce titre d’aucun abattement ni d’aucun barème spécifique lors de la succession. Le taux d’imposition dans le cas des donations et successions est fixé à 60% avec un abattement de 1 500 euros ou nul dans le premier cas. A l’inverse, en ligne directe, le taux habituel est de 20% et ne dépasse pas 40% dans les tranches extrêmes, avec un abattement de 50 000 euros entre enfants et parents.

Droits de mutation à titre gratuit dans le cas de donations ou de successions

Lien de filiation Abattement* Taux d’imposition Ligne directe 30 000 euros (petits-enfants)

50 000 euros (parents-enfants) 5% à 40%

Entre époux 76 000 euros 5% à 40% Entre parents au-delà du 4ème degré et tiers (dont beau-parent)

1 500 euros** 60%

*En matière de succession, un abattement général et global de 50 000 euros s’applique sur l’actif net recueilli dans les successions en ligne directe ou par le conjoint survivant.** sauf donation.

Même en cas d’adoption simple, la fiscalité des successions est parfois pénalisante.

L’article 786 du CGI dispose ainsi que « pour la perception des droits de mutation à titre gratuit, il n'est pas tenu compte du lien de parenté résultant de l'adoption simple ». L’article énonce toutefois une liste limitative d’exceptions à ce principe, qui concernent notamment les enfants issus d’un premier mariage du conjoint de l’adoptant ou les enfants ayant reçu des soins et des secours non interrompus de l’adoptant soit dans leur minorité et pendant cinq ans au moins, soit dans leur minorité et leur majorité et pendant dix ans au moins.

2.2 L’aide économique et sociale aux familles 2.2.1 Malgré un effort public important, la conciliation entre temps familial et

temps professionnel reste souvent difficile La France réalise un effort financier important en faveur des familles, auxquelles elle a

consacré environ 3% de son PIB en 2004 (50 Mds €), soit nettement plus que le niveau moyen des pays OCDE (1,8%) mais moins que les pays scandinaves (4%)4. Encore cette statistique ne tient-elle pas compte du dispositif spécifique que constitue le quotient familial. En l’intégrant, les dépenses consacrées à la famille représentent plutôt 5% du PIB, faisant « probablement de la France le pays où la politique familiale est la plus dense et la plus soutenue »5.

1 Selon les termes de l’article 373-3 du code civil. 2 Article 398 du code civil. 3 Article 402 du code civil. 4 Adema, « Bébés et employeurs : concilier vie professionnelle et vie familiale », 2005. 5 Jonsson, « Les politiques familiales et le genre : vers une convergence européenne ? », 2004.

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2.2.1.1 La politique familiale française a été progressivement réorientée vers la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle.

La conciliation est devenue un élément majeur de la politique familiale depuis la fin des

années 19901. Les mesures de conciliation représentaient environ 15 Mds € en 2005, répartis dans trois types de mesures : des congés indemnisés accordés à tous les parents lors de la naissance d’un enfant (congé de maternité de 16 semaines et congé de paternité, créé en 2001, de 11 jours), un congé parental facultatif destiné aux parents souhaitant cesser ou réduire leur activité pour une durée de 6 mois à 3 ans (avec une indemnité allant jusqu’à 520-750€ par mois) et des aides pour la garde d’enfants par des professionnels (aides directes aux parents, réductions d’impôts et subventions pour la garde en crèche, à domicile ou chez une assistante maternelle).

Les aides à la conciliation ont été renforcées en 20042, via l’instauration progressive de la

prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE). Le nouveau dispositif a pour effet de relever de 37% le plafond de ressources de l’allocation de base, d’augmenter le montant des aides pour la garde d’enfant, en particulier pour les ménages les plus pauvres (+70%) et de prévoir une aide dès le premier enfant pour un arrêt d’activité de 6 mois. Ces mesures ont entraîné une forte hausse du nombre de bénéficiaires (+250 000, soit +21%) et des dépenses (+6,3% en 2004 et +5,2% en 2005), expliquant en partie le déficit de la branche famille de la sécurité sociale (de 1,1 Mds € en 2005). Cette politique de conciliation repose sur la notion de « libre choix », à laquelle les français semblent attachés3. Elle consiste à donner aux parents la possibilité d’opter pour un arrêt ou une réduction d’activité ainsi que de choisir entre modes de garde collectifs ou individuels.

Depuis 2000, un effort particulier est fait pour augmenter l’offre de garde

professionnelle, avec la création prévue de 70 000 places nouvelles entre 2000 et 2008 (+24%), représentant un investissement de 800 M€. De plus, un nouveau statut des assistantes maternelles a été adopté en 20054 afin de rendre le métier plus attractif. Les problèmes de garde concernent essentiellement les enfants de moins de 3 ans, qui sont actuellement 2,37 millions5. Les modes de garde pour les enfants de 4 à 36 mois se répartissent comme suit6 :

Modes de garde professionnels Modes de garde non professionnels

Assistante maternelle agréée 17% Parents bi-actifs se relayant 11% Assistante maternelle non déclarée 3,5% Grands parents 6% Crèche 10% Un des parents qui ne travaille pas 50% Garde d’enfant à domicile 1% Membre de la famille ou autre personne 1,5% Total 31,5% Total 68,5%

Au sein de l’entreprise, la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle est en

voie d’amélioration, grâce à une série de mesures récentes. D’une part, les entreprises ont été incitées à s’impliquer plus directement dans les politiques de conciliation via la création en 2004 d’un « crédit d’impôt famille », qui leur permet de réduire le montant de leur impôt sur les

1 Le fait que la Conférence de la Famille 2005 ait été pour moitié consacrée au thème de la conciliation témoigne de la permanence de cet intérêt. 2 La réforme de la PAJE était comprise dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004. 3 D’après l’enquête « Appréciation de la Prestation d'Accueil du Jeune Enfant (PAJE) par ses utilisateurs », réalisée par le CREDOC (2006), les Français souhaitent à la fois des services d'accueil collectifs (39%), des aides financières pour compenser une réduction du temps de travail ou un arrêt d’activité (32%) et des aides financières pour le recours à une garde d'enfant (28%). 4 Loi du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux. 5 La garde des enfants est facilitée par l’existence de l’école maternelle, qui accueille tous les enfants à partir de trois ans et 35 % des enfants entre deux et trois ans 6 Blanpain : « Accueil des jeunes enfants et coûts des modes de gardes en 2002 », 2005.

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sociétés en fonction des dépenses effectuées dans ce domaine1 et via la mise en place, au 1er janvier 2006, du « chèque emploi service universel » (CESU) destiné aux services à la personne, dont la garde des enfants. D’autre part, les initiatives en matière d’égalité hommes-femmes ont permis deux avancées majeures : l’accès aux congés parentaux a été renforcé aussi bien par l’accord national interprofessionnel du 1er mars 2004 relatif à la mixité et à l’égalité professionnelle que par la loi sur l’égalité salariale du 24 mars 20062 ; ensuite, les « bonnes pratiques » ont été encouragées avec la création du label « Egalité » en 20043, qui permet de distinguer les entreprises menant des actions en faveur de l'égalité professionnelle, incluant notamment la parentalité4.

2.2.1.2 Dans la pratique, le libre choix reste toutefois relatif

La conciliation reste difficile en pratique. Ainsi, en 2003, quatre personnes sur dix exerçant une activité salariée considéraient que leur travail rendait difficile l’organisation de leur vie familiale5. Le temps partiel n’améliore pas la situation puisque quatre femmes sur dix travaillant à temps partiel rencontraient aussi des difficultés de conciliation. La conciliation est devenue plus complexe à partir des années 1980 avec le développement des horaires irréguliers et de la flexibilité du travail, qui concernaient 30% des salariés en 20016. Si le passage aux 35 heures a facilité la vie quotidienne de 60% des parents de jeunes enfants, il a accentué la flexibilité et les horaires irréguliers pour 28% des salariés et un quart des femmes7. De plus, seuls trois salariés sur cinq sont aux 35 heures8. Ce sont surtout les salariés disposant de bas salaires et d’horaires irréguliers ou flexibles qui cumulent les problèmes de conciliation9.

L’offre de garde demeure insuffisante : les besoins supplémentaires peuvent être estimés

à 278 000 places. En effet, en 2003, 50% des femmes en congé parental auraient préféré continuer à travailler10, ce qui représente environ 334 000 enfants à garder. Compte tenu des places créées depuis lors et de celles dont la création est déjà programmée d’ici à 2010 (56 000 places), il manque environ 278 000 places pour atteindre une capacité d’accueil de 60% des enfants11, niveau auquel la CNAF évalue le besoin potentiel global12.

1 Les dépenses prises en compte sont relatives aux crèches d’entreprises, à la réservation de places de crèches, à la formation des salariés en congé parental et à une meilleure indemnisation des congés de maternité et de paternité. 2 La loi prévoit notamment un renforcement des droits des femmes en congé de maternité, une majoration de l’allocation de formation pour les salariés devant engager des frais de garde d’enfants afin de suivre une formation hors temps de travail ainsi qu’une aide aux petites entreprises pour le remplacement des salariés en congé de maternité ou d’adoption. 3 Le label a été créé en application de la charte pour l’égalité entre les hommes et les femmes du 8 mars 2004. 4 En 2005, 17 grandes entreprises ont été labellisées (dont Peugeot, Airbus, EADS et Orange). 5 Méda, Garner et Senik, « La difficile conciliation entre vie familiale et vie professionnelle », 2004. 6 Biscourp, « Les rythmes de travail entre 1995 et 2001 : faible progression de l’irrégularité », 2004. 7 Fagnani et Letablier, « La réduction du temps de travail a t-elle amélioré la vie quotidienne des parents de jeunes enfants ?», 2003. 8 Dayan et Erhel, « Temps de travail : de nouveaux enjeux ? », 2005. 9 Letablier, Eydoux, et Sylla, « La conciliation vie professionnelle et vie familiale des personnes pauvres ou précaires (synthèse des études existantes) », 2005. 10 Méda, Simon et Wierink : « Pourquoi certaines femmes s’arrêtent-elles de travailler à la naissance d’un enfant ? », 2003. 11 Tous modes de garde professionnels inclus, y compris l’école maternelle. 12 CNAF - Observatoire de la petite enfance, « données statistiques sur l’accueil du jeune enfant en 2005 », à paraître.

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L’accès à l’offre de garde est inégalitaire à la fois socialement et géographiquement. Les inégalités sociales sont directement liées au coût des modes de garde1. Seuls 56% des enfants de familles modestes sont gardés par des professionnels au moins une fois par semaine, contre 91% des enfants des familles les plus aisées. Toutefois, la loi du 23 mars 2006 a prévu une priorité d’accès à la garde pour les bénéficiaires de minima sociaux reprenant un travail. Ces inégalités sont aussi géographiques2 : pour 100 enfants de moins de 3 ans, le nombre de places en crèches varie de 3 à 39 selon les départements, pour une moyenne nationale de 14 places. De plus, la différence entre la capacité d’accueil des assistantes maternelles agréées (un million d’enfants au 31 décembre 2004) et le nombre d’enfants accueillis (740 000) illustre les difficultés d’ajustement géographique. Pour réduire ces inégalités, les aides de la CNAF à la création de places nouvelles sont désormais affectées prioritairement aux projets situés dans les zones les moins bien pourvues, tandis que la loi du 27 juin 2005 a créé une priorité d’accès aux logements sociaux pour les assistantes maternelles.

Dans sa forme actuelle, le congé parental renforce les inégalités au sein des couples. Par

comparaison avec les autres pays européens, notamment scandinaves, le congé parental français apparaît trop long et insuffisamment indemnisé. Son montant relativement faible (520 € maximum) et indépendant du salaire antérieur, incite à un arrêt d’activité des femmes3(98% des bénéficiaires) qui disposent en général du salaire le plus bas. Sa durée (de 6 mois jusqu’à 3 ans) rend difficile le retour à l’emploi pour les femmes en situation de travail précaire qui sont nombreuses parmi les bénéficiaires. Son fonctionnement, par période d’un an renouvelable deux fois, rend sa durée non prévisible pour l’employeur. Une première expérience pour réduire ces effets négatifs est menée à compter du 1er juillet 20064 : les parents de trois enfants et plus pourront opter pour un congé parental réduit à un an maximum avec un niveau d’indemnisation supérieur (750€).

L’action des entreprises souffre d’un déficit d’évaluation. Beaucoup des mesures les

concernant sont trop récentes pour que des évaluations détaillées de leur impact puissent être réalisées. Très peu d’études évaluent ou comparent les efforts des entreprises dans ce domaine5 et aucune ne tente de chiffrer le coût des difficultés de conciliation.

2.2.2 Le dispositif de soutien aux familles monoparentales a montré une efficacité limitée dans la lutte contre la pauvreté

2.2.2.1 Le soutien aux familles monoparentales a fait l’objet d’une prise en compte précoce La France s’est intéressée relativement tôt, comparativement à ses voisins européens, à

la question des familles monoparentales, puisque deux prestations spécialisées à l’intention de ces dernières ont été mises en place dans le courant des années 1970.

L’allocation de parent isolé (API), créée dès 1976, constitue le cœur de ce dispositif6. Elle

vise à garantir un revenu minimum aux parents qui assument seuls la charge d’au moins un enfant né ou à naître suite à une séparation, un abandon, un divorce ou un veuvage. Elle est

1 Bresse, « La conciliation entre vie familiale et vie professionnelle selon le niveau de vie des familles », 2006. 2 Chastenet, « L’accueil collectif et en crèches familiales des enfants de moins de 6 ans en 2004 », 2005. 3 Math, Meilland. et Simula, « Transferts et incitations financières à l’activité du second apporteur de ressources au sein du couple – une analyse comparative », 2006. 4 Décret du 22 juin 2006 relatif au complément de libre choix d'activité de la prestation d'accueil du jeune enfant. 5 L’enquête « familles et employeurs » actuellement en cours et pilotée par l’INED sera ainsi la première du genre. 6 Le second élément du dispositif, l’allocation de soutien familial (ASF), créée en 1984 en remplacement de l’allocation d’orphelin (1970), vise quant à lui à suppléer le parent qui s’est soustrait à son obligation d’entretien. Si le nombre de bénéficiaires est en forte augmentation (+27% en 15 ans, soit 681 000 bénéficiaires fin 2005) et ce pour un coût d’un peu plus d’un milliard d’euros fin 2004, cette prestation reste peu critiquée.

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versée jusqu’aux 3 ans du dernier enfant (API « longue »), ou pendant un an si l’enfant a plus de 3 ans (« API courte »). L’API est, comme le RMI, une allocation « différentielle » : le montant de l’allocation versée correspond à la différence entre le montant garanti (qui varie selon le nombre d’enfants) et les ressources de l’allocataire. Le montant maximal d’API est fixé en janvier 2006 à 551,81€ par mois pour une femme enceinte sans enfant et à 183,94 € par enfant.

Le nombre de bénéficiaires est en progression rapide et constante ; l’augmentation ne

s’explique que pour moitié par la croissance du nombre de familles monoparentales1.

Allocation de parent isolé (API) 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 p 2007 pNombre d'allocataires (milliers) 163 168 170 177 181 189 197 205 214 224Coût (Millions d'€) 700 707 722 754 796 833 900 971 1 032 1 107Taux de progression allocataires -0,6% 3,1% 1,2% 4,1% 2,3% 4,4% 4,1% 4,2% 4,4% 4,7%Taux de progression coût financier -1,2% 1,1% 2,1% 4,3% 5,6% 4,7% 8,0% 7,9% 6,3% 7,3%

Source : CNAF

Les bénéficiaires sont majoritairement des femmes, jeunes, célibataires et éloignées de l’emploi. La quasi-totalité des bénéficiaires de l’API (98%) sont des femmes alors qu’elles ne représentent que 86% de l’ensemble des familles monoparentales. En 1999, 36% des bénéficiaires avaient moins de 25 ans et 61% moins de 30 ans. La répartition par statut matrimonial distingue également cette population de celle des parents isolés dans leur ensemble : 92% des bénéficiaires de l’API sont célibataires (63%) ou mariés séparés (29%). Par opposition, les parents isolés sont pour moitié divorcés (contre 4% des allocataires de l’API). Enfin, seules 11% des allocataires sont des actives occupées.

2.2.2.2 L’API constitue une trappe à inactivité pour les parents isolés, et donc une trappe à

pauvreté pour l’enfant. Les bénéficiaires de l’API sont enfermés dans une véritable trappe à inactivité. Même

s’il faut rester prudent en l’absence d’enquête statistique de grande envergure, une étude menée sur un panel d’allocataires de Meurthe-et-Moselle2 a montré que seulement 8,6 % des sorties de l’allocation se font vers l’emploi, contre 60% vers le RMI.

La France est le seul pays dont le taux d’activité des mères en situation monoparentale

s’est fortement dégradé ces dernières années, même si elle se situe encore dans la moyenne.

Taux d’emploi des mères aux alentours de 1990 et 20003

Mères en situation monoparentale Mères mariées Circa 1990 Circa 2000 Evolution Circa 1990 Circa 2000 Evolution

Autriche 58% 80% 38% 46% 58% 26% Portugal 71% 88% 24% 55% 59% 7% Royaume-Uni 42% 50% 19% 63% 68% 8% Norvège 61% 68% 11% 77% 81% 5% Allemagne 67% 67% 0% 57% 63% 11% Belgique 68% 59% -13% 61% 65% 7% France 82% 66% -20% 68% 67% -1% Le dispositif n’incite pas au travail. Contrairement au RMI, l’API ne présente aucun

objectif d’insertion professionnelle. En outre, le caractère différentiel du montant d’allocation versé constitue une taxation implicite à la reprise d’emploi de l’ordre de 80%. Pour les personnes à faible qualification, l’incitation financière est donc quasi nulle.

1 DREES, Etudes et Résultat n°112, avril 2001 2 Chaupin et Guillot, « Les trajectoires individuelles des bénéficiaires de l’API », Dossier d’Etudes CNAF. 3 Dossier d'études CNAF N° 54, mars 2004

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L’API ne s’attaque pas aux barrières à l’emploi que sont la garde d’enfant et le manque de formation. Le premier frein à l’emploi pour les mères de familles monoparentales est logiquement l’obstacle de la garde des enfants : 81% des bénéficiaires de l’API invoquent une indisponibilité pour raisons familiales pour justifier d’une non recherche d’emploi. Dans le domaine de la formation, le dispositif API est également inopérant. Sur les 14 000 femmes bénéficiaires âgées de 15 à 19 ans, 30% sont élèves ou étudiantes, à comparer avec un taux de scolarisation moyen de 88% pour cette classe d’âge ; entre 20 et 24 ans, 8% des 41 000 bénéficiaires sont scolarisées contre 34% des jeunes du même âge.

Les réformes récemment initiées restent de portée insuffisante. En 1999, un dispositif dit

d’intéressement a été introduit, qui permet aux bénéficiaires de l’API reprenant un emploi de cumuler l’allocation avec l’intégralité de leurs revenus d’activité pendant trois mois1. Avec seulement 5,6% d’allocataires en intéressement lors de la reprise d’activité, contre 13% pour le RMI et l’allocation de solidarité spécifique (ASS) 2 , le bilan de ce dispositif s’est avéré particulièrement décevant pour l’API. Ceci s’explique probablement par la persistance du principal obstacle au retour à l’activité des mères isolées : la question de la garde des enfants3. La loi du 26 mars 2006 relative au retour à l'emploi et au développement de l'emploi tente de remédier à ce problème en instaurant une priorité d’accès aux modes de garde collectifs des bénéficiaires de minima sociaux reprenant une activité.

2.3 Le droit de la filiation 2.3.1 Les progrès dans l’égalité des filiations remettent en cause l’encadrement

actuel de l’adoption et de l’assistance médicale à la procréation (AMP) 2.3.1.1 Le droit de la filiation a été marqué par l’affirmation du principe d’égalité et par

l’encadrement croissant des filiations électives. Le principe de l’égalité des filiations a été posé dès la loi du 3 janvier 1972, qui a en

particulier instauré l’égalité entre enfants naturels et légitimes en matière successorale. Suivant les propositions du rapport Dekeuwer-Defossez4 et après la condamnation de la France par la CEDH pour discrimination5, le législateur a élargi ce principe d’égalité en matière successorale aux enfants adultérins par la loi du 3 décembre 2001. La loi du 4 mars 2002 a quant à elle affirmé de manière explicite l’égalité des enfants, quel que soit leur mode de filiation.

Parachevant ce mouvement, l’ordonnance du 4 juillet 2005 a complètement6 supprimé

les notions de filiation légitime et de filiation naturelle de la législation française. Cette évolution s’inscrit dans un mouvement d’unification du droit de la filiation, opéré dès 1960 au Danemark, 1981 en Espagne, 1987 en Belgique, 1994 au Québec, ou encore 1997 en Allemagne. L’ordonnance du 4 juillet 2005 comporte deux mesures importantes. Elle accroît la sécurité juridique des enfants en simplifiant de manière substantielle le régime procédural applicable au contentieux de la filiation7. Elle supprime l’obligation de reconnaissance de l’enfant pour la femme non mariée, l’indication du nom de la mère dans l’acte de naissance suffisant désormais1.

1 Après quoi, l’intéressement est dégressif : à partir de la première révision trimestrielle et pendant 9 mois, un abattement de 50 % est appliqué sur la moyenne mensuelle des revenus du trimestre précédent 2 IGAS, Synthèse des bilans de la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, mai 2004. 3 Rapport d’information sur les minima sociaux, Mme Valérie Letard, comm. des affaires sociales du Sénat 2005 4 Op. cit., spéc. p.23 et s. 5 CEDH, Mazurek contre France, 1er février 2000. 6 A compter de son entrée en vigueur, le 1er juillet 2006. 7 Ainsi, les « neuf actions différentes permett[a]nt de contester un lien de filiation établi, qui obéissent à des régimes différents quant à leurs titulaires et délais, lesquels varient de six mois à quarante huit-ans, » sont à regrouper (rapport au Président de la République présentant l’ordonnance du 4 juillet 2005). Cette restriction des possibilités

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L’adoption a récemment connu de simples aménagements de procédure. L’Agence française de l’adoption (AFA) a repris une partie des fonctions de la Mission de l’adoption internationale (MAI). Ce groupement d’intérêt public a pour vocation d’informer, de conseiller et de servir d’intermédiaire pour l’adoption des mineurs étrangers de moins de quinze ans. En outre, l’agrément a été sensiblement harmonisé, ce qui devrait permettre de rapprocher les taux d’agrément entre les départements qui connaissent à l’heure actuelle des écarts importants, allant de 66% à 98% des demandes 2 et ainsi améliorer les conditions d’accueil de l’enfant3 . En revanche, la loi n’a pas élargi aux concubins ou partenaires d’un PACS l’adoption, qui ne reste accessible qu’aux couples mariés (article 343 du code civil) ou aux célibataires de plus de vingt-huit ans (article 343-1), conformément aux principes posés par la loi du 11 juillet 1966.

L’encadrement de l’assistance médicale à la procréation (AMP) par la loi du 29 juillet 1994 a été confirmé et complété par la loi du 6 août 2004. Le législateur a encadré le recours aux techniques d’AMP en ne l’autorisant qu’aux couples hétérosexuels, mariés ou ayant une vie commune d’au moins deux ans et dans le seul objectif de remédier à l’infertilité dont le caractère pathologique a été médicalement diagnostiqué ou, depuis la loi du 6 août 2004, pour éviter la transmission à l’enfant d’une maladie d’une particulière gravité (article 2141-2 du code de la santé publique). L’AMP est assimilée à une naissance naturelle, l’article 311-19 interdisant toute recherche de filiation à l’égard de l’éventuel donneur. Les célibataires, quelle que soit leur orientation sexuelle, ne peuvent recourir à ce moyen ; est également exclue l’implantation post mortem, en dépit des vives controverses sur le sujet4.

La gestation pour autrui, une pratique interdite en France Les techniques d’AMP permettent de distinguer la conception de l’embryon et sa gestation. Lorsqu’une

femme ne peut pas porter d’enfant, il est techniquement possible de recourir à une autre femme qui se chargera de la gestation de l’embryon conçu à partir d’un de ses ovocytes (procréation pour autrui) ou de celui de la première femme (gestation pour autrui). Dans les deux cas, on parle alors de « mères porteuses ».

Certains pays autorisent cette pratique (cf annexe n°6), parmi lesquels le Royaume-Uni, le Canada (sauf le Québec), certains états des Etats-Unis, la Belgique ou encore les Pays-bas, en l’encadrant plus ou moins, le droit californien, qui distingue le statut de « génitrice » et celui de « mère intentionnelle », étant l’un des plus libéraux.

En France, le recours aux mères porteuses est strictement interdit : - c’est d’abord la Cour de cassation qui par son arrêt du 31 mai 19915, a interdit cette pratique au nom du

principe d’ordre public de l’indisponibilité du corps humain et de celui de l’indisponibilité de l’état des personnes, déduits de l’article 1128 du code civil.

- la loi du 29 juillet 1994 a ensuite confirmé l’interdiction en prohibant la « procréation ou la gestation pour le compte d’autrui » (article 16-7 du code civil) et en prévoyant une peine d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende punissant le fait de s’entremettre entre une personne ou un couple désireux d’accueillir un enfant et une femme acceptant de porter en elle cet enfant en vue de le leur remettre (article 227-12 du code pénal). Le code pénal ne sanctionne en revanche ni le couple désireux d’accueillir un enfant, ni la mère porteuse elle-même.

Malgré cette interdiction, certains couples stériles ou homosexuels ont recours à la gestation pour autrui, soit en se rendant à l’étranger, soit de façon clandestine en France en détournant la procédure d’accouchement « sous X ». Dans les deux, cas, la sécurité juridique entourant l’enfant est par la suite très réduite, aucun lien de filiation ne pouvant être établi avec le « parent intentionnel ».

de contestation de la filiation s’explique également par la commercialisation croissante de tests de paternité en vente libre sur internet, qui constituaient un nouveau facteur à prendre en compte. 1 Hormis les cas où la mère demande le secret de son admission et de son identité, puisque la réforme ne remet pas en cause l’accouchement anonyme (art. 326 du Code civil). 2 Rapport d’information de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale, 28 mars 2006, présenté par Michèle Tabarot. 3 Isabelle Corpart, « Un nouveau cadrage de l’adoption », JCP Edition Générale n°29, 20 juillet 2005. 4 Avis du Conseil consultatif national d’éthique n°48 du17 décembre 1993 et n°90 du 24 novembre 2005. 5 AP, 31mai 1991, D. 1991, 417.

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2.3.1.2 Le droit de la filiation n’apparaît toutefois pas encore cohérent dans ses divers modes de constitution

Toutes les conséquences n’ont pas encore été tirées de l’égalité des filiations. Alors que le

statut conjugal n’a plus aucune conséquence juridique sur le statut des enfants, il continue d’avoir des effets déterminants concernant les modes alternatifs de constitution de la filiation que sont l’adoption et l’AMP. Fruit de démarches compartimentées, le droit de la filiation constitue ainsi un édifice peu cohérent et peu lisible, qui semble tantôt être indifférent au statut conjugal des futurs parents et tantôt y attacher une importance justifiant la fermeture de droits sur ce seul chef. Cette incohérence est patente si l’on considère de front les différents dispositifs et les publics auxquels ils s’adressent ; elle ne répond à aucune justification concernant l’aptitude à élever des enfants : un couple non marié peut accéder à l’AMP mais non à l’adoption, une femme célibataire peut adopter mais n’a pas accès à l’AMP.

Couple

marié Couple non marié

(concubinage, PACS, union libre) Célibataires Adoption plénière POSSIBLE IMPOSSIBLE POSSIBLE

Adoption simple POSSIBLE

IMPOSSIBLE (sauf renoncement à l’autorité parentale

par les parents biologiques)

IMPOSSIBLE (sauf renoncement à l’autorité

parentale par les parents biologiques)

AMP POSSIBLE POSSIBLE

pour les couples hétérosexuels après 2 ans de vie commune

IMPOSSIBLE

En ouvrant l’adoption plénière aux célibataires, la loi du 11 juillet 1966 a dérogé au

principe d’un projet parental conjoint et sécurisé par les liens du mariage. Si l’exclusion des couples non mariés (concubins et, depuis 1999, partenaires d’un PACS) pouvait encore trouver une légitimation dans la moindre protection de l’enfant au sein du régime de la filiation naturelle, l’égalité des filiations aujourd’hui opérée remet en cause cette justification.

L’incohérence touche également le système de l’adoption simple, qui permet à toute

personne remplissant les conditions légales d’adopter un enfant sans rompre les liens de filiation d’origine de ce dernier. Ce mode de filiation paraît donc particulièrement adapté aux familles recomposées. Toutefois, l’adoption simple entraîne un transfert de l’ensemble de l’autorité parentale1 à l’adoptant qui s’en trouve seul investi, sauf dans le cadre du mariage où l’adoption simple de l’enfant du conjoint donne lieu à un partage de l’autorité parentale. Hors mariage, le parent qui consent à une adoption simple perd toute autorité parentale et ne peut en retrouver l’exercice que s’il obtient du juge une délégation d’autorité parentale.

En outre, l’adoption demeure un mode d’établissement de filiation non reconnu en tant

que tel. En indiquant « né(e) de », la transcription du jugement d’adoption entretient la fiction d’une filiation biologique. Lors de la table ronde organisée par le groupe au sujet de l’adoption2, les intervenants ont unanimement fait part de leur souhait que le libellé de l’acte d’état civil de naissance des enfants adoptés soit plus conforme à la réalité et sans discrimination par rapport aux autres modes d’établissement de la filiation.

L’encadrement de l’AMP fait également débat, certains considérant que seule la pertinence

du projet parental doit guider l’acceptation ou non d’un recours à la technique, d’autres jugeant curieux que l’accès à l’AMP d’une femme soit subordonné à l’accord de son concubin, alors qu’il n’a aucune autorité sur elle et qu’aucun lien juridique ne les unit3.

1 Article 365 du code civil. 2 Annexe n°4 - Table ronde sur l’adoption, 2006. 3 Françoise Dekeuwer-Defossez, table ronde du 29 juin 2005 sur la réforme du droit de la famille, rapport de la mission d’information sur la famille et les droits des enfants, 2006.

29

2.3.2 L’homoparentalité s’est développée dans l’insécurité juridique

2.3.2.1 L’établissement d’un lien de filiation pour les couples homosexuels est aujourd’hui juridiquement impossible

Sur le plan de l’adoption, l’arrêt Fretté du 26 février 2002 de la Cour européenne des droits

de l’Homme a reconnu à la France le droit de prendre en compte les conséquences de l’orientation sexuelle d’une personne pour lui accorder ou lui refuser l’agrément. Cette position reste fragile, avec une faible majorité des juges en faveur de cette décision (quatre voix contre trois)1. Elle est d’autant plus précaire qu’une personne seule peut obtenir l’agrément, quitte à dissimuler son orientation sexuelle, même si le taux de célibataires adoptants est faible, 7%, avec une écrasante majorité de femmes.

En matière d’AMP, la primauté du projet parental du couple est à nouveau avancée pour

revendiquer son extension aux couples de même sexe2. Mais l’ouverture de l’AMP ne serait de fait accessible qu’aux femmes et pourrait dès lors poser la question de la maternité de substitution pour les couples d’hommes.

2.3.2.2 L’homoparentalité fait l’objet d’une insécurité juridique dommageable

Toute mise en cohérence du droit de la filiation bute en réalité sur la question

homoparentale. L’ouverture de la filiation aux partenaires d’un PACS ou aux concubins supposerait ainsi, soit d’accepter officiellement l’ouverture d’un droit à la filiation pour les couples homosexuels, soit de refuser explicitement une égalité de traitement entre couples homosexuels et couples hétérosexuels à statut conjugal identique.

Face aux incohérences ou aux silences de la loi, le juge a ouvert la voie d’un exercice

conjoint de l’autorité parentale pour les couples de même sexe. Ainsi, le TGI de Paris a autorisé, en juin 2001, l’adoption simple par une lesbienne des enfants dont sa compagne était biologiquement la mère. Dans un arrêt en date du 24 février 2006, la Cour de cassation a autorisé une délégation « homoparentale » en précisant que « l’article 377, alinéa 1er, du code civil ne s’oppose pas à ce qu’une mère seule titulaire de l’autorité parentale en délègue tout ou partie de l’exercice à la femme avec laquelle elle vit en union stable et continue, dès lors que les circonstances l’exigent et que la mesure est conforme à l’intérêt supérieur de l’enfant ».

Comme le droit, les institutions publiques restent hésitantes sur la façon d’aborder

l’homoparentalité. Les parents ayant participé à la table ronde organisée par le groupe (cf. annexe n°4) sur le sujet ont tous mis en avant le manque de cohérence des pratiques administratives face à leur situation. Ainsi, la CAF, qui a longtemps eu une jurisprudence variable sur la façon dont elle considérait les couples homoparentaux, est sur la voie d’une reconnaissance du second parent quel que soit son sexe, ce qui a souvent pour conséquence de réduire les prestations allouées. En revanche, en l’absence de tout lien de filiation, le « second parent » d’un couple homosexuel se voit, logiquement, refuser tous les droits sociaux liés à l’existence de ce lien.

1 Lors de son intervention à l’ENA le mercredi 15 février 2006, Françoise Tulkens, juge belge à la CEDH, qui avait pris part à cette décision, a en outre signalé qu’une ratification par la France du protocole n°12 à la Convention, relatif à l’interdiction générale de la discrimination, pourrait encore fragiliser cette jurisprudence. 2 M. Jean-Marie Bonnemayre, audition pour la mission d’information de l’Assemblée nationale sur la famille et le droit des enfants.

30

2.3.3 Les possibilités pour l’enfant d’accéder à ses origines biologiques demeurent strictement limitées

2.3.3.1 Le législateur a récemment ouvert de nouvelles possibilités d’accès aux origines Sans consacrer un droit aux origines personnelles, le législateur a récemment instauré

un équilibre plus protecteur des droits des enfants. Aboutissement d’une décennie de mobilisation et objet d’un large consensus politique lors de son vote à l’Assemblée, la loi du 22 janvier 2002 relative à l’accès aux origines des personnes abandonnées dans le secret a ainsi constitué une avancée notable.

Le principe de la réversibilité du secret a été consacré avec la création du Conseil

national d’accès aux origines personnelles (CNAOP). Placé auprès du ministre des Affaires sociales, ce Conseil ne dispose pas de la personnalité juridique. Le CNAOP a deux fonctions principales. D’une part, il constitue un guichet à compétence nationale, chargé de recueillir les demandes d’accès à la connaissance des origines, ainsi que les consentements spontanés à la levée du secret de la part des parents de naissance. D’autre part, il accompagne les demandeurs dans leur recherche en effectuant des investigations et en exerçant une éventuelle médiation entre les personnes abandonnées dans le secret et leurs géniteurs. En tout état de cause, la levée de l’anonymat du parent de naissance ne peut être réalisée qu’avec son consentement et par l’intermédiaire du CNAOP.

La loi de 2002 a partiellement remis en cause l’accouchement « sous X ». Si les

dispositions législatives permettant le secret de l’identité de la femme qui accouche (art 222-6 du code de l’action sociale et des familles et 341-1 du code civil) n’ont pas été modifiées, la loi incite la femme à laisser une trace de son identité. Celle-ci est « invitée à laisser, si elle l’accepte, des renseignements sur sa santé et celle du père, les origines de l’enfant et les circonstances de la naissance ainsi que, sous pli fermé, son identité » (art. L.222-6 du CASF). Si la femme n’a pu consigner son identité lors de son admission, elle est invitée à le faire lors de l’entretien qu’elle a avec un référent local du CNAOP. L’objectif de ces aménagements est que l’accouchement sans recueil d’identité devienne exceptionnel.

2.3.3.2 Malgré l’unanimité qui a procédé à l’adoption de la loi, le compromis atteint

apparaît instable. Le CNAOP ne dispose pas de moyens suffisants pour traiter les demandes qui lui sont

adressées. Il n’est pas en mesure de gérer le flux de dossiers nouveaux1. Compte tenu du stock des demandes adressées à sa création, le volume des dossiers en instance devient préoccupant (1077 dossiers non traités sur 2535 demandes enregistrées depuis la création du CNAOP). Comme le souligne le rapport d’activité 2004-2006, à défaut de moyens complémentaires, cette situation « pèsera lourdement sur la gestion du service pendant de longues années, ce qui n’est pas satisfaisant pour les usagers de ce service ».

De plus, la capacité du CNAOP à obtenir la réversibilité du secret apparaît limitée. Il ne

l’obtient que pour 11% des dossiers traités, soit un nombre inférieur aux refus (12,8%). L’identification ou la localisation du parent de naissance apparaît impossible dans plus de 46% des dossiers traités. De même, dans 14,6% des demandes examinées, le Conseil est en mesure de communiquer l’identité de la mère biologique sans avoir dû solliciter une levée du secret. Pour ces cas, une requête adressée au service de l’aide sociale à l’enfance du département de naissance aurait eu le même résultat. Enfin, dans 12% des dossiers, la levée du secret est obtenue grâce à une disposition de la loi de 2002 qui prévoit la levée du secret de la mère décédée, dans

1 Le taux des dossiers traités / demandes enregistrées s’est établi à 85% pour les 12 mois de l’année 2005 et 93,4% pour les 6 premiers mois de l’année 2006.

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la mesure où elle n’a « pas exprimé de volonté contraire à l'occasion d'une demande d'accès à la connaissance des origines de l'enfant »1.

Réponses apportées aux dossiers clôturés (qui n'ont pas fait l'objet d'un désistement)

depuis la création du CNAOP (au 1er juin 2006) Nombre PourcentageNombre de dossiers concernés 1387 identification ou localisation impossible 646 46,6% Refus de levée du secret sans échange 178 12,8% Total des situations où le demandeur n'a pu accéder à ses origines 824 59,4% Refus de levée du secret avec échange (rencontre ou courrier) 39 2,8% communication du dossier après décès 170 12,3% communication du dossier après levée du secret 152 11,0% communication de l'identité en l'absence de secret 202 14,6% Total des situations où le demandeur a pu accéder à ses origines 563 40,6% Dont cas où le demandeur a pu accéder à ses origines en présence du secret 361 26,0%

Par ailleurs, le droit international continue de faire du droit à l’accès aux origines un

objectif souhaitable, même s’il n’en fait pas une règle impérative2. Ainsi, la Convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection de l’enfant stipule dans son article 30 que « les autorités compétentes de l’État contractant veillent à conserver les informations qu’elles détiennent sur les origines de l’enfant ». De même, le Comité des droits de l’enfant issu de la CIDE s’est dit, dans son rapport final sur la France, « préoccupé par le fait que les droits énumérés à l’article 73 de la Convention puissent ne pas être pleinement respectés par l’État partie et que le droit pour la mère de dissimuler son identité si elle le souhaite n’est pas conforme aux dispositions de la Convention ». En outre, le droit international comparé continue de montrer le décalage croissant de la France avec les autres pays occidentaux4.

Enfin, le dispositif mis en place par la loi de 2002 n’apporte pas, sur certains points, une

sécurité ou cohérence juridique satisfaisante. Ainsi, la véracité des informations identifiantes laissées par la femme qui a accouché « sous X » dans l’enveloppe cachetée n’est pas vérifiée. Or, il arrive parfois que la femme y dépose une fausse identité. Par ailleurs, le CNAOP a été saisi, dès les premiers mois de son fonctionnement, par des représentants légaux de mineurs très jeunes, pour lesquels il ne peut s’agir d’une demande « éclairée » de l’enfant concernant son origine. Si l’article L. 147-2 du CASF autorise la présentation de telles requêtes, l’expérience a montré que celles-ci conduisent généralement à des refus de la part des mères de naissance5. Or, un refus de lever le secret de la part de la femme empêche toute saisine ultérieure du CNAOP par l’enfant. La possibilité ouverte aux parents légaux porte ainsi un risque important de priver définitivement l’enfant de la possibilité d’accéder à son passé.

1Article l47-6 du code de l’action sociale et des familles 2 La Cour européenne des droits de l’homme a reconnu, dans son arrêt Odièvre contre France du 13 février 2003 que l’accouchement sous X ne méconnaît pas le droit au respect de la vie privée et familiale (article 8) ni l’interdiction de toute discrimination (article 13) de la convention européenne des droits de l’homme. 3 Celui-ci stipule que « l’enfant… a droit de connaître ses parents et d’être élevé par eux ». 4L’accouchement « sous X » fait figure de particularité dans le cadre législatif occidental, puisque seuls la France, l’Italie et le Luxembourg organisent traditionnellement l’anonymat de la parturition. Cependant l’Autriche a pris la décision de légaliser le droit d’accoucher anonymement par une loi et un décret des 7 mars et 27 juin 2001. 5 Entretien téléphonique avec Mme Laurence PREVOT, chargée de mission au CNAOP.

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3 24 PROPOSITIONS POUR MIEUX PROTEGER L’INTERET DE L’ENFANT DANS LES NOUVELLES CONFIGURATIONS FAMILIALES

Face à ces enjeux, le groupe a identifié une série de 24 propositions principales, regroupées en

trois orientations : « mieux accompagner les parents pour sécuriser la trajectoire familiale des enfants », « faciliter l’activité professionnelle des parents dans les meilleures conditions pour l’enfant » et « harmoniser et rendre plus lisibles les règles de la filiation ». Au total, le coût de ces mesures a été estimé à environ 3 Mds € (annexe n°1). Pour les financer, des pistes de réforme fiscale sont proposées à l’annexe n°2.

3.1 Mieux accompagner les parents pour sécuriser la trajectoire familiale des enfants

3.1.1 Axe 1 : Valoriser les droits et obligations des parents à l’arrivée de l’enfant

Proposition n°1 Instaurer une cérémonie républicaine d’accueil de l’enfant Le groupe propose d’instaurer en mairie une cérémonie solennelle d’accueil de l’enfant

permettant de rappeler, sous une forme rituelle, publique et chaleureuse les droits et devoirs parentaux. A l’instar du baptême républicain institué par le décret du 20 prairial an II (8 juin 1794), il s’agirait d’une cérémonie publique officielle régulière, effectuée dans chaque mairie par un officier d’état-civil qui lirait les principaux articles du code civil sur l’exercice de l’autorité parentale, notamment les articles 371-1 et suivants. Il rappellerait également l’ensemble des aides, notamment locales, pouvant être apportées aux parents dans l’exercice de leurs responsabilités.

La proposition devra prendre une forme législative. Elle instituera une obligation pour

toutes les communes d’inviter officiellement au moins une fois par an les nouveaux parents inscrits sur leurs registres pour réaliser une cérémonie républicaine d’accueil de l’enfant. Il ne semble toutefois pas opportun de la rendre obligatoire pour les parents. La participation doit rester avant tout un acte volontaire qui conduit à une meilleure prise de conscience des responsabilités liées à l’exercice de l’autorité parentale, sans être vécue comme une contrainte.

Le choix du lieu de réalisation de la cérémonie pose une difficulté pratique, soulignée par

l’Association des maires de France 1 . Si elles étaient réalisées au lieu de naissance, les cérémonies ne se dérouleraient pas toujours à proximité du lieu de résidence de la famille et auraient lieu dans un nombre trop restreint de communes, en raison du phénomène de concentration des maternités. A l’inverse, si ces cérémonies étaient célébrées par le maire du lieu de résidence habituelle du ou des parents, chaque mairie enregistrant une naissance devrait tenir régulièrement informées les communes de résidence des parents, complexité encore amplifiée lorsque les deux parents n’habitent pas la même commune. Toutefois, malgré ces difficultés, la seconde solution permettrait des cérémonies d’ampleur plus limitée et plus proches des citoyens.

Dans un premier temps, le groupe propose une expérimentation de la mesure dans

plusieurs départements ayant des caractéristiques distinctes, avant une éventuelle généralisation à l’ensemble du territoire. Ainsi, il peut être retenu un département rural tel que l’Aveyron, qui enregistre 2 558 naissances, un département avec quelques pôles urbains tel que le Gard, avec 7 446 naissances et un département fortement urbanisé, à l’instar du Nord, qui a enregistré 36 099 naissances au cours de l’année 20032.

1 Entretien avec Mme Serres Combourieu, responsable du département action sociale, éducative, culturelle et sportive de l’Association des maires de France. 2 Annuaire de l’Association nationale des directeurs d’action sociale et de santé des Conseils généraux, 2003.

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Proposition n°2 Remettre à tous les parents un livret d’information sur leurs responsabilités et leurs droits

Le groupe propose l’élaboration d’un livret parental remis à chaque parent après la

naissance de l’enfant1, qui constituera un mémento juridique et pratique des droits et devoirs parentaux.

Ce livret d’accueil de l’enfant devra rester simple. Afin d’éviter toute hétérogénéité dans

les documents remis aux familles, il conviendra de fixer un modèle type au niveau national comprenant :

- une partie juridique rappelant les règles d’établissement d’une filiation, les principales obligations liées à l’autorité parentale et l’utilisation du nom de famille, ainsi que les dispositions protégeant la relation entre le parent et l’enfant.

- une partie sociale contenant les informations essentielles sur le droit des prestations sociales, les congés parentaux et les « lieux ressources » à la disposition des parents, notamment une liste des associations familiales les plus représentatives.

- une partie pratique concluant le livret avec un ensemble de « questions/réponses » faisant intervenir des personnalités à la compétence reconnue sur chaque sujet et une liste des numéros utiles en cas d’urgence ou de difficultés.

- une fiche de proximité ajoutée au niveau local à la fin du livret par les communes détaillant les coordonnées des principales institutions à la disposition des parents.

Utile pour les parents, ce livret constituera un outil précieux pour les pouvoirs publics

afin de mieux informer les nouvelles familles sur les nombreux dispositifs récemment mis en place ou les « bonnes pratiques », comme le recours à la médiation familiale.

3.1.2 Axe 2 : Pacifier la séparation des parents

Proposition n°3 Instaurer un barème indicatif de pension alimentaire

L’idée de proposer aux parents et aux professionnels de justice un barème pour la fixation de la pension alimentaire fait l’objet d’un large consensus. Appliquée dans plusieurs pays occidentaux (Etats-Unis, Canada, Angleterre, notamment), elle est préconisée par les rapports Théry, Dekeuwer-Defossez, Yahiel, ainsi que par la mission d’information de l’Assemblée nationale sur la famille et les droits des enfants. Une étude de la mission de recherche « Droit et Justice »2 a également conclu à l’intérêt d’une telle réforme.

Un barème de pension alimentaire indicatif présenterait trois avantages majeurs :

- il permettrait d’assurer une plus grande équité dans les termes de la séparation : les études empiriques suggèrent que, confrontés à des cas similaires, les magistrats peuvent parfois prendre des décisions sensiblement différentes en matière de fixation des pensions alimentaires3.

- il améliorerait l’efficacité de la procédure. En rendant plus prévisible le montant de la pension, il favoriserait en amont la fixation de celle-ci par les parents eux-mêmes dans une convention, et il garantirait en aval son paiement effectif .

- il conserverait la souplesse nécessaire à la fixation des pensions : indicatif, le barème laisserait le juge libre d’apprécier in concreto l’opportunité de s’écarter, à la hausse ou à la baisse de la somme préconisée en fonction de la situation concrète de l’enfant et de ses parents.

1 Ce livret pourra notamment s’inspirer de celui rédigé par le groupe de travail sur les responsabilités parentales qui se trouve en annexe du rapport de Michel Yahiel, mars 2001. 2 Un barème pour les pensions alimentaires ?, sous la direction d’Isabelle Sayn, 2002. 3 Les obligations alimentaires vis-à-vis des enfants de parents divorcés : une analyse économique au service du droit, Bourreau-Dubois et alii, 2003.

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D’un point de vue technique, le barème pose des problèmes de calcul non négligeables,

mais surmontables. L’annexe n°10 rappelle les principaux paramètres à prendre en compte dans l’établissement de ce calcul.

D’un point de vue juridique, l’instauration du barème doit s’accompagner d’une modification de l’article 373-2-2 du code civil comme suit :

Ajout proposé à l’article 373-2-3 du code civil :

Les modalités et les garanties de cette pension alimentaire sont fixées par la convention homologuée visée à l'article 373-2-7 ou, à défaut, par le juge, selon un barème indicatif, fixé par décret.

Le projet de décret pourrait être préparé par un groupe de travail multidisciplinaire. Le barème serait revu annuellement en fonction de l’indice des prix à la consommation et tous les 5 ans afin de tenir compte des évolutions du coût de l’enfant.

Proposition n°4 Confier une partie du contentieux familial aux juges de proximité

Le groupe propose de confier une partie du contentieux familial aux juges de proximité,

dans l’objectif d’alléger, notamment en terme de durée, les procédures applicables au divorce contentieux et aux litiges consécutifs à la rupture du lien conjugal.

Créés par la loi d’orientation pour la justice du 9 septembre 2002, les juges de proximité

ont vocation à traiter dans des délais plus brefs que les autres juridictions un contentieux de masse et portant sur de faibles montants financiers1. Or, ces deux traits caractérisent le divorce. 180 000 demandes ont été soumises aux tribunaux de grande instance en 2003, auxquelles s’ajoutent environ 50 000 demandes postérieures au divorce, soit un total de 230 000 dossiers (plus de 60% des saisines du juge aux affaires familiales)2 . Dans la majorité des cas, les montants en cause restent limités, du fait du revenu des justiciables concernés ; un indicateur de ce faible revenu est l’octroi de l’aide juridictionnelle dans 115 000 dossiers de divorce en 20033.

L’instauration des juges de proximité a suscité de fortes réticences chez nombre de

magistrats, hostiles à cette création de juges non professionnels, synonyme à leurs yeux de justice de second choix. Cependant, de nombreux pays ont recours à ce type de magistrats depuis de nombreuses années, à l’instar de l’Angleterre avec les magistrates.

Le groupe propose de mettre en œuvre trois garanties visant à s’assurer de la qualité du jugement rendu :

- le dispositif fonctionnerait selon un système de « préfiltrage » : chaque président de TGI déciderait quels dossiers seraient confiés aux juges de proximité situés dans son ressort, du fait notamment de leur moindre complexité.

- l’instauration d’un barème de pension alimentaire (proposition n°3) constituerait un préalable à ce transfert, permettant de simplifier le travail de ces juges non professionnels.

- la mesure pourrait être expérimentée pendant deux ans dans dix TGI (soit 5% de ces juridictions), avant d’être évaluée et le cas échéant généralisée.

1 En outre, comme l’a souligné Françoise Dekeuwer-Defossez dans son entretien avec le groupe de travail, les juges de proximité tendent à être plus âgés, à avoir une plus grande expérience de la vie qu’un jeune magistrat sortant de l’Ecole nationale de la magistrature. Sans exagérer ce contraste, il peut y avoir là un atout pour le juge de proximité dans le traitement des cas de divorce. 2 Annuaire statistique de la justice, Edition 2005, p. 85, et Les Chiffres clés de la Justice 2005, p. 15. 3 Annuaire statistique de la Justice, Edition 2005, p. 287.

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Proposition n°5 Inciter au recours à la médiation familiale Le groupe propose de renforcer les incitations à la médiation familiale, sans instaurer à

court terme de système obligatoire. Certes, l’exemple du Québec où les parents ont, depuis 19971, l’obligation d’assister à une rencontre d’information sur la médiation avant de pouvoir soumettre leur litige au tribunal, fait figure de succès (20 000 médiations pour une population de 7,5 millions d’habitants contre 8 000 en France en 2003). Toutefois, les structures actuelles de médiation ne seraient pas en mesure d’absorber les quelque 300 000 entretiens annuels qu’un système de recours obligatoire avant saisine impliquerait. La conséquence pourrait même être contraire à l’effet recherché, avec un risque de ralentissement des procédures.

Le groupe propose donc de faire obligation au juge de proposer une mesure de médiation aux parents en désaccord sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale et de leur enjoindre d’assister à une réunion d’information sur la médiation. La mesure vise à inscrire le réflexe de la médiation dans la culture judicaire et à concentrer les ressources de la médiation familiale sur les litiges concernant directement les enfants. Il est en effet dans l’intérêt de ces derniers que leurs parents ne se déchirent pas sur les modalités de l’exercice de l’autorité parentale, et qu’ils parviennent à un accord qu’ils respecteront parce qu’il apparaîtra satisfaisant pour chacun.

Cette réforme implique une modification de l’article 373-2-10 du code civil :

Rédaction actuelle de l’article 373-2-10 du code civil En cas de désaccord, le juge s'efforce de concilier les parties. A l'effet de faciliter la recherche par les parents d'un exercice consensuel de l'autorité parentale, le juge peut leur proposer une mesure de médiation et, après avoir recueilli leur accord, désigner un médiateur familial pour y procéder. Rédaction proposée En cas de désaccord, le juge s'efforce de concilier les parties. A l'effet de faciliter la recherche par les parents d'un exercice consensuel de l'autorité parentale, le juge leur propose une mesure de médiation et, après avoir recueilli leur accord, désigne un médiateur familial pour y procéder. Il leur enjoint de rencontrer un médiateur familial qui les informera sur l'objet et le déroulement de cette mesure.

En complément et afin d’encourager la médiation conventionnelle, en amont des litiges,

le groupe préconise de mener une politique active d’information, au niveau des tribunaux de grande instance et des « points info-familles » sur l’intérêt de cette procédure et sur la nouvelle prestation de services médiation familiale offerte par la CNAF.

3.1.3 Axe 3 : Mieux prendre en compte les situations de recomposition familiale De nombreux rapports ont proposé la création d’un statut du « beau-parent » afin de lui

conférer une existence légale renforcée. Irène Théry notamment préconisait de s’inspirer du Children Act anglais de 1989, pour octroyer à « tout tiers ayant en charge de manière habituelle l’enfant » le droit d’accomplir les actes usuels le concernant.

Compte tenu de la diversité des configurations observables dans les familles

recomposées, le groupe a écarté l’idée d’un tel statut. Il paraît plus opportun de proposer une série d’adaptations permettant au beau-parent de s’impliquer davantage, seulement si cela est souhaité, par lui-même, par les parents et par les enfants, sans y être pour autant automatiquement contraint. De plus, l’octroi automatique d’un statut de beau-parent aurait pour

1 La même loi permet l’accès pour « les couples avec enfants, mariés ou non, en instance de séparation ou de divorce à une séance d’information et à cinq séances gratuites de médiation, trois séances pour les couples en révision de jugement ».

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inconvénient de lier de nouveau le couple et la parentalité, alors même que la loi du 4 mars 2002 s’est efforcée de les dissocier et que la fragilité des unions continue de s’accroître.

Proposition n°6 Encourager la délégation d’autorité parentale en simplifiant son enregistrement

La délégation d’autorité parentale doit devenir un instrument plus souple et plus

largement utilisé par les familles recomposées. Elle confère une plus grande sécurité juridique à l’enfant comme aux adultes qui l’entourent, tout en restant révocable et adaptable à chaque situation. De ce fait, elle apparaît comme la formule répondant le mieux aux attentes de ces familles. Si les arrangements informels qui sont répandus à l’heure actuelle ne posent pas de difficulté dans la vie quotidienne, il reste qu’en cas d’accident ou de conflit, l’enfant peut brusquement se trouver pénalisé par cette situation juridiquement fragile.

Des garanties doivent cependant être maintenues afin de protéger l’intérêt de l’enfant.

Un dispositif trop informel pourrait en effet méconnaître le droit du second parent légal ou risquerait d’entraîner une multiplication incontrôlable des détenteurs de l’autorité parentale. L’absence complète de formalisme ou de condition ferait ainsi perdre son intérêt, voire sa légitimité à la délégation d’autorité parentale, qui reste un acte à la fois lourd de sens et de conséquences. C’est pourquoi il apparaît utile de maintenir dans la loi la mention « lorsque les circonstances l’exigent », dont la suppression a été envisagée récemment par une proposition de loi, pour les cas où cette délégation s’effectue entre époux, partenaires d’un PACS ou concubins1. Cette mention, outre qu’elle permet de maintenir un droit de la délégation parentale homogène quelle que soit la situation juridique du tiers par rapport aux parents, ne constitue pas aujourd’hui une source de difficulté. De plus, elle pourra permettre au juge d’évaluer la nécessité matérielle et pratique de la délégation et de protéger ainsi le second parent légal de tout abus ou détournement de procédure.

Le groupe propose donc une réécriture de l’article 377 du code civil pour prévoir que la

délégation d’autorité parentale puisse être conclue devant notaire ou par simple homologation du juge. Les garanties entourant cette délégation seraient renforcées : il est ainsi proposé d’inclure la nécessité de recueillir l’accord de l’enfant, s’il est âgé de plus de treize ans. L’obligation d’obtenir l’accord du second parent serait également maintenue, afin de préserver tout son effet à l’exercice de la coparentalité. L’article 377 préciserait également qu’un enfant ne peut pas être concerné par plus de deux délégations d’autorité parentale.

L’établissement de deux voies d’enregistrement est justifié par les objectifs

partiellement incompatibles de rapidité et d’accessibilité de la procédure. Par comparaison avec le coût d’enregistrement d’actes comparables, le tarif, à fixer par décret, pour l’enregistrement d’une délégation parentale devant notaire s’élèverait à environ 250 €2. Afin de ne pas pénaliser les familles les plus défavorisées, le recours à l’homologation par le juge, qui présenterait l’inconvénient d’imposer des délais plus longs3, aurait l’avantage de minimiser les coûts de la procédure, par le biais de l’aide juridictionnelle4.

1 Proposition de loi tendant à modifier les conditions d’exercice de l’autorité parentale, 30 juin 2006. 2 Tarif d’enregistrement d’un contrat de mariage en juin 2006. 3 A titre d’exemple, le délai moyen d’une homologation simple ne posant pas de difficulté particulière s’élève à un peu plus d’un an en région parisienne. 4 La procédure d’homologation de la délégation d’autorité parentale rentrerait dans le champ de l’aide juridictionnelle au titre de l’article 10 modifié de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique, qui prévoit que l’aide peut être accordée « en matière gracieuse ».

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Proposition n°7 Revoir le mode de saisine du juge et les règles de tutelle pour renforcer la place des tiers auprès de l’enfant

En cas de décès d’un ou des deux parents, la question de la place du beau-parent ne peut

recevoir de réponse automatique. Elle nécessite un examen in concreto par le juge, le choix du beau-parent ne devant pas être exclu d’emblée ou rendu plus difficile qu’un autre. Le groupe propose donc deux mesures complémentaires :

D’une part, il s’agirait de permettre au beau-parent de saisir directement le juge aux affaires familiales pour lui demander de lui confier l’enfant en cas de disparition d’un parent. Cette proposition nécessite de modifier l’article 373-3 du code civil en définissant les tiers susceptibles de saisir le juge aux affaires familiales. Une définition large a été retenue pour permettre à toutes les formes de parenté sociale d’avoir un accès direct au juge.

Ajout proposé au 3ème alinéa de l’article 373-3 : Dans des circonstances exceptionnelles, le juge aux affaires familiales qui statue sur les modalités de l'exercice

de l'autorité parentale après séparation des parents peut décider, du vivant même des parents, qu'en cas de décès de celui d'entre eux qui exerce cette autorité, l'enfant n'est pas confié au survivant. Il peut, dans ce cas, désigner la personne à laquelle l'enfant est provisoirement confié. Il est saisi par les parents ou l’un d’eux, par le ministère public ou par toute personne ayant un intérêt particulier à se voir confier l’enfant en raison des liens qu’elle a établis avec lui.

D’autre part, il conviendrait de prévoir la suppression de l’attribution automatique de la

tutelle à l’ascendant le plus proche en cas de décès du dernier parent prévue à l’article 402 du code civil, pour laisser le conseil de famille désigner le tuteur en fonction du seul intérêt de l’enfant.

Rédaction actuelle de l’article 402 du code civil Lorsqu'il n'a pas été choisi de tuteur par le dernier mourant des père et mère, la tutelle de l'enfant est déférée à

celui des ascendants qui est du degré le plus rapproché. Rédaction proposée : Lorsqu'il n'a pas été choisi de tuteur par le dernier mourant des père et mère, le conseil de famille défère la

tutelle à un parent ou à un proche digne de confiance, en fonction de l’intérêt de l’enfant. Les articles 403 et 404, qui traitaient respectivement des concours entre ascendants du même degré et des cas où

l’ascendant tuteur fait défaut, devraient alors être abrogés.

Proposition n°8 Adapter la fiscalité des successions aux familles recomposées Malgré la réforme du droit des successions et libéralités, la fiscalité des successions reste

désavantageuse pour les beaux-enfants, considérés comme des tiers vis-à-vis de leurs beaux parents. Bien qu’assez largement répandu en Europe, ce statut de tiers des beaux-enfants a été remis en cause dans plusieurs pays. En Suède et en Allemagne, les beaux-enfants sont désormais placés sur un pied d’égalité avec les enfants.

Il est proposé de faire bénéficier les beaux-enfants du même statut fiscal que les enfants

du couple, sous certaines conditions. En effet, un alignement systématique des droits de succession constituerait une source potentielle de conflits dans les familles.

Afin d’assurer un juste équilibre entre la réalité du lien affectif unissant le beau-parent

et l’enfant d’une part et le régime applicable à la succession d’autre part, ce statut fiscal serait assorti de garanties cumulatives, telles une durée de vie commune minimale (10 ans par exemple, dont 5 ans avant la majorité de l’enfant), l’existence d’une délégation d’autorité parentale consentie par le parent légal sur une durée d’au moins 2 ans, ou une différence d’âge d’au moins 18 ans entre le beau-parent et l’enfant. Dans le but d’éviter tout conflit avec les bénéficiaires « naturels » du beau-parent, en particulier ses propres enfants, ses parents ou son

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conjoint, les donations, legs ou successions envers le beau-fils ne seraient autorisés que sur la quotité disponible de ce dernier. Les personnes réservataires ne seraient donc en aucun cas lésées.

De façon analogue, il est proposé d’étendre la prise en compte du lien de filiation établi par l’adoption simple pour le calcul des droits de succession. Ainsi, tous les enfants du conjoint, du partenaire ou du concubin de l’adoptant bénéficieraient du même statut fiscal que ses enfants biologiques. Concrètement, il s’agirait d’étendre les exceptions prévues à l’article 786 du code général des impôts comme suit :

Proposition de modification de l’article 786 du code général des impôts Pour la perception des droits de mutation à titre gratuit, il n'est pas tenu compte du lien de parenté résultant de

l'adoption simple. Cette disposition n'est pas applicable aux transmissions entrant dans les prévisions de l'alinéa 1er de l'article 368-

1 du code civil, ainsi qu'à celles faites en faveur : 1º D'enfants issus d'un premier mariage du conjoint, du partenaire ou du concubin de l'adoptant; […]

Proposition n°9 Permettre le partage des prestations familiales en cas de résidence alternée

La réforme du droit des prestations familiales a fait l’objet de nombreuses propositions.

L’inadaptation des dispositions aujourd’hui en vigueur a été déplorée aussi bien dans le rapport Yahiel, que dans le rapport Pécresse, qui ont tous deux préconisé leur mise à jour. En 2005, le Médiateur de la République a saisi les ministres compétents d’une proposition de réforme1 permettant le partage des prestations familiales. Afin de ne pas pénaliser les enfants qui subissent la séparation de leurs parents, l’objectif d’un tel partage serait d’assurer l’équité des prestations familiales en cas de séparation, à la fois entre chacun des parents séparés, mais aussi entre familles séparées et familles unies.

L’instauration d’une prestation familiale spécifique aux familles recomposées fait en revanche débat. L’idée d’une telle prestation, suggérée dans le rapport Yahiel2, repose sur une conception différente de l’équité qui conduirait à prendre en charge une part du surcoût induit par la séparation, ce qui pourrait s’apparenter à un début de socialisation du « risque divorce ». Il y a là un problème d’acceptabilité, puisque les familles recomposées recevraient, en valeur absolue, une aide plus importante que les autres. L’idée d’introduire une nouvelle prestation spécifique au deuxième parent en cas de résidence alternée n’a donc pas été retenue.

Il est ainsi proposé de compléter l’article R. 513-1 du code de la sécurité sociale par un

alinéa consacré au cas spécifique de la résidence alternée pour créer la base juridique nécessaire au partage des prestations familiales. Dans cette situation, à défaut d’accord entre les parents et en l’absence de décision de justice ayant statué sur le bénéficiaire des prestations familiales, il serait prévu que chacun d’entre eux ait la qualité d’allocataire.

La mise en œuvre du principe général de partage des prestations familiales soulève

toutefois de délicats problèmes d’équité. En effet, les prestations familiales, dont la liste est

1 Dans le même temps, le Médiateur avait également préconisé le maintien de la majoration pour enfant(s) à charge de l’Indemnité représentative de logement (IRL) au bénéfice des instituteurs divorcés ou séparés assumant la garde partagée de leur(s) enfant(s), due par les municipalités dans l’incapacité de leur proposer un logement. Cette proposition a été traduite récemment par le décret n° 2006-24 du 3 janvier 2006. Ainsi, depuis le 1er février 2006, la majoration d’IRL est désormais accordée à « l’instituteur divorcé ou séparé au domicile duquel la résidence d’au moins un enfant est fixée en alternance ». 2 Le rapport Yahiel préconisait soit l’instauration d’une prestation spécifique sous condition de ressources pour le parent non allocataire en cas de résidence alternée, soit l’élargissement de l’Allocation de soutien familial (ASF) à cette catégorie.

39

fixée à l’article L. 511-1 du code de la sécurité sociale1, sont de natures très différentes, certaines étant soumises à condition de ressources, d’autres étant plafonnées, d’autres encore variant selon le nombre d’enfants considérés comme étant à la charge de l’intéressé. Attribuer la qualité d’allocataire aux deux membres d’un couple séparé introduirait donc de nombreux effets distorsifs et serait susceptible de créer une « prime à la séparation » contraire à l’objectif d’équité recherché. Ces problèmes sont redoublés en cas de recomposition familiale.

Il est donc proposé d’adapter le système prestation par prestation à la situation de

résidence alternée. Pour les allocations familiales, qui ne comportent pour l’instant ni condition de ressources, ni plafonnement, un tel partage est assez aisé à mettre en place au moment de la séparation. Toutefois, il devient plus complexe en cas de recomposition familiale ultérieure. L’examen des trois scénarios de partage présentés en annexe n°7 conduit à privilégier un système de parts , qui correspond le mieux à ces objectifs.

Pour les autres prestations, l’adaptation est plus ou moins aisée selon les conditions

d’attribution. Ainsi, pour les prestations visant à faciliter le recours à un mode de garde extérieur au milieu familial, il serait tout à fait possible d’ouvrir un droit distinct pour les deux parents, au titre du même enfant, avec un plafond total d’aide correspondant à la garde à temps plein de cet enfant. Pour les prestations plus complexes, telles que l’allocation logement, des dispositions spécifiques devront en revanche être mises en place.

3.2 Faciliter l’activité professionnelle des parents dans les meilleures conditions pour l’enfant

3.2.1 Axe 1 : Mieux lutter contre la pauvreté des familles monoparentales

Proposition n°10 Instaurer un véritable accompagnement personnalisé du parent isolé Seule la mise en place d’un accompagnement personnalisé des parents isolés peut

améliorer leur insertion sur le marché du travail, en s’attaquant concrètement aux barrières à l’emploi auxquelles ils se heurtent. Le dispositif de guichet unique mis en place en Angleterre en 1997 (« New Deal for Lone Parents ») afin de prendre en compte l’ensemble des problèmes des familles monoparentales (garde d’enfant, formation, recherche d’emploi) s’est révélé très efficace2, avec plus d’un parent isolé sur deux ayant retrouvé un emploi, soit autant d’enfants sortis de la pauvreté.

Le groupe propose donc de mettre en place un dispositif d’accompagnement ambitieux

qui s’appuierait sur les principes suivants : - une seule entité serait compétente pour tous les aspects de l’insertion professionnelle

du parent isolé : recherche d’emploi, formation mais aussi et surtout garde d’enfant, dans une logique de guichet unique.

- le bénéficiaire se verrait affecter un conseiller d’insertion, qui le suivrait sur l’ensemble de la durée de sa participation au programme.

- une simulation personnalisée des revenus en cas de retour à l’emploi serait systématiquement réalisée, en prenant en compte tous les paramètres des allocataires (nombre d’heures travaillées, impact de l’intéressement, etc.). Cette offre de service s’est révélée particulièrement efficace dans l’expérience anglaise (« better-off simulation ») : elle

1 Article L. 511-1 du code de la sécurité sociale : « Les prestations familiales comprennent : 1º) la prestation d’accueil du jeune enfant; 2º) les allocations familiales; 3º) le complément familial; 4º) l’allocation de logement; 5º) l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé; 6º) l’allocation de soutien familial; 7º) l’allocation de rentrée scolaire; 8º) l’allocation de parent isolé; 9º) l’allocation de présence parentale ». 2 New Deal for Lone Parents: Second Synthesis Report of the National Evaluation, Martin Evans, Jill Eyre, Jane Millar and Sophie Sarre, Centre for Analysis of Social Policy, University of Bath.

40

700

800

900

1 000

1 100

1 200

1 300

1 400

2001 2002 2003 2004 2005 2006(P)

2007(P)

2008(P)

2009(P)

2010(P)

Absence deréforme

Réforme -Hypothèsebasse

Réforme -Hypothèsehaute

permettrait de répondre notamment au manque de lisibilité du dispositif d’intéressement et de rendre plus prévisibles les conséquences financières du retour à l’emploi.

Le groupe propose de confier ce dispositif aux Conseils généraux1 qui gèrent déjà les

services d’insertion offerts aux bénéficiaires du RMI. En outre, ceux-ci pourraient nouer des partenariats avec les communes pour la garde des enfants, sous forme par exemple d’incitations financières à l’accueil des enfants des bénéficiaires du service d’accompagnement2.

Le dispositif s’autofinancerait à moyen terme. L’une des principales difficultés dans la

mise en œuvre de cette proposition serait le transfert de charges qu’il opère à destination des départements, la décentralisation du RMI de 2004 ayant déjà donné lieu à d’importantes contestations de ce point de vue. La simulation de coût réalisée (graphique ci-dessous et annexe n°1) montre néanmoins que la réforme devrait s’autofinancer grâce à l’augmentation du taux d’activité des bénéficiaires après financement du coût de la transition, supporté les deux années suivant la mise en place du service. Ainsi la courbe rouge montre la projection continue des coûts de l’allocation en l’absence de réforme3. Ils atteindraient plus de 1,3 Mds € en 2010. En hypothèse haute (45% des allocataires retrouvent un emploi à mi-temps en 2010), le coût global du dispositif s’élèverait à 1,15 Mds € et générerait ainsi près de 180 M € d’économies en année pleine (courbe verte). Cette économie serait de près de 40 millions en hypothèse basse (25% des allocataires occupent un emploi à mi-temps en 2010 – courbe bleue).

Coûts comparés de la réforme et de l’absence de réforme (M€)

La réforme pourrait être déployée progressivement, par l’adoption d’une démarche

expérimentale, en commençant par les départements volontaires ayant le mieux appréhendé la fonction insertion du RMI. Son évaluation avant une éventuelle généralisation pourra être effectuée au moyen d’indicateurs tels que le taux de personnes passées par le service ayant pu trouver un emploi, ou le nombre total de personnes ayant pu en bénéficier. En outre, si la mesure s’avère concluante, le bénéfice de celle-ci pourrait être étendu à d’autres populations, comme bien sûr les bénéficiaires du RMI ou encore les femmes cherchant à se réinsérer sur le marché du travail après un arrêt d’activité prolongé pour l’éducation de ses enfants.

1 C’est également la proposition des sénateurs Michel Mercier et Henri de Raincourt, par ailleurs présidents de Conseils généraux dans leur rapport au Premier Ministre Plus de droits, plus de devoirs pour les bénéficiaires des minima sociaux, décembre 2005. 2 la logique étant pour les conseils généraux que la somme investie dans la garde d’enfants aboutisse à une économie sur le montant d’allocations versées, du fait de revenus d’activité plus importants à court terme. L’économie de moyen/long terme se situant elle sur une moindre proportion de cette population basculant dans le RMI. 3 Chiffres DREES.

41

Proposition n°11 Fusionner l’Allocation parent isolé (API longue) dans le RMI Le groupe propose de supprimer progressivement l’API longue 1 en orientant les

nouveaux demandeurs vers le RMI. En tant que parent isolé, ils bénéficieraient du service personnalisé d’aide à l’insertion préconisé à la proposition n°10. Cette mesure aurait l’avantage de fixer un objectif d’insertion au parent isolé, dimension que ne revêt pas l’API.

Malgré la perte de revenu apparente que ce transfert impliquerait (-85 € par mois pour

une mère isolée avec un enfant), le groupe préconise de ne pas créer de barème spécifique « parent isolé avec enfant de moins de 3 ans » au sein du RMI, et ce pour au moins deux raisons. D’une part, le statut d’allocataire du RMI procure de nombreux avantages complémentaires tels que l’abonnement téléphonique social, la « prime de Noël », ou des réductions pour les transports publics qui font déjà préférer le RMI à la moitié des personnes pouvant prétendre à l’API2. D’autre part, le différentiel d’allocation serait plus que compensé, en nature, par l’offre de garde et de formation proposée par le nouveau service d’accompagnement (proposition n°10).

3.2.2 Axe 2 : Améliorer la conciliation entre temps professionnel et temps familial

La création d’un service public de la petite enfance fait aujourd’hui l’objet de

nombreuses réflexions. Ce nouveau service public pourrait présenter deux avantages majeurs : d’une part, il permettrait d’assurer une direction d’ensemble et une mise en réseau des différents acteurs de la garde ; d’autre part et surtout, il viserait à garantir une place en accueil collectif ou individuel à tout parent en faisant la demande, comme par exemple au Danemark, où 70% des enfants de zéro à trois ans disposent d’une place en mode de garde professionnel.

Souhaitable à terme, la mise en place du service public de la petite enfance nécessite au

préalable un nouvel effort d’augmentation de l’offre de garde, faute de quoi le « droit à la garde » qu’il implique d’ouvrir serait dans les faits dénué de toute substance.

Proposition n°12 Poursuivre l’augmentation de l’offre de garde des jeunes enfants

Afin de pouvoir garantir à terme une place disponible à tout parent qui le souhaite, le

groupe propose de fixer un objectif de capacité d’accueil de 60% des enfants d’ici à 10 ans3. Une fois cet objectif atteint, l’effort pourrait être éventuellement prolongé en fonction d’une analyse plus précise des besoins, avec à l’horizon de 15 ans une cible de 70% d’enfants disposant de modes de garde professionnels et la mise en place du service public de la petite enfance.

Le nombre de places à créer en modes de garde professionnels d’ici 2015 est de 278 000

(cf. annexe n° 1), soit une augmentation de la capacité de garde de +31%. Ces places nouvelles se composeraient pour moitié de places en accueil collectif (notamment en crèches d’entreprise) et pour moitié de places chez des assistantes maternelles4. Elles seraient également soumises à la modulation mise en œuvre par la CNAF pour réduire les inégalités géographiques de l’offre.

1 Cette proposition de fusion ne concerne pas l’API dite « courte » versée au moment de la rupture des parents, pour un an, quel que soit l’âge de l’enfant (20% des allocataires), qui continuerait à exister sous sa forme actuelle. 2 Rapport d’activité 2005-2006 de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes du Sénat. 3 Cet objectif est également celui retenu par le rapport de la commission « Familles, vulnérabilité, pauvreté » présidée par Martin Hirsch, La nouvelle équation sociale – Au possible nous sommes tenus, 2005. 4 A cet égard, il convient de signaler que l’impact du nouveau statut des assistantes maternelles devra faire l’objet d’une évaluation rigoureuse, pour prévoir le cas échéant, des aménagements supplémentaires.

42

L’effort actuellement mené pour augmenter l’offre de garde serait significativement prolongé :

Le coût de cette mesure peut être estimé à 2,9 Mds € d’investissements et 2,1 Mds € de

fonctionnement annuel (cf annexe n °1), hors partie restant à charge pour les familles et les entreprises (0,7 Mds €). Cet effort doit être étalé dans le temps (10 ans) afin de faciliter son financement et de permettre le recrutement et la formation des professionnels nécessaires (74 000 personnes environ). Il représenterait environ 125 M€ la première année et augmenterait progressivement pour atteindre 3,3 Mds € la dernière année. La charge financière, conformément aux ratios utilisés actuellement, serait répartie principalement entre la CNAF (51%) et les collectivités locales (35%).

Proposition n°13 Réformer le congé parental pour inciter à une meilleure répartition des rôles entre les parents et encourager le retour à l’emploi des mères

Le groupe propose de réformer le congé parental dans un double objectif d’incitation à

l’implication des pères et d’encouragement au retour à l’emploi des mères. Cette réforme implique trois changements majeurs par rapport au dispositif actuellement en vigueur :

- un raccourcissement significatif de la durée du congé (de 12 mois-3 ans maximum

aujourd’hui à 10-12 mois dans le scénario proposé). - une revalorisation importante de son indemnisation, désormais proportionnelle au

revenu, avec un taux de remplacement élevé (80%) et un plafond d’indemnisation haut (jusqu’à 2 400 €1) couvrant 85% des salariés.

- une incitation forte à l’implication du second parent, qui conditionne l’octroi de 2 mois supplémentaires de congé.

1 Le niveau de référence du revenu mensuel net maximum (3 000 €) correspond au salaire net mensuel moyen du 9ème décile des salariés, permettant ainsi à environ 85% des salariés de bénéficier de ce dispositif à taux plein (soit 80% de leur salaire antérieur).

Evolution du nombre de places en établissements d'accueil collectif et du nombre d'assistantes maternelles non permanentes agréées

100 000

200 000

300 000

400 000

500 000

600 00019

92

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

Assistantes maternelles -Evolution proposée

Assistantes maternelles -Evolution prévue

Assistantes maternelles -places existantes

Accueil collectif - placesnouvelles proposées

Accueil collectif - placesnouvelles déjà prévues

Accueil collectif - placesexistantes

43

La réforme du congé parental : tableau comparatif Dispositif actuel de base Depuis 1er juillet

2006 Dispositif proposé

Conditions pour le 1er enfant

à partir du 2ème

enfant à partir du 3ème

enfant, sur volontariatA partir du 2nd enfant

Durée 6 mois 1 à 3 ans 1 an De 10 à 12 mois

Encouragement au partage entre les

deux parents Non Non Non

Incitation au partage : le congé est de 10 mois maximum pour un seul parent et de 12 mois si le second parent prend un minimum de 2 mois.

Indemnisation (avec arrêt complet)

520 € 520 € 750€ 80% du revenu mensuel net antérieur plafonné à 3000 €, soit 2400 €

maximum Le coût de cette réforme peut être estimé entre 475 et 775 M€ par an (cf. annexe n°1). En

hypothèse basse, on peut prévoir une augmentation du nombre de bénéficiaires de +20% (reprenant ainsi le scénario retenu pour la mise en œuvre de l’expérimentation mise en place au 1er juillet 2006). En hypothèse haute, le caractère fortement incitatif du taux de remplacement prévu conduit à envisager une augmentation de 40% des bénéficiaires.

La mise en œuvre de cette réforme pourrait être progressive : le nouveau dispositif

prolongerait le dispositif entré en vigueur au 1er juillet 2006 en le revalorisant et l’étendant au deuxième enfant. Comme ce dernier, il pourrait coexister avec le dispositif actuel de base, en restant optionnel pendant les 4 premières années, afin de faire l’objet d’une évaluation. A l’issue de celle-ci, il pourra être décidé soit de généraliser la réforme en éteignant progressivement le congé parental actuel, soit de maintenir un congé parental « à option » en faisant perdurer les deux dispositifs.

Proposition n°14 Sensibiliser les entreprises en faisant apparaître le « coût de la non conciliation » entre vie familiale et vie professionnelle

Il n’apparaît pas nécessaire d’introduire dans l’immédiat de nouveaux dispositifs

incitant à une plus grande implication des entreprises en matière de conciliation, en raison des nombreuses mesures adoptées récemment et des travaux actuellement menés pour l’application de ces mesures par les entreprises et par les partenaires sociaux.

Toutefois, le groupe propose de sensibiliser davantage les entreprises en chiffrant le coût induit par les problèmes de conciliation, tant pour les entreprises que pour la collectivité (absentéisme, retrait du marché du travail, difficultés à y revenir, problèmes de santé en France). Un accent particulier pourrait être mis sur l’impact des horaires irréguliers, courants dans certains secteurs (commerce de grande distribution et restauration par exemple). Des comparaisons entre entreprises pratiquant une politique de conciliation et entreprises en étant dépourvues seraient utiles pour identifier et promouvoir les meilleurs pratiques en ce domaine.

Plusieurs études de ce type réalisées au Canada1 ont permis de faire apparaître un impact significatif, le coût des problèmes de conciliation étant évalué à 14 Mds$ (9 Mds€) par an en soins de santé et à 2,7 Mds $ (1,8 Mds €) en absentéisme pour les entreprises.

L’étude pourrait être inscrite au programme de la direction de la recherche, de l’évaluation, des études et des statistiques (ministère de la santé et des solidarités) et de la Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement) et s’appuyer sur l’enquête annuelle « emploi » de l’INSEE.

1 Duxbury, Johson-Karen et Higgins « Un examen des répercussions et des coûts engendrés par le conflit entre la vie professionnelle et la vie personnelle au Canada », 1999 et « Examen du conflit entre le travail et la vie personnelle et des contraintes qu’il exerce sur le système de santé canadien », 2004.

44

3.3 Harmoniser et rendre plus lisibles les règles de la filiation 3.3.1 Axe 1 : Mettre en cohérence les règles de constitution de la filiation

La mise en cohérence des règles de constitution de la filiation entre adoption et assistance médicale à la procréation (AMP) ouvre une série de questions difficiles. La logique posée par l’égalité des filiations remet en effet profondément en cause les équilibres actuels, tant en ce qui concerne l’adoption que l’AMP.

Ainsi, d’une part, l’ouverture d’un droit à l’adoption conjointe pour les couples non

mariés, légitime dans son principe, ne peut manquer d’ouvrir la question de l’homoparentalité.

D’autre part, l’existence d’un droit à l’adoption pour les célibataires pose la question de

l’encadrement de l’AMP : pourquoi refuser à une femme célibataire de recourir à la technique médicale alors qu’il lui est possible d’adopter ? Mais, là encore, la question de l’homoparentalité se trouverait posée.

Proposition n°15 Ouvrir l’adoption aux couples non mariés

Le groupe propose d’ouvrir la procédure d’adoption plénière aux couples non mariés,

afin de mettre le droit de l’adoption en cohérence avec la consécration du principe de l’égalité des filiations effectuée par l’ordonnance du 4 juillet 2005.

Il convient toutefois de signaler que la mise en œuvre de cette proposition se heurte à

une difficulté juridique : l’ajout des partenaires d’un pacte civil de solidarité et des concubins à l’article 343 du code civil qui réserve l’adoption conjointe aux couples mariés entraîne, si aucune précision supplémentaire n’est apportée, l’ouverture d’un droit à la filiation conjointe pour les couples homosexuels.

L’introduction d’une mention excluant les couples de même sexe poserait de délicats

problèmes au regard de la hiérarchie des normes. Certes la jurisprudence du Conseil constitutionnel comme celle de la Cour européenne des droits de l’homme attestent qu’il est loisible au législateur d’établir, sans méconnaître les principes d’égalité ou de non discrimination, des règles différentes dès lors que les situations envisagées sont elles-mêmes différentes. Toutefois, une exclusion des homosexuels, dans la mesure où elle reviendrait à leur interdire l’adoption seulement lorsqu’ils sont en couple (l’adoption en tant que célibataires leur restant ouverte) serait susceptible d’être considérée comme contraire au principe d’égalité.

Le groupe estime dès lors que la proposition d’ouverture de l’adoption plénière aux

couples non mariés doit être examinée par le législateur à l’issue d’un débat politique sur l’ouverture de la filiation adoptive aux couples de même sexe (cf. proposition n°21). S’il a acquis, lors de ses travaux, la conviction que la parenté homosexuelle n’est pas contraire à l’intérêt de l’enfant, il estime qu’il ne lui appartient toutefois pas de préempter un sujet touchant à l’ordre symbolique de la filiation.

Rédaction actuelle de l’article 343 du code civil L'adoption peut être demandée par deux époux non séparés de corps, mariés depuis plus de deux ans ou âgés l'un

et l'autre de plus de vingt-huit ans. Rédaction proposée si un débat national concluait à l’opportunité d’ouvrir un droit à l’adoption conjointe pour

les homosexuels L'adoption peut être demandée par deux époux non séparés de corps, deux partenaires d’un pacte civil de

solidarité ou deux concubins. Les membres du couple doivent être en mesure d’apporter la preuve d’une vie commune d’au moins deux ans ou être âgés l'un et l'autre de plus de vingt-huit ans.

Dans ce cas, l’ensemble du chapitre Ier du titre VIII du code civil, consacré à l’adoption plénière, devrait faire

l’objet d’une actualisation correspondant à la nouvelle rédaction de l’article 343. Cette adaptation concernerait notamment les articles 343-1, 343-2, 344, 345-1, 346, 357, 370-3. Par ailleurs, une adaptation serait également nécessaire à l’article L.311-21 du code civil, relatif aux règles d’établissement du nom de famille.

45

Proposition n°16 Assouplir le régime de l’adoption simple Il est proposé de modifier l’article 365 du code civil pour prévoir la possibilité pour tous

les couples, quel que soit leur statut conjugal, de demander au juge une adoption simple avec partage de l’autorité parentale. Rémanence de la distinction entre filiations légitime et naturelle, l’adoption simple entraîne un transfert total de l’autorité parentale vers l’adoptant, sauf dans le cadre du mariage, ce qui constitue une restriction devenue inutile en raison des évolutions de la jurisprudence. Celle-ci permet en effet, dans un deuxième temps, de procéder à une délégation d’autorité parentale telle que prévue par la loi du 4 mars 2002 pour restaurer l’autorité parentale du parent biologique. Dès lors, il apparaît souhaitable de réunir les deux étapes permettant actuellement aux couples non mariés de parvenir à une adoption simple avec partage de l’autorité parentale.

Ajout proposé au premier alinéa de l’article 365 du code civil L'adoptant est seul investi à l'égard de l'adopté de tous les droits d'autorité parentale, inclus celui de consentir au

mariage de l'adopté, à moins qu'il ne soit le conjoint, partenaire d’un pacte civil de solidarité, ou concubin du père ou de la mère de l'adopté ; dans ce cas, l'adoptant a l'autorité parentale concurremment avec son conjoint, partenaire d’un pacte civil de solidarité ou concubin, lequel en conserve seul l'exercice, sous réserve d'une déclaration conjointe avec l'adoptant devant le greffier en chef du tribunal de grande instance aux fins d'un exercice en commun de cette autorité.

Les dispositions de l’article 363 relatives aux effets de l’adoption simple sur le nom de famille de l’enfant

devraient faire l’objet d’une modification comparable.

Proposition n°17 Etablir des actes de naissance harmonisés et neutres au regard des différents modes de constitution de la filiation

Il est proposé d’établir une nouvelle rédaction des actes de naissance, afin de garantir

leur neutralité au regard des différents modes de constitution de la filiation. Actuellement, ceux-ci comportent la mention « né(e) de », ce qui, notamment dans le cas de l’adoption, se trouve en contradiction avec la réalité. Cette nouvelle rédaction aurait pour effet d’établir de façon indifférenciée la filiation de tous les enfants, sans qu’il puisse être possible de distinguer son mode initial de création. L’inscription sur les registres d’état civil, moment de la cristallisation juridique du statut de l’individu dans la société, reconnaîtrait ainsi, jusque dans les mots, parenté sociale et filiation biologique comme deux voies égales de constitution des liens de filiation.

D’un point de vue juridique, cette proposition prendrait la forme d’un arrêté harmonisant au niveau national les règles d’établissement de l’acte de naissance. A l’heure actuelle, il n’existe en effet aucun texte contraignant, seules s’imposant les mentions rendues obligatoires par l’article 57 du code civil1. Les officiers d’état civil se sont fondés principalement sur l’instruction générale du 21 septembre 1955 (refondue le 11 mai 1999), dont une modification majeure est intervenue avec la circulaire du ministre de la Justice en date du 30 juin 2006. Celle-ci, tout en recommandant un nouveau modèle d’acte de naissance plus neutre (comprenant les simples mentions « père » et « mère » au lieu de « né(e) de»), n’a pas de valeur contraignante et risque de ce fait de faire l’objet d’une application inégale sur le territoire. Le recours à un arrêté qui reprendrait le modèle préconisé, résoudrait ce problème.

1 L’article 57 prévoit principalement : le jour, l’heure et le lieu de naissance, le sexe de l’enfant, ses nom et prénoms, ainsi que l’identité de ses parents.

46

3.3.2 Axe 2 : Renforcer la protection des enfants vivant dans un contexte homoparental

Les questions posées par l’homoparentalité doivent faire l’objet d’une réponse claire,

parce que les situations d’incertitude ou d’insécurité juridique sont toujours dommageables, mais également nuancée, parce que l’homoparentalité recouvre une série de situations et de débats de nature distincte. Plusieurs considérations de principe ont ainsi guidé les propositions retenues.

Tout d’abord, l’idée d’aménager des régimes juridiques spécifiques pour les homosexuels

a été écartée. Il a ainsi été posé que, dans le cas où des réformes devaient être suggérées pour les familles homoparentales, elles devraient prendre la forme d’un élargissement des dispositions prévues pour les autres parents. Motivée par des considérations de principe, cette position rejoint également le souci de ne pas compliquer encore le droit de la famille, auquel l’objectif de clarté et d’intelligibilité de la loi doit s’appliquer pleinement.

Ensuite, deux questions ont été soigneusement distinguées : celle de la place du « parent

social » d’une part, et celle de l’ouverture d’un droit à la filiation d’autre part. Ces deux questions n’impliquent ni la même démarche, ni la même réponse. Dans le premier cas en effet, des solutions pragmatiques peuvent être apportées, par l’intermédiaire des possibilités juridiques aménageant la place des tiers auprès des enfants. Dans le second cas en revanche, le problème soulevé n’est pas simplement pratique, mais également symbolique : loin de ne concerner qu’une part réduite de la population, il interroge tout citoyen sur une question de principe. Le groupe estime qu’à cet égard, aucune décision ne saurait faire l’économie d’un débat politique, précédé d’une mise au point claire et objective sur la réalité de l’homoparentalité et sur ses conséquences éventuelles pour l’enfant.

Enfin, le groupe a volontairement réduit le périmètre de ses propositions à la seule

question de la protection des intérêts de l’enfant, sans considérer celle de l’égalité des droits entre adultes. Il n’a, pour cette raison, pas inclus le mariage homosexuel dans le champ de ses propositions. Toutefois, il a acquis la conviction que, du point de vue de l’intérêt de l’enfant, rien ne s’opposerait à l’ouverture du mariage aux homosexuels, et qu’une telle réforme constituerait au contraire une prémisse salutaire à la mise en cohérence des modes de constitution de la filiation, ainsi qu’une avancée significative sur le terrain de l’égalité des droits entre adultes.

Proposition n°18 Consacrer la place du parent social auprès de l’enfant

En fonction des principes qu’il a retenus pour aborder la question de l’homoparentalité,

le groupe propose de faire bénéficier les familles homoparentales de l’intégralité des mesures proposées concernant la place des tiers auprès des enfants :

- simplification de la délégation d’autorité parentale. - révision des règles de saisine du juge et de tutelle. - aménagement de la fiscalité des successions. Ces aménagements permettront d’assurer au mieux la protection de l’intérêt des enfants

grandissant dans une famille homoparentale, tout en prévoyant l’intervention du juge pour les décisions les plus importantes. Sur le plan opérationnel, ces orientations sont d’ores et déjà comprises dans les propositions n°6, 7 et 8, qui ne prennent pas en compte l’orientation sexuelle ou le sexe des tiers concernés.

47

Proposition n°19 Ouvrir l’adoption simple aux couples de même sexe Aux frontières entre la filiation et l’exercice de l’autorité parentale, puisqu’elle constitue une

sorte d’exception au principe de l’exclusivité des filiations, l’adoption simple peut permettre de répondre à un encadrement juridique accru des configurations homoparentales sans pour autant bouleverser le droit de la filiation dans son ensemble.

Le groupe propose ainsi de ne pas prévoir de restriction excluant les couples homosexuels de la réforme de l’adoption simple qu’il suggère d’effectuer. Concrètement, cela implique de maintenir une rédaction de l’article 365 qui ne prenne pas en considération l’orientation sexuelle ou le sexe des demandeurs, telle que celle suggérée à la proposition n°16. Dans le cadre d’une demande d’adoption simple avec partage de l’autorité parentale entre deux personnes de même sexe, il reviendrait ainsi au juge aux affaires familiales de déterminer si cette solution est susceptible de mieux protéger l’intérêt de l’enfant.

Proposition n°20 Permettre un débat éclairé sur l’ouverture d’une filiation conjointe pour les couples de même sexe

L’homoparentalité reste mal connue en France, d’un point de vue statistique comme

scientifique. Pour permettre au débat public de se fonder sur des bases clarifiées, il semble nécessaire au préalable d’évaluer de manière scientifique la validité des conclusions ressortant des études consacrées aux conséquences pour l’enfant d’une configuration homoparentale.

Le groupe propose ainsi de mettre sur pied un groupe de travail interdisciplinaire (qui pourrait notamment comprendre des démographes, des statisticiens, des pédopsychiatres, des psychologues, des sociologues et des anthropologues) dont le mandat serait exclusivement limité à cette question préalable. Il ne s’agirait pas de demander au groupe de travail de se prononcer pour ou contre l’homoparentalité, mais de réunir et de produire les données objectives nécessaires au choix politique.

3.3.2. Axe 3: Donner à l’enfant de plus grandes possibilités d’accès à ses origines biologiques

Le groupe de travail a acquis la conviction qu’il est dans l’intérêt de l’enfant de pouvoir accéder davantage à « la vérité de ses origines ». La reconnaissance du fait biologique de la filiation apparaît en effet compatible avec l’affirmation d’un droit de la filiation davantage ancré dans « l’engagement à être parent » : les enfants adoptés ou issus d’une AMP peuvent développer une relation de filiation d’autant plus sereine que celle-ci n’occulte pas leurs origines.

Proposition n°21 Remplacer l’accouchement « sous X » par un accouchement dans le secret

Le groupe de travail estime que le secret de l’accouchement a vocation à être protégé

temporairement, et non définitivement, par la loi. En effet, la capacité de l’accouchement « sous X » à prévenir l’infanticide ou les abandons précaires ne semble pas établie, hors cas exceptionnels (cf. annexe n°9). En outre, l’anonymat ne soustrait les femmes au stigmate social de l’abandon qu’en organisant l’effacement juridique de leur accouchement. Il tend ainsi à les enfermer définitivement dans le déni social de leur grossesse, pour mieux préserver « l’honneur des familles ». A l’inverse, si elle n’est que temporaire, la protection du secret ouvre la voie d’un droit à l’accès aux origines personnelles permettant aux enfants abandonnés de « se dégager des figures procréatrices stigmatisées » 1.

1 Jacqueline Rubelin-Devichi, table ronde sur l’accès aux origines du 16 novembre 2005 mission d’information sur la famille et les droits des enfants de l’Assemblée nationale.

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En conséquence, le groupe de travail propose de donner progressivement le droit à l’enfant « né dans le secret » d’accéder à l’identité de sa mère de naissance à partir de sa majorité. Il s’agit de prolonger les avancées de la loi du 22 janvier 2002 (article 222-6 du code de l’action sociale et des familles) en la modifiant sur deux points.

Dans un premier temps, le recueil de l’identité1 lors de l’« accouchement dans le secret » serait rendu obligatoire. L’identité serait conservée dans une enveloppe cachetée et conservée au CNAOP2. Cette réforme aurait pour objet de supprimer les « dossiers vides », qui rendent impossible tout accès ultérieur aux origines. Ne modifiant pas le principe du consentement à la levée du secret posé par la loi de 2002, elle pourrait être mise en œuvre rapidement.

Dans un deuxième temps 3 , la levée du secret pourrait être réorganisée. Elle serait accordée de droit, uniquement sur requête de l’enfant ayant atteint l’âge de 18 ans4. Cependant, la femme, contactée par le CNAOP, aurait la possibilité de refuser deux demandes successives de levée du secret. Ces requêtes devraient être réalisées avec au moins un an d’intervalle. Ce délai est de nature à permettre à la femme de se préparer à une éventuelle rencontre et au CNAOP de jouer son rôle de médiation. Par ailleurs, les dispositions du code civil n’obligeant pas à faire figurer le nom des parents dans l’acte de naissance (article 57) et interdisant la recherche de maternité en cas de demande de secret de l’accouchement (article 341) seraient maintenues. L’enfant et la femme continueraient, de la sorte, à être protégés contre l’établissement d’une filiation non voulue.

La réforme n’aurait pas d’effet rétroactif, dans la mesure où l’État ne saurait revenir

unilatéralement sur la protection de l’identité qu’il a accordée lors de l’accouchement. De plus, le groupe préconise la suppression de la possibilité actuellement offerte aux représentants légaux des enfants de former une demande d’accès aux origines, considérant que cette recherche relève avant tout d’une démarche personnelle qui devrait être réservée à l’enfant5 . Il lui apparaît préférable de réserver, hors situations exceptionnelles, la recherche des origines aux enfants devenus adultes, comme le CNAOP le propose6.

Proposition n°22 Développer les moyens du CNAOP pour améliorer l’accès effectif aux origines

Il convient de donner au CNAOP les moyens d’assurer sa mission d’investigation et de médiation afin d’augmenter les cas de levée du secret. A cet égard, le groupe préconise :

- d’augmenter les effectifs du CNAOP, en faisant passer le nombre de chargés de mission de 4 à 7 et le nombre d’assistants de 3 à 4 afin de permettre un délai de traitement raisonnable du stock de dossiers en instance (1 077 en juin 2006)7. Cette mesure apparaît indispensable pour assurer une qualité de service à la hauteur des enjeux humains des démarches d’accès aux origines.

1 Au moyen d’une photocopie d’une pièce identifiante pour éviter, dans la mesure du possible, les falsifications. 2 Les femmes arrivant à la maternité en ayant « oublié » ou « perdu leurs papiers », seraient, évidemment, accueillies à l’égal de toute parturiente. Le personnel soignant serait néanmoins chargé de saisir les agents référents du CNAOP pour tenter de recueillir son identité. Au cas où cela ne serait pas matériellement possible, il en serait fait mention dans le dossier de l’enfant détenu par les services de l’aide sociale à l’enfance, afin que cet anonymat de fait ne soit pas protégé par un secret organisé par la loi. 3 Soit dès que le principe d’accès aux origines sera suffisamment inscrit dans les mœurs pour que l’anonymat ne soit plus considéré comme une protection indispensable de la femme sollicitant le secret de l’accouchement. 4 Une exception à cette limite d’âge pourrait être prévue dans le cas où l’enfant souffre d’un grave problème médical. 5 Proposition du rapport d’activité 2004-2005 du CNAOP, p. 27. 6 Rapport d’activité du CNAOP 2005-2006, p. 26. 7 En 2005, le secrétariat général a été en mesure de « traiter » 597 dossiers, soit près de 150 par chargé de mission.

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- de transformer le CNAOP en groupement d’intérêt public, afin de lui conférer la personnalité juridique et l’autonomie budgétaire. L’absence de ligne budgétaire propre et de gestion autonome de ses effectifs s’est en effet avérée source de dysfonctionnements importants1.

- d’autoriser par la loi le CNAOP à accéder aux registres d’état civil et fichiers des actes de naissance de l’INSEE.

Proposition n°23 Ouvrir une entrée « donneur connu » pour l’insémination artificielle avec donneur

Le groupe de travail estime que le régime d’anonymat du donneur doit rester ouvert aux couples qui ont recours à l’assistance médicale à la procréation. En effet, le modèle de vraisemblance biologique instauré par la loi bioéthique de 1994 est encore en mesure de fournir un cadre protecteur à la filiation issue de l’IAD. Le secret peut permettre au père de vivre pleinement sa paternité en le préservant du stigmate social qui attribue l’infertilité biologique à un défaut de virilité. Dans un contexte social où le modèle généalogique de la filiation reste prédominant, assumer ouvertement que l’infertilité ne constitue pas une « infirmité parentale » doit pouvoir relever d’un choix pleinement assumé2. Par ailleurs, l’anonymat du donneur de gamètes n’a pas la même signification que l’anonymat de l’accouchement « sous X ». Alors que l’anonymat de la parturition renvoie l’enfant à l’incomplétude de son « identité narrative » liée au traumatisme de l’abandon, l’anonymat du don lui permet d’inscrire son origine à la fois dans le désir d’enfant de ses parents et dans l’acte libre et gratuit du donneur. Enfin, l’enquête de Jean-Loup Clément3, tend à montrer que les enfants issus d’une IAD informés des conditions de leur conception considèrent le principe d’anonymat comme un moyen de protéger leur famille du fantasme d’une filiation possible avec le donneur.

Cependant, le groupe préconise d’ouvrir une entrée « donneur connu » à l’insémination artificielle. En effet, l’anonymat génère un secret qui peut porter préjudice à la qualité de la relation de filiation. Comme le note le Conseil consultatif national d’éthique dans son avis n°90 : « lorsqu’il s’accompagne de conduites d’évitement et de comportements de fuite qui mettent les enfants sur la voie de ce qu’on leur cache, (…) le secret peut devenir déstabilisant, voire déstructurant (…). La perception d’un secret par ces enfants peut alors s’accompagner de la perception d’une honte sur leurs conditions de naissance, risquant d’induire une perte de confiance dans l’adulte ». La limite entre le non-dit qui protège l’enfant et le mensonge qui le trompe est parfois ténue. C’est pourquoi, le groupe estime important qu’un cadre juridique appuie et encadre le souci de transparence des couples souhaitant ne pas cacher à l’enfant le mode de procréation qui l’a fait naître. A cet effet, il préconise l’ouverture d’un « guichet donneur connu »4 permettant à l’enfant ayant atteint l’âge de 18 ans d’accéder à l’identité du donneur. Sous réserve du consentement de celui-ci, une rencontre pourrait être organisée par l’intermédiaire du CNAOP (à qui serait confiée la banque d’information). L’article 311-19 du code civil interdisant l’établissement d’un lien de filiation entre l’auteur du don et l’enfant serait maintenu. Contrairement à ce qui est parfois avancé, l’ouverture d’une entrée « donneur connu » ne devrait pas tarir l’offre de don, dans la mesure où elle ne contraint pas tous les donneurs à révéler leur identité5.

1 Cf. par exemple les difficultés de recrutement. 2 Comme en témoigne le fait que 85% des familles ne révèleraient pas à leur enfant leur mode de création (chiffre avancé par Laure Camborieux, lors de la table ronde du 9 novembre 2005 de la mission d’information sur la famille et les droits des enfants de l’Assemblée nationale). 3 cf. les témoignages recueillis par Jean-Loup Clément et publiés dans Mon père, c’est mon père. L’histoire singulière des enfants conçus pas Insémination artificielle avec donneur, L’Harmattan, 2006. 4 Le donneur ne serait « connu » que dans la mesure où l’enfant pourrait connaître son identité à sa majorité. Il ne serait pas pour autant un « donneur choisi » par le couple parental. 5 Les études internationales suggèrent que la suppression de l’anonymat de l’IAD tend à diminuer l’offre de gamètes dans un premier temps. Cependant, celle-ci se rétablit par la suite. Cf. par exemple, pour l’expérience suédoise, A.

50

Proposition n°24 Donner à l’enfant accès à des informations non identifiantes sur le donneur

Le groupe de travail propose de donner à l’enfant issu d’une IAD devenu majeur la

possibilité d’accéder à des informations non identifiantes sur le donneur. Celles-ci seraient tout d’abord constituées des caractéristiques actuellement recueillies pour effectuer l’appariement. Il s’agit des caractéristiques morphologiques (taille, poids, couleurs des yeux et des cheveux) et médicales. A l’avenir, le donneur pourrait confier au Centre d’étude et de conservation des œufs et du sperme (CECOS) quelques informations non identifiantes sur sa situation familiale et professionnelle, ainsi que sur ses motivations. Ces informations seraient de nature à permettre aux enfants issus d’IAD qui en éprouvent le besoin de reconstituer leurs origines, tant en termes de « traçabilité biologique » que d’histoire personnelle.

Les propositions n°23 et 24 rapprocheraient la législation française des normes en vigueur dans la plupart des pays occidentaux en matière d’accès aux origines1.

*

* *

CONCLUSION Comme sa lettre de mission l’y invitait, le groupe a centré ses réflexions et ses propositions

sur les conséquences pour l’enfant du développement des nouveaux modèles familiaux, en prenant position sur des sujets faisant parfois l’objet de vives controverses.

Au cours de ses travaux, il a acquis la conviction que le constat alarmiste d’une « crise de la

famille » dont les effets seraient dévastateurs pour les enfants n’est pas de mise. Si la famille a changé, elle reste, par-delà les formes nouvelles ou atypiques qu’elle peut prendre, le cadre privilégié d’épanouissement de l’enfant.

Il reste que ces transformations nécessitent d’être accompagnées afin de renforcer les

responsabilités parentales, d’améliorer les nouvelles conditions de vie des familles et d’assurer à l’enfant une place et un statut qui garantissent au mieux sa protection, dans toutes les situations.

En dernière analyse, si le groupe est convaincu que ces objectifs peuvent faire l’objet d’un

large consensus, il reste que leur mise en œuvre effective soulève des débats de société majeurs sur lesquels la décision ne saurait appartenir qu’au politique.

Lalos., K. Daniels, C. Gottlieb and O. Lalos, « Recruitment and motivation of semen providers in Sweden », Human Reproduction, vol. 18, n° 1, 2003, pp. 212-216. 1 La législation de la plupart des pays occidentaux ménage généralement certaines possibilités d’accès aux origines. L’Allemagne, l’Autriche, la Norvège, le Royaume-Uni, la Suède, la Suisse, certains États d’Australie et des États-Unis (entre autres) organisent, parfois depuis peu de temps, l’accès à des données identifiantes sur les donneurs. A l’inverse, l’anonymat est garanti dans un nombre restreint de pays. Il l’est strictement au Danemark. La législation italienne apparaît depuis 2004 comme étant la plus restrictive d’Europe dans la mesure où elle n’autorise pas l’Insémination artificielle avec donneur (IAD).

1

ANNEXES

2

LISTE DES ANNEXES 1 - Chiffrage des mesures proposées

2 - Pistes de financement des mesures proposées

3 - Principaux dispositifs de congés liés aux enfants en Europe

4 - Tables rondes organisées par le groupe

5 - Etat de la recherche sur l’homoparentalité

6 - Dispositions légales concernant l’homoparentalité à l’étranger

7 - Le partage des prestations familiales en cas de résidence alternée (proposition n°10)

8 - Les principales conventions internationales relatives aux droits de l’enfant

9 - L’accouchement « sous X » est-il une nécessité vitale pour certaines femmes ?

10 - Elaboration d’un barème de fixation de la pension alimentaire (proposition n° 3)

3

1. Les mesures proposées représentent environ 3 Md€ de dépenses publiques annuelles :

N° Intitulé de la proposition Montant annuel 4 Confier une partie du contentieux familial aux juges de

proximité 0,725 M€

8 Adapter la fiscalité des successions aux familles recomposées

71 M€

22 Développer les moyens à disposition du CNAOP pour améliorer l’accès effectif aux origines

0,12 M€

12 Poursuivre l’augmentation de l’offre de garde des jeunes enfants

2,4 Md€ environ de dépenses publiques

13 Réformer le congé parental pour inciter à une meilleure répartition des rôles entre les parents et encourager le retour à l’emploi des mères

475 M€ (hypothèse basse) 775 M€ (hypothèse haute)

10 Instituer un véritable accompagnement personnalisé du parent isolé

11 Fusionner l’Allocation parent isolé (API longue) dans le Revenu Minimum d’Insertion (RMI)

Mesures autofinancées à terme

Coût total De 2,9 à 3, 2 Md€ Les autres propositions du rapport n’entraînent aucun coût direct supplémentaire. 2. Détail du chiffrage de ces mesures :

Proposition n° 4 : transfert d’une partie du contentieux familial aux juges de proximité.

Considérant qu’à terme, environ un tiers des 350 000 saisines du juge aux affaires familiales pourrait être transféré aux juges de proximité, il conviendrait de prévoir la création d’environ 50 postes nouveaux de juges de proximité, soit une hausse de leurs effectifs de moins de 10% (ils sont actuellement 550, contre 7 500 magistrats professionnels dans l’ordre judiciaire). Avec une rémunération annuelle par juge de 9 530 € maximum au 1er juillet 2006 et un coût moyen de fonctionnement de 5 000 €, le coût de ces créations de poste serait de 0,73 M€ par an.

Toutefois, cette mesure serait d’abord mise en œuvre à titre expérimental durant 2 ans dans dix tribunaux de grande instance (soit 6% des TGI), pour un coût d’environ 0,04 M€. Proposition n° 8 : adapter la fiscalité des successions pour tenir compte de la situation des familles recomposées.

Les familles recomposées représentent 3% des familles. En rapportant ce taux à celui du nombre annuel d’héritages (1,15 million), au montant moyen des héritages hors parents (45 400 €) et au pourcentage des droits de succession prélevés par l’Etat (19% du total des héritages), le coût de cette mesure consistant à réduire de 60% à 20% les taux de succession, est estimé à 71 M€.

Proposition n° 22 : renforcer les moyens du CNAOP. Le nombre de collaborateurs supplémentaires jugé nécessaire est de 4. Le coût annuel de cette mesure peut être estimé à 0,12 M€.

Annexe n°1 Chiffrage des mesures proposées

4

Proposition n° 12 : création de 278 000 places d’accueil d’enfants en modes de garde professionnels

Proposition n° 13: Réforme du congé parental

Nom bre de places pour les enfants de 0 à 3 ans:

Places en 2004

Places nouvelles en

cours de création

Total de places créées et en cours de

création

Proposition de places nouvelles

Total avec proposition

% de hausse du fait des

278 000 places

nouvellesCrèches 317 669 +44 014 361 683 +139 000 500 683 +38,4%Assistantes maternelles et garde à domicile (nombre d'enfants gardés)

518 000 518 000 +139 000 657 000 +26,8%

Total 835 669 +44 014 879 683 +278 000 1 157 683 +31,6%

Coûts moyens utilisés Crèches AssistantesPrix par place Fonctionnement Investissement Maternelles

Répartition du financement Coût journalier Coût annuel Coût total Coût annuelFamilles 27% 18 € 3 203 € 1 800 €CAF 32% 21 € 3 796 € 10 500 € 7 200 €Collectivités locales 35% 23 € 4 152 € 10 500 €Autres (associations…) 6% 4 € 712 €

Total 100% 66 € 11 862 € 21 000 € 9 000 €CNAF chiffres 2004

Coût du projet de création de 278 000 places nouvelles:

Crèches Assistantes M aternelles Total

Familles 0 €Coût CAF 1 459 500 000 € 1 459 500 000 €

d'investissem ent Collectivités locales 1 459 500 000 € 1 459 500 000 €(étalés sur 10 ans) Autres 0 €

Total investissement 2 919 000 000 € 0 € 2 919 000 000 €Familles 445 180 860 € 250 200 000 € 695 380 860 €

Coût de CAF 527 621 760 € 1 000 800 000 € 1 528 421 760 €Fonctionnem ent Collectivités locales 577 086 300 € 577 086 300 €

annuel Autres 98 929 080 € 98 929 080 €Total fonctionnement 1 648 818 000 € 1 251 000 000 € 2 899 818 000 €Familles 445 180 860 € 250 200 000 € 695 380 860 €CAF 1 987 121 760 € 1 000 800 000 € 2 987 921 760 €

Coût Collectivités locales 2 036 586 300 € 0 € 2 036 586 300 €total Autres 98 929 080 € 0 € 98 929 080 €

Total 4 567 818 000 € 1 251 000 000 € 5 818 818 000 €Coût pour Fonctionnem ent 1 104 708 060 € 1 000 800 000 € 2 105 508 060 €

la CNAF et les Investissem ent 2 919 000 000 € 0 € 2 919 000 000 €collectivités locales Total 4 023 708 060 € 1 000 800 000 € 5 024 508 060 €

Dispositifs actuels Nouveau dispositifPersonnes qui Revalorisation Effet d'appel Total variation

auraient opté pour le congé même sans

réforme

du dispositif créé au 1/6/6

(nouveaux bénéficiaires)

due à l'effet

d'appelHypothèse Nombre de bénéficiaires 5 633 25 413 +17 588 48 634 +20,3%

n°1: Coût individuel annuel 15 898 € même impact Coût individuel ancien dispo. 520 € 750 €que la réforme Surcoût individuel annuel +9 658 € +6 898 € -

au 1er juillet 2006 Coût brut +54,4 €(+20% de Economie (passage 3 à 1 an) -34,5 M€

bénéficiaires) Coût en M€ 19,9 M€ 175,3 M€ 279,6 M€ 474,8 M€Hypothèse Nombre de bénéficiaires 11 284 25 413 +35 230 71 927 +40,6%

n°2: Coût individuel annuel 15 898 € augmentation Surcoût individuel annuel +9 658 € +6 898 € -

de 40% des Coût brut +109,0 €bénéficiaires Economie (passage 3 à 1 an) -69,1 M€

Coût en M€ 39,9 M€ 175,3 M€ 560,1 M€ 775,3 M€

5

Propositions n°10 et n°11: Instituer un véritable accompagnement du parent isolé et fusionner l’API dans le RMI. Hypothèses1. Scénario de référence (sans réforme)Taux de progression du nombre d'allocataires 4,50% Hypothèse DREESTaux de progression du cout de l'allocation 6% Hypothèse DREES2. Scénario de mise en place de la réforme

Evolution du nombre d'allocataires 2007 2008 2009 2010Part des allocataires reprenant une activité - hypothèse basse 10% 14% 20% 25%Part des allocataires reprenant une activité - hypothèse haute 15% 25% 35% 45%

Nb heures mensuelle d'activité 78 Hypothèse moyenne pour les allocataires reprenant une activité

Taux de progression du nombre d'allocataires 1,50%

Revenu horaire moyen 8,03 Niveau horaire de rémunération équivalent au SMICTaux d'inflation 2%Taux charges sociales salariales 15%Prise en charge de l'heure de garde (€/heure) 2,0 Correspond à environ 50% du coût de la prise en charge par une assistante maternelle.Coût moyen d'une action de formation 300Part des allocataires beneficiant d'une formation 33%Coûts d'exploitation du dispositifHeures travaillées par ETP (heures/mois/ETP) 165 Nombre d'heures travaillées mensuellement par les agents du service d'accueil et d'orientationHeures effectivement disponibles pour les allocataires (heures/mois/ETP) 132 80% d'un temps plein, le solde étant absorbé par les taches administratives et de gestionHeures effectivement disponibles pour les allocataires (heures/an/ETP) 1 320 10 mois utiles, le solde étant absorbé par les congés, la formation professionnelle, etc…Nb heures d'accueil et d'orientation par allocataire et par an 10 Nombre d'h que chaque agent consacre en moyenne à chaque allocataire dont il est responsableNb allocataires par agent du service d'accueil et d'orientation 132 Nombre d'allocataires pris en charge par agent du service d'accueil (160 à l'ANPE)Cout salarial d'un ETP (€/an) 30 000 Cout salarial d'un agent participant au service d'accueil et d'orientationCout salarial par allocataire (€/allocataire/an) 227 Cout salarial d'un agent du service d'accueil, rapporté au nb d'allocataires dont il a la chargeCout d'infrastructure comprise (€/allocataire/an) 455 Le cout d'exploitation des locaux est estimé équivalent au cout salarial des agents.Coûts initiaux de mise en place du dispositifCout de recrutement et formation d'un ETP 6 000 Coûts initiaux de recrutement et de formation des agents duu service d'accueil et d'orientationCout d'équipement d'un ETP 10 000 Coûts initiaux (par agent) de mise en place de l'infrastructure d'accueil

Scénario sans réforme 2001 2002 2003 2004 2005 2006 (P) 2007 (P) 2008 (P) 2009 (P) 2010 (P)Nombre d'allocataires 177 000 181 000 189 000 196 707 205 000 214 500 224 500 234 603 245 160 256 192

Progression du nombre d'allocataires (hypothèse DREES) 2,3% 4,4% 4,1% 4,2% 4,6% 4,7% 4,5% 4,5% 4,5%Progression couts (hypothèse DREES) 5,6% 4,7% 8,0% 7,9% 6,3% 7,3% 6,0% 6,0% 6,0%Allocation moyenne 4 258 4 397 4 408 4 574 4 735 4 811 4 931 5 002 5 074 5 146Coût total du dispositif en l'absence de réforme (Millions d'€) 753,7 795,8 833,2 899,7 970,6 1 032,0 1 107,0 1 173,4 1 243,8 1 318,5

2007 (P) 2008 (P) 2009 (P) 2010 (P)

Nombre d'allocataires 224 500 227 868 231 286 234 755Allocation de base moyenne 4 191 4 275 4 361 4 448Nb allocataires reprenant une activité 22 450 31 901 45 101 58 689Revenu d'activités moyens d'un bénéficiaire ayant repris une 7516 7666 7820 7976Cout moyen de la garde (€/allocataire) 1 716 1 750 1 785 1 821

455 464 473 482Cout moyen de l'action de formation (€/allocataire) 300 306 312 318Montant total d'allocations versées (M€) 1 194 1 181 1 144 1 104

102 106 109 113Coûts totaux de l'action de formation des bénéficiaires (M€) 22 23 24 25Coûts totaux de garde d'enfants (M€) 39 56 81 107Coûts de transition

1017

Gains fiscaux et sociauxCharges sociales - salariales - collectées -25 -37 -53 -70

1 032 1 358 1 329 1 305 1 278Différence par rapport à la non réforme 251 155 61 -40

2007 (P) 2008 (P) 2009 (P) 2010 (P)

Nombre d'allocataires 224 500 227 868 231 286 234 755Allocation de base moyenne 4 191 4 275 4 361 4 448Nb allocataires reprenant une activité 33 675 56 967 80 950 105 640

7516 7666 7820 7976Cout moyen de la garde (€/allocataire) 1 716 1 750 1 785 1 821

455 464 473 482Cout moyen de l'action de formation (€/allocataire) 300 306 312 318Montant total d'allocations versées (M€) 1 127 1 030 924 809

102 106 109 113Coûts totaux de l'action de formation des bénéficiaires (M€) 22 23 24 25Coûts totaux de garde d'enfants (M€) 58 100 145 192Couts de transition

1017

Gains fiscaux et sociauxCharges sociales - salariales - collectées -38 -66 -95 -126

1 032 1 337 1 258 1 202 1 140Différence par rapport à la non réforme 230 85 -42 -179Coût total du dispositif (millions d'€) - Hypothèse haute

Cout d'exploitation moyen du service d'accueil et d'orientation (€/allocataire)

Revenu d'activités moyens d'un bénéficiaire ayant repris une activité

Coûts totaux d'exploitation du service d'accueil et d'orientation (M€)

Coûts totaux d'exploitation du service d'accueil et d'orientation (M€)

Cout d'exploitation moyen du service d'accueil et d'orientation (€/allocataire)

Recrutement, formation du personnel du service d'accueilLocaux, equipements du service d'accueil et d'orientation

Recrutement, formation du personnel du service d'accueilLocaux, equipements du service d'accueil et d'orientation

Scénario de réforme - Hypothèse basse25% des allocataires ont pu prendre une activité à mi-temps en 2010

Scénario alternatif - Hypothèse haute45% des allocataires ont pu prendre une activité à mi-temps en 2010

Coût total du dispositif (millions d'€) - Hypothèse basse

Le taux de progression du nombre d'allocataire est estimé ralenti en raison du raccourcissement de la durée de versement de l'allocation permise par le service d'accueil et d'orientation.

Ce taux est de 54% dans le cas britannique. Les hypothèses sont ici plus pessimistes pour tenir compte des effets d'expérience. Dans l'hypothèse basse, l'efficacité du dispositif est plus longue a faire effet que dans l'hypothèse haute.

Une part non négligeable des allocataires au vu de leur jeune âge devrait être re-scolarisé, ce type de "formation" n'induit pas de coût financier supplémentaire dans la présente simulation.

6

Pour financer les mesures proposées (3 Md€), le groupe propose deux pistes de réforme fiscale au sein de la politique familiale :

1. La suppression de l’exonération d’impôt sur le revenu dont bénéficient les prestations

familiales (1,3 Md€) : Les prestations familiales sont actuellement exonérées d’impôt sur le revenu (IR) et la plupart d’entre elles, notamment les allocations familiales sont identiques quelles que soient les ressources de leurs bénéficiaires. En 1998, le gouvernement Jospin avait instauré une condition de ressources pour l’attribution des allocations familiales, mesure retirée au bout de quelques mois face aux protestations qu’elle a entraînées, notamment de la part des associations familiales attachées au principe traditionnel d’universalité des allocations. En 2005, le rapport Pébereau a proposé d’engager une nouvelle réflexion sur la prise en compte du revenu des familles dans l’octroi des prestations1 afin de réduire leur coût et d’améliorer leur redistributivité. Pour dégager les ressources nécessaires au financement des besoins non satisfaits dans le domaine de la politique familiale identifiés par le groupe, notamment en matière de garde d’enfants, et sans remettre en cause le principe d’universalité, il est proposé de supprimer l’exonération d’IR concernant les prestations familiales. Celles-ci passeraient ainsi sous le barème progressif de l’impôt. Selon un chiffrage établi en 2003 par le Conseil des impôts2, cette mesure aurait dégagé 1,16 Md € de recettes. Pour 2006, le gain peut être estimé à 1,3 Md €.

2. La suppression de la demi-part supplémentaire attribuée aux contribuables seuls ayant eu un ou plusieurs enfants à charge (1,67 Md €)

Au cours des années récentes, plusieurs dispositifs ont été mis en place pour compenser les

charges que supportent les ménages pour la garde de leurs enfants3. En 2003, le Conseil des impôts s’est interrogé sur la « cohérence de ces nouvelles dispositions

avec le maintien de mécanismes, plus anciens, visant à prendre en compte de façon différée l’effet des charges de famille »4, dont fait partie la demi-part supplémentaire attribuée aux contribuables seuls ayant eu un ou plusieurs enfants à charge. De même, le rapport Ducamin5 a préconisé d’abandonner ce mécanisme basé sur une charge qui n’est plus supportée par le contribuable.

La suppression de cette demi-part représenterait 1,67 Md € de recettes6 . Toutefois, cette dépense fiscale, plafonnée à 930€ par bénéficiaire pour un enfant de +26ans, bénéficie aux deux tiers à des personnes âgées (2,7 millions de foyers) et serait donc susceptible de rencontrer de compréhensibles oppositions, même si le montant annuel moyen par foyer de personnes âgées est limité (340€) et que cela concerne des foyers relativement aisés, car soumis à l’impôt sur le revenu. Sa suppression pourrait dès lors être progressive et étalée sur 5 à 10 ans, au cours desquels le plafond actuel de l’exonération serait graduellement abaissé jusqu’à atteindre zéro.

1 Rompre avec la facilité de la dette publique, 2005, p.180. 2 La Fiscalité dérogatoire, rapport 2003 du Conseil des impôts, annexes, p. 56 (données 2001). 3 Réduction d’impôt pour frais de garde et pour l’emploi d’un salarié à domicile, exonération de taxe sur les salaires pour les emplois familiaux et la garde des enfants par des assistantes maternelles… 4 La Fiscalité dérogatoire, p. 191. 5 Rapport de la commission d’études des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages, présidée par Bernard Ducamin, p. 139, 1995. 6 Projet de loi de finances pour 2006, Evaluation des voies et moyens, tome II, p. 32 (dépense fiscale 11 01 02).

Annexe n°2 Pistes de financement des mesures proposées

7

1) Congé légal de maternité : Il s’agit du congé de maternité pour le premier enfant, la durée peut être plus longue à partir

du deuxième enfant (Pologne) ou du troisième enfant (France et Espagne). Avec 16 semaines de congé maternité indemnisé à 100% du salaire, la France se situe

parmi la moyenne européenne des pays disposant des dispositifs de congé maternité les plus favorables.

Compensation en % du salaire Durée Moins de 80% Entre 80% et 100% 100%

14-15 semaines Belgique Allemagne, Slovénie

16-18 semaines Finlande Danemark Autriche, France, Pologne, Espagne, Grèce, Luxembourg, Portugal, Pays-Bas,

21 semaines Italie

24 semaines et + Hongrie, Irlande, Royaume-Uni1

Royaume-Uni2, Slovaquie, Suède Norvège

(1) pour les 20 semaines suivant les six premières; (2) six premières semaines sur un total de 26 semaines rémunérées; Source: Observatoire européen des relations industrielles.

Il est à noter qu’en Suède et en Norvège, le congé de maternité et le congé de paternité sont inclus dans le congé parental.

2) Congé légal de paternité en Europe : La France dispose d’un congé de paternité parmi les plus longs d’Europe mais avec une

indemnisation limitée (80% du salaire brut dans la limite du plafond de sécurité sociale diminué des cotisations sociales). 67% des pères y ont recours.

Dispositif Pays Indemnisation

Pas de congé Autriche, Allemagne, Irlande Congé très limité Italie, Pologne, Slovaquie 2 jours Espagne, Grèce, Luxembourg, Pays-Bas 100% du salaire 5 jours Hongrie, Portugal 100% du salaire

Environ 2 semaines Belgique, Danemark, France, Slovénie1, Suède, Royaume-Uni Indemnisation plafonnée

Norvège Indemnisation plafonnée 3 semaines ou plus Finlande 100% du salaire

(1) 15 jours rémunérés et 75 jours supplémentaires non rémunérés. Source: Observatoire européen des relations industrielles.

Annexe n°3 Principaux dispositifs de congés liés aux enfants en Europe

8

3) Congé parental : Durée maximale du congé parental légal pour un congé à temps plein pris après la

naissance du premier enfant (non handicapé et non adopté) et à la suite (ou à la place) du congé de maternité/paternité :

La France dispose d’un congé parental parmi les plus longs existant en Europe (3 ans) et sans incitation au partage entre parents.

Pays Durée du congé

rémunéré Durée totale

Âge limite de l’enfant

Incitation au partage entre parents

Royaume-Uni 0 13 semaines4 5 ans Non

Pays-Bas 0 3 mois 8 ans Non

Portugal 0 3 mois 6 ans Non

Irlande 0 14 semaines 5 ans Non

Grèce 0 3,5 mois 3,5 ans Non

Espagne 0 3 ans 3 ans Non

Belgique 3 mois 1 3 mois 4 ans Non

Luxembourg 3 mois 3 mois 1 ou 5 ans

Le premier congé de 3 mois est pris par un parent après la naissance, un second congé de 3 mois doit être pris par le second parent avant les 5 ans de l’enfant.

Italie 6-11 mois 6-11 mois 3 ou 8 ans

La durée totale ne peut excéder 10 mois et chaque parent a droit à six mois maximum, mais si le père prend trois mois, alors son droit maximum passe à 7 mois et le total à 11 mois.

Danemark 32 semaines 40 semaines 1 ou 9 ans Congé partageable entre les parents.

Slovénie 260 jours 260 jours 8 ans Non

Norvège 43-48 semaines 43-48 semaines

3 ans 9 semaines réservées à la mère et 4 semaines réservées au père, 39 semaines partageables, à prendre simultanément ou séparément.

Suède 480 jours 480 jours 8 ans 480 jours à partager entre les parents, dont 60 non transférables, à prendre simultanément ou séparément.

Autriche 2 ans (1) (2) 2 ans 2 ou 7 ans

Le père a droit à un minimum de 3 mois de congé sur le congé total de 2 ans. S’il ne prend pas ce congé de 3 mois, alors la mère ne bénéficie d’une indemnisation que de 18 mois.

Allemagne 2 ans 1 3 ans 3 ans Partage possible en cas seulement de temps partiel des 2 parents représentant entre 15 et 30 heures par semaines.

Hongrie 2 ans 3 ans 3 ans Non

Finlande 3 ans 3 3 ans 3 ans Les 26 premières semaines sont à partager entre les parents. Si le père prend une partie du congé, il bénéficie alors de 2 semaines indemnisées de plus.

Slovaquie 3 ans 3 ans 3 ans Non

France 3 ans 1 3 ans 3 ans Non

Pologne 3 ans 3 ans 4 ans Non

(1) prestation dont les règles d’attribution sont séparées de celles du congé (2) la prestation peut être plus longue que le congé: 30 mois (36 mois si les deux parents l'utilisent) (3) rémunération moins élevée au-delà des 26 premières semaines qui sont à partager entre les parents, (4) les employeurs et les salariés doivent convenir des modalités de congé mais un dispositif minimum de secours prévoit jusqu’à 4 semaines de congé par an. Sources: Observatoire européen des relations industrielles, Commission européenne (COM 2003 (358)final), PERIVIER H. :« Emploi des mères et garde des jeunes enfants en Europe », 2003.

9

Rémunération du congé parental légal (congé à plein temps) : La rémunération du congé parental en France est forfaitaire et peu élevée, avec deux

dispositifs (520€ ou 750€), soit environ 34% et 48% du salaire net médian (1550€ par mois, INSEE 2004).

Type de rémunération Pays

Aucune Grèce, Irlande, Pays-Bas, Portugal, Espagne Royaume-Uni

Sous conditions de ressources Pologne Montant moins élevé pour des revenus plus élevés Allemagne Montant forfaitaire

Sans condition de ressource Autriche, Belgique, France, Finlande1

Luxembourg, Slovaquie Inférieur à 80% du salaire Finlande2, Hongrie, Italie3 80-90% du salaire Danemark, Suède Montant proportionnel

au salaire 100% du salaire Slovénie, Norvège

(1) après les 26 premières semaines. (2) 26 premières semaines. (3)Payé seulement si l’enfant a moins de trois ans (sans condition durant les six premiers mois de congé, sous condition de ressources au-delà). Source: Observatoire européen des relations industrielles et Commission européenne (COM 2003 (358) final).

Taux de recours par les pères au congé parental :

Selon les pays, les statistiques concernent soit le pourcentage de pères prenant ce type de congé parmi l’ensemble des pères y ayant droit (colonne n°2), soit le pourcentage d’hommes parmi les bénéficiaires du congé (colonne n°3). En France, le taux de recours des pères au congé parental est un des plus faibles d’Europe.

Pays % de pères prenant ce congé

% d’hommes parmi les bénéficiaires de ce congé

Année des statistiques

Norvège 82% 2003 Suède 70% 2003 Irlande 16% 2002 Pays-Bas 13% 1998 Luxembourg 10% 2001 Belgique 9% 2002 Danemark 5% 2002 Autriche 2,2% 2003 Finlande 2% 2003 Espagne 2,1% 2003 Allemagne 2,1% 2001 France 1% 2% 2005 Hongrie 0,5% 2% 2003 Slovénie 1,5% 2003 Italie 0,9% 1998 Slovaquie 0,5% 2002

Sources : MATH Antoine, MEILLAND Christèle et SIMULA Laurent: « Transferts et incitations financières à l’activité du second apporteur de ressources au sein du couple – Une analyse comparative », 2006 et PERIVIER Hélène :« Emploi des mères et garde des jeunes enfants en Europe », 2003.

10

Table ronde sur l’adoption, samedi 17 juin 2006 à l’ENA

en présence de la Présidente départementale de l’Association « Enfance et familles d’adoption » et de trois familles adoptives

Profil des intervenants. Mme A. a eu deux enfants biologiques avant de s’engager avec son

mari dans une procédure d’adoption d’un enfant dit à « particularité ». Mme B. a également eu auparavant deux enfants avant d’adopter un enfant phillipin et un second du Rwanda. Mme C. a adopté trois enfants d’origine malgache entre 1994 et 2000. M. et Mme D., quant à eux, ont réalisé une première adoption par démarche individuelle en Bulgarie par l’intermédiaire d’une avocate moyennant une rémunération de 8 000 dollars. Leurs démarches pour adopter un second enfant en Russie se heurtent à la nouvelle législation du pays, très restrictive pour l’adoption.

Débats. • Les intervenants ont été unanimes à regretter l’inscription sur les registres d’état-civil de

la mention « né(e) de », qui ne correspond pas à leur histoire ni au vécu personnel de la relation entre l’adoptant et l’adopté. Ceux-ci ont tous souhaité une mention plus conforme à la réalité de leur situation.

• Concernant la délivrance de l’agrément, les familles adoptantes ont toutes mis en avant la primauté du projet parental sur toute autre considération ayant trait aux situations personnelles des candidats.

• La rareté des candidatures de célibataires, presque exclusivement féminines, a été soulignée. D’après l’expérience des participants, la demande d’adoption présentée par un homme célibataire n’a « aucune chance » d’aboutir et ce, pour diverses raisons : préférence d’un couple marié dans un contexte de « pénurie », méfiance envers l’orientation sexuelle, difficulté culturelle à accepter une adoption par une personne seule. A nouveau, les participants ont déploré que le projet parental s’efface devant des schémas culturels défavorables aux célibataires, sans évaluation objective de l’intérêt de l’enfant.

Table ronde sur l’homoparentalité, lundi 22 mai 2006 à l’ENA

Rencontre avec quatre couples de femmes membres de l’Association des Parents et futurs Parents Gays et Lesbiens [APGL] – Grand Est

Profil des intervenants La table ronde a permis au groupe de travail de recueillir les

témoignages et analyses de quatre couples de femmes engagés dans différentes configurations homoparentales : un couple élevant deux enfants en bas âge dans le cadre d’une coparentalité avec un homme et son concubin ; un couple ayant un enfant de trois ans issu d’une insémination réalisée avec un donneur connu et deux couples ayant choisi de réaliser des tentatives de procréation assistée dans une clinique belge.

Débats • Le choix entre la coparentalité, l’adoption, ou le recours à un donneur connu ou inconnu,

résulte le plus souvent des circonstances et des possibilités matérielles de chaque couple. Toutefois, le recours à un donneur inconnu intervient généralement après avoir exclu pour des raisons juridiques ou pratiques les autres options.

• La réalisation du projet parental est un processus difficile, issu d’une longue réflexion. L’engagement à être parent est porteur d’interrogations très fortes sur les conditions de vie futures de l’enfant. Le plus souvent, le contact avec des familles homoparentales au sein de l’APGL constitue un soutien important.

• La vie quotidienne des familles homoparentales apparaît plus facile que ce que les futurs parents imaginaient mais elle reste marquée par une insécurité juridique certaine, notamment en raison du caractère imprévisible des réactions des services administratifs.

Annexe n°4 Tables rondes organisées par le groupe

11

Les premières études empiriques sur les enfants élevés par des parents gays et lesbiens datent

des années 1970 et sont essentiellement américaines. En 1996, Charlotte Patterson, de l’American Psychological Association, a réalisé la synthèse de plus de 200 études internationales sur le sujet (américaines, anglaises, belges et néerlandaises essentiellement), dont l’APGL a publié une traduction française au sein du Petit guide bibliographique à l'usage des familles homoparentales et des autres.

1. En France, la connaissance scientifique de l’homoparentalité est extrêmement

réduite. La première thèse française de médecine consacrée aux enfants élevés par des couples

homosexuels a été réalisée en 2000 par Stéphane Nadaud, sur un échantillon de 58 enfants représentant 40 familles homoparentales. Effectuée à partir de questionnaires standardisés au niveau international remplis par les parents, l’étude conclut que le développement psychologique des enfants ne présente pas de particularité. Ceux-ci seraient un peu moins sociables que la moyenne, mais plus actifs et ont une capacité d´adaptation supérieure. Signe probable de l’attention particulière portée par les parents homosexuels, leurs enfants font plus souvent l’objet d’un suivi (orthophoniste, psychologue).

2. Les études internationales concluent à une absence de différence notable entre les

enfants grandissant dans une famille homoparentale et les autres. a. Le développement de l’identité sexuée des enfants ne présente pas de particularité :

les études montrent que le fait d’être élevé dans une famille homoparentale n’a aucune conséquence ni sur l’identité sexuelle des enfants1 ni sur leur orientation sexuelle (plus de 90% des enfants de pères gays étaient hétérosexuels dans l’étude J.M. Bailey2, aucune différence notable décelée dans l’étude longitudinale sur les enfants de mères lesbiennes de Tasker et Golombok3).

b. Le développement émotionnel de ces enfants apparaît identique à celui des autres

enfants : les études de Kirkpatrick4 et Golombok5 montrent qu’ils ne présentent pas davantage de troubles psychiatriques ou de difficultés d’ordre comportemental que les autres enfants. Leur estime de soi apparaît également semblable, à l’enfance comme à l’adolescence 6 . Une autre étude menée en 2003 7 sur 39 familles homoparentales débouche également sur le constat d’un développement psychologique similaire quelle que soit la composition du couple. Une recherche de Wainwright, Russell et Patterson, réalisée en 2004 sur un échantillon de 88 adolescents représentatifs (issus pour moitié de familles hétérosexuelles et pour moitié de familles homoparentales) conclut à une

1 Hoeffer, « Children’s acquisition of sex-role behavior in lesbian-mother families », American Journal of Orthopsychiatry, n°5, 1981. L’étude examine les jouets et les activités choisis par les enfants. 2 Bailey, Borrow, Wolfe, Mikach, « Sexual orientation of adult sons of gay fathers », Developmental Psychology, vol.31, n°1, 1995. 3 Tasker et Golombok, Growing up in a lesbian family, New York, Guilford Press, 1997. 4 Kirkpatrick, Smith, Roy, « Lesbian mothers and their children : a comparative survey », American Journal of Orthopsychiatry, n°51, 1981. 5 Golombok, Spencer et Rutter, « Children in lesbian and single-parent households : psychosexual and psychiatric appraisal », Journal of Child Psychology and psychiatry, n°24, 1983. 6 Huggins, « A comparative study of self-esteem of adolescent children of divorced lesbian mothers and divorced heterosexual mothers », Homoexuality and the family, New York, 1989. 7 Golombok et alii, « Children with Lesbian Parents: A Community Study », Developmental Psychology, n° 1, 2003.

Annexe n°5 Etat de la recherche sur l’homoparentalité

12

similitude de comportement et de développement psychologiques des adolescents que ce soit au niveau personnel, scolaire ou familial.

c. Le développement social des enfants se déroule correctement : une étude de

Golombok1 a montré que si les enfants grandissant dans une famille homoparentale ne décrivent pas plus que les autres de stigmatisation de la part de leurs pairs, ils choisissent en revanche avec soin les personnes à qui ils révèlent la composition de leur famille.

d. La famille homoparentale présente un cadre plutôt harmonieux pour l’enfant :

l’étude de Johnson et O’Connor2 montre un bon niveau d’entente du couple, une bonne communication avec leurs enfants, un partage des tâches relativement plus égalitaire ainsi qu’une perception favorable de leur entourage. En 1998, Breaweys a mené une étude sur les patients de la clinique de la fertilité de l’hôpital universitaire de Bruxelles : 30 familles constituées par des couples de lesbiennes ont été comparées à 38 familles hétérosexuelles ayant eu recours à la PMA et également à 30 familles où l’enfant avait été conçu naturellement. Le comportement psychologique et émotionnel des enfants grandissant dans des familles homoparentales ne différait pas de celui des enfants élevés dans une famille hétérosexuelle, y compris sur le plan de l’identité sexuelle. La seule différence notable réside dans la qualité des relations entre le parent social et l’enfant, les mères lesbiennes étant plus impliquées que les pères hétérosexuels.

S’appuyant sur ces études, de nombreuses associations médicales américaines se sont

prononcées en faveur d’une ouverture du droit à l’adoption pour les homosexuels, telles que l’Académie Américaine de Pédiatrie3 ou encore l’Association Américaine de Psychiatrie4.

3. Les limites de l’évaluation scientifique La prise en compte de ces conclusions doit faire l’objet d’une certaine prudence et ce

pour au moins deux raisons. Tout d’abord, la recherche concernant l’homoparentalité reste relativement rare et

malaisée, comme l’atteste la taille moyenne des échantillons considérés, ainsi que le recrutement des populations étudiées au sein des associations militantes.

D’autre part, certains aspects restent encore moins étudiés : peu d’éléments sont disponibles sur les enfants de pères gays ou sur les enfants adoptés par un couple homosexuel, relativement peu d’études ont porté sur le développement des enfants à l’adolescence et sur leur équilibre à l’âge adulte, et les travaux longitudinaux qui suivent le parcours des enfants élevés par des couples homosexuels sur le long terme sont encore rares.

Enfin et surtout, il convient de rappeler que si le recours à l’expertise scientifique

constitue un préliminaire nécessaire pour éclairer le débat sur l’homoparentalité, il n’épuise pas pour autant ce dernier, qui reste, en dernière analyse, essentiellement d’ordre politique.

1 Golombok, « Children raised in fatherless family from infancy : family relationships and the socioemotional development of children and single heterosexual mothers », Journal of child psychology and psychiatry, vol. 38, n°7, 1997. 2 Johnson et O’Connor, « Lesbian and gay parents. The national gay and lesbian family study », American Psychological association, 2001. 3 Recommandation du 4 février 2002. L’AAP regroupe plus de 55 000 pédiatres. 4 « Adoption and co-parenting of children by same-sex couples », avis n°200214 de novembre 2002. L’APP rassemble 36 000 psychiatres.

13

Partenariat Mariage Autorité parentale Adoption PMA GPA

Allemagne Partenariat institutionnel de vie

uniquement pour les personnes de même sexe (loi du 16 février 2001 entrée en vigueur le 1er août 2001)

Non autorisé

Quand un(e) partenaire l’exerce seul, l’autre est associé aux décisions relatives à la vie

quotidienne de l’enfant

Adoption seul(e) uniquement Pas de droit à l’adoption conjointe ni à

l’adoption de l’enfant du conjoint

Non autorisée pour les couples homosexuels

Interdite depuis 1990

Danemark

Partenariat institutionnel enregistré pour les personnes du même sexe (loi du 1er juin 1989, modifiée en 1999)

Non autorisé

Partage de l’Autorité Parentale (AP) explicitement interdit (et

impossibilité de l’obtenir après le décès du parent)

Pas de droit à l’adoption conjointe, mais, depuis 1999, droit d’adopter l’enfant de

l’autre, même s’il a été adopté

Non autorisée pour les couples homosexuels

Mais l’interdiction concerne seulement les médecins, non les autres professions paramédicales

Interdite

Suède Partenariat institutionnel enregistré

pour les personnes du même sexe (loi du 23/06/1994, modifiée depuis le

01/02/ 2003)

Autorisé depuis la loi du 23 juin 1994

Exercice commun de l’AP peut être demandé au juge depuis 2003

Droit à l’adoption conjointe et droit d’adopter l’enfant de l’autre depuis 2003

Non autorisée dans les hôpitaux publics, mais possible dans les

cliniques privées Interdite

Pays-Bas Partenariat institutionnel enregistré

pour les personnes de sexe opposé ou de même sexe (loi du 5 juillet 1997)

Autorisé par la loi du 21 décembre 2000, entrée en vigueur le

1er avril 2001

Exercice conjoint de l’AP quand un partenaire a adopté l’enfant de

l’autre, exercice de l’« autorité commune » par 2 hommes dont

l’un a reconnu l’enfant, si sa mère l’a abandonné

Possibilité d’adoption conjointe d’un enfant néerlandais ou résidant aux Pays-

Bas depuis avril 2001

Autorisée ; avec adoption de la seconde compagne ; exercice

conjoint de l’autorité parentale quand naissance pendant le mariage d’un enfant qui n’a

légalement qu’un parent

Interdite

Royaume-Uni

Partenariat institutionnel civil pour les personnes de même sexe (loi de

novembre 2004, entrée en vigueur en décembre 2005)

Non autorisé; le partenariat ouvre des

droits quasi-identiques au mariage

Comme pour les époux, obtention automatique de l’autorité

parentale des enfants de l’autre. Le partenaire est reconnu comme

« le parent le plus proche »

Adoption conjointe et possible depuis 2002 et adoption de l’enfant de l’autre

Autorisée à une femme vivant seule ou avec une autre femme Autorisée

France PACS contractuel, pour personnes du même sexe ou de sexe opposé (loi du

15 novembre 1999) Non autorisé Aucun effet sur l’autorité

parentale

Pas d’adoption conjointe mais adoption possible pour un célibataire de plus de 28

ans

Pas permise (sauf pour concubins hétérosexuels pacsés

ou non, avec plus de 2 ans de vie commune)

Interdite

Belgique Cohabitation légale, pour les

personnes du même sexe ou de sexe opposé (loi du 25 novembre 1998)

Autorisé par la loi du 13 février 2003,

entrée en vigueur le 1er juin 2003

Le conjoint(e) devient parent de l’enfant de l’autre si il (elle)

l’adopte

Adoption conjointe permise pour des couples de même sexe adoptée le 20/04/06

par le Sénat belge. Possibilité d’adopter l’enfant de l’autre si 15 ans de différence.

Autorisée pour une femme vivant seule ou avec une autre

femme Autorisée

Espagne Non Autorisé par la loi du 30 juin 2005

Comme pour le mariage hétérosexuel Comme pour le mariage hétérosexuel Autorisée Interdite

Etats-Unis Union civile possible dans certains états, dont la Californie

Pas d’interdiction au niveau fédéral.

Mariage gay légalisé dans un seul Etat

Variable selon les Etats

Adoption conjointe autorisée dans certains états (Californie, Vermont, Connecticut),

adoption par le second parent possible dans une vingtaine d’états

Autorisée dans certains états

Autorisée dans certains

Etats (Californie)

Canada Union possible dans certaines provinces

Autorisé depuis la loi du 20 juillet 2005 Idem mariage hétérosexuel

Adoption conjointe autorisée au Québec depuis 2002. Adoption par le second parent

possible dans 4 provinces

Autorisée à une femme vivant seule ou avec une autre femme Possible

Annexe n°6 Dispositions légales concernant l’homoparentalité à l’étranger

14

Lecture : le tableau ci-dessous envisage différents scénarios et montants d’allocation à partir d’un parcours identique. Au départ, A et B forment un couple avec 2 enfants et reçoivent donc 117 € d’allocations. Le barème utilisé pour les AF est celui valable pour 2006, arrondi à l’unité près, soit : 117 € pour 2 enfants, 267 € pour 3 enfants et 417€ pour 4 enfants. Le groupe a choisi de retenir le scénario C.

Etape 1 Séparation de A et

B, résidence alternée des 2

enfants

Etape 2 B a 2 autres enfants d’une autre union

Commentaire

Situation actuelle lorsque B est l’allocataire des

premiers enfants

A reçoit 0€ B reçoit 117€

A reçoit 0€ B reçoit 417 €

Le résultat est doublement inéquitable : A

ne reçoit rien alors qu’il élève 2 enfants en résidence

alternée, tandis que B touche autant que s’il avait ses 2 premiers enfants en

permanence

Situation actuelle lorsque B n’est pas l’allocataire

des premiers enfants

A reçoit117 € B reçoit 0€

A reçoit 117 € B reçoit117 €

Le résultat est doublement inéquitable. A perçoit trop, et B pas assez. En tout, A et B perçoivent

234 €, soit moins qu’un couple stable avec 3 enfants.

La résidence alternée est pénalisée.

Scénario de réforme A « séparation des unions » : les

AF sont calculées pour chaque couple biologique, puis réparties

entre les parents

A et B reçoivent chacun (117€/2), soit

58,5€

A reçoit 58,5€ B reçoit 58,5 € + 117 €= 175,5€

La répartition des parts entre A et B est équitable,

mais en tout, le scénario est discriminant pour les

familles recomposées : A et B perçoivent 234 €, soit

moins qu’un couple stable avec 3 enfants

Scénario de réforme B « Neutralité financière » : les

AF sont calculées en fonction d’un objectif de neutralité par rapport

aux configurations familiales : un nombre donné d’enfants donne droit à un niveau donné d’AF, à répartir

entre tous les parents.


58,5€

A reçoit 58,5 B reçoit (417-58,5)

= 358,5€

La CNAF calcule le montant total de l’allocation correspondant aux 4 enfants de B, verse à A sa « part » et donne la différence à B.

Le scénario est relativement équitable, mais B perçoit

une allocation sans signification par rapport au

barème des AF. Scénario de réforme C

« système de parts »: les AF sont calculées en fonction du

nombre total d’enfants, et une ½ part est défalquée pour les enfants

en résidence alternée


58,5€

A reçoit 58,5€ B reçoit

[417€/4*(2+(2*0,5)]= 312,3 €

A et B touchent des parts équitables, et B profite de la progressivité des AF. Il reçoit plus qu’un couple avec 3 enfants, mais moins qu’un couple avec 4 enfants

Annexe n°7 Le partage des prestations familiales en cas de résidence alternée (proposition n°6)

15

La Convention européenne des droits de l’Homme du 4 novembre 1950, ratifiée par la

France en 1974, comprend principalement l’article 8 sur le droit au respect de la vie privée et familiale et l’article 14 relatif au principe de non discrimination. Ceux-ci ont été appliqués en particulier pour valider l’interprétation française du refus d’agrément en raison des conséquences du choix de vie du demandeur 1 ou pour condamner la discrimination successorale de l’enfant adultérin2.

La Convention internationale relative aux droits de l’enfant, adoptée par l’Assemblée

générale des Nations Unies le 20 novembre 1989, entrée en vigueur en 1990, est de portée universelle avec sa ratification par 192 Etats, seuls les Etats-Unis et la Somalie ne l’ayant pas encore réalisée. Ses 54 articles énoncent l’ensemble des droits des mineurs, soit le droit à la santé, le droit à la protection contre l’exploitation, la torture et les traitements inhumains, et les droits culturels, sociaux, économiques et politiques. Quatre principes guident son application :

- la non discrimination énoncée à l’article 2, qui oblige les Etats signataires à prendre toutes les mesures appropriées pour protéger l’enfant de tels abus,

- l’intérêt supérieur de l’enfant, rappelé à l’article 3 : il doit être une considération primordiale dans toutes les décisions concernant les enfants,

- la survie et le développement maximal de l’enfant décrit à l’article 6, qui impose aux Etats de leur reconnaître un droit à la vie et de leur assurer leur épanouissement,

- la participation de celui-ci dans les domaines qui le touchent: selon l’article 12, il doit notamment avoir la possibilité d’être entendu dans toute procédure l’intéressant.

L’article 43 met en place un Comité des droits de l’enfant qui surveille la façon dont les Etats s’acquittent de leurs obligations avec un premier rapport dans les deux ans de la ratification, puis tous les cinq ans. A la suite de deux revirements de jurisprudence, opérés successivement par un arrêt du Conseil d’Etat du 22 septembre 19973 et un arrêt de la Cour de cassation du 18 mai 20054, la convention peut être appliquée directement par les juridictions françaises. Deux protocoles facultatifs du 25 mai 2000, ratifiés par la France, ont respectivement énoncé les droits des enfants et leur participation face aux conflits armés, et pénalisé la vente d’enfants, la prostitution de ceux-ci et la pornographie les mettant en scène.

La Convention de La Haye du 29 mai 1993, entrée en vigueur en France en 1998 et

s’appliquant actuellement dans 69 Etats, porte sur la protection des enfants et la coopération en matière d’adoption internationale. Quatre principes ont guidé les rédacteurs : l’intérêt de l’enfant comme considération primordiale, le principe de subsidiarité de l’adoption à l’étranger, le passage obligé par des organismes agréés et la prohibition des profits indus pour prévenir tout abus. L’article 23 institue une reconnaissance de plein droit des décisions d’adoption et l’article 26 définit les conséquences minimales de l’adoption. En 2004, 1330 enfants provenant d’Etats contractants à la convention de La Haye avaient été adoptés en France contre 2749 d’Etats non membres.

1 CEDH, 26 février 2002, arrêt FRETTE contre FRANCE 2 CEDH, 1er février 2000, arrêt MAZUREK contre FRANCE 3 Conseil d’Etat, 22 septembre 1997, arrêt Mlle CINAR 4 Première Chambre civile, 18 mai 2005, arrêt François X.

Annexe n°8 Les principales conventions internationales relatives aux droits de l’enfant

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Les défenseurs du maintien de l’accouchement « sous X » considèrent qu’il existe un « noyau dur » de femmes pour lesquelles la garantie de l’anonymat serait d’une importance vitale. En effet, cette protection de l’identité permettrait d’éviter l’infanticide et les maltraitances sur les enfants. A l’appui de cette thèse, sont généralement avancés les travaux de la pédopsychiatre Catherine Bonnet selon laquelle ce sont des causes psychologiques et non socio-économiques qui conduisent les femmes à abandonner anonymement leur enfant. Ayant connu des traumatismes profonds, souvent de nature sexuelle, ces femmes pratiqueraient des « dénis de grossesse » pour se protéger de leurs pulsions d’infanticide. En l’absence de possibilité d’accouchement secret en maternité, elles risqueraient de ne pas être en mesure de maîtriser leurs pulsions criminelles lors de l’enfantement1. Par ailleurs, les défenseurs de l’accouchement anonyme mettent en avant la réapparition des « boîte à bébés » dans plusieurs pays européens2 pour justifier le maintien du secret de l’identité de la mère de naissance. Ce phénomène serait la marque de l’existence d’un volet incompressible de cas d’abandons anonymes.

Cependant, la capacité de l’anonymat à prévenir l’infanticide ou la maltraitance sur enfant ne semble pas démontrée en dehors de cas exceptionnels. Le rapport, très documenté, du service droit des femmes du ministère de l’emploi de 19993 a profondément remis en cause la thèse de Catherine Bonnet. En effet, cette étude met en évidence que ce sont d’abord « trois grands ordres de contraintes sociales » qui conduisent les femmes à « enfermer leur grossesse dans le silence » : la précarité de certaines familles monoparentales, les difficultés de la jeunesse à rentrer dans la vie active (une femme sur deux qui accouche « sous X » a au plus 23 ans alors que l’âge moyen de la première grossesse dépasse 28 ans) et le désaveu social et familial auquel sont confrontées les filles maghrébines pour les grossesses hors mariage (un tiers des femmes qui demandent le secret de leur accouchement appartiennent à une famille musulmane, originaire du Maghreb). Les cas de « déni de grossesse avec pulsions infanticides » apparaissent très rares et, même dans ces cas extrêmes, l’anonymat de l’accouchement ne semble pas protéger contre l’infanticide. Comme le souligne Nadine Lefaucheur4, « pour demander l’admission secrète dans une maternité, il faut d’abord se reconnaître enceinte ou prête à accoucher. Lorsque tel n’est pas le cas…, ni le " tour "5 ni l’accouchement "sous X" n’y ont jamais rien changé… Pour porter un nouveau-né au " tour ", il faut y voir un enfant et non un excrément ». De fait, le taux d’infanticides et d’abandons précaires et anonymes de nouveaux-nés en France apparaît comparable à celui du Royaume-Uni ou de l’Espagne, pays qui n’organisent pas de possibilités d’abandon secret6.

1 cf. Catherine Bonnet « Geste d’amour. L’accouchement sous X », Odile Jacob 1990. 2 Confronté à la persistance de cas d’infanticides et d’abandons sauvages, le gouvernement allemand a mis

en place, depuis 1999, 61 Babyklappen, c’est-à-dire, des boîtes permettant le recueil anonyme des enfants. Pourtant, la cour constitutionnelle de Karlsruhe reconnaît à toute personne sa filiation biologique, au nom du droit général à la dignité et l’égalité entre filiations légitime et naturelle. La Suisse et l’Autriche connaissent la même contradiction entre leurs principes juridiques et l’apparition récente de Babyfenster.

3 Rapport de Mme Fériel Kachoukh, « Accouchement “sous X”et secret des origines » portant sur 1050 accouchements « sous X » réalisés dans la période 1994-1999.

4 http://www.penelopes.org/archives/pages/docu/citoyenne/tours6.htm 5 Nom donné aux boîtes pivotantes permettant la remise anonyme d’enfants, instituées officiellement en 1811

en France et supprimées en 1904 pour être remplacées par l’abandon anonyme 6 Rapport d'information n° 65 de M. Robert Del PICCHIA, Sénat, déposé le 8 novembre 2001, p. 32.

Annexe n°9 L’accouchement « sous X » est-il une nécessité vitale pour certaines femmes ?

17

Annexe n°10 Elaboration d’un barème de fixation de la pension alimentaire (proposition n° 3)

Un barème de fixation de la pension alimentaire doit combiner simplicité d’utilisation et exigence de souplesse. En effet, cet outil doit pouvoir être appliqué à la fois à un contentieux de masse tout en ne s’opposant pas à une certaine individualisation des résultats.

Ainsi, pour être utilisable à grande échelle et rester lisible par les parties, ce barème

doit se fonder sur un nombre restreint de paramètres de base et ne mobiliser que des informations objectives, réelles et vérifiables. Ces paramètres peuvent être les suivants :

- le revenu des parents, en tenant compte de certaines charges à retrancher (frais de garde par exemple),

- une évaluation du coût d’entretien et d’éducation de l’enfant1, - une règle de partage du coût de l’enfant entre les parents en fonction de leur temps

de garde (garde exclusive, garde alternée, garde « traditionnelle » lorsque l’enfant passe plus de 60% de son temps chez un des parents) et de leurs revenus (selon un principe d’équité basé sur un taux de contribution identique par rapport à leurs revenus).

Par exemple, le barème pour une famille de deux enfants (7 et 15 ans) hébergés chez le parent non gardien un week-end sur deux et la moitié des vacances scolaires pourrait être le suivant2 :

Revenu du parent gardien (€ par mois) 0 250 500 1000 1500 2000 2500 3000

0 0 0 0 0 0 0 0 0250 0 0 0 0 0 0 0 0500 47 47 47 15 19 21 19 181000 297 297 185 41 46 47 43 421500 435 310 185 71 75 76 71 692000 435 310 185 101 105 107 100 972500 435 310 185 127 133 135 129 126

Revenu du parent non

gardien (€ par

mois)

3000 435 310 185 153 160 163 157 153 Ce modèle simplifié devrait être affiné pour tenir compte des revenus des parents de

manière précise et non simplement par tranches de 500€. En outre, ce barème doit pouvoir être modulé par le juge à la hausse ou à la baisse pour

tenir compte de certaines situations particulières (notamment des revenus particulièrement faibles du parent non gardien, ou des frais exceptionnels concernant le coût de l’enfant, comme par exemple un handicap).

Le Conseil national des barreaux, à la suite des 1ers Etats généraux du droit de la famille qu’il a organisés en janvier 2005, a mis à disposition des seuls avocats sur son site internet (www.cnb.avocat.fr) un premier logiciel d’ « aide au calcul de la contribution d’entretien ».

1 Glaude et Moutardier, « Une évaluation du coût direct de l’enfant de 1979 à 1989 », Economie et statistique, n° 248, 1991. Hourriez et Olier, « Niveau de vie et taille du ménage : estimations d’une échelle d’équivalence », Economie et statistique, n° 308-309-310, 1997. 2 Extrait de Bourreau-Dubois, Jeandidier et Deffains, « Un barème de pension alimentaire pour l’entretien des enfants en cas de divorce », Revue française des affaires sociales, octobre-décembre 2005.

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LISTE DES PERSONNES RENCONTREES 1. Parlement Sénat

- M. Jean-Jacques HYEST, Sénateur-maire de La Madeleine-sur-Loing, Président de la Commission des lois, auteur du rapport d’information Les nouvelles formes de parentalité et le droit, 2006 (UMP)

Assemblée nationale

- M. Noël MAMERE, Député-maire de Bègles (Les Verts) - Mme Valérie PECRESSE, Députée des Yvelines, rapporteure de la Mission

d’information de l’Assemblée nationale sur la famille et les droits des enfants (UMP) - M. Philippe LAMY, administrateur de l’Assemblée, conseiller « droit civil et

organisation judiciaire » au service des affaires juridiques 2. Administrations de l’Etat Ministère des affaires étrangères

- M. Richard BOS, Sous-directeur de la Coopération internationale en droit de la famille,

Direction des Français à l’étranger et des étrangers en France Ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement Service des droits des femmes et de l'égalité

- Mme Martine BUFFIER-MOREL, sociologue, chargée de mission - Mme Ingrid FAURE, chargée de mission formation initiale, Bureau de l’égalité

professionnelle - Mme Catherine LARET-BEDEL, chef du Bureau de l’égalité professionnelle, membre de

la commission de labellisation du « Label Egalité » Sous-direction des interventions urbaines de l’habitat

- M. Emmanuel SHEARER, Bureau des politiques sociales Direction de l’animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES)

- Mme Marie WIERINK, chargée d’études Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie

- M. Maxime BAFFERT, inspecteur des finances, Inspection générale des finances - Mme Nathalie FOURCADE, chef du Bureau Retraites et redistribution, Service des

politiques publiques, Direction générale du Trésor et de la politique économique - Mme Christel COLIN, chef de la division « Etudes sociales », Institut national de la

statistique et des études économiques (INSEE) - M. Jérôme ACCARDO, chef de la division « Conditions de vie des ménages », INSEE

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Ministère de la justice

- M. Jean-François DE MONTGOLFIER, chef du Bureau du droit des personnes et de la famille, Direction des affaires civiles et du Sceau

- Mme Mondane COLCOMBET, présidente de chambre à la Cour d’appel de Paris, par ailleurs membre du Conseil national pour l’accès aux origines personnelles (CNAOP)

Ministère de la santé et des solidarités Délégation interministérielle à la famille

- M. Dominique DE LEGGE, Délégué interministériel à la famille - Mme Géraldine CHICANOT-ROUSSET, chargée de mission - Mme Michèle LE GAUYER-ROSSI, chargée de mission

Direction générale de l’action sociale

- Mme Caroline BUSSIERE, Adjointe au chef du Bureau « Minima sociaux et aide sociale »

- M. Laurent CYTERMAN, chef du Bureau « Minima sociaux et aide sociale » - Mme Caroline LEFEBVRE, adjointe au chef du Bureau « Enfance et famille »

Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES)

- Mme Sophie BRESSE, Mission Recherche (MiRe) - M. Patrick DU CHEYRON, MiRe - Mme Hélène MICHAUDON, chef du Bureau « Démographie et famille » - Mme Laure NELIAS, Bureau « Démographie et famille » - M. Olivier THEVENON, MiRe

Direction de la sécurité sociale

- M. Jean-Benoît DUJOL, chef du Bureau « Prestations familiales et aides aux logements » Inspection générale des affaires sociales

- Mme Dominique MEDA, inspectrice générale - Mme Bernadette ROUSSILLE, inspectrice générale - Mme Hélène STROHL, inspectrice générale

Agence de la biomédecine (ABM) - Professeur François THEPOT, adjoint au Directeur médical et scientifique Caisse nationale des allocations familiales (CNAF)

- Mme Danielle BOYER, chargée d’étude « petite enfance et conciliation », animatrice de

l’observatoire de la petite enfance, Bureau de la recherche - Mme Nadia KESTEMAN, Conseillère technique, Direction des statistiques, des études et

de la recherche - Mme Lise MINGASSON, rédactrice en chef de la revue Informations sociales - M. Laurent ORTALDA, conseiller technique « petite enfance », Direction de l’action

sociale - M. Arnaud ROZAN, sous-directeur des prestations familiales

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Centre d'analyse stratégique - M. Marc-Antoine ESTRADE, chargé de mission « Prospective des métiers et

qualifications » Comité consultatif national d’éthique - M. Didier SICARD, président Conseil national pour l'accès aux origines personnelles (CNAOP) - Mme Laurence PREVOT, chargée de mission

3. Collectivités territoriales

- Mme Christine FREY, conseillère municipale du 3ème arrondissement de Paris, secrétaire fédérale du Parti socialiste aux familles et questions de société

- M. Jean-Louis FULACHIER, Directeur général des services de la région Poitou-Charentes, ancien directeur de cabinet de Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille et à l’enfance, 2000-2002

- Mme Chloé MONS, chef de cabinet d’Olga TROSTIANSKY, adjointe au Maire de Paris chargée de la petite enfance

- Mme METZMEYER, assistante sociale, Conseil général du Bas-Rhin - M. NECKER, responsable du service des naissances de la ville de Strasbourg - M. Jean-Pierre NOEL, Directeur général adjoint chargé de l'enfance, de la famille et de

l'insertion, Conseil général de la Moselle

- Mme Danièle TOUCHARD, chef du bureau des temps, mairie de Rennes 4. Université et instituts de recherche

- M. Dominique ANXO, Professeur au département d’économie de l’université de Göteborg (Suède)

- Mme Marie-Agnès BARRERE-MAURISSON, sociologue, chercheur au CNRS, laboratoire « Matisse », unité de recherche « division familiale du travail »

- M. Daniel BORILLO, maître de conférences en droit privé à l’Université de Paris X Nanterre

- M. Jean-Yves BOULIN, Professeur de sociologie à l’Université Paris Dauphine - Mme Françoise DEKEUWER-DEFOSSEZ, Professeur de droit privé à l’Université de

Lille 2, Doyen de la Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales, Membre du Haut Conseil de la Population et de la Famille

- M. François DE SINGLY, Professeur de sociologie à l’Université de Paris 5 Sorbonne - M. Gérard-François DUMONT, Professeur à l’Université de Paris IV-Sorbonne, Institut

de Géographie, Président de Population et Avenir - Mme Anne EYDOUX, Maître de conférences en économie à l’Université de Rennes 2,

chercheuse au Centre d’études de l’emploi (CEE) - Mme Jeanne FAGNANI, Directrice de recherches au CNRS - M. Eric FASSIN, Professeur agrégé, Ecole normale supérieure, département des sciences

sociales

21

- Mme Agnès FLORIN, Professeur de psychologie de l'enfant et de l'éducation à l’Université de Nantes

- M. Olivier GUILLOT, Chargé de recherches au CNRS, Université de Nancy 2 - Mme Linda HANTRAIS, Professeur à l’université de Loughborough (Royaume-Uni),

coordinatrice du projet de recherche européen IPROSEC (« Improving Policy Responses and Outcomes to Socio-Economic Change: changing family structures, policy and practice »)

- Mme Nadine LEFAUCHEUR, chargée de recherches au CNRS - M. Henri LERIDON, Directeur de recherches à l'Institut national d'études

démographiques (INED) - Mme Marie-Thérèse LETABLIER, sociologue, Directrice de recherches au CNRS - M. Claude MARTIN, Directeur de recherches au CNRS, membre du Centre de recherche

sur l'action politique en Europe (Université de Rennes I) et Directeur du Laboratoire d'analyse des politiques sociales et sanitaires (LAPSS), École nationale de la santé publique

- M. Antoine MATH, économiste, Institut de recherche économique et sociale (IRES) - Mme Ariane PAILHE, chercheur à l’INED, unité « Démographie, genre et société » - Mme Hélène PERIVIER, économiste au Département des études de l’OFCE

(Observatoire français des conjonctures économiques) - Mme France PRIOUX, responsable de l’unité de recherche « Fécondité, famille,

sexualité », INED - Mme Marie-Odile SIMON, directrice du département « Evaluation des politiques

sociales » du centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC)

- Mme Evelyne SULLEROT, sociologue - Mme Irène THERY, directrice d’études à l’Ecole des Hautes Etudes en sciences sociales

(EHESS) - M. Laurent TOULEMON, Directeur de recherches à l’INED, unité « Fécondité, famille,

sexualité » - Mme Catherine VILLENEUVE-GOKALP, chercheur à l’INED

4. Associations

- M. Hubert BRIN, président de l'Union nationale des associations familiales (UNAF) - Mme Nicole DUREPAIRE, médiatrice familiale, association « Le Divorce autrement »,

Strasbourg - Mme Marie-Françoise FUCHS, ancienne présidente de l'Ecole européenne des grands-

parents - Mme Dominique GAURON, administratrice de l'association « Enfance et famille

d'adoption », en charge de la question de l'accès aux origines personnelles - Mme Martine GROSS, chercheur au CNRS, co-présidente de l’Association des parents et

futurs parents gays et lesbiens (APGL) - Mme Janice PEYRE, Présidente de l’association « Enfance et familles d’adoption » - Mme Emmanuelle REVOLON, Vice-présidente de l’association Gaylib, en charge de la

famille et de la parentalité - M. François VAUGLIN, ancien président d’ « Homosexualité et Socialisme », délégué

national du Parti socialiste aux questions lesbiennes, gay, bi et transsexuelles 5. Organisations syndicales

22

- Mme Jacqueline FARACHE, responsable des questions de politique familiale à la CGT, administratrice de la CNAF

- M. Didier PRONO, secrétaire confédéral de la CFDT chargé du temps de travail, du dialogue social et des enquêtes sociales

6. Professionnels

- M. David ALLISON, avocat spécialisé en droit de la famille, cabinet « Family Law in Partnership », Londres

- Me Didier COIFFARD, notaire, président de la quatrième commission du 100ème Congrès des notaires (2004) sur le thème « Liberté, Egalité, Familles »

- Me Caroline MECARY, avocate au barreau de Paris - Me Hélène POIVEY-LECLERCQ, avocat au barreau de Paris - Professeur Israël NISAND, chef du service de gynécologie obstétrique au Centre

hospitalier universitaire de Strasbourg - M. Serge LEONARD, juriste-expert auprès du Délégué général de la Communauté

française aux droits de l'enfant (Belgique) 7. Entreprises

- Mme Catherine FERRANT, directrice de l’innovation sociale, Total - Mme Céline RICOCE, responsable du programme « Accent sur elles » chez Accenture - Mme Laure VINCOTTE, chargée de mission « diversité » à la Direction du

développement durable de Gaz de France

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LISTE DES SIGLES UTILISES

AAH Allocation aux adultes handicapés AFA Agence française de l’adoption AMO Association des mères de l’ombre AMP Assistance médicale à la procréation ANI Accord national interprofessionnel APGL Association des parents et futurs parents gays et lesbiens API Allocation de parent isolé ASE Aide sociale à l’enfance ASF Allocation de soutien familial ASS Allocation de solidarité spécifique CADCO Coordination des actions pour le droit à la connaissance des origines CAF Caisse d’allocations familiales CASF Code de l’action sociale et des familles CCNE Comité consultatif national d’éthique CECOS Centre d’étude et de conservation des œufs et du sperme humains CEDH Cour européenne des droits de l’homme CESU Chèque emploi service universel CIDE Convention internationale relative aux droits de l’enfant du 20

novembre 1989 CNAF Caisse nationale des allocations familiales CNAOP Conseil national pour l’accès aux origines personnelles CREDOC Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie DPEO Association « Droit des pupilles de l’Etat à leur origine » DREES Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques FIVETE Fécondation in vitro et transfert d’embryon IAC Insémination artificielle avec sperme du conjoint ICSI Injection intracytoplasmique de spermatozoïdes (Intra-cytoplasmic

Sperm Injection) INED Institut national d’études démographiques INSEE Institut national de la statistique et des études économiques IR Impôt sur le revenu IRL Indemnité représentative de logement JAF Juge aux affaires familiales MAI Mission de l’adoption internationale MNDA Mouvement national pour le droit d’accès aux origines familiales OCDE Organisation de coopération et de développement économiques PACS Pacte civil de solidarité PAJE Prestation d’accueil du jeune enfant PIB Produit intérieur brut RMI Revenu minimum d’insertion TGI Tribunal de grande instance UE Union européenne

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BIBLIOGRAPHIE

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HOMOPARENTALITE Ouvrages et thèses BORILLO Daniel, FASSIN Eric, IACUB Marcela (dir.). Au-delà du PACS : l’expertise familiale à l’épreuve de l’homosexualité – Paris, P.U.F., 1999. BRETON Claire. J’ai deux mamans, c’est un secret – Paris, Leduc.S Editions, 2005 CADORET Anne. Des parents comme les autres, homosexualité et parenté – Paris, Odile Jacob, 2002. CADORET Anne, GROSS Martine, MECARY Caroline , PERREAU Bruno et SALVADOR-FERRER Maya (dir.). Homoparentalités, approches scientifiques et politiques. Actes de la 3ème conférence internationale sur l’homoparentalité des 25 et 26 octobre 2005 - P.U.F., 2006. DUBREUIL Eric. Des parents de même sexe – Paris, Odile Jacob, 1998. GIRARD Christophe. Père comme les autres – Paris, Hachette, 2006. GROSS Martine. L’homoparentalité - P.U.F., coll. Que sais-je ?, rééd 2005. GROSS Martine. Homoparentalités, état des lieux – Paris, Erès, 2005. MECARY Caroline. Le couple homosexuel et le droit – Paris, Odile Jacob, 2001. MECARY Caroline, Gérard. Les droits des homosexuel/les - P.U.F., coll. Que sais-je ?, 2003. NADAUD Stéphane. Approche psychologique et comportementale des enfants vivant en milieu homoparental - thèse de doctorat en médecine, université de Bordeaux 2, 2000. NADAUD Stéphane. Homoparentalité. Une nouvelle chance pour la famille ? – Paris, Fayard, 2002. Articles FASSIN Eric. « Le savant, l’expert et le politique. La famille des sociologues », Paris, Genèses, n°32, septembre 1998. FASSIN Eric. « Usage de la science et science des usages. A propos des familles homoparentales », Paris, L’Homme, n°154-155, 2000. FINE Agnès. « Vers une reconnaissance de la pluriparentalité ? L’un et l’autre sexe », Paris, Esprit, mars-avril 2001.

FAMILLES RECOMPOSEES

Ouvrages CADOLLE Sylvie. La relation beau-parent bel-enfant dans les familles recomposées - thèse pour le doctorat (sous la direction d’Irène Théry), Fondation nationale des sciences politiques, 1998. MEULDERS-KLEIN Marie-Thérèse et THERY Irène. Les recompositions familiales aujourd’hui. - Paris, Nathan, 1993.

Rapports DHAVERNAS Marie-Josèphe, THERY Irène. Le beau-parent dans les familles recomposées. Rôle social, statut juridique, statut social. - Paris, CNAF - CRIV, 1991.

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Articles BARRE Corinne. « 1,6 million d’enfants vivent dans une famille recomposée ». INSEE Première, n°901, Juin 2003.

CONCILIATION DES TEMPS

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ASSISTANCE MEDICALE A LA PROCREATION Rapports MILON Alain. Rapport d’information de la commission des affaires sociales du Sénat sur l’état d’application de la loi du 6 août 2004 relative à la bioéthique – Paris, Sénat, avril 2006. Articles BOSSE-PLATIERE Hubert. « Le Tourisme procréatif ». Informations sociales, n°131, avril 2006. PROTHAIS Alain. « Les paradoxes de la pénalisation ». Paris, JCP Doctrine, 4055, n°430, 1997. TAIN Laurence. « Les nouvelles techniques de reproduction ». Informations sociales, n°128, Prospective 2015, politiques familiales et sociales, 2005.

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DIVORCE ET SEPARATION Ouvrages et thèses ARCHAMBAULT Paul. Le devenir des enfants de familles dissociées. Thèse de doctorat en sociologie, Paris, Université de Paris V, 2002. BERGER Maurice. L’enfant et la souffrance de la séparation, divorce, adoption, placement - Paris, Dunod, 2003. CESBRON Gilbert. C’est Mozart qu’on assassine - Paris, J’ai lu, 2001. Rapports DELNATTE Patrick. Rapport de la commission des lois de l’Assemblée nationale sur le projet de loi relatif au divorce – Paris, Assemblée Nationale, 2004. GELARD Patrice. Rapport de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi relatif au divorce (loi 2004-439 du 26 mai 2004) – Paris, Sénat, 2004. LEVY Geneviève. Rapport d’information n° 1486 de la délégation aux droits des femmes de l’Assemblée nationale sur le projet de loi relatif au divorce – Paris, Assemblée nationale, 2004. SASSIER Monique. Arguments et propositions pour un statut de la médiation familiale en France. Rapport remis à la Ministre déléguée à la famille, à l’enfance et aux personnes handicapées – Paris, La Documentation française, 2001. Articles ARCHAMBAULT Paul. « Séparation et divorce : quelles conséquences pour les enfants ? ». Populations et société, n°379, mai 2002. BOURREAU-DUBOIS Cécile, JEANDIDIER Bruno, DEFFAINS Bruno. « Un barème de pension alimentaire pour l’entretien des enfants en cas de divorce ». Revue française des affaires sociales, octobre-décembre 2005. SAYN Isabelle. « Les obligations alimentaires (droit civil et droit de la protection sociale) ». Revue française des affaires sociales, octobre-décembre 2005.

Séminaire relatif à « L’enfant · 1.3 Les problématiques liées à la place de l’enfant...

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