Pour l’atteinte de résultats

pour les citoyens

du QuébecUne analyse de l’application de la Loi sur l’administration

publique (2011-2017) et de ses impacts

MARC-NICOLAS KOBRYNSKY08/01/2018

performance des ministères du

gouvernement du Québec

RAPPORT 2018 SUR LA

BULLETIN DES MINISTÈRES

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ContextePlusieurs événements des dernières années nous ont amenés à nous intéresser à la gestion gouvernementale :

n Crises ponctuelles démontrant des lacunes de gestion dans plusieurs ministères, par exemple à la Justice, au point où des procès sont annulés à la suite de délais judiciaires inacceptables ;

n Surplus budgétaires obtenus concurremment à une apparente diminution du niveau de prestations de services à la population ;

n Nombreux changements dans la vision de la gestion administrative du gouvernement (abandon de la réforme de programmes et de la réforme de la fiscalité, etc.).

Pourquoi publier ce rapport ? Maintenant que le gouvernement a atteint son objectif du déficit zéro :

n Qu’en est-il de l’évolution de la qualité des services offerts aux citoyens ?

– Comment la population peut-elle suivre cette évolution et obtenir des données factuelles et crédibles, mises à jour réguliè-rement et de façon conviviale ?

n Le gouvernement atteint-il les cibles qu’il se fixe ?

n Et, dans une optique plus large, peut-on faire mieux en matière de services tout en conservant un équilibre budgétaire dans les finances publiques ?

Pour répondre à ces questions, nous avons entrepris de faire une analyse exhaustive des engagements d’une majorité des ministères du Québec. Puis, nous avons mesuré le respect de leur adhésion aux objectifs de la Loi sur l’administration publique (LAP) et avons présenté un premier rapport sous forme de Bulletin en 2017. Nous avons refait la même analyse pour 2018 et présentons ici les conclusions de cette deuxième mouture du Bulletin des ministères.

Courte présentation de l’auteur Marc-Nicolas Kobrynsky détient un B.A.A des HEC ainsi qu’une M. Sc. en Management au London School of Economics. Il cumule plus de 14 ans d’expérience comme consultant en gestion et stratégie dans les petites, moyennes et grandes entreprises en Amérique du Nord. Il n’est pas affilié à quelque parti ou organisme politique et n’a reçu aucune compensation financière ou autre pour la réalisation de l’étude.

Rapport sommaire

Rapport 2018 sur la performance des ministères

du gouvernement du Québec : pour l’atteinte de résultats

significatifs pour les citoyens du Québec

Une analyse complémentaire de l’application de la Loi sur l’administration publique (2011-2017) et la deuxième publication de l’indice de la performance des ministères du Québec (IPMQ)

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SOMMAIRE DU RAPPORT  :

Une analyse complémentaire de l’application de la Loi sur l’administration publique (2011-2017)

Au Québec, La Loi de l’administration publique (LAP), établie en 2000, oblige les ministères et organismes du gouvernement à choisir des indicateurs représentatifs de la mission du ministère ainsi que des services aux citoyens, à se fixer des objectifs et à rapporter annuellement la progression du ministère sur ces indicateurs. Le but de la Loi est de forcer les ministères à l’im-putabilité quant à la livraison de résultats tangibles pour la population, et à la transparence vis-à-vis non seulement de ces résultats, mais aussi de l’état général de leur mission.

Il s’agit donc ici, pour nous, de voir si le gouvernement du Québec répond à sa propre gouvernance mise en place en 2000 pour atteindre ses objectifs. Notre but est donc double :

n Évaluer la situation actuelle ;

– Évaluer l’adhésion des ministères à la forme (obligations légales) et au fond (les objectifs) de la Loi sur l’administration publique (A-601), laquelle introduit la philosophie de gestion par résultat.

– Brosser un portrait de l’atteinte des résultats aux cibles que les ministères se sont eux-mêmes fixées.

n Suivre l’évolution de la performance des ministères dans le temps ;

– Produire un tableau de bord des résultats pour suivre la progression de la gestion gouvernementale.

Pour la deuxième édition du Bulletin, nous avons analysé :

n La qualité de plus de 581 indicateurs inscrits au plan stratégique le plus récent des 19 ministères sous étude, déposé avant la fin d’exercice du 31 mars 2018 ;

n L’atteinte des cibles des 19 ministères sous étude pour l’année de référence 2016-17, la plus récente disponible au public ;

n Les rapports pertinents du président du Conseil du trésor sur la LAP, les rapports de la Commission de l’Administration Publique (l’AP) et les rapports des commissions sectorielles.

L’analyse de la performance gouvernementale s’est faite à travers le prisme des meilleures pratiques de gestion dans le choix et le suivi d’indicateurs, mais s’est aussi inspirée des conclusions de plusieurs spécialistes ayant déjà étudié la question de la gestion gouvernementale autant au Québec qu’ailleurs dans le monde.

Constats de notre deuxième analyse L’édition 2018 du Bulletin a été étendue à l’ensemble des ministères, à l’exception du MAMOT et de l’Assemblée Nationale, tous deux ayant des fonctions principalement administratives. L’analyse nous permet d’arriver à certaines conclusions résumées au Tableau 1.n L’adhésion aux obligations légales de la LAP est inégale, mais s’améliore :

– Pour 2016-17, la forme (obligations légales) de la Loi (LAP) est respectée en majeure partie en ce qui concerne la produc-tion de la Déclaration aux citoyens (A), mais une obsolescence et une absence de cibles (B) dans les plans stratégiques prévalent toujours pour cette année de référence.

– Il est important de noter que sous l’impulsion du Conseil du trésor, onze plans stratégiques ont été déposés avant le 31 mars 2018. Les ministères commencent donc tous l’année 2018-19 avec un plan stratégique à jour.

n Les objectifs de la LAP ne sont toujours pas respectés, et ce, même dans les nouveaux plans stratégiques déposés dans les derniers mois :

– L’analyse a porté sur les plans stratégiques les plus récents de chacun des ministères, incluant ceux déposés jusqu’au 31 mars 2018 ;

– Plusieurs ministères n’ont pas de cibles intermédiaires (C), les indicateurs choisis dans les plans stratégiques portent sur des efforts et non sur des résultats tangibles (D), manquent de pertinence et sont souvent de piètre qualité et inconsistants (E) ;

– L’adhésion aux objectifs de la LAP chez quelques ministères est l’exception et non la règle.

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n De façon générale, les ministères n’atteignent toujours pas leurs cibles en 2016-17 :

– Le tableau de bord des résultats de l’étude nous indique que 15 des 19 ministères n’obtiennent pas la note de passage (60 %) (G) et qu’aucun n’a atteint l’ensemble de les objectifs.

nLes défaillances dans l’imputabilité de l’application de la LAP sont toujours présentes :

– Les efforts du Conseil du trésor, ministère responsable de l’application de la LAP, ont porté fruit dans l’adhésion aux obligations légales de la LAP, mais n’ont eu aucun impact au niveau de l’atteinte des objectifs de la Loi.

– Selon le Conseil du trésor, chaque ministère est ultimement responsable de son adhésion aux obligations légales et aux objectifs de la LAP, chacun ayant le dernier mot sur le choix des indicateurs et des cibles. Chaque ministère fait ce qu’il veut en ce qui concerne la LAP et peut choisir d’ignorer ses objectifs de transparence, d’imputabilité et de livraison de résultats sans conséquence aucune.

Tableau 1 - Sommaire des constats - évaluation des rapports annuels 2016-17 et des plans stratégiques les plus récents des ministères

Ministère

Obligations Légales LAP(conformité) Qualité d'application LAP Résultats du

gouvernement

Production annuelle

Declaration au Citoyen

(5)(A)

Production annuelle Plan Stratégique

(10)(B)

Plan Stratégique Atteinte cibles - plan stratégique

2016-17(50)(F)

Présence de cibles annuelles

(5)(C)

Type indicateur

(15)(D)

Qualité indicateur

/ cibles (15)(E)

Finance n5 n6 n3 n41 % n76 % n62 %

Education n5 n0 n3 n34 % n50 % n0 %

Sante n5 n10 n0 n78 % n100 % n34 %

Travail n5 n10 n0 n59 % n100 % n29 %

Culture n5 n0 n0 n0 % n87 % n61 %

Famille n5 n10 n5 n8 % n58 % n53 %

Rel. Int & Franco n5 n10 n5 n0 % n83 % n76 %

Conseil Executif n0 n6 n0 n12 % n35 % n0 %

Conseil du Trésor n3 n6 n5 n48 % n74 % n43 %

Forest, Faune & Parc n5 n6 n0 n22 % n61 % n50 %

Tourisme n3 n6 n5 n9 % n64 % n0 %

Justice n5 n6 n3 n15 % n19 % n38 %

Economie n5 n10 n5 n28 % n97 % n52 %

Immigration n5 n6 n5 n54 % n73 % n46 %

Sécurité Pub. n5 n0 n3 n46 % n81 % n34 %

Environnem. n3 n0 n0 n21 % n27 % n0 %

Energie & RN n5 n6 n5 n25 % n83 % n19 %

MAPAQ n3 n10 n5 n72 % n100 % n66 %

Transport n5 n0 n5 n75 % n85 % n31 %

Légende nEn règle nPassable nDéficient

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Les conclusions de la deuxième édition du rapport confirment la perception négative de la population quant au niveau de pres-tation de services, souvent vu comme inadéquat. En effet :

n Dans la majorité des ministères, peu d’indicateurs portent sur des résultats liés aux préoccupations de la population. Cela entraîne un questionnement légitime sur la pertinence des efforts, la présence et la cohérence de priorités et l’imputabilité des ministères envers leur mission.

n Les ministères n’atteignent toujours pas les cibles qu’ils se sont eux-mêmes fixées et, souvent, ils peinent à respecter la Loi elle-même.

n Les ajustements promis par l’appareil administratif suite à la parution du premier Bulletin n’ont pas eu d’impact positif sur la qualité des plans stratégiques, autant ceux en cours que déposés dans la dernière année, ni sur l’atteinte des résultats. En ce sens, ils constituent un échec.

»«Les ajustements promis par l’appareil administratif

suite à la parution du premier Bulletin n’ont pas eu

d’impact positif sur la qualité des plans stratégiques,

autant ceux en cours que déposés dans la dernière

année, ni sur l’atteinte des résultats.

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Bulletin 2018 des ministères du gouvernement du Québec : pour l’atteinte de résultats significatifs pour les citoyens du Québec.Puisqu’il y a une différence importante dans la performance des ministères, le Bulletin est le format le plus simple pour donner à la population un portrait des efforts des ministères envers l’atteinte de leurs missions fondamentales respectives. Elle met en contraste la performance des différents ministères à l’étude et permet à la population de juger et de demander des comptes aux ministères dont la note globale est inadéquate.

Voici donc le Bulletin 2018 : pour l’atteinte de résultats significatifs pour les citoyens du Québec.

Tableau 2 - Bulletin des Ministères 2018, année de référence - 2016-17Qualité

d'application LAPRésultats du

gouvernementRésultats du

classement 2016-17

Pondération Classement 50% 50%

Note Finale du Bulletin

Classement2018 Notes

Note 2017

(% delta 2017-18)

Ministère

Qualité des plans, indicateurs et

cibles (sur 100%)(ABCDE)

Atteinte cibles - plan stratégiques multi-années (sur 100%)

(F)

MAPAQ 88 % 66 % n77 % 1 62 % (+15 %)

Rel. Int & Franco 65 % 76 % n71 % 2 N/A

Economie 77 % 52 % n65 % 3 18 % (+47 %)

Finance 64 % 62 % n63 % 4 28 % (+35 %)

Sante 83 % 34 % n59 % 5 69 % (-10 %)

Immigration 70 % 46 % n58 % 6 52 % (+6 %)

Famille 60 % 53 % n57 % 7 N/A

Conseil du Trésor 66 % 43 % n55 % 8 N/A

Travail 78 % 29 % n54 % 9 73 % (-19 %)

Transport 68 % 31 % n49 % 10 49 % (0 %)

Culture 36 % 61 % n49 % 11 50 % (-1 %)

Forest, Faune & Parc 47 % 50 % n48 % 12 N/A

Sécurité Pub. 54 % 34 % n44 % 13 34 % (+10 %)

Energie & RN 65 % 19 % n42 % 14 50 % (-8 %)

Justice 38 % 38 % n38 % 15 33 % (+5 %)

Tourisme 50 % 0 % n25 % 16 A N/A

Education 41 % 0 % n21 % 17 A 63 % (-42 %)

Conseil Executif 26 % 0 % n13 % 18 B N/A

Environnement 21 % 0 % n10 % 19 A 51 % (-41 %)

Indice de la Performance des Ministères du Québec n47 %

Légende nEn règle nPassable nDéficientA = Absence de plan stratégique en vigeur pour l’année de référence la plus récente 2016-17. Plan déspoé en cours d’année 2017-18

B = Absence totale de cibles dans le plan stratégique en vigueur pendant l’année 2016-17

Indice de performance des ministères du Québec (IPMQ)De la moyenne des notes individuelles des ministères dans le Bulletin 2018, nous tirons un indice de performance des minis-tères du Québec (IPMQ) de 47 % pour 2018 (année se terminant le 31 mars 2017). Nous l’utilisons pour comparer la position de chaque ministère à l’indice global et il continuera dans le futur à mesurer la progression globale de l’administration publique.

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c »«De façon générale, les ministères n’atteignent toujours pas

leurs cibles en 2016-17. Le tableau de bord des résultats de

l’étude nous indique que 15 des 19 ministères n’obtiennent

pas la note de passage (60 %) (G) et qu’aucun n’a atteint

l’ensemble de ses objectifs.

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CONCLUSION FINALE

Machine de 100 milliards cherche (toujours) conducteur

La majorité de l’appareil administratif ignore la LAP. L’introduction de la LAP, il y a 18 ans, s’inspirant des meilleures pratiques en vigueur dans le privé, pose trois grandes exigences aux ministères : des résultats, de l’imputabilité et de la transparence. En premier lieu, les ministères se doivent de comprendre les attentes des citoyens et de les transposer en obligations de résultats, concrètement représentés par les indicateurs. Dans un deuxième temps, les ministères doivent rendre compte de l’amélioration de ces indicateurs en prenant des obligations de cibles. Et finalement, les ministères doivent être transparents en publiant l’état de l’évolution de ces indicateurs de façon annuelle.

Le changement demandé est particulièrement louable et même certainement nécessaire pour rétablir la confiance des contri-buables du Québec envers l’administration publique. Le pacte est simple : le citoyen québécois, un des plus taxés en Amérique du Nord, continue à faire les sacrifices requis par ses impôts, mais son administration publique lui démontre qu’elle comprend ses attentes, améliore ou maintient le niveau des services qu’elle lui offre et rapporte honnêtement ses progrès et échecs annuellement.

A la lumière des résultats de l’édition 2018 du Bulletin des ministères, un citoyen pourrait être pris de découragement. En effet, l’édition 2017 présentait sensiblement les mêmes conclusions, critiques et résultats. Pourtant, le rapport a été hautement médiatisé (pour un rapport de ce type) et des engagements ont été pris par l’appareil administratif. Pourquoi continuer à produire un Bulletin si rien ne change ?

Ce serait dévaluer significativement l’apport du Bulletin 2018 que de penser ainsi. En effet, la production du rapport cette année permet de préciser plusieurs paramètres du problème ; il s’agit d’un apport important à la question complexe de livraison par les ministères de résultats significatifs pour la population du Québec.

Premièrement, l’ensemble des ministères est dorénavant inclus dans l’analyse. Nous pouvons dorénavant conclure que l’en-semble de l’appareil administratif, sauf quelques exceptions qui confirment la règle, est déphasé vis-à-vis les obligations de la LAP mais aussi envers la population qu’il dessert.

Deuxièmement, nous confirmons la tendance de résultats médiocres et l’absence de livraison de résultats significatifs pour la population du Québec. Si cette tendance est une mauvaise nouvelle pour les citoyens, elle prouve que le problème est profond et que des ajustements cosmétiques ne pourront régler le problème.

Troisièmement, les résultats médiocres viennent confirmer l’échec des mécanismes de contrôle de la LAP à redresser la situa-tion et forcer les ministères à livrer des résultats significatifs pour la population du Québec. En ce sens, les efforts du Conseil du trésor sont louables, mais clairement insuffisants. L’appareil administratif ne peut plus se défiler, il doit changer. Et les citoyens attendent toujours un conducteur pour cette machine qui roule lentement vers nulle part. À 100 milliards de dollars de dépenses par année, la population du Québec en mérite certainement un.

Finalement, le retour annuel du Bulletin et sa médiatisation, grâce au partenariat avec L’actualité, est le bénéfice ultime de la parution du rapport. Le Bulletin informe la population et force les ministères inefficaces à justifier leur inaction. C’est la pérennité de la démarche qui maximise les chances de voir l’appareil administratif évoluer vers une plus grande adhésion des objectifs d’imputabilité, de transparence et de résultats. Parce que personne ne veut constamment terminer dans le bas du classement.

En attendant, nous espérons que la publication de notre rapport et de notre Bulletin pourra encourager le gouvernement et les ministères à prendre les moyens nécessaires pour redresser la barre quant à la conformité aux objectifs de la LAP. Cette adhésion donnera aux citoyens la qualité des services auxquels ils sont en droit de s’attendre et leur permettra d’en constater l’amélioration au cours des prochaines années dans un rapport simple publié sans retard, régulièrement par le gouvernement.

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Les prochaines itérations du BulletinAvec cette étude, nous avons raffiné les fondations du suivi de l’appareil gouvernemental quant à l’atteinte de résultats significa-tifs pour la population. Il reste par contre encore beaucoup de travail pour terminer l’ensemble de l’édifice. Voici les prochaines étapes envisagées :

1 Publier les résultats individuels des ministères sur la plateforme web de l’IPMQ ;

2 Attendre le dépôt des rapports annuels 2017-18 (année se terminant le 31 mars 2018) en octobre 2018 et produire le Bulletin 2019 ;

3 Poursuivre l’éducation de la population au sujet de la performance de l’appareil administratif en collaboration avec L’actualité ;

4 Maintenant que l’ensemble des ministères sont partis de l’étude, étendre l’analyse à l’ensemble des entités gouvernemen-tales assujetties à la LAP (44 Organismes). Les autres entités gouvernementales seront ajoutées en deux ou trois autres vagues ;

5 Bonifier la méthodologie et la portée de l’analyse :

a. Rester à l’écoute des commentaires à la suite de la parution de la deuxième mouture du Bulletin et bonifier la méthodologie, au besoin ;

b. Évaluer la portée de l’analyse et décider de l’ajout d’éléments :

i. Inclure une revue complète des indicateurs et des résultats de la Déclaration des services aux citoyens ;

ii. Intégrer une notion de respect budgétaire en incluant une section sur le respect des plans budgétaires ;

iii. Intégrer une notion plus poussée de compréhension et de connaissance des besoins de la population en évaluant quan-titativement et qualitativement les efforts des ministères ;

iv. Obtenir et évaluer les méthodes de calculs des indicateurs et faire une vigie sur leur application rigoureuse.

6 Amorcer l’analyse de l’adéquation entre les missions des ministères, les indicateurs choisis et les attentes des citoyens.

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