Rapport de Stage - La SFDE · CIEL de Genève. Mme Layla Hughes a contribué à l’encadrement de...

Rapport de Stage

Master 2 Droit de l’environnement et des risques Année universitaire 2016 - 2017

Présenté par Elise Vitali

Sous la direction de Mme Hervé-Fournereau et M. Jochen Sohnle

Encadré par la collaboration de Mme Carlini

LA PROPOSITION DE LA COMMISSION EUROPÉENNE CONCERNANT LES CRITÈRES DE DÉTERMINATION DES PERTURBATEURS ENDOCRINIENS À

L’ÉPREUVE DE LA SANTÉ ENVIRONNEMENTALE

REMERCIEMENTS

Au personnel universitaire,

À Madame Marie-Pierre Camproux-Duffrène pour sa flexibilité la liberté offerte quant au

choix de stage, à la problématique de recherche juridique mais aussi pour son

engagement à transmettre la matière juridique environnementale;

À Madame Nathalie Hervé-Fournereau qui a accepté de contribuer à ce rapport pour son

expertise, sa clairvoyance et sa disponibilité;

À Monsieur Jochen Sohnle qui a accepté de superviser mon travail avec enthousiasme et

intérêt, pour ses conseils stratégiques et sa bienveillance pédagogique;

À CIEL,

À Monsieur David Azoulay, Madame Layla Hughes et Madame Giulia Carlini qui ont

permis cette expérience très enrichissante;

À Mme Giulia Carlini qui a accepté de me superviser pour rédiger ce rapport, ses conseils

constructifs et son enthousiasme au quotidien;

Rapport de stage Elise Vitali - 2016/2017

Sommaire

REMERCIEMENTS Sommaire

Abréviations utilisées

PREMIÈRE PARTIE: PRÉSENTATION DE L’ORGANISME ET DU STAGE L’ORGANISME ET SES ACTIVITÉS

PRÉSENTATION DU STAGE

LE DÉROULEMENT DU STAGE

Section I: Les tâches qui m’ont été confiées au cours du stage Section II: Les perturbateurs endocriniens, rédaction d’un avis juridique

DEUXIÈME PARTIE: RÉSOLUTION D’UNE PROBLÉMATIQUE SCIENTIFIQUE Introduction

Partie I: Une proposition contraire au cadre réglementaire de base posé à la Commission

Chapitre I: Une exemption contraire aux exigences du règlement 1107/2009 Chapitre II: Une exemption contraire au mandat conféré à la Commission européenne

Partie II: Une exemption non conforme aux exigences nécessaires à la protection de la santé environnementale

Chapitre I: La contrariété de l’exemption avec l’exigence de protection élevée de la santé et de l’environnement Chapitre II: Une exemption non conforme aux lignes politiques engageant les institutions de l’Union européenne, minimisant les considérations de santé environnementale Conclusion Annexe I: Proposition de règlement modifiant l’annexe II du règlement 1107/2009 précisant les critères scientifiques pour le détermination des propriétés de perturbation endocrinienne Annexe II: Schéma d’une classification taxonomique Bibliographie Sommaire

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Abréviations utilisées

AECG Accord économique commercial global conclu entre le Canada et l’union européenne, 2016

CIEL Center for International Environmental Law

ILSA International law students association

LIRA United Nations Environment, “Guidance on the development of legal and institutional infrastructures for sound management of chemicals and measures for recovering costs of national administration - LIRA Guidance”, 2015

OMS Organisation mondiale de la santé

ONG Organisation non gouvernementale

PAE Programme d’action environnemental

PAFF « comité PAFF », « PAFF » pour Plants, Animals, Food and Feed qui est le comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux

PE Perturbateur endocrinien

Traité CE Traité instituant la Communauté européenne signé à Rome, tel que modifié par le traité de Nice, 26 février 2001

TTIP Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement négocié entre l’Union européenne et les États-Unis, “TTIP” pour Transatlantic Trade and Investment Partnership

UE Union européenne

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PREMIÈRE PARTIE: PRÉSENTATION DE L’ORGANISME ET DU STAGE

Un stage obligatoire doit être effectué dans le cadre du Master 2 de Droit de l’environnement et des risques.

J’ai suivi un parcours de droit international et européen au cours de ma première année de Master 1, et mon projet professionnel est de travailler dans le domaine du droit européen ou international de l’environnement.

Après avoir postulé dans différents organismes, j’ai été acceptée au sein d’une organisation non-gouvernementale de droit de l'environnement à Genève, dans un cadre international.

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L’organisme et ses activités

Centre for international environmental law

Le Centre international de droit de l’environnement (CIEL pour Centre for International Environmental Law) est une organisation non gouvernementale (ci-après « ONG ») enregistrée aux États-Unis d’Amérique, à Washington D. C., et existe depuis 1989. L’organisme dispose d’un bureau à Genève, focalisé géographiquement sur les questions européennes, et matériellement sur la santé environnementale européenne et internationale. C’est au sein de l’organisme de Genève que ce stage a été effectué.

CIEL propose une expertise juridique par le biais de la recherche, le conseil juridique, la rédaction de documents préparatoires ou textes normatifs en matière de droit international européen et américain de l’environnement. Cette expertise est destinée à des organisations internationales, des gouvernements ou d’autres organisations non gouvernementales.

CIEL est une organisation à but non lucratif qui est principalement financée grâce à des levées de fonds de fondations, et les contributions privées ne sont pas admises parce CIEL souhaite garder une « neutralité » financière. Ainsi, des fondations participent au financement d’un programme ou de thématiques impliquant plusieurs programmes, après que CIEL ait proposé des orientations stratégiques et objectifs : c’est le cas du programme relatif aux perturbateurs endocriniens. CIEL doit ensuite prouver à ces contributeurs que les fonds qu’ils ont investis répondaient aux exigences et objectifs initiaux. Des contrats spécifiques pour la réalisation d’expertises juridiques telles que des guides pour l’application de réglementations internationales peuvent financer des projets particuliers.

Le programme santé environnementale de Genève apporte un conseil juridique en matière de santé environnementale et propose une expertise dans les domaines juridiques relatifs aux implications de la santé (qu’elle soit humaine ou animale) et l’environnement et utilise l’autorité du droit pour protéger l’environnement, et ses implications sur la santé. CIEL vise une régulation plus stricte des substances chimiques à travers le suivi de la mise en place de réglementations nationales, européennes ou internationales ou la réforme des cadres légaux existants. Le programme santé environnementale de CIEL a apporté une expertise dans des domaines emergents des substances chimiques, à savoir les perturbateurs endocriniens et les nanotechnologies.

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Organigramme de CIEL

Le siège principal de CIEL, basé à Washington D.C., est composé de 13 employés. Deux personnes représentent la présidence et la gestion des finances, quatre employés sont chargés des aspects administratifs (la communication, la gestion du budget, l’administration), trois personnes sont en charge du programme climat et énergie, et enfin, trois personnes sont en charge du programme personnes, territoires, ressources. Le bureau de Washington reçoit régulièrement des stagiaires tout au long de l’année.

Le programme climat et énergie est assisté d’un autre juriste basé à Zurich, en Suisse.

Le programme santé environnementale de Genève est composé de 3 personnes, dont un avocat gérant, M. David Azoulay. Des stagiaires contribuent régulièrement au travail de l’équipe au cours de l’année.

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CIEL Center for international environmental law

CIEL Washington D.C.

Prog

ram

mes

CIEL Genève

- Programme Climat et énergie

- Programme Santé environnementale

Bur

eaux

- Programme personnes, territoires, ressources


Présentation du stage

Recherche et analyse en matière de santé environnementale internationale et européenne

Au cours de ce stage, j’ai appréhendé les implications des textes juridiques et normatifs européens et internationaux relatifs à la santé environnementale.

Le programme santé environnementale apporte une expertise juridique dans les domaines environnementaux ayant des implications en matière de santé (qu’elle soit humaine ou animale): le droit à la santé, le droit à une « planète saine », le principe de non-régression en matière de protection contre les substances dangereuses et enfin le droit à une justice environnementale sont revendiqués et défendus par le programme santé environnementale de CIEL.

L’expertise du programme santé environnementale s’applique aux produits chimiques –tels que les pesticides ou les peintures industrielles par exemple –, aux nanomatériaux, et de manière plus large, le programme inclut également la capacité des acteurs internationaux ou nationaux à réguler les enjeux sanitaires et environnementaux ou encore le commerce et les droits de l’Homme, la démocratie environnementale et l’accès aux droits en matière environnementale.Ainsi le programme santé environnementale de CIEL contribue à des projets de régulation des substances chimiques, qu’ils soient nationaux ou part de conventions internationales sur la régulation des produits chimiques. Pour exemple, CIEL a contribué à l’élaboration de la Convention de Minamata, signée le 10 octobre 2003 et entrée en vigueur très récemment, le 16 août 2017 .1

Le personnel encadrant

M. David Azoulay est identifié comme le maître de stage. Il est l’avocat gérant du CIEL de Genève.

Mme Layla Hughes a contribué à l’encadrement de travaux. Elle est avocate spécialisée en droit commercial, droit environnemental et relations internationales; son travail est spécialisé en droit international économique, ce qui inclut le droit des investissements et le droit du commerce. Ses récentes recherches ont porté sur les traités de libre-échange négociés entre l’Union européenne et les États-Unis (le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement, ou « TTIP »), ou avec le Canada (l’Accord économique

Convention de Minamata sur le mercure, signée à Kumamota le 10 octobre 20131

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commercial global, ou « AECG »), ainsi que sur le droit des investissements, et les négociations pour un traité sur les entreprises transnationales.

Mme Giulia Carlini a contribué à l’encadrement du travail effectué sur la thématique des perturbateurs endocriniens. Elle est juriste spécialisée en droit de l’Union Européenne et chargée du thème des perturbateurs endocriniens. Elle est aussi responsable de la thématique générale « plastique » et coopère également à la rédaction du guide d’information soutenant l’application du document LIRA .2

Le déroulement du stage Ce stage a été l’occasion d’appréhender de manière globale le travail d’une

organisation non-gouvernementale durant six mois à raison de quarante heures par semaine, le stage n’était pas rémunéré. Les tâches qui m’ont été confiées étaient variées, mais en permanence reliées aux implications des instruments normatifs internationaux et européens sur la santé environnementale.

Par la suite, j’aimerais renouveler mon expérience professionnelle au sein d’organisations non-gouvernementales.

De manière générale, j’ai contribué à la recherche juridique (I.), j’ai également participé aux travaux en lien avec la thématique de droit international économique et ses incidences sur la santé environnementale (II.), j’ai également été chargée de retransmettre les avancées de négociations internationales (III.).

Section I: Les tâches qui m’ont été confiées au cours du stage

I. La recherche juridique générale

Une bonne partie de mon stage a consisté à contribuer à la recherche juridique pour la rédaction de rapports sous la direction de Mme Layla Hughes. La liberté d’argumentation et d’opinions était très appréciable, tout en étant responsabilisante.La mission de recherche juridique ponctuait continuellement mon stage. CIEL rédige des rapports détaillés sur des problématiques juridiques dont le travail de recherche est échelonné sur plusieurs mois. Ainsi, lorsque les missions à court terme étaient effectuées, je reprenais mes recherches juridiques sur le long terme.Lorsque mes recherches étaient concluantes, et que par exemple des incohérences normatives ou différences de niveau de protection entre systèmes légaux étaient

United Nations Environment, “Guidance on the development of legal and institutional 2

infrastructures for sound management of chemicals and measures for recovering costs of national administration - LIRA Guidance”, 2015

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constatées, il m’était demandé de rédiger ces arguments soit sous forme de rapport juridique, soit sous forme de note d’information ou encore d’article journalistique.

La langue de travail était l’anglais tout au long du stage, mais l’accès restreint à des sources de doctrine juridique en langue anglaise a pu compliquer certaines de mes recherches, le site bibliothécaire donnant principalement accès à des sources de doctrine juridique francophone.

II. Le droit international économique et ses incidences sur la santé environnementale

La thématique de droit international est opérée à Genève, au sein du programme santé environnementale mais est également liée au programme personnes, territoires et ressources de Washington D.C.

J’ai travaillé sur la thématique du droit international économique, sujet que j’avais abordé au cours de ma première année de master. CIEL s’intéresse aux impacts sanitaires et environnementaux et/ou sociaux des politiques commerciales ou d’investissement. L’objectif est d’identifier les potentielles interférences des propositions de réformes, ou des propositions d’accords internationaux de libre-échange, par rapport à la capacité des États à réguler les domaines sanitaires et environnementaux.

Une des premières thématiques à laquelle j’ai contribué portait sur les implications de la conclusion de l’Accord économique Commercial Global (AECG) entre le Canada et l’Union européenne en matière de régulation des pesticides. 3

Les recherches ont révélé des différences d’évaluation de la dangerosité et du risque que présentent certaines substances entre les autorités chargées de l’évaluation des substances du Canada et celle de l’Union européenne. Des substances actives interdites dans l’Union européenne étaient toujours autorisées au Canada. L’approche de l’Union européenne basée sur le principe de précaution et l’existence de critères d’exclusion permet d’interdire l’accès au marché de substances qui sont cancérigènes, identifiées comme polluants organiques persistants, toxiques pour la reproduction, perturbatrices endocriniennes, etc… . Par exemple, le quintozene est interdit dans l’Union européenne 4

depuis l’année 2000 au regard de ses propriétés de polluant organique persistant, ses propriétés de bio-accumulation dans le poisson, sa toxicité pour les organismes aquatiques et son exposition alimentaire et professionnelle. Mais après une ré-évaluation du produit en 2016, l’agence nationale canadienne (l’Agence de réglementation de la lutte

Accord économique et commercial global (AECG) entre le Canada, d'une part, et l'Union 3

européenne et ses États membres, d'autre part, signé le 30 octobre 2016

Annexe II du règlement 1107/20094

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antiparasitaire) a estimé que le risque d’exposition était faible et maîtrisé , et par 5

conséquent le quintozene est toujours autorisé au Canada. Ces résultats ont été introduits dans un rapport recommandant aux parlements nationaux de rejeter la ratification de l’AECG dans la mesure où il ne garantit pas un niveau de protection élevé de la santé et de l’environnement.

Un autre thème portait sur la proposition de l’Union européenne de créer une cour multilatérale des investissements. Le droit des investissements a des conséquences sociales et environnementales indirectes lorsqu'un investisseur demande une compensation pour des préjudices résultant de mesures nationales portant atteintes aux accords d’investissements conclus entre États. Le droit des investissements, initialement destiné à protéger les investisseurs face à des expropriations injustifiées, est maintenant largement critiqué par une partie de la doctrine parce qu’il est structuré sur un déséquilibre, qui penche largement en faveur de la protection des investisseurs étrangers et leur confère de nombreuses prérogatives non justifiées. Parallèlement, dans le cadre des négociations des traités de commerce , l’Union a 6

proposé une procédure de résolution des conflits qui permettait aux investisseurs de saisir un tribunal arbitral pour demander compensation des préjudices subis par les investisseurs étrangers implantés dans un Etat ayant accepté cette procédure de conflit. Cette proposition a été très critiquée parce qu’elle impliquait de soumettre les États à un tribunal arbitral, échappant aux règles de procédure judiciaire, et consolidant le système arbitral actuel alors que le droit de l’arbitrage est déjà substantiellement critiqué. C’est dans ce contexte que l’UE a proposé une cour multilatérale des investissements. Cette proposition vise à encadrer procéduralement le droit de l’arbitrage international par une cour permanente grâce à des juges officiant à plein temps, et spécialisés dans l’arbitrage international. L’Union européenne a mis en place une consultation publique dont les résultats ont étés publiés en ligne. Il m’a été demandé d’étudier ces résultats et les prises de position publiées en regroupant les arguments et différentes prises de position par catégories. Ainsi, malgré un apparent consensus autour de la proposition, de nombreux participants suggéraient des réformes substantielles de la matière, alors que l’Union ne propose qu’une réforme procédurale du droit des investissements étrangers.

Re-evaluation Note REV2014-07, Special Review of Quintozene: Proposed Decision for 5

Consultation, https://www.canada.ca/en/health-canada/services/consumer-product-safety/pesticides-pest-management/public/consultations/re-evaluation-note/2014/special-review-quintozene/document.html (page consultée le 4 mai 2017, archivée depuis)

Cela concernait notamment les négociations entre l’Union européenne d’une part et les 6

États-Unis d’autre part, les négociations pour une procédure de résolution des conflits dans le cadre de l’AECG avec le Canada, ainsi que les traités de commerce en négociation avec Singapour, et des futurs accords de commerce globaux que l’Union souhaite conclure

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https://www.canada.ca/en/health-canada/services/consumer-product-safety/pesticides-pest-management/public/consultations/re-evaluation-note/2014/special-review-quintozene/document.html




CIEL tenait à rejeter la proposition de création d’une cour multilatérale des investissements qui consisterait fondamentalement à consolider les droits des investisseurs étrangers et s’opposerait au développement durable. En effet, les investisseurs étrangers pourraient demander réparation du préjudice subi suite à l’édiction de mesures environnementales, ce qui aurait pour effet de freiner la réglementation dans ce domaine et restreindrait le droit des États à réglementer. Un rapport de CIEL en collaboration avec une autre ONG et destiné à la Commission européenne et aux acteurs 7

de la proposition exprimait cette opinion en soulignant également la discrimination consacrée par rapport aux investisseurs locaux ou aux petites et moyennes entreprises pour qui cette procédure n’est pas accessible. J’ai contribué à la recherche juridique pour la rédaction de ce rapport ce qui m’a permis de consulter un grand nombre de sources juridiques en la matière.

Un autre projet sur le long terme consistait à identifier les instruments efficaces en droit du commerce international afin de reproduire ces modèles et optimiser la protection de la santé environnementale. Des systèmes de préférences tarifaires généralisés sont accordés aux pays en développement ayant signé une liste exhaustive de conventions internationales environnementales, il s’agit par exemple de la convention de Bâle de 1989 sur les mouvements transfrontières de déchets dangereux et leur élimination ou de la convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants de 2001. Il s’agissait pour moi d’identifier les pays non coopératifs lors des conférences de parties auxquelles j’avais assisté, et repérer les dispositions applicables à leurs positions parce que des parties avaient sciemment freiné les négociations pour l’établissement d’un mécanisme de conformité pour la convention de Stockholm de 2001.

III. La retransmission de négociations internationales

En tant qu’organisation non gouvernementale, CIEL est identifié comme observateur et peut effectuer des demandes d’autorisation pour assister aux conférences 8

des parties et aux conférences d’information qui ont lieu en amont de celles-ci. J’ai alors pu assister aux conférences des parties des Conventions de Bâle (1989) , de Rotterdam 9 10

À ce jour, le rapport n’est pas encore publié7

Devant les Nations Unies, le statut consultatif ECOSOC permet aux ONG, dont CIEL, 8

d’être autorisées comme observateur devant les Nations Unies

Conférences des parties des conventions de Bâle, Rotterdam et Stockholm, Genève, 9

Suisse, 24 avril au 5 mai 2017

Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets 10

dangereux et de leur élimination, 1989

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(1998) et de Stockholm (2001) , ainsi qu’à la première conférence des parties de la 11 12

Convention de Minamata ; enfin, j’ai également assisté aux sessions du conseil des 13

droits de l’Homme . J’ai rédigé des articles de blog transmettant les issues de 14

négociations de textes internationaux sous la direction du personnel de CIEL. Ce travail impliquait de saisir globalement une problématique, tout en rendant accessible au public les informations essentielles du sujet.

CIEL contribue à l’élaboration d’un document d’orientation (non contraignant) à 15

destination des pays désireux d’adopter une législation pour une gestion saine des produits chimiques et des déchets. J’ai pu assister les négociations entre représentants d’États, organisations non gouvernementales, acteurs industriels et universitaires avant la rédaction écrite du document. Il m’a été demandé de prendre note des négociations afin de garder une trace écrite des opinions exprimées lors des négociations, pour que CIEL puisse les refléter de manière optimale dans la rédaction du document final.

J’ai également assisté à des conférences sur l’organisation logistique des conférences des parties.

Une mission essentielle qui m’a été confiée était de rédiger un avis juridique destiné aux membres du Parlement européen sur la thématique des perturbateurs endocriniens.

Section II: Les perturbateurs endocriniens, rédaction d’un avis juridique

Le sujet des perturbateurs endocriniens m’attire particulièrement depuis quelques années pour sa dimension composite, à la fois biologique, sanitaire, sociale et politique. Le choix du sujet de mon rapport était à ma discrétion et j’ai alors opté pour les perturbateurs endocriniens, ce qui a été facilité par le fait que les perturbateurs endocriniens sont une des thématiques de CIEL. Mme Carlini est en charge de cette thématique et nécessitait

Convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance 11

de cause applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l’objet d’un commerce international, 1998

La convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants, 200112

Première conférence des parties à la Convention de Minamata, signée le 12 octobre 13

2003, du 24 au 29 septembre 2017, à Genève

36ème session du Conseil des droits de l’Homme, Genève, 6 au 23 juin 2017 et 36ème 14

session ordinaire du Conseil des droits de l’Homme du 11 au 29 septembre 2017

United Nations Environment, “Guidance on the development of legal and institutional 15

infrastructures for sound management of chemicals and measures for recovering costs of national administration - LIRA Guidance”, 2015

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l’analyse d’une disposition particulière au sein des propositions de la Commission européenne pour déterminer les perturbateurs endocriniens.Dans un temps plus avancé de mon stage, j’ai donc rédigé un avis juridique destiné aux membres du Parlement européen sous la direction de Mme Carlini. Mme Carlini m’a proposé une ligne particulière d’étude contribuant au programme dédié aux perturbateurs endocriniens : il s’agissait d’étudier une disposition insérée dans un projet de règlement de la Commission européenne et qui semblait juridiquement problématique. J’ai rédigé un avis juridique qui estime qu’une disposition des critères proposés par la Commission pour la détermination des propriétés de perturbation endocrinienne est contraire au droit de l’Union européenne ; cet avis demande au Parlement européen de rejeter les critères proposés car ils permettent l’exposition de la santé et de l’environnement à des perturbateurs endocriniens, ce qui est contraire au droit de l’Union européenne. L’enjeu était d’argumenter légalement, tout en étant concis et accessible aux membres du Parlement européen dont certains ne sont pas initiés au sujet des perturbateurs endocriniens ou aux articulations légales des textes impliqués.

La publication d’un avis juridique destinée aux membres du Parlement européen présente l’avantage de sensibiliser des acteurs politiques, et non pas des représentants d’États-membres, comme c’est le cas au sein du Conseil. C’est aussi un ultime recours avant que le texte ne soit probablement définitivement adopté.

La rédaction de cet avis s’est faite en deux temps : un premier

projet était orienté sur les enjeux relatifs à la santé environnementale et le

deuxième projet retenu est axé sur les enjeux juridiques institutionnels de

la proposition de la Commission. L’avis communiqué par CIEL au

Parlement européen est donc axé sur des arguments sensiblement

différents de ceux développés dans ce rapport. Il estime que la

Commission a outrepassé le mandat qui lui était confié, au détriment des

pouvoirs attribués au Parlement européen; les éléments relatifs à la santé

environnementale ont alors été volontairement synthétisés pour souligner

avant tout les enjeux de compétences que posent la proposition de la

Commission.

L’étude scientifique développée en deuxième partie de ce rapport reprend

les recherches et arguments utilisés pour la rédaction de cet avis juridique

et il est axé sur les aspects relatifs à la santé environnementale , ici les

enjeux stratégiques et institutionnels sont relativement secondaires.

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DEUXIÈME PARTIE: RÉSOLUTION D’UNE PROBLÉMATIQUE SCIENTIFIQUE

LA PROPOSITION DE DÉTERMINATION DES PERTURBATEURS ENDOCRINIENS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE À L’ÉPREUVE

DE LA SANTÉ ENVIRONNEMENTALE

CIEL s’intéresse aux perturbateurs endocriniens et dédie une thématique « perturbateurs endocriniens » dans le cadre du programme santé environnementale. J’ai rédigé un avis juridique étudiant la proposition de détermination des perturbateurs endocriniens de la Commission européenne. Plus particulièrement, je me suis focalisée sur l'étude d’une disposition consacrant une exemption à la qualification de perturbateurs endocriniens pour certains pesticides.

MISE À JOUR

Depuis la rédaction de ce rapport, le Parlement européen a examiné les

critères proposés par la Commission européenne. De manière surprenante

au vu de la politique du Parlement, il s’est opposé aux critères proposés tel

que ce rapport le conseille et a considéré que l’exemption proposée par la

Commission européenne excédait le mandat qui lui était conféré . 16

Identifying endocrine disruptors: Parliament blocks plans exempting some pesticides, 16

http://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20171002IPR85122/identifying-endocrine-disruptors-meps-block-plans-exempting-some-pesticides




La proposition de détermination des

perturbateurs endocriniens de la

Commission européenne à l’épreuve de la

santé environnementale

!16


« Pendant des années, les biologistes ont considéré que la période du

développement était contrôlée par un programme génétique strict “câblé”

et donc peu susceptible d’être influencé par l’environnement. Il est

maintenant clair que le développement est au contraire marqué par une

plasticité qui lui permet de répondre à son environnement (…) » 17

Cicolella, A., « Le trente-troisième anniversaire de la santé environnementale » in Les 17

Tribunes de la santé, Presses de Sciences Po (P.F.N.S.P.) - Revue co-éditée par les Éditions de Santé, 2017/1 (n° 54), pages 31 à 37

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Introduction

Pour étudier la proposition de la Commission européenne concernant la détermination des propriétés des substances perturbatrices du système endocrinien, il convient de rappeler ce que sont les perturbateurs endocriniens (I). L’enjeu des perturbateurs endocriniens a une incidence directe en matière de santé environnementale parce que ces substances sont potentiellement dangereuses pour l’être humain et pour l’environnement; par conséquent, règlementer efficacement ces substances contribue à la protection de la santé environnementale (II).

I. Les perturbateurs endocriniens, en bref

Les principales glandes du système hormonal 18

« Expo-Dossiers, Perturbateurs endocriniens, quels risques pour la santé? » Disponible 18

sur le site de la cité des sciences, 2015, http://www.cite-sciences.fr/fr/ressources/science-actualites/expo-dossiers/perturbateurs-endocriniens-quels-risques-pour-la-sante/un-perturbateur-du-systeme-hormonal/ (page consultée le 25 juin 2017)

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Les perturbateurs endocriniens sont l’objet de débats scientifiques depuis les années 1960 quand à leur dangerosité, ou au risque qu’ils présentent, ou encore quant à la manière dont ils interagissent avec le système endocrinien. Il serait possible de dater les premières mises sur le marché de perturbateurs endocriniens dès le début des années 1950 avec le développement des pesticides . Au niveau européen, ces substances font 19

l’objet d’une attention politique depuis les années 2000, lorsque l’Union européenne a adopté une stratégie sur les perturbateurs endocriniens en 1999 .20

Pour comprendre l’enjeu du débat concernant ces substances, il faut rappeler que le système endocrinien est une série de glandes qui secrète des hormones directement dans le sang pour réguler différentes fonctions du corps ; il est aussi appelé « système 21

hormonal ». Les hormones sont « des substances chimiques « médiatrices » sécrétées par les glandes endocrines et qui sont transportées par le sang pour exercer une action spécifique sur d’autres tissus ou organes », elles sont essentielles pour différentes 22

fonctions majeures telles que la croissance et le développement, la reproduction, le maintien de l’environnement interne, ou la disponibilité énergétique.

Fonctions Hormones Réponses

Reproduction Androgènes, œstrogènes, progestérone, hormones hypophysaires (LH, FSH, prolactine)

Production de gamètes

facteurs de croissance, lactation, gestation; instauration des caractéristiques secondaires et du comportement sexuel

Croissance et développement

Hormone de croissance,

hormones thyroïdiennes, insuline glucocorticoïdes, androgènes, œstrogènes, progestérone

Large action sur la croissance

Wylie, S., “Hormone Mimics and their Promise of Significant Otherness”, Science as 19

Culture, Routledge, volume 21, No. 1, March 2012, pages 49–76

Commission européenne, Stratégie communautaire concernant les perturbateurs 20

endocriniens une série de substances suspectées d'influer sur le système hormonal des hommes et des animaux, Bruxelles, COM(1999)706, 20 décembre 1999

International Programme on Chemical Safety (IPCS) and World Health Organization 21

(WHO), “Global assessment of the state-of-the-science of endocrine disruptors”, Geneva, WHO/PCS/EDC/02.2, 2002

Barbier, G. « Rapport sur les perturbateurs endocriniens, le temps de la précaution », 22

Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, Paris, 12 juillet 2011, page 11

!19


Les différentes fonctions nécessitant des hormones pour développer les actions vitales pour l’organisme23

Un rapport parlementaire français a défini les perturbateurs endocriniens de manière relativement accessible « comme des substances chimiques d’origine naturelle ou artificielle étrangères à l’organisme qui peuvent interférer avec le fonctionnement du système endocrinien et induire ainsi des effets délétères sur l’individu ou sur ses descendants » . Une définition des perturbateurs endocriniens est proposée au niveau 24

international par le Programme international sur la sécurité des substances chimiques et l’Organisation mondiale de la santé (ci-après référée comme « la définition de l’OMS ») , 25

est un perturbateur endocrinien « une substance ou un mélange de substances, qui altère les fonctions du système endocrinien et de ce fait induit des effets néfastes dans un organisme intact, chez sa progéniture ou au sein de (sous)-populations » . Cette 26

définition de l’OMS inclut aussi dans la définition de perturbateur endocrinien le perturbateur endocrinien potentiel qui est « une substance ou un mélange exogène, possédant des propriétés susceptibles d’induire une perturbation endocrinienne dans un organisme intact, chez sa progéniture ou au sein de (sous)-populations ». Cette définition fait l’objet d’un consensus scientifique selon l’OMS.

Le système endocrinien joue donc un rôle essentiel pour le développement et le fonctionnement du corps humain ainsi que pour sa reproduction, mais il est perturbé par des substances interférant avec lui, selon des modalités qui restent encore scientifiquement incertaines. La science établi pour l’heure que la perturbation opérée par les substances en question est réalisée lorsque ces substances exogènes miment le mode

Maintien de l’environnement interne

Vasopressine, aldostérone, hormone parathyroïdienne et prostaglandine

Contrôle du volume et de la pression artérielle. Contrôle de la balance des électrolytes. Contrôle des os, des muscles et de la graisse

Disponibilité énergétique

Insuline, glucagon, hormones thyroïdiennes

Régulation du métabolisme

Barbier, op. cit. page 1223

Barbier, op. cit. page 1224

International Programme on Chemical Safety (IPCS) and World Health Organization 25

(WHO), “Global assessment of the state-of-the-science of endocrine disruptors”, WHO/PCS/EDC/02.2, 2002 (en anglais uniquement)

Traduction non officielle, proposée par « Expo-Dossiers, Perturbateurs endocriniens, 26

quels risques pour la santé? » Cité des sciences, 2015, http://www.cite-sciences.fr/fr/ressources/science-actualites/expo-dossiers/perturbateurs-endocriniens-quels-risques-pour-la-sante/un-perturbateur-du-systeme-hormonal/ (page consultée le 27 juin 2017)

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http://www.cite-sciences.fr/fr/ressources/science-actualites/expo-dossiers/perturbateurs-endocriniens-quels-risques-pour-la-sante/un-perturbateur-du-systeme-hormonal/




d’action des hormones naturelles, ce qui a pour conséquence d’empêcher l’hormone naturelle de se fixer sur le récepteur qui lui est «destiné »:

L’équilibre du système hormonal altéré par les perturbateurs endocriniens 27

L’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) estime que le stade de développement de l’être humain le rend plus ou moins sensible aux perturbateurs endocriniens et la période « foeto-embryonnaire des nourrissons et des jeunes enfants » fait que ces sujets « présentent une sensibilité accrue à ces substances » . Pourtant, les perturbateurs endocriniens sont présents dans les 28

produits de consommation courante : la nourriture, les cosmétiques, le plastique, et dans les pesticides. Ils posent alors des problèmes de santé publique .29

« Expo-Dossiers, Perturbateurs endocriniens, quels risques pour la santé? » op. cit.27

Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail 28

(ANSES), « Les perturbateurs endocriniens, Travaux et implication de l’Agence sur les perturbateurs endocriniens », disponible sur https://www.anses.fr/fr/content/les-perturbateurs-endocriniens (page consultée le 10 août 2017); à propos de l’influence des perturbateurs endocriniens sur l’importance de l’exposition durant la grossesse, voir Cicolella, A., « Le trente-troisième anniversaire de la santé environnementale » in Les Tribunes de la santé, Presses de Sciences Po (P.F.N.S.P.) Revue co-éditée par les Éditions de Santé, Paris, n° 54, 2017/1, pages 31 à 37

Institut national de recherche et de sécurité (INRS), Dossier complet « Perturbateurs 29

endocriniens, ce qu'il faut retenir », Paris, 2016, http://www.inrs.fr/risques/perturbateurs-endocriniens/ce-qu-il-faut-retenir.html, (page consultée le 10 août 2017)

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https://www.anses.fr/fr/content/les-perturbateurs-endocriniens

https://www.anses.fr/fr/content/les-perturbateurs-endocriniens

http://www.inrs.fr/risques/perturbateurs-endocriniens/ce-qu-il-faut-retenir.html

http://www.inrs.fr/risques/perturbateurs-endocriniens/ce-qu-il-faut-retenir.html


En chiffres, l’hypothèse du rôle joué par des facteurs environnementaux, comme l’exposition à des substances chimiques perturbant le système endocrinien30

Pour être régulées, en plus d’être définies, ces substances doivent pouvoir être concrètement identifiées puis qualifiées comme telles. Pour cela, il faut pouvoir déterminer légalement les propriétés scientifiques des substances perturbatrices du système hormonal.

II. La régulation des perturbateurs endocriniens telle que proposée par la Commission européenne à l’épreuve de la santé environnementale

La régulation des perturbateurs endocriniens relève de la thématique santé environnementale parce que lorsqu’ils sont présents dans l’environnement, ils ont des implications sur la santé humaine.

Les auteurs s’accordent sur la difficulté à définir précisément le concept de santé environnementale au vu de ses implications en matière de santé et d’environnement, qui

« Expo-Dossiers, Perturbateurs endocriniens, quels risques pour la santé? » op. cit.30

!22


sont toutes deux des notions complexes . L’environnement a des répercussions 31

déterminantes sur la santé et un environnement équilibré exerce une « influence 32

bénéfique sur la santé et le bien être » . La santé environnementale traite de la synergie 33

entre la santé, qu’elle soit humaine ou animale, et les impacts des facteurs environnementaux sur cette santé. L’organisation mondiale de la santé (OMS) regroupe notamment sous cette thématique le développement durable, la sécurité des produits chimiques, les nanotechnologies, la qualité de l’air, le bruit, le changement climatique et la pollution des sols .34

Un des enjeux de la santé environnementale est de veiller à ce que le cadre réglementaire contribue à la qualité de l’environnement, et par conséquent, de la santé. À cet effet, CIEL – l’organisation dans laquelle j’ai effectué mon stage – peut mener des campagnes de lobbyisme environnemental, regroupé sous le terme de représentation d’intérêts par la Commission européenne . Le « lobbyisme environnemental » ou « 35

lobbyisme pour la santé environnementale » seront utilisés au cours de cette étude mais ne renvoient pas à des termes officiels : il s’agit de notions flexibles regroupant les représentants d’intérêts agissant en faveur de la protection de la santé environnementale. Leur action est destinée à influer directement ou indirectement sur l'élaboration ou la mise en œuvre des politiques et sur les processus de décision des institutions de l’Union . Par 36

Forbat, J., « De la spécificité du concept de santé environnementale vis-à-vis du 31

développement durable », Développement durable et territoires [en ligne], volume 5, No 2, juin 2014 http://developpementdurable.revues.org/10241 (consulté le 22 août 2017); sur la complexité et l’interdisciplinarité de la notion de santé environnementale voir Dab, W., « Santé et environnement », Que sais-je?, Presses universitaires de France, Paris, 2012, page 23; Langston, N., « La convergence entre santé humaine et santé environnementale : le toxaphène dans le lac Supérieur », in La santé environnementale au delà du risque, Perturbateurs endocriniens, expertise et régulation en France et en Amérique du Nord, Sciences sociales et santé [en ligne], Volume 34, 2016/3, John Libbey Eurotext, 2016, pages 103 à 123

Dès 1989, l’OMS reconnait les repercussions de l’environnement sur la santé dans la 32

Charte européenne de l’environnement et de la santé, adoptée à la première conférence européenne su l’environnement et la santé, Francfort, 7 et 8 octobre 1989

OMS, Charte européenne de l’environnement et de la santé, adoptée à la première 33

conférence européenne sur l’environnement et la santé, Francfort, 7 et 8 octobre 1989

Le rapport est divisé selon ces différentes thématiques, “Health and the environment in 34

the WHO European Region: Creating resilient communities and supportive environments”, WHO Regional publication European Series, Copenhagen, 2013 (en anglais uniquement)

Accord entre le Parlement européen et la Commission européenne sur le registre de 35

transparence pour les organisations et les personnes agissant en qualité d'indépendants qui participent à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l'Union européenne, Strasbourg, 19 septembre 2014

Ibid.36

!23

http://developpementdurable.revues.org/10241


exemple, la création ou l’amélioration du cadre légal des substances chimiques doit permettre de limiter l’exposition aux substances dangereuses que ce soit à l’égard de la santé ou de l’environnement. La régulation des perturbateurs endocriniens doit suivre ce schéma d’une part parce qu’ils sont des substances chimiques mais aussi compte tenu de leurs impacts sur la santé environnementale. L’Union européenne étant compétente en matière d’environnement et de santé sous réserve du principe de subsidiarité , le 37 38 39

lobbyisme pour la santé environnementale peut exercer une influence au niveau européen par le biais de ces deux axes et ainsi ambitionner une action européenne harmonisée à plus grande échelle.Mais, en plus de la santé environnementale, la régulation des perturbateurs endocriniens entraîne des implications en matière d’économie. En effet, les incidences économiques de la régulation de ces substances pèsent un poids lors des négociations pour la création d’un cadre légal pour les perturbateurs endocriniens. Comme ces substances sont omniprésentes dans la vie quotidienne, il s’agit de les réguler pour permettre une utilisation qui ne soit pas dangereuse pour la santé environnementale, tout en permettant aux acteurs économiques de mettre sur le marché les substances les moins préoccupantes.

Pour les perturbateurs endocriniens, l’enjeu est de savoir dans quelle mesure la norme juridique peut appréhender une réalité scientifique encore incertaine quant aux risques ou à la gravité des risques que ces substances présentent. Il revient aux institutions de l’Union européenne de prendre des mesures, même si ces risques ne peuvent pas encore être scientifiquement démontrés : les mesures prises par les 40

institutions dans les circonstances d’incertitude scientifique caractérisent l’application du principe de précaution du droit de l’Union européenne.

L’Union européenne souhaite encadrer la mise sur le marché des perturbateurs endocriniens et serait la première entité mondiale à réguler la mise sur le marché de ces substances. Pour y parvenir, l’Union doit qualifier légalement les critères scientifiques spécifiques pour la détermination des propriétés de perturbation endocrinienne. La Commission européenne a été mandatée par le Parlement européen et le Conseil pour

Article 4 paragraphe 2, point e) du Traité sur le fonctionnement de l’UE37

Article 4 paragraphe 2, k) du Traité sur le fonctionnement de l’UE et article 6 du Traité 38

sur le fonctionnement de l’UE

Article 5 du Traité sur le fonctionnement de l’UE39

Cour de justice des communautés européennes (CJCE), Royaume-Uni de Grande-40

Bretagne et d'Irlande du Nord contre Commission, affaire C-180/96, Rec. p. I-2265, 5 mai 1998, point 99

!24


proposer des critères scientifiques de détermination des propriétés des perturbateurs endocriniens conformément aux compétences qui lui sont conférées en matière de 41

réglementation phytosanitaire ayant pour objectif la protection de la santé publique . Le 42

règlement relatif aux produits phytosanitaires est à la croisée des domaines de l’environnement, de la santé, et plus particulièrement du programme santé de l’Union européenne dont l’objectif 1.4 vise à la prévention des maladies chroniques comme le cancer par exemple, plus généralement, l’objectif 2.3 prévoit « [d’]Adopter les mesures requises par la législation de l'Union, ou contribuant à sa mise en œuvre, dans les domaines des maladies transmissibles et autres menaces sur la santé, y compris celles résultant d'incidents biologiques ou chimiques, de l'environnement ou du changement climatique. Il peut s'agir d'actions destinées à faciliter la mise en œuvre, le contrôle et le réexamen de ladite législation » . Comme les produits phytosanitaires sont disséminés 43

dans l’environnement, ils peuvent avoir des conséquences sur ce dernier, mais aussi sur la santé, qu’elle soit environnementale, animale ou humaine. Il ressort des différentes propositions de règlement que la science doit remplir un rôle central d’objectivité et de neutralité dans ce processus de détermination de ces propriétés. En revanche, les 44

critères juridiques traduisant ces éléments scientifiques peuvent être remis en question en fonction de la balance des intérêts mis en jeu par la réglementation.

Dans un premier temps, la Commission européenne a opté pour une approche générale et horizontale, à savoir que les critères de détermination des propriétés de perturbation endocrinienne s’appliquaient aux différents secteurs de réglementation concernés tels que les substances chimiques, les pesticides, les biocides, les cosmétiques, les matériels médicaux et de manière moins incidente la directive-cadre sur l’eau . Entre temps, la Commission a été condamnée par le Tribunal de l’UE pour 45

Point 3.6.5. de l’annexe II du Règlement (CE) No 1107/2009 du Parlement européen et 41

du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil, 21 octobre 2009

Article 37 paragraphe 2 et article 152 paraphe 4, point b) du traité instituant la 42

Communauté européenne (traité CE) signé à Rome, tel que modifié par le traité de Nice, 26 février 2001

Règlement (UE) No 282/2014 du Parlement européen et du Conseil portant 43

établissement d'un troisième programme d'action de l'Union dans le domaine de la santé (2014-2020) et abrogeant la décision n 1350/2007/CE, 11 mars 2014

La neutralité de la science est cependant contestable, voir à ce sujet: Feldman, J., « 44

Objectivité et subjectivité en science. Quelques aperçus », Revue européenne des sciences sociales, Librairies Droz, No 124, Genève - Paris, 2002, pages 85-13

European Commission, “Roadmap, Defining criteria for identifying Endocrine Disruptors 45

in the context of the implementation of the Plant Protection Product Regulation and Biocidal Products Regulation”, Brussels, June 2014 (en anglais uniquement)

!25


manquement aux obligations d’adopter des actes délégués dans un significatif recours en carence intenté par la Suède. Le Tribunal a considéré que la Commission n’avait pas adopté les critères d’identification à expiration du délai qui lui était imparti et avait manqué à ses obligations consistant à « adopte[r] des actes délégués conformément à l’article 83 en ce qui concerne la spécification des critères scientifiques pour la détermination des propriétés perturbant le système endocrinien » . Le mandat confié par le règlement 46

528/2012 impose effectivement à la Commission d’adopter des mesures pour la détermination des propriétés de perturbation endocrinienne, et diffère du mandat confié par le règlement concernant la mise sur la marché des produits phytopharmaceutiques No 1107/2009, qui exige seulement de proposer ces critères. Après cet épisode contentieux, en juin 2016 la Commission a abandonné cette approche horizontale et opté pour une approche limitée sectoriellement . 47

Dès lors, la Commission élabore des critères de détermination des perturbateurs endocriniens pour chaque règlement. Pour l’heure, seuls les critères de détermination des perturbateurs endocriniens applicables aux produits phytopharmaceutiques sont à un stade plus avancé de la procédure d’adoption. Le règlement 1107/2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (ci-après « règlement 1107/2009 ») 48

encadre la mise sur le marché des « substances, y compris les micro-organismes, exerçant une action générale ou spécifique sur les organismes nuisibles ou sur les végétaux, parties de végétaux ou produits végétaux, ci-après dénommées “substances actives” » . Ces substances regroupent les substances actives, phytoprotecteurs et 49

synergistes, et sont également appelées pesticides. Les substances réglementées par le règlement 1107/2009 sont destinées à protéger les plantes des organismes qui leur sont nuisibles , mais elles peuvent avoir des effets « non bénéfiques » ou présenter des 50 51

dangers pour les humains, les animaux ou l’environnement ; le règlement a alors pour 52

Tribunal de l’UE, Suède contre Commission européenne, affaire T‑521/14, 16 décembre 46

2015, point 52

Proposition de règlement de la Commission modifiant l’annexe II du règlement 47

1107/2009, 15 juin 2016, https://ec.europa.eu/health/endocrine_disruptors/next_steps_en (en anglais uniquement)

Règlement (CE) No 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise 48

sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil, 21 octobre 2009

Article 2 paragraphe 2 du règlement 1107/200949

Considérant 6 du règlement 1107/200950


Ibid.52

!26

https://ec.europa.eu/health/endocrine_disruptors/next_steps_en


objectif une protection élevé de la santé humaine, animale, et de l’environnement, tout en garantissant la compétitivité de l’agriculture de l’UE . Un des modes d’action des 53

substances contenues dans les pesticides peut consister spécifiquement à perturber le système endocrinien de certains organismes, mais le règlement 1107/2009 interdit par principe la mise sur le marché des substances qualifiées de perturbateurs endocriniens 54

afin de garantir une protection élevée de la santé et de l’environnement.

Le Parlement européen et le Conseil ont délégué leur compétence et mandaté la Commission pour proposer des mesures concernant les critères scientifiques de détermination des propriétés des perturbateurs endocriniens dans le règlement de base 1107/2009 . La Commission est donc à la fois limitée par son mandat, mais aussi par les 55

autres dispositions du règlement 1107/2009, ce qui sera regroupé sous les termes de « cadre réglementaire » posé à la Commission. Les propositions de la Commission prennent la forme de règlement de modification, au sein desquels sont proposés des critères de détermination. La proposition de règlement modifiant l’annexe II du règlement 56

1107/2009 étudiée ici sera référencée dans ce rapport sous le terme « la proposition de 57

la Commission ».

La proposition de la Commission modifiant l’annexe II du règlement 1107/2009 a été soumise à la procédure de comitologie. La comitologie renvoie aux règles fixées par le règlement relatif aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission . Cette procédure permet aux États-58

Membres de l’UE de contrôler la mise en oeuvre, par la Commission européenne, de la


Article Point 3.6.5 de l’annexe II du règlement 1107/200954

Le mandat de la Commission est libellé en ces termes « Le 14 décembre 2013 au plus 55

tard, la Commission présente au comité PAFF, des propositions de mesures concernant les critères scientifiques spécifiques pour la détermination des propriétés de perturbation endocrinienne devant être adoptées conformément à la procédure de réglementation avec contrôle visée à l’article 79, paragraphe 4 », point 3.6.5. de l’annexe II du règlement 1107/2009

L’annexe II est relative à la procédure et aux critères d’approbation des substances 56

actives, phytoprotecteurs et synergistes

Proposition du 4 juillet 2017 jointe en Annexe II de ce rapport; la référence définitive 57

n’est pas encore arrêtée et la proposition est identifiée en tant que telle pour le moment: Draft Commission Regulation (EU) .../... of XXX amending Annex II to Regulation (EC) 1107/2009 by setting out scientific criteria for the determination of endocrine disrupting properties, SANTE-2016-12020-REV 4 C(2016) 3751 projet (en anglais uniquement)

Règlement (UE) No 182/2011 du Parlement Européen et du Conseil établissant les 58

règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission, 16 février 2011

!27


législation de l’UE notamment grâce à la mise en place de comités. Le comité PAFF a 59

émis un avis favorable pour les critères scientifiques spécifiques pour la détermination des propriétés de perturbation endocrinienne proposés par la Commission le 4 juillet 2017 . 60

Selon la procédure de comitologie, si le texte est approuvé par le comité, il est par la suite soumis à l’examen du Parlement européen et du Conseil dans les trois mois suivant sa transmission.

La proposition de la Commission modifie seulement les points 3.6.5. (relatif aux critères d’approbation des perturbateurs endocriniens) et 3.8.2. (concernant l’écotoxicologie des perturbateurs endocriniens) de l’annexe II du règlement 1107/2009 . 61

En principe, le mandat confié à la Commission lui permet de proposer des critères de « détermination » uniquement. Cependant, la proposition de la Commission contient une 62

disposition proposant de modifier le point 3.8.2. de l’annexe II qui exempte certaines substances, au lieu de strictement déterminer les perturbateurs endocriniens. L’ensemble de ces dispositions, y compris la disposition exemptant certaines substances, sera référé comme « les critères » dans ce rapport. Depuis la quatrième réunion du comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux (comité « PAFF » pour Plants, Animals, Food and Feed), la proposition de règlement de la Commission concernant les critères de détermination des perturbateurs endocriniens contient une disposition exemptant certaines substances de la qualification de perturbateurs endocriniens . Cette disposition a été acceptée par le comité PAFF le 4 63

juillet 2017, elle est libellée en ces termes:

[traduction non officielle] « lorsque le mode d’action du produit phytosanitaire est évalué, et qu’il consiste à contrôler les organismes autres que vertébrés par leur système endocrinien, les effets sur les organismes du même embranchement taxonomique que 64

Conformément à l’article 79 paragraphe 1 du règlement 1107/2009 et point 3.6.5. alinéa 59

2 de l’annexe II du règlement 1107/2009

Proposition jointe en Annexe II de ce rapport op. cit. 60

Les dispositions relatives aux potentiels effets sur les organismes non ciblés – modifiant 61

le Point 3.8.2. de l’annexe II du règlement 1107/2001 – sont à distinguer de celles relatives aux potentiels effets sur les organismes humains – modifiant le Point 3.6.5 de l’annexe II du règlement 1107/2001 –

Point 3.6.5. de l’annexe II du règlement 1107/200962

Ces informations sont disponibles sur le site de la Commission européenne dans la 63

rubrique « next steps » https://ec.europa.eu/health/endocrine_disruptors/next_steps_en (consulté fréquemment, dernière consultation en date: 25 août 2017) (en anglais uniquement)

Représentation de la notion d’embranchement taxonomique en Annexe II de ce rapport, 64

page 53

!28



celui de l’organisme ciblé, ne sont pas considérés pour l’identification de la substance en tant qu’ayant des propriétés de perturbation endocrinienne »

[texte original] « If the intended plant protection mode of action of the active substance being assessed, consists of controlling target organisms other than vertebrates via their endocrine systems, the effects on organisms of the same taxonomic phylum as the targeted one, shall not be considered for the identification of the substance as having endocrine disrupting properties with respect to non-target organisms »

Cette disposition de la proposition de la Commission modifie le point 3.8.2 de l’annexe II relatif à l’écotoxicologie des perturbateurs endocriniens. Ce texte est issu de différentes modifications suite à des négociations mais c’est cette disposition qui a été retenue. La proposition de règlement de la Commission n’est pas définitivement adoptée et doit encore être soumise à l’examen du Parlement et du Conseil. C’est une opportunité pour les acteurs soutenant une meilleure réglementation des substances dangereuses de mener une campagne contre l’adoption de ces critères. C’est dans ce cadre que le programme santé environnementale nécessitait la rédaction d’un avis juridique étudiant la légalité de l’exemption consacrée pour les perturbateurs endocriniens consistant à dérégler le système endocrinien des organismes autres que vertébrés qui relèvent du même embranchement. Cette opinion sera communiquée aux membres du Parlement européen vers la fin du mois d’août 2017, avant que l’institution n’examine la proposition de la Commission.

Cette exemption interfère de manière problématique avec les enjeux de la santé environnementale parce qu’elle permet à des substances présentant des propriétés de perturbation endocrinienne de contourner la qualification de perturbateur endocrinien si elles consistent expressément à perturber le système hormonal d’organismes non vertébrés qui ne sont pas ciblés, et qui relèvent du même embranchement.

Représentation des organismes exposés ou non exposés aux perturbateurs endocriniens (PE)65

Le schéma a été réalisé par l’auteure de ce rapport65

!29

PEPE

PE

Règne

Organismes ciblés, non vertébrés, issus du même

embranchement

Organismes ciblés, non vertébrés, issus d’un autre

embranchement

PE

Classe

Ordre

Famille

Genre

Espèce

Embranchement

expositionPE


Ces perturbateurs endocriniens peuvent alors être placés sur le marché bien que le règlement 1107/2009 interdise ces substances par principe. Dans ce rapport, ces substances seront référées sous une qualification non officielle , mais qui nous semble 66

transparente, en tant que « perturbateurs endocriniens intentionnels » par référence à la proposition anglaise officielle qui qualifie ces substances avec le terme« intended » . 67

La proposition de la Commission est critiquée car elle exige un niveau de preuve très élevé, elle n’est applicable qu’au règlement sur les produits phytopharmaceutiques et elle ne permet pas d’appréhender concrètement les perturbateurs endocriniens potentiels, cependant ces éléments ne seront pas abordés lors de cette étude. Nous nous focaliserons sur la disposition permettant d’exempter les « perturbateurs endocriniens intentionnels » parce qu’à notre connaissance, elle n’a pas fait l’objet d’une étude particulière, et parce qu’elle a fait l’objet d’une lobbyisme environnemental de la part de CIEL: dans ce rapport, cette disposition sera référée comme l’« exemption ». Les critères proposés au Parlement européen et au Conseil posent également un problème de légalité parce qu’ils excèdent la simple détermination pour laquelle la Commission a été mandatée.

Dans quelle mesure la proposition de la Commission européenne exemptant certains composants de pesticides de l’identification des perturbateurs endocriniens est-elle contraire au droit de l’Union? En quoi cette proposition diminue la protection de la santé environnementale?

Cette étude développera une première partie relative à la contrariété de la proposition de la Commission par rapport au cadre réglementaire de base. Le cadre réglementaire de base correspond ici aux dispositions générales du règlement de base 1107/2009 et au mandat conféré à la Commission dans ce même règlement, encadrant l’action de la Commission. L’exemption consacrée dans la proposition de la Commission est contraire aux dispositions du règlement 1107/2009, mais elle excède également le mandat de la Commission (Partie I).

Une seconde partie sera consacrée à l’étude des exigences nécessaires pour garantir la protection de la santé environnementale. L’étude portera sur la contrariété avec des dispositions légales contraignantes, ou la non-conformité avec des engagements politiques. La contrariété renverra aux textes contraignants, alors que la non-conformité indiquera une incohérence avec des objectifs généraux de l’Union européenne. Le terme «

La qualification officielle serait celle de régulateurs de croissance des insectes, qui sont 66

des pesticides de troisième génération

Plus précisément, la proposition de la Commission européenne se réfère au mode 67

d’action intentionnel de ces pesticides : « (…) the intended plant protection mode of action of the active substance »

!30


exigence » regroupera les dispositions contraignantes et les objectifs généraux qui contribuent à la protection de la santé environnementale à différents niveaux (Partie II).

Nous chercherons à savoir si la proposition de la Commission prend en compte les préoccupations de santé et d’environnement existantes à l’égard des perturbateurs endocriniens, et en cela, si elle se plie « à l’épreuve » des considérations de santé environnementale.

!31


Pour plus de clarté …

!32

La Commission européenne, a proposé des critères de détermination des

propriétés de perturbation endocrinienne

Le comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et

des aliments pour animaux a accepté ces critères le 4 juillet 2017

Les critères scientifiques proposés doivent être soumis à l’approbation du

Parlement européen et du Conseil

Le règlement 1107/2009, annexe II prescrit à la Commission européenne de

prendre des « mesures concernant les critères scientifiques spécifiques pour la

détermination des propriétés de perturbation endocrinienne »

La proposition de règlement modifiant l’annexe II du règlement 1107/2009

propose des critères scientifiques pour la détermination des propriétés de

perturbation endocrinienne

Les critères scientifiques proposés sont contenus dans l’annexe de la proposition

de règlement de la Commission européenne

Les critères scientifiques proposés varient selon leurs effets par rapport aux

humains ou par rapport aux « organismes non ciblés »


Partie I: Une proposition contraire au cadre réglementaire de base posé à la Commission

Le cadre réglementaire de base délimitant les pouvoirs de la Commission n’est pas respecté, d’une part parce que la proposition est contraire aux dispositions du règlement de base 1107/2009 (Chapitre I), et d’autre part parce qu’elle est contraire au mandat confié à la Commission (Chapitre II).

Chapitre I: Une exemption contraire aux exigences du règlement 1107/2009

La proposition de la Commission contient une disposition exemptant les « perturbateurs endocriniens intentionnels » dans un texte qui devrait proposer une détermination des propriétés de perturbation endocrinienne (Section 1), mais cette exemption est contraire aux objectifs du règlement de base qui requiert la détermination de substances ayant des propriétés de perturbation endocrinienne (Section 2).

Section 1: Une exemption plutôt qu’une déterminationAu lieu de déterminer les propriétés de perturbation endocrinienne, les critères

proposés par la Commission européenne dans ce règlement exemptent les « perturbateurs endocriniens intentionnels » (A.) mais cette disposition devrait relever de la procédure d’approbation des substances, et non de leur détermination (B.).

A. Une exemption de substances destinées à perturber le système endocrinien

Le Parlement européen et le Conseil ont mandaté la Commission européenne pour « proposer des mesures concernant les critères scientifiques spécifiques pour la détermination des propriétés de perturbation endocrinienne » afin de les réglementer 68

parce qu’ils présentent des caractéristiques dangereuses pour la santé et l’environnement.

La proposition de règlement de la Commission contient des dispositions déterminant des critères scientifiques de la perturbation endocrinienne chez l’humain d’une part, et chez les organismes non ciblés d’autre part. Elle inclut également une disposition qui prévoit que les substances qui ont un mode d’action consistant à contrôler les organismes non vertébrés et non ciblés d’un même embranchement taxonomique par leur système endocrinien ne sont pas considérées pour « l’identification » des propriétés de perturbation endocrinienne . Une attention doit être portée au choix des termes de la proposition de la 69


Proposition jointe en Annexe II de ce rapport, op. cit.69

!33


Commission. Le terme anglais « identification » est utilisé dans la proposition de règlement de la Commission et renvoie, comme en français à établir l’identité substantielle, alors 70

que le terme anglais « qualification », tel qu’en français renvoie à la caractérisation . La 71

disposition prévoit que les substances destinées à perturber certains systèmes endocriniens ne seront pas considérées pour l’étape de l’identification des propriétés de perturbation endocrinienne. Les substances concernées peuvent alors contourner l’étape de la qualification de perturbateur endocrinien alors même qu’en amont, elles ont été identifiées comme perturbatrices du système hormonal.

Lorsqu’elle est amenée à interpréter des normes relatives à la réglementation de produits chimiques, la Cour de Justice de l’UE rappelle fréquemment l’exigence de protection élevée de l’environnement et de la santé. À cet égard, dans une demande de décision préjudicielle introduite par la Cour administrative fédérale d’Allemagne, la Cour de justice a estimé que bien que des substances chimiques soient destinées à l’exportation vers des pays non membres de l’UE, elles devaient se conformer aux exigences de protection élevée de la santé humaine contenues dans le règlement REACH relatifs aux produits chimiques. La Cour a donc retenu une acception large de l’exigence de protection élevée de l’environnement et de la santé en ces termes :

« Selon le considérant 7 dudit règlement, pour préserver l’intégrité du marché intérieur et

assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine, en particulier celle des

travailleurs, ainsi que de l’environnement, il est nécessaire de veiller à ce que la fabrication

de substances dans la Communauté soit conforme au droit communautaire, même si ces

substances sont exportées » 72

Ainsi, compte tenu des enjeux des perturbateurs endocriniens sur le domaine de la régulation des produits phytosanitaires et leurs conséquences sur la santé environnementale, la Cour de justice pourrait aussi retenir une interprétation du règlement 1107/2009 qui penche en faveur d’une protection plus rigoureuse de l’environnement le cas échéant. L’un des objectifs du règlement 1107/2009 est également la protection élevée de la santé et de l’environnement, et la notion de « qualification » est plus à même de garantir cette protection élevée parce qu’elle permettrait d’identifier la substance en tant que perturbateur endocrinien, et de l’exempter de la qualification, le cas échéant, s’il est

Merriam-webster online dictionary, https://www.merriam-webster.com (consulté le 2 mai 70

2017)

Merriam-webster online dictionary, https://www.merriam-webster.com (consulté le 2 mai 71

2017)

Cour de justice de l’UE, Pinckernelle, C-535/15, ECLI:EU:C:2017:315, 27 avril 2017, 72

point 43

!34

https://www.merriam-webster.com

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avéré que la substance est conforme aux exigences du règlement. En outre, cette interprétation permettrait à la Cour de justice d’identifier si la Commission européenne excède effectivement son mandat consistant fondamentalement à qualifier les perturbateurs endocriniens une fois que la science les a identifiés. La proposition de règlement de la Commission permettrait à certaines substances de contourner l’étape d’identification, et de manière incidente, de les exonérer de l’étape de la qualification de perturbateur endocrinien, alors même que ces substances remplissent les critères de l’identification scientifique. Notons que le mandat confié à la Commission utilise un terme neutre, et que le Parlement européen et le Conseil permettent à la Commission de proposer des critères de « détermination ». Ainsi, les substances destinées à 73

perturber le système de tout un embranchement seront exemptées de l’étape de la qualification de perturbateur endocrinien, alors qu’elles sont scientifiquement identifiées comme perturbateur endocrinien.

Lors des discussions sur la consécration d’une catégorie de perturbateurs endocriniens suspectés, la Commission avait indiqué que « définir différentes catégories de ce que peut être un perturbateur endocrinien n’aide pas à définir ce qu’est un perturbateur endocrinien dans le contexte des biocides et des pesticides. En outre, l’introduction d’une telle catégorisation pour les pesticides et les biocides réduirait la sécurité juridique pour les autorités de réglementation et les parties concernées, sans pour autant apporter d’avantages certains en termes de protection de la santé et de l’environnement » . Ce raisonnement peut s’appliquer à la disposition consacrant une 74

exemption des « perturbateurs endocriniens intentionnels » puisqu’exclure des substances du champ d’application des critères de détermination ne permet pas de définir ce qu’est un perturbateur endocrinien et ne permet pas non plus d’apporter des avantages certains en termes de protection de la santé et de l’environnement.

Alors qu’il est demandé à la Commission de « proposer des mesures permettant de déterminer des substances dangereuses » , la Commission propose ici d’inclure au 75

point 3.8.2 de l’annexe II une exemption à la qualification de perturbateur endocrinien parmi les autres critères proposés. Cette exemption compromet en réalité l’ensemble de la proposition de la Commission européenne. La clarté juridique est compromise d’une part


Commission européenne, « Communication de la Commission au Parlement européen 74

et au Conseil sur les perturbateurs endocriniens et les projets d'actes de la Commission visant à définir des critères scientifiques pour leur détermination dans le cadre de la législation de l'UE relative aux produits phytopharmaceutiques et aux produits biocides », COM (2016) 350 final, 15 juin 2016, page 6

Point 3.6.5 alinéa II de l’annexe II du règlement 1107/200975

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parce que la Commission permet une confusion des étapes d’identification et de qualification pour les « perturbateurs endocriniens intentionnels », mais aussi parce qu’une exemption ne permet pas fondamentalement d’identifier les substances perturbatrices endocriniennes. De manière plus générale, la Commission permet à des substances qui auraient étaient identifiées comme perturbateurs endocriniens d’être placées sur le marché.

En déterminant les substances qui peuvent être exemptées de la qualification de perturbateur endocrinien contrairement à ce qui est requis par le cadre réglementaire de cette proposition, la Commission modifie en réalité les critères d’approbation des substances tels qu’entendus par l’article 4 du règlement 1107/2009.

B. Une exemption relevant en principe des critères d’approbation des substances

Les dispositions de la procédure d’approbation de l’article 4 caractérisent « l’acceptabilité ou la non-acceptabilité » des substances selon le considérant 10 du règlement 1107/2009. La procédure d’approbation de l’article 4 est explicitée par les critères de l’annexe II du règlement qui sont notamment relatifs à l’efficacité de la substance, aux incidences sur la santé humaine, au devenir et au comportement dans l’environnement, et à l’écotoxicologie et déterminent si une substance est considérée par le législateur comme acceptable ou non.

La Commission propose notamment de modifier le critère d’approbation relatif à 76

l’écotoxicologie référencé au point 3.8.2 du règlement 1107/2009 et consacre l’exemption des « perturbateurs endocriniens intentionnels » dans sa proposition de règlement en date du 4 juillet 2017.

Dans sa proposition de règlement la Commission propose aussi de modifier le point 76

3.6.5 de l’annexe II du règlement 1107/2009, concernant les critères d’approbation relatifs aux incidences des perturbateurs endocriniens sur la santé humaine

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La proposition de règlement de la Commission distingue les critères de

détermination selon l’organisme exposé aux effets de ces substances:

- le point (1) qui modifie le point 3.6.5 de l’annexe II du règlement 1107/2009

propose les critères par rapport aux effets causés aux humains;

- le point (2) qui modifie le point 3.8.2 de l’annexe II du règlement 1107/2009

propose les critères par rapport aux effets causés aux organismes non vertébrés;


Contrairement au mandat posé à la Commission par le règlement 1107/2009, la disposition consacrant une exemption pour les « perturbateurs endocriniens intentionnels » ne permet pas d’identifier les substances ayant des propriétés de perturbation endocrinienne. L’exemption proposée dans ces critères relève en réalité de la procédure d’approbation des substances actives de l’article 4.1 car elle estime que certaines substances sont considérées comme « acceptables » malgré leurs propriétés de perturbation endocrinienne et leur permet de contourner la qualification de perturbateur endocrinien. Par conséquent, les substances expressément destinées à perturber le système endocrinien des organismes invertébrés d’un même embranchement et qui ne sont pas ciblés sont considérées comme acceptables selon la proposition de la Commission, alors que le règlement 1107/2009 en lui-même ne permettrait pas la mise sur le marché de ces substances.

Notons qu’une telle exemption n’est pas proposée pour modifier le point 3.6.5. du règlement 1107/2009 et que de ce point de vue, seule la proposition de modification du point 3.8.2. relatif à l’écotoxicologie pose problème. Cette particularité démontre bien que l’exemption modifiant les dispositions du règlement 1107/2009 relatives à l’écotoxicologie ne permet pas d’identifier strictement les propriétés de perturbation endocrinienne, sans quoi une telle formulation aurait été introduite pour modifier le point 3.6.5 de l’annexe II et identifier ces « critères » pour les effets sur l’être humain. La proposition de la Commission introduit en réalité un critère d’approbation à l’article 4, qui est celui de la perturbation volontaire du système hormonal des organismes non vertébrés issus du même embranchement.

La Commission propose une exemption de substances plutôt que des critères de détermination. Mais ces dispositions relèvent du mécanisme d’approbation du règlement 1107/2009 et ne permettent pas de déterminer les propriétés des perturbateurs endocriniens. La proposition de la Commission est aussi contraire au cadre réglementaire de base parce que l’exemption accordée est contraire aux finalités et objectifs du règlement 1107/2009.

Section 2: Une exemption contraire aux finalités du règlement sur les produits phytosanitaires

L’exemption des « perturbateurs endocriniens intentionnels » n’est pas compatible avec les finalités du règlement de base 1107/2009 parce qu’elle s’oppose à la protection élevée de l’environnement (A.) et parce qu’elle remet en cause l’équilibre des principes contenu dans le règlement (B.).

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A. Une exemption non compatible avec l’exigence de protection élevée de l’environnement

Une des finalités du règlement 1107/2009 mentionnée à l’article 1 paragraphe 3 est « [d’]assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement (…) », elle est renforcée par l’article 1 qui fonde le règlement sur le principe de précaution. Cette finalité doit être réalisée conformément aux autres objectifs du règlement qui sont l’amélioration du fonctionnement du marché intérieur et la productivité agricole. Le fait que cette finalité soit inclue dans les dispositions du règlement permet de confronter les dispositions réglementaires conflictuelles entre-elles, le cas échéant. Cette circonstance est remarquable dans la mesure où des dispositions similaires existent dans les traités fondateurs de l’Union , bien que leur portée soit plus 77

tempérée.

Conformément à l’objectif de niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement, le règlement 1107/2009 encourage l’utilisation de produits alternatifs aux pesticides classiques par des dispositions spécifiques qui démontrent la volonté de l’Union de réduire l’exposition aux substances dangereuses, telles que les perturbateurs endocriniens. Le règlement 1107/2009 reflète cette volonté et prévoit des dispositions plus favorables pour les produits phytopharmaceutiques à faible risque ou 78

pour les substances de base, qui peuvent être définies comme des « substances peu risquées qui répondent à une autre réglementation et qui, du fait de la découverte a posteriori d’une utilité phytosanitaire, sont approuvées pour cet usage » . Notons que 79

pour être qualifiées de substances de base, ces substances ne doivent pas intrinsèquement provoquer des effets de perturbation endocrinienne . Enfin, la recherche 80

de la protection élevée de l’environnement est renforcée par le principe de précaution qui fonde les dispositions du règlement 1107/2009 afin que les produits mis sur le marché ne portent pas atteinte à la santé ou à l’environnement d’après l’article 1 paragraphe 4 du règlement 1107/2009.

Article 168 et article 191 paragraphe 2 du Traité sur le fonctionnement de l’UE77

Considérant 17, article 22, article 47 du règlement 1107/200978

Doussan, I. Thevenot, G., « Le droit de la protection phytosanitaire et l’objectif de 79

protection de la santé et de l’environnement: une intégration à parfaire » in Penser une démocratie alimentaire, sous la direction de Collart Dutilleul, F., volume I, Inida, Costa Rica, 2013, pages 193-199

Article 21 paragraphe 1, point b) du règlement 1107/200980

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La demande de décision préjudicielle de l’affaire S.P.C.M. SA contre Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs concernait une demande 81

d’interprétation l’article 6 du règlement REACH . Pour interpréter cet article, la Cour de 82

justice de l’UE a confronté ses dispositions avec les objectifs du règlement. L’article 6 est une disposition essentielle du règlement REACH et prévoit le principe d’enregistrement des substances avant leur mise sur le marché. La Cour a adopté une position largement compréhensive à l’égard de l’exigence de protection élevée de la santé humaine et de l’environnement fondant l’obligation d’enregistrement imposée par le règlement REACH. Tout comme le règlement 1107/2009, le règlement REACH conjugue plusieurs intérêts : la protection élevée de la santé et de l’environnement, la libre circulation des substances ainsi que la compétitivité et l’innovation. Mais pour interpréter l’article 6 du règlement REACH, la Cour a jugé que « l’objectif principal à l’obligation d’enregistrement » était d’assurer un niveau élevé de 83

protection de la santé humaine et de l’environnement, et ce, alors même qu’il ne ressortait pas clairement du considérant 16 que le législateur entendait définir cette préoccupation comme objectif principal. La Cour a adopté une acception très compréhensive de l’objectif de protection de la santé et de l’environnement; elle semble considérer que le premier des trois objectifs cité dans le règlement REACH prévaut sur les deux autres et est considéré comme l’objectif principal d’une disposition essentielle du règlement alors même que, de 84

manière similaire au règlement 1107/2009, les trois objectifs doivent être balancés. Ainsi, il est possible d’estimer qu’en matière de produits phytosanitaires, tout comme pour les produits chimiques, l’approbation d’une substance, qui est une disposition essentielle du règlement 1107/2009, est également fondée sur l’objectif principal de protection élevée de la santé et de l’environnement. La Commission doit donc proposer des critères qui soient conformes à cet objectif.

En proposant une exemption à l’interdiction de mise sur le marché des perturbateurs endocriniens, la Commission ne se conforme pas à l’objectif de protection

Cour de justice de l’UE, S.P.C.M SA contre Secretary of State for the Environment, Food 81

and Rural Affairs, C-558/07, Rec. 2009 I-05783, 7 juillet 2009, points 44 et 45

Règlement (CE) No 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 82

2006 concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) No 793/93 du Conseil et le règlement (CE) No 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission

Ibid. paragraphe 4583


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élevé de l’environnement et diminue la portée de l’exigence de l’article 1 paragraphe 3 du règlement 1107/2009. En effet, la proposition permet l’exposition à ces substances perturbatrices endocriniennes qualifiées de menace globale par le rapport de l’OMS et 85

qui sont par principe interdites par ce même règlement. Bien qu’elles n’exposent pas les humains et les organismes vertébrés à un risque direct, cette exemption permet donc la dissémination de perturbateurs endocriniens dans l’environnement et expose les organismes invertébrés non ciblés à ces substances.

L’exemption contenue dans la proposition de règlement de la Commission n’est pas conforme à l’objectif de protection de l’environnement qui est reconnu comme essentiel dans la régulation des substances chimiques par la Cour à certains égards. Cependant, même si la Cour lui accorde une importance particulière, cet objectif ne se conjugue pas de manière autonome et est équilibré par les autres objectifs du règlement.

B. Une remise en question de l’équilibre des principes du règlement

L’article 1 paragraphe 3 du règlement 1107/2009 « vise à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement et à améliorer le fonctionnement du marché intérieur par l’harmonisation des règles concernant la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques, tout en améliorant la production agricole », et le règlement exige de trouver un équilibre entre ces trois intérêts. Cependant, le règlement rappelle à plusieurs reprises que cette balance des équilibres est mise en jeu seulement s’il a été démontré que les substances mises sur le marché n’ont pas d’effet inacceptable ou nocif sur l’environnement ou la santé . 86

Pour fonder l’autorisation de la mise sur le marché des « perturbateurs endocriniens intentionnels », le considérant 7 de la proposition de la Commission indique qu’il subsiste des doutes quant à l’innocuité des « perturbateurs endocriniens intentionnels » sur les autres embranchements:

[traduction non officielle] « un mode d’action donné et pertinent pour un embranchement

spécifique pourrait ne pas être biologiquement plausible pour les organismes d’un autre 87

embranchement »

IPCS and WHO, op. cit.85

Considérant 10, article 4 paragraphe 2, article 27 du règlement 1107/2009 86

Le terme « biologiquement plausible » est utilisé dans Communication de la 87

Commission au Parlement européen et au Conseil sur les perturbateurs endocriniens et les projets d'actes de la Commission visant à définir des critères scientifiques pour leur détermination dans le cadre de la législation de l'UE relative aux produits phytopharmaceutiques et aux produits biocides, COM(2016) 350 final, 15 juin 2016

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[texte original] “Therefore, a certain endocrine mode of action relevant for a specific

phylum may not be biologically plausible for organisms of a different phylum” (italique

ajouté)

Cette affirmation ne démontre pas que ces substances n’ont pas d’effet inacceptable dans l’environnement, notamment sur les sols ou dans les eaux. Une des particularités des perturbateurs endocriniens serait que « la puissance mimétique des hormones, notamment sexuelles, se traduit en action à faibles doses sur les organismes aussi bien humains qu’animaux ou végétaux », exposés aux « perturbateurs endocriniens intentionnels » . 88

Le principe de proportionnalité exige qu’une mesure respecte la limite de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre les objectifs légitimes posés par le règlement 1107/2009 . La proposition en question permet la mise sur le marché de substances 89

scientifiquement controversées qui ne posent « généralement » pas de risques aux organismes vertébrés et qui pourraient ne pas être biologiquement plausibles pour les organismes d’un autre embranchement, dont les dangers d’une dissémination dans l’environnement ne sont pas considérés par la proposition de la Commission. L’autorisation des « perturbateurs endocriniens intentionnels » est justifiée par l’objectif de productivité et compétitivité agricole mais doit être proportionnée par rapport à l’objectif 90

qu’elle poursuit. L’autorisation des « perturbateurs endocriniens intentionnels » consacrée ici doit d’abord être raisonnablement adaptée à l’objectif de compétitivité agricole. Autoriser une substance destinée à influer sur le système endocrinien peut être considéré comme adapté à l’objectif de compétitivité agricole parce que ces substances permettent de contrôler les ennemis des cultures. En revanche, l’exemption proposée par la Commission doit aussi être nécessaire à l’objectif de productivité et compétitivité agricole. Mais la lutte intégrée contre les ennemis des cultures pourrait être opérée grâce à d’autres substances qui ne perturbent pas le système hormonal des ennemis des cultures. Par ailleurs, l’interdiction des perturbateurs endocriniens par le règlement 1107/2009 est nécessaire pour protéger la santé publique,

Gaudillière J.P., Jas, N., « Introduction: la santé environnementale au-delà du risque? 88

Perturbateurs endocriniens, expertise et régulation en France et en Amérique du Nord », Sciences sociales et santé, Volume 34, 2016/3,

Cour de justice de l’UE, Mac GmbH contre Ministère de l'Agriculture, de 89

l'Agroalimentaire et de la Forêt, Affaire C-108/13, 6 novembre 2014, point 39

Dans le considérant 7 de la proposition de règlement, la Commission estime que les « 90

perturbateurs endocriniens intentionnels » sont particulièrement effectifs et utiles pour la lutte intégrée contre les ennemis des cultures

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conformément à l’objectif du traité CE. Les exceptions à ce principe sont prévues explicitement dans le règlement 1107/2009 et adaptées quant aux risques, elle sont aussi temporaires et de ce fait, elles caractérisent des autorisations extraordinaires et dérogatoires. Enfin, l’exemption n’est pas proportionnée malgré une autorisation consacrée uniquement aux substances destinées à perturber le système endocrinien d’invertébrés, non ciblés. La qualification de perturbateur endocrinien est exemptée pour l’ensemble d’un embranchement, qui est une des classifications les plus englobantes de la taxonomie, et comprend de nombreuses sous-classifications, et donc de nombreux organismes. Mais un embranchement peut contenir plusieurs types d’espèces et même si la substance cible une espèce particulière, les effets pourront impacter d’autres espèces non visées . L’exemption n’est donc pas proportionnelle par rapport à l’objectif poursuivi.91

En réalité, la Commission défend une approche basée sur le risque que présentent ces substances, et non sur le danger de ces substances comme le fait l’article 3.5.6. de l’annexe II du règlement 1107/2009. En effet, l’interdiction de principe des perturbateurs endocriniens est basée sur le danger que présentent ces substances alors que la Commission semble considérer que ces substances ne présentent pas de risque inacceptable sur l’environnement et que leur mise sur le marché peut être approuvée sans limitation temporelle par exemple.

La proposition de la Commission n’est donc pas conforme au cadre juridique réglementaire posé par le mandat de la Commission européenne. Cette proposition n’est pas non plus conforme aux orientations politiques et instruments de droit non contraignant de l’Union européenne.

Chapitre II: Une exemption contraire au mandat conféré à la Commission européenne

La Commission est mandatée par le règlement 1107/2009 pour déterminer les propriétés de perturbation endocrinienne. Mais en introduisant une exemption pour certaines substances, elle excède son mandat (Section 1) et interfère avec les compétences du Parlement européen (Section 2).

Section 1: Une exemption excédant le mandat confié par le règlement 1107/2009

Le droit de l’Union détermine rigoureusement les conditions selon lesquelles la Commission peut modifier le règlement 1107/2009. La Commission introduit une

Le schéma situé en page 29 « Organismes exposés aux perturbateurs endocriniens 91

(PE) selon leur taxonomie biologique » peut aider à la compréhension

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disposition qui caractérise une modification essentielle du règlement 1107/2009 (A), ce qui est contraire à la procédure spéciale de modification des actes législatifs (B).

A. La modification d’un « élément essentiel »

La Commission a pour mandat de « présenter (…) des critères scientifiques pour la détermination des propriétés de perturbation endocrinienne » selon le point 3.6.5. de l’annexe II du règlement 1107/2009. Ce mandat est fondé sur l’article 290 paragraphe 2 du Traité sur le fonctionnement de l’UE qui permet à la Commission de prendre les actes « d’exécution » des actes législatifs de l’UE. En revanche, l’article précise également que les « éléments essentiels d'un domaine sont réservés à l'acte législatif et ne peuvent donc pas faire l'objet d'une délégation de pouvoir ».

La notion d’élément essentiel a été précisée par la Cour de justice de l’Union. Dans une affaire Parlement européen contre Conseil , le Parlement européen considérait que 92

la procédure de réglementation avec contrôle (c’est à dire la comitologie) autorise la modification d’éléments non essentiels, et que les modifications doivent respecter le contenu de l’acte de base. La Commission, au soutien du Conseil, estimait au contraire que la délégation permettait de concrétiser les éléments essentiels d’une réglementation. La Cour de justice a jugé que les mesures qui « nécessite[nt] d’effectuer des choix politiques » ne peuvent faire l’objet d’une délégation . Pour apprécier ces exigences, la 93

Cour précise que le caractère essentiel d’une disposition doit se fonder sur des éléments objectifs et ne relève pas de la seule appréciation du Conseil ou de la Commission, elle ajoute qu’il est « nécessaire de prendre en compte les caractéristiques et les particularités du domaine concerné » . 94

La solution de la Cour tranche avec la position de la Commission. Autoriser des substances présentant des propriétés de perturbation endocrinienne ne peut pas être considéré comme un élément non-essentiel du règlement là où d’autres dispositions du règlement interdisent explicitement la mise sur le marché de ces substances pour leurs 95

propriétés dangereuses. Dans une affaire Commission européenne contre Parlement européen et Conseil , la Cour de justice distingue l’attribution d’un pouvoir délégué en 96

Cour de justice de l’UE, Parlement européen contre Conseil de l’Union européenne 92

[Frontex], affaire C-355/10, EU:C:2012:516, 5 septembre 2012, points 65 et 66



Tels que l’article 23 paragraphe 1, point b) ou l’annexe II, paragraphe 3.5.6 du règlement 95

1107/2009

Cour de justice de l’UE, Commission européenne contre Parlement européen et 96

Conseil, affaire C‑427/12, ECLI:EU:C:2013:871, 18 mars 2014

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fonction de son fondement dans le traité FUE et précise le champ d’application des compétences conférées à l’article 290 paragraphe 1 du traité FUE; le fondement de l’article 291 paragraphe 2 du traité FUE qui permet à la Commission de « préciser le contenu d’un acte législatif, afin d’assurer sa mise en œuvre dans des conditions uniformes dans tous les États membres » est à différencier du fondement de l’article 291 paragraphe 2 du traité sur le fonctionnement de l’UE pour lequel « l’attribution d’un pouvoir délégué vise l’adoption de règles qui s’insèrent dans le cadre réglementaire tel que défini par l’acte législatif de base » . C’est la deuxième solution mentionnée par la Cour de 97

justice qui s’applique ici puisque la Commission bénéficie d’un mandat déterminant précisément le champ d’application de sa compétence déléguée pour proposer des mesures permettant l’application des dispositions du règlement 1107/2009 relatives à la régulation des perturbateurs endocriniens.

Par conséquent, conformément à l’article 290 paragraphe 1 du traité FUE, la Commission est tenue de respecter le cadre réglementaire confié par son mandat, à savoir que l’annexe II pose comme principe l’interdiction de ces substances, et les assortis par suite d’exceptions seulement si l’exposition aux perturbateurs endocriniens est négligeable ou si la mise sur le marché de la substance est « nécessaire pour contrôler un danger phytosanitaire grave qui ne peut être maîtrisé par d’autres moyens disponibles, y compris par des méthodes non chimiques » . L’article 4 du règlement 1107/2009 identifie par 98

ailleurs les règles relatives à l’approbation des substances actives comme étant l’« objet » même de celui-ci, il requiert qu’une substance soit « approuvée conformément à l’annexe II (…) compte tenu des critères d’approbation énoncés aux points 2 et 3 de cette annexe », et fait de ces critères une disposition essentielle du règlement. La Commission est donc tenue de respecter ce cadre réglementaire et ne peut pas consacrer une exemption substantielle pour certains perturbateurs endocriniens.

Le législateur a opéré un choix politique en adoptant des mesures de principe assorties d’exceptions en contrebalançant différents intérêts et d’après le droit de l’Union. Les critères scientifiques de détermination des perturbateurs endocriniens ne peuvent pas être qualifiés comme « éléments non essentiels » du règlement 1107/2009 et la 99

Commission n’est pas compétente pour modifier ces dispositions essentielles du règlement 1107/2009.

Ibid., point 3897


Lettre de ClientEarth, “Subject: Draft Commission Regulation amending the approval 99

rules for endocrine disruptors set out in Annex II to Regulation (EC) No 1107/2009”, 4 Novembre 2016 (en anglais uniquement)

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En exemptant des substances interdites par le règlement 1107/2009, la Commission modifie une disposition essentielle du règlement de base, ce qui est contraire au traité sur le fonctionnement de l’UE. Par conséquent, la proposition de la Commission est contraire à la procédure spéciale de modification des actes législatifs.

B. Une exemption contraire à la procédure spéciale de modification des actes législatifs

L’exemption consacrée pour les « perturbateurs endocriniens intentionnels » modifie un élément essentiel d’un acte législatif, ce qui est contraire au traité sur le fonctionnement de l’UE. Cette exemption est également contraire à la procédure de comitologie encadrant la modification d’actes législatifs. En effet, la délégation de pouvoir de la Commission doit s’exercer conformément aux dispositions de l’article 79 paragraphe 4 de ce même règlement, qui renvoie à la procédure de comitologie qui permet une procédure d’examen (ou de contrôle) en faveur des Etats-membres dans le règlement 182/2011 . Le règlement 1107/2009 renvoie à la procédure de comitologie pour les 100

propositions de détermination des propriétés de perturbation endocrinienne dans son article 79. L’article 78 paragraphe 1, point a) du règlement 1107/2009 dispose que:

« 1. Les mesures ci-après visant à modifier des éléments non essentiels du présent règlement notamment en le complétant sont arrêtées selon la procédure de réglementation avec contrôle visée à l’article 79, paragraphe 4:

a) les modifications des annexes, compte tenu de l’état actuel des connaissances scientifiques et techniques; »

Le règlement 1107/2009 permet à la Commission de modifier l’annexe II compte tenu de l’état actuel des connaissances scientifiques. Dans une lettre de réponse du Commissionaire Andriukaitis à propos du mandat de la Commission pour modifier le point 3.6.5 de l’annexe II du règlement qui proposait d’ajouter des dispositions dérogatoires à l’interdiction des perturbateurs endocriniens, la Commission estime que la modification

Le Règlement (UE) No 182/2011 du Parlement Européen et du Conseil du 16 février 100

2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission remplace la Décision du Conseil No 1999/468/CE, du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission qui a été abrogée. La décision 2006/512/CE modifiant la Décision du Conseil No 1999/468/CE, du 28 juin 1999 reste en vigueur et crée l’article 5 bis relatif à la procédure de réglementation avec contrôle. L’article 12 du règlement 182/2011 maintient les effets de l’article 5 bis relatif à la procédure de réglementation avec contrôle de la décision 1999/468/CE. Ainsi le règlement 182/2011 et l’article 5 bis de la décision 2006/512/CE sont applicables

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d’annexes est autorisée par l’article 78 paragraphe 1, point a) du règlement 1107/2009 , 101

et que les modifications à cette annexe doivent être effectuées pour adapter le règlement au progrès scientifique . Cependant, comme mentionné précédemment, cette 102

modification doit s’insérer dans le cadre réglementaire de l’acte législatif de base qui 103

interdit par principe la mise sur le marché des perturbateurs endocriniens et accorde des exceptions seulement lorsque l’exposition est négligeable ou que le danger posé à la santé des plantes ne peut pas être contrôlé par d’autres moyens . Contrairement à ce 104

qu’estime la Commission, la lumière des connaissances scientifiques ne lui permet pas d’opérer une modification essentielle du règlement et s’extraire du cadre réglementaire confié par le règlement de base 1107/2009 en effectuant un choix politique. La Cour de justice de l’Union a estimé que la délégation de compétence pour la modification d’actes législatifs doit se faire conformément aux caractéristiques et particularités du domaine concerné c’est à dire en considérant la dangerosité des perturbateurs endocriniens et 105

leur interdiction de principe par le règlement 1107/2009.

D’un point de vue formel, la proposition d’exemption étudiée ici modifie le point 3.8.2 de l’annexe II, mais d’un point de vue substantiel, elle modifie également un élément essentiel du règlement en permettant la mise sur le marché de perturbateurs endocriniens pour la seule raison qu’ils sont destinés à modifier le système hormonal. Bien que les critères soient formellement inclus dans l’annexe, ils représentent une disposition essentielle du règlement 1107/2009 et ne peuvent pas être fondés sur la mise à jour des dispositions à l’aune du progrès scientifique.

La Commission doit alors tenir compte du principe d’interdiction des perturbateurs endocriniens posé par le règlement 1107/2009 lorsqu’elle propose d’exempter les «

La lettre est relative à une ancienne proposition de la Commission, qui a fait débat 101

parce qu’elle consistait à modifier une disposition en permettant la mise sur le marché de perturbateurs endocriniens présentant un « risque négligeable » alors que le règlement de base permettait uniquement aux substances dont l’« exposition » était négligeable d’être autorisées: Commissioner Andriukaitis, “Reply letter from Commissioner Andriukaitis to MEP La Via, chair of the EP ENVI Committee, explains the legal mandate of the Commission to amend the first paragraph of point 3.6.5 of annex II to Regulation (EC) No 1107/2009”, 18 October 2016, page 2, paragraphe 2 (en anglais uniquement)

Commissioner Andriukaitis, “Reply letter from to MEP La Via, chair of the EP ENVI 102

Committee, explains the legal mandate of the Commission to amend the first paragraph of point 3.6.5 of annex II to Regulation (EC) No 1107/2009”, 18 October 2016, page 2, paragraphe 2 (en anglais uniquement), page 2

Commission européenne contre Parlement européen et Conseil, op. cit, point 38103


Parlement européen contre Conseil de l’Union européenne [Frontex], op. cit. 105

paragraphe 68

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perturbateurs endocriniens intentionnels ». En modifiant une disposition essentielle du règlement 1107/2009 contrairement au traité sur le fonctionnement de l’UE et aux procédures de délégations de pouvoir, la Commission interfère avec les pouvoirs du Parlement européen et du Conseil.

Section 2: Une modification essentielle relevant de la compétence du Parlement européen et du Conseil et l’exercice du lobbyisme en matière de santé environnementale

Telle que proposée, la proposition de règlement de la Commission européenne relève en réalité de la compétence du Parlement européen et du Conseil(A) qui dispose d’un pouvoir d’appréciation quant aux délégations de pouvoir (B) envers d’autres institutions.

A. L’occasion manquée pour l’exercice du droit de regard des co-législateurs

La condamnation de la Commission pour manquement à ses obligations relatives au règlement sur les produits biocides dans l’affaire Suède contre Commission a 106

contraint la Commission à accélérer les négociations avec les États membres pour l’adoption des critères de détermination des perturbateurs endocriniens. Le règlement 1107/2009 quant à lui, impose seulement à la Commission de proposer des critères d’identification, mais l’objectif de la Commission était tout de même d’obtenir une majorité au sein du comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux (ci-après « comité PAFF » pour Plants, Animals, Food and Feed) afin de soumettre des critères au Parlement européen et au Conseil pour examen. Les critères ayant bénéficié d’un avis favorable le 4 juillet 2017 sont issus de négociations et de plusieurs propositions au comité PAFF.

Au sein du comité PAFF, les considérations politiques sont essentielles, et c’est à ce moment que le lobbyisme environnemental doit être exercé. Les positions des Etats sont rendues publiques dans les minutes des réunions du comité PAFF : se conformant 107

au vote de 20 autres Etats membres, la France qui avait opposé les critères proposés jusqu’ici a modifié sa position à la suite du changement de gouvernement issu des élections présidentielles de mai 2017; l’Allemagne soutient une position plus favorable au développement de produits phytosanitaires ainsi qu’à la compétitivité du marché agricole, et a voté en faveur de ces critères; enfin, la Suède et le Danemark (et un autre Etat membre non nommé dans les minutes du 4 juillet) se sont opposés à la proposition du 4

Suède contre Commission, op. cit.106

Les minutes de chaque réunion du comité sont disponibles soit intégralement, soit 107

partiellement sur https://ec.europa.eu/health/endocrine_disruptors/next_steps_en

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juillet 2017 et ont exprimé le regret que les critères proposés ne reflètent pas réellement l’état actuel de la science et qu’ils requièrent un niveau de preuve trop élevé. En réalité, la dimension politique du comité PAFF consiste pour les Etats membres à défendre un des trois objectifs du règlement 1107/2009, à savoir la protection élevée de la santé et de l’environnement, le fonctionnement du marché intérieur, ou l’amélioration de la compétitivité agricole.

Le lobbyisme environnemental ambitionne d’influer sur les positions des Etats membres par des campagnes, publications de rapports ou en contactant les 108

représentants des États membres pour placer au premier plan les préoccupations de santé environnementale, et par conséquent réduire l’exposition aux perturbateurs endocriniens.

Lorsqu’un projet de mesures de la Commission ne satisfait pas aux préoccupations de santé environnementale, les représentants d’intérêts disposent d’outils pour influer sur 109

les autres institutions qui peuvent intervenir au cours du processus de décision, avant qu’un avis du comité ne soit officiellement adopté. Conformément au règlement 182/2011, le Parlement européen et le Conseil peuvent exercer leur droit de regard, qui consiste à indiquer à tout moment que les critères proposés excèdent l’acte de base, lorsqu’il est adopté selon la procédure législative ordinaire. L’avantage de cette procédure est qu’elle peut être exercée avant qu’un avis favorable ait été émis par le comité PAFF, c’est à dire plus en amont que la procédure de contrôle . Cette action est facilitée par le fait que la Commission publie des documents 110

préparatoires, les comptes rendus et minutes des comités PAFF, des feuilles de route la ligne qu’elle souhaite adopter, etc…

Si ce droit de regard est exercé, il implique pour la Commission de revoir le projet d’acte d’exécution proposé , mais pour les critères adoptés le 4 juillet 2017, aucune des 111

institutions n’a souhaité exercer ce droit. L’adoption des critères proposés par la Commission le 4 juillet 2017 par le comité PAFF a représenté une déception pour les entités agissant pour la protection de la santé environnementale parce que ces critères ne

L’action de CIEL s’est exercée en amont, par la rédaction de rapports ou opinions 108

juridiques à destination des Etats-membres parties au comité PAFF

Le terme est utilisé pour les acteurs du lobbyisme dans l’Accord entre le Parlement 109

européen et la Commission européenne sur le registre de transparence pour les organisations et les personnes agissant en qualité d'indépendants qui participent à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l'Union européenne, 19 septembre 2014

Cette procédure est développée dans le prochain paragraphe110

Article 11 du règlement 182/2011111

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permettent pas de réduire l’exposition aux perturbateurs endocriniens. Les représentants d’intérêts n’ont pas su faire entendre l’illégalité de ces critères au Parlement et au Conseil avant que ceux-ci ne soient adoptés par le comité PAFF.

Désormais, la stratégie consiste à focaliser l’action de lobbyisme auprès du Parlement, sachant que les membres du Conseil représentent les intérêts des États membres et ne sont pas enclins à s’opposer à l’avis du comité PAFF. À ce stade de la procédure, d’autres dispositions peuvent être utilisées au service du lobbyisme environnemental.

B. Le pouvoir d’opposition du Parlement européen et du Conseil, une opportunité pour l’action en matière de santé environnementale

Le Traité sur le fonctionnement de l’UE confère dans son article 290 paragraphe 2, point b) un pouvoir d’objection au Parlement européen et au Conseil pour contrôler les actes délégués de la Commission. Sur fondement de cet article, la procédure définie dans le règlement 182/2011 est destinée à accorder un pouvoir de contrôle aux États 112

membres, mais contribue aussi au contrôle des mesures proposées par la Commission au Parlement européen et au Conseil. Elle diffère du droit de regard du Parlement européen et du Conseil parce qu’elle caractérise un réel pouvoir d’opposition en aval, une fois que le texte a été adopté par la Commission européenne, et elle peut également être invoquée sur d’autres fondements que ceux prévus par la procédure d’exercice du droit de regard.

En l’espèce, en vertu de l’article 1er du règlement 182/2011, la procédure d’examen s’applique ici parce que le règlement de base 1107/2009 délègue expressément une compétence d’exécution à la Commission européenne, et le règlement 1107/2009 lui-même renvoie à cette procédure d’examen pour les propositions de mesures de détermination des perturbateurs endocriniens . En vertu de la procédure de contrôle, le 113

Parlement européen et le Conseil peuvent s’opposer à une proposition de la Commission et du comité PAFF, notamment s’ils estiment que la Commission excède les compétences d’exécution prévues par l’acte de base ou si la proposition n'est pas compatible avec le but

Règlement (UE) no 182/2011 du Parlement Européen et du Conseil, établissant les 112

règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission, 16 février 2011

Le point 3.5.6. de l’Annexe II du règlement 1107/2009 dispose que le mandat de la 113

Commission pour la détermination des perturbateurs endocriniens doit être exercé conformément à la procédure de l’article 79 paragraphe 4 du règlement 1107/2009 (qui est intitulé « comitologie ») et renvoie à la procédure de contrôle des articles 5 bis et 7 de la décision 1999/468/CE, qui a été abrogée et remplacée par le règlement 182/2011 depuis

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ou le contenu de l'acte de base . Cette possibilité permet aux institutions concernées de 114

s’opposer au texte dans les trois mois après soumission de la proposition et dans ce cas, les mesures ne sont pas arrêtées par la Commission .115

La stratégie visant à obtenir l’exercice de cette procédure d’examen est focalisée sur le Parlement européen, plus susceptible d’opposer ces critères alors que le Conseil est plus enclin à se conformer à l’avis du comité puisque ces deux entités représentent les États-membres. Considérant l’exemption problématique consacrée par la proposition de la Commission, que ce soit par rapport à sa conformité avec les dispositions du règlement de base ou son mandat, le Parlement européen peut exercer ce pouvoir d’opposition. Il ressort de l’échange entre le Commissaire Andriukaitis et le membre du Parlement La Via que la commission ENVI a déjà consulté le service juridique du Parlement quant à la 116

légalité d’une exception au principe d’interdiction des perturbateurs endocriniens qui était proposée au comité PAFF. Le service juridique du Parlement européen avait considéré que la proposition de modification permettant la mise sur le marché de perturbateurs endocriniens présentant un « risque négligeable », là où le règlement de base permettait uniquement aux substances pour lesquelles l’« exposition » était négligeable , excédait 117

le mandat conféré à la Commission . Il est donc possible d’espérer qu’une partie des 118

membres du Parlement consulte le service juridique du Parlement européen et dans l’hypothèse où le service juridique du Parlement considère également que ces critères excèdent le mandat de la Commission ou qu’ils sont contraires aux buts du règlement 1107/2009, les critères proposés par la Commission peuvent être opposés par les membres du Parlement.

Il faut rappeler que notre étude est focalisée sur une disposition problématique consacrant une exemption qui n’a pas été spécifiquement étudiée auparavant à notre connaissance. Il existe d’autres études dénonçant différents aspects problématiques de la proposition de la Commission. Ces études, avis juridiques ou politiques seront également

Article 5 bis de la Décision du Conseil du 17 juillet 2006 modifiant la décision 1999/468/114

CE fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission (2006/512/CE)

Article 5 bis, paragraphe 3, point b) de la décision 2006/512/C115

La commission ENVI est une commission parlementaire permanente au sein du 116

Parlement européen, elle est compétente en matière d’environnement, santé publique et sécurité alimentaire selon l’annexe V du règlement intérieur du Parlement européen

Commissioner Andriukaitis, op.cit.117

Committee on the Environment, Public Health and Food Safety, The Chair, Letter to 118

Commissioner Andriukaitis, 15 September 2016, disponible sur https://docs.com/queignec-reglementaire-cosmetiques/3949/lavialetter?c=4KhHHG (consulté le 19 juillet 2017) (en anglais uniquement)

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https://docs.com/queignec-reglementaire-cosmetiques/3949/lavialetter?c=4KhHHG

https://docs.com/queignec-reglementaire-cosmetiques/3949/lavialetter?c=4KhHHG


transmis aux membres du Parlement par les représentants du lobbyisme environnemental. Si le service juridique du Parlement est consulté, il pourra apprécier la légalité de l’ensemble de la proposition et il pourra également considérer les autres aspects problématiques de la proposition de la Commission. Il y a de fortes chances pour que le service juridique adopte une position similaire à celle adoptée pour la précédente proposition qu’il a examinée, c’est à dire qu’il s’y oppose.

Ce pouvoir d’opposition représente une ultime opportunité pour les représentants d’intérêts de la santé environnementale pour tenter d’opposer ce texte avant son adoption finale. Ainsi, dans l’opinion juridique destinée aux membres du Parlement européen, l’exactitude juridique des arguments est recherchée avant les arguments militants pour utiliser l’autorité de la matière juridique. L’objectif est de convaincre le Parlement et le Conseil qu’ils doivent s’opposer à cette proposition parce que l’exemption proposée n’est pas conforme avec le contenu de l’acte de base et parce que la Commission excède son mandat.

Par ailleurs, dans la mesure où le mandat de la Commission lui recommande de « présente[r] … des propositions de mesures » et non d’« adopter » des critères, la situation est à différencier de celle de la réglementation sur les produits biocides qui requiert que la « Commission adopte des actes délégués (…) en ce qui concerne la spécification des critères scientifiques pour la détermination des propriétés perturbant le système endocrinien » (italique ajouté), l’obligation de la Commission est une obligation de moyens, et non de résultat. La Commission peut alors être amenée à proposer d’autres critères conformes au cadre réglementaire initial sans risquer une condamnation pour manquement à l’obligation d’adopter des actes délégués.

Le lobbying environnemental exercé vise à réduire l’exposition aux perturbateurs endocriniens et doit dénoncer les critères proposés par la Commission car l’exemption destinée aux « perturbateurs endocriniens intentionnels » proposée par la Commission n’est pas conforme au cadre juridique réglementaire posé par le mandat de la Commission européenne. Mais l’exemption proposée est aussi contraire aux engagements légaux et politiques de l’Union européenne dont certains sont signés par la Commission elle-même, alors que ces engagements contribuent de manière directe ou indirecte à la protection de la santé environnementale.

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Partie II: Une exemption non conforme aux exigences nécessaires à la protection de la santé environnementale

La santé environnementale bénéficie d’engagements liant les institutions de l’Union européenne que ce soit de manière juridiquement contraignante, ou du fait de son engagement politique. Ces dispositions sont nécessaires à la protection de la santé environnementale, pourtant la proposition de la Commission est contraire à aux exigences de protection élevée de la santé et de l’environnement, prévues dans les traités fondateurs (Chapitre I), et l’exemption des substances destinées à perturber le système hormonal n’est pas non plus conforme aux engagements politiques de l’Union européenne, c’est à dire aux instruments de droit non contraignant (Chapitre II).

Chapitre I: La contrariété de l’exemption avec l’exigence de protection élevée de la santé et de l’environnement

Afin de garantir une protection élevée de la santé et de l’environnement, l’Union européenne a édicté des garanties légales, que ce soit dans les traités fondateurs de l’UE, ou dans le règlement 1107/2009 (Section 1). Différentes références non juridiquement contraignantes requièrent que l’Union adopte des critères de détermination des perturbateurs endocriniens sur le fondement de critères scientifiques, mais ces références ne sont pas totalement dépourvues de caractère contraignant et engagent la Commission pour l’édition des critères de détermination des perturbateurs endocriniens (Section 2).

Section 1: Une exemption contraire aux garanties légales protégeant la santé environnementale

Les traités fondateurs de l’Union contraignent les institutions de l’Union européenne à se conformer à certaines de leurs dispositions qui permettent la protection de la santé environnementale. Mais l’exemption proposée par la Commission est contraire aux exigences de protection élevée de la santé et de l’environnement telles que prévues par les traités fondateurs (A), elle ne satisfait pas non plus aux exigences de fondement scientifique pour déterminer les critères en question, ce qui ne permet pas de garantir la protection de la santé et de l’environnement (B).

A. La responsabilité tempérée des institutions européennes pour la protection élevée de la santé et de l’environnement telle qu’entendue dans les traités fondateurs

Le marché intérieur établit par l’Union européenne doit oeuvrer pour le développement durable et il est fondé sur « un niveau élevé de protection et d'amélioration

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de la qualité de l’environnement » selon l’article 3 paragraphe 3 du Traité sur l’Union européenne. En matière de politique environnementale, l’article 191 paragraphe 2 du traité FUE pose le principe du niveau élevé de protection de l’environnement. Un niveau de protection élevé de la santé doit également être assuré dans la définition et la mise en oeuvre de toutes les politiques d’action de l’Union européenne d’après l’article 168 paragraphe 1 du traité FUE. C’est à ces exigences que le règlement 1107/2009 renvoie dans son article 1 lorsqu'il exige un niveau de protection élevé de la santé humaine et animale et de l’environnement. La compétence de l’UE pour adopter des mesures en matière phytosanitaire est directement fondée sur l’objectif de protection de la santé publique d’après l’article 152 paragraphe 4 du traité CE . Le traité CE, le traité UE ainsi 119

que le traité FUE seront ici référencés comme « les traités fondateurs ».

Ces dispositions protectrices sont le fondement central de l’action du lobbyisme pour la santé environnementale, qui vise à faire pencher la balance en faveur d’une protection élevée de la santé et de l’environnement, sans que ces exigences ne soit reléguées au second plan. Mais le concept de protection élevée tel qu’entendu dans les traités fondateurs est « intrinsèquement tempéré » : son application effective dans les 120

dispositions du droit de l’Union en tant qu’exigence spécifique et non principe rhétorique, dépend de la bonne volonté du législateur qui dispose d’un large pouvoir d’appréciation 121

malgré le fait que les institutions soient tenues d’appliquer et de se conformer à ces dispositions.

La Cour de justice examine les mesures prises dans le champ d’application de l’exigence de protection élevée de l’environnement. La plasticité du concept et les interactions nécessaires avec d’autres considérations contraint souvent la Cour à un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation. Dans une affaire Associazione Italia Nostra Onlus contre Comune di Venezia , la Cour a déjà jugé que le niveau de protection élevé 122

ne requiert pas techniquement une protection maximale , partant, elle a opéré un 123

contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation pour évaluer la mise en balance de l’objectif

Traité instituant la Communauté européenne (traité CE) signé à Rome, tel que modifié 119

par le traité de Nice, 26 février 2001

Thieffry, P., « Section 2. Principes de protection » in Traité de droit européen de 120

l'environnement, Bruxelles, Bruylant, 2015, pages 178-203

De Sadeleer, N. “The principle of a high level of environmental protection in EU law: 121

policy principle or general principle of law?”, Uppsala, 1st December 2013, page 464

Cour de justice de l’UE, Associazione Italia Nostra Onlus contre Comune di Venezia, 122

affaire C-444/15, 21 décembre 2016

Ibid., point 46123

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de protection élevé face à l’obligation d’effectuer des études environnementales pour évaluer les incidences de certains plans sur l’environnement.

L’appréciation de l’exigence de protection élevée de la santé et de l’environnement telle qu’entendue par les traités fondateurs diffère de l’appréciation stricte des dispositions équivalentes contenues dans l’article 1 du règlement 1107/2009. Ici, il ne s’agit pas de confronter les dispositions réglementaires entre elles, mais de considérer les objectifs généraux de l’Union européenne, et leur application par les institutions. En réalité, l’exigence de protection élevée des traités est une obligation fondamentalement politisée parce qu’elle n’est pas tangiblement quantifiable, et qu’il revient alors aux institutions ou États-membres d’apprécier la protection nécessaire pour contribuer à un niveau élevé de protection de la santé et de l’environnement. La Cour s’estime compétente pour évaluer cette exigence par une évaluation comparative d’objectifs, mais n’apprécie pas cette exigence de manière autonome, ce qui relève d’une évaluation des institutions ou États membres.

Mais si en l’occurence, le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation ne permet pas forcément à la Cour de qualifier une contrariété avec l’exigence de protection élevée des traités fondateurs, le lobbyisme de la santé environnementale tente de démontrer que l’exemption accordée par la proposition de la Commission est contraire au cadre réglementaire initial, ce qui par conséquent porte préjudice à la santé environnementale. En effet, l’exemption problématique proposée dans le règlement délégué l’emporte sur les autres critères proposés, dans la mesure où elle permet la mise sur le marché de substances qui sont interdites par principe dans le règlement de base pour leur propriétés dangereuses; cette disposition expose donc la santé et l’environnement à des substances interdites par le règlement de base. La proposition de la Commission est alors contraire aux exigences de protection élevée de la santé et de l’environnement des traités fondateurs en permettant la mise sur le marché de perturbateurs endocriniens.

Le concept de protection élevée de la santé et de l’environnement contenu dans les traités fondateurs est une notion floue qui n’est pas appréciée de manière autonome. Cependant, la mise sur le marché de ces substances interdites par le règlement de base caractérise la contrariété avec les exigences de protection élevée de la santé et de l’environnement. Ce niveau élevé de protection est conforté par l’exigence de fondement scientifique pour la détermination des propriétés de perturbation hormonale afin d’appréhender aux mieux les dangers et risques que présentent les perturbateurs endocriniens.

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B. Une exemption non basée sur des éléments scientifiques, contraire aux exigences du règlement de base

En plus des traités fondateurs, le droit dérivé prévoit également des dispositions protégeant les intérêts de la santé environnementale au travers du règlement 1107/2009 qui exige une détermination des perturbateurs endocriniens basée sur des critères scientifiques. Le mandat posé à la Commission européenne requiert de « présenter (…) des critères scientifiques pour la détermination des propriétés de perturbation endocrinienne » . Il s’agit de proposer des éléments scientifiques caractéristiques de la 124

perturbation endocrinienne, et de les traduire juridiquement, en proposant des éléments permettant d’identifier les propriétés des substances ayant un mode d’action sur le système endocrinien.

La détermination des substances des propriétés perturbatrices endocriniennes doit être basée sur des critères scientifiques afin d’assurer au mieux la protection de la santé et de l’environnement, qui doit être d’un niveau élevé dans l’Union européenne d’après les traités fondateurs. Cette exigence permet non seulement au législateur d’assurer l’équilibre entre protection de la productivité agricole et protection de la santé et de l’environnement, mais aussi de prendre en compte les dangers ou risques que présentent ces substances en fondant les critères sur ces considérations.

Conformément à ce que soutiennent le Danemark et la Suède qui estiment que les critères proposés ne traduisent pas l’état actuel de la science, des études se refusent à consacrer l’innocuité des « perturbateurs endocriniens intentionnels » . Les critères 125

proposés ont été qualifiés d’« arbitraires » et « non basés sur des critères scientifiques » par une lettre conjointe de l’Endocrine society, l’European Society of Endocrinology, et de l’European Society for Paediatric Endocrinology (ESPE) , qui sont des professionnels de 126

l’étude du système endocrinien. Ces spécialistes demandent le retrait de l’exemption consacrée en faveur des pesticides consistant à modifier le système hormonal et demandent que la définition des perturbateurs endocriniens soit basée sur des considérations scientifiques. La Commission considérait que le « seuil sans risque » des

Point 3.6.5. de l’annexe II124

“With the exception of TBT effects in mollusks, which have been associated with a 125

locally severe impact on community levels, and IGRs in terrestrial insects, there are only a few field examples of ED in invertebrates. Nevertheless, much more examples for ED affecting invertebrate populations and communities can be expected, though still undetected” in Lemos, M.F.L, Esteves, A.C., “Fungicides as Endocrine Disrupters in Non-Target Organisms”, December 2011

Lettre conjointe de l’Endocrine Society, l’European Society of Endocrinology, et de 126

l’European Society for Paediatric Endocrinology (ESPE), adressée au ministre, 15 juin 2017 (en anglais uniquement)

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perturbateurs endocriniens était encore sujet à controverses en juin 2016 . Mais dans 127

cette proposition de règlement, la Commission autorise l’accès au marché à des substances ayant un mode d’action consistant à perturber le système hormonal d’un embranchement particulier; en revanche, la Commission ne démontre pas que le seuil auxquels seront exposés les autres organismes non ciblés du même embranchement est sans risque. La problématique tient à ce que la perturbation du système hormonal d’organismes non ciblés d’un même embranchement peut avoir des effets inacceptables pour l’environnement, contrairement aux dispositions du règlement 1007/2009 . 128

À cet effet, l’étude des Nations Unies pour l’Environnement et de l’organisation mondiale de la santé évaluant l’état de la science sur les substances perturbatrices du système endocrinien recommande de réduire l’exposition aux substances perturbatrices 129

du système hormonal sans différencier les modes d’action de ces substances . 130

L’interdiction de principe des perturbateurs endocriniens consacrée dans le règlement 1107/2009 permet également de prévenir les effets cumulés de l’exposition aux substances dangereuses, ce que diminue la proposition de la Commission.Ces critères ne garantissent donc pas un niveau élevé de protection de la santé et de l’environnement parce que la Commission européenne ne démontre pas l’innocuité, ou à défaut le faible risque que présentent ces substances, alors qu’il subsiste des doutes quant au risque que présentent les « perturbateurs endocriniens intentionnels ». De plus, comme il s’agit d’apprécier le mode d’action et non la substance elle-même, le niveau de preuve exigé est élevé et remet en question l’appréciation du caractère scientifique de la proposition d’exemption pour les « perturbateurs endocriniens intentionnels ».

Lorsque le règlement 1107/2009 exige que les critères de détermination des propriétés de perturbation endocrinienne soient basés sur des éléments scientifiques, il révèle la volonté du législateur de prendre en compte les dangers et risques de l’exposition aux perturbateurs endocriniens et d’assurer la protection de la santé environnementale. Mais la Commission propose une disposition qui ne prend pas

Commission européenne, « Communication de la Commission au Parlement européen 127

et au Conseil sur les perturbateurs endocriniens et les projets d'actes de la Commission visant à définir des critères scientifiques pour leur détermination dans le cadre de la législation de l'UE relative aux produits phytopharmaceutiques et aux produits biocides », COM (2016) 350 final,15 juin 2016

Article 4 paragraphe 2, point b) du règlement 1107/2009128

United Nations Environment Programme (UNEP) and the World Health Organization 129

(WHO), “State of the science of endocrine disrupting chemicals - 2012, An assessment of the state of the science of endocrine disruptors”, Geneva, 2013, (en anglais uniquement)

Ibid. page ix130

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effectivement en compte cette exigence, alors qu’elle affirme se baser sur des éléments scientifiques.

Section 2: L’exigence d’un fondement scientifique, garantie d’une protection élevée de la santé et de l’environnement

Asseoir les critères de détermination des perturbateurs endocriniens sur des critères scientifiques assure la prise en compte des dangers et des risques que présentent ces substances. La Commission affirme alors se référer à une définition proposée par l’OMS, ce qui l’engage à proposer des critères en adéquation avec cette définition (A), cependant la proposition de la Commission réduit drastiquement le champ d’application de la définition de l’OMS, qui est finalement vidée de son sens par la proposition d’exemption de la Commission (B).

A. L’affirmation prescriptive de la référence à la définition issue d’un consensus scientifique

La proposition de Règlement d’annexe du Règlement 1107/2009 dispose que la Commission se réfère « aux définitions » proposées par un rapport du Programme 131

international sur la sécurité des substances chimiques et de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) dans un rapport de 2002 sur une évaluation globale de l’état de la science en matière de perturbateurs endocriniens . 132

L’OMS inclut dans la définition du perturbateur endocrinien deux notions qui sont celles du perturbateur endocrinien et celle du perturbateur endocrinien potentiel. Selon l’OMS, le perturbateur endocrinien est « une substance ou un mélange de substances, qui altère les fonctions du système endocrinien et de ce fait induit des effets néfastes dans un organisme intact, chez sa progéniture ou au sein de (sous)-populations » . Le 133

perturbateur endocrinien potentiel est « une substance ou un mélange exogène, possédant des propriétés susceptibles d’induire une perturbation endocrinienne dans un organisme intact, chez sa progéniture ou au sein de (sous)-populations » .134

Proposition de règlement op. cit. considérant 2131

IPCS and WHO, op. cit.132

Traduction non officielle, proposée par « Expo-Dossiers, Perturbateurs endocriniens, 133

quels risques pour la santé? » op. cit.

Ibid.134

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La définition fait l’objet d’un consensus scientifique et elle est approuvée par des 135

agences de l’Union européenne, notamment par l’Autorité européenne de sécurité des aliments et par le Comité Scientifique pour la Sécurité des Consommateurs ce qui 136

contribue à la sécurité face aux produits chimiques. C’est donc une définition qui présente l’avantage d’être en cohérence avec d’autres références scientifiques en la matière, ce qui est appréciable au regard de la technicité du domaine, et des impacts que cette définition peut avoir pour d’autres matières, notamment la matière juridique.

Bien que cette définition ne soit pas référée directement dans le corpus du règlement proposé, la Commission inclut cette définition dans le considérant 2 de la proposition de règlement.Les considérants d’un règlement n’ont pas, par principe, de caractère normatif et « ont pour but de motiver de façon concise les dispositions essentielles du dispositif, sans en reproduire ou paraphraser le libellé. Ils ne comportent pas de dispositions de caractère normatif ou de voeux politiques » selon l’Accord interinstitutionnel relatif à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire . Or, des auteurs remettent en question 137 138

l’absence de caractère normatif de certains considérants de règlements lorsque « le préambule excède en certains points la stricte explication du bien-fondé des règles édictées » . Le caractère normatif est ici caractérisé par l’affirmation sans ambiguïté du 139

fait que la Commission européenne « se base » sur la définition de l’OMS dans la 140

United Nations Environment Program (UNEP) and World Health Organisation (WHO), 135

“State of the Science of Endocrine Disrupting Chemicals”, 2012 (en anglais uniquement)

Considérant 2 de la proposition de règlement modifiant l’annexe II du règlement 136

1107/2009 OU Considérant 2, Draft Commission Regulation (EU) .../... of XXX amending Annex II to Regulation (EC) 1107/2009 by setting out scientific criteria for the determination of endocrine disrupting properties, SANTE-2016-12020-REV 4 C(2016) 3751 projet

Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, « Améliorer la 137

réglementation: de meilleurs résultats pour une Union plus forte », COM/2016/0615 final, 14 septembre 2016

Klimas, T., and Vaičiukaitė, J., “The Law of recitals in European Community legislation”, 138

ILSA Journal of International & Comparative Law, Volume 15.1, 2008, pages 17-18 (en anglais uniquement)

Lemaire, S., « Interrogations sur la portée juridique du préambule du règlement Rome I 139

», Dalloz, 2157, 2008, paragraphe 8



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mesure où baser les critères sur cette définition est « approprié » . D’ailleurs, la 141

Commission exprime la volonté de donner une notion commune aux autres autorités de l’Union comme base de sa proposition et précise qu’elle est également adoptée par l’Autorité européenne de sécurité des aliments et le Comité Scientifique pour la Sécurité des Consommateurs .142

Par ailleurs, la cour de Justice de l’UE dans une affaire République fédérale d'Allemagne contre Commission a très tôt admis l’exercice d’un contrôle de légalité par rapport aux considérants d’une décision de la Commission et permis l’annulation de celle-ci dès 1963 , révélant leur caractère normatif. Le secrétariat général du Conseil de l’UE 143

estime que « les considérants sont particulièrement importants pour permettre à la Cour de déterminer si le législateur communautaire n’a pas commis d’erreur manifeste dans les domaines où il dispose d’une marge d’appréciation » et « dans certains cas, les 144

considérants peuvent susciter la confiance légitime de personnes ou, au contraire, limiter celle-ci » .145

La référence à la définition de l’OMS ne peut pas être purement référentielle, elle engage la Commission à proposer des critères qui correspondent effectivement à l’acception retenue par cette définition sans quoi la clarté et la sécurité juridique sont troublées. En fait, les critères de détermination proposés par la Commission restreignent tellement le champ d’application de l’OMS qu’elle est vidée de son sens : la référence à cette définition dans les considérants de la proposition de règlement n’a finalement pas lieu d’être.

“It is therefore appropriate to base the criteria for the determination of endocrine 141

disrupting properties on those WHO definitions” (italique ajouté)



Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), République fédérale 143

d'Allemagne contre Commission de la Communauté économique européenne, affaire 24/62, Rec. p. 131, 4 juillet 1963

Secrétariat général du Conseil de l’Union européenne, « Formulaire des actes établis 144

dans le cadre du Conseil de l’Union européenne », Quatrième édition, Direction Qualité de la Législation, juillet 2015, page 83

Ibid. page 84145

!59


B. Une exemption restreignant drastiquement le champ de la définition de référence issue d’un consensus scientifique

La Commission affirme baser les critères proposés sur la définition de l’OMS dans le considérant 2 de sa proposition de règlement. Cette définition fait l’objet d’un consensus scientifique large et le fait que la Commission affirme s’y référer est problématique pour la clarté et la sécurité juridique puisque finalement, elle édicte des critères qui n’y sont pas conformes dans l’annexe de modification du règlement de base. La référence à cette définition n’est pas seulement une mention formelle, mais devrait être réelle afin d’appréhender effectivement l’état de la science, ce qui garantit une plus grande sécurité pour la santé et l’environnement pour réglementer les produits chimiques. Bien que cette référence à la définition l’OMS puisse être considérée comme étant prescriptive pour la Commission qui s’engage à baser les critères sur cette notion, elle est en réalité mise de côté par les critères proposés par la Commission.

La proposition de la Commission identifie les substances ayant des propriétés perturbatrices endocriniennes qui pourraient causer des effets nocifs chez l’être humain d’une part, et chez les organismes non ciblés d’autre part. Mais pour ces deux catégories, les substances évaluées doivent réunir trois exigences: elle doivent avoir des effets nocifs sur des organismes intacts ou leur progéniture, avoir un mode d’action endocrinien, c’est à dire altérer la ou les fonction(s) du système endocrinien et enfin, les effets nocifs de ces substances doivent être une conséquence du mode d’action. Il faut aussi garder à l’esprit que les substances destinées à perturber le système hormonal des invertébrés non ciblés d’un même embranchement ne seront pas considérés comme perturbateurs endocriniens. De manière incidente, les substances qui pourraient être qualifiées de perturbateurs endocriniens potentiels des systèmes hormonaux des invertébrés sont également exclues par la proposition de règlement de la Commission.

La Commission s’éloigne donc de l’acception large proposée par la définition de l’OMS parce qu’elle ne permet pas d’appréhender les substances potentiellement perturbatrices du système hormonal: la protection élevée face à l’exposition des perturbateurs endocriniens n’est pas garantie par cette proposition. Pourtant, les « experts insistent sur la nécessité de ne pas dissocier ces deux composantes et de retenir une identification des PE en plusieurs catégories » d’après l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) qui ajoute que cette particularité « est indispensable pour prendre en compte au mieux les incertitudes et l’évolution des connaissances » .146

Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du 146

travail (ANSES), « Avis de l'Anses relatif à la définition de critères scientifiques définissant les perturbateurs endocriniens », juin 2016, page 4

!60


Cette diminution drastique du champ d’application de la définition de l’OMS vide la notion de son sens. De fait, une substance ne sera pas considérée comme perturbateur endocrinien pour les organismes invertébrés et échappe à l’identification de perturbateur endocrinien alors qu’elle aurait pu théoriquement être caractérisée comme perturbateur endocrinien potentiel pour d’autres organismes non ciblés d’un autre embranchement taxonomique.

Alors même que cette définition doit caractériser le point de départ de l’identification des substances de perturbation endocrinienne, il est aussi possible de soutenir que, puisque cette définition n’est pas référée dans le corpus de la proposition de règlement, une fois insérée dans le règlement 1107/2009, la référence à cette définition dans les considérants ne sera plus identifiable parmi les critères proposés dans la proposition de règlement (qui de fait, seront insérés dans le règlement 1107/2009). Aussi, les demandeurs d’une autorisation ne bénéficient pas de la clarté et sécurité juridique nécessaire à un sujet aussi sensible.

Contrairement aux exigences du cadre légal général, l’exemption des « perturbateurs endocriniens intentionnels » n’est pas fondée sur des éléments scientifiques et ne permet pas d’assurer que les exigences de protections élevées de la santé et de l’environnement. La protection de la santé environnementale n’est pas assurée par l’exemption accordée aux « perturbateurs endocriniens intentionnels », ce qui n’est pas non plus conforme aux engagements et objectifs politiques de l’Union européenne engageant la Commission.

Chapitre II: Une exemption non conforme aux lignes politiques engageant les institutions de l’Union européenne, minimisant les considérations de santé environnementale

L’exemption proposée au sein des critères n’est pas conforme aux engagements planifiés qui contribuent à la protection efficace de la santé et de l’environnement. La disposition litigieuse n’est pas conforme aux objectifs des engagements relatifs à la santé et l’environnement (Section 1), et elle n’est pas non plus conforme aux engagements conclus pour une « meilleure régulation » (Section 2).

Section 1: Une exemption non conforme aux objectifs planifiés en matière de santé et d’environnement

La Commission européenne est responsable de la mise en oeuvre du septième programme d’action pour l’environnement. Cet engagement politique ambitionne la réduction maximale de l’exposition aux perturbateurs endocriniens, qui n’est pas respectée par la proposition de la Commission (A), et il est fondé sur le principe de précaution, qui

!61


est un principe général et autonome du droit de l’Union, mais dont il n’est pas fait application dans la proposition de la Commission (B).

A. L’exigence de réduction maximale de l’exposition aux perturbateurs endocriniens du 7e Programme d’action environnemental

L’article 192 paragraphe 3 du Traité sur le fonctionnement de l’UE permet au Parlement européen et au Conseil de fixer les objectifs prioritaires à atteindre par le biais de programmes d'action à caractère général. C’est sur ce fondement que repose le Septième Programme d’action pour l’environnement (ci-après « 7e PAE »), adopté par décision du Parlement européen et du Conseil le 20 novembre 2013 . Il vise à définir une 147

orientation stratégique d’ensemble pour la politique environnementale de l’Union, et détermine les objectifs prioritaires de la politique environnementale de l’Union pour l’horizon 2020. L’article 3 paragraphe 1 du programme fait peser la responsabilité de la mise en oeuvre du 7e PAE sur les « institutions compétentes de l’Union », et inclut donc la Commission, compétente pour édicter les critères déterminant les propriétés de perturbation endocrinienne.

L’objectif prioritaire de l’article 2 paragraphe 1, point c) du 7e PAE vise à « protéger les citoyens de l’UE contre les pressions et les risques pour la santé et le bien-être liés à l’environnement ». Plus précisément, cet objectif doit être mis en oeuvre d’ici 2020 en permettant:

« l’examen efficace, dans l’ensemble de la législation de l’Union en la matière, des effets

combinés des produits chimiques et des questions de sécurité liées aux perturbateurs

endocriniens, et l’évaluation et la réduction maximale des risques pour l’environnement et

la santé, en particulier en relation avec les enfants, associés à l’utilisation de substances

dangereuses, y compris les substances chimiques présentes dans les produits » . 148

Pour mettre en oeuvre cet objectif, une stratégie doit être mise en oeuvre d’ici 2018 afin de garantir « la réduction maximale de l’exposition aux perturbateurs endocriniens »149

L’exigence de « réduction maximale des risques pour l’environnement et la santé » est une notion qui reste juridiquement floue quant au curseur pour évaluer une réduction maximale du risque. En revanche, il ressort de ces dispositions que le 7e PAE exprime clairement la volonté de réduire le risque que leur exposition présente avec une approche

Décision No 1386/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 147

2013, relative à un programme d’action général de l’Union pour l’environnement à l’horizon 2020 « Bien vivre, dans les limites de notre planète »

Ibid. Objectif 54, point d) de l’annexe II148

Objectif 54, iv) du 7e PAE149

!62


examinant les « effets combinés » de ces substances. Le 7e PAE exige d’ailleurs « l’absence d’effets nocifs de l’utilisation de pesticides sur la santé humaine ou d’influence inacceptable de leur utilisation sur l’environnement, ainsi que l’utilisation durable de ces produits » . L’exemption proposée par la Commission valide une exposition continuelle 150

aux « perturbateurs endocriniens intentionnels » sans qu’il ne soit fait état de leurs effets dans l’environnement ou de leur utilisation durable, en sachant que ces substances sont par principe interdites par le règlement de base 1107/2009 au vu du danger qu’elles représentent.

L’article 288 du Traité sur le fonctionnement de l’UE prévoit que la décision revêt une force obligatoire dans tous ses éléments pour les destinataires désignés. De même, « un engagement absolu » des institutions compétentes pour la réalisation des objectifs 151

du programme renforce le caractère obligatoire de la décision. Ces programmes engagent également la Commission parce qu’ils « établissent des règles de conduite que la Commission va devoir respecter lorsqu’elle élabore ses propositions législatives » . Dans 152

l’affaire Suède contre Commission, la Commission affirmait que les critères qu’elle élaborait étaient conformes au 7e PAE et reconnaissait le caractère presciptif de 153

l’engagement qu’elle avait conclu:

« la Commission a notamment indiqué que, en vue de l’identification des substances

perturbant le système endocrinien, elle était en train d’élaborer des critères scientifiques

harmonisés fondés sur le danger, conformément à la mission prévue dans la

réglementation concernant les produits phytopharmaceutiques et les produits biocides

ainsi que dans le septième programme d’action pour l’environnement établi par la

décision (…) »

La Commission étant responsable de la mise en oeuvre de ce programme, elle doit se conformer aux objectifs visant à atteindre un environnement non-toxique et à la « réduction maximale de l’exposition aux perturbateurs endocriniens ». Mais en autorisant la mise sur le marché de toute une catégorie de perturbateurs endocriniens, la Commission ne répond pas à l’objectif pour lequel elle s’est « absolument engagée » à réduire les risques pour l’environnement et la santé de manière maximale.

Objectif prioritaire 3, paragraphe 54, point e) du 7e PAE150

Considérant 5 du 7e PAE151

De Sadeleer, N., « Les actes hors nomenclature et le soft law européen » page 264, in 152

Les sources du droit revisitées. Volume 1: théorie des sources du droit, Anthemis-FUSL, Bruxelles, 2013

op. cit. paragraphe 39153

!63


Les critères proposés par la Commission ne sont pas conformes au 7e PAE pour lequel la Commission s’est engagée à réduire les risques pour l’environnement et la santé, de manière maximale. L’exemption consacrée dans ces critères n’est pas non plus conforme au principe de précaution prévu dans le 7e PAE.

B. Une négation du principe de précaution

L’article 2 paragraphe 2 du 7e PAE fonde le 7e le programme sur le principe de précaution. Ce principe peut être entendu comme l’édiction de mesures restrictives, notamment en matière de santé ou d’environnement, alors même que les risques scientifiques ne sont pas identifiés avec précision . La Cour de justice de l’UE a jugé qu’il 154

était fait application du principe de précaution:

63. (...) lorsque des incertitudes subsistent quant à l'existence ou à la portée de risques

pour la santé des personnes, les institutions peuvent prendre des mesures de protection

sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement

démontrées » . 155

Ce principe a d’autant plus de valeur juridique qu’il est un principe général et autonome du droit de l’Union est peut être considéré indépendamment du 7e PAE.156

Le considérant 7 de la proposition de la Commission estime que:

[traduction non officielle] « un mode d’action donné et pertinent pour un embranchement

spécifique pourrait ne pas être biologiquement plausible pour les organismes d’un autre

embranchement »

[texte original] “Therefore, a certain endocrine mode of action relevant for a specific

phylum may not be biologically plausible for organisms of a different phylum” (italique

ajouté)

La Commission révèle que la sureté de l’exposition à ces produits ne peut pas être garantie avec certitude, et que des doutes quant à l’inoffensivité de ces substances subsistent. Le rapport de l’UNEP et de l’OMS sur l’état de la science en matière de perturbateurs endocriniens constate que les informations relatives aux effets de ces

Communication de la Commission sur le recours au principe de précaution, COM/154

2000/0001 final, 2 février 2000

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord contre Commission, op. cit., 155

point 99

Tribunal de l’Union européenne, Artegodan GmbH, affaire T-74/00, Rec. p. II-258, 26 156

novembre 2002, point 184

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substances dans les organismes des invertébrés sont limitées . Dans ce même 157

considérant 7, la Commission soutient que les substances ayant un mode d’action endocrinien ne sont « généralement » pas risquées pour les autres embranchements taxonomiques . L’exemption consacrée aux « perturbateurs endocriniens intentionnels » 158

est contraire au principe de précaution parce les risques que présentent ces substances ne peuvent pas encore être déterminés avec certitude d’après la proposition de la Commission.

En l’absence du principe de précaution, les organismes relevant du même embranchement continueront d’être exposés à ces perturbateurs endocriniens dont les risques sont incertains, alors même que l’embranchement est une des catégories les plus larges de la taxonomie . Or, le 7e PAE impose aux institutions compétentes d’appliquer 159

le principe de précaution à l’égard de substances pour lesquelles il subsiste un doute quant aux risques qu’ils présentent. La Commission devrait alors appliquer le principe de précaution pour les « perturbateurs endocriniens intentionnels » puisque les risques qu’ils représentent ne peuvent pas être assurés.

Par ailleurs, conformément à une approche de précaution, le 7e PAE se réfère aux effets combinés des produits chimiques à plusieurs reprises . Mais l’introduction d’un 160

nouveau type de substances dont les risques ne peuvent pas être évalués ne prend pas en compte les effets combinés des substances mises sur le marché.

Par conséquent, le principe de précaution sur lequel le 7e PAE est fondé n’est pas respecté. De même, les engagements de réduction maximale de l’exposition aux perturbateurs endocriniens ne sont pas respectés.

Section 2: Une exemption non cohérente avec les engagements de l’Union pour une « meilleure réglementation »

L’exemption proposée par la Commission n’est pas cohérente avec les engagements de la Commission pour une « meilleure réglementation » (A) ce qui dessert l’action de lobbyisme environnemental, qui peut espérer une ultime opposition du Parlement européen avant l’adoption définitive de ces critères; pourtant, il reste difficile d’adopter une stratégie efficace permettant d’opposer effectivement ces critères (B).

UNEP and WHO Ibid, page 15157

Exemple d’un embranchement taxonomie (ou biologique) schématisé en annexe I158

Le schéma situé en page 29 « Organismes exposés aux perturbateurs endocriniens 159

(PE) selon leur taxonomie biologique » peut aider à la compréhension

Objectif prioritaire 3, point 50 paragraphes 1 et 3; Objectif prioritaire 5, point 71, sous 3)160

!65


A. L’incohérence de l’exemption proposée à travers l’engagement de la Commission pour une « meilleure réglementation »

La Commission s’est engagée à rendre sa législation plus « cohérente » dans un accord interinstitutionnel conclu avec le Parlement européen et le Conseil.

Les accords interinstitutionnels sont des actes dits innomées, c’est à dire non mentionnés au titre des actes juridiques de l’UE à l’article 288 du Traité sur le fonctionnement de l’UE. Dans l’Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne « Mieux légiférer » , la Commission 161

européenne s’est engagée aux côtés du Parlement européen et du Conseil à « promouvoir la simplicité, la clarté et la cohérence dans la rédaction de la législation de l’Union » sous le paragraphe 2 du principe I de cet Accord. Le paragraphe 3 du principe I prévoit que les « trois institutions conviennent que la législation de l'Union devrait être compréhensible et claire (…) ». En vue d’atteindre son objectif d’amélioration de la régulation. La Commission estime, aux côtés du Parlement européen et du Conseil, que « les actes délégués et les actes d'exécution (…) constituent un instrument à part entière pour mieux légiférer, contribuant à une législation simple et à jour » dans le principe V paragraphe 1.

Les accords interinstitutionnels ne sont pas listés parmi les mesures de l’article 288 mais ils ne sont pas totalement dépourvus d’effets juridiques : ils constituent un instrument d’autodiscipline pour les institutions » que la Cour de justice de l’UE apprécie alors sous 162

l’angle du principe de loyauté. « L’analyse de la substance de ces accords montre que leur contenu est matériellement constitutionnel, dans la mesure où ils édictent des règles relatives à l’organisation des pouvoirs institués et à la répartition des compétences entre eux » , les accords interinstitutionnels ont une « valeur à la fois supérieure au droit 163

dérivé et infra-constitutionnelle » . La Cour de justice de l’UE a déjà admis dans une 164

affaire Commission contre Conseil que le non respect d’un « arrangement » conclu 165

entre la Commission et le Conseil et visant à mettre en oeuvre l’obligation de coopération

Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union 161

européenne et la Commission européenne « Mieux légiférer », 13 avril 2016

De Sadeleer, N., Hachez, I., in Sadeleer, N., Dumont, H., Jadoul, P., Van 162

Drooghenbroeck, S., « IV. - Le soft law européen » in Les innovations du traité de Lisbonne, Bruxelles, Bruylant, 2011, p. 129

Marti, G., « Les accords interinstitutionnels : source du droit constitutionnel de l'Union 163

européenne ? », VIème Congrès français de droit constitutionnel, Atelier 3 Europe et Constitution, AFDC, Montpellier 9, 10 et 11 juin 2005, page 2

Ibid., page 7 164

Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), Commission contre Conseil, 165

affaire C-25/94, Rec. p. I-1469, 19 mars 1996

!66


interinstitutionnelle pouvait entrainer l’annulation d’une décision dans une affaire Commission contre Conseil. Cet « arrangement » correspondait en réalité à un accord interinstitutionnel.

Bien que les notions de « simplicité, clarté et cohérence » mentionnées dans l’accord soient juridiquement vagues, on peut estimer qu’en consacrant une exemption à la qualification de « perturbateurs endocriniens intentionnels » qui va à l’encontre de son mandat, qui est contraire aux objectifs de la réglementation de base et qui n’est pas conforme aux engagements politiques de l’Union, la Commission ne se conforme pas aux objectifs d’une meilleure législation. La consécration d’une exemption dans un texte concernant les critères scientifiques spécifiques pour la détermination des propriétés de perturbation endocrinienne ne permet non seulement pas de qualifier ces substances conformément au mandat le texte adopté, mais cela n’est pas non plus conforme à l’exigence d’une « cohérence » de la législation européenne.

La Commission européenne a adopté une communication intitulée « Améliorer la réglementation: de meilleurs résultats pour une Union plus forte » . La Commission 166

s’engage de nouveau à rendre la législation « plus simple, plus claire et mieux ciblée » et rappelle que la responsabilité d’une législation optimale incombe aussi au Parlement européen et au Conseil engagés par la « volonté politique d’améliorer la qualité et la transparence du processus législatif, de ne légiférer que lorsque cela présente des avantages évidents pour les citoyens ». Là aussi, l’engagement des institutions devrait les contraindre à revoir les critères proposés parce qu’ils ne correspondent pas aux exigences mandataires, légales et politique de la Commission européenne.

Plus précisément, la « simplicité », la « clarté », l’exigence d’une législation « compréhensible et claire » ou encore la référence aux actes délégués en tant que contributeurs à une « législation simple » exigeraient du Parlement européen et du Conseil qu’ils rejettent les critères proposés par la Commission si une telle exemption est consacrée. Une meilleure réglementation est aussi l’objectif du lobbyisme environnemental puisqu’elle peut garantir une protection plus aboutie de la santé environnementale.

B. La difficile mise en place d’une stratégie efficace pour la protection de la santé environnementale

L’opinion juridique qui base cette étude a été l’objet d’un campagne visant à informer et influer sur une opposition du Parlement européen. L’enjeu d’une organisation non-gouvernementale composée d’un personnel restreint est de peser un poids face aux groupes d’intérêts ayant des moyens financiers et matériels plus importants. La stratégie

Communication de la commission européenne, « Améliorer la réglementation: de 166

meilleurs résultats pour une Union plus forte », COM(2016) 615 final, 14 septembre 2016

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est de mettre en avant l’autorité de la matière juridique, en l’occurrence par le biais d’un avis juridique brève, précise et strictement juridique. Il s’agit aussi d’impliquer le maximum d’acteurs qui ne sont pas encore sensibilisés à la thématique des perturbateurs endocriniens et de choisir des interlocuteurs stratégiques, susceptibles d’influer au sein du Parlement sur la décision en question. En premier lieu, il s’agit donc d’établir des contacts avec des groupes parlementaires susceptibles de soutenir la position consistant à opposer les critères proposés par la Commission: cette action caractérise le lobbyisme.

Le lobbyisme au sein des institutions européennes est l’objet de vives critiques , 167

et pour y répondre, l’Union souhaite encadrer cette pratique en permettant une transparence et un dialogue régulier avec les représentants d’intérêts et les « parties prenantes ». Le lobbyisme est mal perçu parce que poussé à l’extrême, il peut permettre à des représentants d’intérêts de faire valoir leurs propres intérêts en dépit de considérations démocratiques. Pourtant, il représente un élément essentiel dans le processus législatif parce qu’il est une source d’information clé, c’est alors un des moyens principaux d’action des représentants d’intérêts de la santé environnementale.

L’accord interinstitutionnel sur le registre de transparence qui entend rendre le 168

lobbyisme plus transparent, couvre un large champ d’application puisqu’il s’étend aux activités, quelques qu’en soient les modalités, destinées à influencer les politiques et décisions des institutions de l’UE . Une entité qui s’enregistre accepte d’agir dans le 169

respect du Code de conduite du registre de transparence inclut dans l’annexe III de l’accord interinstitutionnel, sous peine de sanctions prévues à l’annexe IV de l’accord. CIEL est inscrit à ce registre et exerce des activités de lobbyisme environnemental de 170

manière transparente. Notons que sur le site internet du registre de transparence figure un avis juridique, qui informe que la Commission gère le site, mais ne garantit pas les informations apportées par les profils des groupes d’intérêts par le biais d’une clause de non-responsabilité. Une timide proposition d’accord interinstitutionnel sur un registre de

Clamen, M., « Lobbying : de l’histoire au métier », Géoéconomie, No 72, 2014/5, 167

Choiseul, 2014, pages 165 - 182, paragraphes 36 à 38 et 41 à 43

Accord entre le Parlement européen et la Commission européenne sur le registre de 168

transparence pour les organisations et les personnes agissant en qualité d'indépendants qui participent à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l'Union européenne, 19 septembre 2014

Point 7 de l’Accord interinstitutionnel 169

Profil de CIEL http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/170

displaylobbyist.do?id=001245815997-85

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http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/displaylobbyist.do?id=001245815997-85




transparence obligatoire fondé sur l’article 295 du traité FUE est en négociations entre 171

les institutions. 172

Un phénomène consiste à regrouper des entités sous des coalitions, en fonction des intérêts qu’elles défendent afin d’exercer une plus grande influence sur le 173

processus décisionnel et des acteurs ayant de plus gros moyens financiers et matériels. CIEL est membre de la coalition EDC-Free Europe qui regroupe des organisations ou groupes d’intérêt public intéressés par les développements en matière de perturbateurs 174

endocriniens et mène une campagne pour la réduction de l’exposition aux perturbateurs 175

endocriniens. Mais la transparence ne permet pas fondamentalement de mettre fin à des déséquilibres structurels relatifs aux moyens financiers, matériels ou humains employés pour influencer le processus décisionnel.

L’opinion juridique se prononçant sur l’illégalité des critères de détermination proposés par la Commission a été communiquée à un groupe parlementaire, qui doit évaluer en interne si ses membres souhaitent s’opposer à la proposition de la Commission, et dans l’hypothèse où ils souhaitent s’y opposer, ce groupe tentera de faire circuler cette opinion au sein du Parlement. L’examen des critères devant le Parlement devrait être prévu au courant du mois d’octobre 2017.

Commission européenne, proposition d’accord interinstitutionnel sur un registre de 171

transparence obligatoire, COM(2016) 627 final, 28 septembre 2016

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3182_fr.htm172

Pour une analyse des réseaux de coopération des ONG à Bruxelles173

Il s’agit de syndicats, consommateurs, organisations non gouvernementales, 174

associations, professionnels de la santé et des soins de santé, des défenseurs de la prévention contre le cancer, des environnementalistes et des groupes féministes, http://www.edc-free-europe.org (consulté le 27 août 2017)

http://www.edc-free-europe.org (consulté le 27 août 2017)175

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http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3182_fr.htm

http://www.edc-free-europe.org


Conclusion

La question de la régulation des perturbateurs endocriniens présente de réelles implications en matière de santé environnementale. Des critères restrictifs et non basés sur la science exposent la santé environnementale à plus de risques, voire à plus de dangers.

Tel que proposé, le règlement pour la détermination des substances présentant des propriétés de perturbation endocrinienne est contraire au cadre légal posé par le règlement de base, ainsi qu’au mandat confié à la Commission pour adopter ces critères. La proposition de la Commission n’est pas non plus conforme aux dispositions légales générales permettant de protéger la santé environnementale. Afin de respecter les objectifs prioritaires de l’Union européenne adoptés par les institutions européennes, la Commission doit veiller à réduire au minimum l’exposition aux perturbateurs endocriniens.

La science ne garantit pas pour l’heure l’innocuité des « perturbateurs endocriniens intentionnels » et les risques qu’ils présentent pour l’environnement et pour la santé humaine ou animale ne peuvent pas être évalués en l’absence de d’études scientifiques suffisantes. Il revient alors aux institutions de l’Union européenne d’appliquer le principe de précaution, et de ne pas autoriser la mise sur le marché de ces substances.

La proposition de la Commission servira de base pour l’adoption des critères de détermination des perturbateurs endocriniens dans le cadre du règlement 528/2012 sur les produits biocides. Le lobbyisme environnemental cherche donc à obtenir une opposition de la part des institutions européennes face à ces critères de détermination des perturbateurs endocriniens, qui ne permettent pas d’assurer un niveau élevé de protection de la santé et de l’environnement contrairement aux exigences du droit de l’Union européenne.

Une opposition du Parlement européen face à ces critères aurait pour conséquence de renvoyer la Commission européenne au stade initial de la procédure. Ceci retarderait l’adoption des critères de détermination des perturbateurs endocriniens mais permettrait d’adopter des critères qui soient conformes au mandat de la Commission européenne mais aussi aux préoccupations de santé environnementale. Cette circonstance est d’autant plus importante qu’il est probable que les critères de détermination de ces substances soient appliqués aux autres domaines concernés (les produits biocides, les cosmétiques, le règlement REACH, le règlement sur les dispositifs médicaux, la directive cadre sur l’eau).

!70


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Annexe I: Proposition de règlement modifiant l’annexe II du règlement 1107/2009 précisant les critères scientifiques pour le détermination des propriétés de perturbation endocrinienne

disponible sur: https://ec.europa.eu/health/endocrine_disruptors/next_steps_en (consulté régulièrement, et pour la dernière fois le 24 août 2017)N.B.: ce texte n’existe pour l’heure qu’en anglais. Pour des soucis de référence, la mention de la référence du texte se fera avec la référence anglaise, mais l’étude des dispositions elles-même se fera en français.

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EN EN

EUROPEAN COMMISSION

Brussels, XXX SANTE-2016-12020-REV 4 C(2016) 3751 projet

DRAFT

COMMISSION REGULATION (EU) …/…

of XXX

amending Annex II to Regulation (EC) 1107/2009 by setting out scientific criteria for the determination of endocrine disrupting properties

(Text with EEA relevance)


!73

EN 2 EN

COMMISSION REGULATION (EU) …/…

of XXX

amending Annex II to Regulation (EC) 1107/2009 by setting out scientific criteria for the determination of endocrine disrupting properties

(Text with EEA relevance)

THE EUROPEAN COMMISSION,

Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union,

Having regard to Regulation (EC) No 1107/2009 of the European Parliament and of the Council of 21 October 2009 concerning the placing of plant protection products on the market and repealing Council Directives 79/117/EEC and 91/414/EEC1, and in particular Article 78(1)(a) and the second paragraph of point 3.6.5. of Annex II thereof,

Whereas:

(1) Scientific criteria for the determination of endocrine disrupting properties of active substances, safeners and synergists, should be developed taking into account the objectives of Regulation (EC) No 1107/2009, which are to ensure a high level of protection of both human and animal health and the environment, in particular ensuring that substances or products placed on the market have no harmful effect on human or animal health or unacceptable effects on the environment, and to improve the functioning of the internal market while improving agricultural production.

(2) In 2002, the World Health Organisation (WHO) through its International Programme for Chemical Safety proposed a definition for endocrine disruptors2 and in 2009 a definition of adverse effects3. Those definitions have by now reached the widest consensus among scientists. The European Food Safety Authority ('the Authority') endorsed those definitions in its Scientific Opinion on endocrine disruptors adopted on 28 February 20134 (hereinafter "the Scientific Opinion of the Authority"). Such is also the view of the Scientific Committee on Consumer Safety5. It is therefore appropriate to base the criteria for the determination of endocrine disrupting properties on those WHO definitions.

1 OJ L 309, 24.11.2009, p. 1. 2 WHO/IPCS (World Health Organization/International Programme on Chemical Safety), 2002. Global

Assessment of the State-of-the-science of Endocrine Disruptors. WHO/PCS/EDC/02.2, publicly available at http://www.who.int/ipcs/publications/new_issues/endocrine_disruptors/en/.

3 WHO/IPCS (World Health Organization/International Programme on Chemical Safety), 2009. Principles and Methods for the Risk Assessment of Chemicals in Food. Environmental Health Criteria 240, publicly available at http://www.who.int/foodsafety/chem/principles/en/index1.html.

4 “Scientific Opinion on the hazard assessment of endocrine disruptors: Scientific criteria for identification of endocrine disruptors and appropriateness of existing test methods for assessing effects mediated by these substances on human health and the environment”, EFSA Journal 2013;11(3):3132, doi: 10.2903/j.efsa.2013.3132.

5 Scientific Committee on Consumer Safety, Memorandum on Endocrine disruptors, 16.12.2014 (SCCS/1544/14).


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EN 4 EN

set by Commission Regulation (EU) No 283/2013, their use does not lead to unacceptable effects on non-target organisms, including on organisms of the same phylum as the target organism .

(8) The Commission should assess, in light of the objectives of Regulation (EC) No 1107/2009, the experience gained from the application of the scientific criteria for the determination of endocrine disrupting properties introduced by the present Regulation.

(9) The criteria for the determination of endocrine disrupting properties reflect the current state of scientific and technical knowledge and allow identifying active substances having endocrine disrupting properties more accurately. The new criteria should therefore apply as soon as possible, while taking into account the time necessary for Member States and the Authority to prepare for applying those criteria. Therefore, from [Date of application], those criteria should apply except where the relevant Committee has voted on a draft Regulation by [Date of application]. The Commission will consider the implications for each procedure pending under Regulation (EC) No 1107/2009 and, where necessary, take appropriate measures with due respect for the rights of the applicants. This may include a request for additional information from the applicant and/or for additional scientific input from the Rapporteur Member State and the Authority.

(10) The measures provided for in this Regulation are in accordance with the opinion of the Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed,

HAS ADOPTED THIS REGULATION:

Article 1 Annex II to Regulation (EC) No 1107/2009 is amended in accordance with the Annex to this Regulation.

Article 2 Point 3.6.5 and point 3.8.2 of Annex II to Regulation (EC) No 1107/2009, as amended by this Regulation, shall apply as of [date of application], except for procedures where the Committee has voted on a draft Regulation by [Office of Publication please insert date of application].

Article 3 By [Office of Publication please insert date of seven years from the date of application], the Commission shall present to the Committee referred to in Article 79 of Regulation (EC) No 1107/2009 an assessment of the experience gained from the application of the scientific criteria for the determination of endocrine disrupting properties introduced by this Regulation.

Article 4 This Regulation shall enter into force on the twentieth day following that of its publication in the Official Journal of the European Union.

It shall apply from [Office of Publication please insert date of 6 months after date of EIF ].


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EN 6 EN

ANNEX

Annex II to Regulation (EC) No 1107/2009 is amended as follows:

(1) In Point 3.6.5. the following paragraphs are added after the fourth paragraph:

"From [date of application], an active substance, safener or synergist shall be considered as having endocrine disrupting properties that may cause adverse effect in humans if, based on points (1) to (4) of the sixth paragraph, it is a substance that meets all of the following criteria, unless there is evidence demonstrating that the adverse effects identified are not relevant to humans:

(1) it shows an adverse effect in an intact organism or its progeny, which is a change in the morphology, physiology, growth, development, reproduction or life span of an organism, system or (sub)population that results in an impairment of functional capacity, an impairment of the capacity to compensate for additional stress or an increase in susceptibility to other influences;

(2) it has an endocrine mode of action, i.e. it alters the function(s) of the endocrine system;

(3) the adverse effect is a consequence of the endocrine mode of action.

The identification of an active substance, safener or synergist as having endocrine disrupting properties that may cause adverse effect in humans in accordance with the fifth paragraph shall be based on all of the following points:

(1) all available relevant scientific data (in vivo studies or adequately validated alternative test systems predictive of adverse effects in humans or animals; as well as in vivo, in vitro, or, if applicable, in silico studies informing about endocrine modes of action):

(a) scientific data generated in accordance with internationally agreed study protocols, in particular those listed in the Commission Communications in the framework of setting out the data requirements for active substances and plant protection products, in accordance with this Regulation;

(b) other scientific data selected applying a systematic review methodology, in particular following guidance on literature data which is listed in the Commission Communications in the framework of setting out the data requirements for active substances and plant protection products, in accordance with this Regulation;

(2) an assessment of the available relevant scientific data based on a weight of evidence approach in order to establish whether the criteria set out in the fifth paragraph are fulfilled; in applying the weight of evidence determination, the assessment of the scientific evidence shall, in particular, consider all of the following factors:

(a) both positive and negative results;

(b) the relevance of the study designs, for the assessment of adverse effects and of the endocrine mode of action;


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Annexe II: Schéma d’une classification taxonomique

Source: http://www.lesannuaires.com/annuaire-animaux.html (consulté le 2 août 2017)

Exemple de classification du chat dans le règne animal

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Bibliographie

Ouvrages

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Jurisprudence

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Cour de justice des communautés européennes, Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord contre Commission, affaire C-180/96, Rec. p. I-2265, 5 mai 1998

Cour de justice de l’UE, S.P.C.M SA contre Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs, C-558/07,Rec. 2009 I-05783, 7 juillet 2009

Cour de justice de l’UE, Parlement européen contre Conseil de l’Union européenne [Frontex], affaire C-355/10, EU:C:2012:516, 5 septembre 2012

Cour de justice de l’UE, Commission européenne contre Parlement européen et Conseil, affaire C‑427/12, ECLI:EU:C:2013:871, 18 mars 2014

Cour de justice de l’Union européenne, Pinckernelle, C-535/15, ECLI:EU:C:2017:315, 27 avril 2017

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Tribunal de l’UE, Artegodan GmbH, affaire T-74/00, Rec. p. II-258, 26 novembre 2002

Tribunal de l’UE, Suède contre Commission européenne, affaire T‑521/14,ECLI:EU:T:2015:976, 16 décembre 2015

Rapports

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WHO, Creating resilient communities and supportive environments”, WHO Regional publication European Series, Copenhagen, 2013

Revues

Cicolella, A., « Le trente-troisième anniversaire de la santé environnementale » in Les Tribunes de la santé, Presses de Sciences Po (P.F.N.S.P.) Revue co-éditée par les Éditions de Santé, 2017/1 (n° 54)

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Sites internet

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http://www.curia.europa.eu

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http://www.eur-lex.europa.eu

http://www.europarl.europa.eu

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Autres

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Commissioner Andriukaitis, “Reply letter from Commissioner Andriukaitis to MEP La Via, chair of the EP ENVI Committee, explains the legal mandate of the Commission to amend

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Committee on the Environment, Public Health and Food Safety, The Chair, Letter to Commissioner Andriukaitis, 15 September 2016 (en anglais uniquement)

Marti, G., « Les accords interinstitutionnels : source du droit constitutionnel de l'Union européenne ? », VIème Congrès français de droit constitutionnel, Atelier 3 Europe et Constitution, AFDC, Montpellier 9, 10 et 11 juin 2005

Institut national de recherche et de sécurité (INRS), Dossier complet « Perturbateurs endocriniens, ce qu'il faut retenir », Paris, 2016

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Avis et études scientifiques

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Lemos, M.F.L, Esteves, A.C., “Fungicides as Endocrine Disrupters in Non-Target Organisms”, December 2011

Wylie, S., “Hormone Mimics and their Promise of Significant Otherness”, Science as Culture, Routledge, volume 21, No. 1, March 2012

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Sommaire

LA PROPOSITION DE LA COMMISSION EUROPÉENNE CONCERNANT LES CRITÈRES DE DÉTERMINATION DES PERTURBATEURS ENDOCRINIENS À L’ÉPREUVE DE LA SANTÉ ENVIRONNEMENTALE

Remerciements 1..............................................................................................Sommaire 2 ................................................................................................................

Abréviations utilisées 3 ..............................................................................................

Première partie: Présentation de l’organisme et du stage 4.............................L’organisme et ses activités 5 ............................................................................................................

Centre for international environmental law 5.................................................................................

Organigramme de CIEL 6.............................................................................................................

Présentation du stage 7 ....................................................................................................................

Recherche et analyse en matière de santé environnementale internationale et européenne 7...

Le personnel encadrant 7............................................................................................................

Le déroulement du stage 8 ................................................................................................................

Section I: Les tâches qui m’ont été confiées au cours du stage 8 ........................................

I. La recherche juridique générale 8..............................................................................................

II. Le droit international économique et ses incidences sur la santé environnementale 9............

III. La retransmission de négociations internationales 11..............................................................

Section II: Les perturbateurs endocriniens, rédaction d’un avis juridique 12 .......................

Deuxième partie: Résolution d’une problématique scientifique 14...................La proposition de détermination des perturbateurs endocriniens de la Commission européenne à l’épreuve de la santé environnementale 14............

Introduction 18 ......................................................................................................................

I. Les perturbateurs endocriniens, en bref 18 ....................................................................................

II. La régulation des perturbateurs endocriniens telle que proposée par la Commission européenne à l’épreuve de la santé environnementale 22 ................................................................

Partie I: Une proposition contraire au cadre réglementaire de base posé à la Commission 33 ...........................................................................................................

Chapitre I: Une exemption contraire aux exigences du règlement 1107/2009 33 ...............

Section 1: Une exemption plutôt qu’une détermination 33 ..........................................................

A. Une exemption de substances destinées à perturber le système endocrinien 33..................

B. Une exemption relevant en principe des critères d’approbation des substances 36..............

Section 2: Une exemption contraire aux finalités du règlement sur les produits phytosanitaires 37 ..................................................................................................................................................


A. Une exemption non compatible avec l’exigence de protection élevée de l’environnement...38

B. Une remise en question de l’équilibre des principes du règlement 40...................................

Chapitre II: Une exemption contraire au mandat conféré à la Commission européenne ....42

Section 1: Une exemption excédant le mandat confié par le règlement 1107/2009 42 ...............

A. La modification d’un « élément essentiel » 43........................................................................

B. Une exemption contraire à la procédure spéciale de modification des actes législatifs 45....

Section 2: Une modification essentielle relevant de la compétence du Parlement européen et du Conseil et l’exercice du lobbyisme en matière de santé environnementale 47 ......................

A. L’occasion manquée pour l’exercice du droit de regard des co-législateurs 47.....................

B. Le pouvoir d’opposition du Parlement européen et du Conseil, une opportunité pour l’action en matière de santé environnementale 49.................................................................

Partie II: Une exemption non conforme aux exigences nécessaires à la protection de la santé environnementale 52 ...............................................................................Chapitre I: La contrariété de l’exemption avec l’exigence de protection élevée de la santé et de l’environnement 52 ............................................................................................

Section 1: Une exemption contraire aux garanties légales protégeant la santé environnementale .52

A. La responsabilité tempérée des institutions européennes pour la protection élevée de la santé et de l’environnement telle qu’entendue dans les traités fondateurs 52.......................

B. Une exemption non basée sur des éléments scientifiques, contraire aux exigences du règlement de base 55.............................................................................................................

Section 2: L’exigence d’un fondement scientifique, garantie d’une protection élevée de la santé et de l’environnement 57 ...................................................................................................................

A. L’affirmation prescriptive de la référence à la définition issue d’un consensus scientifique ..57

B. Une exemption restreignant drastiquement le champ de la définition de référence issue d’un consensus scientifique 60...............................................................................................

Chapitre II: Une exemption non conforme aux lignes politiques engageant les institutions de l’Union européenne, minimisant les considérations de santé environnementale 61 ............................................................................................................

Section 1: Une exemption non conforme aux objectifs planifiés en matière de santé et d’environnement 61 .......................................................................................................................

A. L’exigence de réduction maximale de l’exposition aux perturbateurs endocriniens du 7e Programme d’action environnemental 62...............................................................................

B. Une négation du principe de précaution 64............................................................................

Section 2: Une exemption non cohérente avec les engagements de l’Union pour une « meilleure réglementation » 65 ..........................................................................................................................

A. L’incohérence de l’exemption proposée à travers l’engagement de la Commission pour une « meilleure réglementation » 66......................................................................................

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B. La difficile mise en place d’une stratégie efficace pour la protection de la santé environnementale 67..............................................................................................................

Conclusion 70 ........................................................................................................................

Annexe I: Proposition de règlement modifiant l’annexe II du règlement 1107/2009 précisant les critères scientifiques pour le détermination des propriétés de perturbation endocrinienne 72 ..................................................................................................................

Annexe II: Schéma d’une classification taxonomique 80 .....................................................

Bibliographie 81 ...................................................................................................................

Ouvrages 81.................................................................................................................................

Jurisprudence 81.........................................................................................................................

Rapports 82..................................................................................................................................

Revues 82....................................................................................................................................

Sites internet 82..........................................................................................................................

Autres 82.....................................................................................................................................

Avis et études scientifiques 83....................................................................................................

Sommaire 84.........................................................................................................................

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Rapport de Stage - La SFDE · CIEL de Genève. Mme Layla Hughes a contribué à l’encadrement de...

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