PROGRAMME NATIONAL DE BONNE GOUVERNANCE - La … · Amélioration du contrôle des dépenses...

PROGRAMMENATIONAL

DEBONNE GOUVERNANCE

&

Table des matières

REPUBLIQUE DU SENEGAL____________

Un peuple – Un but – Une foi

avril

2002

PROGRAMME NATIONAL DE BONNE GOUVERNANCE (2002)

2

Sigles et Abréviations ………………………………………………………………………………. 5

Avant propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

I. Contexte général . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

I.1. Situation géographique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

I.2. Situation politique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

I.3. Environnement international . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

I.4. Développement économique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

II. Stratégie de développement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

III. Evaluation de la situation en matière de Gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

III.1. Réalisations et acquis en matière de Gouvernance… … … … . … … … … … … … … 15

III.1.1. Réformes institutionnelles des dernières décennies. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

III.1.2. Réformes judiciaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

III.1.3. Assainissement de l’environnement des affaires et lutte contre la corruption . . . 17

III.2. Blocages et goulots d’étranglements récurrents. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

III.2.1 Qualité des prestations de service public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

III.2.1.1. La mauvaise qualité du service public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

III.2.1.2. Les causes d’ordre institutionnel et organisationnel . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

III.2.1.3. La non- valorisation des ressources humaines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

III.2.2 Impact des politiques de développement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

III.2.2.1. Résultats économiques et conditions de vie des populations . . . . . . . . . . . 29

III.2.2.2. Cadre de réflexion stratégique et concertation sur les politiques dedéveloppement…………………………………………………………… 32

III.2.2.3. Programmation et gestion des dépenses publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

III.2.3 Contraintes en matière de Gouvernance locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

III.2.3.1. Aperçu historique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

III.2.3.2. Impact de la décentralisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

III.2.4. Contraintes liées au secteur de la justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

III.2.4.1. Accessibilité de la justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

III.2.4.2. Complexité de la justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

III.2.4.3 Indépendance de la justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

III.2.4.4. Impartialité de la justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

III.2.5. Faiblesses du système de gestion parlementaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

III.2.6. Insuffisances en matière de technologie d’information et de communications . . . 52

IV. Programme d’actions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54


3

IV.1. Objectifs du Programme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

IV.2. Principales composantes du programme et domaines d’intervention . . . . . . . . . . . . . . . . 55

IV.2.1. Amélioration de la qualité du service public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

IV.2.1.1. Rationalisation du cadre institutionnel et organisationnel . . . . . . . . . . . . . . 57

IV.2.1.2. Promotion d’une approche – qualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

IV.2.1.3. Modernisation de la gestion des ressources humaines ……………………. 57

IV.2.1.4. Valorisation des ressources humaines … . … … … … … … … … … … . 58

IV.2.1.5. Promotion de l’emploi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

IV.2.2. Gouvernance économique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

IV.2.2.1. Renforcement de la capacité de réflexion stratégique . . . . . . . . . . . . . . . 59

IV.2.2.2. Amélioration de la programmation , de la gestion et du suivi

Des finances publiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

IV.2.2.3. Amélioration du contrôle des dépenses publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

IV.2.2.4. Amélioration des capacités du secteur privé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

IV.2.3. Gouvernance locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

IV.2.3.1. Amélioration du cadre institutionnel et organisationnel et renforcement

Des capacités des ressources humaines ……………………………….. …… 62

IV.2.3.2. Coordination des interventions des acteurs et partenaires au

développement local…………………………………………………………. 63

IV.2.3.3. Amélioration des finances locales et décentralisation de la gestion

des dépenses publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

IV.2.4 Gouvernance judiciaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

IV.2.4.1. Approfondissement de la réforme de la justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

IV.2.4.2. Amélioration du climat des affaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

IV.2.4.3. Lutte contre la corruption …………… . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

IV.2.5 Amélioration de la qualité du travail parlementaire……………………………… 66

IV.2.5.1. Renforcement des capacités d’analyse des députés et des personnels de

l’Assemblée Nationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

IV.2.5.2. Renforcement des capacités de communication du pouvoir législatif . . . . 67

IV.2.5.3. Amélioration des conditions de travail des députés . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

IV.2.6. Développement des Nouvelles Technologies de l’Information et de lacommunication (NTIC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

IV.2.6.1. Définition du cadre institutionnel et organisationnel . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

IV.2.6.2. Utilisation des NTIC pour la promotion de la bonne gouvernance………. 68

IV.3. Priorités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69


4

V. Cadre institutionnel de coordination et de pilotage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

V.1. Le niveau opérationnel…………………………………………………………………… 71

V.2. Le niveau de coordination technique…………………………………………………….. 72

V.3. Le niveau d’impulsion, d’orientation et de suivi ………………………………………. 72

VI. Présentation synoptique des résultats attendus par objectifs – cibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

VII. Besoins de financement…… . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

Annexe : source bibliographie ……………………………………………………………….. 84


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Sigles et abréviations

ADM Agence de Développement MunicipalAGETIP Agence d’Exécution des Travaux d’Intérêt PublicADPME Agence de Développement des Petites et Moyennes EntreprisesAPIX Agence de Promotion des Investissements et des Grands TravauxARD Agence Régional de DéveloppementBCI Budget Consolidé d’InvestissementsBOM Bureau Organisation et MéthodesCAEE Cellule d’appui à l’Environnement des EntreprisesCARPA Caisse Autonome des Règlements Pécuniaires des AvocatsCASFPA Comité d’Allègement et de Simplification des Formalités et Procédures AdministrativesCDMT Cadre de Dépenses à Moyen TermeCCEMS Cellule de contrôle des Effectifs et de la Masse SalarialeCEDEAO Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’OuestCES Conseil Economique et SocialCNES Conseil National des Employeurs du SénégalCNP Conseil National du PatronatCOCOES Comité de Coordination des Enquêtes Statistiques CREI Cour de Répression de l’Enrichissement IlliciteCRJ Comité de Réforme JuridiqueDB Direction du budgetDCEF Direction de la Coopération Economique et FinancièreDDI Direction de la Dette et de l’InvestissementDFP Direction de la Fonction PubliqueDHD Développement Humain DurableDMP Délégation au Management PublicDP Direction de la PlanificationDPS Direction de la Prévision et de la StatistiqueDSPRV Direction de la Solde, des Pensions et Rentes ViagèresDSRP Document de Stratégie de Réduction de la PauvretéDTAI Direction du Traitement Automatique de l’InformationENA Ecole Nationale d’AdministrationESAM Enquête Sénégalaise auprès des MénagesFIAS Foreign Investment Advisory ServiceFNDL Fonds National de Développement LocalFNAE Fonds National d’Action pour l’EmploiFNR Fonds National de RetraiteGRCC Groupe de Réflexion sur la Compétitivité et la CroissanceHCA Haut Conseil de l’AudiovisuelHIMO Haute Intensité de Main d’OeuvreIPM Institution de Prévoyance MaladieIPRES Institution de Prévoyance Retraite au SénégalJED Projet Justice et Etat de DroitMEF Ministère de l’Economie et des FinancesNEPAD Nouveau Partenariat pour le Développement en AfriqueNTIC Nouvelles Technologies de l’Information et de la CommunicationOHADA Organisation pour l’Harmonisation du Droit des Affaires en AfriqueOMC Organisation Mondiale du CommerceONEL Observatoire National des ElectionsONFP Office National de la Formation ProfessionnelleONG Organisations Non GouvernementalePAMLT Programme d’Ajustement Moyen et Long Terme


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PARSJ Projet d’Appui à la Réforme du Système JudiciairePDEF Plan Décennal pour l’Education et la Formation PDES Plan de Développement Economique et socialPDIS Programme de Développement Intégré de la SantéPDRH Projet de Développement des Ressources HumainesPIC Plan d’Investissement CommunalPIRSP Programme Intégré de Réforme du Secteur PublicPLD Plan Local de DéveloppementPNAT Programme National d’Aménagement du TerritoirePNBG Programme National de Bonne GouvernancePPTE Pays Pauvres Très EndettésPRDI Plan Régional de Développement IntégréPSE Projet Sectoriel EauPTIP Programme Triennal d’Investissements PublicsSYSCOA Système Comptable Ouest AfricainTOFE Tableau des Opérations Financières de l’EtatUEMOA Union Economique et monétaire Ouest Africaine


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Avant propos

En tirant les leçons des expériences antérieures et à la lumière des différentes initiativessectorielles, le Gouvernement du Sénégal s’est engagé à renforcer la bonne Gouvernancedu pays, à travers une réforme globale de l’Etat et une modernisation de la gestion desaffaires publiques.

Dans la même perspective, plusieurs autres réformes d’ordre politique, économique,administratif et juridique ont été initiées pour permettre à l’Etat de mieux assumer sesmissions régaliennes et de jouer efficacement son rôle de régulateur dans l’activitééconomique et sociale.

En 1990, l’organisation d’un séminaire gouvernemental, a été l’occasion de définir unepolitique de modernisation de l’Etat permettant de modifier les rapports entre l’Etat et lescitoyens. Globalement, la mise en œuvre de cette politique n’a pas donné les résultatsescomptés.

Pour corriger cette contre performance, le gouvernement du Sénégal a présenté au coursde la IV ième réunion du Groupe Consultatif tenue en avril 1998, un Programme Nationalde Bonne Gouvernance1 qui est resté sans suite.

De plus le Gouvernement a organisé en 2000, une CONCERTATION NATIONALE surla qualité du service public et la « Bonne Gouvernance » qui s’est soldée par desrésultats mitigés.

Cette volonté de replacer dans un contexte et une perspective plus larges le problème defonctionnement de l’Etat, a conduit le Sénégal, à poursuivre comme objectif – en sefondant sur les principes de transparence, de responsabilisation et de participation – lamise en place de mécanismes et méthodes permettant une véritable séparation despouvoirs, une gestion publique efficace et une participation effective des citoyens à lagestion des affaires publiques et à l’édification d’une société harmonieuse.

C’est dans ce contexte que le « Gouvernement de l’Alternance », issu de la dernièreélection de février/mars 2000, a constitué, en novembre 2000, un Comité Interministérielde Pilotage du Programme Intégré de Réforme du Secteur Public (PIRSP), afind’impulser effectivement et collectivement les différentes institutions nationalesconcernées. Le Comité Interministériel de Pilotage a été ainsi coordonné par laDélégation au Management Public, précédemment rattaché à la Primature, puis placéauprès du Secrétariat Général de la Présidence à la suite du remaniement d’avril 2001.

Six groupes de travail2 ont été ensuite érigés ; ils ont été chargés de procéder audiagnostic sectoriel et d’élaborer les propositions relatives au contenu du plan d’actiondu futur Programme. Ces groupes de travail étaient conçus comme des ComitésTechniques assez légers, mais suffisamment représentatifs des différentsacteurs\partenaires nationaux et faisaient une assez large part à des membres extérieurs à

1 Ce Programme a permis d’alimenter et d’affiner les réflexions en cours.2 Amélioration des performances de l’administration, décentralisation et gouvernance locale, Renforcementdes capacités de l’Assemblée Nationale,valorisation des ressources humaines, renforcement des capacitésde gestion économique et sociale, approfondissement de la réforme du système judiciaire


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l’Administration. Ces Comités étaient placés chacun sous l’autorité d’un représentant3

d’une institution ou d’un ministère. Ces Comités Techniques Sectoriels ont élaboré six(06) rapports, qui étaient ensuite soumis à l’examen du Comité Interministériel dePilotage, lequel a procédé à sa consolidation à l’issue d’un processus largementparticipatif et itératif.

Le programme dans sa nouvelle configuration a changé d’intitulé. Le Programme Intégréde Réforme du Secteur Public (PIRSP) qui, bien que ne faisant pas une référenceexplicite à la Gouvernance dans son intitulé, s’inscrivait parfaitement dans cetteperspective. Le PIRSP a ainsi évolué vers celui de « Programme National de BonneGouvernance (PNBG) », plus fédérateur et beaucoup plus en phase avec le Document deStratégie de Réduction de la Pauvreté ( DSRP), la vision du Nouveau Partenariat pour leDéveloppement de l’Afrique (NEPAD) et les orientations identifiées dans le dixièmePlan de Développement Economique et Sociale (PDES) 2002-2007.

L’approche institutionnelle qui s’identifiait aux composantes initialement définies, a étéremplacée par une approche thématique plus transversale, et traduisant de façonpertinente les préoccupations de la bonne gouvernance.

C’est ainsi que les composantes « amélioration des performances de l’administration » et« valorisation et gestion des ressources humaines » ont été regroupées en une seulecomposante et les Nouvelles Technologies de l’Information et de la communication(NTIC) érigées également en composante. Tout compte fait, le Programme se retrouveavec six composantes comme précédemment, mais renommées comme suit :

- Amélioration de la qualité du service public ;- Gouvernance économique ;- Gouvernance judiciaire ;- Gouvernance locale ;- Amélioration de la qualité du travail parlementaire ;- Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication ( NTIC).

Le présent Programme National de Bonne Gouvernance, va servir de cadre de référencepour l’assistance ultérieure des divers partenaires au développement dans les différentsdomaines visés. Dans sa formulation, il s’articule ainsi autour de cinq grands axes :

1) Contexte général2) Stratégie de développement3) Evaluation de la situation en matière de gouvernance4) Programmes d’actions5) Besoin de financement

3 Assemblée Nationale, Délégation au Management Public, Ministère de la Fonction Publique, de l’Emploiet du Travail, Ministère de l’Economie et des Finances, Ministère de la Justice, Ministère Délégué auxCollectivités Locales


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I. CONTEXTE GENERAL

I.1. Situation géographique

Le Sénégal est un pays sahélien, situé àl’extrémité Ouest du continent africain auxconfins de l’océan Atlantique. Le pays estlimité au Nord et au Nord-Est par laMauritanie, au Sud-Est par le Mali, au Sudpar la Guinée et la Guinée-Bissau et à l’Ouestpar l’océan Atlantique qui forme une largefrange côtière de 500 km. Au centre, laGambie constitue une enclave d’unesuperficie de 10.300 km2. Pays plat, lesreliefs les plus élevés ne dépassent guère 130mètres d’altitude, à l’exception, desmontagnes du Fouta Djallon, dans la partiedu Sud- Est. Trois fleuves parcourent le paysque sont : le fleuve Sénégal ( long de 1700km), le Fleuve Gambie (750 Km) et le fleuveCasamance (300 km). Le pays connaît unesaison sèche, qui va du mois de novembre àjuin, et une saison des pluies, qui couvre la période de juillet à octobre. Il s’étend surune superficie de 196.722 km_ et est divisé en onze régions administratives et 34départements.

Le pays compte une population4, estimée à 9,5 millions d’habitants en 2000, qui s’accroîtà un rythme annuel de 2,7%. Environ 58 % de la population a moins de 20 ans et 61 %de la population totale est issue des zones rurales. La population est inégalement répartieentre les différentes régions ; les trois quart de la population vivent sur une superficiecouvrant 18 % de l’ensemble du territoire. Elle est à 94 % musulmane et composée deprincipaux groupes ethniques que sont les Wolofs, les Sérères, les peuls, les Toucouleurs,les Diolas, les Balantes, les Bassaris et les Mandingues.

I.2. Situation politique

La République du Sénégal dispose d’un régime présidentiel, avec un Président élu ausuffrage universel direct qui définit la politique de la Nation exécutée par leGouvernement.

Le Gouvernement a à sa tête un Premier Ministre nommé par le Président de laRépublique Chef de l’exécutif. Le contrôle des actions de l’exécutif est assuré par uneAssemblée Nationale élue au suffrage universel direct. Le pouvoir judiciaire est exercépar le Conseil Constitutionnel, la Cour de Cassation, le Conseil d’État, la Cour desComptes et les Cours et Tribunaux. 4

Sénégal Dakar Thiès Louga Saint Louis Tambacounda Kolda Ziguinchor Fatick Kaolack Diourbel

- Population (en % du total)- % de la population rbaine/rurale- Densité habitant / Km 2

10039/61

48

2496/044230

1434/66198

614/86

19

927/73

19

516/84

8,7

810/90

38

638/62

74

710/90

79

1222/78

68

942/58207

Mauritanie

Guinée

Guinée-Bissau


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Sur le plan politique, le Sénégal a opté pour le multipartisme intégral depuis 1981.Présentement, plus de soixante (60) partis politiques sont reconnus.

Le paysage politique sénégalais a été marqué en mars 2000 par les électionsprésidentielles qui se sont soldées par une alternance. Ce verdict des urnes accepté par lesdeux candidats, traduit une avancée dans le processus démocratique au Sénégal. Lacréation d’un Observatoire National des Elections (ONEL) a contribué à améliorer latransparence du processus électoral. De plus l’opposition sénégalaise a fait preuve decohésion dans son dialogue avec le pouvoir en menant une bataille commune au sein duFront pour la Transparence des Elections (FRTE) devenu Front pour l’Alternance ( FAL).

Depuis lors, le contexte politique est marqué par des évolutions majeures par rapport àtrois des préoccupations fondamentales du Gouvernement. Il s’agit de la mise en œuvredes réformes institutionnelles5 jugées nécessaires pour une meilleure gestion des affairespubliques, de la recherche de solutions durables à la rébellion en Casamance et de lapromotion d’un programme de lutte contre la pauvreté et l’exclusion.

Des progrès majeurs restent à accomplir sur la voie de l’édification d’une sociétédémocratique, fondée sur la préservation de l’autorité de l’État et le renforcement desinstitutions politiques .

I.3. Environnement international

La décennie 90 est marquée par la globalisation de l’économie mondiale. Lamondialisation des échanges commerciaux est supervisée par l’Organisation Mondiale duCommerce(OMC) qui dispose de pouvoirs coercitifs importants. Plusieurs Accords etConventions sont sous sa surveillance. Le Sénégal développe des initiatives avec sespartenaires de la sous région, pour faire face ensemble à la mondialisation.

Aussi, la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) a-t-ellepour objectif, la mise en place d’un marché commun en vue de l’intégration de la sousrégion. A l’échelle plus réduite, se situe l’Union Economique et Monétaire OuestAfricaine Les mesures en vigueur ou en cours visent la création effective d’un vastemarché communautaire.

5Les réformes institutionnelles majeures et autres évènements politiques d’envergure survenus sontnotamment :- l’organisation d’un référendum le 07 janvier 2001, s’est soldé par un vote positif (90 %) pour un taux departicipation de 65 % des inscrits confirmant l’adhésion des populations dans le processus de prise dedécision .- la dissolution de l’Assemblée nationale issue des dernières élections législatives de mai 1998 et laréduction du nombre de députés de cent quarante (140) à cent vingt (120).- la suppression du Sénat et du Conseil Economique et Social- la rupture survenue au sein de la coalition gouvernementale- la nomination pour la 1ière fois dans l’histoire politique du Sénégal d’une femme comme chef duGouvernement , membre de la société civile, et qui forma le 2ième et 3ième Gouvernement après l’alternance,le 04 mars 2001 et le 12 mai 2001.- l’organisation d’élections législatives anticipées le 29 avril 2001, marquées par la victoire de la coalitionformées autour du parti au pouvoir qui obtient 89 députés sur 120, soit 74 % du total.


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La création, en janvier 1994, par les sept pays de l’UEMOA (marché de 60 millionsd’habitants) de l’Union Economique et Monétaire de l’Ouest Africain offre de nouvellesperspectives6 pour faire face à la concurrence.

Il convient de noter que l’objectif des pays de la sous-région est d’étendre l’expérienced’intégration à l’échelle de la CEDEAO et de créer une monnaie commune pourl’ensemble des pays membres. Le Sénégal, de part sa situation stratégique et ses accèsmaritimes et aériens demeure une voie incontournable en Afrique de l’Ouest. Nonobstantses potentialités géostratégiques, le Sénégal n’arrive pas à s’affirmer dans l’activitééconomique sous régionale mais il est actuellement un des rares pays de l’Union quisatisfait l’ensemble des critères de convergence.

En outre, le Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD) sepropose de généraliser l’expérience d’intégration économique à l’ensemble du continent.

De façon globale le Sénégal dispose de faibles capacités de négociation dans le cadre desaccords économiques internationaux et d’exploitation de toutes les potentialités etopportunités qu’offrent les Accords et Conventions existants sur le plan international.

I.4. Développement économique

Bien que les symptômes des difficultés structurelles soient perceptibles dès la fin desannées 60, la détérioration de la situation financière, le niveau d'endettement et l'expansiondu secteur public ont rendu l’environnement macro-économique intenable.

Pour remédier à ces contraintes, le gouvernement a mis en place un Programme deStabilisation (1979) destiné à arrêter la dérive budgétaire d’une part, et d’autre part, un Plande Redressement Economique et Financier (1979-1984) a été exécuté conjointement pourintroduire les réformes de structure.

En 1985, une vaste politique de restructuration (PAMLT) destinée à remédier auxrigidités structurelles et institutionnelles qui caractérisaient l'économie sénégalaise a étémise en oeuvre. Ces réformes économiques et financières étaient destinées à assainir lasituation des finances publiques7, accroître l'épargne publique et privée, stimulerl'investissement et revoir le rôle et la place de l'Etat.

Malgré les efforts déployés, les réformes n'ont pas donné les résultats escomptés comptetenu de la nature et de l'ampleur des déséquilibres. Si les réformes appliquées ont permis unemaîtrise des déséquilibres, les actions et les initiatives doivent être multipliées pour favoriserl’investissement privé direct national et étranger.

Ces raisons ont conduit le Gouvernement à adopter en 1994 une stratégie globaled'Ajustement à Moyen Terme visant à améliorer la compétitivité de l'économie, àrenforcer les bases d'une croissance durable et d’un retour à une situation financièreviable à moyen terme.

6- amélioration de la productivité

- baisse des coûts des facteurs de production- favorise les exportations de biens et services, en particulier dans le secteur des industries manufacturières

7 Cette politique d'assainissement des finances publiques a accentué les pesanteurs (système de prix, monopoles, fiscalité...) quibloquaient la compétitivité et la croissance des entreprises rendant de plus en plus difficile la détermination d'une solution saine etdurable.


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L’impact des réformes économiques, juridiques et institutionnelles entreprises en 1994,affinées en 19988 au niveau structurel et sectoriel a eu une incidence significative surl’évolution des indicateurs de conjoncture économiques et financières. Cependant ilsn’ont pas permis de réduire le chômage urbain, d’améliorer les conditions de vie desménages. Au contraire la situation sociale devient de plus en plus difficile et la pauvretétouche de plus en plus des couches de la population9 jusqu’alors épargnées.

Ce nouveau cadrage macro-économique dans un contexte de pauvreté massive a conduitle Gouvernement à revoir les stratégies de développement.

Les différentes stratégies sectorielles mises en place pour remédier au phénomène depauvreté et d’exclusion ont eu de faibles résultats car elles étaient souvent limitées àquelques projets ciblant les pauvres au lieu d'avoir une stratégie globale susceptible deréorienter les politiques publiques en faveur de la réduction de la pauvreté

Malgré les avancées réalisées dans les domaines de la gestion macro-économique et duclimat des affaires, le développement du pays reste entravé par de lourdes contraintesqu’il sera difficile de lever sans une gestion efficace et transparente des affaires de laNation.

8 le document-cadre de politique économique à moyen terme 1998-20009 données sur la pauvreté 58% des ménages, 65% de la population et 79% des ménages ruraux ( ESAM I)


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II. STRATEGIE DE DEVELOPPEMENT

Le Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD) traduit unengagement des dirigeants africains pris sur la base d’une vision commune et d’uneconviction partagée, d’éradiquer la pauvreté, de placer les économies de leurs pays, à lafois individuellement et collectivement, sur un sentier de croissance et de développementhumain durable. Son programme d’action s’appuie sur la ferme détermination desafricains à compter d’abord sur les ressources propres du Continent pour sortir lespopulations du sous-développement et de l’exclusion, dans un contexte de mondialisationaccélérée. Afin de relever les nouveaux défis de la mondialisation et de combler le retard pris par leContinent sur les nations développées, le NEPAD a retenu des objectifs globaux àconcrétiser à travers : (i) la réduction de la pauvreté de moitié d’ici 2015 par la poursuite,notamment des sept objectifs internationaux en matière de développement humaindurable, en particulier dans les domaines de la santé et de l’éducation ; (ii) lerenforcement des infrastructures de base ; (iii) la bonne gouvernance, la paix et laprévention des conflits ; (iv) le développement de l’agriculture ; (v) le renforcement descapacités par les nouvelles technologies de l’information et de la communication ; (vi) laculture et (vii) l’accès aux marchés des grands pays industrialisés.

Malgré la progression moyenne du PIB de 5% depuis la dévaluation du Franc CFA en1994, la pauvreté s’avère de plus en plus préoccupante dans un contexte de plus largeouverture du jeu économique et de renforcement de la démocratie. Il est aussi apparu auplan interne une double nécessité : d’une part, libérer les énergies du secteur privé,d’autre part, promouvoir la participation des populations et des communautés à ladéfinition et à la mise en œuvre de la stratégie de développement.

Le Sénégal a pris un certain nombre de mesures visant à rendre l’économie plus flexibleet apte à réagir spontanément à tout changement de l’environnement interne commeexterne. Au cours des dernières années, le Gouvernement s’est soucié avec constance etrigueur de la qualité du cadre macro-économique et a aussi mis l’accent sur la promotiondu secteur privé.

Le défi des années à venir est de gagner la bataille de la compétitivité tout en évitant ladésintégration sociale qui se reflète par la montée de la pauvreté et de l'exclusion. A ceteffet, la stratégie du Gouvernement s’articulera, au cours des prochaines années, autourde la réduction de la pauvreté, de la consolidation des bases à long terme dudéveloppement et de l’intégration Africaine, tout en préservant les conditionsintrinsèques de réussite des politiques sociales, en particulier le maintien d’un cadremacro-économique crédible.

Cette stratégie de développement s’intègre harmonieusement dans la vision du NEPAD.Les orientations stratégiques identifiées dans le cadre de la préparation du X ième Plan deDéveloppement Economique et Social (PDES), pour la période 2002-2007, sont : (i)promouvoir la bonne gouvernance et renforcer l’Etat de droit ; (ii) renforcer ledéveloppement local par l’approfondissement de la décentralisation et de la gouvernance locale; (iii) accélérer la mise en place des infrastructures de base afin d’élargir l’accèspour tous aux services sociaux de base pour une meilleure valorisation du capitalhumain ; (iv) accroître les investissements et renforcer la compétitivité du systèmeproductif notamment par la mise en place d’infrastructures adéquates d’appui à laproduction ; (v) poursuivre le renforcement de la dynamique d’intégration sous-régionale


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et de la coopération internationale ; (vi) promouvoir l’information pour le développementet favoriser l’utilisation des résultats de la recherche et des Nouvelles Technologies del’Information et de la Communication (NTIC) ; (vii) poursuivre la gestion rationnelle desressources naturelles et de l’environnement pour un développement durable ; (viii)renforcer la prise en charge des groupes vulnérables en améliorant leurs capacitésproductives et réduire les disparités de genre. Les principaux objectifs visés sont :

1. Faire du Sénégal un pays émergent au début du troisième millénaire. Il s’agit deporter durablement la croissance à un niveau supérieur à 7% de manière àdoubler, d’ici 2015, le revenu par tête, tout en veillant à une répartition pluséquitable des fruits de la croissance.

2. Mettre en place un cadre macro-économique de qualité dans le cadre du Pacte deconvergence, de stabilité, de croissance et de solidarité de l’UEMOA.

3. Mettre en œuvre le Programme National de Bonne Gouvernance.

4. Consolider l’ouverture de l’économie dans le respect des principes duDéveloppement Humain Durable et du renforcement de l’efficacité desinstitutions économiques et sociales.

5. Promouvoir le secteur privé, sur laquelle repose la stratégie de croissance, par (i)la mise en place d’un environnement lui conférant toute la flexibilité nécessairepour les investissements et la création d’emplois ; (ii) l’instauration d’un cadrefavorable à l’investissement privé, tant domestique qu’étranger.

6. Réorienter les politiques sectorielles et des dépenses publiques afin de mieuxlutter contre la pauvreté.

La stratégie de croissance accélérée, avec comme axe central, la lutte contre la pauvreté,sera mise en oeuvre dans un contexte de plus grande solidarité nationale et sur la based’une dynamique de concertation permanente entre les différents acteurs. En outre, laprotection de l’environnement sera assurée avec la participation des populations.

Les initiatives à développer dans le cadre du Programme National de Bonne Gouvernancesont en phase avec les principes de base régissant le Document de Stratégie de Réductionde la Pauvreté. La promotion de la transparence dans la gestion des affaires publiques, lacréation d’un environnement favorable au développement du secteur privé et le respect del'Etat de droit font partie du capital social et constituent des axes fondamentaux pourdoper la croissance économique. Il est attendu de l’Etat qu’il réponde aux exigences dela demande sociale dans un contexte de lutte contre la corruption, de modernisation del’Administration, de renforcement de la démocratie et de la décentralisation, deprotection et de promotion des droits humains. Vu sous cet angle, la mise en œuvre de ceProgramme National de Bonne Gouvernance est une condition de base pour la réussite dela stratégie de réduction de la pauvreté.III. EVALUATION DE LA SITUATION EN MATIERE DEGOUVERNANCE

III.1. Réalisations et acquis en matière de Gouvernance

III.1.1. Réformes institutionnelles des dernières décennies


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Depuis son indépendance en 1960, l'Etat du Sénégal s'est engagé dans un processus deréformes, marqué par :

1. La réforme constitutionnelle de 1970, en instituant le poste de Premier Ministre, apermis de revoir l’organisation de l’Administration caractérisée par un régimeprésidentiel fort. Cette réforme a permis d’encourager la déconcentration desservices publics avec la création de plusieurs services régionaux etdépartementaux. Cependant, l’Administration centrale est restée hypertrophiée etpeu performante compte tenu de l’absence de délégation des pouvoirs auxéchelons inférieurs.

2. La création du Bureau Organisation et Méthodes (BOM) en 1968 pourentreprendre les études de réorganisation des Administrations publiques et desEtablissements Publics. Il a été remplacé depuis 1992 par la Délégation auManagement Public (DMP).

3. Les décennies 70 et 80 ont été marquées par l’approfondissement de la politiquede décentralisation, et notamment par l’instauration des communautés rurales àtravers la loi n° 72-02 de février 1972, premiers jalons de la décentralisation auSénégal. Cette loi a permis aux populations rurales, en particulier, de s'impliquerdans la gestion des affaires locales. Elle a été approfondie par les lois de 9010 et9611. En outre, au niveau de la région est créée depuis le 5 mai 1998 une AgenceRégionale de Développement (ARD), chargée de stimuler le développementrégional et local. Elle est le maître d’œuvre dans l’élaboration du Plan Régionalde Développement Intégré (PRDI), des Plans d’Investissements Communaux(PIC) et des plans locaux de développement (PLD).

4. Les programmes d’ajustement structurel mis en place par le Gouvernement

comportaient, en plus des réformes économiques et financières, des mesuresd’ordre institutionnel. Pour faire face aux graves carences dans le fonctionnementdes services de l'Etat, ces réformes institutionnelles visaient à (i) rationaliser lesstructures administratives ; (ii) améliorer la qualité du service public ; (iii)responsabiliser les agents de l’Administration dans le cadre d'une gestionmoderne des ressources humaines. C’est ainsi que le Sénégal a initié en octobre1990 la politique de modernisation de l'Etat, à travers la création du Comité demodernisation de l'Etat. Cette structure visait à proposer au Président de laRépublique les orientations de la politique de modernisation de l'Etat et en suivrel'exécution. Le Ministère de la Modernisation de l'Etat a remplacé en 1991 leComité de modernisation en héritant de l'essentiel de ses attributions. En plus desattributions en matière de gestion du personnel de l'Etat et de l'assistancetechnique, ce ministère avait comme mission principale de mettre en oeuvre lapolitique de modernisation de l'Etat. Il assurait, par ailleurs la présidence ducomité d'allégement et de simplification des formalités et procédures

10 -Loi N° 90-35 du 08 octobre 1990 fixant le régime municipal des communes chef lieux de région autres que la commune deDakar -Loi N° 90-36 du 08 octobre 1990 relative à la réorganisation administrative de la région du Cap-Vert

11 - Loi N° 96-06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales - Loi N° 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de compétences aux régions, aux communes et aux communautés rurales - Loi N° 96-09 du 22 mars 1996 fixant l’Organisation Administrative et Financière de la Commune d’arrondissement et sesrapports avec la ville - Loi organique N° 96-11 du 22 mars 1996 relative à la limite du cumul des mandats électifs et de certaines fonctions - Loi N° 96-10 du 22 mars 1996 modifiant la Loi N° 72-02 du 1 er février 1972 relative à l’organisation de l’AdministrationTerritoriale


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administratives (CASFPA). Dans le but d’améliorer la qualité des prestations dusecteur public, ce Ministère a mis en œuvre en 1998 la réforme du systèmed’avancement des agents, les enquêtes sur la qualité du service public préalable àla concertation avec l’Administration. Les résultats atteints, en terme demodernisation de l’Etat et d’amélioration de la qualité du service public, ont étéfaibles. Parmi les principales causes de l’échec, on peut citer : (i) le manque devision et de coordination ; (ii) l’absence de pilotage stratégique ; (iii) la volonté deréformer l’Etat sans y associer les principaux acteurs, à savoir les usagers et lesagents du secteur public.

5. La stratégie du Gouvernement, depuis la dévaluation du franc CFA, est de faire

du secteur privé le moteur de la croissance. Les réformes entreprises dans ce cadreont porté notamment sur l’élimination des contrôles de prix, l’abolition desbarrières non tarifaires et l’élimination des privilèges de monopole. Elles ont ainsicontribué à améliorer l’environnement du secteur privé. En plus de ces aspects,des cadres de concertation sur les stratégies économiques des projets d’appui ausecteur privé ont été mis en place en vue de promouvoir un réel partenariat.

6. La création de la Médiature de la République : il a été institué, par la loi 91-14 de

février 1991, un médiateur de la République pour protéger les usagers del'Administration et répondre à leurs préoccupations. De par les dispositions de laloi, le Médiateur de la République doit promouvoir, dans le cadre de l'Etat dedroit, l'équité dans les rapports entre les citoyens et les services publics. Dans lebut d'augmenter ses pouvoirs d'intervention, la loi 99-04 de janvier 1999 lui aconféré un pouvoir d'auto saisine. Entre 1991 et 1999 le médiateur a reçu 6069requêtes dont 71% ont été instruites.

7. En raison de la demande croissante de transparence, de pluralisme médiatique et

de liberté d’expression dans les domaines politique, économique et social, unHaut Conseil de l’audiovisuel (HCA), organisme indépendant, a été créé en 1998pour veiller à la libre et saine concurrence entre les médias audiovisuels et àl’objectivité et au pluralisme de l’information.

8. La gestion des élections a aussi été améliorée avec la création d’un organisme

indépendant en 1997 (ONEL) chargé de contrôler et de superviser les électionsdans un souci de transparence. Le fichier électoral est accessible à Internet depuisle 30 avril 1998. Cet organisme a fortement contribué, à l’occasion des électionslégislatives (mai 1998) et présidentielles (mars 2000), à instaurer un climat desérénité et un processus électoral dont les résultats ont été les moins contestés.

III.1.2. Réformes judiciaires

Au plan juridique, l’État a signé le traité de l’Organisation pour l’harmonisation du droitdes affaires en Afrique (OHADA). Les actes uniformes entrés en vigueur depuis le 1erjanvier 1998 permettent de garantir la sécurité juridique et judiciaire à l’échelle sous-régionale. L’Assemblée Nationale a aussi voté en mars 1998 la création d’une structureindépendante de contrôle des magistrats, à savoir l’Inspection générale del’Administration de la Justice. Une loi organique portant création de la Cour des comptesa été votée. Cette Cour, qui a pour mission de poursuivre et de sanctionner toute faute degestion sur les deniers publics au sens large et à l’encontre de toute personne détenant unmandat public, administrateur de crédits ou ordonnateur, participe aussi à la dynamiquedes responsabilités. Pour parfaire le fonctionnement de la justice, d’importantes réformesdéjà initiées vont être approfondies et complétées. En 1993, il a été mis fin au pouvoir de


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maniement des fonds du Greffier en chef et mis en place la Caisse Autonome desRèglements Pécuniaires des Avocats (CARPA). Pour l’assistance judiciaire, un crédit de200 millions de francs CFA géré par l’Ordre des Avocats est mis en place. Lesinterventions du Projet d’Appui à la Réforme du Système Judiciaire (PARSJ) et du ProjetJustice et Etat de Droit (JED) ont contribué à la résorption partielle des besoins devalorisation des ressources humaines des cours et tribunaux et à une amélioration desconditions de travail par un appui matériel et logistique.

III.1.3. Assainissement de l'environnement des affaires et lutte contre la corruption

Pour assainir l'environnement des affaires, le Sénégal a initié un certain nombre deréformes dont les plus significatives ont été :

1. La réforme en cours du code des marchés publics visant à remplacer celle de 1982avec comme objectif d'asseoir une réglementation adéquate et de promouvoir despratiques plus saines en la matière. Il s’agit de renforcer la transparence desprocédures de passation des marchés et de respecter le principe d'égal accès descontractants privés. En effet, face aux intérêts des personnes privées, il importepour les agents du secteur public de sauvegarder l'intérêt général et de protéger lesfonds publics contre les engagements trop onéreux. La nouvelle réglementationvise les objectifs suivants : (i) réaliser un maximum d'économie et d'efficacitédans la passation des marchés ; (ii) favoriser la concurrence entre les candidats ;(iii) garantir un égal accès à tous les candidats admis à concourir ; (iv)promouvoir l'intégrité et l'équité dans les procédures de passation des marchés.Elle propose des changements touchant à la préparation, à l'exécution, et aucontrôle des marchés. Globalement, il s'agit d'une réforme majeure ; elle vienttout juste d’être adoptée et sera mise en œuvre prochainement.

2. La loi sur l’enrichissement illicite : instaurée en 1981, cette loi avait mis en place

un dispositif sur le plan juridique. Cette loi a institué une juridiction spéciale, laCour de Répression de l’Enrichissement Illicite (CREI) et une Brigade spécialed’intervention et d’investigation. Ce dispositif a permis de faire la lumière surcertaines affaires puis a connu une éclipse.

3. Depuis la fin des années 80, le Gouvernement du Sénégal s'est résolument engagéà la mise en place de mécanismes et d'institutions, en vue de simplifier lesprocédures et d’alléger les formalités relatives à l'investissement. C’est ainsi qu’aété mis en place en avril 1992, le Comité d'Allégement et de Simplification desFormalités et Procédures Administratives (CASFPA). Cette instanceinterministérielle était chargée de favoriser l'instauration d'un cadre propice audéveloppement de l'initiative privée et à l'émergence d'un service public dequalité. Mais elle n’a jamais pu remplir ces missions parce que d'autres comitéssimilaires dotés de plus de moyens, ont été créés parallèlement. Il s’agit duComité de Réforme Juridique (CRJ), la Cellule d’Appui à l’Environnement desEntreprises (CAEE), la Fondation du Secteur Privé, le Groupe de Réflexion sur laCompétitivité et la Croissance (GRCC). Toutes ces structures n’étaient que desprojets, aujourd’hui clôturés. Cependant le parcours de l'investisseur demeureencore parsemé d'embûches. En effet l'étude réalisée par le ForeignInvestissement Advisory Service (FIAS) en collaboration avec la BanqueMondiale en 1998, a révélé que l'investisseur prépare 23 dossiers différents, passepar 31 services de l’Administration (dont 6 plusieurs fois), passe 9 à 24 mois pourfinaliser ces procédures. De nombreuses procédures, en de nombreux domaines,demeurent encore particulièrement lourdes, complexes et génératrices de surcoûts,


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et constituent des freins importants au développement de l’investissement privé.Pour alléger ces formalités, le Gouvernement avait mis en place un comité deréformes des formalités relatives à l'investissement par arrêté primatoral n°001889 de mars 1999, dont les conclusions ont été prises en charge par leMinistère de l'Economie et des Finances.

III.2. Blocages et goulots d'étranglement récurrents

III.2.1. Qualité des prestations de service public

III.2.1.1 La mauvaise qualité du service public

Au Sénégal, l’interventionnisme de l’État s’est toujours accompagné d’une proliférationde procédures (octroi de licences, autorisations ou d’agréments divers, mécanismesbureaucratiques). Il a souvent été marqué par un manque de transparence dans lesprocédures d’appel d’offres et de passation des marchés. On note aussi une absence deconservation de la mémoire de l’Administration et un mauvais système d’information,préjudiciable aux usagers et aux agents de l’Etat.

Une étude sur la productivité de l’Administration, réalisée par le Ministère chargé dutravail et de l’emploi en novembre 1997, rend compte des constats des usagers quant auxservices publics. Elle signale par degré d’importance : une mauvaise capacité de réponseet de réaction ; une Administration lourde avec des procédures longues ; un tauxd’absentéisme très élevé des agents de la fonction publique ; une Administration rigideincapable de s’adapter au changement et d’anticiper ; un désintéressement des agentsconcernant leur tâche, ce qui freine leur esprit d’initiative.

Les multiples réformes de l’Administration intervenues depuis le milieu des années 80,notamment le désengagement de l’État, la déconcentration et les autres réformesadministratives ont été axées presque exclusivement sur l’aspect budgétaire (diminutiondes niveaux des effectifs) et non sur la qualité du service. L’absence de critères deperformance s’est traduite par une diminution considérable de l’efficacité del’Administration du fait des procédures lourdes d’une part, et d’autre part, le manque deconsidération de certains agents à l’égard du travail administratif et leur fonction. Lesheures statutaires ne sont pas pleinement utilisées pour répondre aux attentes des usagers.La certitude d’un revenu garanti et la sécurité de l’emploi n’incitent pas à la constanteamélioration des performances.

Les principaux constats sont :

1. La mauvaise qualité de l'accueil des usagers : dans toute autre organisationtournée vers la satisfaction des besoins du client, la qualité de l'accueil estdéterminante. Paradoxalement, on note qu'au sein de l’Administration publiquesénégalaise, l'accueil constitue encore un élément de contre performance. Dans laplupart des structures administratives, la fonction « accueil du public » est confiéeà des agents des forces de l'ordre qui assurent concomitamment la fonction desécurité. Le mauvais accueil est aussi souvent le fait des agents chargés de rendrele service eux-mêmes, retardant l'usager et le plaçant dans une situation dedemandeur.

2. Un service public parfois inaccessible : l'étude sur l'implantation des services

administratifs montre qu’à l'exclusion de l’Administration décentralisée et des


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services de l'éducation et de la santé, le service public est quasiment absent deszones rurales qui concentrent près de 60% de la population.

3. Un service public peu neutre : on note une grande immixtion de la politique dans

le fonctionnement de l’Administration. La primauté de l’intérêt particulier surl'intérêt général se traduit par des pratiques qui menacent les règles fondamentalesrégissant les rapports entre l’Administration et ses usagers et, notamment leprincipe de l'égalité des usagers devant le service public. C’est ainsi que certainesnominations sont fondées sur des critères ne tenant pas compte des compétencesindividuelles. Cette situation a eu comme conséquence le développement duclientélisme en donnant la préférence aux amis et soutiens politiques au dépens del’intérêt de la collectivité, violant ainsi un des principes de base du service public,à savoir le traitement égal de tous les citoyens.

4. Le non-respect des procédures : il se multiplie quand les individus se rendent

compte qu’ils peuvent user de recours pour négocier les sanctions et échapper auxnormes établies. Aussi longtemps que le coût de la sanction exprimant ladésapprobation est moindre que celui de la violation délibérée ou inconsciente dela norme, un individu peut trouver plus rationnel de marquer sa préférence pourune conduite tout à fait personnelle. Le refus de se conformer aux normes defonctionnement de l’Administration découle aussi de la protection attendue desréseaux (associations de quartier, de village, groupements politiques ou religieux)formels ou informels.

5. Un manque d’éthique professionnelle : la plupart des réformes engagées jusqu’à

présent ont eu un faible impact sur les valeurs et comportements des agents del'Etat (conscience professionnelle, loyauté, probité morale, assiduité etponctualité). Ces valeurs n'ont jamais été diffusées et partagées par tous lesagents publics. Ensuite la pratique administrative au Sénégal renvoie à l'imaged'une personnalisation des fonctions, donnant ainsi libre cours à la gestionpatrimoniale. Les résultats des audits menés après mars 2000 attestent de cas dedétournements de deniers publics. Dans un tel contexte, la compétence,l'honnêteté et le sérieux deviennent des « non-valeurs » et cessent d'être descritères de promotion.

6. Des horaires de travail peu adaptés : l’analyse de la journée continue montre de

nombreux dysfonctionnements qui ne permettent pas à ce système de préserverl'une des règles essentielles du service public, à savoir la continuité du service. Eneffet, les agents pour la plupart ne respectent pas les horaires prescrits, enparticulier, l’heure de reprise après la pause, limitant l'accès des usagers auservice.

7. Un système d'information et de communication peu efficace : l’Administration

publique sénégalaise se caractérise par des carences tant au plan de lacommunication interne que de la communication externe. Les déficiences encommunication transparaissent à travers : (i) l'absence de fluidité dans lacirculation de l'information entre les différents services ; (ii) la propension decertains agents à monopoliser l'information invoquant souvent le secretprofessionnel ; (iii) la méconnaissance par les agents eux-mêmes des dispositionslégislatives et réglementaires qui les régissent. Cet état de fait a été déploré par20,3% des agents de l'Etat lors de l'enquête menée dans le cadre de la concertationnationale sur la qualité du service public. Quant à la communication entrel’Administration et ses usagers, elle est défectueuse en raison principalement del'absence, au sein du service public, de structures spécialisées dans l'information,


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la documentation et l'orientation des usagers dans leurs démarchesadministratives. Par ailleurs, certains agents, par une interprétation abusive del'obligation de réserve, refusent l'accès des usagers à l'information. En outre,« l’instabilité institutionnelle » et les fréquents « déménagements des services »de l’Administration contribuent à leur affaiblissement, en raison de la perte dedocuments et du délai nécessaire pour qu’ils redeviennent opérationnels.

8. Une absence de normes de qualité : l’analyse du fonctionnement de

l'Administration révèle l'absence de normes de qualité ; il en résulte une offre deservices ne correspondant pas aux attentes des utilisateurs. Pour s'inscrire dansune démarche qualité, l’Administration doit être capable, à partir des besoinsexprimés par les usagers, de proposer des services qui répondent parfaitement àces attentes. Cela nécessite la définition au préalable de normes formulées avec laparticipation des utilisateurs eux-mêmes.

9. Une absence de feed-back sur la qualité du service public : c'est une résultante de

l'absence de normes de qualité et d’un système de communication qui n'offre pasà l'usager l'opportunité d'apprécier la qualité du service proposé. Par ailleurs,l’Administration ne développe pas en son sein des mécanismes permettantd'apprécier réellement la qualité du service offert au citoyen. L'absence d'un telfeed-back ne permet pas à l’Administration de mesurer l'écart entre ses prestationset les attentes des usagers. Elle pérennise ainsi la pratique d'une conceptionunilatérale des offres de service de l’Administration.

Ces constats montrent que la qualité du service public n’a pas été à la hauteur des attentesdes usagers (guichets fermés avant l’heure, lenteur des réactions, absence d’interlocuteur,complexité des règles et procédures). En effet, l’Administration n’a pas le réflexe deconsidérer l’usager comme un client et un partenaire qui mérite attention et sollicitude.Le citoyen est désarmé face à l’agent qui manifeste une mauvaise volonté à rendrecomme de droit le service attendu. La nécessité du recours a conduit à la mise en place destructures telle que la Médiature. Le nombre croissant de dossiers traités par cetteinstitution traduit l’ampleur de ce phénomène. Il faut aussi ajouter que la dégradationcontinue du service public est devenue un frein à la mise en œuvre des politiques etprogrammes, ce que reflète le faible taux d’exécution de certaines dépenses publiques, enparticulier les investissements financés par les ressources extérieures.

II.2.1.2. Les causes d’ordre institutionnel et organisationnel

Une organisation administrative inefficace

1. Une définition peu claire des missions et des fonctions : l’Administrationsénégalaise est un ensemble complexe, organisée sur la base de fonctions et demissions de l’Etat. Les services nationaux, les sociétés nationales, lesétablissements publics et les sociétés anonymes à participation publiquemajoritaire, sont ainsi répartis par décret entre la Présidence de la République, laPrimature et les départements ministériels. Cette répartition n’obéit pas souventaux principes des sciences de l’organisation, à savoir le souci de renforcer lacohésion entre les différentes structures. On assiste parfois à des chevauchementsde missions entraînant des conflits de compétences entre Départementsministériels. Malgré les différents audits organisationnels initiés dans le cadre dela politique de modernisation, l'Etat reste confronté à des problèmes structurels etfonctionnels. L’Administration centrale a ainsi du mal à s’adapter au nouveaucontexte de décentralisation, caractérisé par un transfert de neuf domaines de


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compétences aux collectivités locales. Certaines directions nationales continuentd’assumer des missions d’exécution, alors qu’elles devraient se limiter à cellesrelatives à l’élaboration de planification stratégique, à la définition deréglementation, et au suivi et contrôle de la mise en œuvre des politiquespubliques.

2. Un cadre organisationnel flou : les prérogatives et les missions ne sont pas

respectées. En plus, certaines structures de l’Administration continuent d’obéir àdes réglementations et à des procédures qui datent de l’indépendance. Il y a peude cohérence entre les structures et les objectifs. On constate une inflation destructures poursuivant les mêmes objectifs, sans relations fonctionnelles niopérationnelles, ce qui entraîne des doubles emplois et des chevauchements(multiplicité de directions et création de cellules d’exécution de projets). Cettesituation entraîne à son tour une confusion dans les rôles, les différentesattributions et les responsabilités des divers intervenants. Elle empêche depoursuivre avec transparence les objectifs assignés aux services travaillant dans lemême secteur.

3. Une prolifération des Agences : on note l’émergence d’Agences d’exécution dans

tous les secteurs, sans une claire définition du statut juridique, et des normesd’organisation et de fonctionnement. La prolifération des Agences pose plusieursproblèmes. Il s’agit en particulier de l’accaparement des missions de certainsdépartements ministériels tout en maintenant les structures traditionnelles del’Administration. On note aussi des disparités énormes dans les conditions detravail par rapport à l’Administration, une utilisation des deniers publics sansrespect de la réglementation financière en la matière, un statut souvent ambigu ethybride faisant des Agences des structures administratives parallèles.

4. Des structures administratives instables et incohérentes : l’Administration

sénégalaise est l'objet de nombreuses modifications de structures qui ne répondentpas à des critères organisationnels. Cet état de fait conduit non seulement à uneprofusion de structures, mais aussi à des incohérences structurelles. On assisteparfois à un affaiblissement des prérogatives, par le transfert d’une structure d’undépartement ministériel à un autre ou à un couplage peu pertinent de structures.Dans l’Administration sénégalaise, le bureau est la cellule de base où s’exécutentles activités et tâches opérationnelles, alors que la direction constitue l’unité depilotage, d’impulsion et de coordination des actions administratives. Entre cesdeux niveaux, se situe la division qui est une unité de coordination intermédiairedont la création ne se justifie que lorsque le volume d’activités de plusieursbureaux l’exige. Or, l’analyse de ces unités révèle que dans les ministères, desdirections aux attributions imprécises coexistent avec des divisions sans bureaux,des divisions qui tournent à vide, et des bureaux sans objet. A ces différentsdysfonctionnements s’ajoute le cloisonnement des structures à cause de lafaiblesse des transactions horizontales. En outre, la suppression du poste deSecrétaire Général de Ministère (sauf au Ministère des Affaires Etrangères ), etdes bureaux de suivi a fini par précariser les acquis institutionnels del’Administration.

5. Une Administration encore centralisatrice : elle vit encore au régime de la

centralisation. En effet, au niveau central, le pouvoir réglementaire n’a passuffisamment fait l’objet de déconcentration. La délégation de pouvoir resteégalement faible, en dehors de celle qui est attribuée au Ministre chargé de laFonction publique et à divers chefs de service, en matière d’administration et degestion du personnel (décret n° 95-264 de mars 1995) et du Ministre de


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l’Economie et des Finances. S’agissant des services extérieurs déconcentrés, ilconvient de souligner le nombre pléthorique de services régionaux etdépartementaux, obstacle à l’intégration des politiques de développement régionalet à la synergie des moyens et des compétences. Tous les services centraux duMinistère de l’Economie des Finances et du Plan sont par exemple représentés auniveau régional sans coordination. D’autres services régionaux fonctionnent avecun ou deux agents, sans grande efficacité ni parfois aucune synergie avec lesautres services du même ministère.

Un système de contrôle et d'évaluation peu efficace

L’Administration sénégalaise a très tôt compris l'importance du contrôle. A cet effet, ellea mis en place différents organes de contrôle interne pour garantir l'efficacité etl'efficience. Malgré ces avancées, la culture d’audit et de contrôle n’a pas été encoretotalement internalisée. On note ainsi :

1. Une dispersion des organes de contrôle interne : les organes de contrôle interne(Inspection Générale d'Etat, Contrôle financier, Inspections internes desministères) ont des missions différentes mais complémentaires. Cependant, ladispersion de ces organes induit un manque de synergie entre les hommes et lesressources matérielles et financières, avec comme corollaire un manqued'efficacité. C’est ainsi que l’Inspection Générale d'Etat accuse un déficit depersonnel (15 inspecteurs pour un effectif théorique fixé à 30 par le décret n° 87-1036 d’août 1987). Le Contrôle Financier est composé de contrôleurs d'Etat,fonctionnaires ou contractuels avec des statuts différents. Les Inspections internesdes Ministères ne disposent pas en général de crédits de fonctionnement, et sonttributaires des directions ou des services qu'elles doivent contrôler.

2. Un manque de valorisation de la fonction contrôle : les personnels des organes de

contrôle ne bénéficient pas d'une formation initiale. Les agents sont démotivés parla banalisation des résultats du contrôle et le traitement qu'on leur réserve. Cetteculture d'impunité a freiné l'ardeur des contrôleurs et constitue un des facteursd'inefficacité de l’Administration. Les suites réservées aux audits en courspourraient constituer un signe encourageant vers un retour à des pratiquesconformes à la bonne gouvernance.

3. Une prédominance du contrôle à priori sur le contrôle à posteriori :

l’Administration sénégalaise privilégie le contrôle à priori sur le contrôle àposteriori. Ce phénomène est remarqué dans l'exécution des dépenses publiquesassujettie à des procédures longues et fastidieuses dont les effets pervers setraduisent par des retards dans les paiements. Les nouvelles dispositionslégislatives et réglementaires de la décentralisation font du contrôle à posteriori larègle et le contrôle à priori l'exception. Mais dans la pratique, le contrôle delégalité relevant de la responsabilité des représentants de l'Etat (Gouverneurs,Préfets et Sous Préfets) a plus ou moins vidé ce principe de son contenu.

4. Une insuffisance du contrôle externe : la Cour des Comptes a été créée en 1999.

Elle ne dispose pas de moyens suffisants, notamment de magistrats experts enfinances publiques et en contrôle de l'efficacité et de l'efficience du service public.Elle a ainsi besoin d'un renforcement de capacités tant au plan institutionnel quedes moyens de toutes sortes.

5. Un système d'évaluation des politiques publiques peu efficace : les populations

sont parfois impliquées selon une approche participative, aux phases de


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conception et de mise en œuvre des politiques de développement. Mais au niveaude l'évaluation, les bénéficiaires sont insuffisamment impliqués. Dans la situationactuelle, le constat est qu'il n'existe pas de structure responsable de l'évaluationdes politiques publiques. Les évaluations internes menées par les projets etprogrammes ne sont pas largement partagées par tous les acteurs, ce qui ne permetpas de corriger les approches peu efficaces ou de vulgariser les meilleurespratiques.

II.2.1.3. La non-valorisation des ressources humaines

Identification de la ressource humaine

Au Sénégal, la population de demandeur d’emploi augmente chaque année de 100.000personnes ; ce qui résulte d’un accroissement démographique de l'ordre de 2,7% par an.56% de ces demandeurs d'emplois ont moins de 35 ans mais seuls 3,2% ont un diplômede l'enseignement technique et professionnel.

Le Sénégal compte 54 lycées d'enseignement général et 254 collèges. L'EnseignementSupérieur Public compte plus de 22.000 étudiants répartis dans deux universités, Dakar etSaint Louis. Le sous-secteur de l'enseignement technique et de la formationprofessionnelle comprend 8 lycées techniques, 12 centres de formation en agriculture,élevage et pêche, 5 centres dans le secteur industriel et artisanal, 13 centres de formationartisanale, 34 centres d'enseignement technique féminins, 5 centres régionaux etdépartementaux de formation professionnelle, 6 centres d'initiation horticole, 3 écoles deformation de formateurs, 4 écoles de formation supérieure et plus de 40 instituts deformations professionnelles privées autorisés

A côté de l’Ecole Nationale d’Administration (ENA), chargée de la formation postuniversitaire des cadres de l’Etat, il existe d’autres établissements de formationspécialisés12.

Au niveau du privé, on note l'existence de deux universités (Université Bourguiba,Université du Sahel) et de nombreuses écoles de gestion souvent en partenariat avec deshomologues françaises et canadiennes. Les effectifs du privé au niveau du cyclesecondaire et des écoles de formation technique et professionnelle, ont connu undéveloppement très rapide. En effet les 120 institutions de formation ayant répondu àl'enquête du CIDE estiment leur capacité de formation à 27.703 places.

En ce qui concerne l’adéquation Formation/Emploi, plusieurs réformes du système deformation professionnelle ont été entreprises dans le but de réduire les écarts (gap). Onpeut ainsi citer celles des années 80 avec la création de l’Office National de la FormationProfessionnelle (ONFP), les assises des Etats Généraux de l’Education et la CommissionNationale de Réforme de l’Education et de la Formation. Toutes ces initiatives n’ont pasabouti à des résultats probants. Une deuxième série de réformes a vu le jour en 1991 pourremédier aux dysfonctionnements constatés dans l’application de ces mesures. A ceteffet, les dispositions suivantes ont été prises : (i) la suppression de l’automaticité del'accès direct à la Fonction Publique pour tous les sortants des structures de formation ;(ii) l'ouverture des structures de formation au secteur privé ; (iii) le perfectionnement desformateurs des établissements de formation ; (iii) la re dynamisation des conseils de

12 (développement social et sanitaire, sciences agricoles, élevage, gestion, télécommunications,météorologie, pôle technologique, économie appliquée, bibliothécaires, sports, arts…).


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perfectionnement des différentes structures de formation ; (iv) la re dynamisation de laformation permanente afin d'assurer le perfectionnement des agents.

Acquisition de la ressource humaine

Avec 67.100 salariés de toutes catégories et toutes spécialités, l'Administration est le plusgros employeur du Sénégal. Les crises financières des années 80 ont sensiblement réduitle rythme de progression des emplois du secteur public (limitation du recrutement dans lafonction publique et dans les écoles nationales de formation, non-remplacement desdéparts à la retraite, création de la Cellule de Contrôle des Effectifs et de la MasseSalariale). L'agencement des différents statuts de la Fonction Publique révèle l'existenced'une diversité difficile à justifier de nos jours tant sur les plans politique, économique etorganisationnel. On y trouve ainsi :

1. Les fonctionnaires du Statut Général régis par la loi n°61-33 de juin 1961 :personnes nommées dans un emploi permanent et titularisées dans un grade de lahiérarchie des corps de l’Administration.

2. Les fonctionnaires à Statuts Spéciaux : agents de l'Etat nommés dans un emploi

permanent et titularisés dans un grade des corps du Sénégal, mais ne relevant pasdu statut général des fonctionnaires13.

3. Les Autres agents de l’Etat : stagiaires, agents non encore titularisés dans un

grade d'un corps, élèves des écoles de formation non encore nommés dans unemploi permanent, décisionnaires, bénéficiaires de contrats spéciaux,bénéficiaires de contrats d'expatriés, agents permanents et temporaires desétablissements publics et des sociétés d'économie mixte, contractuels.

Le processus de recrutement est caractérisé par :

1. La quasi-absence de description de poste : elle est liée tout d'abord àl'imprécision des missions des structures au sein des départements ministériels. Enoutre, la création des postes de travail ne répond pas toujours à une rationalitéorganisationnelle. Les activités et les tâches spécifiques à chaque poste de travailne sont pas identifiées et les agents n'ont pas tous des dossiers-profils. Par ailleurs,l'affectation et la mutation des personnels sont parfois en inadéquation avec lesbesoins des structures administratives. Il en résulte une mauvaise répartition tantgéographique que ministérielle entre les structures d'une même Administration.

2. Les modes de sélection : le processus de recrutement privilégie la dimension

« production » de titre scolaire qui constitue l'unique exigence. Les procédures desélection sont insérées dans une logique de fermeture difficilement conciliableavec une gestion prévisionnelle.

L'absence de spécification des besoins révèle une inadéquation des descriptions depostes, et une inefficacité organisationnelle. L'acquisition des ressources humaines doitavoir pour objectif d'assurer la meilleure adéquation possible entre le potentiel individuel(compétences, aspirations, possibilités d'évolution) et les exigences d'un poste. Sur labase de ces principes, on peut notamment constater les faiblesses suivantes : (i) l’absenced'outils de gestion relatifs au recrutement ; (ii) une difficile prise en charge des opérations

13 (magistrats, forces de police, personnel pénitentiaire, personnel de la douane, personnel des parcsnationaux, fonctionnaires du chiffre, fonctionnaires de l'Inspection Générale d'Etat).


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d'identification et de spécialisation de besoins nouveaux ; (iii) l'impossibilité de recruterpar qualification professionnelle ; (iv) l’absence d’un concours d'accès à la fonctionpublique ; (v) la centralisation insuffisante de la fonction « personnel » avec sesconséquences sur une mise en place d'une gestion prévisionnelle des emplois et descompétences.

Cadre juridique et statutaire

L’Administration sénégalaise a hérité, au moment des indépendances, les textesjuridiques et statutaires de l'Administration française. Les mutations de l'environnementéconomique, juridique et social, la création et le développement de nouvelles filières deformation, conjuguées à la non révision des textes, ont rendu le cadre statutaire actuel maladapté et désuet. En effet, les textes sont souvent élaborés par nécessité, sans tenircompte, le plus souvent, de l'existant. Ce qui entraîne généralement une juxtaposition detextes visant le même objet.

On peut ainsi noter, au niveau de la gestion des carrières, des rigidités telles quel'insuffisance de mobilité, le cloisonnement des structures de l'Administration, l'absencede passerelles entre les corps… Cette insuffisance de la mobilité fonctionnelle est unfacteur réducteur de l'expérience des agents mais elle porte également des germesd'improductivité en raison de la routine dans laquelle elle les installe au bout de 4 à 5 ans.Hormis quelques corps à vocation interministérielle, la quasi-totalité des agents de l'Etatpasse toute leur carrière administrative dans un seul département ministériel.

Par ailleurs, dans le souci, d'une part, de répondre aux besoins d'efficacité del'Administration, et, d'autre part, d'octroyer des avantages financiers, il s'est développéun nombre important de corps. La Direction de la Fonction publique gère plus d'unecentaine de corps (85 corps de fonctionnaires, 14 corps d'enseignants, les agents non-fonctionnaires référencés à des corps de fonctionnaires). Il s'y ajoute 9 corps à statutsspéciaux gérés par leur Administration d'appartenance. La multiplicité de ces corps aentraîné une plus grande complexité dans la gestion quotidienne des ressources humaines.

Motivation

Les contre-performances de l’Administration sénégalaise s'expliquent pour une large partpar une absence totale de motivation à tous les niveaux. Les conditions matérielles etfinancières, souvent très précaires, sont une source de corruption.

1. Conditions de travail : les insuffisances matérielles et leur inégale répartition fontque certains services fonctionnent difficilement ; en effet, les budgets defonctionnement permettent rarement de boucler l'année budgétaire. La plupart descadres de l'Administration travaillent à plusieurs dans des bureaux exigus, maléquipés. Cette situation ne favorise pas l’amélioration de la productivité desagents de l’Administration et de la qualité du service public.

2. Conditions financières : les agents de l’Etat déplorent ainsi le niveau relativementbas de rémunération et leur non-indexation au coût de la vie. A titre indicatif,toutes hiérarchies confondues, le salaire moyen brut (salaire indiciaire, indemnitéde résidence, complément spécial et augmentations diverses) est de 120.000francs CFA environ. Les primes, indemnités et autres avantages attribués sontinégalement répartis entre les différents corps de l’Administration. Elles nepermettent en aucun cas à l'agent de compenser les écarts (gap) par rapport aucoût de la vie. D’une situation de privilégiés au lendemain des indépendances dufait de la stabilité financière, de la crédibilité sociale que leur conférait leur statut,


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les agents du secteur public se retrouvent aujourd'hui dans leur grande majoritédans une situation économique précaire. Une telle situation ne favorise pas latransparence et la conscience professionnelle. Elle est plutôt l’une des principalescauses de la corruption, du clientélisme et du travail au noir.

3. Politique sociale : la prise en charge médicale des agents de l'Etat n'est pasadéquate. En dehors du système des imputations budgétaires, seulement acceptéespar les Hôpitaux et quelques cabinets et cliniques privés agrées, il n'existe qu'unseul centre médico-social de la Fonction publique avec des ressourcesinsuffisantes. Le système d'évacuation sanitaire ne fonctionne pas normalement.La faillite du système de transport public a accru les problèmes de déplacementsdes agents de l'Etat. L’accès à la propriété est quasiment impossible du fait dufaible niveau de rémunération des agents de l’Etat. Le niveau des allocationsfamiliales des agents non-fonctionnaires est faible.

4. Retraite : Il y a une absence de politique de préparation à la retraite à l'endroit desagents, avec comme conséquence un sentiment d'angoisse chez les agents devantaller à la retraite. Au niveau de la prise en charge proprement dite, les pensionsversées par l'IPRES qui gère les agents non-fonctionnaires sont jugées dérisoirespar les ayants droit. En effet, l'analyse de l'évolution du taux d'appel descotisations du régime général de l'IPRES, fait certes ressortir une évolutionconstante de la valeur du point entre 1958 et 2001, avec seulement desaugmentations de plus de 4% enregistrées en 1994 et en 1999. Mais ce rythmedemeure faible entraînant une perte de pouvoir d’achat.

Formation

Le besoin de développer la formation continue est d'autant plus grand que, d'une partl'environnement de travail évolue à un rythme de plus en plus rapide et que, d'autre part,la diminution du rythme annuel de recrutement s’est traduit par un vieillissement del’Administration.

1. Inadéquation formation/emploi : les programmes de formation professionnellesont d'un « académisme » excessif induisant des produits (agents) inadaptés àl'environnement du secteur public. L'absence de tout cadre de concertation entrele sous-secteur de la formation professionnelle et les partenaires du secteur publicentraîne des inadéquations. La mise en place d'une formation continue répondantaux besoins de développement des ressources humaines du secteur public devientun impératif. En dépit des conclusions de la Concertation Nationale surl'Enseignement Supérieur (CNES), les contenues des enseignements sont encoreinadaptés.

2. Choix de la Fonction Publique de carrière : le choix d'une Fonction Publique decarrière a été justifié à la veille de l'indépendance par la volonté de l'Etat dedisposer d'un personnel qualifié et polyvalent capable de répondre aux multiplessollicitations. Ce choix a actuellement pour conséquences l’immobilisme, larigidité voire l'inefficacité. L’analyse de ces limites a conduit à retenir l’idéed’approfondir la réflexion concernant la fonction Publique d’emplois.

3. Insuffisance des moyens mis à la disposition de la formation : les problèmes dusecteur de l'Education et de la Formation déteignent sur la qualité des ressourceshumaines mises à la disposition d'un secteur public. En effet, au regard desbesoins importants de ce secteur, les ressources sont très limitées. L'Etat, principal


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bailleur de fonds de l'Education et de la Formation subit des contraintesfinancières structurelles.

4. Inefficacité de la politique de formation : d'une manière générale, l'inefficacité dela politique de formation découle de l'absence d'une véritable politiqued'amélioration des compétences. La réalité actuelle démontre que la plupart desobjectifs n’a pas été atteint. Les insuffisances suivantes ont été relevées :

• L'inadéquation de la formation initiale par rapport aux conditionsd’affectation et d'utilisation des ressources humaines.

• L'absence de planification par rapport aux besoins des structures.• Un manque de suivi des agents à l'issue de leur formation.• Une absence de concertation et de coordination entre les différentes

structures de gestion des ressources humaines.• Un déficit chronique d'informations sur les possibilités en matière de

formation permanente.• Une absence totale d'une véritable politique de gestion prévisionnelle des

emplois et des compétences.

Gestion courante des effectifs

Au plan quantitatif, la maîtrise des effectifs reste toujours d'actualité malgré les politiquesde réduction initiées dans les années 90 (départs volontaires, maintien par ordre sansaffectation, suppression du recrutement automatique des sortants des EcolesNationales…). Au plan qualitatif, on note une absence de valorisation des formationsreçues tant au niveau individuel que collectif. S'agissant de l'Administration du personnel,les insuffisances suivantes peuvent être relevées :

1. Un mauvais suivi des agents : il se caractérise par un manque d'efficacité dans lecontrôle des agents à leur poste de travail et une mauvaise tenue des dossiers depersonnel des agents de l'Etat au niveau des services et directions.

2. Un manque de formation et de reconnaissance des gestionnaires de personnel. 3. Un manque de fluidité dans les relations entre la Direction de la Fonction

Publique et les Ministères : cela se traduit par une différence entre les dossiersdétenus par le Ministère de la Fonction publique et la situation réelle des agents.Le projet inachevé d'automatisation de la Fonction personnel de l'Etat devaitcontribuer à résoudre ce problème.

4. Une absence d’informations statistiques fiables et cohérentes : l’absence de

données prévisionnelles et le manque de fiabilité des informations actuellesrendent difficiles l'élaboration de tableaux de bord sur les effectifs.

5. Un système de contrôle et d'évaluation peu efficace : il n'existe pas encore au sein

de l'Administration un système fiable de mesures de performances. L'anciensystème était caractérisé par la subjectivité de la note attribuée. La loi n° 97-14 dejuillet 1997 a modifié et complété certaines dispositions de la loi n° 61-33 de juin1961 relative au statut général des fonctionnaires ; elle s'inscrivait dans le cadredu renouveau du service public. La mise en place du nouveau systèmed’évaluation des agents de l’Etat s’est révélé trop lourd et incapable d'apprécierobjectivement les performances des agents, leur mérite et leur aptitude à anticiperles mutations du monde moderne. Les insuffisances relevées concernent l’absencede contrat de performances signé par les deux parties (l'évaluateur et l'évalué) et la


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non systématisation de l'entretien d'évaluation. Cette situation découle d'uneinsuffisante vulgarisation du nouveau système.

6. Les difficultés de reclassement des agents diplômés : Beaucoup d’agents de l'Etat,

régulièrement mis en position de stage par la Fonction Publique, rencontrent desproblèmes de classement de leur diplôme ou de réintégration, créant beaucoup defrustration.

III.2.2. Impact des politiques de développement

La faiblesse de la qualité des services publics peut aussi se mesurer à travers les résultatséconomiques enregistrés ces dernières années et l’impact de ces politiques économiquessur les conditions de vie des populations. Cette analyse des liens de causalité entre laqualité du service public et les résultats économiques exige aussi une revue descontraintes rencontrées en matière de préparation et de mise en œuvre des politiques dedéveloppement.

III.2.2.1. Résultats économiques et conditions de vie des populations

Situation économique et financière

De 1990 à 1994, le taux de croissance moyen du PIB a été de 1.3%. Les dernières annéesdu Programme d’Ajustement Structurel à Moyen et Long Termes ont été marquées par lasuspension de l’aide extérieure. Cette situation avait conduit à une dégradation continuedes principaux agrégats macro-économiques. Pour contenir cette évolution défavorable,le Gouvernement a adopté un Plan d’Urgence qui a conduit à un approfondissement del’assainissement des finances publiques. La mise en œuvre de ces réformes a permis pourla première fois, un large débat entre les principaux acteurs sur la situation et l’avenir del’économie sénégalaise. Malgré les efforts entrepris, le taux de croissance du PIB a fléchide 2,2% en 1993. La dévaluation de 1994 a permis, grâce aux mesures de réformesstructurelles et sectorielles qui l’accompagnaient, de renouer avec la croissance. Ainsi,depuis le début du IXéme Plan en 1996, le taux de croissance du PIB dépasse le seuil de5%.

Situation sociale

Mais cette forte reprise de la croissance et l’assainissement des comptes financiers n’ontpas été accompagnés par une amélioration de la situation sociale. Ils n’ont pas permis deréduire le chômage urbain et la pauvreté.

La qualité du service public peut se mesurer au niveau des services rendus auxpopulations dans les domaines de l’éducation, de la santé et l’accès à l’eau potablesecteurs dans lesquels la demande sociale est forte et le secteur public impliqué.

1. Education : d’importants progrès ont été réalisés pour le renforcement du systèmeéducatif. Le taux brut de scolarisation se redresse dans l’élémentaire, mais laprogression demeure encore insuffisante. Entre 1990 et 2001, le taux descolarisation primaire est passé de 57% à 69%, contre une moyenne de 75% enAfrique au Sud du Sahara. Le nombre d'élèves par enseignant est de 51 auSénégal contre 44 en moyenne en Afrique au Sud du Sahara. La scolarisation desfilles dans l’élémentaire demeure encore relativement faible (64,8% chez les fillescontre 73,9% chez les garçons en 2001). Le taux d’alphabétisation14 pour les

14 Source ESAM II 2001


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personnes de 15 ans et plus sachant lire et écrire, se situe à 39,1% (51.1% pour leshommes et 28.9% pour les femmes). Au niveau national, le taux d’accessibilité àl’école primaire (moins d’un km) est estimé à 80,8%. Diourbel et Lougaenregistrent également les plus faibles taux (68,2% et 60,1%). Les niveaux desatisfaction des élèves sont faibles et se situent à 55,1% au niveau national et43,0% en milieu rural. Les principales raisons sont liées à l’accès déficient auxlivres et fournitures.

2. Santé : ce secteur se caractérise par une pénurie des infrastructures, un personnel

insuffisant et mal réparti. Dans les résultats de l’enquête auprès des ménages, uneproportion de 50,4% des ménages ont accès à un dispensaire situé à moins d’unkm. Toutefois, ce taux est très bas dans les régions de Kolda (23,2%), Diourbel(25,5%), Fatick (35,3%) et Louga (35,6%). Par ailleurs, seuls 39,0% des ménagesont accès à une maternité et 31,8% à une case de santé. Ces insuffisances setraduisent par des résultats assez alarmants : sur 100.000 femmes qui donnentnaissance à un enfant, 510 meurent (450 en zone urbaine et 950 en zone rurale).La couverture vaccinale contre les principales maladies de l’enfance resteinsuffisante malgré les efforts constants qui ont été réalisés dans le cadre duProgramme Elargi de Vaccination (PEV). Seuls 42 % des enfants âgés de 12 à 23mois ont reçu tous les vaccins en 2000 et 31 % avant leur premier anniversaire.Les niveaux de mortalité infantile et infanto-juvénile reste particulièrement élevéavec des taux respectifs de 70 pour mille et 145 pour mille (ISIS1999). Les ratiosde couverture passive restent éloignés des normes de l’OMS à savoir un hôpitalpour près de 500 000 habitants ( contre 150 000 hbts). On note ainsi que, malgréle rôle crucial du Gouvernement dans l’offre de service sanitaire, son actionconnaît certaines limites, notamment en termes de disponibilité, d’accessibilité etd’équité. L’analyse de l’affectation des dépenses publiques montre que les régionsayant un taux de morbidité élevé ne sont pas toujours les plus privilégiées.

3. Accès à l’eau potable : avec le Projet Sectoriel Eau (PSE), l’accès à l’eau potable

s’est beaucoup amélioré. L’analyse des informations les plus récentes montre quequelle que soit la région considérée, l’eau potable est accessible (moins de 15 mn)à plus de 70% des ménages. L’eau potable est plus accessible pour les habitantsdes régions de Dakar, Ziguinchor et Thiès. Les régions de Louga et Diourbel quise caractérisent par une faible pluviométrie connaissent les plus faibles tauxd’accessibilité. D’importants efforts restent à faire dans ce secteur pour laréalisation de l’objectif de 35 litres d’eau par habitant et par jour, le taux actuel estde 28 litres par habitant et par jour. En ville, les pauvres paient plus cher l’eaupotable que les riches car l’approvisionnement à partir des bornes fontaines coûtetrois à quatre fois plus cher que le branchement à domicile. En milieu rural, lesménages pauvres qui n’ont pas accès à l’eau potable, s’approvisionnentessentiellement à partir de sources d’eau non protégées. Ils s’exposent ainsi auxmaladies hydriques qui sont une des causes principales de la mortalité infantile.

4. Emploi : les réformes économiques mises en œuvre depuis le début des années 80ont affecté le secteur de l’emploi, aussi bien dans le public (gel des recrutements,départs volontaires, faillites des entreprises publiques…) que dans le privé(restructuration et liquidation d’entreprises). L’évolution démographique etl’exode rurale pèsent lourdement sur la problématique de l’emploi. La populationactive augmente à un niveau largement supérieur à l’offre d’emplois dans lesecteur formel, l’emploi dans le secteur moderne tournant autour de 200.000postes, dont 67.100 dans la fonction publique. Cette détérioration de l’emploidans le secteur moderne a négativement affecté le système de protection sociale(FNR, IPRES, IPM). Le recensement général des demandeurs d’emploi de 1999 a


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permis d’immatriculer 157.000 personnes ; les principales caractéristiques decette population sont : une forte concentration dans la Région de Dakar (21% desdemandeurs), sa jeunesse ( 56% des demandeurs sont des jeunes de 15 à 35 ans),le faible niveau d’éducation et de formation (53% sont analphabètes et 74% desinstruits n’ont pas dépassé l’école primaire). En ce qui concerne les actions depromotion de l’emploi, diverses mesures et stratégies ont été développées depuisle début des années 80 mais les résultats enregistrés ont été faibles. Ces actionsont porté, entre autres, sur : (i) des mesures d’incitations fiscales (prime à lacréation d’emploi, domaines industriels, zones franches…), (ii) la mise en placede financements (FNE, GOPEC, AGETIP…), (iii) des réformes institutionnelles(Comité d’Appui à la Promotion de l’Emploi, Délégation à l’Insertion, à laRéinsertion et à l’Emploi, Commissariat Général à l’Emploi, Ministère duTravail, de l’Emploi et de la Formation professionnelle, Ministère de la FonctionPublique, du Travail et de l’Emploi).

5. Dialogue social : les cadres dans lesquels l’Etat, le secteur privé et les travailleursdiscutent existent depuis plusieurs années au Sénégal. C’est ainsi que desstructures de concertation ont été mises en place pour discuter des problèmes liésau monde du travail. Ces cadres n’ont, toutefois, pas abouti à la création d’unclimat social plus serein. La prévention des conflits demeure encore un vœu pieuxet les négociations syndicales aboutissent difficilement à des accords, lesdifférents acteurs ne s’entendant pas toujours sur les problématiques soulevées.Les conflits sociaux au niveau des entreprises sont toujours aussi nombreux,aboutissant souvent à des grèves. Parmi les raisons de cet échec, on peut noter : (i)le manque d’un cadre global pour le dialogue social, (ii) le déficit decommunication à l’intérieur de l’entreprise, (iii) la réticence des partenairessociaux à partager l’information vitale pour l’entreprise, (iv) le manqued’information et de formation, aussi bien des travailleurs que des employeurs, surla négociation et la législation du travail, (v) la perception par les travailleursd’une non-prise en compte de leurs revendications, (vi) l’existence d’un climat desuspicion entre les travailleurs et les employeurs (Etat, Patronat).

III.2.2.2. Cadre de réflexion stratégique et concertation sur les politiques dedéveloppement

Niveaux de planification

Le Gouvernement a finalisé son Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté(DSRP). Ce document sera le cadre unique des politiques de moyen terme. A ce titre, entant que cadre normatif des politiques publiques, il visera à faciliter la concertation avecles partenaires au développement et à mobiliser les ressources. Durant la même période,il est aussi entrain de mener les travaux du 10ème Plan de Développement Economique etSocial (PDES). Le DSRP s’appuie sur les orientations stratégiques du 10ème Plan. Malgréces efforts, des améliorations seront apportées à l’avenir en vue d’harmoniser lesprocédures et les calendriers de ces deux exercices.

Le Gouvernement vient de lancer la prochaine étude prospective (Sénégal 2025). Cetteétude prospective va constituer une mise en perspective de la vision de la société vis à visde son futur, des réponses attendues au niveau des politiques des principaux acteurs etdes comportements des différents acteurs sociaux. Compte tenu de son futurpositionnement dans la planification des activités, cet exercice prospective va servir deprolongement et de complément aux exercices présentés précédemment (DSRP, PDES).Le développement de synergies entre ces différents instruments de planification est une


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condition de réussite du processus, les réflexions à long terme pouvant servir dans ce casde cadrage à long terme pour les prochaines révisions du PDES.

Le Plan au Sénégal est une loi d’orientation économique et sociale pour six ans, révisableà mi parcours et qui fixe les stratégies à mettre en œuvre et les objectifs intermédiaires àatteindre. Le X ième Plan 2002-2007, en phase de finalisation, a dégagé huit orientationsstratégiques et hiérarchisées.

L’expression de cette stratégie nationale qui bénéficie d’un contexte favorable après 7 ansde croissance soutenue ( 1995/2001) est reprise dans les grandes orientations de ladéclaration de politique générale du gouvernement15 et dans le Document de Stratégie deRéduction de la pauvreté (DSRP), récemment adopté au Sénégal. Elle s’articule avec lavision du Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique ( NEPAD) quibénéficie de l’engagement du Président de la République et dont les conditions préalablesreposent sur des initiatives hardies pour la paix, la sécurité, la démocratie, une sainegestion politique. Il insiste plus particulièrement sur la gouvernance économique et celledes entreprises tout en mettant l’accent sur le développement à base régionale et sousrégionale.

Les politiques sectorielles sont élaborées par les ministères techniques avec l’appui duMEF dans la phase de mise en œuvre. Elles sont exécutées à travers des programmesdécennaux ou quinquennaux financés avec l’appui des partenaires au développement. Cesinstruments de planifications sectorielles permettent de prendre en charge les prioritésnationales et régionales

En vue de pallier la faible influence de l'analyse économique sur la prise de décisionspubliques, le Gouvernement a créé en 1995 une Unité de Politique Economique (UPE)composée d'experts en matière d'évaluation et de formulation des mesures de politiqueéconomique et détachés des tâches administratives courantes. Malgré les avancéesréalisées depuis 1995 dans ce domaine, d’importants besoins demeurent encore nonsatisfaits. Des efforts seront menés durant les années à venir en vue de :

1. Préparer une analyse de haute qualité destinée à la préparation de la décision duMEF: formulation de propositions de mesures de politique de gestion de lastratégie de développement à partir d'une évaluation des coûts et des avantages ;

2. Diffuser les résultats des travaux ;3. Renforcer la collaboration avec l’Université et les Centres de Recherche.

Mécanismes de concertation sur les politiques de développement

Une administration compétente et consciente de ses responsabilités et une société civileactive sont les deux piliers du partenariat indispensable au développement économique.Le renforcement de la concertation permet aux parties impliquées de mieux secomprendre, d’identifier ensemble les contraintes majeures et de rapprocher les points devue quant aux solutions à appliquer pour éliminer ces contraintes. Le dispositif d’appui àla concertation qui prend en charge ses préoccupations, devra aussi assurer unecommunication active sur les politiques et réformes en cours et un meilleur suivi de leurmise en œuvre.

La concertation et la coordination doivent être sous-tendues par une vision et desobjectifs stratégiques partagés par les différents acteurs. Des progrès réels ont été réaliséssur la période récente, en terme de mise en place de cadre de concertation. Toutefois, la

15 discours de politique économique du Premier Ministre août 2001


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coordination qui semble à ce jour la plus régulière et la mieux organisée est celle quiexiste entre l’Etat et le secteur privé. Les raisons de cet état de fait ont pour origineplusieurs facteurs :

1. Le manque d’un cadre global cohérent de concertation qui permettrait auxdifférents acteurs de s’entendre sur les enjeux et de les faire partager par la base,ce qui explique le déficit de communication entre les différents partenaires et laréticence à partager l’information.

2. Le manque d’information et de formation sur les techniques de négociation.3. Le manque de capacité de certains acteurs de la Société Civile qui ne leur permet

pas de jouer un rôle plus actif dans la formulation des stratégies dedéveloppement.

4. La difficulté pour certains segments de la Société Civile, syndicats en particulier,d’opérer des changements profonds dans leur perception des enjeuxéconomiques.

III.2.2.3. Programmation et gestion des dépenses publiques

Programmation des dépenses publiques

La volonté d’améliorer la gestion des dépenses publiques a conduit ces dernières annéesle Gouvernement à initier un certain nombre de réformes avec l’appui de partenaires audéveloppement. L’assainissement des finances publiques (amélioration des recettes etmaîtrise des dépenses) a été réalisé au cours de la seconde moitié des années 90. La phasesuivante consiste à introduire des réformes visant à assurer une meilleure programmationdes dépenses publiques, à apporter une plus grande cohérence entre les objectifs assignésaux différentes politiques sectorielles et les ressources allouées à ces secteurs et àaccroître la transparence dans la gestion des affaires publiques de manière générale. A ceteffet, le Gouvernement a introduit en 1998 la démarche « Cadre de Dépenses à MoyenTerme (CDMT) » pour améliorer la programmation et la gestion des dépenses publiques.Dans ce cadre, une revue des dépenses publiques a été réalisée dans trois secteurs(éducation, santé, justice) ; elle a été suivie par une expérience pilote de budgets parobjectifs dans deux ministères (Education, Santé). Parmi les problèmes encore recensésdans le domaine de la programmation des dépenses publiques au Sénégal, on peut citer :

1. L’insuffisance d’outils macro-économiques (perspectives triennales) pouvantfaciliter, d’une part, le passage de la gestion stratégique à moyen terme à lapréparation des dépenses publiques à court terme16 et, d’autre part, l’analyse del’impact des politiques macro-économiques et sectorielles sur la pauvreté et leDHD.

2. Le manque de référence au cadrage macro-économique lors des propositions dedépenses par les ministères sectoriels (détermination des enveloppes sectorielles,mise en cohérence des différentes stratégies sectorielles, arbitrage si nécessaire,articulation du budget de fonctionnement à celui des investissements…).

16 Les modèles macro-économiques disponibles à la Direction de la Planification et à la Direction de laPrévision et de la Statistique n’intègrent pas la préparation du PIP (allocations inter et intra des dépensessectorielles).


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3. Le processus de budget par objectif limité actuellement dans deux ministères(éducation, santé).

4. L’absence de bases de données recensant l’ensemble des informations sur lesinfrastructures (écoles, centres de santé, routes…) et l’inexistence d’une base dedonnées sur les coûts.

5. La procédure de préparation du budget bâtie autour de la tenue de conférencesbudgétaires différentes pour les dépenses d’investissement et de fonctionnement,alors que le processus CDMT nécessite une prise en compte globale des dépenses.

6. Le déficit de coordination entre les fonctions finances et planification17 caractérisépar l’absence de lien entre le programme triennal des investissements publics et lebudget de fonctionnement.

7. Le système de programmation des investissements publics caractérisé par undéficit de communication (en particulier en ce qui concerne la circulation del’information) entre le Ministère chargé du Plan (MEF) et les MinistèresTechniques.

8. Le système d’information non opérationnel sur les investissements malgré lestravaux initiés dans le cadre du projet AIDA.

9. Les déficiences constatées au niveau des Ministères Techniques en matièred’identification et de quantification des objectifs sectoriels, de préparation desprogrammes sectoriels (conformité des projets avec les objectifs de la politiqueéconomique et sociale), de mise en cohérence des besoins d’investissement avecles dépenses de fonctionnement.

10. La capacité insuffisante du MEF à retravailler ou à rejeter les projets enprovenance des Ministères Techniques (manque d’expertise sectorielle).

11. L’absence de critères de sélection de projets et une floraison d’instruments et deprocédures d’exécution des dépenses qui nécessitent une rationalisation.

12. Le système caractérisé par une logique de moyens (financements disponibles)plutôt qu’une logique de résultats.

13. Le taux de consommation des crédits d’investissement encore bas.

14. Les déficiences constatées en matière de coordination des aides.

15. Le taux d’absorption des crédits extérieurs très bas

17 Depuis le début des années 90 (mise à part la période allant d’avril 2000 à avril 2001), le Ministère duPlan et celui des Finances ont été regroupés. Mais ce regroupement n’a jamais été accompagné par uneréorganisation en profondeur des différentes directions afin d’éviter les doublons et d’assurer une meilleurecoordination des services.


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Situation du processus CDMT au Sénégal

Différentes étapes du CDMT Situation de référence Situation du SénégalI. Préparation du cadre macro-économiquetriennal.

Détermination des ressources disponibles(internes et externes) à partir desinstruments de modélisation macro-économique.

Le rôle des perspectives triennales glissantes (PTG) est detraduire en actions opérationnelles les orientations stratégiquesde la Loi- Plan mais le système reste caractérisée par :1. Des modèles macro-économiques non harmonisés ;2. Une collaboration insuffisante entre les structures

impliquées dans la confection des cadrages macro-économiques (manque de cohérence entre les prévisionsdes PTG et celles retenues dans le cadre du budget defonctionnement) ;

3. Une gestion compartimentée de l’information ;4. Une collaboration insuffisante entre les structures chargées

de préparer le budget d’investissement.II. Première détermination des plafonds dedépenses par secteur.

⇓

Revue des politiques et programmessectoriels : buts, objectifs, produits,activités.

Allocation des dépenses publiques entreles différents secteurs sur la base despriorités du Gouvernement.

⇓

Indication des ressources disponibles avantle démarrage de la détermination des coûtsdes activités par les MinistèresTechniques.

Cette étape n’est pas réalisée actuellement conformément auxprincipes du CDMT. En de cela, le système demeure marqué parles divergences d’approche et le manque de communicationentre la préparation des budgets de fonctionnement etd’investissement. Les allocations se font plus en référence auvolume de financement disponible. Cette étape est cruciale dansle cadre du DSRP car elle conditionne la mise en place d’uncadre macro-économique plus respectueux des principes duDSRP, la mobilisation et l’allocation des ressources tirées del’initiative PPTE.

III. Détermination des coûts des activités(consolidé : fonctionnement,investissement, charges récurrentes) etidentification des sources de financementpotentielles (interne ; externe).

⇓

Détermination des priorités en ce quiconcerne les activités et les dépenses.

Sur la base des politiques et programmessectoriels et des plafonds de dépenses,chaque ministère devra :1. Revoir les objectifs sectoriels, les

politiques et les stratégies ;2. Identifier les produits et les activités

nécessaires pour atteindre lesobjectifs fixés (vérifier si les activitésen cours sont toujours conformes auxobjectifs actuels et déterminer lesnouvelles) ;

3. Estimer les coûts actuels des activités(fonctionnement, investissement,charges récurrentes, financementinterne ou externe) ;

4. Revoir la priorisation des activités entenant compte du plafond dedépenses (activités à poursuivre, àredimensionner, ou à arrêter).

Malgré l’introduction des budgets objectifs dans les secteurs del’éducation et de la santé et les résultats intéressants enregistrés,cette partie reste marquée par :1. Une faible capacité dans l’identification des projets due,

entre autres, à l’absence de budget d’étude ;2. L’absence d’une base de données sur les prix et les coûts

des services ;3. Une connaissance insuffisante des secteurs (manque de

bases de données sectorielles pour faciliter les études defactibilité des projets) ;

4. Des ressources humaines insuffisantes et non formées auxtechniques d’évaluation des projets ;

5. Une absence de méthode d’évaluation pour les projets nondirectement productifs ;

6. La forte implication des partenaires au développementdans la formulation des stratégies sectorielles etl’identification des projets ;

7. La suppression ou la non fonctionnalité de plusieursBureaux d’Etudes et de Planification des MinistèresTechniques ;

8. Des charges récurrentes insuffisamment prises en compte.IV. Seconde détermination des plafonds dedépenses par secteur.

Après la revue de l’exercice sectoriel(plafonds de dépenses, allocationsectorielle), il est possible de faire desréallocations inter-sectorielles.

Les Conférences budgétaires pour les dépenses defonctionnement et celles d’investissements sont désormaisconjointes depuis 2002.

V. Préparation des estimations de dépensespour les 3 ans à venir.

Ajustement final par les MinistèresTechniques (allocation par programme etsous programme) avec une déterminationprécise des dépenses pour la premièreannée du programme.

Non effectué pour le budget de fonctionnement mais disponiblepour l’investissement avec les Perspectives Triennales

VI. Revue et approbation des de dépensespour les 3 ans à venir.

Revue par le Ministère des Finances pours’assurer de la compatibilité avec lespolitiques, stratégies sectorielles et durespect des contraintes macro-économiques.

Existe avec les Perspectives Triennales

Gestion budgétaire

L’évaluation du système de gestion des finances publiques a permis d'identifier lesréformes à entreprendre pour améliorer la gestion des ressources. Sur la base desconclusions de ce rapport, les problèmes identifiés concernent :

1. La nécessité de rationaliser le processus de préparation budgétaire (cadrejuridique, préparation, exécution, contrôle interne et externe) en tenant comptedes nouvelles directives de l’UEMOA.


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2. Les déficiences constatées dans la préparation du budget : les problèmesconcernent les lenteurs relatives à la généralisation de l’expérience pilote desbudgets par objectifs et la nécessité d’unifier la préparation des budgets defonctionnement et d’investissement.

3. Les problèmes liés à l’exécution du budget : il s’agit des nomenclaturesbudgétaires, de l’ancienneté des textes sur les procédures de dépenses, du systèmecomptable, du système d’automatisation de la chaîne des dépenses (software,hardware, rôle de la DTAI).

4. L’absence d’une politique globale du contrôle interne et externe18 : cela ne facilitepas pas la mise en place d’instruments de travail adapté au contrôle de la gestionpublique (formation des agents aux techniques de la comptabilité publique et del’audit, base de données sur les prix et les coûts de prestation…) et des procéduresy afférents.

5. La complexité et le non-respect des procédures.

6. L'environnement institutionnel inadéquat dans la gestion de la dépense publique.

7. Le manque de maîtrise des allocations budgétaires au profit des régions en vued’en corriger les disparités.

Gestion et Coordination des aides extérieures

La gestion de la dette publique extérieure constitue de nos jours une des priorités dansles politiques économiques des pays pauvres très endettés compte tenu du fardeau quereprésente leur endettement dans les finances publiques. Les stratégies d’endettement etde désendettement sont devenues parties intégrantes des programmes économiques. Lamise en œuvre de ces stratégies suppose la disponibilité d’une information fiable, à jouret de la qualité sur la dette et des ressources humaines au fait des techniques de gestion.Le système de gestion informatisée de la base de données sur la dette publique extérieurea montré ses limites19.

La coordination des aides et de la coopération internationale est assurée par le MEF àtravers la DCEF et la DDI et le ministère des affaires étrangères.

Dans ce cadre, notre pays bénéficie de concours extérieurs importants sous la forme decoopération technique mais surtout de coopération. Les structures impliquées dans lagestion de la fonction n’ont pas toujours la pleine maîtrise de ces flux notamment quandces flux intéressent les ONGs ou la coopération décentralisée. Ces ressources ne sont pasbien connues donc comptabilisées. De même aucune stratégie cohérente n’est menée pourcapter ces ressources au maximum des possibilités du pays. La DDI ne dispose pasencore d’un logiciel performant de traitement d’analyse et de gestion de la dette à l’imagedu Debt–pro utilisé par nos différents partenaires. En outre les ressources humainesnationales, celles de la DDI, de la DCEF, de la DPS et du trésor devront être renforcées

18(Cour des Comptes, Inspection Générale d’Etat, Inspection Générale des Finances, Contrôle Financier,Inspection des Opérations Financières, Assemblée Nationale) 19 du fait d’une impossibilité de procéder à une exploitation des données en temps réel et d’unedépendance trop forte à des facteurs exogènes.


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dans les techniques de renégociation de dettes. De même que les synergies devront êtredavantage renforcées entre la DCEF, qui recherche les financements et la DDI qui estchargée de l’exécution des conventions.

Système d’informations statistiques

Malgré les avancées réalisées ces dernières années en matière de collecte et de traitementdes données statistiques, le système demeure caractérisé par les faiblesses ci- après :

1. La publication des données statistiques relatives aux comptes nationaux accuse unretard ; les dernières données définitives datent de 1997. Ce décalage tient dansune large mesure au retard d’envoi des documents comptables des entreprises à laDirection de la Prévision et de la Statistique (DPS). Ce retard s’est accru durant lapériode récente avec l’adoption d’un système comptable harmonisé par les paysmembres de l’UEMOA (SYSCOA)20.

2. La diversité des sources de données, la non exhaustivité et le manque decohérence des données socio économiques engendrent de graves conflits.

3. Les difficultés de collecte de l’information auprès des entreprises du secteur privé.

4. L’absence de méthodologies écrites dans certains domaines et le manque de reculpour critiquer, voire améliorer les instruments de travail.

5. Les enquêtes souvent orientées par la demande des bailleurs de fonds21 etcaractérisées par un faible taux d’exploitation des données, en particulier laréalisation d’études approfondies.

6. L’inexistence d’un schéma directeur informatique caractérisée, entre autres, par lanon informatisation de l’ensemble des tâches de dépouillement ou d’exploitationsstatistiques et la vétusté du parc informatique.

7. La faiblesse des moyens matériels et logistiques.

8. Un cadre institutionnel inadéquat caractérisé par : (i) une absence de base légalepour coordonner la production statistique dans le cadre du COCOES, (ii) uneabsence de prérogatives de la DPS en matière de production de données sociales,(iii) une insuffisante collaboration entre les différents services producteurs destatistiques, (iv) un manque de concertation dans la négociation des projets, (v)une absence de définition des attributions des bureaux régionaux,

20 Cependant il convient de noter que des progrès ont été réalisés dans le domaine de la transparence.Diverses séries et données sont actuellement accessibles dans le site Internet du Ministère de l’Economie etdes Finances. L'adhésion du Sénégal à AFRISTAT permet de participer à la mise en œuvre du ProgrammeStatistique Minimum Commun (PROSMIC). Ce programme vise (i) la rénovation des méthodes decomptabilité nationale (passage au SEC93 avec introduction du logiciel ERETES), ( ii) la réalisationd'enquêtes « 1-2-3 » pour la connaissance du secteur informel, des données sur l'emploi et des revenus, ( iii)l'amélioration de l'indice des prix à la consommation, ( iv) la coordination statistique, (v) et la connexion àInternet pour la diffusion de données nationales.21 Plusieurs bailleurs de fonds financent souvent des enquêtes coûteuses (au niveau de la collecte et dutraitement des données) et utilisent, pour leurs propres besoins, une partie infime des indicateurs collectés.Cela pose un sérieux problème de rentabilité des fonds investis.


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9. Le renforcement du système d’information des données statistiques22 ( institut desstatistiques )

La DPS procède régulièrement à plusieurs enquêtes (recensements, ménages, prix…).Elle produit régulièrement l’indice des prix à la consommation et centralise une partie desstatistiques économiques et sociales. Dans le cadre du suivi du DSRP, la DPS a misl’accent sur le suivi de la pauvreté. Elle est en train de réaliser une enquête sur lesménages (ESAM II).

Développement du secteur privé

Malgré la nature controversée des statistiques, les sources nationales et internationalesautorisées admettent que, la croissance globale de l’économie sénégalaise depuis 1995inclut une contribution importante du secteur privé : environ 87% au PIB, 100% de lavaleur ajoutée dans le secteur primaire, 86% dans l’industrie y compris la production dedenrées alimentaires...) et 77% dans les services.

En dépit de son rôle prépondérant dans le domaine industriel, le secteur privé sénégalais adonné des résultats mitigés. La croissance industrielle globale s’est ralentie au cours desdix dernières années, les faillites ont été nombreuses et les investissements directsétrangers ont diminué. Le fait que le secteur privé ne soit pas parvenu à jouer un rôleplus marqué pour stimuler la croissance de l’économie peut être largement attribué auxrigidités encore persistantes. Avant 1994, l’assainissement des finances publiques, enprivilégiant les considérations à court terme, a eu comme conséquence une faiblecompétitivité de l’économie. Depuis 1994, plusieurs mesures budgétaires favorables à lacompétitivité ont été mises en place ; elles sont venues compléter les gains tirés de ladévaluation mais beaucoup de problèmes structurels23 demeurent encore en suspens.

Les premières initiatives de l’Etat pour la promotion du secteur privé avaient pris laforme d’une création de cadres institutionnels et de structures d’appui. Seulement, pourles besoins de la concertation et du partenariat secteur public/secteur privé,l’environnement institutionnel n’a pas échappé à la démultiplication des interlocuteurs.Du côté du secteur privé, il y a un manque de rationalisation des structures decoordination (CNP, CNES, Coordination patronale, SPIDS…). En revanche, avec l’Etat,c’est la démultiplication des structures d’appui au développement du secteur privéapportant généralement les mêmes services d’appui/conseil à une cible qui se trouve êtrela même. En adoptant en avril 1998 la nouvelle stratégie de développement du secteurprivé et en créant en décembre 2000, l’Agence de Promotion des Investissements et desGrands Travaux (APIX), le gouvernement a pris l’option de rationaliser ses interventionsen vue d’améliorer la qualité du service public.

III.2.3. Contraintes en matière de Gouvernance locale

III.2.3.1. Aperçu historique

22 Le renforcement des capacités de production statistique est indispensable pour la bonne formulation,l’exécution et le suivi des politiques et des programmes publics.23 (coûts de production encore élevés, lourdeur des procédures administratives, persistance d’entravesjuridiques et économiques, lenteur dans la restructuration des dépenses publiques, manque detransparence…).


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A son accession à la souveraineté internationale, le Sénégal comptait 34 communes deplein exercice. Cependant avec l’adoption de la loi n° 64-02 de janvier 1964, il a étéinstitué pour la commune de Dakar un régime municipal spécial dérogeant aux règles dedroit commun. Ce statut a été progressivement étendu à toutes les communes chefs-lieuxde région. Les principales spécificités des communes à statut spécial résidaient dans lebicéphalisme de leurs exécutifs et dans leur autonomie de gestion restreinte. Ainsi, à côtédu Président du conseil municipal, la fonction d’ordonnateur du budget de la commune àstatut spécial était du ressort du Gouverneur de région soumis à l’autorité hiérarchique duPremier Ministre et du Ministre de l’Intérieur. Parallèlement, l’adoption de la loi n° 66-64de juin 1966 portant code de l’Administration communale a consacré définitivement lestatut communal sénégalais en précisant l’organisation, les compétences générales et lefonctionnement des communes de droit commun.

Jusqu’en 1972, la décentralisation territoriale était limitée aux seuls centres urbains. D’oùla réforme de l’Administration territoriale et locale de cette année qui reposait sur 4piliers : la décentralisation, la déconcentration, la participation des populations et laplanification régionale. L’innovation et l’enjeu majeurs de cette réforme ont été lacréation, par la loi n° 72-25 d’avril 1972, d’une nouvelle collectivité locale, lacommunauté rurale à laquelle a été accordée une compétence majeure, à savoir la gestiondes zones de terroir correspondant aux terres de culture. Par ailleurs, en vue de préserverou d’améliorer la gestion des communes de droit commun et communautés rurales,d’éviter les dérives et de les orienter résolument vers le développement, la compositionde leurs conseils a été aménagée pour faire place aux représentants des groupements àcaractère économique et social et des coopératives villageoises.

Avec la mise en œuvre de la planification régionale, les premiers Plans Régionaux deDéveloppement Intégré (PRDI) ont été élaborés à partir de 1985, suivis des Plansd’Investissements Communaux (PIC) et des Plans Locaux de Développement (PLD).Cependant, la réforme de 1972 conférait ou conservait encore à des fonctionnairesnommés des attributions relativement importantes au niveau des collectivités locales ;c’est ainsi que les fonctions d’ordonnancement des budgets des communautés rurales etdes communes chefs-lieux de région étaient du ressort respectivement des sous-préfets etadministrateurs municipaux (ces derniers prenant le relais des Gouverneurs de région). Laréforme de 1990 a mis un terme à cette situation par le transfert des fonctionsd’ordonnateur du budget de la communauté rurale, du Sous-Préfet au Président duConseil Rural, organe exécutif élu (loi n° 90-37 d’octobre 1990) et la suppression dustatut spécial des communes chefs-lieux de régions reversées dans le droit commun (loin° 90-35 d’octobre 1990).

Pour parachever l’architecture de la décentralisation, il fallait combler le vide existantentre l’État central fort et lointain et les collectivités de base proches des populationsmais démunies, en transformant la région en une collectivité locale intermédiaire.

Une nouvelle étape a été abordée dans la réforme de l’Administration territoriale et localeavec la mise en œuvre en 1996 de la politique dite de régionalisation fondée sur l’érectionde la région en collectivité locale, dotée de l’autonomie financière et d’une Assembléeélue au suffrage universel. Cinq principes directeurs sous-tendent la régionalisation : (i)le respect de l’unité nationale et de l’intégrité du territoire ; (ii) l’équilibre entredécentralisation et déconcentration ; (iii) la répartition des compétences entre lescollectivités suivant le principe de subsidiarité ; (iv) l’existence d’un statut unique pourles régions ; (v) l’institution d’un contrôle de légalité sur les actes et les organes descollectivités locales. Cette réforme a eu pour dominante le changement de statut de larégion et le transfert de neuf domaines de compétence (planification, aménagement duterritoire, domaines, urbanisme, santé, éducation, environnement, jeunesse et sports,


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culture). À cet égard, le principe de la libre administration des collectivités locales etcelui de la non-tutelle d’une collectivité locale sur une autre sont réaffirmés. Le contrôlea priori des actes des collectivités locales n’est plus la règle mais l’exception. L’article336 du nouveau code des collectivités locales cite les domaines d’exception nécessitantune approbation préalable du représentant de l’État. Il est important de noter que lemanque de formation et le taux élevé d’analphabétisme chez les élus locaux tranchentavec l’étendue de leur pouvoir et responsabilité. Les collectivités locales de chaqueRégion créent entre elles une Agence Régionale de Développement (ARD) qui a pourmission de leur apporter une assistance gratuite dans les domaines d’activités liés audéveloppement.

III.2.3.2. Impact de la décentralisation

Au regard de l’expérience tirée de la mise en œuvre des différentes réformes, il apparaîtque la décentralisation, bien que comportant des acquis, notamment aux niveauxpolitique, juridique et socio-économique, recèle cependant de nombreuses faiblesses. Cesfaiblesses sont multiformes :

1. Les faiblesses observées au niveau institutionnel :• Des entités territoriales peu viables : avec l’avènement de la

régionalisation et du transfert de compétences aux collectivités locales, ladécentralisation a connu une avancée très significative. Cependant, il y atoujours un déséquilibre entre les structures décentralisées et les objectifsde développement économique attendus. Par ailleurs, le découpage desentités territoriales (régions, départements, arrondissements, communes etcommunautés rurales) n’obéit pas toujours à des considérations d’ordreéconomique. Les régions, par exemple, ne correspondent pas toutes, à devéritables pôles de développement économique et social. En plus, Lescritères de rattachement d’une commune d’arrondissement à une ville oud’un arrondissement à un département ne sont pas toujours pertinents, etengendrent des incohérences d'ordre organisationnel voire géographique.La dispersion des villages dans une communauté rurale ne permet paségalement de rentabiliser les infrastructures collectives de base.

• La carence des organismes de suivi de la décentralisation : en dehors duConseil National de Développement des Collectivités Locales qui afonctionné régulièrement, tous les autres organismes ont connu uneléthargie manifeste, ce qui a indiscutablement affecté le pilotage de larégionalisation.

• Les conflits entre les villes et les communes d’arrondissement de la régionde Dakar : à ce niveau, les lignes de faiblesse se situent dans les situationsconflictuelles prévalant entre les villes et les communes d’arrondissementde la région de Dakar relativement aux compétences de leurs conseils etaux attributions de leurs maires.

• La faible participation des populations à la gestion des affaires régionaleset locales à travers les organisations communautaires de base.

• Les faiblesses au niveau de l’exercice des contrôles : l’analyse statistiqueeffectuée au titre des années 1997 à 1999 révèle la faiblesse des actestransmis par les édiles locaux aux représentants de l’Etat dans le cadre ducontrôle de légalité et du contrôle budgétaire : en moyenne 7 actes par anet par collectivité. Outre la gestion administrative lacunaire au niveau de laplupart des collectivités locales, cette situation procède du fait que lesdispositions légales en vigueur n’imposent aux édiles locaux aucun délaipour la transmission de leurs actes. S’agissant spécifiquement des


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communautés rurales, cette situation procède du fait que face àl’inexistence généralisée de secrétaires communautaires, les tâchesadministratives s’effectuent encore au niveau des sous-préfets et descentres d’expansion rurale, ce qui ôte toute pertinence aux contrôlesopérés par les autorités administratives. Enfin, le contrôle juridictionneldes comptes s’amorce timidement, la Cour des comptes ne s’étant pasencore totalement déployée.

2. Les faiblesses observées au niveau organisationnel : elles concernent la gestion

administrative et la disponibilité des personnels. L’exécution des tâchesadministratives au sein des différents niveaux de collectivité locale est en pratiquedu ressort du secrétaire général de région, du secrétaire municipal ou du secrétairecommunautaire, nommé par l’organe exécutif de la collectivité locale, après avisconsultatif du chef de circonscription administrative concerné, représentant del’Etat. Des carences notoires sont constatées à ce niveau, puisque les 320communautés rurales sont encore dépourvues de secrétaires communautaires,agents publics dont la présence aurait permis de pallier l’analphabétisme quasi-général des conseillers ruraux et d’améliorer la qualité des services rendus auxpopulations rurales. De même, dans diverses communes, il est constaté l’absencede secrétaires municipaux ou dans certains cas les personnes qui en font officen’ont pas toutes les compétences administratives et techniques utiles pourimpulser et promouvoir le développement communal. Or, dans le même temps,les élus locaux peinent encore à assumer au mieux leurs responsabilités, fauted’une formation suffisante. La mesure palliative que constitue le recours auxpersonnels des services déconcentrés de l’Etat n’est pas systématique, du fait nonseulement de la faiblesse de ces ressources dans certaines localités (les services del’urbanisme, du cadastre, de la planification pour ne prendre que ces exemplesn’existent pratiquement qu’au niveau régional), mais aussi en raison desdifficultés des collectivités locales à mettre en œuvre les conventions prévuespour l’utilisation des services extérieurs de l’Etat avec les Autoritésadministratives déconcentrées.

3. Les faiblesses observées au niveau des ressources financières : d’une manière

générale, les budgets des collectivités locales sont modiques par rapport auxbesoins d’équipements collectifs. Les rigidités de la fiscalité locale maintiennentles collectivités décentralisées dans une totale dépendance vis-à-vis de l’Etat. Lesrecettes budgétaires des communes déjà précaires en raison d’un recouvrementdéficient sont fortement entamées par des charges salariales ne laissant aucuneplace à l’investissement. Au niveau des communautés rurales, la taxe rurale quiconstitue leur principale ressource budgétaire n’est pratiquement plus recouvrée.Quant aux mécanismes de compensation créés par l’Etat pour la prise en chargecorrecte par les collectivités locales des compétences à elles transférées, ils ontégalement montré leurs limites. Ainsi, le fonds de dotation de la décentralisationn’arrive pas à couvrir les coûts des charges transférées. En outre, sa répartition nesemble obéir à aucun critère objectif prédéfini.

4. Les faiblesses observées au niveau de la formulation, de la coordination et de la

promotion du développement local : la léthargie des Agences Régionales deDéveloppement (ARD) et des Comités Economiques et Sociaux (CES) en sert derévélateur. Les ARD sont confrontées à un manque notoire de personnel, limitéaux seuls directeurs d’agence, et de ressources financières conséquentes, enl’absence de contributions minimales des collectivités locales. Les ComitésEconomiques et Sociaux connaissent les mêmes difficultés. On note uneprépondérance des structures étatiques (Ministères Techniques, Administration


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territoriale…) dans les décisions qui concernent le développement régional etlocal au détriment des instances élues des Régions, des Communes et desCommunautés Rurales.

5. La réticence de plusieurs ministères à laisser les collectivités locales jouerpleinement leur rôle en matière de planification, de gestion et de suivi desactivités dont les compétences sont transférées. Dans l’éducation comme dans lasanté, les collectivités jouent un rôle mineur dans le PDIS et PDEF.

III.2.4. Contraintes liées au secteur de la justice

Dans tout pays moderne et démocratique, la société a besoin d’une justice garante deslibertés, efficace, indépendante et impartiale : (i) efficace parce que rapide et équitablepour garantir la sécurité des personnes et des biens ; (ii) indépendante pour qu’elle disele droit en toute légitimité conformément aux règles constitutionnelles et légales de laséparation des pouvoirs ; (iii) impartiale pour que vive le système de valeurs communes.Les différentes enquêtes sur la justice menées au Sénégal font apparaître un constatsévère. Pour une grande majorité de la population, la justice ne remplit pas son rôle. Elleest lente, chère, complexe, inaccessible, inéquitable et, parfois inadapté àl’environnement socioculturel.

III.2.4.1. Accessibilité de la justice

L’appareil judiciaire est perçu par les citoyens comme étant peu accessible. Lesdifficultés d’accès revêtent un caractère à la fois géographique, financier et intellectuel.

1. Une justice éloignée du justiciable par sa répartition géographique et par sonarchitecture : le système judiciaire sénégalais, tel qu’il était conçu dansl’ordonnance de 1960 avait prévu pour chaque région un tribunal du travail, untribunal régional et pour chaque département, un tribunal départemental. Il étaitégalement prévu la création de plusieurs Cours d’appel. Aujourd’hui, malgrél’installation de tribunaux dans tous les départements, certaines régions sontdépourvues de tribunaux du travail. Les cours et tribunaux rendent la justice dansdes conditions assez précaires. Les juridictions sont dispersées dans des locauxtrès peu fonctionnels.

2. Une justice coûteuse : la contribution de l’Etat au service public de la justice

demeure très faible : la part du budget de la Justice dans le budget de l’Etat est enmoyenne de 0,63%. Les frais de justice sont très élevés et hors de portée de labourse des justiciables. Le caractère prohibitif des coûts financiers peut êtreapprécié aux différents stades de la procédure. Il s’agit des coûts desassignations et citations (entre 12 000 et 30 000 francs CFA) et des droitsd’enrôlement, les honoraires d’avocat et d’expertise, les frais de greffes, lafiscalité des actes de procédure.

3. Une assistance judiciaire limitée : l’assistance judiciaire telle qu’elle est pratiquée

actuellement au Sénégal ne correspond pas aux besoins exprimés compte tenu del’existence de nombreuses contraintes (absence de critères objectifsd’appréciation de l’insuffisance des ressources ; manque d’information de laplupart des justiciables sur l’existence de cette procédure ; non utilisation descrédits budgétaires de 200 millions de francs alloués annuellement).

4. Une justice alternative de plus en plus présente : à coté de la justice étatique, s'est


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développé d’autres systèmes tels que l'arbitrage, la médiation et la conciliation.C'est sur la base de loi n° 98-30 d’avril 1998 que la Chambre de Commerce deDakar a obtenu l'autorisation de créer son Centre d'Arbitrage de Médiation et deConciliation. On note aussi la création d’organes indépendants susceptibles decontribuer à juguler les conflits dans différents secteurs de la vie nationale et àconsolider le processus démocratique ; il s’agit du Médiateur de la république (loin°91-14 de février 1991 modifiée), de l’ONEL (loi n°97-15 de septembre1997),du HCA ( loi n° 98-09 de mars 1998 ), de la Commission nationale de laconcurrence (loi n°94-63 de août 1994)…


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III.2.4.2. Complexité de la justice

La complexité des textes et celle des procédures juridictionnelles longues et lentes sontautant de difficultés qui restreignent sinon paralysent l’accès à la justice.

1. Par son langage : on peut se faire une idée approximative des difficultés d’accèsau droit si l’on se rend compte que, malgré les performances réalisées dans ledomaine de l’alphabétisation au Sénégal, environ plus de 50% de la populationsont encore dans l’ignorance des textes de lois fondamentaux. Des efforts sontcependant menés pour une meilleure compréhension des textes par les citoyens.Ainsi, des projets de traduction ont permis de disposer de certains textes enlangues nationales (Constitution du Sénégal, Charte Africaine des droits del’Homme et des Peuples, Code des Collectivités locales). Des manuels deformation en droit ont également été confectionnés en langues nationales.

2. Par sa procédure : les lenteurs se rapportent à diverses causes (longueur desprocédures, nombreux renvois, retards dans la transmission des dossiers d’unejuridiction à une autre, non-respect des délais légaux, non-comparution destémoins… Ces lenteurs se trouvent, cependant, aggravées par le comportementdes acteurs du système judiciaire (magistrats et auxiliaires de justice) qui abusentde certaines procédures judiciaires. A la complexité de l’organisation judiciaires’ajoute celle des procédures de mise en état qui fait que de nombreux dossierssont en souffrance devant les tribunaux. En juillet 2000, les décisions renduesdans le ressort de la Cour d’Appel de Dakar, mais non rédigées, étaient évaluées àplus de 1500 compte non tenu des décisions rendues par le tribunal départementalde Pikine.

3. Par son dénouement : Sur le plan civil et commercial, deux points retiennentl’attention. La problématique de l’immunité d’exécution dont bénéficient l’Etat etses démembrements (il n’y a pas d’exécution forcée contre l’Etat, les collectivitéslocales, les sociétés nationales et les sociétés d’économie mixte) et celle del’assistance de la force publique dans l’exécution. L’immunité d’exécution est uneentorse à la concurrence, un encouragement à la mauvaise gestion des entreprisesprotégées. L’autorisation préalable de l’autorité administrative revient à donner àcette dernière le pouvoir de juger de l’opportunité de l’exécution; ce qui, en droit,ne peut se concevoir24. Malgré l’adoption des actes de l’OHADA des problèmesperdurent avec la disposition de l’Acte uniforme de l’OHADA selon laquelle laformule exécutoire vaut réquisition directe de la force publique.

III.2.4.3. Indépendance de la justice

1. Les garanties statutaires : les craintes d’immixtion dans l’exercice de la fonctionjuridictionnelle se situent surtout du côté de l’Exécutif. Les atteintes peuvent toutaussi provenir d’autres groupes sociaux ou religieux, tentés de faire pression surles magistrats. La possibilité offerte au Pouvoir Exécutif de « méconnaître » larègle de l’inamovibilité en cas de nécessité, a souvent servi à contourner cettegarantie, grâce à une interprétation extensive de la notion de «nécessités deservice ». L’article 28 du Code de procédure pénale édicte que « le Garde desSceaux, Ministre de la Justice peut dénoncer au Procureur Général les infractions

24 Une réflexion en cours entend corriger ce déséquilibre


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à la loi pénale dont il a connaissance, lui enjoindre d’engager ou de faire engagerles poursuites, ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écritesque le Ministre juge opportunes ». Ainsi est affirmée l’existence d’un «lienombilical » entre l’exécutif et le Parquet, qui ne manque pas d’influencer le bondéroulement de l’enquête et donc de la distribution de la justice. Les officiers depolice judiciaire jouent un rôle fondamental dans la procédure pénale.L’expérience a conduit les magistrats du Parquet, à estimer que les officiers depolice judiciaire sont plus enclins à informer leur hiérarchie des procédures dontils sont saisis avant de se référer à eux. Cette attitude favorise une certaine formed’ingérence dans les affaires judiciaires de la part d’autorités policières etmilitaires.

2. Les garanties fonctionnelles : l’activité des magistrats est contrôlée. Il existe une

Inspection Générale de l’Administration de la Justice instituée par la loi n° 98-23du 26 mars 1998.

III.2.4.4. Impartialité de la justice

1. Par rapport au justiciable (conditions d'un procès équitable) : le souci d’accroîtreles conditions d’une plus grande impartialité et d’une saine émulationintellectuelle a conduit à l’élargissement de la collégialité à l’intérieur du systèmejudiciaire Sénégalais. En outre, le nouveau serment du magistrat (art.8 du Statut)étend l’impartialité, non seulement dans la distribution de la justice mais aussidans l’exercice des fonctions de magistrat.

2. Par rapport au juge (cumul des fonctions) : l’exigence d’impartialité est à

l’origine de la séparation des fonctions de poursuite et de jugement. Le manque depersonnel judiciaire avait en effet conduit à déroger à cette règle dans certainesjuridictions où le même magistrat pouvait exercer à la fois les fonctions depoursuite et de jugement. Le renforcement des juridictions en ressourceshumaines a permis de remédier à cette entorse. Cependant, dans certainesjuridictions, le souci de rendre effective la règle de la collégialité conduit à créerles conditions de la remise en cause de la séparation des fonctions, du fait de lafaiblesse du contentieux au niveau de certaines localités. Des magistrats nommésjuges sont ainsi obligés de prêter main forte aux magistrats chargés del’instruction des dossiers afin d’accélérer les affaires.

Personnel judiciaire et para-judiciaire

Le personnel judiciaire concerne les professionnels en service permanents dans les Courset Tribunaux (magistrats, greffiers, secrétaires de parquet et greffe, archivistes,documentalistes, informaticiens, opérateurs de saisie, statisticiens, interprètes). De 1961 à2001, l’Etat du Sénégal a recruté 305 magistrats. On dénombre ainsi 1 magistrat pour25000 habitants à Dakar. Dans les autres régions, le ratio est de 1 magistrat pour 75000alors que la moyenne dans les pays occidentaux est de 1 juge pour 1000 habitants. Endehors des magistrats, les autres catégories de personnel concernent les greffiers (94) etles auxiliaires de justice. Cette dernière catégorie comprend les Avocats (300), lesNotaires (27 dont 21 titulaires), les Huissiers (55 dont 50 titulaires) et les commissaires-priseurs.

Infrastructures et matériels

En ce qui concerne le parc immobilier, la situation est difficile :


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1. Région de Dakar : les réformes de 1992 ont coïncidé avec la fermetureprogressive du Palais de Justice du Cap Manuel, entraînant une déstabilisationdans l’installation des juridictions. Le chantier de construction d’un nouveaupalais de justice, démarré en 1998, dont la réception était programmée pour 2000,est à l’arrêt. Les besoins financiers relatifs à ce nouveau palais sont estimés à 8milliards de francs CFA. Il faudrait presque autant d’argent pour construire neufspalais de justice régionaux dans le reste du pays.

2. Régions autres que Dakar : le constat général est que les tribunaux (1 Courd’Appel, 9 Tribunaux régionaux, 28 Tribunaux départementaux ) sont mal logéset ont pendant longtemps souffert de la vétusté de leurs locaux. Certainesjuridictions occupent des locaux hérités de la période coloniale. Il avait étéenvisagé la création pour les régions de Louga, Fatick et Kolda, la constructionde tribunaux régionaux pour la gestion 1992-1993. Seul le Palais de justice deLouga se fera certainement en 2002, soit 10 ans après. Il était aussi retenu, pourla période 1993-1997, la construction des tribunaux départementaux de Dakar,Pikine, Kaffrine, Oussouye, Bignona, Bambey, Kébémer, Nioro du Rip et Gossas.Seule la réalisation du Tribunal départemental de Pikine pourrait connaître undébut d’exécution, les crédits nécessaires étant inscrits au PTIP 2001-2002, pourun montant de 340 millions de francs CFA. C’est ainsi que les tribunauxdépartementaux de Bignona, Bambey, Kébémer, Foundiougne et Gossas sontabrités dans des bâtiments conventionnés, alors que le Tribunal départemental deNioro du Rip est logé dans un local prêté par la Commune. Toutes les autresjuridictions occupent des bâtiments vétustes appartenant à l’Etat. Les créditsnécessaires à la réhabilitation des locaux ont été évalués à 600 millions de francs.Dans l’objectif du rapprochement de la Justice des justiciables, il a été envisagéla création des Cours d’Appel de Kaolack, Saint-Louis et Ziguinchor.Commencée en l’an 2000, l’installation de la Cour d’Appel de Kaolack s’est faitedifficilement dans des locaux dont seule la moitié est fonctionnelle.

3. Le sous équipement des juridictions en matière de nouvelles technologies del'information et de la communication (parc informatique des juridictions) estmanifeste. Seuls les greffes du Conseil d’Etat, de la Cour de Cassation et de laCour d’Appel de Dakar sont équipés en réseau informatique. Les autresjuridictions sont encore dépourvues de matériels informatiques.

4. En ce qui concerne la situation des prisons, les crédits nécessaires à laréhabilitation des prisons à la date du 30 septembre 2001 ont été évalués à 1.452milliard de francs CFA, non compris la Maison centrale d’arrêt de Dakar Rebeuss,pour la quelle il a été conçu un projet spécial dont le coût varie entre 4 et 9milliards de francs CFA, selon les différentes options.

En ce qui concerne les finances publiques, la dernière Revue des dépenses publiques dusecteur justice, effectuée en 1998, avait procédé à l’examen des données sur la période(1992-1996). Le budget du Ministère de la Justice a triplé en 5 ans et connaît une hausserégulière. Cependant, il reste beaucoup à faire parce que le retard de départ était tropimportant. Les crédits de paiement inscrits au Budget d’investissement ont connu unehausse sensible lors des deux dernières gestions (2000 et 2001). Cette hausse traduit lavolonté des autorités de« réparer les injustices faites à la Justice », en mettant en place un plan d’actions avecnotamment un programme d’équipement et de réhabilitation des structures du secteurjustice.


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Etat de la législation

Fondée sur le principe d’égalité des citoyens devant les lois de la République, la justicesénégalaise ne réserve pas un traitement spécifique aux questions économiques, socialeset culturelles. Aussi, la préoccupation de la recherche d’une adaptation de la justice aucontexte économique et social ne peut être détachée d’un examen des orientationsgénérales du droit positif en matière économique et sociale.

La société sénégalaise se caractérise aujourd’hui par un dualisme à tous les niveaux. Auplan socioculturel, les chocs relevés depuis longtemps entre le modernisme et la traditiondemeurent vivaces. Au plan économique, le développement effréné d’un secteur informelest très gênant devant les exigences d’une application univoque de la loi. Obligésd’appliquer le droit de manière non différenciée dans une société caractérisée par sesdifférences culturelles et économiques, le juge et la justice se trouvent devant un véritabledilemme qui conduit à des décisions de justice sans aucune prise sur la réalité et lesvaleurs de notre pays.

1. L’adaptation de la justice au contexte socioculturel : l’examen de la plupart denos textes, révèle un défaut d’adaptation aux réalités socioculturelles du pays.C’est le cas de certaines procédures prévues par le Code de la famille. En effet, denombreuses femmes souffrent à longueur d’années d’être maintenues dans lesliens du mariage après le prononcé du divorce jusqu’à la décision d’appel, mêmesi celle-ci ne concerne que les conséquences du divorce. De même, en l’état actueldu Code de la famille, toute demande en divorce est irrecevable si le demandeurne produit pas un certificat de mariage.

2. L’adaptation de la justice au contexte économique : le rapport justice/économie

fait l’objet, depuis quelques années, d’une attention soutenue de la part despouvoirs publics. Les enquêtes réalisées auprès du secteur privé révèlent que l’undes problèmes majeurs au Sénégal concerne la lenteur et l’imprévisibilité dusystème judiciaire. Selon les enquêtes, de nombreux textes législatifs etréglementaires sont anachroniques ou manquent complètement. Les investisseursse plaignent d’une pénurie de juges, du manque de qualification de certains jugeset de certaines pratiques de corruption. A la faveur des engagementsinternationaux (UEMOA, OHADA, OMC…) et de certaines lois internes (parexemple la loi n° 94-63 d’août 1994 sur la concurrence les prix et le contentieuxéconomique), tout l’environnement juridique et fiscal de l’entreprise a été modifiédans le sens d’un meilleur développement économique et social. Le complémentnaturel de ce nouveau corps de règles de droit est une justice économique, unemagistrature économique qui semble avoir les faveurs du CFJ.

3. Une législation anti-corruption non appliquée : mise en place en juillet 1981 par

la loi 81-54, la Cour de Répression de l’Enrichissement Illicite (CREI) aenregistré un bilan négatif. Aucune décision n’a été prise par cette Cour depuis1983 malgré son arsenal répressif. Elle n’a pas ainsi freiné l’expansion des mauxqu’elle ambitionnait de combattre. Indépendamment du manque de volontépolitique, son inefficacité était aussi due à (i) une procédure lourde et inadaptée,(ii) une absence de pouvoir reconnu d’investigation et d’auto saisine, (iii) la nonprise en compte de la prévention et de la fonction pédagogique. A cela s’ajoutentles résistances relevées au niveau du personnel judiciaire, résistances dues à descroyances irrationnelles prenant ses sources sur le destin cruel ayant frappé lesdeux premiers Présidents de la CREI.

4. L’utilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication :


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la législation actuelle n’est pas adaptée à l’évolution des technologies del’information et de la communication.

5. L’adaptation de la justice au contexte international : le Sénégal se présente

comme un des Etats ayant le plus signé et ratifié des instruments de droitinternational. Non seulement le nombre de conventions signées et ratifiées estdifficile à cerner, mais aussi, certaines d’entre elles appellent des mesures deréception. Dans le seul domaine de la criminalité transnationale et la corruptionpar exemple, 56 conventions internationales lient actuellement l’Etat. Dans ledomaine des droits de l’Homme il existe de nombreuses conventions en matièrepénale. La plupart posent cependant des problèmes d’effectivité en raison del’absence de mesures internes de sauvegarde.

III.2.5. Faiblesses du système de gestion parlementaire

A l'indépendance, le nombre de députés était de 80. L'effectif est passé à 100 en 1978, à120 en 1983 et 140 en 1998. Le 19 mars 2000, le Sénégal a connu la première alternancepolitique. Une nouvelle Constitution a été adoptée par référendum. Sa mise en œuvre aentraîné un certain nombre de réformes institutionnelles dont : (i) la suppression du Sénatet du Conseil économique et social ; (ii) la dissolution de l'Assemblée Nationale etl'organisation d'élections législatives anticipées ; (iii) la réduction du nombre des députésà 120.

Il est essentiel, pour un pays comme le Sénégal qui se veut démocratique, qu'unParlement fort et respecté émerge et se consolide en tant que garant de l'Etat de droit et dela démocratie. C'est pourquoi, l'Assemblée Nationale du Sénégal détentrice du pouvoirlégislatif, entend jouer pleinement son rôle de contrôleur de l'Exécutif. En plus delégiférer, l'Assemblée Nationale remplit plusieurs autres missions et fonctions : (i)expression de la diversité au sein de la nation, garantie et preuve des valeursdémocratiques, (ii) respect des droits humains, (iii) promotion de la transparence.

Dix partis ou coalitions de partis sont représentés à l'Assemblée Nationale à l'issue desélections législatives du 29 avril 2001. La nouvelle législature, marquée par l’arrivéed'une nouvelle majorité, a envoyé au Parlement 80% de députés qui entament leurpremière expérience de parlementaire. Cette législature reste aussi marquée par la faiblereprésentativité des femmes 18,33% (22/120) alors qu’elles constituent 52% des votants.

Le Parlement du Sénégal se veut un haut lieu de la pédagogie pour l'enracinement de laculture démocratique, c'est-à-dire une école de formation, d'éducation et desensibilisation au débat démocratique, politique, à la tolérance, à la bonne Gouvernance.Cependant, au cours de son évolution, l'Assemblée Nationale du Sénégal a connu unecertaine tendance à l’érosion de son rôle sous l'effet combiné de facteurs tant politiques,structurels que techniques. Pendant longtemps le contrôle de l’Exécutif par le Législatifétait purement théorique, le Parlement étant simplement réduit à une appendice del’Exécutif. Le Parti majoritaire avait systématiquement utilisé son avantage numériquepour bloquer toute tentative de mise en place de missions d’enquêtes parlementaires parl’Opposition.

L’Assemblée Nationale a aussi été longtemps caractérisée par un manque d’ouverture etde transparence. Elle ne publie et ne diffuse pas de manière systématique ses travaux etceux de ses Commissions. L’Assemblée Nationale ne dispose pas de capacités derecherche (documentation, accès à des sources indépendantes d’information, assistants


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parlementaires…) et de rédaction juridique. Elle n’a pas, non plus, mis en place destructure permettant de contrôler la corruption et les abus de l’Administration.

Par ailleurs, l’Administration parlementaire semble souffrir de certains maux que connaîtl’Administration publique, à savoir le manque d'efficience et d'efficacité. Ces maux sontdus aux mauvaises conditions matérielles de travail et aux faibles taux d’encadrement desdéputés.

L'organisation administrative de l'Assemblée Nationale comprend les organes suivants :(i) le Bureau de l'Assemblée Nationale ; (ii) la Présidence de l'Assemblée ; (iii) laQuesture ; (iv) le secrétariat général ; (v) les services. De façon générale, l'opinionpublique sénégalaise a eu pendant longtemps une perception assez négative du député etde l'Assemblée Nationale. Cette image persiste encore assez largement, malgré les effortsdéployés par les élus du peuple ces dernières années et la volonté de rupture proclaméeau lendemain de l'alternance. En effet l'institution parlementaire a bien souvent étéassimilée à une simple chambre d'enregistrement, une institution budgétivore, sansimpact réel sur la situation des populations. Cette image négative s'est détérioréedavantage avec l'instauration du bicaméralisme au Sénégal en 1999, le Sénat ayant étéperçu par l'opinion comme un simple ornement institutionnel, inutile et coûteux,.

Au total, la situation générale de l'Assemblée Nationale montre que :

1. Le Parlement du Sénégal est une vieille institution expérimentée et prestigieuse depar son histoire.

2. L’Administration parlementaire a très peu évolué. Elle est caractérisée par desinsuffisances au plan de l’efficacité. Ces insuffisances sont surtout dues auxmauvaises conditions matérielles de travail et à la faible capacité de travail desdéputés.

3. L’insuffisance des ressources humaines en quantité et en qualité.

4. La vétusté des locaux (palais et hôtels).

5. L’inexistence d’un lieu de travail propre (bureau) pour la plupart des députés.

6. L’obsolescence des ressources matérielles et logistiques.

7. L’absence de visibilité de l'Assemblée du fait des insuffisances dans ses actionsde communication.

8. L’inexistence d’un système d’accueil moderne et efficace aussi bien pour lenouveau député que pour les visiteurs.

9. L’absence d’un statut du député entrave considérablement l’exécution correcte desa mission et ne valorise pas son image.

L'exercice par le Parlement de sa fonction de contrôle de l'exécutif se heurte à plusieurscontraintes et limitations qui ne constituent pas certes des traits spécifiques au Parlementsénégalais et qui ne sauraient, au demeurant, remettre en cause les droits ni la légitimitédes majorités en place :

1. La motion de censure bute souvent soit sur le phénomène du fait majoritaire soitsur le pouvoir de dissolution reconnu au Président de la République.


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2. Dans le même sens, la question de confiance, qui a été introduite dans la nouvelleConstitution ne peut être posée qu'à l'initiative du Premier Ministre.

3. Les questions orales, écrites ou d'actualité s'apparentent bien souvent à de simplescomptes rendus d'activités.

4. Les Commissions d'enquête parlementaire commencent à peine à prendre corpsdans la vie de l'Assemblée Nationale, il leur reste à prouver leur efficacité.

5. Les lois de règlement budgétaire sont votées avec un retard important.

6. La possibilité de clôture anticipée des débats de l’Assemblée Nationale resteofferte par l’article 66 du Règlement intérieur.

7. La discipline de parti s’impose encore aux députés et cela d’autant que le mode devotation est non confidentiel.

La Constitution de janvier 2001 marque le retour au monocaméralisme avec lasuppression du Sénat, tout en ramenant le nombre de députés de 140 à 120. Le Titre (III)de cette constitution est consacré à l'Assemblée Nationale dont elle définit le pouvoirlégislatif, le pouvoir financier, le pouvoir diplomatique, le pouvoir constituant et lepouvoir de contrôle. Cette Constitution, à travers plusieurs innovations, vise à renforcerle statut, la place et le rôle du Parlement dans le système démocratique et républicain duSénégal. Parmi ces innovations, on peut citer : (i) l'obligation pour le Premier Ministre deprésenter devant l'Assemblée Nationale une Déclaration de Politique Générale suivie dedébats ; (ii) l’introduction de la question de confiance ; (iii) l'allongement à 4 mois de ladurée de la session ordinaire. Le contrôle parlementaire peut s'exercer à travers laDéclaration de Politique Générale du Premier Ministre, l'examen et le vote de motions decensure, l'adoption de résolutions destinées au Président de la République, la création deCommission d'enquête parlementaire, les questions orales, d'actualité nationale ouinternationale, les questions écrites, les auditions par les commissions et les visites destructures relevant de l'Etat.

Sur un autre registre, la nouvelle Constitution entend promouvoir la moralisation dumandat de député. Désormais, celui-ci, en cas de démission de son parti en cours delégislature , perd son mandat de député, que conserve le Parti qui l'avait investi. Cettedisposition vise clairement à freiner le phénomène de la transhumance, qui porte souventde rudes coups à la crédibilité de la classe politique et des institutions. Par ailleurs, despropositions ont été déjà élaborées par une commission ad hoc pour réformer leRèglement intérieur de l'Assemblée, en vue de l'adapter aux dispositions de la nouvelleConstitution, d'améliorer le fonctionnement de l'institution, la transparence et l'efficacitéinternes. Concernant les ressources humaines, il a été identifié un certain nombred'actions visant l'amélioration des ressources humaines à savoir :

1. L’alphabét isa t ion des députés en langues nat ionale e tl’initiation/perfectionnement en français et en anglais.

2. L’interprétation simultanée des interventions en langues nationales en vue depermettre une meilleure participation des députés ne maîtrisant pas le français.

3. L’organisation périodique de séminaires de mise à niveau pour mieux développerles capacités des parlementaires.


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Tous les défis que pose la situation politique et socio-économique ont généralement étéperçus comme interpellant principalement l’Exécutif. Cette perception est contraire àl’esprit et à la lettre de la Constitution qui stipule que le Parlement est investi del’importante mission de voter les lois et de contrôler l’action du Gouvernement.

Par rapport à cette mission stratégique pour la démocratie, les questions qui se posentsont, entre autres, de savoir : (i) si le Parlement a des moyens intellectuels et logistiquespour initier et proposer des lois ; (ii) s’il peut effectivement exercer sa fonction decontrôle ; (iii) s’il est capable d’améliorer le contenu des projets du Gouvernement avantde les passer en lois. Dans les débats sur les projets et propositions de lois, il y a en effetune asymétrie d’informations et d’expertises entre le Parlement et les représentants del’Exécutif. Ces derniers maîtrisent mieux les données du problème et ont à leurdisposition l’expertise de l’Administration publique.

III.2.6. Insuffisances en matière de technologie d’information et de communication

Dans le domaine de la mise en place et de l'utilisation des Nouvelles Technologies del'Information et de la Communication (NTIC), il se dégage des facteurs de contreperformance de l’Administration qu'il convient de souligner. En effet, l’informatisationanarchique de certaines Administrations et des Organismes du Secteur Parapublicentraîne un gâchis énorme, qui a fait l’objet d’un conseil interministériel tenu en 1990 etdont les recommandations pertinentes n’ont jamais connu un début d’exécution :

1. L’absence de saisine de la Délégation à l’Informatique, structure à vocationinterministérielle chargée de l’animation et du suivi des projets d’informatisation(études, cahiers de charges, équipements informatiques…) au sein del’Administration et des organismes du secteur parapublic.

2. L’absence de cohérence globale dans la mise en oeuvre des projets initiés par

l’Administration en matière de NTIC. 3. L’anarchie créée par certains bailleurs de fonds qui proposent des solutions et des

équipements informatiques coûteux aux départements ministériels sans rapport, niavec les besoins, ni avec la politique nationale établie.

4. L’insuffisance et la dispersion des moyens d’appui au développement de

l’informatique et des NTIC au Sénégal. 5. La non utilisation des NTIC pour augmenter la productivité des services publics

ou mieux présenter l’information destinée aux usagers en vue :• D’améliorer la qualité des services apportés aux usagers (Etat civil,

enregistrement des droits et propriétés, éducation, santé…).• D’accroître l’efficacité interne des institutions du service public (gestion

du personnel, communication interne, partage de l’information,vérifications comptables, planification et surveillance des investissementspublics).

• D’améliorer la qualité des services destinés aux entreprises du secteurprivé (Douanes, Guichet Unique, Formalités Administratives…).

• D’accroître la transparence et de lutter contre la corruption en rationalisantles procédures et en réduisant les opportunités de fraudes (traitement desdonnées de la Douane, Régies fiscales, chaîne des dépenses).


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• De réduire les coûts des achats du service publicss en rationalisant lesprocédures de passation des marchés et en profitant des meilleuresopportunités sur le marché mondial (E-commerce).

• D’améliorer l’information économique de la Société Civile afin de leurpermettre de jouer un rôle plus actif dans les concertations sur lespolitiques de développement (lois, statistiques, études économiques…).

• D’améliorer l’information des populations dans les zones les plus reculéesdu pays ou dans certaines contrées rurales utilisant l’Internet (par satellite)et la radio numérique.

6. L’instauration du gescompte, limitant ainsi l’utilisation du téléphone. 7. L’insuffisance des ressources humaines en informatique et en télécommunication

dans l’Administration et leur niveau de rémunération assez faible par rapport ausecteur privé.


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IV. PROGRAMME D’ACTIONS

Depuis le milieu des années 80, le Sénégal a ainsi tenté d’introduire des réformes visant àmoderniser l’Etat afin de répondre de manière plus efficace aux attentes de la population,se situant à plusieurs niveaux : besoin d’un développement économique durable etéquitable, Etat de droit avec des institutions (Gouvernement, Assemblée Nationale,Justice…) assumant, chacune son rôle en toute impartialité, et services publics de qualité.

Les réformes introduites ces dernières années ont certes permis de faire des avancéesdans un certain nombre de domaines (Ministère de la Modernisation, introduction denouvelles institutions, projet de régionalisation, réforme de la justice, concertation,médiateur, réforme de la fonction publique, réforme des services fiscaux, libéralisation del’économie et ses conséquences en terme de régulation…). Mais elles n’ont pas toujourspermis d’atteindre les objectifs visés à cause : (i) de leur caractère partiel ; (ii) desrésistances internes dues au déficit de concertation et de participation au sein même del’Administration ; (iii) de l’absence d’une vision globale à long terme…

Le Programme National de Bonne Gouvernance tirant profit des leçons apprises vise àbâtir des institutions performantes et aptes à répondre aux défis du développement. Ilproposera la redéfinition des rôles des différentes institutions, leur structuration, poserales voies et moyens permettant de répondre aux attentes de la population en matière debien être et de service public.

La transparence, la responsabilité, la participation et le respect des droits sont lesprincipes clés de la bonne Gouvernance. La mise en œuvre de ces principes supposel’existence de structures administratives basées sur des normes de fonctionnement et desprocédures souples et transparentes, une responsabilisation, une motivation et une égaledisponibilité des agents de l’Administration à l’égard du public et du secteur privé. Ellesuppose aussi la possibilité pour ces derniers d’accéder sans aucune restriction à cesservices.

Si la bonne Gouvernance se mesure aussi par la capacité de répondre sans aucunelimitation à l’attente des citoyens en général et à celle des agents du secteur productif enparticulier, la responsabilité des serviteurs de l’État est engagée en cas de violation desnormes de fonctionnement des services de l’Administration publique.

Cette responsabilité met en cause la cohérence des missions et des objectifs assignés auxdifférents services de l’État ainsi que le degré de responsabilisation de ses agents. Ellemet aussi en cause le comportement de ses agents et leur aptitude à se conformer auxnormes de fonctionnement d’un service public. La violation des normes defonctionnement du service public est souvent imputable au poids de la culture et de latradition sur les mentalités.

Au moment où le Sénégal s’engage à poursuivre les réformes d’ordre économique,politique et social pour mieux s’insérer dans la mondialisation, une bonne Gouvernance,par la mise en place d’un État stratège, apparaît comme une priorité si l’on veut accélérerla croissance et assurer le développement humain durable.

IV.1. Objectifs du programme

Il s’agit essentiellement de contribuer à l’efficacité et à la transparence dans la gestionéconomique et sociale et de conforter l’état de droit dans une société démocratique.Le Programme devra contribuer à ancrer dans l’esprit de chaque citoyen que l’accès au


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pouvoir et aux ressources s’opère de manière équitable et transparente. Il devraégalement contribuer à l’instauration de la paix et de la stabilité et favoriser unenvironnement propice à la production et des pratiques transparentes de gestiondans les secteurs public et privé. La mise en place d’institutions efficaces ettransparentes est indispensable à la réglementation et à la stabilisation du processuséconomique, à la prise de décision et à la sauvegarde de la stabilité politique etéconomique. La légitimité nécessaire ne peut être obtenue que sur la base de mécanismesdémocratiques agréés et internalisés. Il s’agit donc d’instaurer une culture deresponsabilité citoyenne, d’information, de transparence, d’état de droit et de justicesociale au profit de l’intérêt général.

Ainsi, le programme vise à améliorer la qualité du service, en particulier dans les secteursoù la demande sociale est très forte (éducation, santé, promotion de l’emploi), à travers lerespect des principes de bonne Gouvernance. A cet effet, il s’appuiera sur les axesstratégiques suivants :

1. L’amélioration de la décentralisation à un niveau effectif et à un horizon précis25 ;

2. La promotion des notions de transparence, de participation et d’équité ;

3. Le renforcement des capacités institutionnelles en matière d’efficacité etd’efficience ;

4. La promotion de l’initiative privée ;

5. La lutte contre la corruption et l’amélioration de la gestion, du suivi et ducontrôle des affaires publiques ;

6. La promotion d’une véritable implication de la société civile et de l’approcheGenre ;

7. L’utilisation des NTIC pour une bonne gouvernance.

IV.2. Principales composantes du programme et domainesd’intervention

Le programme va se concentrer autour des composantes suivantes :

1. L’amélioration de la qualité du service public ;

2. La Gouvernance économique ;

3. La Gouvernance locale ;

4. La Gouvernance judiciaire ;

5. L’amélioration de la qualité du travail parlementaire ;

25 temporel et spatial


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6. Le développement des Nouvelles Technologies de l’Information et de laCommunication.

La mise en oeuvre des actions devra permettre aux acteurs nationaux, en particulier leGouvernement, de disposer d'une base solide lui permettant de consolider à moyen etlong terme un secteur public performant capable d’accompagner une politique rationnellede développement. L'atteinte de ces objectifs implique la mise en oeuvre progressive d'unensemble d'outils et de procédures de gestion et de décisions qui sont définis et suivis par:

1. Des résultats attendus et des indicateurs objectivement vérifiables par domained'intervention .

En outre, l'ensemble des initiatives sera sous-tendu par des actions de formation,d’information, d’éducation et de communication en mettant l’accent sur le sens civique.

IV.2.1. Amélioration de la qualité du service public

L’objectif d’amélioration de la qualité du service public est en cohérence avec lesnouvelles orientations de développement économique et social du Gouvernement. Lanécessité d’instaurer un contexte plus favorable au développement économique et social aconduit l’État à promouvoir un cadre macro-économique de qualité. La réalisation de cetobjectif important de la politique économique du pays contribue à rendre l’économiesénégalaise plus efficiente et, par conséquent, à améliorer le niveau de vie général de lapopulation. Pour mieux consolider et améliorer ces acquis, il importe d’adapter lesinstitutions publiques et leur mode de fonctionnement au contexte de la globalisation del’économie et d’une demande sociale de plus en plus forte.

Dans ce cadre, l’option de réduire la taille de l’Etat, et de recentrer celui-ci sur sesmissions régaliennes, confère à l’Administration publique de nouvelles responsabilités, etlui assigne les objectifs suivants :

1. Rationaliser les structures administratives pour une meilleure prise en charge desmissions et fonctions des différents départements ministériels et de leursdémembrements.

2. Renforcer la déconcentration en l’adaptant à la décentralisation, tant du point devue de l’élaboration des textes de base, que du point de vue de laresponsabilisation des services techniques à tous les échelons national,régional,départemental et local.

3. Veiller à la qualité des services rendus aux usagers- citoyens et aux usagers –entreprises.

4. Réduire le déficit de communication interne et externe de l’Administration.

5. Impulser une gestion moderne des ressources humaines garantissant uneacquisition de personnel de qualité, responsabilisé et motivé.

L’amélioration de la qualité du service public passera par les domaines d’actionssuivants :

IV.2.1.1. Rationalisation du cadre institutionnel et organisationnel


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Il s’agit là d’un axe stratégique de l’ex Ministère de la Modernisation de l’Etat. Sa miseen œuvre n’avait pas connu jusqu’à présent un véritable début de réalisation. Seuls troisdépartements ministériels ont fait l’objet d’audit organisationnel, dont les conclusions etrecommandations n’ont jamais été appliquées. Dans le cadre de ce Programme de BonneGouvernance, un diagnostic organisationnel identifiera les incohérences structurelles, lesdéficits ou excédents de personnel, afin d’y apporter les solutions idoines. Cet auditorganisationnel va faciliter l’identification des missions à accomplir, celles quipourraient être déconcentrées26, décentralisées, privatisées voire abandonnées. Il vapermettre de restructurer de façon claire et précise, les missions et fonctions del’Administration. Cet audit devra aboutir à la préparation de la charte de la réformeadministrative, la mise en place des instruments de contrôle et d’évaluation y afférents.

IV.2.1.2. Promotion d’une approche-qualité

Il s’agit de rechercher les voies et moyens pour fournir des services de qualité (diligenceet efficacité) aux usagers (agents économiques, ménages et institutions) et de disposerd’un personnel motivé et compétent (traitement adapté, développement de l’éthique…)dans un environnement de transparence et de rigueur. L’amélioration des performancesde l’Administration repose essentiellement sur l’engagement des agents de l’Etat à semobiliser autour des objectifs, et à soigner l’image quelque peu terne du service public.Pour cela, il s’agira, à travers une plus grande responsabilisation des agents de l’Etat etd’une simplification des procédures, d’assurer une meilleure prise en compte des besoinsdes usagers.

IV.2.1.3. Modernisation de la gestion des ressources humaines

L’état de la gestion des ressources humaines appelle de profondes réformes pour qu’ellesoit en phase avec les exigences des agents, des usagers et de l’évolution des missions etcapacités de l’Etat. A la lumière des différents éléments recueillis dans le diagnostic, ils’avère que cet objectif ne pourra pas être atteint sans une Administration rénovée etperformante. Les préoccupations liées à la gestion des ressources humaines se déclinerontsuivant les 6 principes ci-après : (i) recherche d’une gestion de proximité ; (ii)professionnalisation du recrutement ; (iii) évaluation individuelle des agents ; (iv)mobilité ; (v) formation permanente ; (vi) transparence et l’équité. A cet effet, la réformedu cadre juridique et statutaire de la fonction « ressources humaines » sera menée. Ellesera accompagnée de la mise en place des instruments de gestion (gestion des carrières,communication interne, système d’évaluation des agents…).

IV.2.1.4.Valorisation des ressources humaines

Au-delà des aspects liés à la modernisation de la gestion des ressources humaines,l’amélioration de la qualité du service public passe aussi par la mise en place d’initiativespermettant de renforcer la productivité des agents. L’objectif majeur consiste à élaboreret à mettre en œuvre une politique performante de valorisation des ressources humainess'appuyant sur des hommes suffisamment solidaires et motivés pour produire desprestations de qualité de manière efficace et efficiente. Il s’agit, entre autres, de mettre enplace des stratégies d’orientations et des mécanismes institutionnels, susceptibles depallier les dysfonctionnements au moyen de compétences adaptées aux besoins. Pour ce 26 Le renforcement de la déconcentration sera basé sur la spécialisation des structures centrales aux tâchesde conception, d’orientation, de planification et de contrôle, les tâches d’exécution étant réservées auxéchelons administratifs du niveau local.


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faire, il est indispensable de créer un environnement suffisamment attractif et unevéritable politique de formation continue pour attirer et fidéliser les agents. Il faudra aussinoter que des discussions seront entamées pour faciliter le passage, sinon d’une fonctionpublique de carrière à une fonction publique d’emploi, du moins à un système plusadapté. En ce qui concerne la retraite, la réforme alliera la viabilité du FNR et de l’IPRESà la mobilisation et à l’appui au développement du marché financier.

Mais au-delà du secteur public, la valorisation des ressources humaines nécessitera lamodernisation des mécanismes de promotion du dialogue social. C’est dans ce cadre queva se situer la mise en oeuvre de la charte sociale .

IV.2.1.5.Promotion de l’emploi

Les nouvelles orientations en matière d’emploi essayent de marquer une rupture parrapport aux politiques antérieures. A cet effet, elles seront basées sur : (i) les choix dedéveloppement économique, en particulier la lutte contre la pauvreté, (ii) une croissanceéconomique plus favorable à l’emploi, (iii) une meilleure prise en compte de la réalitéactuelle du marché du travail (appui au secteur informel, promotion de l’emploiindépendant en milieu urbain, développement de l’emploi local pour réduire l’exoderurale, meilleure adéquation formation/emploi…), (iv) l’amélioration de la gestion et ‘l’employabilité ’ de la main d’œuvre, (iii) le renforcement de l’efficacité et de latransparence du marché de l’emploi.

Ces mesures seront accompagnées par la promotion des activités à haute intensité demain d’œuvre (HIMO) qui offrent la possibilité de privilégier l’utilisation intensive demain d’œuvre locale dans la construction, la réhabilitation et l’entretien desinfrastructures productives, économiques et sociales. L’approche HIMO devrait trouverun terrain d’application privilégié dans les travaux initiés par l’Etat et les Collectivitéslocales.


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IV.2.2. Gouvernance économique

La nécessité d’instaurer un contexte plus favorable au développement économique etsocial doit conduire à un renforcement des capacités de tous les acteurs dudéveloppement. Il s’agira de former et d’informer les agents de l’Administration pourdisposer de stratégies de développement pertinentes et d’analyses de haute qualitédestinées à la préparation des décisions. Il est également important dans ce cadred’assurer l’efficacité et l’efficience dans la gestion des investissements publics. Lesecteur privé doit aussi bénéficier de l’expertise dans le domaine de la gestion desentreprises et être préparé aux modifications de l’environnement international. L’appuiinstitutionnel et le développement du partenariat entre les instituts de recherche,l’Administration et le secteur privé sont des aspects essentiels. L’amélioration de laGouvernance économique passera par les domaines d’actions suivants :

IV.2.2.1. Renforcement de la capacité de réflexion stratégique

L’amélioration de la réflexion stratégique vise à redonner à la planification ses fonctionsd'éclairage de l'avenir, de choix de société, de mécanismes de mise en cohérence despolitiques macro-économiques et sectorielles tout en tenant compte des contraintes ducourt et du moyen terme. Elle sera basée sur les 3 concepts suivants : (i) l'exigenced'intégrer les horizons temporels de court, moyen et long terme afin d'éviter de renforcerla prédominance des préoccupations de court/moyen terme (cadre macro-économique,réponse à la demande sociale) au détriment des objectifs de long terme ; (ii) laparticipation de l’ensemble des acteurs à la formulation, la mise en œuvre et le suivi despolitiques de développement ; (iii) la nécessité de soutenir la prise de décision par desanalyses économiques de qualité.

En ce qui concerne le premier point, le cadre actuel de préparation des politiques demoyen terme, DSRP en particulier, demeure tout de même marqué par un horizontemporel de moyen terme et une approche sectorielle des problèmes de développement.L’exercice prospective devrait permettre de restituer la problématique de la lutte contre lapauvreté dans une approche plus globale et structurelle, et prenant en compte des thèmesimportants de la société non abordés dans le cadre des DSRP (mondialisation etintégration régionale, diversité culturelle, changements climatiques, paix et sécurité…). Ilfacilitera aussi un meilleur positionnement des objectifs des sommets mondiaux(exemple de la réduction de 50% de la pauvreté d’ici 2015) dans une perspective de longterme (objectifs de long terme, étapes intermédiaires, efforts à réaliser pour les atteindre,suivi des principaux succès et des étapes franchies...). Pour y arriver, des mesures serontprises pour rationaliser le dispositif de formulation des stratégies de développement ; ils’agira de mieux articuler les différents documents de planification (Etude Prospective« Sénégal 2025 » ; Plan de développement ; Politiques sectorielles et DSRP) enharmonisant leurs procédures et calendriers. Le second point concernel’approfondissement de la concertation. Il s’agit de permettre aux acteurs de la Sociétécivile de disposer de l’information et des capacités leur permettant de mieux appréhenderl'environnement (macro-économique, sectoriel, social…). Ils pourront ainsi intervenir surcet environnement avec des capacités de négociation accrues. Le troisième point a trait àune meilleure utilisation des compétences nationales en renforçant la collaboration entrel’Administration et les Centres de Recherche Universitaires.

IV.2.2.2. Amélioration de la programmation, de la gestion et du suivi des dépenses publiques


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Dans le cadre de l’amélioration de la programmation et de la gestion des dépensespubliques, le Gouvernement va : (i) étendre progressivement les budgets par objectifs auxautres ministères, (ii) revoir le cadre institutionnel de la dépense publique, (iii) rénover etrationaliser les instruments et procédures. Ces initiatives seront soutenues :

1. Au niveau du MEF et des ministères techniques, par une meilleure organisationdes structures internes, une rationalisation27, une réadaptation des multiplesinstruments existants y compris un système d’information sur les dépensespubliques plus performant, une externalisation de certaines fonctions.

2. Au niveau des ministères techniques, par le renforcement de leur capacité dansles domaines de la formulation des stratégies et politiques sectorielles, de lapréparation, du contrôle et du suivi des projets et programmes. En plus de cela,des mesures seront prises en vue d’assurer une meilleure coordination des aides etde mettre en place un suivi des dépenses publiques orienté vers les résultats.

3. la systématisation du suivi de l’exécution des projets et programmes devrapermettre de mieux apprécier leurs performances et afin de prendre les mesurescorrectives appropriées à temps. De même les résultats des évaluations ex post detous les projets achevés fournira aux structures compétentes des enseignementsutiles dans le cadre de la préparation et la mise en œuvre de nouveaux projetsdans le souci d’une utilisation des ressources

En ce qui concerne la gestion budgétaire, le chemin à parcourir reste encore importantmalgré les réformes entreprises ces dernières années. Il est fondamental, tout enpoursuivant la rationalisation des procédures de programmation des dépenses publiques,de continuer la rénovation de la gestion budgétaire. Le Gouvernement va poursuivre lamodernisation des instruments de mobilisation des recettes budgétaires, en particulier lapoursuite de l’informatisation des services, la rationalisation de la chaîne des dépensesbudgétaires et la rénovation du système de gestion comptable. Une amélioration duniveau d’exécution des dépenses publiques sera aussi recherchée à travers la revue descontraintes empêchant une augmentation sensible du taux de consommation des crédits(préparation des projets, négociation et signature de convention, démarrage des activités,décaissement, passation des marchés, capacités des entreprises contractantes….).

Au-delà de ces aspects, il convient de noter que la programmation des dépenses publiquesoccupe aussi une place stratégique dans la mise en œuvre et l’évaluation des initiatives delutte contre la pauvreté. La réalisation des objectifs d’allégement de la pauvreté vanécessiter, entre autres, une prise en compte des stratégies de réduction de la pauvretédans le système de programmation et de budgétisation des dépenses publiques. Lesdépenses publiques peuvent influencer de diverses façons la lutte contre la pauvreté :orientation de la politique budgétaire en faveur des pauvres, mesures incluses dans lebudget, niveau des ressources budgétisées pour soutenir la lutte contre la pauvreté. Laprise en compte de tous ces aspects nécessite une forte liaison entre les objectifs duDSRP et la programmation des dépenses publiques. La mise en place du Cadre deDépenses à Moyen Terme (CDMT) devrait être l’occasion de revoir le système deprogrammation des dépenses publiques. C’est l’une des conditions nécessaires pour uneutilisation optimale des ressources tirées de l’initiative PPTE.

27 Il s’agit en particulier de la rationalisation du cadre institutionnel de la programmation desinvestissements publics au sein du MEF (évaluation, sélection, programmation, suivi et circulation del’information) et du renforcement de sa capacité dans les domaines de l’analyse sectorielle. Ces actionspeuvent permettre un réel contrôle de qualité des dossiers en provenance des Ministères Techniques.


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Ces actions seront complétées par l’amélioration de la collecte des statistiques en vued’assurer, d’une part, une meilleure présentation du cadre macro-économique et, d’autrepart, un meilleur suivi de l’impact des politiques sur les conditions de vie despopulations.

IV.2.2.3.Amélioration du contrôle, du suivi et de l’exécution des dépenses publiques

Dans le but d’assurer une meilleure utilisation des deniers publics, de s’assurer del’impact des actions entreprises sur les conditions de vie des populations et de luttercontre la corruption, le Gouvernement va renforcer le système de suivi et contrôle desdépenses publiques. Cela passera par la définition d’une politique de contrôle de ladépense publique, la réorganisation des corps de contrôle interne du MEF, la révision desprocédures et le renforcement du contrôle par la Cour des Comptes.

IV.2.2.4.Amélioration des capacités du secteur privé

Depuis la dévaluation de 1994, le Gouvernement a fait du secteur privé l’un de sesprincipaux axes de développement. Il a aussi opté pour la concertation en vue d’associerles principaux acteurs à la formulation et à la mise en œuvre des politiques dedéveloppement. Dans ce contexte, il s’avère indispensable d’accroître la capacitéinstitutionnelle des organisations du secteur privé afin qu’elles impulsent etaccompagnent le développement de l’entreprise. Les axes retenus pour la réalisation decet objectif stratégique s'articulent autour des points suivants :

1. L’intensification de l’ajustement interne des entreprises afin de mettre enadéquation les aptitudes et comportements des chefs d'entreprises aux règlesuniverselles de management moderne.

2. Le renforcement des capacités des organisations patronales et professionnelles lesplus représentatives (amélioration des services aux entreprises adhérentes,renforcement des capacités de proposition et d’analyse).

3. La rationalisation et le renforcement du dispositif d’appui au secteur privé(promotion des investissements et des exportations ; appui, assistance technique ettechnologique aux entreprises ; promotion de la qualité et de la normalisation ;amélioration de l’accès des entreprises aux financements).

4. La re-dynamisation des chambres consulaires en renforçant leur rôle d’interfaceentre les secteurs publics et privés ;

5. La mise en place de systèmes de régulation pour les secteurs de l’énergie, de l’eauet des télécommunications.

6. Le renforcement du système d’information économique

7. La simplification des procédures de transactions

8. La mise en place d’un cadre favorable au développement de l’initiative privée.

9. La mise en place d’un cadre de concertation avec les acteurs du secteur informel.

10. Une législation favorable à l’émergence des PME/PMI


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IV.2.3. Gouvernance locale

La décentralisation est au cœur de la réforme de l’Etat. Elle ne se réduit pas seulement àl’organisation et au fonctionnement des collectivités locales, elle pose aussi la questionde l’exercice du pouvoir dans un Etat moderne adapté à l’évolution de la société avec sesexigences de responsabilité, de liberté et de proximité. Elle améliore le degréd’implication des populations, des ONGs et des organisations de base, notamment dans lagestion des affaires locales. Trois grandes séries de mesures constituent le socle de laGouvernance locale :

IV.2.3.1.Amélioration du cadre institutionnel et organisationnel et renforcement descapacités des ressources humaines

L’accroissement du nombre de collectivités locales, qui requièrent un accompagnementsuivi et constant pour la promotion de leur développement économique et social,commande de la part de l’Etat. ( Gouvernement, services centraux et territoriaux) uneadaptation et une organisation appropriées. Cette exigence d’adaptation est d’abordd’ordre politique en ce qu’elle devra reposer sur l’affirmation et la concrétisation de lavolonté des pouvoirs publics de crér les conditions d’une bonne décentralisation. En vued’approfondir le processus de décentralisation, les textes de base seront revues dans unpremier temps. Le gouvernement s’y attèle déjà depuis la convocation d’un conseilprésidentiel le 12 mars 2001 qui a permis de procéder à une revue exhaustive de lapolitique de décentralisation. Les propositions de refonte des textes issues de ce conseils’inscrivent dans le respect du principe constitutionnel de libre administration descollectivités locales. Les motivations de la réforme annoncée sont : (i) parfaire laréforme de 1996 dite de la régionalisation par la correction de ses faiblesses, (ii)accroître l’efficacité de l’action publique au niveau local, (iii) donner une orientation pluséconomique à la décentralisation . Les principes directeurs réaffirment l’attachement despouvoirs publics aux fondements essentiels de la réforme de 1996, à savoir : le respectde l’unité nationale et de l’intégrité du territoire, l’égale dignité des collectivités entreelles suivant le principe de subsidiarité et enfin l’institution d’un contrôle de légalité surles actes et les organes des collectivités locales.

En plus des mesures concernant le redécoupage territorial du pays et qui se sonttraduites par la création de huit (8) nouvelles collectivités locales ( 1 région et 7communes) portant leur nombre de 433 à 441, le gouvernement a énoncé une série demesures dans un document de projet soumis à l’avis de divers segments du corps socialque sont les partis politiques, la société civile, la communauté universitaire et lesassociations d’élus locaux.

Cette démarche participative est aussi reconduite auprès des populations invitées à seprononcer directement sur les esquisses du projet de réforme au sein des comités locauxde concertation créés à l’échelle du pays. L’objectif du Gouvernement en initiant cesconcertations qui se poursuivent encore est de dégager les propositions consensuelles quiserviront de rame à une réforme de l’expérience de décentralisation en cours.

Sans préjuger de leurs résultats des décisions qui pourraient être arrêtéessubséquemment par les pouvoirs publics, notamment pour ce qui concerne l’architecturedes collectivités locales, il est nécessaire sur la bas des diverses évaluations de ladécentralisation réalisées ou en cours d’améliorer le dispositif légal en vigueur afin dedonner à cette politique davantage de légitimité, de solidarité, d’efficacité et d’efficience.Cette revue sera accompagnée par : (i) la redynamisation des organismes de suivi et


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d’appui à la décentralisation aux niveaux central ou régional ; (ii) le renforcement descapacités des élus locaux et du personnel des collectivités locales ; (iii) l’amélioration dela gestion administrative des collectivités décentralisées.

IV.2.3.2.Coordination des interventions des acteurs et partenaires au développementlocal

Ces dernières années, on a noté l’émergence d’acteurs de plus en plus nombreux (ONGs,donateurs, associations, structures décentralisées…) sur le terrain du développementlocal. Cette situation appelle une meilleure coordination des interventions en vued’optimiser les impacts. Il s’agit, en particulier, : (i) d’améliorer les instruments deplanification à la base et les capacités locales en matière de planification et de gestion;(ii) de renforcer les mécanismes de coordination au niveau régional (inventaire desintervenants, analyse des systèmes de concertation existants, consolidation des réseauxexistants, formation / information sur les interventions des acteurs et partenaires audéveloppement local…) ; (iii) de dynamiser les processus de concertation et departicipation ; (iv) de mettre en œuvre un partenariat dynamique avec le secteur privé. Lamise en place de ces initiatives constitue des conditions préalables à l’optimisation desressources transférées par l’Etat et des aides des partenaires au développement.

IV.2.3.3.Amélioration des finances locales et décentralisation de la gestion desdépenses publiques

L’autonomie relative des collectivités locales dépend, en partie, de leur capacitécontributive au règlement des attentes de leurs populations. Pour cette raison, les éluslocaux, en rapport avec les autorités déconcentrées, devront créer les conditions d’unepérennisation, d’une maîtrise des ressources endogènes, de leur mobilisation effective etde leur judicieuse utilisation. Ces questions ont été régulièrement débattues au sein duConseil National de Développement des Collectivités locales. L’Etat de son côté, vamieux jouer son rôle de péréquation et revoir ses critères et mécanismes d’allocation desfonds accordés aux collectivités locales. Ce nouveau cadre est nécessaire pour soutenirles collectivités locales dans leurs efforts de développement et les appuyer dans la priseen charge des compétences transférées. A cet effet, la fiscalité locale sera révisée sur labase des différentes concertations et études réalisées. Cette mesure sera accompagnéepar l’amélioration des instruments de mobilisation des ressources des collectivitéslocales et par la définition des liens financiers entre l’Etat et celles - ci.

La gestion de la dépense publique par les collectivités locales sera améliorée ; à cet effet,la programmation et la gestion des dépenses publiques seront adaptées afin de permettreaux Agences de Développement Régional et aux Services Communaux de maîtriser laformulation et la gestion des projets à intérêt régional ou local. Un instrument definancement spécifique (Fonds National de Développement Local) sera créé pour lefinancement de la réalisation des plans de développement des collectivités locales. Lesorganes de contrôle des finances locales seront aussi re dynamisés en vue de promouvoirla transparence dans la gestion des collectivités locales

IV.2.4. Gouvernance judiciaire

Dans un contexte démocratique, les politiques de l’État dans ce secteur visent à instaurerune justice crédible, efficace, impartiale et favorable au développement économique. Acet effet, il importe d’orienter résolument ses activités vers la population pour une plusgrande accessibilité et une efficacité durable des actions. En ce qui concerne les réformestechniques pour l’accessibilité de la justice, l’effort devra tendre à la poursuite de la


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politique de décentralisation des juridictions de droit commun. Il s’agit d’assurer lasécurité des personnes, des biens et des transactions. La bonne performance constitue unecondition absolument nécessaire à l’instauration d’une paix civile pour mieux garantir lasauvegarde des intérêts des investisseurs. L’amélioration de la Gouvernance judiciairepassera par les domaines d’actions suivants :

IV.2.4.1.Approfondissement de la réforme de la justice

Depuis le milieu des années 90, le Gouvernement a initié plusieurs réformes allant dansle sens de la modernisation de la justice. Au niveau institutionnel, les mesures déjàengagées seront poursuivies en vue d’une amélioration de l’environnement juridique,notamment l’achèvement de la couverture géographique des juridictions. A cet effet, lesinitiatives suivantes seront retenues :

1. La mise en place d’une justice :

- proche du justiciable, à travers l’amélioration de la couverture territorialeen juridictions, le développement de la communication et la facilitation del’accès aux cours et tribunaux

.

- rapide et équitable par une organisation de l’assistance juridique, laréduction de la charge de travail des magistrats ( augmentation de leurnombre et de celui des greffiers), la modernisation des outils de travail ( lamise en place de procédures plus rapides).

- respectée, en accélérant l’exécution des décisions de justice et enrenforçant le statut du magistrat.

2. L’amélioration de la formation des magistrats et des auxiliaires de justice :renforcement des capacités techniques et de gestion du personnel judiciaire ;formation des juges en droit économique, financier, social ; doter les juridictionsde centres de documentation

3. L’adaptation de la législation au contexte socioculturel, économique etinternational par des réformes appropriées.

IV.2.4.2.Amélioration du climat des affaires

Dans sa nouvelle stratégie de croissance, l’Etat fait de la promotion du secteur privé l’axecentral de sa politique. Il s’agit d’assurer une parfaite jonction entre les efforts internes demaximisation de la compétitivité au sein des entreprises et les politiques globales ousectorielles que conduit l’Etat en vue d’une accélération de la croissance et d’undéveloppement humain durable. Cette situation milite pour une adaptation de lalégislation au contexte socio-économique actuel. Dans ce cadre, il s’agira de poursuivrel’harmonisation des lois et procédures au traité de l’OHADA. La politique deconcertation avec le secteur privé dans la formulation des lois sera aussi renforcée en vued’adapter la législation aux besoins de l’environnement des entreprises et à l’évolutiondes affaires (code du travail, code des investissements, code minier, code des impôts,code des douanes, développement de la sous-traitance, droit du crédit…).


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IV.2.4.3.Lutte contre la corruption

La corruption est un phénomène difficile à cerner mais elle est reconnue comme unepréoccupation majeure pour les autorités politiques et les instances internationales. LaGouvernance judiciaire visera à réduire la corruption mais il ne faut pas perdre de vueque les initiatives anti-corruption ne relèvent pas seulement du système judiciaire. Desmesures importantes concernent la promotion de l’éthique, l’amélioration des procéduresde passation des marchés publics, la simplification des formalités administratives. C’estainsi, qu’au-delà des mesures envisagées dans d’autres secteurs du Programme (réformedu code des marchés publics, mise en place d’un pacte d’intégrité entre les usagers et lesecteur public, rationalisation de la chaîne des dépenses publiques, simplification desprocédures, utilisation des NTIC, simplification des formalités, amélioration del’information aux usagers, promotion de l’éthique à travers l’éducation citoyenne, lasensibilisation et la communication …), d’autres initiatives seront mises en place, ellesporteront sur l’éducation, la prévention et la répression. Il s’agit de la création d’unOffice National contre la Corruption et la revue de la législation y afférente, en particulierles modifications à apporter au code de procédure pénale. Ces mesures seront complétéespar une plus grande implication de la Société Civile dans la lutte contre la corruption àtravers la mise en place de réseaux de lutte contre la corruption et la création d’unObservatoire sur la lutte contre la corruption.

IV.2.5. Amélioration de la qualité du travail parlementaire

L’Assemblée Nationale doit être un haut lieu de démocratie en même temps qu’uneinstitution moderne et efficace, à travers les différents compartiments de son action,autrement dit :

1. Une Assemblée Nationale capable d’assurer et d’assumer son indépendance et sonautonomie de façon à exercer ses missions de contrôle de l’actionGouvernementale.

2. Des députés soucieux de rendre compte de leur mandat, d’informer la populationet de s’informer auprès d’elle, de traduire leurs préoccupations en initiativesparlementaires pertinentes (propositions de loi, commission d’enquêtes, questionsorales, écrites, ou d’actualités…).

3. Une Assemblée Nationale avec des parlementaires formés, informés et appuyésefficacement dans l’exécution de leurs charges.

4. Une Assemblée Nationale ouverte sur l’Afrique et sur le monde.

5. Une Assemblée Nationale performante à travers des moyens et outils de travailrénovés, une organisation efficiente et une bonne stratégie de communicationinterne et externe.

Dans le cadre de l’approfondissement du système démocratique sénégalais, conforté parl’alternance pacifique du 19 mars 2000, il est question de consolider les fondements del’Etat Républicain, ancré sur la séparation effective et l’indépendance des pouvoirs.L’objectif poursuivi d’amélioration de la qualité du travail parlementaire est d’initier unensemble d’activités à partir d’une approche qui permette une pérennisation des capacitésdu Parlement. A cet effet, le choix a été notamment porté sur le recrutement d’assistantsparlementaires pour servir de catalyseurs au développement des capacités du Parlement et


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des services d’appui au Parlement. L’amélioration de la qualité du travail parlementairesera accompagnée par les initiatives suivantes :


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IV.2.5.1.Renforcement des capacités d’analyse des députés et des personnels del’Assemblée Nationale

Le Parlement, dans sa composition tout comme dans la structure de ses différentescommissions techniques, n’est doté que dans une faible proportion d’experts hautementqualifiés dans les domaines relevant de ses compétences. Il s’agit d’un organe constituéessentiellement de militants représentatifs des différentes forces politiques dans leurexpression nationale. Face à la permanence des problèmes qui se posent à la Nation ettenant compte de l’importance et de la technicité de certaines tâches qui en découlent, ilest important de renforcer les capacités du Parlement afin qu’il puisse jouer effectivementsa mission de contrôle des politiques publiques. Il s’agit de renforcer les capacités desmembres des commissions et inter-commissions afin de leurs permettre d’être plusefficaces dans la rédaction des propositions de lois et la formulation des questionsparlementaires. Ce renforcement des capacités sera complété par la mise en place dusystème de l’assistanat parlementaire et des instruments de contrôle des politiquespubliques.

IV.2.5.2.Renforcement des capacités de communication du pouvoir législatif

Le renforcement des capacités d’analyse doit aller de pair avec une réorganisation dudispositif de communication. En effet, il est nécessaire de remédier à l’asymétrie del’information entre l’Exécutif et le Législatif de façon à améliorer la communication et laqualité du dialogue entre les deux pouvoirs. Il est aussi fondamental de mieux faire passerle message auprès de la population et de faciliter l’accès de l’Assemblée Nationale auxdifférents correspondants. A cet effet, un système de presse parlementaire sera mis enplace ; il sera soutenu par la réorganisation de la Direction de la Communication del’Assemblée Nationale et une meilleure circulation de l’information entre l’Exécutif et leLégislatif.

IV.2.5.3.Amélioration des conditions de travail des députés

Les initiatives présentées ne pourront pas avoir l’impact souhaité si les conditions detravail des députés demeurent inchangées. Des investissements en infrastructure et enmoyens matériels seront nécessaires pour permettre aux députés de remplir leur mission.Il s’agit de la modernisation des moyens de travail des députés (gestion des archives,édition, système d’interprétation simultanée, aménagement et équipement des salles detravail…) et de la réfection et l’extension de certains locaux (Assemblée Nationale,Hôtels de Députés).

IV.2.6. Développement des Nouvelles Technologies de l’Information et de laCommunication (NTIC)

Tout citoyen ou acteur du développement a droit à une information de qualité, pertinentepour ses besoins. Avec les nouvelles technologies, une véritable révolution s’opère dansle domaine du traitement de l’information. L’utilisation des nouvelles technologies del’information et de la communication permet un meilleur accès à l’information pour ledéveloppement (information administrative, statistique, scientifique et technologique) etest un vecteur puissant d’amélioration de la productivité du service public. Elle permetaussi une bonne conservation et une bonne gestion des documents produits par lesservices publics et facilite une rapide transition vers une Administration moderne apte àrépondre rapidement aux besoins des usagers.


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IV.2.6.1.Définition du cadre institutionnel et organisationnel

Compte tenu du rôle important que les NTIC doivent apporter dans la promotion de labonne Gouvernance, le cadre institutionnel sera précisé en séparant de manière claire lesaspects liés à la conception et à la coordination de ceux relevant de l’exécution. Il s’agitde faire jouer à la Direction de l’Informatique de l’Etat un véritable rôle de coordinationau plan national.

Il s’avère aussi nécessaire de dégager une politique nationale de l’information pour ledéveloppement qui précisera, entre autres, : (i) le rôle des différents acteurs ; (ii)l’utilisation de l’expertise nationale dans le domaine des NTIC ; (iii) le renforcement et laconsolidation d’un fonds d’appui et d’incitation aux nouvelles technologies del’information et de la communication (FADI) en vue de combler le retard enregistré parl’Administration.

IV.2.6.2.Utilisation des NTIC pour la promotion de la bonne Gouvernance

Dans le cadre de la mise en œuvre des initiatives développées dans les 5 premiers axes duProgramme, les NTIC seront un instrument privilégié pour l’amélioration de laproductivité du service public, la mise en place des prestations de qualité et l’instaurationd’une communication moderne. A cet effet, les lignes d’actions concerneront :

1. La revue du cadre juridique et amélioration du cadre institutionnel sur les NTIC.

2. Le développement de l’Internet en vue d’accroître l’efficacité des institutions duservice public (communication interne et externe, mise à disposition del’information aux usagers…).

3. L’amélioration de la gestion des ressources humaines à travers la mise en placed’un système d’informations global et cohérent .

4. La poursuite de l’informatisation des grands registres de l’Etat en vue d’assurerune plus grande transparence dans la gestion des actes administratifs.

5. L’amélioration de la qualité des services destinés aux entreprises du secteur privé(Douanes, Guichet Unique, Formalités Administratives…).

6. L’accroissement de la transparence et la lutte contre la corruption en rationalisantles procédures et en réduisant les opportunités de fraudes.

7. La réduction du coût des achats du service public en rationalisant les procéduresde passation des marchés et en profitant des meilleurs opportunités sur le marchémondial (E-commerce).

8. L’amélioration de l’information des populations en vue de favoriser une plusgrande transparence, d’offrir aux collectivités locales une plus large ouverture surle monde et de nouer des partenariats dans le cadre de la coopérationdécentralisée.

9. L’amélioration de l’information des populations dans les zones les plus reculéesdu pays ou dans certaines contrées rurales en utilisant l’Internet (par satellite) et laradio numérique.


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10. L’utilisation des NTIC pour améliorer la productivité de l’Assemblée Nationaleet renforcer sa politique de communication.

IV.3. Priorités

Les critères de sélection des priorités en matière de renforcement des capacités et degouvernance devrait tenir compte (i) de l’urgence attachée à la réalisation des réformes,(ii) du degré de prise en compte des actions de renforcement des capacités par lespartenaires au développement dans leur programme d’intervention au Sénégal et enfin(iii) de la faisabilité des réformes.

Afin d’assurer la cohérence dans la mise en œuvre du programme, notamment avec lesinitiatives en cours en matière de renforcement des capacités, le programme doit, dans lamesure du possible, définir des domaines d’intervention propres et privilégier des actionsd’amont sur lesquelles il n’existe pas encore de « programmes de référence ».

Par ailleurs, compte tenu du caractère interdépendant des différentes composantes, lapriorité dans la réalisation du programme sera recherchée beaucoup plus au niveau desrésultats, des objectifs et des activités du programme que sur les composantes.

Dans ce sens, on peut considérer que certains « secteurs » sont déjà pris en compte pardes stratégies et programmes ( exemple : lettre de développement rural décentralisé,PNIR), construits sur une perspective de long terme et autour desquels sont appelés à segreffer les principaux partenaires. De même, la promotion du secteur privé fait déjàl’objet d’un appui de la Banque Mondiale.

Compte tenu des programmes existants ou en cours de formulation, le programme devraits’appuyer sur un renforcement des capacités en amont en privilégiant la mise en placed’instruments et de mécanismes susceptibles d’améliorer la gouvernance globale dusystème et favoriser ainsi la mise en œuvre des actions liées à la faisabilité des réformes.

Sous cet angle, Certaines priorités ont le même numéro d’ordre du fait des degrésd’interdépendance28 qu’elles entretiennent, d’autres restent par ailleurs non ouinsuffisamment couvertes et devraient constituer des activités importantes du présentprogramme, à savoir :

1. Promotion d’une approche – qualité au sein de la fonction publique1. Amélioration du cadre institutionnel et organisationnel en matière de gestion des

effectifs de la fonction publique et valorisation des ressources humaines2. Promotion de l’emploi à travers la mise en œuvre des actions du DSRP2. Renforcement de la capacité de réflexion stratégique2. Approfondissement de la réforme de la justice2. Coordination des interventions des acteurs et des partenaires3. Programmation et gestion des dépenses publiques3. Lutter contre la corruption4. Amélioration des finances locales5. Contrôles des dépenses publiques5. Amélioration de l’interface entre les secteurs publics et privé5. Utilisation des NTIC pour la promotion de la bonne gouvernance

28 Il va de soit que cet ordre de priorité pourra être relativisé en fonction des domaines d’intérêts desdifférents bailleurs


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6. Renforcement des capacités d’analyse du pouvoir législatif6. Renforcement des capacités de communication du pouvoir législatif6. Amélioration des Conditions de travail des députés

V. CADRE INSTITUTIONNEL DE COORDINATION ET DEPILOTAGE

La coordination du Programme National de Bonne Gouvernance s'impose auGouvernement comme une exigence pour garantir la cohérence de ses propres actions,mais aussi comme un impératif vis-à-vis des bailleurs de fonds en vue d'améliorer lacohérence et l'efficacité de leurs interventions.

Le dispositif institutionnel du Programme National de Bonne Gouvernance repose surquelques principes de base :

Ce programme est fondé sur la notion d'interdépendance des différentes composantes ; eneffet, des progrès durables ne pourront être réalisés au niveau d'une composante ou àl'intérieur d'une fonction qu'à la condition que la situation en amont ou en aval ne s'y opposepas directement ou indirectement.

Par ailleurs, compte tenu du fait que les actions identifiées seront exécutées par les structuresen place avec l'appui des bailleurs de fonds, la coordination des activités entre les différentesstructures et celles des différentes assistances extérieures présente une grande importance ;ces contraintes de coordination ne seront pas perdues de vue au moment de l'exécution duprogramme, afin de pouvoir détecter les obstacles imprévus et de réaliser les arbitrages etcorrections nécessaires.

Cette coordination devra être accompagnée par la mise en place d'un système d'informationsentre les différentes composantes du programme, d'une part et entre le programme et lesdécideurs, d'autre part.

La société civile sera l’un des acteurs majeurs de la mise en œuvre du programme ; à ceteffet, quelques uns de ses représentants seront membres à part entière des différentesinstances de coordination et des organisations de la Société Civile seront impliquées dans laréalisation des actions de certains volets.

La logique sous-tendant la mise en place du cadre institutionnel de mise en œuvre duprogramme repose sur les principes même de bonne gouvernance, à savoir la participation,la transparence, la responsabilisation des structures-cibles, la concertation et la collégialitédans la prise de décisions. Ce cadre institutionnel s’articule autour de trois niveaux :

- le niveau opérationnel , à la base du programme ;- le niveau intermédiaire de coordination technique ;- et le niveau supérieur d’impulsion, d’orientation et de suivi politique.

V.1. Le niveau opérationnel

Au niveau de chaque composante, une première étape de recueil de l'information et decoordination est mise en place, le groupe de structures impliquées étant institué en unitéautonome de réalisation des activités. Ces unités « décentralisées » seront ainsi chargées dela mise en œuvre du programme au niveau de chacune de ses composantes. Chaque unitésera responsable de la gestion de la composante, du suivi de l'avancement des travaux, del'harmonisation des approches et plans de travail, de la détection des obstacles, de la


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recherche des solutions techniques à son niveau et de la saisie du niveau supérieur decoordination pour régler les problèmes qui n’auraient pas pu l'être à son propre niveau.

Les unités sont composées des structures suivantes :

- pour la composante « Amélioration de la qualité du service public » : du Ministère de laFonction Publique, de l’Emploi et du Travail (Chef de file), de la Délégation auManagement Public et d’Organisations de la Société Civile ;- pour la composante « Gouvernance économique » : du Ministère de l’Economie et desFinances (Chef de file), des Syndicats patronaux, des Chambres Consulaires, de l’Agence deDéveloppement des PME, de l’Agence Sénégalaise de Normalisation, de l’APIX etd’Organisations de la Société Civile ;- pour la composante « Gouvernance locale » : du Ministère délégué chargé desCollectivités Locales (Chef de file), de l’Association des Elus locaux, du Ministère del’Economie et des Finances et d’Organisations de la Société Civile ;- pour la composante « Gouvernance judiciaire » : du Ministère de la Justice (Chef de file),de la Cour de la Cassation, du Conseil d’Etat, de la Médiature de la République, desSyndicats patronaux, des Chambres Consulaires et d’Organisations de la Société Civile ;- pour la composante « Amélioration de la qualité du travail parlementaire » : del’Assemblée Nationale (Chef de file), du Ministère chargé des relations avec les Institutions et d’Organisations de la Société Civile ;- pour la composante « Développement des NTIC » : de la Direction de l’Informatique del’Etat (Chef de file), du service informatique de la Primature, du Ministère de l’Economie etdes Finances et d’Organisations de la Société Civile. Il convient de souligner qu’il s’agitd’une composante fonctionnelle d’appui aux différentes composantes sus-mentionnées.


70

V.2. Le niveau de coordination technique

Au niveau intermédiaire, il est installé un Comité Technique de Coordination (CTC),composé des responsables des différentes structures « chefs de file » et présidé par leDélégué au Management Public point focal désigné pour la Gouvernance. Ce CTC estchargé de la planification, de la programmation et du suivi de l'ensemble des activités duprogramme. Il règle à son niveau les problèmes pouvant intervenir entre deux ouplusieurs composantes. Il est tenu d’informer le niveau supérieur29 de l'avancement duprogramme et lui transmet les dossiers ne pouvant être réglés à son propre niveau. Il estchargé de tenir le tableau de bord d'avancement du programme.

Afin de permettre au CTC de jouer efficacement son rôle, il est prévu de mettre en placeà ce niveau, avec l’assistance d’un partenaire au développement, une structure d’appui àla coordination,disposant de moyens humains et financiers et, notamment, de crédits nonaffectés pour le financement de missions de consultation et autres activités dont lanécessité apparaîtrait en cours d’exécution du programme. A cet effet un coordonnateurnational sera désigné.

V.3. Le niveau d’impulsion, d’orientation et de suivi

Au niveau supérieur se trouve le Comité Interministériel de Pilotage élargi, placé sous laprésidence du Premier Ministre et composé des Ministres des départements concernés,des Présidents ou représentants des bailleurs de fonds impliqués et de quelquespersonnalités appartenant à des organisations de la société civile. Cet organe de décisionest régulièrement informé de l'avancement du programme par le président du CTC. LeComité Interministériel élargi se réunit au moins une fois par trimestre et règle, dans sondomaine de compétence, les problèmes transmis par le CTC. Il décide des modifications àapporter aux composantes ou au programme.

Le Comité Interministériel de Pilotage élargi sera en contact permanent avec un « Comité deCoordination des Bailleurs de Fonds » participant directement ou indirectement auprogramme.

29 Présidence de la République & la Primature


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VI. PRESENTATION SYNOPTIQUE DES RESULTATS ATTENDUSPAR OBJECTIF-CIBLES

A. Amélioration de la qualité du service public

Axes d’intervention Résultats attendus & indicateurs vérifiables 30

Rationalisation ducadre institutionnel etorganisationnel

1. L’audit organisationnel des structures administratives réalisé2. Des organigrammes types élaborés et publiés dans un recueil3. La Charte de l’organisation administrative préparée et mise en application4. Des structures administratives déconcentrées5. La charte de la déconcentration préparée et mise en application6. Un rapport annuel sur la cohérence des structures préparé régulièrement7. La création des Agences normalisée8. Des organes de contrôle rationalisés et renforcés9. Un système d’évaluation des politiques administratives mise en place10. Un organe d’évaluation des politiques publiques mis en place11. Le renforcement des capacités logistiques et d’interventions de la DMP et laDFP

Promotion d’uneapproche-qualité

1. Un système d’accueil efficace mise en place2. Une charte de qualité pour les services à haute fréquentation de visites3. Des cercles de qualité mises en place dans toutes les Administrations4. La qualité du service public suivi et évalué à travers une démarche de marketing-

public (identification des besoins et des préoccupations des usagers-clients ;participation des usagers à la définition des normes …).

5. Un observatoire de la qualité du service public mis en place6. L’accès des usagers au service public amélioré7. Des enquêtes d’opinions auprès des usagers sur la qualité du service public 8. Une charte sur les prestations de service public élaboré9. Des maisons du citoyen regroupant plusieurs services mises en place en zone

rurale et dans certaines zones urbaines10. Le recours aux meilleures pratiques (des services publics d’autres pays ou du

secteur privé) systématisé11. Une communication externe améliorée12. Des procédures administratives simplifiées

Modernisation de lagestion des ressourceshumaines

1. Le cadre juridique et statuaire de la fonction publique rénové2. Un audit sur les descriptions de poste à pourvoir et les profils recherchés3. Une base de données sur les profils et les cursus des agents de l’Etat

(qualification, compétence, cursus, poste occupé, formations programmées…)élaboré

4. Un répertoire des emplois et métiers préparé5. Un système de gestion prévisionnelle des effectifs et de l’assistance technique

mis en place6. Un système de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences mis en

place7. Une gestion de proximité des ressources humaines développé au sein des

Ministères Techniques8. Une gestion administrative des personnels de l’Etat rénovée (DFP, DSPRV,

CCEMS , services des ressources humaines des ministères…)9. Le traitement des dossiers de l’Administration normalisé et accéléré10. La gestion des carrières améliorée

30 Les indicateurs objectivement vérifiables et les échéances seront précisés au niveau descomposantes


72

11. Le système d’évaluation des performances des agents amélioré12. Les capacités de la Direction de la Fonction Publique et des Services

gestionnaires du personnel renforcéesValorisation desRessources humaines

1. Une politique de rémunération et de motivation définie et mise en œuvre en vuede lutter contre la corruption

2. La refondation des régimes de pensions et de protection sociale parachevée3. Des séances de sensibilisation sur l’éthique4. Une charte de l’éthique dans le service public préparé et diffusé5. Un cadre propice (bureau, équipements…) au travail mis en place6. Une fonction publique d’emploi promue et introduite progressivement7. Une plus grande mobilité et flexibilité du personnel assurée8. La gestion de la formation améliorée (Schéma directeur de la formation

permanente, Plan de formation pour les Ministères et les démembrements del’Etat)

9. La création et l’organisation des Ecoles de formation réglementée10. La communication interne améliorée

Promotion du dialogue Social

1. Une politique de dialogue sociale mise en place :2. Renforcement des capacités du Comité National du Dialogue Social3. Formation aux techniques de prévention des conflits, de négociation, de

conciliation et de médiation4. Amélioration des textes portant sur la législation du travail5. Formation des travailleurs sur les enjeux économiques de l’entreprise6. Préparation du rapport annuel sur l’état du dialogue social7. Un Ministère chargé de travail avec des capacités renforcées en vue de lui

permettre de jouer son rôle d’arbitre impartial entre le Patronat et les Syndicatsde travailleurs

Promotion de l’emploi 1. Une politique de l’emploi en phase avec la stratégie de développement dusecteur privé (Cf. Stratégie de Développement du Secteur Privé)

2. Une stratégie de diversification de l’emploi en milieu rural préparée3. La qualité de l’emploi dans le secteur informel améliorée4. Une cellule HIMO mise en place5. Le cadre institutionnel amélioré :

• Un système d’information sur l’emploi et la formation• Des mécanismes de régulation du marché de l’emploi• Une ANPE mise en place• Une meilleure coordination et concertation sur les politiques de promotion

de l’emploiPromotion et extension de laprotection sociale

1. Renforcement des structures actuelles de la sécurité sociale ( IPRES, FNR, CSS, IPM, Mutuelles de santé et autres Associations/ structures génératrices derevenus)

2. Extension de la protection sociale aux catégories sociales non encore couvertes (secteurs informels – agricole…) et aux professions libérales

3. Promouvoir/ soutenir les activités génératrices des revenus en faveur des famillesmodestes/ pauvres

Promouvoir lesNormesInternationales dutravail

1. Ratifications des normes internationales du travail de base , ayant pour objectifd’améliorer l’environnement du monde du travail

2. Dispositifs de lutte contre le travail des enfants mis en place


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B. Gouvernance économique

Axes d’intervention Résultats attendus & indicateurs vérifiablesRenforcement de lacapacité de réflexionstratégique

1. Le dispositif de formulation des stratégies de développement (Etude Prospective« Sénégal 2025 » ; Plan de développement ; Politiques sectorielles et DSRP)rationalisé : harmonisation des procédures et des calendriers

2. Une étude prospective « Sénégal 2025 » réalisée3. Le DSRP révisé annuellement et réactualisé en 2004 à la lumière des résultats du

POES. Le POES s’articule à l’étude prospective « Sénégal 2025 »4. La capacité des Ministères Techniques renforcée en matière de stratégies et

politiques sectorielles5. Un système d’évaluation des stratégies/politiques mis en place6. La concertation renforcée à travers (Cf. Stratégie de développement du Secteur

Privé) à travers, d’une part, la mise en place d’un cadre institutionnel(réactivation du Comité Général de Concertation pour le Développement en ledotant d’un Secrétariat Permanent), et d’autre part, le renforcement des capacitésde la Société Civile afin de lui permettre de jouer un rôle plus actif dans laformulation des stratégies de développement

7. La collaboration entre l’Administration et les Centres de Recherche Universitairerenforcée

Programmation etgestion des dépensespubliques

1. L’organisation institutionnelle du MEF revu (rationalisation des structures etexternalisation de certaines fonctions)

Programmation des dépenses publiques1. Un cadre de dépenses publiques à moyen terme mis en place2. Le cadrage macro-économique de moyen terme renforcé (Evaluation des

instruments de modélisation disponibles, en particulier le modèle MOMARauquel sera adjoint un module permettant de prendre en compte les secteursprioritaires du DSRP)

3. Des budgets par objectif étendus progressivement aux autres Ministères4. Des instruments de programmation et de suivi des dépenses publiques

rationalisés et rénovés (guides méthodologiques en matière de programmation etde budgétisation, instruments d’évaluation, Comité de Sélection, formation desagents…)

5. Un système d’information sur les dépenses publiques plus performant (Cf projetAIDA pour les bases de données sur les investissements),

6. Des Ministères Techniques outillés dans les domaines de la préparation, ducontrôle et du suivi des projets et programmes à travers notamment la poursuitede la mise en place et du renforcement des Cellules « Politiques, Planification etEvaluation ».

7. Des entreprises privées contractantes de l’Administration mieux outillées pourl’exécution des marchés publics

8. Une coordination des aides renforcée

Gestion des dépenses publiques1. Le recouvrement des recettes fiscales amélioré (des sondages périodiques sur la

satisfaction des contribuables vis-à-vis des Services fiscaux, mise en place d’unsystème de suivi des indicateurs de performance en matière de recouvrement)

2. La préparation du budget unifiée et les directives de l’UEMOA intégrées3. Les instruments de mobilisation des recettes budgétaires modernisés4. La nomenclature budgétaire améliorée


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5. Un système de suivi de l’exécution en cours d’année amélioré (plan de trésorerieà 12 mois avec un système de préservation des ressources alloués aux secteursprioritaires)

6. Un suivi des dépenses publiques orienté vers les résultats mis en place, enparticulier les dépenses destinées à lutter contre la pauvreté (indicateur deperformance, enquêtes quantitatives et d’opinion sur les perceptions despopulations…)

7. Un organigramme du circuit de la dépense mis en place au sein de chaqueministère

8. Un manuel de procédures sur la dépense publique préparé9. Un niveau d’exécution des dépenses publiques amélioré10. Le code des marchés publics mis en œuvre11. Un observatoire sur les marchés publics mis en place pour accroître la

transparence et lutter contre la corruption12. Le système d’ordonnancement recentré sur le MEF13. Un système de gestion de la dette améliorée14. Un système d’information sur les finances publiques plus transparent et plus

exhaustif, et l’exécution de la loi des finances éditée en temps réel 15. Le plan comptable de l’UEMOA mis en placeContrôle des dépenses publiques1. Une politique de contrôle de la dépense publique définie et appliquée2. Le circuit du contrôle de la dépense raccourci et simplifié3. Un contrôle financier créé auprès du MEF4. Les moyens de la Cour des Comptes renforcés (recrutement de personnel,

formation des magistrats à la gestion financière et à l’audit, gestion des archivesjudiciaires et financières, équipement et moyens de travail…)

5. Une publication plus régulière de la Loi de Règlements Gestion et Coordination des aides extérieures1. La DDI dispose d’un logiciel performant d’analyse et de gestion de la dette2. Cadres à former aux techniques de gestion de la dette ( gestion de la base dedonnées, formulation des politiques d’endettement/désendettement, technique denégociation/renégociation et d’analyse de la dette)3. Mise en place d’un secrétariat permanent4. Renforcement des capacités logistiques5. Un programme de coopération technique annexé au PTIP et obéissant à la

stratégie de coopération formulée par le gouvernement est élaboré6. Une animation permanente et soutenue des mécanismes de concertation7. Un système de gestion de la dette amélioré8. l’élaboration d’une stratégie de recherche de financementStatistique1. Un système de collecte des statistiques (statistiques économiques et financiers,statistiques sur la pauvreté…) renforcée à travers notamment :• La revue du cadre légal et réglementaire• La réorganisation de la DPS et l’amélioration de son cadre institutionnel.• L’amélioration des capacités de productions des statistiques économiques et

sociales• Le renforcement des ressources humaines (formation, recrutement…)• Le renforcement des moyens matériels de collecte,traitement, diffusion et

stockage des données• Le renforcement des capacités de coordination et de partenariat avec les autres

structures productrices d’informations statistiques• L’amélioration de la production des données financières, TOFE en particulier

(en relation avec la réorganisation de la chaîne des recettes et de celle desdépenses)


75

dépenses)• La mise en place d’un véritable centre de documentation en informations

économiques, financières et socialesSecteur privé (Cf.Stratégie de dévelop-pement du Secteur privé)

1. Un programme de sensibilisation des chefs d’entreprise mis en place2. Des actions de formation et de diffusion des outils de management moderne

développées (productivité et gestion de la qualité, planification stratégique,communication interne, mobilisation des ressources humaine)

3. Un programme de « mise à niveau » des entreprises préparé et mis en œuvre(modernisation de équipements, organisation et gestion de la production,normes…)

4. La synergie entre le patronat et les organisations professionnelles renforcée àtravers la définition d’une vision partagée du développement du secteur privé

5. Un programme de renforcement des capacités des organisations patronales etprofessionnelles préparé et mis en œuvre

6. Une concertation Etat/Secteur Privé engagée sur la réforme des ChambresConsulaires et la redéfinition de leurs missions

7. Un dispositif d’appui aux entreprises plus cohérent et plus efficace8. Promotion des exportations : création du CEPEX et revue de la mission du Trade

Point9. Promotion des entreprises : renforcement des capacités de l’ADPME10. Promotion de la normalisation : renforcement des capacités de l’ASN11. Appui au financement : revue du Fonds d’aide aux PME/PMI12. Simplification des procédures13. cadre de concertation avec les acteurs du secteur informel14. une législation PME/PMI


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C. Gouvernance locale

Axes d’intervention Résultats attendus & indicateurs vérifiablesCadre institutionnelet organisationnel

1. Les textes sur la décentralisation revus et améliorés2. Un statut de l’élu local élaboré3. L’exercice des mandats locaux amélioré4. La Direction des Collectivités Locales mieux outillée pour appuyer le

processus de décentralisation5. La gestion administrative des collectivités décentralisées améliorée par

l’affectation de ressources humaines compétentes6. Les services techniques déconcentrés de l’Etat utilisés de manière plus

efficace7. Des organismes de suivi et d’appui à la décentralisation aux niveaux central

ou régional re dynamisés (Comité interministériel de l’Administrationterritoriale ; Comité interministériel d’aménagement du territoire ;Commission nationale d’assistance aux CERP ; Conseil national dedéveloppement des collectivités locales ; Comité économique et socialrégional ; Agence Régionale de Développement…)

8. La capacité des élus locaux et du personnel des collectivités localesrenforcée (mise à leur disposition les outils nécessaires à l’exercice descompétences qui leur sont transférées)

9. Le plan de formation des élus locaux exécuté avec une meilleurecoordination au niveau du ministère chargé de la décentralisation

10. Des supports pédagogiques relatifs aux dispositifs législatifs en vigueurédités et diffusés

Coordination desinterventions desacteurs et partenaires

1. Des ARD opérationnels et mieux outillés en matière de planification et degestion (Plans Locaux de Développement, Programmes d’InvestissementCommunaux, Programmes Régionaux de Développement Intégré)

2. Des ressources transférées par l’Etat et des aides des partenaires audéveloppement mieux utilisées

3. Des cadres de coordination des interventions des partenaires d’appui audéveloppement local mises en place

4. La Coopération décentralisée promue5. Un système d’information sur les interventions des acteurs et partenaires au

développement local mis en place6. Le processus participatif renforcé à travers la mise en place de dispositifs

permettant une concertation permanente et constructive avec la sociétécivile et les mouvements de jeunes.

7. Un partenariat dynamique avec le secteur privé mise en œuvre (contratsd’ouvrage délégué, concession, affermage d’infrastructures)

Finances locales 1. La fiscalité locale révisée sur la base des conclusions de l’étude de 19982. Les ressources des collectivités locales mieux mobilisées à travers le

renforcement des moyens des services de collecte et une meilleuresensibilisation de la population

3. Les liens financiers entre l’Etat et les collectivités locales clarifiés et lesconditions et les critères d’attribution des fonds de dotation rénovés

4. L’amélioration de la gestion de la dépense publique par les collectivitéslocales ;


77

locales ;5. Des organes de contrôle des finances locales re dynamisés pour promouvoir

la transparence dans la gestion des collectivités locales.6. Un instrument de financement spécifique (Fonds National de

Développement Local) mis en place7. Des techniques de programmation et de gestion des dépenses publiques

adaptées aux besoins des ARD et des autres services8. Des institutions décentralisées mieux impliquées dans la programmation des

dépenses publiques9. Des cadres mieux formés à la gestion financière décentralisée de l’Etat

D. Gouvernance judiciaire

Axes d’intervention Résultats attendus & indicateurs vérifiablesApprofondissementde la réforme de lajustice

1. Une justice proche du justiciable (construction de tribunaux de travail dansles régions à fort potentiel économique ; construction de locaux pour lesCours d’Appel de Kaolack, de Ziguinchor et Saint Louis, réhabilitation destribunaux départementaux et régionaux)

2. Des maisons de justice opérationnelles en milieu urbain et rural3. Des médiateurs en matière pénale nommés4. Une documentation judiciaire plus accessible5. Une gestion plus transparente de la CARPA6. Une concertation sur la réduction du coût de la justice7. Une assistance judiciaire réorganisée8. La fonction du juge de mise en état instituée9. La fonction de juge d’application des peines rendue effective10. Le fonctionnement de l’Inspection Générale de la Justice amélioré11. Un personnel judiciaire plus étoffé (50 greffiers en 2ans, 150 magistrats en

3 ans) afin de favoriser une justice rapide et équitable12. Des outils de travail modernisés afin développer des procédures plus

rapides13. L’exécution des décisions de justice accélérée par l’abrogation et le

remplacement des dispositions de l’article 19414. Le statut du magistrat renforcé15. Un personnel judiciaire (magistrats et auxiliaires de justice) mieux formé

en droit économique, financier, social ;16. Des centres de documentation disponibles dans les juridictions

Amélioration duclimat des affaires

1. Un cadre de référence stratégique élaboré par le Ministère de la Justice2. Les textes régissant l’arbitrage harmonisés avec l’acte uniforme de

l’OHADA3. Des juridictions spécialisées mises en place4. Une étude sur la mise en place de cours arbitrales dans les autres régions5. Un programme de formation à l’arbitrage préparé et mis en œuvre6. Les textes relatifs à la médiation finalisés et mis en application7. Une législation adaptée aux besoins de l’environnement des entreprises et à

l’évolution des affaires (codes du travail, des investissements, minier, desimpôts, des douanes,…).

8. Le droits des affaires promu9. La création de conditions législatives et réglementaires favorisant le

développement de la sous-traitance.10. Un droit du crédit plus favorable à la croissance11. Un cadre de concertation Public/Privé sur la formulation des lois

opérationnel


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Lutte contre lacorruption31

1. Un consensus national établi pour combattre la corruption2. Une volonté politique réaffirmée3. Un Office National contre la Corruption créé4. La législation sur la lutte contre la corruption revue5. Un réseau de lutte contre la corruption mis en place (Formation des

organisations de la Société Civile, Formation des journalistes sur lestechniques d’investigation, Enquête de perception sur la corruption,Enquête sur le respect effectif des procédures de passation des marchés)

6. Des campagnes d’information publique sur la corruption7. Un Observatoire sur la lutte contre la corruption créé

E. Amélioration de la qualité du travail parlementaire

Axes d’intervention Résultats attendus& indicateurs vérifiablesCapacités d’analysedu pouvoir législatif

1. Des membres des commissions et inter-commissions mieux outillés enmatière de rédaction des propositions de lois et de formulation des questionsparlementaires

2. Des membres des commissions mieux outillés en analyse et suivibudgétaire

3. Des instruments de contrôle des politiques publiques disponibles4. Un système de contrôle interne instauré5. Des personnels cadre et non-cadres recrutés pour combler les déficits et

renforcer les équipes de travail6. Un système de l’assistanat parlementaire mise en place en 3 phases7. Des cours de langue (français,anglais , langues nationales…) organisés8. Des séminaires de formation organisés (économie, politique, culture, social,

droit, institutions, Unité Africaine, relations internationales…)9. Une bibliothèque dotée en ouvrages et publications en langues étrangères

comme en langues nationales.10. Des missions d’études et d’échanges interparlementaires organisées au

niveau sous régional, africain et internationalCapacités decommunication dupouvoir législatif

1. L’organigramme de l’Assemblée Nationale restructuré2. Un service réception-accueil mis en place3. Une Direction de la Communication opérationnelle (mise en place d’une

presse parlementaire, développement de l’information on line et sur supportpapier : Journal des débats, Bulletins d’informations…)

4. Un réseau des correspondants parlementaires institué5. Un meilleur partage des informations et préoccupations entre les députés et

leurs acteurs nationaux (population, émigrés Sénégalais, acteurséconomiques, culturels et sociaux…)

Conditions de travaildes députés

1. La gestion des archives de l’Assemblée Nationale modernisée2. Une unité d’édition et d’impression mise en place3. Des moyens de travail renforcés et modernisés (aménagement et

équipement des salles de travail, climatisation, panneaux d’affichageélectronique, vote électronique, autres matériels informatiques, mobilier debureau)

4. Un système d’interprétation simultanée et de traduction à l’AssembléeNationale mis en place

5. Les locaux réfectionnés (Assemblée Nationale, Hôtels de Députés)

31 Cf. autres domaines d’intervention pour les mesures concernant : code des marchés publics, modernisation de la chaîne desdépenses publiques, promotion de l’éthique, renforcement des Corps de Contrôle, en particulier la Cour des Comptes, motivation desfonctionnaires, commissions d’enquête parlementaire, utilisation des NTIC...)


79


80

F. Développement des NTIC

Axes d’intervention Résultats attendus & indicateurs vérifiablesCadre institutionnelet organisationnel

1. Un cadre institutionnel et organisationnel rationalisé avec une Direction del’Informatique de l’Etat jouant un véritable rôle de coordination au plannational.

2. Une politique nationale de l’information pour le développement définie3. Une expertise nationale dans le domaine des NTIC valorisée4. Des spécialistes des nouvelles technologies de l’information formés5. Un fonds d’appui et d’incitation aux nouvelles technologies de

l’information et de la communication (FADI) mis en place en vue decombler le retard enregistré par l’Administration

6. La diffusion et l’utilisation des NTIC accélérée à travers l’utilisation duréseau de télé centres

7. Un portail national mis en placeUtilisation des NTICpour la promotion dela bonneGouvernance

Administration Centrale1. L’Internet étendu à tous les services administratifs (mise en place d’un

Intranet ainsi que d’un réseau administratif de communication « voix etdonnées », connexion de l’ensemble des services de l’Administration àInternet…

2. Les grands registres de l’Etat informatisés en vue d’assurer une plus grandetransparence dans la gestion des actes administratifs

3. La gestion des ressources humaines améliorée (mise en place d’un systèmed’informations pertinent permettant aux agents d’accéder à l’information,relative à l’Administration en général, et leur propre situationadministrative ; confection d’une base de données des profils et cursus,qualifications et compétences, poste occupé, perspectives de carrière etformations programmées)

4. Une communication interne plus fluide à partir de l’utilisation des NTIC5. La qualité des services destinés aux entreprises du secteur privé améliorée

(Douanes, Guichet Unique, Formalités Administratives via ORBUS2000…)

6. Une mobilisation des recettes renforcée (connexion informatique entre laDGD et la DGI pour la TVA, interconnexion entre la DGD, la DGI et leTrésor en vue d’un meilleur échange des données)

7. Les Centres des Services Fiscaux informatisés8. Les recouvrements automatisés9. Le cadastre (documentation cadastrale, domaniale et hypothécaire)

informatisé10. Le système GAINDE réformé (automatisation des formalités, interface

avec ORBUS 2000)11. Le système informatique du Budget et du Trésor rénové (informatisation

complète de la chaîne des dépenses)12. Le plan comptable de l’UEMOA informatisé13. La lutte contre la corruption renforcée à partir de la rationalisation des

procédures et la réduction des opportunités de fraudes (traitement desdonnées de la Douane, Régies fiscales, Châine des dépenses)

14. Les coûts des achats du service publics réduits par la rationalisation desprocédures de passation des marchés et la recherche des meilleuresopportunités sur le marché mondial (E-commerce)

15. Une information économique à la disposition de la Société Civile (lois,statistiques, études économiques…)


81

Collectivités locales1. Des bureaux d’information et de documentation dans les régions mis en

place et équipé en NTIC2. Des collectivités locales ayant une plus large ouverture sur le monde afin

de nouer des partenariats dans le cadre de la coopération décentralisée3. Des centres communautaires dotés en NTIC4. Des populations, même dans les zones les plus reculées du pays,

bénéficiant de l’Internet (par satellite) et de la radio numérique.

Justice1. La législation sur les NTIC revue et corrigée

Appui au Parlement1. Un plan directeur global de l’informatisation de l’Assemblée Nationale

préparé et mis en oeuvre2. Des députés formés à l’utilisation de l’informatique3. Un système d’information interne, s’appuyant sur un Intranet parlementaire

mis en place4. Des espaces parlementaires numériques créés5. Les archives de l’Assemblée Nationale numérisées


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VII. BESOINS DE FINANCEMENT

Le coût global de financement de l’ensemble des activités du Programme National deBonne Gouvernance est estimé à 35 millions de US $ pour la période 2002-2006.L’estimation des besoins financiers a été effectuée sur la base des résultats attendus pardomaine d’actions.

En ce qui concerne les modalités de financement, il serait souhaitable de mettre en placedes mécanismes flexibles pour permettre aux donateurs d’apporter leur contribution de lafaçon la plus efficace (Trust Fund, cofinancements...). Cela pourrait permettre d’éviter lesproblèmes de coordination liés à une multitude de petits projets d’appui institutionnel.

Composantes Besoins definancement32

(en millions de US $)

En % dutotal

Amélioration de la qualité du service public 9,0 26Gouvernance économique 7,5 21Gouvernance locale 8,0 23Gouvernance judiciaire 4,0 11Amélioration de la qualité du travailparlementaire

3,0 9

Développement des Nouvelles Technologiesde l’Information et de la Communication

3,5 10

Total 35,0 100

32 estimation provisoire

Besoin de financements par composantes en % du total Développement des Nouvelles

Technologies de l’Information et de la Communication

10%

Gouvernance économique

21%

Amélioration de la qualité du service

public26%

Gouvernance locale23%

Amélioration de la qualité du travail parlementaire

9%

Gouvernance judiciaire

11%


83

Annexe

Source bibliographique

1. Rapport sectoriel sur l’ amélioration des performances de l’administration2. Rapport sectoriel sur la décentralisation et gouvernance locale3. Rapport sectoriel sur la valorisation des ressources humaines4. Rapport sectoriel sur le renforcement des capacités nationales de gestion économiqueet sociale5. Rapport sectoriel sur l’approfondissement de la réforme du système judiciaire6. Rapport sectoriel sur le renforcement des capacités de l’Assemblée Nationale

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