Problématique des réformes budgétaires Unité 1. Présentation de la problématique

Module 1.4. Conditions pour le succès de réformes

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• Module 1.1. Objectifs de la GFP et approches budgétaires

• Module 1.2. Pourquoi réformer les systèmes de GFP? Pourquoi établir un séquençage?

• Module 1.3. Le point de départ : évaluer les systèmes de GFP

• Module 1.4. Conditions pour le succès des réformes

Jour 1: Approches pour une réforme de la GFP

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Module 1.4. Conditions pour le succès des réformes. Objectifs du module

• De nombreux programmes de réformes ne donne pas les résultats attendus.

• Ce module identifie certaines des causes d’échec ou de difficultés et des conditions pour le succès de réformes

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Module 1.4. Points examinés

• Les causes possibles d’échec ou de difficultés

• Les conditions de succès

• Attention aux écueils

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Les causes possibles d’échec (1)

Les causes d’échec sont variables mais peuvent comprendre les éléments suivants• Réformes sans forte demande interne (par ex. cas de

certaines réformes poussées par l’extérieur) • Peu de soutien du politique• L’extérieur et/ou le politique poussent à des réformes

mais l’administration ne voit pas l’intérêt de réformer; les résistances sont fortes.

• Mesures de réforme techniquement contestables• Copie d’une pratique de pointe (best practice) non

viable dans le contexte du pays• Mesures techniquement contestables (ex. CDMT

sectoriels non conformes aux contraintes financières) d5

Les causes possibles d’échec (2)

• Capacités insuffisanteso Capacités institutionnelles: séparation Plan-Finances,

rapports Finances-secteur difficiles, etc.o Ressources humaines

• Dispositif de pilotage de la réforme insuffisanto Fragmentation du pilotage

• Par projet des bailleurs, par thème, etc.o Capacités de pilotage insuffisantes (ex. gros projets

informatiques mal pilotées)

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Les réformes de façadeCertaines réformes ne donnent pas de résultats car de pure forme. Par exemple :

• Les procédures formelles de préparation du budget ont été modernisées, mais les informalités dominent

• The budget as a theatre. The formal and informal institutional makings of the budget process in Malawi. DFID 2004

• Les “réformes” ne visaient qu’à complaire à des demandes externes ou à une mode

• Potemkin Villages: 'The' Medium-Term Expenditure Framework in Developing Countries. Schiavo-Campo. Public budgeting and finance. Summer 2009 7

Module 1.4. Points examinés

• Les causes possibles d’échec ou de difficultés

• Les conditions de succès

• Attention aux écueils

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Les conditions de succès : L'équation de Gleicher

• SDxVxFS>R• Shared dissatisfaction• Vision• First successful steps• Resistance to change

• Il faut • SD>0 une insatisfaction par rapport à l’existant• V>0 une vision• FS>0 des gains visibles à brèves échéances• La combinaison de SD, V, et FS doit l’emporter sur les

résistances • FS: voir exercice sur les quick wins 9

Les conditions de succès : leçons de l’expérience

• Voir Lawson 2012. Evaluation of PFM reform in Burkina Faso, Ghana and Malawi

• Trois conditions :o Un fort engagement politique vis-à-vis de la mise

en œuvre des réformeso Des modèles de conception et de mise en œuvre de

réforme, adaptés au contexte institutionnel et aux capacités

o Des arrangements de coordination solides, pris en charge par les représentants du gouvernement, pour suivre et guider les réformes 10

Les conditions de succès : leçons de l’expérience (2)

• Un leadership dans le domaine technique est important. Il émerge dans un contexte d’engagement politique, mais il ne substitue pas à l’engagement politique

• Une pression externe (société civile, donneurs, etc.) peut conforter l’engagement politique, mais ne suffit pas à le générer

• Un processus d’apprentissage est nécessaire pour adapter les modèles de conception et mise en œuvre des réformes

• Ne pas surestimer l’influence des ONG et du législatif

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L’effet de l’appui des donneurscf. Lawson

• Influence réelle dans les pays bénéficiant d’une AB, ou si les ressources extérieures financent un programme du gouvernement

• Les tentatives visant à influencer ouvertement le rythme ou le contenu des réformes par le biais de la conditionnalité de l’AB ont été inefficaces et même souvent contreproductives

• L’AT est efficace si elle se focalise sur des objectifs clairement définis.

• La fourniture de mauvais conseils et la promotion de modèles de réforme inappropriés par les agences extérieures concernent de nombreux programmes de réforme

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Module 1.4. Points examinés

• Les causes possibles d’échec ou de difficultés

• Les conditions de succès

• Attention aux écueilso Importer des pratiques de pointe?o Autres écueils

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Peut-on importer une pratique de

pointe ("best practice")?

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RAB, LOLF, Output budgeting, outcome budgeting, output price budgeting, ABB, MBO, etc.

Un produit d'importation: le NPM• Dans les années 90: La Nouvelle Gestion Publique/New Public

Management (NGP/NPM)• Rendre l'Etat plus efficace et réduire son poids• Quelques outils

• Séparer le décideur (principal) des gestionnaires (agents)– Les contrats, les accords de service publics, etc.

• Le budget base produits et la comptabilité d'exercice (de type commercial)

• L'agence autonome rendant compte sur les résultats– Importante réorganisation administrative

• Souplesse donnée au gestionnaire pour la gestion des moyens qui rend compte sur les résultats

• Concurrence• Partenariat public-privé, concessions

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Peut-on copier/coller le NPM?• Quelques préoccupations dans les pays de l'OCDE

– Risque de dilution des responsabilités, agences trop autonomes

– Perte d'éthique et de sens du service public– Peu d'évaluation des résultats obtenus

• Le changement de culture administrative nécessaire peut être un obstacle dans beaucoup de pays

• Peu adaptée à la majorité des pays en voie de développement (cf. Allen Schick à propos des bases)

• Pas tout n'est à jeter à l'eau cependant. En fonction du contexte de chaque pays, quelques éléments peuvent être retenus • Agence des recettes semi-autonomes; • Partenariat public-privé, mais attention aux risques

budgétaires• Les approches contractuelles à condition de les adapter16

La LOLF -France• La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a

introduit en France un réforme budgétaire• La LOLF introduit un gestion budgétaire sur la base du

programme (cf. Jour 2), mais est une version prudente du NPMo Pas de réforme administrative, style "next steps

agencies"o Les contrôles centraux du ministère des finances

sont modernisés, assouplis, mais maintenus• Les directives de l’UEMOA de 2009, de la CEMAC de

2011, la réforme malgache de 2005, etc. ont été fortement inspirées par la LOLF• Avec quelques variantes: ex. contrôles centraux moins assouplis

qu’en France 17

Peut on copier/coller la LOLF? (1)• Avantages de la transposition de la LOLF en Afrique

o Il s’agit d’une réforme relativement prudente par rapport aux réformes anglo-saxonnes, mais qui pourrait donner l’occasion de rationaliser un système de contrôle lourd et inefficace

o Les lois organiques inspirées de la LOLF-France donnent un cadre pour rationaliser des réformes entreprises de manière plus moins ordonnée Par exemple, la réforme UEMOA pourrait éliminer la

duplication CDMT/budget de programme pluriannuel rencontrée dans quelques pays francophones

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Peut on copier/coller la LOLF? (1)• Risques de la transposition de la LOLF en Afrique

o Superposition de différents systèmes accentuant la bureaucratisation et/ou générant des conflits o hiérarchie administrative versus gestion par

programmeo Paperasserie sans impact réel sur la performanceo Construction théorique ingérableo Problème de capacités

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Module 1.4. Points examinés

• Les causes possibles d’échec ou de difficultés

• Les conditions de succès

• Attention aux écueilso Importer des pratiques de pointe?o Autres écueils

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Quelques autres écueils

• La célérité n’est pas nécessairement l’efficacité• La réforme est un processus continu et lent• Eviter de définir des échéances courtes pour des

réformes qui ont demandé des années dans les pays développés

• Une accumulation de technique et de micro-mesures ne suffit pas à définir une réforme• Est-ce que les menus de réforme constitués de

longues matrices sont efficaces?• Il peut exister une fatigue de la réforme ou un

scepticisme face à des recommandations changeantes21

Une accumulation de techniques ne fait pas une réforme, mais

peut créer l'illusion de la réforme

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. Un CDMT!

Un budget de programme!

Deux contrats de performance!

"

Une loi de règlement!

La COFOG!

.J'ai fait beaucoup de réformes

Les demandes changeantesLe PIP est démodé vive le CDMT !La comptabilité base caisse est démodée, vive la comptabilité d’exercice! Etc.•

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Le plombier qui vous a fait cette installation ne sait pas travailler. Tout est à refaire!

Peut-on avoir confiance dans les plombiers?

Messages clefs

• La réussite d’une réforme dépend d’un véritable engagement national et de sa capacité à répondre aux insatisfactions rencontrées dans la gestion des finances publiques

• Les réformes doivent être adaptées au contexte national, plutôt que copier mécaniquement des « best practices »

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