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5. LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET LA CORRUPTION

SOMMAIRE

5. LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET LA CORRUPTIONINTRODUCTION

5.1. Définir la fraude et mesurer son étendueDéfinitionsIncidence de la fraude

5.2. Aspects de la lutte contre la fraude5.3. Rôle d'impulsion des milieux politiques5.4. Historique

UCLAFOLAF

CADRE JURIDIQUE5.5. Dispositions du traité

Traité instituant la Communauté européenneTraité sur l’Union européenne

5.6. Les dispositions du "premier pilier": pouvoirs administratifsEnquêtes externesRèglement du Conseil 2988/95 – La protection des intérêts financiers desCommunautés européennesRèglement du Conseil 2185/96 – Contrôles et vérifications sur place effectués parla Commission pour la protection des intérêts financiers des CommunautéseuropéennesAutres règlementsEnquêtes internesConduite des enquêtes internes de l’UCLAF : les premières dispositionsConduite des enquêtes internes de l’UCLAF : la décision de la Commission du14 juillet 1998

5.7. Les dispositions du "troisième pilier": l'action dans le domaine du droit pénalLa Convention sur la protection des intérêts financiers des CommunautéseuropéennesLes deux principaux protocoles à la conventionEuropol

5.8. Remarques concernant le cadre juridiqueLA LUTTE CONCRÈTE CONTRE LA FRAUDE DANS LA PRATIQUE

5.9. Le fonctionnement de l’UCLAFLa raison d'être de l’UCLAFRapport 8/98 de la Cour des comptesLe statut de l’UCLAF, la conduite des enquêtesRelations avec les services d’audit et de contrôle de la CommissionL’UCLAF(OLAF) est-elle indispensable ?Résultats


5.10. Intervention des autorités judiciaires nationalesPrincipes fondamentauxAffaires externesAffaires internes

REMÈDES5.11 L'OLAF: évaluation

Pouvoirs, structures et compétencesFonctionnement de l’OLAFConclusions concernant l'OLAF

5.12. Le cadre juridique: un projetIntroductionPostulatContrôle de l’OLAFUn procureur européenCorpus Juris

5.13. Le nouveau cadre juridique – mise en œuvre progressivePoint de départ : desiderataPremière étapeDeuxième étapeTroisième étapeÉchéancier

5.14. Recommandations

Annexe 1 : Historique de l’UCLAF

Annexe 2 : Résumé des textes juridiques et réglementaires


INTRODUCTION

5.1. Définir la fraude et mesurer son étendue

Définitions

5.1.1. Le présent chapitre concerne la manière dont la Commission (et d’autres) aborde leproblème de la fraude et de la corruption. Il porte uniquement sur l’action entreprise pour luttercontre les activités criminelles ou potentiellement criminelles. Ainsi diffère-t-il du précédentchapitre qui traitait des processus du contrôle financier (questions liées à une gestion saine etefficace, régularité financière, etc.) et du chapitre suivant qui traite (en partie) de l’action prise àl’égard d’individus pour des fautes commises sur les plans personnel et professionnel, par lebiais de mesures disciplinaires. Les trois notions se recoupent à l’évidence, mais il est importantd’établir des distinctions de principe, car la réponse appropriée de l’institution varie en fonctionde la nature du problème.

5.1.2. Une distinction s’impose de prime abord entre fraude et irrégularité. La confusion quirègne entre ces deux notions alimente en permanence les grands titres alarmistes (et inadéquats),annonçant que 5 à 10% du budget de l’Union européenne disparaîtraient dans les fraudes. Lafraude n’est pas un concept équivalent dans les systèmes juridiques des États membres – danscertains d’entre eux, ce terme n’a aucune signification juridique – mais l’Union européennedispose bel et bien d’une définition utilisable qui s’applique dans le contexte du droit pénal :1

« … est constitutif d’une fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes :

a) en matière de dépenses, tout acte ou omission intentionnel relatif :

− à l’utilisation ou à la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant poureffet la perception ou la rétention indue de fonds provenant du budget général des Communautés européennesou des budgets gérés par les Communautés européennes ou pour leur compte,

− à la non-communication d’une information en violation d’une obligation spécifique, ayant le même effet,

− au détournement de tels fonds à d’autres fins que celles pour lesquelles ils ont initialement été octroyés ;

b) en matière de recettes, tout acte ou omission intentionnel relatif :

− à l’utilisation ou à la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant poureffet la diminution illégale de ressources du budget général des Communautés européennes ou des budgetsgérés par les Communautés européennes ou pour leur compte,

− à la non-communication d’une information en violation d’une obligation spécifique, ayant le même effet,

− au détournement d’un avantage légalement obtenu, ayant le même effet ».

5.1.3. Une irrégularité, par ailleurs, est la contravention de règles et/ou de procédures quin’impliquent pas nécessairement de gain ou d’intention illicite, définie comme suit :2

« Est constitutive d’une irrégularité toue violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acteou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget généraldes Communautés ou à des budgets gérés par celle-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes

1 Définition tirée de la « Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés

européennes » article 1 (1) a – JO C 316 du 27.11.95 (voir également 5.7.1 et annexe 2).2 Extrait du règlement du Conseil 2988/95 article 1 (2) (voir également 5.6.2. et annexe 2).


provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépenseindue ».

5.1.4. Du fait de cette définition, tirée d’un règlement communautaire, une irrégularité n’est pasd’ordre criminel mais d’ordre administratif. L’irrégularité expose donc, le cas échéant, à unesanction administrative et non pas à une sanction pénale. Une distinction est ainsiimmédiatement établie entre la sphère du droit pénal et la sphère du droit administratif. Il s’agitlà d’une distinction capitale dans le présent chapitre, mais cette distinction n’est pas dénuéed’ambiguïté, car si une irrégularité n’est pas une infraction pénale au sens judiciaire, il estpossible qu’une fraude, qui est d’ordre criminel, soit à l’origine d’une irrégularité.

5.1.5. En raison de ce qui précède, on ne saurait dissocier l’examen des irrégularités del’examen des fraudes. Les irrégularités représentent le terrain sur lequel fleurit la fraude. Parconséquent, légèrement en amont, la tolérance de pratiques administratives laxistes, lesrèglements médiocres, les mécanismes de paiement trop compliqués, les exceptions et lesdérogations excessives, le manque de transparence, etc., qui tendent à conduire à de multiplesirrégularités et erreurs1, reviennent à tolérer un niveau relativement élevé de fraude.

5.1.6. La corruption, qui peut être considérée comme un « cas spécial » de fraude, estégalement définie (de manière limitée aux intérêts de l’UE, et de ce fait, peut-être fallacieuse)dans un texte de l’Union européenne, à savoir le premier protocole à la convention relative à laprotection des intérêts financiers des Communautés européennes2. Une distinction est établieentre la corruption passive et active, c’est-à-dire entre le fait d’être corrompu et de corrompre :

«… est constitutif de corruption passive le fait intentionnel, pour un fonctionnaire, directement ou parinterposition de tiers, de solliciter ou de recevoir des avantages, de quelque nature que ce soit, pour lui-mêmeou pour un tiers, ou d’en accepter la promesse, pour accomplir ou ne pas accomplir, de façon contraire à sesdevoirs officiels, un acte de sa fonction ou un acte dans l’exercice de sa fonction, qui porte atteinte ou estsusceptible de porter atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes. »

(…)

« …est constitutif de corruption active, le fait intentionnel, pour quiconque, de promettre ou de donner,directement ou par interposition de tiers, un avantage, de quelque nature que ce soit, à un fonctionnaire, pourlui-même ou pour un tiers, pour qu’il accomplisse ou s’abstienne d’accomplir, de façon contraire à ses devoirsofficiels, un acte de sa fonction ou un acte dans l’exercice de sa fonction qui porte atteinte ou est susceptible deporter atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes. »

Incidence de la fraude

5.1.7. La fraude est par définition une activité cachée. L’on ne peut que par des moyensindirects évaluer son impact et son étendue, par exemple en recensant les inculpations de fraude,en extrapolant à partir de cas avérés, en faisant état des fraudes présumées ou d’irrégularitéssusceptibles de masquer la fraude, en examinant les enquêtes en cours, etc. Pour compliquerdavantage les choses, les taux de détection constituent une variable importante; en effet unsuccès relatif dans la détection et la poursuite de la fraude peut donner à penser que le problème

1 Il suffit d’examiner les conclusions annuelles de la « déclaration d’assurance » de la Cour des comptes pour

apprécier l’étendue du problème des irrégularités.2 Articles 2 et 3 du premier protocole (JO C 313 du 23.10.96). (voir également 5.7.5). Le champ d'application

du protocole a été complété et élargi par une "Convention relative à la lutte contre la corruption impliquantdes fonctionnaires des Communautés européennes ou des fonctionnaires des États membres de l’Unioneuropéenne", établie par un acte du Conseil du 26 mai 1997 (JO C 195 du 25.6.1997).


d'ordre général est plus important que lorsque la détection et la poursuite sont moins efficaces etdonc révèlent moins de cas de fraude.

5.1.8. L’attitude adoptée par la Commission pour mesurer l’étendue de la fraude consiste à s’enremettre à la communication officielle par les États membres1 des irrégularités et les enquêtesqui en résultent (dans le domaine de la gestion partagée) ou aux enquêtes effectuées (en cas degestion directe). Cette méthode est loin d’être parfaite, mais il n’en existe pas de meilleure.

5.1.9. La première remarque à faire est que la relation entre le nombre de cas et les montantsconcernés est loin d’être simple. Les chiffres de l’UCLAF montrent que 5% seulement des casexaminés représentent plus de la moitié des montants en cause. En d'autres termes, quelquesfraudes majeures et peu nombreuses prennent une importance disproportionnée par rapport àune multitude de petites fraudes. L’importance de ce point apparaîtra quand il s’agira d’enquêtersur la fraude. Toute tentative sérieuse d'examiner l’ensemble des pertes en termes de valeurimplique une enquête sur les opérations de fraude réalisées sur une grande échelle. L’expériencemontre que celles-ci sont généralement très sophistiquées, qu’il s’agit d’opérationstransfrontalières et qu’elles sont fréquemment le fait de la criminalité organisée. La réponse àapporter doit être à la hauteur de la tâche.

5.1.10. Deuxièmement, une conclusion évidente à tirer des statistiques de la Commission estque l'essentiel des irrégularités, à la fois en termes de cas et de montants impliqués, s’effectuedans les domaines des ressources propres traditionnelles (essentiellement les recettesdouanières), des dépenses agricoles et des dépenses des fonds structurels. En d’autres termes,pour les parties du budget qui sont conjointement gérées par la Commission et les Étatsmembres (voir chapitre 3). Étant donné que ces domaines représentent environ 80% du total desdépenses et l’essentiel de la collecte des recettes provenant directement de tiers, cetteobservation n’est pas en soi surprenante. Elle permet toutefois d’établir deux points importants.Tout d’abord, les efforts accomplis par la Commission elle-même pour combattre la fraude nepeuvent être considérés que comme une solution partielle au problème de la fraude – les Étatsmembres, qui sont en première ligne, dans la mesure où ils cristallisent l'essentiel de la fraude oude la fraude potentielle, sont la première ligne de défense. Le rôle de la Commission est doncsurtout un rôle d'orientation, de coordination, de législation, etc. Deuxièmement, le problème dela fraude affectant les dépenses directement gérées est mis en perspective; dans le montantglobal, en dépit des récentes affaires qui ont retenu l’attention, les montants concernés sontrelativement faibles.

1 Dans le cadre des règlements n° 1552/89 (Ressources propres), 595/91 (FEOGA), 1681/94 et 1831/94

(Fonds structurels).


5.1.11. Cette deuxième remarque n’a nullement pour but de minimiser l’importance pour laCommission de s’attaquer réellement aux problèmes liés aux dépenses directes. Au contraire,c’est précisément dans ce domaine que la Commission peut et doit surtout faire montre de sonengagement dans la lutte contre la fraude. À la lumière du rôle que la Commission joue, etespère jouer à l’avenir, dans la vie politique de l’Europe, on ne peut attendre moins d’elle qu’unengagement inconditionnel dans la lutte contre la fraude, et une efficacité maximale dans cetengagement.

5.1.12. La même remarque s’applique également pour la lutte contre la fraude et la corruptioninternes. Même si, selon les dernières informations, le nombre des enquêtes menées parl’UCLAF impliquant des fonctionnaires de la Commission, de 30, est relativement bas, l’impactpolitique de ces affaires et l’importance de la manière dont la Commission les traite vont bienau-delà de leur impact pécuniaire. Il s’agit ici, bien plus que dans la pléthore de cas de fraudeconstatés ailleurs, d’une affaire de confiance. Les ambitions de la Commission, qui découlentdes ambitions que nourrissent les simples citoyens européens pour l’Union européenne dans sonensemble, ne pourront être satisfaites que si l’institution gagne la confiance de ceux qu’elle sert,et entretient cette confiance.

5.2. Aspects de la lutte contre la fraude

5.2.1. La lutte contre la fraude présente de nombreuses facettes, qui vont de la prévention, à ladétection et à la sanction. Il y a donc toute une gamme d’activités et de responsabilités en cause,qui ne relèvent pas toutes exclusivement du domaine de compétence de la Commission.Résumons :

Préventiona) Qualité de la documentation juridique :

• législation bien formulée, ne prêtant pas le flanc à la fraude ;• règles et procédures simples et transparentes ;• contrats bien formulés.

b) Procédures d’appels d’offres transparentes et gérées avec efficacité.c) Procédures de contrôle et de surveillance effectifs sur place.d) Audit interne réel au sein de la Commission et des organisations partenaires.e) Une culture « administrative » rigoureuse (tant sur le plan formel qu’informel).

Détection et enquêtesf) Volonté de faire respecter la loi par des organes compétents et qualifiés au sein

des États membres.g) Capacité d’investigation réelle au niveau européen.h) Bonne coordination et échange des informations entre les services antifraude.i) Bonne coopération interne entre les services de la Commission.j) Bases légales adaptées pour les enquêtes.k) Une culture antifraude – des garanties pour ceux qui tirent la sonnette d’alarme.

Poursuites et sanctionsl) Volonté et capacité des autorités judiciaires nationales d’engager des poursuites dans les cas

de fraude au détriment de l’Union européenne.m)Bonne coopération entre les autorités judiciaires des États membres.


n) Cadre juridique adapté pour les poursuites engagées dans les cas de fraudes au détriment del’Union européenne, notamment de fraudes commises par les fonctionnaires de l’Unioneuropéenne.

o) Coordination réelle des procédures administratives, disciplinaires et judiciaires.p) Résolution rapide des litiges impliquant des fraudes dans les cours pénales des États

membres.

5.2.2. Nombre des matières susmentionnées sont analysées dans d’autres chapitres du rapport,en particulier celles concernant la prévention de la fraude. Le présent chapitre se concentreradonc sur les mécanismes de détection et les moyens d’enquête, sur les possibilités d’engager despoursuites et de régler les litiges impliquant des fraudes et sur l’application subséquente dessanctions.

5.3. Rôle d’impulsion des milieux politiques

5.3.1. Quasiment partout dans l’Union européenne, la fraude fait la une. Depuis de nombreusesannées, lorsqu’ils couvrent l’Europe, les médias n’ont de cesse de dénoncer les cas de fraude etde corruption au détriment des contribuables. Même si, invariablement, la déformation des faitset l’alarmisme entachent ces dénonciations, elles ont utilement contribué à sauver de l’oubli laquestion de la lutte contre la fraude, qui a pourtant été éclipsée peut-être par des projetspolitiques sans doute plus inspirants au cours de cette ère d’expansionnisme qu’a été l’èreDelors dans l’esprit des classes politiques européennes.

5.3.2. C’est probablement du fait de l’intérêt que portent l’homme de la rue et les médias pourla « fraude », que c’est la seule institution directement élue de l’Union européenne, le Parlementeuropéen, qui s’est fait le moteur logique de la politique antifraude, par le truchement surtout desa commission du contrôle budgétaire. Cet organe a mené cette tâche souvent ingrate avec unebonne dose de persévérance, de sorte que tous les principaux mécanismes antifraude et decontrôle actuellement en place doivent d’une manière ou d’une autre leur naissance à cettecommission.

5.3.3. L’objet de cette remarque n’est pas de couvrir d’éloges un groupe particulier depoliticiens (il est – ou il devrait être – normal que l’on doive à la commission responsable duParlement de nombreuses initiatives en matière de politique), mais d’insister sur l’idée que lerôle d’impulsion dans cette lutte contre la fraude revient au niveau politique, non seulement ausein du Parlement européen mais aussi dans toutes les institutions. Ce n’est pas une coïncidencesi la plupart des critiques émises par cette commission dans son premier et son deuxièmerapports tournent autour de structures, de pratiques, de procédures et d’une culture qui se sontdéveloppées à une époque où les préoccupations concernant les fraudes et les erreurs de gestionn’étaient plus à l’ordre du jour du courant politique général.

5.3.4. Le rôle des structures politiques démocratiques de l’Union européenne est examiné plusloin dans le rapport (cf. chapitre 7). Le présent chapitre, vu l’importance du rôle d’impulsion desmilieux politiques, traitera de ses manifestations les plus concrètes, à savoir essentiellementl’UCLAF, mais également, désormais, l’OLAF.


5.4. Historique

UCLAF

5.4.1. On trouve un historique condensé des grands faits, présentés par ordre chronologique,qui ont émaillé la vie de l’UCLAF, à l’annexe 1, à la fin du présent chapitre. Il s’agit donc icid’un résumé plus succinct encore.

5.4.2. L’UCLAF est à l’origine le fruit de pressions soutenues exercées par des parlementairesen faveur de la création d’une structure antifraude au sein de la Commission. Si ce que leParlement envisageait, c’était une « brigade volante » capable de mener des enquêtes au sein desÉtats membres, l’UCLAF n’a d’abord été constituée qu’en tant qu’organe de coordination desactivités antifraude de la Commission, qui ont été jusqu’ici dispersées entre les principalesdirections générales générant des dépenses et des recettes. Le nom qu’elle porte encore reflètebien ce rôle qui était le sien au début1. L’UCLAF est devenue opérationnelle en juillet 1988.

5.4.3. À partir de là, et sous la pression constante du Parlement européen, le rôle et lescompétences de l’UCLAF ont été régulièrement élargis. Le seul grand changement est intervenuà la fin de 1994 et au début de 1995, quand trois circonstances sont survenues en même temps.Primo, le Parlement a voté l’ouverture de 50 nouveaux postes spécifiquement pour l’UCLAF.Secundo, en faisant cela, il a spécifié que le nouveau personnel aurait exclusivement un rôled’investigation. Tertio, à la lumière de ces événements, la Commission a concentré toutes sesactivités antifraude au sein de l’UCLAF, transférant par la même occasion le personnel occupé àces activités de la direction générale de l’agriculture (DG VI) et de la direction générale de ladouane et de la fiscalité indirecte (DG XXI). Son nouveau rôle s’est vu ensuite encore renforcépar trois actes législatifs importants2 et par le nouveau traité d’Amsterdam (ceux-ci sontexaminés dans la section suivante).

5.4.4. Un nouveau pas important dans l’évolution de l’UCLAF a été son implication de factocroissante dans les procédures judiciaires. Les efforts entrepris pour assurer une meilleurecoopération entre les autorités judiciaires nationales, en particulier dans la préparation despoursuites, ont été encouragés par les conclusions de la commission d’enquête sur le système detransit communautaire du Parlement européen, qui a recommandé à l’UCLAF de jouer un rôleplus actif dans ce domaine3 (de nouveau, ce sujet est développé au point 5.10. plus bas).

5.4.5. Enfin, l’UCLAF est actuellement à la veille d’une nouvelle transformation significative,résultant à nouveau de pressions directes exercées par le Parlement européen visant encore unefois à accroître son efficacité et son indépendance. Le passage de l’UCLAF à l’OLAF, officechargé de la fraude complètement indépendant de la Commission sur le plan opérationnel, estexaminé au point 5.11. ci-après.

1 UCLAF (acronyme français) = Unité de coordination de la lutte antifraude.2 1) Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes.

2) Règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection desintérêts financiers des Communautés européennes (18.12.1995 – JO L 312 du 23.12.1995).

3) Règlement (Euratom, CE) no 2185/96 du Conseil du 11 novembre 1996 relatif au contrôle et à lavérification sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers desCommunautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (11.11.1996 – JO L 292du 15.11.1996).

3 Rapport final et recommandations de la commission d’enquête sur le système de transitcommunautaire(A4-0053/97 du 19.2.1997) : voir en particulier les points 8.2.5. et 15.2.2. et larecommandation 18.


OLAF 1

5.4.6. Les règles applicables à la conduite des enquêtes de l’UCLAF sont en passe d’êtreremplacées par les nouvelles dispositions concernant l’OLAF qui, officiellement (même si pourl’heure tout cela n’est que virtuel), a pris naissance le 1er juin 19992. Elles ont cependant unintérêt plus qu’historique étant donné que les mêmes principes ou des principes similairesdevront s’appliquer aux enquêtes de l’OLAF. En outre, leur efficacité (ou non-efficacité) pourrégler les relations de l’UCLAF avec les autres services peut donner une idée des difficultéspotentielles que recèle la nouvelle organisation institutionnelle.

5.4.7. Sauf là où le présent chapitre passera spécifiquement en revue les changements apportésdu fait du passage de l’UCLAF à l’OLAF, il fera, dans ses parties descriptives et analytiques,largement référence à l’UCLAF. La raison n’en est pas seulement que toute l’expérience passéeet présente se rapporte nécessairement à l’UCLAF, mais également que l’UCLAF continuera,pendant une période transitoire indéterminée, à être l’organe antifraude opérationnel de laCommission. En règle générale, on peut considérer, sauf indication contraire, que lesobservations sur les particularités juridiques et opérationnelles de l’UCLAF s’appliquerontégalement à l’OLAF.

CADRE JURIDIQUE3

5.5. Dispositions du traité

Traité instituant la Communauté européenne

5.5.1. L’article 280 du traité instituant la Communauté européenne (TCE), tel que modifié parle traité d’Amsterdam, contient les dispositions explicites suivantes sur la lutte contre la fraudeaffectant en particulier le budget de l’Union européenne :

Article 280 (ex-article 209 A)

1. La Communauté et les États membres combattent la fraude et tout autre activité illégale portantatteinte aux intérêts financiers de la Communauté par des mesures prises conformément au présentarticle qui sont dissuasives et offrent une protection effective dans les États membres.

2. Les États membres prennent les mêmes mesures pour combattre la fraude portant atteinte auxintérêts financiers de la Communauté que celles qu’ils prennent pour combattre la fraude portantatteinte à leurs propres intérêts financiers.

3. Sans préjudice d’autres dispositions du présent traité, les États membres coordonnent leur actionvisant à protéger les intérêts financiers de la Communauté contre la fraude. À cette fin, ilsorganisent, avec la Commission, une collaboration étroite et régulière entre les autoritéscompétentes.

4. Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 251, arrête, après consultationde la Cour des comptes, les mesures nécessaires dans les domaines de la prévention de la fraudeportant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté et de la lutte contre cette fraude en vue

1 OLAF (acronyme français) : Office pour la lutte antifraude.2 L’OLAF est examiné en détail plus bas (point 5.11.).3 Cette partie du chapitre donne un bref aperçu du cadre juridique en place. Un tableau indiquant la

législation en vigueur, y compris des résumés plus détaillés de ses dispositions, peut être trouvé àl’annexe 2.


d’offrir une protection effective et équivalente dans les États membres. Ces mesures ne concernent nil’application du droit pénal national ni l’administration de la justice dans les États membres.

5. La Commission, en coopération avec les États membres, adresse chaque année au Parlementeuropéen et au Conseil un rapport sur les mesures prises pour la mise en œuvre du présent article.

5.5.2. Le paragraphe 3 de cet article du traité donne à la Commission – et donc à l’UCLAF(désormais à l’OLAF) – ainsi qu’aux États membres un rôle dans toute « action visant à protégerles intérêts financiers de la Communauté contre la fraude ». Plus spécifiquement, la Commissionet les États membres sont invités à participer en « collaboration étroite et régulière entre lesautorités compétentes ». Ainsi, l’UCLAF acquiert une responsabilité formelle non seulementdans la coordination des enquêtes et la collation des informations, mais également dans lespoursuites engagées contre les auteurs de fraudes portant atteinte à la Communauté européenne.

5.5.3. L’élaboration et l’adoption des mesures antifraude liées aux intérêts financiers de laCommunauté (qui, dans la pratique, n’est pas toujours facile à distinguer des autres mesuresantifraude) se trouvent résolument inscrites, avec le paragraphe 4, dans le cadre communautaire,au titre de la procédure de codécision entre le Conseil et le Parlement1, ce qui constitue laprincipale nouveauté de cet article au regard de la version précédente (TCE – article 209A).Dans ce cas, cependant, les mesures affectant « l’application du droit pénal national etl’administration de la justice dans les États membres » sont spécifiquement exclues. Il relève dela juridiction de la Cour de justice d’interpréter ces dispositions.

Traité sur l’Union européenne

5.5.4. Lutter contre le crime dans un sens plus large, y compris par l’application de lalégislation pénale, est cependant prévu par le traité sur l’Union européenne (TUE), au titre VI telqu’amendé par le traité d’Amsterdam : « Dispositions relatives à la coopération policière etjudiciaire en matière pénale ». Cette partie du traité, qui sort du cadre communautaire, instauredes dispositions visant à faire pièce au crime transfrontalier en général, couvrant des domainestels que la coopération policière et douanière – y compris par le biais d’Europol – (article 30), lacoopération judiciaire et la prévention des conflits de compétence entre les États membres(article 31), les interventions en dehors de l’État membre d’origine (article 32) et lerapprochement ou l’harmonisation éventuels des droits pénaux nationaux par l’adoption dedécisions-cadres ou l’établissement de conventions (article 34). La Cour de justice peut recevoircompétence, dans certaines conditions, pour statuer à titre préjudiciel concernant des décisions-cadres et des conventions et leurs mesures d’application (article 35 (ex-K.7)) du TUE. L’objectifgénéral de l’Union est établi à l’article 29 (ex-K.1) :

5.5.5. En pratique, il est clair que ces dispositions générales sur la lutte contre le crimeconcerneront également la lutte contre la fraude portant atteinte au budget de la Communauté.Fréquemment, les fraudes commises au détriment de l’Union européenne ne sont jamais qu’unaspect d’une fraude plus large affectant des intérêts nationaux ou privés – un exemple évident enest donné par la fraude pratiquée en matière de TVA, qui fait perdre des recettes à la fois aubudget de l’Union européenne et aux finances nationales. En ce qui concerne la lutte contre lafraude au détriment de l’UE, et les mécanismes utilisés dans cette lutte, dont l’UCLAF/OLAF,les mesures plus larges prévues aux articles 29 à 34 du TUE présentent dès lors un intérêtmajeur.

1 TCE article 251 (ex-189 B).


5.5.6. En même temps, la distinction entre les mesures relatives à la fraude commise audétriment de la Communauté européenne (TCE, et donc cadre communautaire, ou « Premierpilier ») et les mesures visant à combattre les crimes perpétrés contre l’UE en général (TUE, endehors de cadre communautaire, ou « Troisième pilier »), revient à inscrire dans le sable desgrandes lignes d’orientation. D’une part, la possibilité existe pour la Communauté, en utilisant laprocédure de codécision établie à l’article 251 (ex-189 B) du TCE, d’adopter une législationadministrative visant spécifiquement à combattre la fraude contre la Communauté européenne,sans toucher explicitement à des questions pénales, et pour la Commission de soutenir et decoordonner toute action visant à traiter pareille fraude. D’autre part, toute mesure « législative »relative au droit pénal est exclusivement de la compétence des États membres, qui peuvent, dansle contexte du traité sur l’Union européenne, choisir de coordonner leur action, en utilisant laprocédure établie à l’article 34 (ex-K.6) du TUE (exigeant l’unanimité), notamment parl’établissement de décisions-cadres ou de conventions1.

5.5.7. Il est évident que la distinction faite (fraude UE = Communauté = mesuresadministratives contre le crime en général = États membres = mesures de droit pénal) estartificielle et qu’elle place inévitablement l’UCLAF/l’OLAF dans une position ambiguë. Leprésent chapitre permettra d’y voir plus clair dans les ramifications de cette ambiguïté.

5.6. Les dispositions du « premier pilier » : pouvoirs administratifs

Enquêtes externes

5.6.1. Les mesures administratives en place et les pouvoirs donnés à la Commission (et donc àl’UCLAF) 2 de s’occuper des fraudes affectant les intérêts financiers des Communautéseuropéennes relèvent de deux catégories, l’une externe et l’autre interne. La première catégorie,qui concerne la lutte contre la fraude en général, et implique donc l’intervention de laCommission (UCLAF, désormais OLAF) sur place dans les États membres, est régie par unelégislation communautaire formelle. Nous donnons ici un bref résumé de cette législation.

Règlement 2988/95 du Conseil – La protection des intérêts financiers des Communautéseuropéennes 3

5.6.2. Ce règlement, avec la convention du même nom (voir plus bas), a été conçu pour fournirun cadre, sans pour autant les remplacer, aux activités antifraude de la Communauté européennedéjà menées au titre d’une série disparate de règlements sectoriels existants. Il établit dès lors uncertain nombre de principes généraux.

5.6.3. Le règlement évite soigneusement le terme de « fraude », avec ses connotations de droitpénal, pour y préférer l’emploi de celui d’« irrégularité », intentionnel ou non4. Dans le mêmeesprit, le règlement utilise logiquement l’adjectif administratif pour qualifier les mesures et lessanctions qu’il prévoit.

1 Il faut noter cependant que pareilles mesures peuvent (et elles le font) réserver un rôle aux institutions

communautaires, y compris à la Commission (et donc à l’UCLAF et à l’OLAF) et, à titre d’option, à laCour de justice.

2 L’UCLAF, sous sa forme actuelle, n’existe qu’au titre de décisions internes de la Commission. Sespouvoirs et obligations lui sont délégués par la Commission, dont la position propre est définie dans lalégislation.

3 Règlement (CE, Euratom) 2988/95 du Conseil du 18.12.1995 – JO L 312 du 23.12.1995.4 La définition de l’ «irrégularité » employée dans ce règlement a été citée au point 5.1.3.


5.6.4. L’importance du règlement réside d’abord dans sa simple existence, précisément parcequ’il instaure un cadre pour l’action menée par la Commission contre la fraude dans tous lessecteurs du budget. Concrètement, il donne à la Commission l’autorité d’opérer des contrôlesadministratifs, d’instaurer des mesures spécifiques et d’appliquer des sanctions administratives(y compris des amendes) pour protéger les intérêts financiers des Communautés européennes.Conformément au principe du traité selon lequel les intérêts financiers de la Communautéreçoivent la même priorité que les intérêts nationaux1, il met également les États membres etleurs services dans l’obligation de prendre des mesures pour protéger les intérêts financiers desCommunautés européennes et de coopérer avec la Commission à cet effet (voir détails àl’annexe 2).

Règlement n° 2185/96 du Conseil relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués parla Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes2

5.6.5. Ce règlement établit les dispositions applicables aux contrôles et vérificationsadministratifs sur place prévues dans le règlement n° 2988/95 (article 10). Il s’agit de la mêmetentative de rassembler une série de règles disparates (contenues dans des règlements sectoriels)dans un cadre commun.

5.6.6. Il a pour effet d’habiliter la Commission (dans la pratique, l’UCLAF) à procéder à descontrôles et vérifications de nature administrative dans les États membres sous sa propreautorité et responsabilité (article 6, paragraphe 1). Ces contrôles sont effectués : i) en vue dedétecter des irrégularités graves ou transnationales, ii) dans le cas où le contrôle est insuffisantou iii) à la demande de l’État membre (article 2). Les contrôleurs de la Commission sont sur unpied d’égalité, en termes de pouvoirs, de conditions d’accès aux personnes, aux locaux et à ladocumentation, avec leurs homologues administratifs nationaux (article 7, paragraphe 1) et leursrapports de contrôle ont la même valeur légale que ceux établis par leurs homologues nationaux(article 8, paragraphe 3). La Commission est soumise à l’obligation de notifier les contrôles entemps utile et de coopérer avec les autorités nationales compétentes (article 4). Elle doit, àl’issue d’une vérification, leur communiquer ses résultats (article 8, paragraphe 2). Lescontrôleurs nationaux peuvent, mais ce n’est pas une nécessité, participer aux contrôles. (Pourplus de détails, voir annexe 2.)

5.6.7. Pour information, signalons que ce règlement a été appliqué 17 fois en 1997 et 24 fois en1998. (Il convient de noter que dans certaines circonstances, l’UCLAF peut juger plus appropriéde fonder son intervention sur des règlements sectoriels, plus anciens.)

Autres règlements

5.6.8. Comme il a été mentionné, un certain nombre de règlements spécifiques sectorielsconfèrent également à la Commission le pouvoir d’intervenir dans la lutte contre la fraude. Iln’est pas utile de les énumérer ici ; citons seulement les règlements nos 1552/89 (ressourcespropres), 595/91 (FEOGA), 1681/94 et 1831/94 (Fonds structurels).

1 Article 280, paragraphe 2 (cité plus haut au 5.5.1.). N.B. : Cela ne veut pas nécessairement dire que le

même degré de protection sera fourni dans toute l’Union.2 Règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil, du 11.11.1996 – JO L 292 du 15.11.1996.


Enquêtes internes

5.6.9. En ce qui concerne les enquêtes effectuées au sein de la Commission, il est clair quecelle-ci dispose d’une grande marge pour étendre les pouvoirs de l’UCLAF/de l’OLAF par desdécisions internes tout en restant dans les limites de l’action strictement administrative. Jusqu’enjuillet 1998, une approche informelle et ad hoc surprenante a prévalu. Puis, à la suite des remousinternes provoqués par l’enquête sur ECHO déjà mentionnés et d’un rapport critique de la Courdes comptes (voir ci-après), les compétences internes de l’UCLAF ont été établies de manièreformelle.

5.6.10. Il convient de noter que c’est dans le contexte des enquêtes internes que la situation del’OLAF a le plus évolué par rapport à l’UCLAF. Les points qui suivent présentent un résumé dela situation de l’UCLAF ; le cas de l’OLAF fera l’objet de la section 5.11.

Conduite des enquêtes internes de l’UCLAF : les premières dispositions

5.6.11. Les instructions ou procédures explicites qui existaient avant la décision de laCommission du 14 juillet 1998 ne concernaient que des domaines restreints tels que :

* des notes du Secrétaire général concernant les obligations des fonctionnaires vis-à-vis del’UCLAF et son accès à l’information. La première de ces notes1 confirmait accessoirementle droit du directeur de l’UCLAF d’engager toute enquête qu’il jugerait utile.

* des accords « de démarcation » précisant les compétences de différents services :. Répartition des responsabilités entre l’UCLAF et les DG VI et XXI sur les

questions concernant la fraude (SEC(95)249 du 10.2.1995). Coopération et complémentarité entre contrôle financier et UCLAF

(note SG(94)D/141.662 et annexe du 6.7.1994)

* accord avec la Cour des comptes sur l’échange d’informations concernant les fraudeséventuelles. (Échange de lettres entre M. Weber, chargé de ces questions à la Cour(25.7.1995) et Mme Gradin, son homologue membre de la Commission (4.10.1995)).

Conduite des enquêtes internes de l’UCLAF : la décision de la Commission du 14 juillet 1998

5.6.12. À la suite d’une communication intitulée « Bonne est saine gestion financière etadministrative – Mieux agir contre les insuffisances professionnelles, les irrégularitésfinancières, la fraude et la corruption »2 qui, bien qu’en des termes plutôt vagues, promettait derenforcer les dispositions internes en matière de lutte contre la fraude, la Commission a adopté,le 14 juillet 1998, une décision sur la conduite des enquêtes de l’UCLAF. Bien qu’elle concerneofficiellement toutes les enquêtes de l’UCLAF, qu’elles soient externes ou internes, la décisionde la Commission note (article 2) que ses activités à l’extérieur de la Commission sont régiespar les règlements du Conseil nos 2988/95 et 2185/96, ainsi que par les divers règlementssectoriels concernant les recettes et les dépenses. Cette décision s’occupe donc essentiellementde réglementer le déroulement des enquêtes au sein de la Commission et/ou les obligationsmutuelles de l’UCLAF et d’autres services de la Commission en ce qui concerne les enquêtes.Comme l’indique la communication du Président de la Commission et des commissaires Gradinet Liikanen qui l’accompagne, cette décision « consolide des pratiques déjà existantes ». 1 Note SG(95)D/141.038 en date du 1er février 1995.2 SEC(97)2198 du 18.11.1997.


5.6.13. L’essentiel de cette décision, c’est qu’elle :

• oblige les directeurs généraux et les chefs de service à transmettre à l’UCLAF tout élémentlaissant présumer l’existence de fraude dans leurs services préjudiciable aux intérêtsfinanciers des Communautés européennes (les autres fonctionnaires peuvent informer soitleurs supérieurs hiérarchiques soit l’UCLAF directement) ;

• autorise le directeur de l’UCLAF à procéder à des enquêtes internes de sa propre initiative(il informe le Secrétaire général dans le même temps) ;

• oblige tous les fonctionnaires à coopérer pleinement avec les contrôleurs de l’UCLAF et àpermettre l’accès sans restrictions à toutes les informations et à toutes la documentation ;

• impose à l’UCLAF l’obligation d’informer préalablement les hauts fonctionnairesresponsables des contrôles et de tout indice permettant de supposer que des fonctionnairesde la Commission sont impliqués, sauf cas exceptionnels ;

• habilite le directeur de l’UCLAF, de sa propre autorité, à notifier aux autorités judiciairesnationales compétentes les cas où les procédures pénales peuvent être appropriées et àsignaler à l’AIPN ceux pour lesquels une action disciplinaire est indiquée.

5.6.14. Les dispositions précédentes ont été par la suite clarifiées dans des « modalitésd’application » (décembre 1998) qui précisent les procédures internes et les responsabilitésrequises pour l’application de ces principes.

5.6.15. Il faut rappeler que la décision principale de la Commission et les modalitésd’application concernant l’UCLAF ont été adoptées à un moment où la Commission étaitsoumise par le Parlement européen à de fortes pressions pour des problèmes de fraude et oùl’idée de l’OLAF était déjà dans l’air. Comme dans le cas d’un grand nombre dedéveloppements récents concernant l’UCLAF, il est impossible de ne pas voir dans cettedécision et des modalités d’application une double tentative : parer aux pressions extérieuresdemandant que soit entrepris un effort plus convaincant de lutte contre la fraude et la corruptionau sein de la Commission, et comme position de repli, fixer les règles de base de ce qui sortiraitfinalement de ces pressions.

5.7. Les dispositions du « troisième pilier » : l’action dans le domaine du droit pénal

La Convention sur la protection des intérêts financiers des Communautés européennes1

5.7.1. La Convention et ses protocoles restant en dehors du cadre juridique de la Communautéeuropéenne et ayant été adoptés au titre des dispositions intergouvernementales du « troisièmepilier », sa ratification par tous les États membres est nécessaire pour entrer en vigueur, dans lerespect des dispositions constitutionnelles nationales. À ce jour, seuls quatre États membres ontratifié cette Convention2. Entre-temps, l’UCLAF/l’OLAF ont recours à la Convention et à sesprotocoles de manière « informelle ».

1 Etablie par l’Acte du Conseil du 26 juillet 1995 – JO C 316 du 27.11.1995.2 L’Autriche, l’Allemagne, la Finlande et la Suède.


5.7.2. Contrairement aux règlements cités précédemment, la Convention traite des aspectsjudiciaires de la fraude portant atteinte au budget de l’UE dans le cadre général des dispositionsdu traité UE sur la lutte contre le crime en général. Bien qu’elle soit le reflet de la circonspectionhabituelle avec laquelle ces problèmes sont traités, elle constitue néanmoins un pas en avant.

5.7.3. Elle établit une définition commune de la fraude portant atteinte aux intérêts financiersdes Communautés européennes1. Elle précise que les infractions répondant à cette définitionseront considérées comme des infractions passibles de sanctions pénales, incluant des peinesprivatives de liberté dans les cas graves (articles 1er et 2). Elle contient également desdispositions visant à assurer que les règles de compétence et/ou d’extradition entre Étatsmembres ne fournissent pas d’échappatoire leur permettant d’éviter les poursuites pour fraude(articles 4 et 5) en mettant ces derniers dans l’obligation de coopérer dans les domaines del’enquête, des poursuites judiciaires et de l’exécution de la sanction de la fraude (article 6).

Les deux principaux protocoles à la Convention2

5.7.4. Les deux premiers protocoles à la Convention, les plus importants pour ce qui nousconcerne3, viennent préciser ce texte de portée plutôt générale, dans leurs domaines respectifs.

5.7.5. Le premier qui traite de la corruption des fonctionnaires établit une définition communede cette « corruption » des fonctionnaires communautaires et nationaux portant atteinte auxintérêts financiers des Communautés européennes4, qui est reconnue comme une infractionpénale.

5.7.6. Le deuxième est une sorte de patchwork rassemblant une série de sujets disparates. Il estconvenu : premièrement, que le blanchiment de capitaux doit être érigé en infraction pénaledans tous les États membres (article 2) ; deuxièmement, que les personnes morales doivent êtretenues pour responsables d’un fait de fraude, de corruption et de blanchiment de capitaux(articles 3 et 4) ; troisièmement, que les instruments et le produit de la fraude contre les intérêtsfinanciers des Communautés européennes doivent être confisqués (article 5) ; et quatrièmement,que la Commission est explicitement tenue de coopérer avec les États membres, à la fois enprêtant toute l’assistance technique et opérationnelle nécessaire (article 7, paragraphe 1) et enparticipant à l’échange d’informations, « aux fins de faciliter l’établissement des faits etd’assurer une action efficace contre la fraude, la corruption active et passive et le blanchimentde capitaux » (article 7, paragraphe 2).

Europol

5.7.7. À la rubrique générale des mesures du troisième pilier visant à combattre la fraude, ilconvient de mentionner la création d’Europol auquel les articles 29 et 30 du traité sur l’Unioneuropéenne attribuent pour mission explicite de promouvoir la coopération entre les services de

1 Article 1er (déjà cité au paragraphe 5.1.2).2 Premier protocole sur la corruption établi par l’Acte du Conseil du 27 septembre 1996 – JO C 313 du

23.10.1996. Deuxième protocole sur la responsabilité des personnes morales, la confiscation, leblanchiment de capitaux et la coopération entre les États membres, établi par l’Acte du Conseil du19 juin 1997 – JO C 221 du 19.7.1997.

3 Il existe un troisième protocole concernant « l’interprétation, à titre préjudiciel, par la Cour de justicedes Communautés européennes de la convention sur la protection des intérêts financiers desCommunautés européennes » (Acte du Conseil du 29.11.1996 – JO C 151 du 20.5.1997).

4 La définition de la corruption établie dans ce protocole est citée au point 5.1.6, ainsi qu’une référence àla convention du 26.5.1997 qui s’y rattache.


police, les services des douanes et les autres autorités nationales, par exemple en coordonnantles différentes opérations, en fournissant des compétences spécialisées, en favorisantl’établissement de contacts et en centralisant l’information sur la criminalité transfrontière.

5.8. Remarques concernant le cadre juridique

5.8.1. Le cadre juridique brièvement décrit ci-dessus se caractérise par un certain nombre dethèmes récurrents :

• Tant la législation de la Communauté européenne que la Convention de l’UE sont guidéespar la nécessité d’établir un cadre général, au-dessus et au-delà des dispositions deslégislations sectorielles distinctes, pour les enquêtes sur la fraude et leurs sanctions.

• Tous les textes touchent à des questions de compétence des États membres en matière pénaletout en évitant soigneusement toute atteinte apparente à la souveraineté nationale. C’est enmême temps une reconnaissance du fait que ce sujet est politiquement sensible et unereconnaissance de facto du fait que le problème de la fraude ne peut être sérieusement prisen main sans une législation pénale de dimension européenne.

• L’accent est mis en particulier sur une coopération efficace entre les États membres et lacoordination de leurs actions dans les domaines des enquêtes, des poursuites et de lasanction de la fraude. Dans le domaine administratif, la Commission (c’est-à-direl’UCLAF/l’OLAF) se voit dotée explicitement d’un rôle croissant à cette fin. Dans ledomaine pénal, la coopération opérationnelle entre les services de police et les autresservices répressifs des États membres est renforcée, la collecte et le stockage derenseignements sont organisés et la coopération judiciaire renforcée.

• Les compétences exercées en toute indépendance par la Commission dans le domaineadministratif (sur les plans interne et externe), y compris celle de mener des enquêtes sur unpied d’égalité avec les autorités nationales des États membres, se sont accrues de façonsignificative. Dans le domaine pénal, la Commission est davantage impliquée dans ledéveloppement de la coopération (par exemple, du fait de l’obligation qui lui incombe deprêter une assistance technique, de sa participation à l’échange d’informations, etc.).

5.8.2. Le résultat des divers processus législatifs et non législatifs décrits dans ce chapitre est uncadre juridique plutôt incohérent et inefficace. Cela est manifeste dès le départ simplementlorsque l’on constate que, même si le Conseil perçoit clairement la nécessité d’une actionconcertée dans le domaine du droit pénal, le fruit de ses efforts, la Convention et ses protocoles,n’a pas encore été mis en oeuvre, en l’absence de ratification nécessaire par les parlementsnationaux, et qu’il faudra encore un certain temps pour y parvenir. D’un autre côté, la législationqui est en vigueur, le traité et les règlements, a doté la Commission d’importants pouvoirs dansle domaine administratif.

5.8.3. La distinction qui apparaît donc entre compétence administrative et la compétence enmatière pénale n’est cependant pas aussi claire qu’il n’y paraît. L’UCLAF/l’OLAF possède despouvoirs très étendus d’enquête et de collecte de renseignements concernant les irrégularitésportant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes et pour effectuer, sous sapropre responsabilité, des contrôles « administratifs » sur place. Étant donné la nature de cesactivités, l’UCLAF/l’OLAF participe à des enquêtes judiciaires et à la recherche d’informations


bien qu’elle ne possède pas les pouvoirs de police nécessaires pour accéder à certains d’entreeux.

5.8.4. Cela apparaîtra encore plus clairement dans le contexte des enquêtes externes.L’assistance que prête l’UCLAF/OLAF aux États membres porte à la fois sur les questionsjudiciaires et administratives. Ainsi, il est implicite dans la législation que l’UCLAF/OLAF a unrôle à jouer dans le domaine des enquêtes et des poursuites judiciaires, même si ce rôle n’ajamais été ouvertement reconnu par la même législation en vigueur. De plus, il y a unediscordance entre le champ des enquêtes et des poursuites judiciaires de l’UCLAF/OLAF qui sesitue à l’échelon européen et les compétences des autorités judiciaires qui sont strictementnationales.

5.8.5. Cet élément revêt une dimension particulière lorsque les infractions présumées faisantl’objet d’une enquête sont commises au sein de la Commission, où l’UCLAF/OLAF est enréalité le seul organe qualifié pour ouvrir des enquêtes en matière de fraude. Dans ce cas là,aucune autorité judiciaire n’est compétente tant que la Commission ne lui donne pas cettecompétence en levant l’immunité des fonctionnaires et/ou l’inviolabilité des locaux de laCommission.

5.8.6. Ces questions sont plus que purement théoriques. La coordination entre les autoritésjudiciaires nationales lorsqu’il s’agit de cas de fraude « européenne » et les relations entre laCommission et les autorités judiciaires nationales sont une source constante de difficultés, avecpour résultat que les poursuites pour fraude au détriment des intérêts financiers desCommunautés européennes restent extrêmement rares et aboutissent encore plus rarement.

5.8.7. La section suivante s’efforcera d’examiner, au-delà des règles juridiques, d’abord lapratique – notamment comment l’UCLAF, désormais OLAF, et les poursuites de l’Unioneuropéenne pour fraude fonctionnent dans la pratique – et ensuite, d’établir un projet pourl’avenir dans le domaine de la lutte contre la fraude.

1. LA LUTTE CONCRÈTE CONTRE LA FRAUDE

5.9. Le fonctionnement de l’UCLAF

La raison d’être de l’UCLAF

5.9.1. L’évolution formelle de l’UCLAF, telle que la décrivent les chapitres précédentsprocède presque toujours d’une tentative de réaction aux lacunes constatées dans la riposte del’Union européenne à la fraude. Elle a donc été conçue par étapes, en vue de combler les videsd’un système qu’il devient impossible d’ignorer. Dans un ordre chronologique grossier, en voiciénumérés quelques exemples :

une coordination déficiente entre les services de la Commission engagés dans la luttecontre la fraude,

un échange d’informations déficient avec et entre les États membres,


une coopération déficiente (voire même, une rivalité) entre la DG XX et l’UCLAF,

une coordination déficiente au niveau des enquêtes sur la fraude dans l’UE, réaliséespar les diverses autorités des États membres,

la nécessité pour la Commission d’être en mesure de participer à/de procéder à desenquêtes immédiates,

la nécessité d’un service central de renseignement sur la fraude dans l’UE,

l’inefficacité des poursuites engagées contre la fraude dans l’UE en raison de la placeéloignée qu’occupe de telles initiatives dans les priorités nationales, unecommunication et une coopération déficientes entre les autorités judiciaires (et parconséquent, faible taux de condamnations),

la nécessité d’un organe indépendant qui soit à même de mener des enquêtes au seinde la Commission et qui soit en mesure de traiter directement avec les autoritésjudiciaires.

5.9.2. Ces besoins sont réels, il existe entre eux une interrelation et ils ne pouvaient êtrecollectivement couverts par aucun autre organe. Toutefois, le processus qui a donné forme àl’UCLAF a laissé ouvertes une série de questions qui s’appliquent tout autant à l’OLAF dedemain qu’à l’UCLAF d’hier. Parmi ces questions, trois s’imposent d’elles-mêmes :

l’UCLAF/l’OLAF est-il nécessairement le seul ou le meilleur organe conçu pourrépondre aux besoins qui viennent d’être identifiés ?

avec quel degré de satisfaction l’UCLAF s’est-il acquitté de ses tâches ?

l’UCLAF/l’OLAF correspond-il pleinement aux besoins qui sont ceux de l’UE danssa lutte contre la fraude ?

5.9.3. La réponse la plus aisée qui puisse être donnée à ces questions, c’est de direouvertement que l’UCLAF n’est pas la riposte ultime de l’Union à la fraude. Le simple fait quel’OLAF vienne de voir le jour fait la clarté sur ce point. L’évolution continue et on peutprésumer qu’elle devrait se poursuivre pendant un certain temps. Le chapitre suivant examinerales raisons abstraites, plus profondes pour lesquelles l’UCLAF, et dorénavant l’OLAF, neconstitue pas – et ne peut constituer – l’aboutissement de la lutte de l’UE contre la fraude. Leprésent chapitre examinera, en contrepoint, la réalité sur le terrain.

Rapport de la Cour des comptes 8/98

5.9.4. Tous ceux qui étaient concernés par la nécessité pour la Commission de se doter d’unorgane s’attachant à lutter contre la fraude et à lui en donner les pouvoirs nécessaires étaienttellement absorbés que le rapport spécial de la Cour des comptes 8/98(1), qui examine l’UCLAF

1 Rapport spécial no 8/98 relatif aux services de la Commission chargés de la lutte contre

la fraude, notamment l’unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF),accompagné des réponses de la Commission – JO C 230 du 22.7.1998.


d’une manière aussi critique que le ferait tout autre service de la Commission, a produit commeun choc.

5.9.5. Les principales faiblesses de l’UCLAF, identifiées par la Cour peuvent être résuméescomme suit :

a) la politique et les accords organisationnels relatifs aux enquêtes, tant au sein de laCommission qu’en liaison avec les autorités judiciaires des États membres, ont étémal définis ou rendus trop compliqués (à cet égard, la décision de la Commission du14 juillet 1998, que le rapport de la Cour antidate, apporte une réponse partielle auxcritiques de la Cour) ;

b) fréquemment les mesures et procédures de sécurité n’étaient pas correctement misesen œuvre. Le personnel n’a pas été sélectionné avec soin et les règles relatives à laconfidentialité des informations ont été appliquées avec incohérence ;

c) un pourcentage excessif du personnel de l’UCLAF était constitué par des agentstemporaires, ce qui a entraîné un manque de continuité ;

d) les ressources électroniques (à la base d’une grande partie du travail de collecte desrenseignements) n’étaient pas entièrement opérationnelles ou manquaient d’efficacité.L’utilisation concrète des bases de données s’est avérée très limitée ;

e) les informations relatives à la gestion des archives de l’UCLAF, qui comportaient1.327 dossiers ouverts (en avril 1997) n’étaient pas de nature à permettre untraitement valable. En ce qui concerne la documentation ou la poursuite des enquêtes,aucune procédure normalisée n’existait, de même qu’aucune mesure n’était en placepour garantir que les dossiers conservaient en matière d’éléments probatoires lesnormes exigées dans les États membres ;

f) la coopération de l’UCLAF avec les États membres a été entravée par l’attitude de laCommission à l’égard des privilèges et immunités du personnel de l’UE, leslégislations nationales imposant quant à elles des contraintes pratiques importantesaux inspections de l’UCLAF dans les États membres.

5.9.6. Les critiques de la Cour sont inquiétantes et ont en effet constitué l’un des élémentsqui ont incité le Parlement européen à exiger la création de l’OLAF, nouvelle unité antifrauderenforcée (et plus indépendante)(1). Ces critiques sont de deux ordres : certaines portent surl’efficacité, l’organisation interne et le fonctionnement général de l’UCLAF et d’autresconcernent sa position au sein de la Commission ainsi que ses relations avec les autoritésjudiciaires nationales.

5.9.7. Pour celles qui relèvent de la première catégorie, il est bien sûr déterminant quel’UCLAF fonctionne aussi efficacement et aussi effectivement que possible. S’il doit forcer lerespect et partant, obtenir la coopération sans réserve des autorités judiciaires des États membresd’une part, et du personnel et des services de la Commission d’autre part, l’UCLAF doitdémontrer que ses enquêtes sont rigoureuses, objectives, qu’elles ont bénéficié d’une procédurecorrecte, qu’elles sont suffisamment rapides et par dessus tout, qu’elles produisent des résultats.

1 Voir rapport Bösch A4-0297/98, adopté par le Parlement européen le 7 octobre 1998.


C’est la qualité de la gestion et la qualité du personnel de l’UCLAF qui en premier ressortdétermineront si elle est en mesure d’atteindre ses objectifs. Les conclusions de la Courindiquent qu’en la matière l’UCLAF (OLAF actuel) a encore un bout de chemin à parcourir.

5.9.8. S’agissant du deuxième type de critiques, l’UCLAF peut également montrer du doigtles dysfonctionnements « structurels » qui se produisent ailleurs. La Cour des comptes a déclaréclairement que le cadre juridique dans lequel l’UCLAF fonctionne n’est pas suffisammentélaboré et que les règles de procédure et contraintes imposées par les législations nationalesralentissent fortement l’abourtissement des enquêtes. Au demeurant, elle conteste la bonne foi(en tout cas en certaines occasions) de la Commission : elle suggère qu’à l’égard de lacorruption de ses fonctionnaires, elle ne possède pas une politique de « tolérance zéro »,applique les privilèges et immunités des fonctionnaires de la Communauté d’une manière tropabsolue et hésite à renvoyer leurs dossiers devant les autorités judiciaires compétentes. Ellesignale des situations où « des enquêteurs de l’UCLAF n’ont pas eu accès à certains dossiers etoù des documents compromettants ont été systématiquement détruits »(1) et en conclut que detels faits indiquent que la Commission ne délègue pas à l’UCLAF de pouvoirs suffisants.

5.9.9. En d’autres termes, la Cour a décelé que le problème comportait deux volets : d’unpoint de vue structurel, le statut de l’UCLAF est insuffisant, mais simultanément, sur le planopérationnel, elle ne tire pas suffisamment parti de son statut. Il est superflu d’ajouter que cesdeux volets sont liés.

Le statut de l’UCLAF, la conduite des enquêtes

5.9.10. Les résultats de la Cour concordent avec ceux du comité. Bien que celui-ci n’ait pasexaminé le fonctionnement interne de l’UCLAF en fonction des détails de l’expertise réaliséepar la Cour, il a déterminé au cours de sa mission l’existence d’une tension stérile entrel’UCLAF et d’autres services de la Commission. Plusieurs services opérationnels avec lesquelsle comité a eu des contacts ont exprimé quelques réserves quant au fonctionnement del’UCLAF, alors que d’autres ont vu dans son engagement un obstacle concret à l’aboutissementd’une affaire. En toute loyauté, il y a lieu de se montrer très réticent à l’égard des exigencesparticulièrement strictes, en matière de confidentialité, que son travail devrait par essenceimpliquer. Il arrive que les enquêteurs puissent donc être considérés comme importuns etarrogants. En outre, il est bien connu que personne n’aime les policiers…

5.9.11. En dépit de ces inévitables handicaps professionnels, il reste aussi le fait quel’UCLAF a rencontré des problèmes dans ses relations avec les services de la Commission,problèmes auxquels elle ferait bien d’attacher toute son attention. De vives critiques ontaccompagné la façon dont elle a traité certains cas internes, l’UCLAF étant perçue, à tort ou àraison, comme étant excessivement secrète et manquant totalement d’objectivité. D’autre part,l’UCLAF peut ne pas se tromper lorsqu’elle stigmatise les réflexes fortement défensifs decertains services dans lesquels les enquêtes internes sont réalisées. Il est indéniable que loin deconsidérer l’UCLAF comme un allié dans la lutte contre la fraude, certains services laperçoivent fréquemment comme une rivale avec laquelle la coopération doit être maintenue auminimum indispensable.

5.9.12. Avec le monde extérieur, l’UCLAF continue à rencontrer – pour diverses raisonstoutefois - des difficultés avec ses homologues et interlocuteurs dans les États membres. En

1 Rapport spécial 8/98, paragraphe 2.33.


partie en raison de susceptibilités liées aux questions de souveraineté, de la méconnaissance durôle de l’UCLAF, de leurs réticences à produire des renseignements judiciaires détaillés à unorgane qui fait partie de la Commission et sans doute également du scepticisme à l’égard descompétences de l’UCLAF et de son fonctionnement, certaines autorités nationales chargées deréaliser les enquêtes ne montrent guère d’enthousiasme à coopérer avec elle. Néanmoins, desprogrès sont constatés, notamment grâce à une politique de recrutement à partir des effectifs desinstitutions nationales, ce qui améliore la situation. Lorsque les relations sont bonnes et que lesrôles réciproques sont bien compris, l’UCLAF a démontré qu’elle pouvait apporter une véritablevaleur ajoutée, en menant à bien un certain nombre d’opérations éminemment efficaces (parexemple, en ce qui concerne la lutte contre la contrebande des cigarettes à large échelle).

5.9.13. Cette meilleure compréhension qui s’est instaurée avec les autorités nationales anotamment eu pour résultat une démarche allant dans le sens d’accords de coopérationbilatéraux formels. Aujourd’hui un tel accord existe avec la Guardia di Finanza italienne, alorsque trois autres sont sur le point d’être finalisés et que neuf autres sont « sur la table ». On peuts’attendre à ce que leur nombre se développe dès que l’UCLAF (actuellement OLAF) seraparvenue à convaincre ses homologues nationaux, non seulement de ses pouvoirs et de sonstatut formels, mais également de son professionnalisme, de sa fiabilité et de son utilité, àcondition d’y parvenir.

Relations avec les services d’audit et de contrôle de la Commission

5.9.14. Si les services opérationnels de la Commission montrent quelques réticences àvouloir traiter avec l’UCLAF, ceux dont le travail se situe dans la même perspective tendentégalement à se montrer critiques. L’exemple le plus significatif est celui de la DG XX (contrôlefinancier), dont la division audit a joué un rôle crucial qui a permis de mettre au jour denombreux cas de fraude recherchés par la Commission. Comme nous l’indiquions au début dece chapitre, la détection des irrégularités administratives et/ou financières est à la base del’établissement de la plupart des fraudes, et certainement des fraudes commises dans le contextecommunautaire. Les compétences de l’auditeur sont fréquemment très importantes pour laconstitution d’un dossier de fraude. Dans la pratique, comme le comité a pu le voir lui-même,l’UCLAF s’appuie fortement sur les découvertes des auditeurs de la DG XX pour la préparationde ses dossiers. Il existe donc un empiétement important entre la mission des services chargés del’audit interne et celle de l’unité antifraude, en particulier en raison du fait que l’UCLAF n’estlui-même qu’un organe administratif statutaire et que partant, il ne possède pas toujours dansson arsenal juridique les attributions d’un organe de police, lesquelles sont nécessaires pour allerbien au-delà de ce que peuvent faire les auditeurs.

5.9.15. Ce fait explique l’insatisfaction exprimée au comité par plusieurs auditeurs, à l’égardde la façon dont l’UCLAF mène ses investigations. La plainte la plus fréquente vise les cas oùlorsque des dossiers sont cédés à l’UCLAF parce qu’ils sont présumés contenir des indicationsde fraude, ils « disparaissent » sans qu’il y ait de suivi visible.

5.9.16. Il est surprenant de constater que l’accord interne définissant les tâches respectives del’UCLAF et de la DG XX (contrôle financier) évoqué au paragraphe 5.6.11. ne soit pas d’ungrand secours dans ce contexte. Ce document définit essentiellement les tâches respectives desdeux départements, décrit les secteurs où leurs activités se chevauchent virtuellement et indiquela nature des informations qui devraient être échangées. Sur un plan pratique, ce document n’estguère plus qu’un engagement d’ordre général d’échanger des informations pertinentes et nerésout pas réellement les chevauchements de compétences de la vie quotidienne qui se


produisent nécessairement. En raison de l’interrelation existant entre les irrégularités et lafraude, ce phénomène se produit constamment.

5.9.17. Le problème ne réside pas tant dans le fait que des chevauchements de compétencesse produisent, mais plutôt dans la manière dont une enquête doit être dès lors réalisée. Dans lecadre de son premier rapport(1), le comité a déterminé que dès qu’une fraude présumée existaitdans un cas donné, l’UCLAF se chargeait de l’enquête. L’exclusion de facto de la DG XX dudossier était fréquemment stérile, en ce sens que les compétences de l’auditeur restaientnécessaires dans le cadre de l’enquête, plutôt que celles de l’UCLAF, dont le personnel possèdeun profil professionnel totalement différent(2). Une grande partie de la mission de l’UCLAF, etcela fait intrinsèquement partie de son rôle, sera déployée dans un domaine qu’un terme à lamode désigne sous le nom de « comptabilité judiciaire »(3).

L’UCLAF/OLAF est-elle indispensable ?

5.9.18. Si, comme le présent rapport le propose au chapitre 4, la fonction d’audit interne doitêtre nettement renforcée, les réflexions précédentes soulèvent une question quant à la nature dela valeur ajoutée apportée par une unité séparée de lutte contre la fraude. Certains iraient jusqu’àcontester son existence : on peut poser la question d’une manière plus provocatrice en disantl’UCLAF/OLAF est-elle indispensable ?

5.9.19. Le Comité répondrait par l’affirmative, tout en rappelant qu’il est bon de poser cettequestion du fait qu’elle concentre les réflexions sur le fait qu’en dépit des chevauchementsfonctionnels, l’UCLAF (désormais OLAF) diffère beaucoup de jure et de facto d’un serviced’audit.

5.9.20. Fonction : il convient de rappeler les fonctions essentielles de l’audit interne et de l’unitéde lutte antifraude. Le premier est initialement un outil de gestion du diagnostic dont l’objectifest de vérifier la régularité et l’efficacité de la gestion financière et d’identifier les faiblesses dusystème ; la seconde est un organe créé pour étudier des cas précis de fraude et de corruptiondans le cadre du droit pénal et conformément aux exigences de «bonne administration» pourpréparer le dossier de toute forme de suivi dont elle fera l’objet. Bien que ses conclusionspuissent concerner une enquête sur la fraude, l’auditeur n’a pas en premier lieu vocation àdétecter des actes délictueux et il ne possède pas nécessairement les compétences permettant deles identifier et de les instruire, notamment si les exigences juridiques d’une enquête criminelle(prise en compte des droits de la défense, etc.) doivent être respectées.

5.9.21. Indépendance : en premier lieu, un organe d’enquête doit être indépendant – et considérécomme tel – à l’égard de toute influence qui pourrait compromettre l’objectivité, voirel’impartialité, de ses enquêtes et d’autres activités. La conception de l’audit interne préconiséepar le Comité – instrument de gestion à la disposition du Président – risquera de réduire

1 Paragraphes 9.14.15-18.2 En fonction de sa spécialisation/de sa formation, l’effectif des enquêteurs de l’UCLAF

(80 personnes) se répartit actuellement comme suit : 25 enquêteurs douaniers,15 inspecteurs agricoles, 7 policiers, 8 inspecteurs fiscaux, 8 comptables/inspecteursfinanciers, 2 magistrats, 2 avocats, 2 spécialistes informatique, 3 administratifs et8 autres personnes.

3 C’est-à-dire comptabilité visant à détecter et/ou à rechercher le crime.


l’indépendance du service d’audit au regard de la hiérarchie de la Commission. Dans le mêmetemps, le passage à l’OLAF est spécifiquement destiné à renforcer l’indépendance de l’unité delutte antifraude en l’éloignant de la Commission.

5.9.22. Relations avec les États membres : l’indépendance est également l’une des vertussusceptible de renforcer la coopération avec les services judiciaires et d’enquête des Étatsmembres dont certains ont hésité à traiter sur un pied d’égalité avec un organe qui continue defaire partie, sur le plan de l’organisation, de la grande (et donc probablement perméable)administration de la Commission. (Cette hésitation concerne notamment la transmission derenseignements qui, pour des raisons de bonne administration, doivent rester confidentiels.) Parailleurs, les compétences « criminelles » de l’UCLAF dépendent de la coopération réelle avecles autorités de l’État membre qui possède les pouvoirs d’investigation nécessaires. Lacompréhension et la compétence dans le domaine des techniques d’investigation, les pouvoirs etde la bonne administration dans le domaine de l’enquête criminelle sont donc essentielles pourl’UCLAF et ne relèvent donc pas d’une formation professionnelle en audit.

5.9.23. Compétences dans le domaine judiciaire : l’UCLAF a pour rôle essentiel de veiller à cequ’une action judiciaire soit engagée sur la base des enquêtes sur la fraude. Elle a donc obtenunon seulement le pouvoir d’ouvrir des enquêtes, mais également celui de décider, dans les casoù elle est chargée de l’enquête, de la date à laquelle les dossiers doivent être transmis auxautorités judiciaires pour (i) instruction avec les pouvoirs de police et (ii) pour d’éventuellespoursuites. Dans les cas où elle intervient en premier lieu en tant que coordinatrice entre lesenquêteurs et les États membres, elle joue un rôle important dans la préparation des poursuites etelle devrait pouvoir aider à la préparation des dossiers et à la fourniture de preuves sous uneforme applicable dans les tribunaux pénaux, participant ainsi à la confidentialité qui caractériseles débats au nom des droits à la défense du prévenu.

5.9.24. Recueil de renseignements et d’informations : l’une des principales « lacunes » quel’UCLAF doit combler concerne le recueil de renseignements sur une base européenne.L’expérience n’a cessé de montrer que la fragmentation des enquêtes et des juridictionscriminelles - et donc des renseignements - entre les 15 États membres (et au-delà) est unefaiblesse importante dans la lutte contre le crime organisé par-delà les frontières, montrant ainsila nécessité d’une centralisation1. S’agissant du moins des intérêts financiers des Communautéseuropéennes, seule une unité antifraude spécialisée et fiable peut jouer ce rôle sensible.

5.9.25. Il est donc nécessaire de disposer de l’UCLAF/OLAF, ce qui n’empêche pas l’existencede chevauchements fonctionnels avec d’autres services, notamment le service d’audit au sein dela Commission. Le problème consiste donc essentiellement à faire en sorte que l’UCLAF/OLAFpossède la compétence professionnelle dont elle a besoin pour s’acquitter de sa tâche de lamanière la plus efficace possible.

Résultats

5.9.26. Il est du droit et du devoir de tout organisme de service public d’être jugé à ses résultats.La discussion sur l’UCLAF est à ce point dominée par le principe juridique et par d’autresprincipes que ses résultats sont négligés, et ce du fait qu’il est extraordinairement difficile de lesévaluer dans ce contexte. Le rôle central de l’UCLAF, à savoir coordonner et faciliter lesenquêtes et les poursuites liées à la fraude dans les États membres, ne permet pas d’identifier 1 La commission d’enquête du Parlement européen sur le régime de transit communautaire traite largement

de cet aspect (rapport définitif A4-0053/97).


facilement un taux de réussite, du fait que le résultat final des activités de l’UCLAF est affectépar de nombreux paramètres qu’elle ne maîtrise pas directement. Même dans le cas d’enquêtesinternes où l’UCLAF est, du moins au premier chef, la seule autorité d’enquête, un « résultat »en termes de sanctions administratives, disciplinaires ou judiciaires dépend d’autres autorités.

5.9.27. Les chiffres fournis par l’UCLAF (mai 1999) illustrent les difficultés d’évaluation desrésultats. Depuis 1996, 298 poursuites judiciaires ont été engagées dans des affaires oùl’UCLAF était saisie. 51 d’entre elles impliquaient plus d’une juridiction nationale.13 seulement des 298 poursuites ont abouti à ce jour à un jugement. Dans des affaires internes,sur les trente enquêtes effectuées par l’UCLAF, douze ont abouti à des poursuites pénales, maisaucune à une condamnation.

5.9.28. Il est également possible d’examiner le nombre d’enquêtes ouvertes et closes parl’UCLAF. Le tableau ci-après montre la situation au 10 mai 1999 pour les dossiers ouvertsdepuis 1996 :

Ressources propres FEOGA Garantie Actions structurelles Dépenses directes Totaux

Annéed’ouverture Ouvertes En cours Ouvertes En cours Ouvertes En cours Ouvertes En cours Ouvertes En cours

1996 110 84 72 48 90 76 47 39 319 247

1997 83 72 48 28 60 54 41 34 232 188

1998 97 97 73 54 41 40 24 22 235 213

5.1999 28 28 18 18 6 5 11 10 63 61

Totaux 318 281 211 148 197 175 123 105 849 709

5.9.29. Ces chiffres, qui montrent que les enquêtes de l’UCLAF ont tendance à se prolongerdurablement, doivent être évidemment traités avec prudence. Une « affaire » peut aller parexemple d’une petite irrégularité impliquant une somme modique à une fraude de plusieursmillions d’euros commise par des criminels organisés. Il est judicieux pour l’UCLAF de donnerla priorité aux « grosses » affaires. Il est également clair que les affaires détectées plusrécemment n’ont guère de chances d’être closes. En outre, la capacité de l’UCLAF à clore undossier peut dépendre d’autres organismes. Néanmoins, perçu en liaison avec les conclusions dela Cour des comptes (5.9.49), le taux très élevé d’affaires en cours (84%) et notamment cellesportant sur une longue durée (79% à partir de 1996/7) doit être considéré comme préoccupant.

5.10. Intervention des autorités judiciaires nationales

Principes fondamentaux

5.10.1. En vertu du principe selon lequel le droit pénal et le fonctionnement de la justiceéchappent au cadre communautaire, les enquêtes criminelles, les poursuites et la répression desfraudes dans les États membres contre les intérêts financiers de l’UE relèvent de la compétenceexclusive des juridictions nationales. Tout acte délictueux touchant aux intérêts financiers desCommunautés est donc instruit, réprimé et sanctionné conformément aux règles nationales.


5.10.2. Dans le cas d’actes de fonctionnaires ou de membres de la Commission, aucun Étatmembre ne détient automatiquement de juridiction criminelle, et aucune autorité nationale n’a ledroit d’accès aux locaux de la Commission. Concrètement, le choix du tribunal compétent esteffectué sur une base ponctuelle en fonction du lieu où les faits se sont déroulés. Pour desraisons évidentes, la Belgique est la juridiction la plus fréquemment saisie pour statuer sur lesactes des fonctionnaires de la Commission. Pour poursuivre une enquête criminelle, unejuridiction nationale doit demander des levées de l’immunité officielle (pour les suspects) dusecret professionnel (pour les témoins) et de l’inviolabilité des locaux de la Commission (pourles fouilles et accès aux documents)1.

Affaires externes

5.10.3. Le développement de l’Union européenne, et principalement la création d’un marchéunique, est l’un des facteurs (mais sans doute pas le seul) qui a contribué à rendre en grandepartie absurdes en termes économiques les frontières entre États membres. Il s’agit plus d’uneaffirmation de fait que d’une idéologie. Les formalités de douanes n’existent plus entre Étatsmembres de l’Union, l’introduction de l’euro supprime les frais de change des transactionsinternationales, les marchés financiers ne tiennent déjà plus guère compte des frontières et latechnologie des transferts d’argent signifie que d’importantes sommes peuvent circuler dans lemonde en un instant. L’activité économique, licite et illicite, est une affaire européenne pour nepas dire mondiale.

5.10.4. Cette Europe de la libre circulation et des échanges procure incontestablement desavantages considérables à ses citoyens, mais elle s’est développée d’une manière asymétrique.Les protections qui sont offertes au citoyen contre le crime économique (les autres formes decrime ne relèvent pas de la compétence de ce Comité), qui inclut le détournement de crédits del’UE, n’ont pas été mises en place en temps voulu. La juridiction criminelle s’arrête là où lesactivités économiques, l’argent et les personnes privées franchissent librement les frontières. Ils’agit d’une difficulté qui est loin d’être théorique mais qui suscite une série de problèmesjuridiques et pratiques dont l’ampleur est bien connue dans les milieux spécialisés mais qui restelargement méconnue concrètement par le monde politique en général.

5.10.5. À titre d’exemple, on peut se référer à l’appel de Genève lancé par sept magistratsinstructeurs de plusieurs pays membres de l’UE et de la Suisse, dans lequel les signatairesdénonçaient l’extrême difficulté, pour ne pas dire la quasi-impossibilité, de poursuivre le crimeéconomique international et réclamaient l’« abolition du protectionnisme dépassé dans lesdomaines de la police et de la justice ». Les statistiques fournies par l’un des signatairesmontreraient que peu de demandes d’aide internationale sont satisfaites et que le pourcentagen’est pas plus élevé dans le cas de demandes entre États membres que dans celles impliquant despays tiers (34%)2

5.10.6. Toutes les tentatives faites jusqu’à présent pour réagir à ce qui est un problème reconnutournent autour de la formule politique de « meilleure coopération ». Il est évidemment

1 Dans ce contexte, il convient de noter que les obligations de coopération entre la Commission et les États

membres fonctionnent à double sens. Selon la Cour de justice, la Commission doit coopérer dans lesenquêtes criminelles avec les autorités des États membres en accédant dans la mesure du possible auxdemandes de levée de l’immunité ou du secret professionnel (arrêt « Zwartveld » du 13 juillet 1990- affaire C-2/88, Recueil 1990, I-3365).

2 Extrait du discours prononcé lors de l’audition publique du Parlement européen sur « L’appel deGenève », 15-16 avril 1996 (voir document de travail du PE DG IV/LIBE 101 FR, p. 40).


impossible de ne pas être d’accord avec les appels en faveur d’une meilleure coopération entreles services de police, des douanes et autres services d’enquête et, évidemment, entre lesmagistratures. Il est facile de lancer de tels appels mais les difficultés en vue d’atteindre leniveau de coopération souhaité sont considérables, et ce pour deux ensembles de raisons.

5.10.7. En premier lieu, les mécanismes de coopération sont souvent lents, formalistes etinefficaces et risquent de le rester aussi longtemps que les systèmes nationaux restent nettementdifférents. Les structures, ressources, priorités, compétences, techniques, règlements deshomologues nationaux sont souvent très différents. Il est souvent difficile pour un enquêteur ouun procureur d’identifier le bon contact dans un autre État membre et encore plus d’obtenir uneréaction rapide et efficace à une demande d’aide. Même dans un système soi-disant intégrécomme les douanes où est gérée une zone douanière unique, d’aucuns ont trouvé que lacoopération au niveau de l’instruction relève plus de la forme que du fond :

« … l’inefficacité de la coopération entre services douaniers. Cette inefficacitécommence par une réticence à partager des informations opérationnellesfondamentales (…) et finit par affecter la coopération pratique en matièred’enquête, coopération qui ne produit qu’occasionnellement des résultats, et cemalgré les efforts méritoires, mais nécessairement limités, déployés parl’UCLAF »1.

5.10.8. Quant à savoir si et quand il y aura des poursuites, la même source est même plusimprécise :

« Même lorsque les enquêtes menées par les instances compétentes sont couronnéesde succès, l’effet dissuasif produit est sensiblement amoindri du fait des difficultésjuridiques qui sont liées à l’engagement de poursuites efficaces dans les casimpliquant plus d’un pays. Les ministères publics invoquent en premier lieu lesobstacles pratiques à la coopération judiciaire, obstacles qui peuvent toutsimplement tenir au fait que l’on ne sait pas qui contacter dans un autre Étatmembre, ainsi que les procédures formalistes et lourdes s’appliquant aux demandesd’assistance dans le cadre de poursuites judiciaires.

Lorsque coopération il y a, les poursuites peuvent achopper sur les différencesexistant entre les systèmes juridiques nationaux. Les normes en matière de preuvevarient, ce qui peut poser problème quant à la recevabilité de documents et detémoignages provenant d’autres États membres. À l’heure actuelle, il n’existe aucunaccord entre les États membres concernant la définition de la fraude, les sanctions àappliquer ou les procédures permettant d’entreprendre des poursuitestransfrontalières. Il s’ensuit que les délits de même nature sont traités de manièresensiblement différente selon le lieu où sont engagées les poursuites »2.

5.10.9. En second lieu, la coopération, si efficace soit-elle, ne peut se dérouler que si sanécessité a été identifiée. La simple prise de conscience qu’une fraude a eu lieu, notamment s’ils’agit d’une fraude internationale sophistiquée et/ou d’une fraude liée à l’UE, est très souventimpossible du point de vue d’un seul État membre.

1 Commission d’enquête du Parlement européen sur le régime de transit communautaire, rapport définitif,

paragraphe 7.6.2.2 Idem paragraphes 8.5.1 et 8.5.2.


5.10.10. La notion de coopération doit donc être prise avec quelques réserves, ce qui n’a pastotalement échappé au législateur de l’Union européenne, lequel s’est efforcé de rendre ceconcept plus opérationnel de plusieurs manières. La Convention européenne relative à laprotection des intérêts financiers des Communautés européennes représente un exemple quirépond en partie à la seconde des deux observations citées plus haut en instrumentalisant lesarticles 29-31 du traité sur l’UE, et ce même si elle n’est toujours pas entrée en vigueur cinq ansaprès son adoption. L’UCLAF constitue un autre exemple.

5.10.11. Malgré toutes les restrictions évoquées dans le présent chapitre, l’UCLAF constitue unevéritable tentative pour surmonter certains problèmes consistant à faire fonctionner lacoopération, même si sa taille modeste implique que son impact reste limité. Par ailleurs, sesactivités se concentrent plus sur les enquêtes que sur les poursuites même si ,à l’instigation duParlement européen, elle a récemment commencé à consolider ses compétences juridiques afind’aider les procureurs nationaux. Actuellement, ce dernier secteur reste embryonnaire etdépourvu de tout statut officiel. En outre, dès que l’UCLAF participera au processus despoursuites, la question de ses relations précises avec les autorités judiciaires se posera. Dans desaffaires complexes propres à l’UE, l’UCLAF pourrait se retrouver chargée de la préparationd’un dossier, même si elle doit s’en remettre aux « pouvoirs de police » des autorités nationalespour obtenir certains types de preuves. Cependant, elle travaille en coopération avec lesautorités nationales et non sous la direction d’une autorité judiciaire. En ce qui concerne letravail en nature, sinon nominatif, une enquête criminelle, l’UCLAF est exempte de toutcontrôle judiciaire au-delà du réexamen juridique général exercé a posteriori par la Cour dejustice sur la Commission en tant que telle1.

Affaires internes

5.10.12. Cette absence de toute autorité judiciaire de contrôle est beaucoup plus évidente etdangereuse dans le cas d’affaires impliquant des fonctionnaires de la Commission. Dans ce cas,l’UCLAF exerce plus ouvertement, de facto, une activité de police judiciaire. Mais devant quiest-elle responsable, et de qui tient-elle son autorité ? Comme on l’a fait remarquer plus haut, laCommission, ses fonctionnaires et ses bâtiments relèvent, au cas par cas, du ressort de la/desautorité(s) nationale(s) compétentes. Mais nulle instance judiciaire n’a d’autorité permanente surl’UCLAF, n’autorise ses enquêtes, n’en contrôle l’exécution et la qualité ni ne s’assure (si cen’est après coup, alors qu’il est peut-être trop tard) que ses conclusions répondent aux normes enmatière de preuves. Bizarrement peut-être, l’UCLAF est en train de se doter d’experts« judiciaires » internes (c’est-à-dire d’une équipe de magistrats), pour combler partiellement cevide.

5.10.13. Même si la protection des fonctionnaires de l’Union européenne ne figure peut-êtrepas en tête de leur liste de priorités, une situation de ce genre devrait préoccuper les défenseursdes libertés civiles. Des projets envisagés pour l’OLAF tendent à répondre à cette critique, maisils sont jusqu’ici insuffisants.

5.10.14. Inversement, l’inexistence d’une autorité judiciaire habilitée à contrôler l’UCLAF, ouà connaître, de façon générale, des délits commis par des fonctionnaires de l’Union européenne,est préjudiciable à l’efficacité avec laquelle les sanctions judiciaires sont appliquées. Le premierobstacle à la promptitude en matière judiciaire réside dans le fait que les enquêteurs et/ou lesprocureurs nationaux sont tenus d’obtenir des levées d’immunité. Ces levées sont accordées par

1 Articles 230-234 (ex-173-177) du TUE.


la Commission, laquelle est censée évaluer la demande sur la base de « l’intérêt desCommunautés »(1). Dans les cas examinés par le comité, la Commission a presque toujoursaccédé relativement vite à une demande directe de levée d’immunité (bien qu’il y ait eu desexceptions). Plus souvent, la réticence, officielle ou officieuse, à permettre à un pouvoirjudiciaire national d’exercer une compétence à l’égard de fonctionnaires de la Commission semanifeste à un stade antérieur, au moment où des éléments de preuve (i) sont réunis ou(ii) doivent être communiqués à des autorités judiciaires(2). En dépit de mesures récentesdestinées à renforcer l’indépendance de l’UCLAF dans ces matières, le simple fait qu’il existeun régime de levée d’immunité est le premier obstacle à une action judiciaire efficace.

5.10.15. On notera ici que les enquêtes de l’UCLAF peuvent aussi conduire à l’application, envertu de l’article 22 du statut, de mesures disciplinaires, y compris, en principe, de sanctionsfinancières, aux ordonnateurs. Dans la pratique, l’existence de cette possibilité de sanctions necompense nullement le fait que, à ce jour, les procureurs nationaux n’ont pu faire aboutir depoursuites pénales. Nulle sanction financière au titre de l’article 22 n’a jamais été appliquée.Quant au problème des sanctions disciplinaires, il est étudié au chapitre 6 du présent rapport.

5.10.16. Le deuxième problème est lié plus étroitement aux autorités judiciaires nationaleselles-mêmes. Depuis 1994, des poursuites pénales ont été engagées, pour cause de soupçon dedélits financiers, dans le cas de douze fonctionnaires de l’Union européenne. Aucune de cespoursuites n’a jusqu’ici débouché sur une condamnation. Il n’entre pas dans les intentions ducomité, et il ne lui appartient pas, de commenter quant au fond telle ou telle affaire. Mais ils’étonne pourtant qu’il soit si difficile d’obtenir des condamnations devant les tribunaux pénauxnationaux. Il est probable que les raisons sont similaires à celles observées en dehors de laCommission : nécessité de réunir des éléments de preuve en provenance de plusieurs Étatsmembres ; complexité des mécanismes de fraude, qui nécessite une compréhension approfondiedes règlements et procédures communautaires ; faible degré de priorité accordé à ce typed’affaires ; ressources limitées ; etc. Certains de ces problèmes sont inhérents à la nature du délit(complexité, etc.), mais d’autres sont imputables à un manque de connaissance chez lesprocureurs et à la dispersion des compétences entre plusieurs pays.

5.10.17. Dans une affaire, que le comité a examinée, différentes parties à la même fraudeinterne ont fait l’objet d’instructions engagées par des pouvoirs judiciaires nationaux différentset, à un stade, se sont trouvées simultanément en garde à vue. Même alors, et bien que l’UCLAFait fait de son mieux pour regrouper les diverses instances, nulle réelle coordination entre ellesn’a été possible. Aucun des suspects n’a encore été traduit en justice. Dans le cas d’autresactions, l’UCLAF a soumis simultanément le même dossier à des autorités nationalesdifférentes ; résultat : certaines ont agi, d’autres non. Un suivi à ce point incohérent - peut-êtredû à une banale question de ressources - réduit considérablement la probabilité de voir jamais unfonctionnaire corrompu et ses complices répondre de leurs actes devant la justice.

1 Article 23 du statut : « Les privilèges et immunités dont bénéficient les fonctionnaires

sont conférés exclusivement dans l’intérêt des Communautés. (…) ».2 À la suite de la décision de la Commission du 14 juillet 1998, la communication d’un

dossier aux autorités judiciaires relève du pouvoir discrétionnaire exclusif dudirecteur de l’UCLAF. Précédemment, la décision finale appartenait au secrétairegénéral.


REMÈDES

5.11. L’OLAF : évaluation

5.11.1. Le 28 avril 1999, la Commission a décidé d’instituer l’OLAF (Office européen delutte antifraude)(1). Le nouvel Office a été mis en place le 1er juin 1999. En même temps, unnouveau règlement du Conseil et du Parlement européen était adopté pour régir les activités del’Office( 2). Cette décision et ce règlement sont l’aboutissement d’un processus lancé par leParlement européen et, notamment, par le rapporteur de la commission du contrôle budgétaire,Herbert Bösch, pour accroître l’indépendance de l’unité antifraude à l’égard de la Commissiontout en la soumettant à une forme de contrôle quasi-judiciaire. En fait, l’OLAF constitue uneréponse à certaines des critiques formulées à l’encontre du statut de l’UCLAF (voir plus haut).

Pouvoirs, structures et compétences

5.11.2. Le règlement définissant les pouvoirs et compétences de l’OLAF en matièred’enquêtes internes est largement fondé sur la décision de la Commission, du 14 juillet 1998,relative à l’UCLAF. On relève cependant des différences importantes. Par rapport à l’UCLAF,l’OLAF se caractérise par les principales innovations suivantes :

l’OLAF est habilité à effectuer des enquêtes administratives, sans préavis, dansl’ensemble des institutions et autres organismes de l’Union européenne. Dans le cadredes enquêtes, les membres et le personnel des institutions peuvent être entendus(article 4). (Un accord interinstitutionnel distinct met cette disposition en œuvre(3) ;

toutes les institutions et tous les autres organes ont pareillement l’obligation decoopérer pleinement aux enquêtes de l’OLAF et de communiquer à l’Office touteinformation relative à d’éventuels cas de fraude (articles 4 et 7)(4) ;

conformément au statut (expressément cité dans le règlement(5), tout fonctionnairepeut saisir le directeur de l’OLAF d’une réclamation dirigée contre un acte lui faisantgrief, effectué par l’Office dans le cadre d’une enquête. Il s’ensuit que la Cour dejustice peut exercer un contrôle judiciaire sur les enquêtes de l’OLAF (article 14) ;

il est stipulé que les rapports d’enquête doivent être établis en tenant compte desexigences de procédure prévues par la loi nationale de l’État membre concerné(article 9). De plus, les rapports de l’OLAF deviennent suffisants, en eux-mêmes,pour « établir (…) le caractère irrégulier des activités contrôlées » (article 2) ;

1 Décision de la Commission, du 28 avril 1999 (SEC(1999) 802) ; JO L 136 du

31.5.1999.2 Règlement (CE) no 1073/1999, du 25 mai 1999 ; JO L 136 du 31.5.1999.3 Accord interinstitutionnel, du 25 mai 1999, entre le Parlement européen, le Conseil de

l’Union européenne et la Commission des Communautés européennes relatif auxenquêtes internes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF)- 1999/352/CE, CECA, EURATOM – JO L 136 du 31.5.1999.

4 Il sera probablement nécessaire de modifier le statut pour donner à cette dispositionune base juridique sûre.

5 Article 90, paragraphe 2, et article 91 du statut.


les activités de l’OLAF seront suivies par un comité de surveillance composé de cinqpersonnalités indépendantes dûment qualifiées et nommées d’un commun accord parle Parlement européen, le Conseil et la Commission (article 11). Ce comité a pourtâche de donner un avis général concernant les activités de l’Office, soit de sa propreinitiative, soit à la demande du directeur de l’OLAF. Toutefois, il ne peut pasinterférer « dans le déroulement des enquêtes en cours » (paragraphe 1). Il faitrapport, au moins une fois par an, aux institutions.

pareillement, le directeur de l’OLAF est désigné du commun accord des institutions,pour une période de cinq ans (renouvelable une fois), sur la base d’une liste decandidats établie par la Commission. Il fait rapport aux institutions sur les activités del’Office, dans le respect de la confidentialité des enquêtes (article 12) ;

le directeur de l’OLAF est l’autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN) dupersonnel de l’Office ;

l’OLAF est financé par une ligne budgétaire particulière à l’intérieur de la partie A(crédits de fonctionnement) du budget de la Commission (article 13) ;

on prévoit que l’effectif total du personnel de l’OLAF sera de quelque 300 personnes,soit environ le double de l’effectif de l’UCLAF.

5.11.3. En réalité, le projet OLAF présente deux aspects essentiels : indépendance etsupervision.

5.11.4. On notera que, sur le plan administratif, l’OLAF fait toujours partie de laCommission, compte tenu du fait que ses pouvoirs formels vis-à-vis du monde extérieur (c’est làtoujours - ne l’oublions pas – l’essentiel de son travail) sont formellement dévolus à laCommission. De plus, il est utile pour l’OLAF d’être « à l’intérieur » de la Commission, et celaà la fois aux fins d’enquêtes et pour contribuer à l’orientation de la législation lorsqu’il y arisque de fraude. Par ailleurs, cependant, le législateur a garanti l’indépendance opérationnelle etadministrative de l’OLAF, notamment par la procédure de désignation du directeur et en dotantl’Office d’un organigramme distinct et d’un budget distinct. Ces mécanismes garantissent etrenforcent le degré d’indépendance déjà accordé au directeur de l’UCLAF, en particulier pourouvrir des enquêtes et transmettre des conclusions aux autorités judiciaires.

5.11.5. Compte tenu de ce qu’il a appris en établissant le premier rapport et compte tenu deses enquêtes ultérieures, le comité approuve ce renforcement de l’indépendance de l’UCLAF.La question d’une ingérence « politique » éventuelle de la hiérarchie de la Commission s’estdéjà parfois posée avec tant d’insistance que le problème doit être réglé une fois pour toutes,fût-ce pour garantir la confiance dans l’objectivité des enquêtes menées dans le cadre de la luttecontre la fraude.

5.11.6. Est-il besoin de répéter que cette indépendance comporte un risque, un risque que lelégislateur a tenté d’atténuer : (i) en prévoyant que toutes les institutions ont leur mot à dire dansla désignation du directeur ; (ii) en limitant les possibilités de renouvellement du mandat dudirecteur ; (iii) en stipulant que des rapports doivent être présentés aux institutionscommunautaires ; et (iv) en créant un comité de surveillance ?


5.11.7. Ce dernier élément est l’aspect le plus intéressant, mais aussi le moins satisfaisant, dela réforme engagée avec la création de l’OLAF. D’une part, il est essentiel que l’une ou l’autreinstance soit garante de la bonne exécution des enquêtes de l’OLAF. Les qualifications exigéesdes membres du comité(1) traduisent manifestement la volonté de voir le contrôle exercés’apparenter à celui d’une autorité judiciaire (par exemple, le juge d’instruction), capabled’évaluer d’un œil professionnel l’exécution des enquêtes. Mais c’est là précisément que résidele problème : une autorité quasi-judiciaire est placée dans les mains d’un groupe dont l’autoritéet le statut – avec tout le respect dû aux personnes qui seront nommées – seront sujets à caution.

5.11.8. Le recours à un comité ad hoc – ou, en langage courant, à un « groupe de sages » -représente un mécanisme occasionnel utile (le présent rapport pourrait difficilement suggérerune autre formule), mais il ne devrait jamais être autre chose qu’exceptionnel. Les membres ducomité de surveillance de l’OLAF, dont les noms « émergent » dans les processus assezmystérieux qui caractérisent ce type de nomination(2), connaîtront – sans qu’il y aille de leurfaute – un problème de légitimité qu’il faudra traiter tôt ou tard. Ce problème se poserait toutparticulièrement si le comité de surveillance devait commenter – sans pour autant déroger à sonobligation de ne pas interférer dans les enquêtes en cours – la régularité de décisionsindividuelles et la conduite d’enquêtes particulières.

Fonctionnement de l’OLAF

5.11.9. En même temps que, par sa création, on s’attaque aux importants problèmesstructurels de l’UCLAF, l’OLAF doit constituer une réponse convaincante aux critiquesformulées quant à son fonctionnement, principalement par la Cour des comptes. L’OLAF seraune organisation nouvelle jouissant de ressources et d’un statut institutionnel considérablementrenforcés et doit donc représenter, en quelque sorte, un nouveau départ, en évitant de« reprendre » sans esprit critique l’organisation et la structure de l’UCLAF. On ne peut, dans lecadre du présent rapport, entrer dans les détails de la gestion interne de l’OLAF ; c’est audirecteur de l’Office qu’il appartient de le faire. Mais deux ou trois questions particulièresméritent commentaire.

5.11.10. Technologies de l’information : À maintes reprises, on a souligné que, en tant quecentre de collecte de données et d’informations, l’UCLAF joue un rôle qui lui permet d’exercerune action essentielle. Elle a, du problème de la fraude affectant l’Union européenne, une vuequi, par définition, ne peut être partagée par aucun autre organisme, et possède un outil grâceauquel une forme très concrète peut être donnée à l’obligation que lui impose le traité depermettre la coopération entre États membres. Cependant, la Cour des comptes critiquevivement les activités de l’UCLAF en la matière, lesquelles sont essentiellement tributaires del’exploitation de données électroniques, conclusion qui a été confirmée par les observationsfaites par le comité lui-même. Il appartient donc à l’OLAF de remédier à cette déficience en sedotant d’un personnel suffisamment qualifié et par un effort concerté en matière d’exploitation

1 « Il est composé de cinq personnalités extérieures indépendantes, réunissant les

conditions d’exercice dans leurs pays respectifs de hautes fonctions en rapport avecles domaines d’activité de l’Office » (règlement no 1073/1999, article 11,paragraphe 2).

2 La décision du Parlement, du Conseil et de la Commission relative à la nominationdes membres du comité de surveillance de l’OLAF a été prise le 19 juillet 1999(JO C 220 du 31.7.1999).


des technologies de l’information. Dans la mesure du possible, synergies et échangesd’informations avec Europol devraient être maximisés.

5.11.11. Compétence en matière d’audit : On a déjà signalé la dépendance opérationnelle del’UCLAF à l’égard des conclusions des activités d’audit ainsi que son manque de compétenceen la matière. Toutes les considérations relatives au statut de l’OLAF, ainsi que lesrecommandations formulées dans le présent rapport concernant l’avenir de l’activité d’audit ausein de la Commission, persuadent le comité qu’il serait inopportun de fusionner le serviced’audit interne et l’OLAF. Cependant, il est probable qu’un bon nombre des affaires dontl’OLAF aura à connaître découleront initialement des constatations du service d’audit interne etque l’enquête qui suivra restera, à maints égards, tributaire des compétences de l’auditeur : ilconviendrait donc que l’OLAF se dote d’un nombre suffisant de spécialistes en matière« d’expertise » comptable. De plus, l’Office devrait conclure d’urgence, avec le nouveau serviced’audit interne (et, d’ici là, avec la DG XX), un accord de travail opérationnel en matière decoopération et d’échanges d’informations.

5.11.12. Juristes experts : L’UCLAF s’est employée – mais sans encore y arrivercomplètement – à constituer une équipe de juristes experts venant des différents Étatsmembres(1). À l’heure actuelle, quatre experts ont été recrutés. L’OLAF devrait poursuivre cetteinitiative, dont l’objectif est de garantir le respect de la disposition du nouveau règlement OLAFselon laquelle les dossiers doivent être présentés sous une forme recevable et admissible par lestribunaux des États membres. Le rôle des juristes experts/procureurs, au sein de ce qui reste unorganisme administratif, devrait être de fournir aide et avis au directeur de l’OLAF et d’enquêtersur le personnel dans le cadre d’investigations spécifiques.

5.11.13. Personnel et ressources : Le nombre d’affaires que l’UCLAF a traitées est démesurépar rapport à ses ressources. S’il est impossible de dire quel est le « juste » équilibre entrecharge de travail et ressources, il est essentiel que l’OLAF soit suffisamment armée pours’acquitter de sa mission. Si un organisme créé avec un tel renfort de publicité et dans lequel onplace tant d’espérances se révèle incapable de faire face à la tâche qui lui a été confiée, il estcondamné d’entrée de jeu. Cependant, si l’effectif doit être suffisamment nombreux compte tenudu travail, la question essentielle est une question de qualité. Compte tenu des critiquesformulées à l’égard de l’UCLAF, le transfert de personnel de l’UCLAF à l’OLAF devrait aussifaire l’objet d’une évaluation critique.

Conclusions concernant l’OLAF

5.11.14. L’OLAF représente un progrès par rapport à l’UCLAF. Sa création est une tentativede s’attaquer aux problèmes qui se sont posés avec insistance, non sur le seul plan théorique,mais en rapport avec des enquêtes particulières, notamment dans des affaires qui ontindirectement déclenché la série d’événements qui ont conduit à la démission de la Commission.L’OLAF devrait devenir pleinement opérationnelle sans retard. Cependant, l’OLAF représenteaussi une formule imparfaite. Il est difficile de ne pas considérer le comité de surveillance et la

1 Sur la base de la recommandation de la commission d’enquête sur le régime de transit

communautaire : la Commission devrait « mettre en place un « centre de clearing »,constitué d’experts nationaux, qui aurait pour mission de veiller à ce que les preuvesà soumettre aux tribunaux hors de l’État membre d’origine répondent aux normes deceux-ci » (recommandation 18).


présence, au sein de l’OLAF, de spécialistes des poursuites comme une solution provisoire et,en fin de compte, insatisfaisante à une question qui se pose avec insistance.

5.11.15. Nous en revenons donc à la question qui est constamment apparue à l’arrière-plan duprésent chapitre. Comment l’exécution d’enquêtes quasi-pénales au sein de l’UCLAF, lanécessité d’un certain contrôle judiciaire de ces enquêtes et la nécessité de poursuites pénalesplus efficaces en cas de fraude à l’encontre de l’UE peuvent-elles être conciliées avec le principeselon lequel la compétence en matière pénale est et, pour l’avenir prévisible, restera l’apanagedes systèmes juridiques et judiciaires nationaux ?

5.12. Le cadre juridique : un projet

Introduction

5.12.1. Le comité a un principe de base : il attaque son sujet « de l’extérieur », sans idéespréconçues d’aucune sorte. Il s’est donc efforcé de se fonder, aussi rigoureusement que possiblesur les éléments dont il dispose, et de développer son argumentation à partir de principespremiers.

5.12.2. Il convient à ce stade d'insister sur ce point car le thème abordé dans cette section estchargé de fortes connotations politiques et idéologiques. Comme on l'a dit tout au long de cechapitre, l'administration du droit pénal est, bien plus que d'autres domaines, une question desensibilité nationale, c'est-à-dire un facteur qui a exercé une importance considérable surl'élaboration de la législation relative à la protection des intérêts financiers de l'Union. Aux finsdu présent rapport, on soulignera donc que le comité est, en principe, "neutre" en cette matière.Il fera valoir ses arguments sur la seule base du problème dont il est saisi, sachant néanmoinsqu'il manquerait manifestement à son devoir en ignorant le climat politique ambiant.

Postulat

5.12.3. Les comité estime que ce chapitre a fait la démonstration que la distinction entresanctions administratives et sanctions pénales, condition formelle du travail de l'UCLAF /OLAF, ne constituait pas une base fiable. Par ailleurs, la confortable illusion de croire quel'OLAF est un service purement administratif expose l'Union à un risque double. Le premier estque l'OLAF jouisse de facto de pouvoirs d'enquête judiciaire incontrôlés et le deuxième est, àl'inverse, que les instructions de cas de fraudes au sein de l'Union demeureront handicapées parl'incapacité des juridictions nationales à se saisir d'affaires internes à l'Union et / outransnationales.

5.12.4. Ces deux "carences" seront abordées séparément.

Contrôle de l'OLAF

5.12.5. Comme dit dans la section précédente, le législateur européen a cherché à résoudre leproblème du contrôle des activités d'un OLAF indépendant en instituant un comité desupervision. Il s'agit d'une demi-solution à propos de laquelle la commission a déjà fait part deses réserves. Pour déboucher sur un système plus satisfaisant, il convient d'examiner brièvementce que devraient faire l'organe de contrôle de l'OLAF. Ses fonctions principales seraient lessuivantes :


• Protection des droits individuels : l'OLAF jouit de considérables prérogatives d'interventiondirecte au cours de ses enquêtes et ses conclusions peuvent se révéler extrêmementpréjudiciables pour les personnes concernées, y compris en termes de poursuites judiciaires.Conformément aux règles de l'État de droit, l'organe chargé de l'enquête (l'OLAF enl'occurrence) doit faire l'objet d'une forme de contrôle garantissant l'objectivité des enquêtes,le respect des droits civils et le strict respect des procédures.

• Garantie des "normes judiciaires" : en complément du rôle défini ci-dessus (et à denombreux égards identique), l'organe de contrôle devrait également veiller à ce que lesenquêtes de l'OLAF soient d'une qualité suffisante pour être utilisées devant un tribunal,c'est-à-dire s'assurer que les procédures ont été correctement suivies, que les droitsindividuels ont été protégés, que les preuves ont été correctement apportées, etc.

• Contrôle de la qualité : outre cette supervision "passive", mais essentiellement avec le mêmeobjectif –présenter les meilleurs dossiers possibles- l'organe de contrôle devrait égalementvérifier que les enquêtes sont menées de manière approfondie, qu'aucune piste n'estnégligée, que les autorités nationales coopèrent au mieux et sont suffisamment impliquées,etc.

5.12.6. Les fonctions esquissées ci-dessus, et principalement les deux premières qui sont denature judiciaire, requièrent non seulement de l'expertise, mais également une légitimité totale.L'actuel comité de supervision ne possède ni l'une, ni l'autre. Il manque d'expertise, non qu'ils'agisse de mettre en doute les compétences des cinq personnes qui le composent, mais parceque cinq personnes, travaillant qui plus est à temps partiel, ne peuvent connaître les systèmesjudiciaires des 15 États membres, examiner de manière suffisamment profonde ou adéquatementdocumentée l'ensemble -ou même un échantillon représentatif- des enquêtes menées par lesservices nationaux d'investigation / d'application de la loi, et encore moins maintenir le contactavec ceux-ci. Il n'a pas de légitimité pour les raisons données plus haut : les membres du comitéde supervision sont nommés en fonctions de critères et de procédures vagues par une autoritépolitique et ne jouissent dès lors d'aucune base ou statut reconnus par une autorité judiciaire.

5.12.7. Le législateur européen a, de fait, reconnus ces limites, ce qui a eu pour résultat derestreindre(par exemple, au seul examen ex post du traitement des affaires – voir 5.11.2 etsuivants) le nombre de tâches dévolues à l'organe de supervision, avec pour conséquencel'impossibilité de répondre aux desiderata exprimés pour l'organe de contrôle tel que défini ci-dessus.

5.12.8. Les qualités que doit posséder le comité de supervision de l'OLAF apparaissent dès lorsclairement. Pour remplir les deux premières fonctions, il doit être un organe judiciaire. De plus,il doit faire preuve d'une connaissance des systèmes judiciaires de tous les États membres etentretenir des contacts avec leurs services d'investigation et leurs tribunaux, ainsi qu'y avoiraccès.

5.12.9. À ce stade, la commission ne voit d'autre solution que d'ajouter à l'appareilcommunautaire existant une fonction de contrôle judiciaire, du type de celle envisagée. Étantdonné que cette fonction est essentiellement judiciaire –puisqu'elle est apparentée au contrôle dela légalité des enquêtes mené, dans différents systèmes judiciaires, par un magistrat superviseur(p. ex. le "juge d’instruction", garant judiciaire du respect des droits des suspects lors d'uneenquête)- le comité penche en faveur de la création d'une chambre spéciale du Tribunal de 1ere


instance (et, le cas échéant, de la Cour de justice elle-même) chargée de procédé à la supervisionjuridique des enquêtes de l'OLAF.

Un Procureur européen

5.12.10. Par opposition à la nécessaire neutralité du superviseur judiciaire, il manque à l'Unionun organe judiciaire expressément chargé de défendre ses intérêts (et, partant, les intérêts del'ensemble de la population européenne) en justice tout comme, dans les systèmes nationaux, leministère public représente les intérêts de la société.

5.12.11. Un ministère public européen devrait être conçu de manière à disposer de l'expertisenécessaire pour présenter, dans l'ensemble de l'Union, les affaires criminelles de fraude auniveau communautaire, sans empiéter sur le pouvoir juridictionnel des tribunaux nationaux etsans que cela n'ait d'incidence fondamentale sur les systèmes juridiques nationaux. Celapermettrait également de résoudre l'épineuse question du pouvoir juridictionnel sur laCommission (et les autres institutions de l'Union), ses fonctionnaires et ses lieux d'activité, enrendant redondants les concepts d'immunité et d'inviolabilité. Pour ce qui est de la légitimité,celle-ci découlerait de la structure juridique choisie. Les principes fondamentaux devantcaractériser le ministère public européen sont :

• que ses compétences devraient se limiter aux enquêtes et aux poursuites concernant lesintérêts financiers des Communautés européennes;

• que ses dossiers d'instruction et actes d'accusation devraient avoir le même poids dans tousles États membres, conformément à l' "objectif de l'Union" défini à l'article 29 (ex K. 1),qui est d' "… offrir aux citoyens un niveau de protection élevé dans un espace de liberté, desécurité et de justice";

• qu'il devrait être intégré aux ministères publics nationaux, de manière à pouvoir engager lespoursuites devant les tribunaux nationaux, tout en jouissant d'une totale autonomie quant à lahiérarchie des affaires à instruire et la méthode d'enquête;

• qu'il devrait avoir le pouvoir d'orienter une enquête menée par l'OLAF et, en respectant lesmécanismes nationaux, par les services nationaux pertinents;

• qu'il devrait être responsable de l'organisation et la coordination d'une coopération optimaleentre les ministères publics nationaux et / ou des poursuites engagées devant les tribunauxnationaux;

• que les membres, le personnel et les sites d'activité des institutions européennes devraientrelever, directement et sans restriction, de sa juridiction (c'est-à-dire qu'il ne serait plusnécessaire de demander la levée de l'immunité parlementaire, etc.);

• qu'il devrait lui-même être placé sous la juridiction de la Cour de justice.

5.12.12. Ces desiderata plaident en faveur de la création d'un ministère public européen central,appuyé par un réseau de procureurs nationaux (travaillant dans le cadre de leur législationnationale) agissant sur son ordre et prenant des décisions applicables dans l'ensemble de l'Union.Il est important de souligner le caractère hybride du modèle proposé qui sera, en fait, le plusnational possible; la structure communautaire étant réduite à sa plus simple expression. Il est,


cependant, indispensable que l'autorité suprême en matière de fraude au niveau communautairesoit aux mains d'un ministère public européen habilité à sélectionner et hiérarchiser les affaires,ainsi qu'à faire procéder aux poursuites indépendamment des instructions reçues des servicesnationaux. À moins que les procureurs des États membres ne puissent poursuivre conformémentaux priorités communautaires, les poursuites se heurteront rapidement à des obstacles en raisondu manque de coordination entre États membres qui les caractérisent actuellement.

Corpus Juris1

5.12.13. Un essai de description d'un système analogue à celui esquissé dans les sous-sectionsprécédentes, et notamment en ce qui concerne le ministère public européen(à l'exception desmodalités de supervision de l'OLAF, qui ne sont pas abordées), est proposé par Corpus Juris.Corpus Juris est le fruit d'un projet d' "Espace juridique européen" initié après nombre deconsultations et rapports préparatoires et même de conférences interparlementaires. Cependant,son ambition de susciter immédiatement de profonds remaniements risque de se heurter à desproblèmes juridiques, politiques et constitutionnels qui font déjà surface dans les études desuivi.

5.12.14. Les dispositions du Corpus Juris relatives à la procédure pénale (articles 18 à 35) ontpour point de départ la création d’un espace juridique unique aux fins d’enquête, de poursuites,de jugement et d’exécution des sentences dans le cas des délits visés dans la partie « Droitpénal » du Corpus. L’espace juridique en question engloberait le territoire de tous les Étatsmembres de l’Union européenne. À cette fin, le Corpus propose la création d’un ministèrepublic européen (MPE), composé d’un procureur européen et de procureurs européens déléguésétablis dans les capitales des États membres. Le MPE serait indivisible : tout acte posé parn’importe lequel de ses membres dans n’importe lequel des États membres est censé être un actedu MPE lui-même (article 18). Autres conséquences : les membres du MPE ont compétence surtout le territoire de l’Union européenne ; et les mandats d’arrêt, les transfèrements de personnesarrêtées et les jugements déploient pleinement leurs effets sur tout le territoire de l’Unioneuropéenne (article 24).

5.12.15. Autres caractéristiques essentielles du Corpus Juris :

(i) la décision de poursuivre est prise par le MPE (article 19) ;

(ii) il appartient au MPE d’instruire les affaires, en toute neutralité, c’est-à-dire à chargeet à décharge (article 20, où sont aussi énumérés les pouvoirs d’instruction) et,lorsque l’instruction est achevée, de décider d’engager des poursuites ou non(article 21) ;

(iii) il appartient au MPE d’engager les poursuites devant le tribunal, qui est un des quinzetribunaux nationaux uniques désigné à cette fin par chacun des États membres (afind’éviter les conflits de compétences, l’affaire est entendue dans l’État membre (a) oùont été recueillis la plupart des éléments de preuve, (b) où les effets du délit sont lesplus importants ou (c) où l’accusé réside ; tout conflit de compétence est réglé par laCour de justice des Communautés européennes (articles 22 ; 26 et 28) ;

1 "Corpus Juris : introduction aux dispositions pénales aux fins de la protection des intérêts financiers de l'Unioneuropéenne" : ouvrage dirigé par Mireille Delmas-Marty. (paris, 1997


(iv) il appartient au MPE, avec l’autorité nationale compétente, de superviser l’applicationdes peines dans l’État membre désigné comme lieu d’exécution de la décision(article 23) ;

(v) tout au long de la procédure préparatoire (c’est-à-dire depuis la décision d’instruirejusqu’à la décision de poursuivre), le contrôle judiciaire est exercé par un « juge deslibertés » nommé par chacun des États membres parmi les membres du tribunalauprès duquel le MPE est établi (article 25).

5.12.16. Le Corpus Juris représente une solution cohérente aux problèmes que pose larépression des délits affectant les intérêts financiers des Communautés européennes et d’autresdélits en rapport avec l’UE. Cependant, voulant effectuer en une seule fois des modifications degrande portée, il pourrait se heurter à de nombreuses difficultés d’ordres juridique, politique et,même, constitutionnel, déjà apparentes dans le cadre des études de suivi.

5.12.17. Plutôt que de ressasser les discussions qui ont tourné autour de Corpus Juris, lacommission préfère envisager la question d'un nouveau cadre juridique sous l'angle des étapespratiques à franchir –et franchissables- pour en arriver à la création d'un authentique espacejuridique européen pour les délits financiers au niveau communautaire. On ne peut exclure quele but final de cet exerce s'apparente au système proposé dans Corpus Juris, dans la mesure où ilserait fondé sur le même principe sous-jacent d'un espace unique "de liberté, de sécurité et dejustice" (article 29 (ex K. 1) du traité sur l'UE).

5.13 Le nouveau cadre juridique – mise en œuvre progressive

5.13.1. Le schéma de création progressive d'un nouveau cadre juridique, présenté ci-dessous,vise les poursuites engagées et les condamnations prononcées par les instances pénales des Étatsmembres pour les fraudes et autres délits, tels que définis dans les Actes et Conventionseuropéens. Les deux premiers volets pourraient, de l'avis de la commission, trouver leurapplication dans le cadre des traités existant, notamment dans le contexte du "troisième pilier"(titre VI du traité sur l'UE, "Dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire enmatière pénale"). Le troisième et dernier volet devrait être examiné plus avant dans le cadre dela prochaine conférence intergouvernementale (CIG), avant l'adhésion des nouveaux Étatsmembres.

Le point de départ

5.13.2. Les États membres devraient ratifier l'actuelle Convention sur la protection des intérêtsfinanciers des Communautés européennes et ses protocoles annexes. Cela constituerait un pointde départ à l'élaboration d'une définition commune des délits visés et à la parfaite égalité detraitement dans les différents États membres. De nouvelles définitions pour ces délits, oud'autres, de niveau communautaire (grosso modo ceux visés à l'article 29 (ex K. 1) du traité surl'UE) devraient, le moment venu, être élaborées à l'aide des règlements et directives du premierpilier (article 280 (ex 209A) du traité CE) ou des instruments juridiques du troisième pilier(conventions ou décisions-cadres arrêtées conformément à l'article 34 (ex K. 6) du traité surl'UE). De même, des normes communes d'enquêtes devraient être définies (bien que si l'onconsidère que tous les États membres sont signataires de la Convention européenne des droits del 'homme, il ne devrait essentiellement en l'oocurrence s'agir que d'un exercice technique). Cesdéfinitions et normes feraient de la Cour de justice la juridiction compétente.


5.13.3 L'assise budgétaire serait fournie par l'Union européenne aux États membres pour aiderceux-ci à mettre en place les structures envisagées au point 5.13.5 ci-dessous et à engager lepersonnel nécessaire.

Première phase

5.13.4. Afin de renforcer la capacité des membres, fonctionnaires et autres agents desinstitutions et organes communautaires d'enquêter et de poursuivre en cas de fraude au niveaucommunautaire, on pourrait envisager de procéder comme suit :

• l'UE nommerait un fonctionnaire de haut niveau responsable de la coordination despoursuites en cas de fraude au niveau communautaire –le Procureur européen. Il / Elleaurait les qualifications requises pour être nommé au plus hautes fonctions judiciaires etdisposerait d'une vaste expérience de l'administration de la justice dans un État membre;

• l'indépendance du Procureur européen vis-à-vis de toutes les institutions européennes seraitgarantie. Il / Elle travaillerait en étroite collaboration avec le directeur de l'OLAF, qui luiferait directement rapport sur les affaires criminelles;

• au cours de la première phase, le Procureur européen ne serait compétent que pour les délitsinternes, c'est-à-dire ceux commis par les membres et le personnel des institutions et organescommunautaires. Il / Elle renverrait les affaires pour poursuites devant les instancesjudiciaires appropriées;

• les membres, fonctionnaires, agents et lieux d'activité des institutions et organescommunautaires relèveraient, directement et sans restriction, de la juridiction du Procureureuropéen, sans qu'il soit nécessaire de demander la levée de l'immunité parlementaire, etc.

• la légalité et le contrôle des activités des enquêtes de l'OLAF et des décisions du Procureureuropéen seraient placés sous la supervision de la nouvelle chambre, définie au point 5.12.9.

Deuxième phase

5.13.5. Au cours de la deuxième phase, toutes les poursuites engagées dans le cadre des dossierscriminels visés à l'article 29 (ex K. 1) du traité sur l'UE, y compris les cas de fraude et decorruption affectant les intérêts financiers des Communautés européennes le seraient, commeactuellement, conformément aux procédures nationales. À ce niveau, la commission proposeque :

• que chaque État membre crée, sur la base d'une décision du Conseil ou, si nécessaire, d'uneconvention1 entre les États membres, et conformément au droit et procédures en vigueur auplan national, un Service du parquet chargé des infractions de niveau communautaire ausein de ses parquets nationaux;

• que ces Services du parquet chargés des infractions de niveau communautaire soientchargés de l'instruction et des poursuites menées dans le cadre des affaires criminelles viséesà l'article 29 du traité sur l'UE, y compris les cas de fraude et de corruption affectant les

1 article 34 (ex K. 7), paragraphe 2b du traité sur l'UE.


intérêts financiers des Communautés européennes. Ces services seraient également chargésde l'instruction et des poursuites dans le cadre des délits connexes;

• que les Services du parquet chargés des infractions de niveau communautaire soientcompétents sur l'ensemble du territoire de leur État membre. Dans les États où cohabitentplusieurs droits pénaux, des services distincts pourront être créés;

• que les Services du parquet chargés des infractions de niveau communautaire agissent enconcertation avec les forces de police et devant les tribunaux nationaux sur la base despouvoirs qui leur sont conférés par le droit national et conformément aux procédures envigueur;

• que les Services du parquet chargés des infractions de niveau communautaire soientintégrés aux structures nationales pertinentes et soumises aux mêmes hiérarchie, contraintesconstitutionnelles, code de déontologie, etc. que les parquets nationaux;

• que chaque Service du parquet chargé des infractions de niveau communautaire soit tenu decoopérer pleinement, le cas échéant, avec ses homologues des autres États membres et avecl'OLAF, notamment pour éviter les conflits de juridiction. Chaque Service du parquetchargé des infractions de niveau communautaire devrait comprendre une brigade spécialede police judiciaire, compétente en matière d'infractions de niveau européen sur l'ensemblede son territoire, placée sous son autorité et agissant sur son ordre.

5.13.6. À ce stade, et afin de faciliter et de concrétiser la coopération entre les États membres etl'OLAF dans le cadre (notamment) de l'article 6 de la Convention sur la protection des intérêtsfinanciers des Communautés européennes, le Procureur européen dont la fonction est définie aupoint 5.13.4. :

• recevrait toutes les informations susceptibles d'entraîner des poursuites détenues par l'OLAFet serait chargé de les transmettre, avec l'avis approprié, à l'autorité nationale compétente,généralement le Service du parquet chargé des infractions de niveau communautaire;

• communiquerait son avis aux différents Services du parquet chargé des infractions deniveau communautaire et assurerait la liaison entre eux. Dans les affaires concernantplusieurs États membres ou un (des) État(s) membre(s) et une (des) institution(s)européenne(s), l'OLAF serait tenu de suivre son avis, alors que les Services du parquetchargé des infractions de niveau communautaire seraient censés agir de même, sous réservede motif sérieux d'y déroger;

• communiquerait son avis –afin de prévenir tout conflit de juridiction entre États membres-aux Services du parquet chargé des infractions de niveau communautaire concernés quant àla juridiction compétente au premier chef en matière d'instruction et de poursuites dans lecadre d'une infraction spécifique, en se basant sur des critères comparables à ceux définis àl'article 26, paragraphe 2, de Corpus Juris (voir supra, 5.12.15(iii)), qui seraientd'application. Les Services du parquet chargé des infractions de niveau communautaireconcernés seraient tenus de suivre cet avis, sous réserve –une fois encore- de motif sérieuxd'y déroger;

• serait habilité à demander l'authentification d'urgence par les autorités nationalescompétentes des pièces relatives à l'instruction et aux poursuites établies par les autorités


compétentes d'un État membre pour exploitation dans un autre. Si ladite authentification n'apas eu lieu dans une période de trois mois à compter de la demande, les autorités nationalessont tenues de motiver leur décision de ne pas y donner suite;

• serait tenu de rédiger un rapport annuel, basé notamment sur les avis remis aux autoritésnationales conformément aux paragraphes ci-dessus, résumant les affaires instruites au coursde l'année écoulée et indiquant les mesures prises par les différents Services du parquetchargé des infractions de niveau communautaire ainsi que les résultats obtenus, et de lesoumettre à toutes les institutions de l'Union. Ce rapport serait le plus détaillé possible, sansqu'il compromette les procédures en cours. Les Services du parquet chargé des infractionsde niveau communautaire transmettraient au Procureur européen toutes les informationsnécessaires à l'élaboration de ce rapport.

5.13.7. Au plus tard en cours de deuxième phase, les États membres désigneraient le tribunalduquel relèverait le Service du parquet chargé des infractions de niveau communautaire,responsable de la supervision du respect de la légalité et des procédures préparatoires (c'est-à-dire l'ouverture de l'enquête à la décision de renvoyer devant les tribunaux) par son Service duparquet chargé des infractions de niveau communautaire. Les devoirs d'enquêtes auxquelsprocéderaient, à ce stade préparatoire, l'OLAF et le Procureur européen seraient supervisés,comme indiqué au point 5.13.4, dernier alinéa, par la nouvelle chambre visée au point 5.12.11.

Troisième phase

5.13.8. Les modalités établies au cours des deux premières phases devraient, lors de la troisièmephase, se muer en un système similaire à celui proposé dans Corpus Juris, pour permettre auProcureur européen et au Service du parquet chargé des infractions de niveau communautaired'achever la transition vers la constitution d'un Parquet européen indivisible et indépendantreprésenté dans les États membres par des parquets, habilités à instruire des affaires criminellesinternes ou externes aux institutions et organes de l'Union, dont feraient partie l'OLAF et lesbrigades nationales d'enquête. Cette dernière phase de la réforme devrait faire de l'Union unespace juridique unique en termes d'instruction, de poursuites, de jugement et de condamnationdans le cadre des affaires d'infraction de niveau européen. Les devoirs d'enquête auxquelsauraient procédé les branches européenne et nationales du Parquet européen feraient l'objet, auniveau communautaire et / ou national, d'un examen juridique en cours d'enquête par desmagistrats indépendants.

Calendrier

5.13.9. La mise en œuvre progressive du cadre juridique décrit plus haut devrait avoir lieu dans1le respect d'un calendrier soigneusement établi. Des trois phases, la dernière devrait faire l'objetd'une décision lors de la prochaine CIG ou lors d'une CIG ad hoc organisée dans la foulée, lapremière phase débutant dans un avenir proche, bientôt suivie de la deuxième.

5.13.10. Afin de préparer les réformes et de les faire entrer en vigueur conformément aucalendrier souhaité, un groupe de travail chargé de formuler des propositions détaillées sur lesinstrument jurdiques nécessaires et leur contenu devrait être constitué sans retard par le Conseil,la Commission et le Parlement.


5.14. Recommandations

5.14.1. Le comité a décelé que le cadre juridique actuel de la lutte contre les cas de fraudemettant en péril les intérêts financiers des Communautés européennes est toujoursincohérent et incomplet, essentiellement en raison du fait que la Commission(c’est-à-dire l’UCLAF/OLAF) ne possède que des pouvoirs et compétences relevantdu droit administratif, lesquels ont toutefois des répercussions importantes dans ledomaine du droit pénal. En conséquence, le cadre existant (i) néglige de reconnaîtrel’UCLAF/OLAF et de tirer parti de sa vraie nature, (ii) rend inefficaces lesinstruments juridiques en matière d’enquête, de poursuites et de sanction des fraudeset (iii) ne protège pas suffisamment les libertés individuelles.

5.14.2. L’indépendance de l’OLAF par rapport à la Commission en particulier doit être etrester un principe fondamental si l’institution doit jouer son rôle, rôle qui pourl’essentiel est axé sur une instruction judiciaire équitable et efficace. (5.11.4-8)

5.14.3. L’OLAF doit forcer le respect et, partant, obtenir la coopération sans réserve dupersonnel et des institutions de l’UE, ainsi que des autorités policières et judiciairesdes États membres, en garantissant que ses enquêtes sont – et doivent être considéréescomme – indépendantes, rigoureuses, objectives, qu’elles ont bénéficié d’uneprocédure correcte, qu’elles sont suffisamment rapides et par-dessus tout, qu’ellesproduisent des résultats. (5.9.4-7)

5.14.4. Les activités de l’OLAF doivent être soumises à la supervision d’une autoritéjudiciaire en vue de garantir le strict respect des procédures au cours de ses enquêtes,ainsi que la protection des droits civils des personnes directement ou indirectementconcernées par les enquêtes. Dans ce contexte, l’actuel comité de supervision del’OLAF, bien qu’il remplisse un rôle transitoire utile, ne peut être considéré commeadapté et devrait être remplacé par une chambre spéciale du Tribunal de premièreinstance créée à cette fin (et, en appel, également, par une chambre de la Cour dejustice). (5.12.5-5.12.9)

5.14.5. S’agissant de son rôle de centre de collecte de données et d’informations sur l’activitécriminelle, l’OLAF doit prendre des mesures pour remédier aux déficiences del’UCLAF (notamment identifiées par la Cour des comptes) en ce qui concernel’exploitation des technologies de l’information. Tout en respectant les exigencesimposées par la législation communautaire et les législations des États membres enmatière de protection de données, il doit également s’efforcer de maximiser en lamatière les synergies virtuelles avec les autorités nationales, ainsi qu’avec Europol.(5.9.5, 5.11.10)

5.14.6. Pour le traitement des dossiers, l’OLAF doit pouvoir disposer, sur le plan desressources humaines, de services appropriés, au moins aussi efficaces que les serviceséquivalents des États membres. Il devrait également veiller à ce qu’il soit remédié àcertaines déficiences constatées dans le personnel de l’UCLAF, notamment par lerecrutement de spécialistes possédant les compétences adéquates, venant s’ajouter aunoyau de son personnel de recherche, dans les domaines (a) de l’audit et notamment,de la « comptabilité judiciaire », (b) des technologies de l’information, (c) despoursuites et (d) des procédures judiciaires dans les États membres. Au demeurant, lepersonnel de l’OLAF dans son intégralité devrait faire l’objet d’une sélection


rigoureuse axée sur son adéquation par rapport aux objectifs qui sont ceux del’OLAF, ce qui devrait exclure tout transfert « automatique » du personnel del’UCLAF vers ce nouvel organe. (5.11.9-13)

5.14.7. En guise préparation à l’introduction du nouveau cadre juridique décrit ci-après, ilconviendrait que les États membres (i) ratifient la convention sur la protection desintérêts financiers des Communautés européennes, (ii) continuent à élaborer unedéfinition commune des infractions pénales et procédures correspondantes et(iii) conviennent officiellement de normes communes en matière d’enquêtesjudiciaires dans le cadre de la Convention européenne des droits de l’homme. (5.13.2)

5.14.8. Conservant ces principes en mémoire, le comité recommande l’introduction en troisphases d’un nouveau cadre juridique permettant de poursuivre et de sanctionner lesinfractions pénales commises au détriment des intérêts financiers des Communautéseuropéennes, en conformité avec la proposition exposée dans le présent rapport(section 5.13), laquelle peut se résumer comme suit :

• Phase 1 : Nomination d’un procureur européen indépendant. Le procureureuropéen détiendrait des pouvoirs illimités (l’immunité officielle et laconfidentialité n’y feraient pas obstacle) pour les délits commis par des membreset fonctionnaires des institutions et organes communautaires. Elle/il travailleraiten étroite collaboration avec le directeur de l’OLAF et préparerait les poursuiteslorsqu’elles s’avèrent nécessaires. Les affaires seraient renvoyées pour poursuitesdevant les juridictions nationales appropriées. La légalité des enquêtes de l’OLAFet des décisions du procureur européen serait placée sous la supervision d’unechambre spéciale du Tribunal de première instance. (5.13.4)

• Phase 2 : Création, dans chaque État membre, d’un service du parquet chargédes infractions de niveau communautaire qui serait compétent sur l’ensemble duterritoire. Un tel service serait créé au sein de chaque parquet national et seraitspécialement chargé des cas affectant entièrement ou partiellement les intérêtsfinanciers des Communautés européennes. Ces services du parquet chargés desinfractions de niveau communautaire agiraient en concertation avec les forces depolice nationales et devant les tribunaux nationaux, conformément au droit pénalnational. La légalité de leurs activités serait supervisée, dans chaque État membre,par un tribunal unique, celui du lieu où ces services du parquet se trouvent.(5.13.5, 7)

Le procureur européen recevrait de l’OLAF toutes les informations susceptiblesd’entraîner des poursuites et serait chargé de les transmettre, avec avis pertinent,au service du parquet approprié. Le procureur européen assurerait la liaison entreles services du parquet chargés des infractions de niveau communautaire dedifférents États membres, en les renseignant notamment sur les conflits dejuridiction éventuels dans les affaires qui concernent plus d’un État membre et enfaisant des recommandations concernant leur résolution. Le procureur européenadresserait aux institutions de l’Union européenne un rapport annuel sur sesactivités et sur les mesures prises par le service du parquet chargé des infractionsde niveau communautaire à la suite de ses recommandations. (5.13.6)


• Phase 3 : Constitution, à partir du procureur européen et des services du parquetchargés des infractions de niveau communautaire, d’un parquet européen uniqueet indivisible représenté dans les États membres par des parquets habilités àinstruire toutes les affaires criminelles affectant les intérêts financiers desCommunautés européennes. Le parquet européen fonctionnerait au travers del’OLAF et des brigades nationales d’enquête. Dans le cadre des affairesd’infraction de niveau européen, cette phase de la réforme devrait faire de l’Union« l’espace de liberté, de sécurité et de justice » unique prévu par le traité(TUE article 29) (5.13.7)

5.14.9. La préparation de l’introduction en trois phases du nouveau cadre juridique devraitcommencer immédiatement et sa mise en oeuvre devrait être réalisée en fonction ducalendrier suivant :

• première phase : en l’espace d’une année• seconde phase : dès que possible, ultérieurement• troisième phase : à convenir lors de la prochaine Conférence

intergouvernementale (CIG) ou lors d’une CIG ad hoc ayant lieu un peu plus tard.(5.13.9-10)


Chapitre 5 - Annexe 1

HISTORIQUE DE L’UCLAF - CHRONOLOGIE

Date Référence Évolution

1984-89 Demandes répétées de la part de la commission ducontrôle budgétaire du Parlement européen en vue de lacréation d’une « brigade volante » capable d’effectuer descontrôles sur place dans les États membres en cas desuspicion de fraude au détriment des intérêts financiers dela Communauté. Appui du Conseil et de la Cour descomptes.

20.11.1987 COM(87) 572et COM(87) PV891

Sur la base d’un rapport interne relatif aux activités delutte contre la fraude, la Commission décide de la créationd’une unité centrale de coordination de la lutte antifraude(Unité de Coordination de la Lutte AntiFraude - UCLAF)et de généraliser les cellules antifraude dans les principauxservices de dépenses et de recettes.

Juillet 1988 L’UCLAF devient opérationnelle.Mai 1989 Programme de travail en 45 points pour la prévention de

la fraude, la coopération avec les États membres, etc.,présenté aux États membres. Rapport annuel publié àpartir de 1989.

Nov. 1992 SEC(92) 2045du 4.11.1992

Sur la base des recommandations du Parlement européendans le cadre de la procédure de décharge 1990, le rôle del’UCLAF est renforcé, même si ses compétences sonttoujours partagées avec les cellules antifraude des DG VI(Agriculture), XIX (Budget), XX (Contrôle financier)et XXI (Douane et fiscalité indirecte). L’effectif total del’UCLAF s’élève à 32 personnes, celui des cellulesantifraude dans les DG à 89 personnes.

Début 1993 La responsabilité politique de l’UCLAF est transférée aucommissaire responsable du budget, M. Schmidhuber.

Déc. 1993 Le budget adopté par le Parlement européen en 1994comprend 50 nouveaux postes (35 temporaires –15 permanents) spécifiquement destinés à l’UCLAF.Préalablement à cette décision, l’effectif total étaitde 50 personnes.

Juillet 1994 NoteSG(94)D/141.662

Partage des compétences et des missions décidé entrel’UCLAF et la DG XX (Contrôle financier).

Jusqu’audébut 1995

Sous la pression du Parlement européen (ajournement dela décharge 1992), la Commission recrute le personnelsupplémentaire prévu pour l’UCLAF, bien que 8 expertsnationaux détachés soient retirés (gain net : 42 personnes).



Janv. 1995 L’UCLAF est placée sous la responsabilité ducommissaire particulièrement chargé de la lutte contre lafraude (et du contrôle financier), Mme Gradin (lesquestions budgétaires, le contrôle financier et la luttecontre la fraude relevaient précédemment dans leurglobalité de la compétence d’un seul commissaire).

1.2.1995 NoteSG(95)D/141.038

Le secrétaire général informe tous les services du droit del’UCLAF d’engager des enquêtes de sa propre initiative,sur la base d’informations émanant de sources diverses.Obligation des services d’informer l’UCLAF de toutesuspicion de fraude dans leurs domaines de compétence.

Févr.-juin 95 SEC(95) 249du 10.2.1995

Toutes les activités opérationnelles de lutte contre lafraude sont centralisées par l’UCLAF. 40 personnes (surles 72 travaillant dans les unités correspondantes) sonttransférées des DG VI et XXI à l’UCLAF. Le partage descompétences entre l’UCLAF et les DG compétentes estdéfini. Création d’unités spécialisées traitant les dépensesnon agricoles.

26.7.1995 95/C 316/03 Acte du Conseil établissant la convention relative à laprotection des intérêts financiers des Communautéseuropéennes. Définition commune de la fraude,criminalisation de la fraude au détriment de l’UE danstous les États membres (non encore ratifié – non encoreen vigueur).

18.12.1995 Règl. n° 2988/95 Adoption du règlement du Conseil relatif à la protectiondes intérêts financiers des Communautés européennes,définissant le cadre général des activités de laCommission dans la lutte contre la fraude.

26.2.1996 SEC(96) 345 Premier rappel aux services de leur obligation de signalertoute irrégularité/fraude suspectée à l’UCLAF.

1.4.1996 Note du secrétairegénéral

Comme suite à des cas de rétention de documents par desfonctionnaires, le secrétaire général autorise l’UCLAF àaccéder directement aux documents détenus par lesordonnateurs dans les services de la Commission, sousréserve de l’approbation préalable du secrétaire général etdu directeur général du personnel, au cas par cas.

25.7.1996 Lettre de M. Weber,membre de la Courdes comptes

Accord entre la Commission et la Cour des comptes surles échanges d’informations relatifs aux cas de fraude oude fraude suspectée, décelés par la Cour des comptes dansle cadre de ses travaux.

27.9.1996 96/C 313/01 Premier protocole à la convention relative à la protectiondes intérêts financiers des Communautés européennes :corruption de fonctionnaires communautaires et nationaux(non encore ratifié ou non encore en vigueur).



11.11.1996 Règl. n° 2185/96 Adoption du règlement du Conseil relatif aux contrôles etvérifications sur place effectués par la Commission pourla protection des intérêts financiers des Communautéseuropéennes contre les fraudes et autres irrégularités.

14.4.1997 SEC(96) 345/2(remplace laversion du26.2.1996)

Le secrétaire général publie un deuxième rappel surl’obligation des services d’informer l’UCLAF des cassuspectés de fraude. Tout fonctionnaire peut informer sonsupérieur ou s’adresser directement à l’UCLAF.

19.6.1997 97/C 221/12 Deuxième protocole à la convention relative à laprotection des intérêts financiers des Communautéseuropéennes : responsabilité des personnes morales,confiscation, blanchiment de capitaux et coopération entrela Commission et les États membres (non encore ratifiéou non encore en vigueur).

Juin 1997 SEC(97) 1293du 25.6.1993

Le secrétaire général et le directeur général du servicejuridique confirment la réglementation concernant lesrapports avec les autorités judiciaires nationales et lacompétence de l’UCLAF en matière de contacts sur lesquestions de fraude.

18.11.1997 SEC(97) 2198 La communication de la Commission intitulée « Bonne etsaine gestion financière et administrative – Mieux agircontre les insuffisances professionnelles, les irrégularitésfinancières, la fraude et la corruption » propose derenforcer l’UCLAF, d’officialiser ses pouvoirs et derenforcer son indépendance au sein de la Commission.

1.5.1998 L’UCLAF devient une « task force ». L’effectif totals’élève désormais à 141 personnes (118 statutaires, dont21 temporaires, 13 experts nationaux détachéset 10 auxiliaires/intérimaires/consultants).

14.7.1998 Sur la base d’une communication interne, décision de laCommission officialisant les pouvoirs, les compétences etles responsabilités de l’UCLAF et réglementant laconduite de ses enquêtes.

7.10.1998 A4-0297/98 Le Parlement européen demande la création del’ « OLAF » (rapport Bösch).

4.12.1998 COM(98) 717 Première proposition de la Commission en vue de lacréation de l’OLAF.

9.12.1998 Décision de mise en œuvre de la décision du 14.7.1998,assortie de « modalités d’application ».

17.3.1999 COM(99) 140 Proposition modifiée de la Commission en vue de lacréation de l’OLAF.

28.4.1999 SEC(1999) 802 Décision de la Commission en vue de la création del’OLAF.

6.5.1999 A4-0240/99 Le Parlement européen adopte le rapport Bösch sur lacréation de l’OLAF et la législation y afférente (procédurede codécision).



25.5.1999 Règlementn° 1073/1999 AII 1999/352

Adoption du règlement relatif aux enquêtes effectuées parl’OLAF et de l’accord interinstitutionnel relatif à sesenquêtes internes.

19.7.1999 1999/C 220/01 Décision relative à la nomination des membres du comitéde surveillance de l’OLAF.



SYNTHÈSE DES TEXTES JURIDIQUES ET RÉGLEMENTAIRES

Dispositions administratives (premier pilier) Dispositions judiciaires (troisième pilier)Externes Internes

TRAITÉSArticle 280 du traité CE (ex-article 209 A)

1. La Communauté et les États membres combattent la fraude et tout autreactivité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté par desmesures prises conformément au présent article qui sont dissuasives et offrent uneprotection effective dans les États membres.

2. Les États membres prennent les mêmes mesures pour combattre la fraudeportant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté que celles qu’ils prennentpour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers.

3. Sans préjudice d’autres dispositions du présent traité, les États membrescoordonnent leur action visant à protéger les intérêts financiers de la Communautécontre la fraude. À cette fin, ils organisent, avec la Commission, une collaborationétroite et régulière entre les autorités compétentes.

4. Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 251,arrête, après consultation de la Cour des comptes, les mesures nécessaires dans lesdomaines de la prévention de la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de laCommunauté et de la lutte contre cette fraude en vue d’offrir une protection effectiveet équivalente dans les États membres. Ces mesures ne concernent ni l’application dudroit pénal national ni l’administration de la justice dans les États membres.

5. La Commission, en coopération avec les États membres, adresse chaqueannée au Parlement européen et au Conseil un rapport sur les mesures prises pour lamise en œuvre du présent article.

Article 29 du traité UE (ex-article K.1

Sans préjudice des compétences de la Communauté européenne, l’objectif de l’Unionest d’offrir aux citoyens un niveau élevé de protection dans un espace de liberté, desécurité et de justice, en élaborant une action en commun entre les États membresdans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, enprévenant le racisme et la xénophobie et en luttant contre ces phénomènes.Cet objectif est atteint par la prévention de la criminalité, organisée ou autre, et lalutte contre ce phénomène, notamment le terrorisme, la traite d’êtres humains et lescrimes contre des enfants, le trafic de drogue, le trafic d’armes, la corruption et lafraude, grâce :- à une coopération plus étroite entre les forces de police, les autoritésdouanières et les autres autorités compétentes dans les États membres, à la foisdirectement et par l’intermédiaire de l’Office européen de police (Europol),conformément aux articles K.2 et K.4 ;- à une coopération plus étroite entre les autorités judiciaires et autres autoritéscompétentes des États membres, conformément à l’article K.3, points a) à d), et àl’article K.4 ;- au rapprochement, en tant que de besoin, des règles de droit pénal des Étatsmembres, conformément à l’article K.3, point e),

Pour information Article 30 du traité UE (ex-article K.2)


Article 209 A du traité CE (Maastricht) – Version précédente (c’est-à-dire avantmodifications d’Amsterdam)

Les États membres prennent les mêmes mesures pour combattre la fraude portantatteinte aux intérêts financiers de la Communauté que celles qu’ils prennent pourcombattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers.

Sans préjudice d’autres dispositions du présent traité, les États membres coordonnentleur action visant à protéger les intérêts financiers de la Communauté contre lafraude. À cette fin, ils organisent, avec l’aide de la Commission, une collaborationétroite et régulière entre les services compétents de leurs administrations.

1. L’action en commun dans le domaine de la coopération policière couvreentre autres :a) la coopération opérationnelle entre les autorités compétentes, y compris lesservices de police, les services des douanes et autres services répressifs spécialisésdes États membres, dans le domaine de la prévention et de la détection des infractionspénales et des enquêtes en la matière ;b) la collecte, le stockage, le traitement, l’analyse et l’échange d’informationspertinentes, y compris d’informations détenues par des services répressifs concernantdes signalements de transactions financières douteuses, notamment parl’intermédiaire d’Europol, sous réserve des dispositions appropriées relatives à laprotection des données à caractère personnel ;c) la coopération et les initiatives conjointes dans le domaine de la formation,des échanges d’officiers de liaison, des détachements, de l’utilisation deséquipements et de la recherche en criminalistique ;d) l’évaluation en commun de techniques d’enquête particulières concernant ladétection des formes graves de criminalité organisée.

2. Le Conseil encourage la coopération par l’intermédiaire d’Europol et, enparticulier, dans les cinq ans qui suivent la date d’entrée en vigueur du traitéd’Amsterdam :a) permet à Europol de faciliter et d’appuyer la préparation, et d’encourager lacoordination et la mise en oeuvre d’actions spécifiques d’enquête menées par lesautorités compétentes des États membres, y compris des actions opérationnellesd’équipes conjointes, comprenant des représentants d’Europol à titre d’appui ;b) arrête des mesures destinées à permettre à Europol de demander auxautorités compétentes des États membres de mener et de coordonner leurs enquêtesdans des affaires précises, et de développer des compétences spécialisées pouvant êtremises à la disposition des États membres pour les aider dans des enquêtes sur lacriminalité organisée ;c) favorise l’établissement de contacts entre magistrats et enquêteursspécialisés dans la lutte contre la criminalité organisée et travaillant en étroitecoopération avec Europol ;d) instaure un réseau de recherche, de documentation et de statistiques sur lacriminalité transfrontière.Article 31 du traité UE (ex-article K.3)

L’action en commun dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénalevise entre autres à :


a) faciliter et accélérer la coopération entre les ministères et les autoritésjudiciaires ou équivalentes compétents des États membres pour ce qui est de laprocédure et de l’exécution des décisions ;b) faciliter l’extradition entre États membres ;c) assurer, dans la mesure nécessaire à l’amélioration de cette coopération, lacompatibilité des règles applicables dans les États membres ;d) prévenir les conflits de compétences entre États membres ;e) adopter progressivement des mesures instaurant des règles niminalesrelatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et aux sanctions applicablesdans les domaines de la criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de drogue.Article 32 du traité UE (ex-article K.4)

Le Conseil fixe les conditions et les limites dans lesquelles les autorités compétentesvisées aux articles K.2 et K.3 peuvent intervenir sur le territoire d’un autre Étatmembre en liaison et en accord avec les autorités de celui-ci.Article 33 du traité UE (ex-article K.5)

Le présent titre ne porte pas atteinte à l’exercice des responsabilités qui incombentaux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécuritéintérieure.Article 34 du traité UE (ex-article K.6)

1. Dans les domaines visés au présent titre, les États membres s’informent et seconsultent mutuellement au sein du Conseil en vue de coordonner leur action. Ilsinstituent à cet effet une collaboration entre les services compétents de leursadministrations.

2. Le Conseil, sous la forme et selon les procédures appropriées indiquées dansle présent titre, prend des mesures et favorise la coopération en vue de contribuer à lapoursuite des objectifs de l’Union. À cet effet, il peut, statuant à l’unanimité àl’initiative de tout État membre ou de la Commission :

a) arrêter des positions communes définissant l’approche de l’Union sur unequestion déterminée ;b) arrêter des décisions-cadres aux fins du rapprochement des dispositionslégislatives et réglementaires des États membres. Les décisions-cadres lient les Étatsmembres quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales lacompétence quant à la forme et aux moyens. Elles ne peuvent entraîner d’effet


direct ;c) arrêter des décisions à toute autre fin conforme aux objectifs du présent titre,à l’exclusion de tout rapprochement des dispositions législatives et réglementaires desÉtats membres. Ces décisions sont obligatoires et ne peuvent entraîner d’effet direct ;le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, arrête les mesures nécessaires pour mettreen oeuvre ces décisions au niveau de l’Union ;d) établir des conventions dont il recommande l’adoption par les Étatsmembres selon leurs règles constitutionnelles respectives. Les États membresengagent les procédures applicables dans le délai fixé par le Conseil.Sauf dispositions contraires y figurant, ces conventions, une fois qu’elles ont étéadoptées par la moitié au moins des États membres, entrent en vigueur dans les Étatsmembres qui les ont adoptées. Les mesures d’application de ces conventions sontadoptées au sein du Conseil à la majorité des deux tiers des Parties Contractantes.3. Pour les délibérations du Conseil qui requièrent une majorité qualifiée, lesvoix des membres sont affectées de la pondération prévue à l’article 148,paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne ; les délibérations sontacquises si elles ont recueilli au moins soixante-deux voix, exprimant le votefavorable d’au moins dix membres.4. Pour les questions de procédure, les délibérations du Conseil sont acquises àla majorité des membres qui le composent.



AUTRES TEXTES RÉGLEMENTAIRES

Règlement no 2988/95

Dispositions principales :

Une réglementation générale est adoptée à l’égard des contrôles à effectuer, et desmesures et des sanctions administratives à appliquer par la Commission, en liaisonavec des irrégularités affectant les intérêts financiers des Communautés européennes(art. 1).

Des contrôles et des mesures et sanctions administratives sont institués. Ils sontdéfinis par le droit communautaire. Leur application est régie par le droit des Étatsmembres (art. 2).

Un délai de prescription des poursuites est institué (4 ans, assorti de nombreusesconditions) (art. 3).

L’« avantage indûment obtenu » est retiré soit par l’obligation de remboursement(montants financiers) soit par la perte de la garantie (par exemple, demande d’unavantage). En outre, des amendes administratives et/ou d’autres sanctions (parexemple, exclusion temporaire ou permanente des régimes d’aide communautaires)peuvent être appliquées par la Commission (art. 4 et 5).

Les mesures administratives prévues par ce règlement sont suspendues en casd’ouverture d’une procédure pénale portant sur les mêmes faits (art. 6).

Les États membres prennent les mesures nécessaires pour s’assurer de la régularité etde la réalité des opérations engageant les intérêts financiers des Communautés, ycompris en effectuant des contrôles et des vérifications. La Commission estégalement en droit d’effectuer des contrôles et des vérifications dans les conditionsprévues par les réglementations sectorielles. Des dispositions générales permettantd’effectuer de tels contrôles et vérifications par la Commission seront adoptéesultérieurement (art. 8 à 10).

Réglementations et décisions ad hoc préliminaires :

Exemples :

Notes du secrétaire général concernant les obligations des fonctionnaires à l’égard del’UCLAF et l’accès de cette dernière à l’information. La première de ces notesconfirmait incidemment le droit du directeur de l’UCLAF d’engager toute enquêtequ’il jugeait opportune.

Accords de « démarcation », précisant les compétences des divers services :

• partage des responsabilités entre l’UCLAF et les DG VI et XXI sur les questionsrelatives à la fraude (SEC(95) 249 du 10.2.1995),

• coopération et complémentarité entre le contrôle financier et l’UCLAF(note SG(94)D/141.662 et annexe du 6.7.1994).

Accord avec la Cour des comptes sur les échanges d’informations relatives àd’éventuelles fraudes (échange de lettres entre M. Weber, membre responsable de laCour des comptes, (25.7.1995) et Mme Gradin, commissaire responsable,(4.10.1995)).



Règlement n° 2185/96Dispositions générales :

Sans préjudice des réglementations communautaires sectorielles ni de l’administration de la justice dansles États membres, ce règlement s’applique à tous les domaines d’activités des Communautés (art. 1).

Des contrôles et vérifications sur place peuvent être effectués : (i) en vue de la recherche d’irrégularitésgraves ou transnationales, (ii) par réaction à un environnement de contrôle défaillant ou (iii) à la demandede l’État membre intéressé. Les chevauchements avec les contrôles effectués par les États membres sontévités (art. 2 et 3).

La Commission prépare et conduit les contrôles et vérifications sur place en collaboration avec lesautorités nationales compétentes, qui sont informées utilement au préalable. Les agents de l’États membrepeuvent participer aux contrôles et vérifications, ou des contrôles et vérifications peuvent effectuésconjointement si l’État membre concerné le souhaite (art. 4).

Tous les opérateurs économiques couverts par le règlement no 2988/95 peuvent faire l’objet de contrôlessur place, et ils sont tenus de permettre l’accès aux contrôleurs de la Commission aux locaux, terrains,moyens de transport et autres lieux, à usage professionnel (art. 5).

Les contrôles et vérifications sur place sont effectués sous l’autorité et la responsabilité de la Commissionpar ses fonctionnaires ou ses agents, dûment habilités, y compris des experts nationaux détachés. Ilsexercent leurs pouvoirs sur production d’une habilitation écrite. Ils peuvent demander l’assistanced’agents nationaux (art. 6).

Dans le courant de leurs contrôles, les contrôleurs de la Commission ont accès, dans les mêmes conditionsque les contrôleurs administratifs nationaux, à toute la documentation et autres informations (art. 7).

Les informations recueillies pendant les contrôles sont couvertes par le secret professionnel et bénéficientde la protection accordée par la loi nationale de l’État membre concerné. La Commission communique àl’autorité compétente de l’État membre concerné tout fait ou tout soupçon relatif à une irrégularité. Desrapports de contrôle sont établis en tenant compte des exigences de procédure de l’État membre concernéet possèdent exactement le même statut et la même valeur que les rapports dressés par des contrôleursnationaux équivalents (y compris en tant qu’éléments de preuve admissibles dans les procéduresjudiciaires) (art. 8).

Décision de la Commission du 14 juillet 1998Dispositions principales :

Les enquêtes de l’UCLAF sont de nature administrative (art. 1).

L’UCLAF collabore avec les autorités nationales et leur prête assistance (art. 3).

Le directeur de l’UCLAF notifie à l’autorité nationale compétente les cas dans lesquels il existe des faitsou des soupçons de fraude. L’UCLAF est l’interlocuteur direct d’une telle autorité (art. 4).

Les informations recueillies dans le cadre des enquêtes sont confidentielles et ne sont communiquéesqu’aux personnes qui sont, de par leurs fonctions, appelées à en connaître (art. 5).

Les directeurs généraux et les chefs de service doivent transmettre à l’UCLAF toute information laissantprésumer l’existence de fraude. Les fonctionnaires peuvent informer leur directeur général ou leur chef deservice ou l’UCLAF directement de toute information similaire. Les fonctionnaires ne peuvent subir enaucun cas un traitement inéquitable ou discriminatoire du fait d’actes conformes à ces dispositions (art. 6à 8).

Les enquêtes respectent le principe d’équité, le droit de réponse des personnes et les normes appropriées enmatière de valeur probante (art. 9).

Les enquêtes internes sont engagées à l’initiative du directeur de l’UCLAF, qui en informeconcomitamment le secrétaire général (art. 10).

Les contrôleurs de l’UCLAF, qui déclinent valablement leur identité et précisent le but de l’enquête,bénéficient de la pleine coopération de tous les fonctionnaires de la Commission et d’un accès illimité àtoute information et documentation pertinentes, et ont l’autorisation d’en prendre copie ou de lesappréhender (art. 11 à 14).

Le directeur général ou le chef de service concerné sont préalablement informés de l’accès aux locaux ou àla documentation interne. Exceptionnellement, si une telle disposition n’est pas souhaitable dans le cadrede l’enquête, le secrétaire général et le directeur général du personnel et de l’administration en sontpréalablement informés (art. 15).

Les enquêtes sont proportionnées aux circonstances et à la complexité des affaires. Elles ne dépassent pasnormalement une année (art. 17).

Si des indications laissent apparaître l’implication personnelle d’un fonctionnaire de la Commission, lesecrétaire général et le directeur général du personnel et de l’administration, ainsi que le directeur généralou le chef de service concerné, en sont informés avant la poursuite de l’enquête. Sauf dans les cas oùl’enquête serait alors compromise, le fonctionnaire concerné est informé et est mis à même de s’exprimeravant l’élaboration de conclusions. Ce droit à s’exprimer peut être différé, en accord avec le secrétairegénéral, lorsque l’enquête relève de la compétence d’une autorité judiciaire nationale (art. 18 et 19).

Lorsqu’une action disciplinaire est préconisée, un rapport est adressé par le directeur de l’UCLAF ausecrétaire général et au directeur général du personnel et de l’administration (art. 21).


Lorsque des poursuites pénales au sein de la Commission sont préconisées, le directeur de l’UCLAFinforme le Président de la Commission, les commissaires responsables pour le personnel etl’administration, et pour le domaine concerné, ainsi que le secrétaire général. Il notifie dans les meilleursdélais les autorités judiciaires nationales compétentes (art. 22).

Le directeur de l’UCLAF informe la commission de toute demande émanant d’une autorité judiciairenationale portant sur la levée de l’immunité de juridiction d’un fonctionnaire (art. 23).

Le directeur de l’UCLAF informe la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen dudéroulement des enquêtes, dans le respect de la confidentialité de celles-ci et des droits des personnesphysiques (art. 24).

Les dispositions de cette décision sont également applicables aux personnes qui, bien que n’étant pasfonctionnaires de la Commission, agissent directement ou indirectement pour son compte (art. 25).

Les dispositions ci-dessus ont été ultérieurement clarifiées par des « modalités d’application »(décembre 1998).


Chapitre 5 - Annexe 2Règlement no 1073/1999 (Enquêtes de l’OLAF)

Principales caractéristiques :

Dans le cadre de la lutte contre la fraude, l’OLAF exerce les compétences d’enquête conférées à la Commission par les divers règlements sectoriels et horizontaux pertinents. Il apporte son concours aux autorités desÉtats membres et facilite leur coordination. Il effectue également des enquêtes à l’intérieur des institutions, organes et organismes communautaires afin de lutter contre la fraude et d’autres faits graves susceptibles depoursuites disciplinaires ou pénales (art. 1).

L’OLAF effectue des enquêtes administratives. Elles doivent permettre d’établir le caractère irrégulier des activités contrôlées (art. 2).

Sur le plan externe, l’OLAF exerce les compétences conférées à la Commission par les règlements nos 2185/96 et 2988/95 (art. 3).

Sur le plan interne, l’OLAF est habilité à effectuer des enquêtes au sein des institutions et organes européens, en relation avec ceux-ci. Ses compétences l’autorisent à effectuer des visites impromptues et à accédersans restrictions aux personnes, à la documentation et aux locaux. Les membres et le personnel des institutions et autres organes sont tenus de coopérer avec l’OLAF. Les droits civils des personnes sont garantis(art. 4).

Les enquêtes sont ouvertes à l’initiative du directeur de l’OLAF (art. 5).

Le directeur de l’OLAF dirige l’exécution des enquêtes. Les agents de l’Office adoptent une attitude en accord avec les règles qui s’imposent aux fonctionnaires nationaux. Les États membres veillent à la coopérationde leurs autorités compétentes (art. 6).

Les institutions et organismes européens sont tenus de communiquer toute information pertinente aux agents de l’OLAF, y compris toute information relative à d’éventuels cas de fraude. Les États membrestransmettent, dans la mesure où le droit national le permet, toute information pertinente à l’OLAF (art. 7).

La protection et la confidentialité des données sont garanties (art. 8).

Les rapports de l’OLAF sont établis en tenant compte des exigences de procédure prévues dans l’État membre concerné. Des exemplaires des rapports d’enquêtes externes sont adressés aux autorités compétentes del’État membre concerné, ceux concernant des enquêtes internes à l’institution en question (art. 9).

L’OLAF peut transmettre à tout moment aux autorités compétentes des États membres concernés des informations obtenues au cours d’enquêtes externes, et communique les informations sur des faits susceptibles depoursuites pénales (art. 10).

Les activités de l’OLAF sont contrôlées par un comité de surveillance, composé de cinq personnalités indépendantes valablement qualifiées, nommées d’un commun accord par la Commission, le Conseil et leParlement européen. Ce comité se prononce de manière générale sur les activités de l'Office soit de sa propre initiative, soit à la demande du directeur de l’OLAF. Il n’interfère pas avec le déroulement des enquêtes encours. Il fait rapport, au moins annuellement, aux institutions (art. 11).

Le directeur de l’OLAF est de même nommé d’un commun accord par les institutions, pour une période de cinq ans (renouvelable une fois), à partir d’une liste de candidats présentée par la Commission. Il fait rapportaux institutions sur les activités de l’OLAF, dans le respect de la confidentialité de ses enquêtes (art. 12).

L’OLAF est financé par une ligne budgétaire particulière à l’intérieur de la partie A (crédits de fonctionnement) du budget de la Commission (art. 13).

Tout fonctionnaire peut saisir le directeur de l’Office d’une réclamation dirigée contre un acte lui faisant grief dans le cadre d’une enquête de l’OLAF ; les actions de l’OLAF sont donc soumises au contrôle judiciairede la Cour de justice, conformément aux articles 90 et 91 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (art. 14).

Au cours de la troisième année suivant l’entrée en vigueur du règlement, la Commission présente un rapport d’évaluation des activités de l’OLAF, assorti de propositions portant sur l’évolution future de l’Office(art. 15).

Accord interinstitutionnel relatif aux enquêtes internes de l’OLAF

Principales caractéristiques de l’AII :


Le Parlement européen, le Conseil et la Commission conviennent ce qui suit en liaison avec les enquêtes internes de l’OLAF :

- adopter un régime commun pour le déroulement des enquêtes internes de l’OLAF. Ces enquêtes sont destinées à : (i) lutter contre la fraude, lacorruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes, (ii) rechercher les faits graves pouvantconstituer un manquement professionnel susceptible de poursuites disciplinaires ou pénales (par. 1) ;

- rendre ce régime applicable en adoptant une décision interne conformément à la décision modèle annexée à l’AII (par. 2) ;

- transmettre, pour avis, à l’Office toute demande de levée de l’immunité de juridiction (par. 3).

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