MINISTERE DE LA FONCTION PUBLIQUE -...
34
Fonction Publique : Bâtiment Administratif Croisement des avenues Boulevard du Palais de la Nation – Office des Routes www.fonctionpublique.gouv.cd - [email protected] FP/CMRAP/13 République Démocratique du Congo MINISTERE DE LA FONCTION PUBLIQUE Cabinet du Ministre NOTE DE CADRAGE VISION, POLITIQUE ET STRATEGIE DE LA REFORME DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO: LES MODALITES DE MISE EN ŒUVRE Novembre 2013
Transcript of MINISTERE DE LA FONCTION PUBLIQUE -...
Fonction Publique : Bâtiment Administratif
Croisement des avenues Boulevard du Palais de la Nation – Office des Routes www.fonctionpublique.gouv.cd - [email protected]
FP/CMRAP/13
République Démocratique du Congo MINISTERE DE LA FONCTION PUBLIQUE
Cabinet du Ministre
NOTE DE CADRAGE
VISION, POLITIQUE ET STRATEGIE DE LA REFORME DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE
DU CONGO: LES MODALITES DE MISE EN ŒUVRE
Novembre 2013
2
Table des matières
Préambule ....................................................................................................................................................................... 3
I. Contexte et justification .......................................................................................................................................... 4
II. L’Administration publique congolaise : source de l’inefficacité de l’Etat ...................................................... 6
2.1. L’Etat et l’Administration publique : sens et degré de corrélation ................................................................ 6
2.2. Inefficacité de l’Etat congolais et rôle de l’Administration publique ............................................................ 7
II. Vers des alternatives crédibles pour une réforme réussie de l’Administration publique ................................ 8
2.1. Analyse des principales limites des réformes engagées par le passé ............................................................. 8
2.2. Nécessité d’un recadrage stratégique ............................................................................................................ 8
2.3. Vision, politique, objectif et stratégie de la Réforme de l’Administration publique ....................................... 9
2.4. Objectif de la réforme de l’Administration publique congolaise ................................................................. 10
2.4.1. Objectif général de la réforme de l’Administration publique .................................................................. 10
2.4.2. Objectifs spécifiques ................................................................................................................................ 11
2.4.3. Stratégie révisée de mise en œuvre de la réforme de l’Administration publique ..................................... 11
2.5. Les options stratégiques sur lesquelles repose la stratégie révisée ............................................................. 12
2.5.1. La nécessité d’opter pour le choix stratégique d’une mise en œuvre par séquençage ou phasage ......... 13
2.5.2. Les différentes étapes de la stratégie de mise en œuvre ........................................................................... 13
III. Une réforme de l’Administration publique qui tire sa substance du nouveau cadre constitutionnel ........... 15
IV. Risque de mitigation et stratégies d’atténuation ............................................................................................. 15
4.1. La nécessité de la revue du cadre institutionnel de pilotage et de coordination .......................................... 15
4.2. La nécessité de mettre en place une stratégie de communication institutionnelle efficace et adaptée......... 16
4.3. La nécessité d’une réforme qui s’inscrit dans la durée ................................................................................ 17
V. Objectif et finalité de la note de cadrage ......................................................................................................... 17
VI. Approche programmatique de la mise en œuvre de la réforme de l’Administration publique ..................... 18
VII. Présentation de la Feuille de route pour la mise en œuvre de la réforme de l’Administration publique ..... 20
7.1. Mise en place d’un mécanisme souple et efficace de pilotage et de coordination (1ère
priorité) ................. 20
7.2. Maitrise des effectifs et de la masse salariale de l’Administration publique (2ème
priorité) ........................ 22
7.3. Rajeunissement de l’Administration publique (3ème
priorité) ....................................................................... 24
7.4. Assurance-qualité, formation et renforcement des capacités (4ème
priorité) ................................................ 25
7.5. Rationalisation du cadre juridique de la Fonction publique et des cadres organiques (5ème
priorité) ........ 27
7.6. Création d’une caisse nationale de retraite efficace et durable des fonctionnaires (6ème
priorité).............. 28
7.7. Amélioration de la transparence et gouvernance dans l’Administration publique (7ème
priorité) ............... 30
7.8. Amélioration des conditions de travail, gestion et fonctionnement (8ème
priorité) ....................................... 31
7.9. Finalisation des dossiers à portée politique et sociale qu’impose la réforme (9ème
priorité)...................... 32
Conclusion .................................................................................................................................................................... 33
3
Préambule
1. Le contexte politique et économique de cette mandature représente une réelle opportunité pour
la mise en œuvre de la réforme de l’administration publique. Si les différents diagnostics
établis à cette fin (ceux réalisés à l’élaboration des DSCRP-1 et de 2ème
génération ainsi que
celui contenu dans le PAG 2012-2016) ont révélé la faiblesse performance de l’Administration
publique due au faible rendement de productivité des agents et fonctionnaires de l’Etat, les
avancées notables en matière de paix et de sécurité, de gestion du cadre macroéconomique
ainsi que le lancement d’une série d’initiatives visant l’assainissement de la gestion de
l’Administration publique (les opérations de recensement biométrique général des
fonctionnaires dans les provinces, de mise à la retraite des agents ayant atteint les conditions
légales, d’assainissement de certains corps par des mesures disciplinaires exemplaires, la
bancarisation de la paie des fonctionnaires etc.) confirment l’engagement politique en faveur
d’une véritable réforme de l’Administration publique.
2. Au regard des nombreuses contraintes aussi bien sectorielles, structurelles que conjoncturelles,
la stratégie révisée de la réforme de l’Administration publique prend en considération aussi
bien les besoins de structuration du processus sur le long terme (rationalisation des missions et
des structures, maitrise des effectifs et da la masse salariale) que ceux liés à l’amélioration
graduelle et progressive de la performance des services publics (qualité des services,
renforcement des capacités).
3. Les arbitrages ainsi nécessaires à l’équilibre du processus ont rendu indispensable la
redynamisation du mécanisme de pilotage et de coordination par la création et l’activation de
l’instance de pilotage politique censé permettre aux parties prenantes de partager le même
niveau d’information et de s’accorder plus aisément sur les options fondamentales à côté d’un
mécanisme de pilotage technique au sein du Ministère de la Fonction publique en vue de la
coordination de la mise en œuvre effective des mesures de la réforme dont les options sont
levées au niveau du pilotage politique sous le leadership du 1er
Ministre.
4. Ainsi le Comité de pilotage s’est accordé au cours de ses sessions de janvier et avril 2013 sur
la nécessité, pour chaque ministère, de s’approprier la stratégie de la réforme de
l’administration publique et de décentraliser la conduite des processus de mise en œuvre de la
réforme, notamment dans la rationalisation des missions et structures ainsi que dans la gestion
des ressources humaines. Toutefois, la conduite de la réforme par les ministères devra
s’effectuer sous la surveillance et la normalisation du ministère de la Fonction publique,
particulièrement en matière des recrutements.
Encadre N°1 : Comme l’indique la stratégie révisée de la Réforme de l’Administration Publique
(octobre 2012), quel que soit le secteur, l’Administration publique a pour mission de d’appuyer la
conception, la conduite de la mise en œuvre, le suivi-évaluation et le contrôle des politiques
publiques. Le mot d’ordre du Comité de Pilotage de la Modernisation de l’Administration
Publique (CPMAP) est de «rétablir la normalité en commençant par appliquer le Droit». Pour faire
face aux nombreux défis de la réforme administrative, le Premier Ministre a exhorté les membres
du CPMAP à prendre les mesures courageuses qui s’imposent, afin de répondre à la vision du
Chef de l’Etat, exprimée au cours de son discours sur l’état de la Nation du 15 décembre 2012, en
incitant le Gouvernement à faire preuve de créativité et de volontarisme dans la mise en œuvre
de son programme d’action.
5. La présente note de cadrage a pour ambition de présenter de manière synthétique la vision qui
sous-tend la politique de réforme de l’Administration publique en République Démocratique
du Congo. Elle en décline les objectifs et fixe la stratégie adoptée par le Gouvernement pour
parvenir à une mise en œuvre efficace et effective en fonction des résultats liés aux défis et
aux enjeux de normalisation et de modernisation.
6. L’objectif ultime de cette note étant de disposer d’un cadre référentiel pouvant faciliter une
meilleure communication institutionnelle entre les différents acteurs sur la vision ainsi que les
4
modalités de mise en œuvre de la réforme de l’Administration publique de la République
Démocratique du Congo.
7. Elle conçue comme un instrument d’incitation à l’adhésion de l’ensemble des parties prenantes
ou acteurs concernés de près ou de loin (Gouvernement, fonctionnaires de l’Etat, société civile
et partenaires au développement) à la vision, politique et stratégie de la réforme de
l’Administration publique. Elle offre des alternatives crédibles pour parvenir à la
normalisation et à la modernisation de l’Administration publique et donc un véritable
instrument de plaidoyer auprès des différents partenaires techniques et financiers
conformément aux principes directeurs qui sous-tendent la déclaration de Paris et le Forum
international sur l’efficacité de l’aide.
I. Contexte et justification
8. Dans le cadre de la réforme de l’Etat, la République Démocratique du Congo dispose d’une
nouvelle Constitution qui a été adoptée par référendum populaire en février 2006. Parmi les
grandes innovations introduites par cet instrument juridique de premier rang, le principe de
gestion décentralisée de l’Etat en vue de promouvoir le développement à partir de la base a été
levé.
9. A la suite de cette constitution, des institutions démocratiques ont été mises en place tant au
niveau central que dans les 11 provinces de la République Démocratique du Congo.
10. Au niveau central, un Gouvernement a été mis en place sur base d’un programme d’actions
assorti d’un contrat de gouvernance (CDG), qui marquent l’engagement de l’Etat à mettre en
œuvre une série des réformes en vue de promouvoir une gestion publique efficace et axée sur
les résultats.
11. Ce contrat de gouvernance met un accent particulier sur la nécessité de refonder l’Etat,
restaurer son autorité et reconstruire sa confiance par le renforcement de son efficacité en
fonction de missions et fonctions qu’il est appelé à exercer dans le cadre de la gestion
publique.
12. En vue de relever les défis en matière de développement socioéconomique, un Programme
Economique du Gouvernement (PEG-I) et un Document des Stratégies de la Croissances et de
Réduction de la Pauvreté (DSCRP-1), qui font suite à l’engagement du pays aux objectifs du
Millénaire pour le Développement (OMD) et à son adhésion à l’Initiative des Pays pauvres et
très Endettés (IPPTE) ont été élaboré et mis en œuvre.
13. Le PEG-I a permis la réalisation des performances macroéconomiques en améliorant certains
indicateurs clés la matrice de la gouvernance économique. Il s’agit notamment de la reprise de
la croissance, cassure de l’hyperinflation, stabilisation du taux de change et reprise de la
confiance dans la monnaie congolaise…
14. Pour accélérer le rythme de croissance et profiter davantage de cet embelli du contexte
économique favorable à la recherche d’une croissance économique beaucoup plus inclusive et
plus équitable, le Gouvernement de la République a engagé une série des reformes
structurelles et sectorielles depuis 2003.
15. Parmi les réformes engagées, l’on peut noter celles relatives à la gestion des finances
publiques, de l’administration publique, à la fiscalité, au climat des affaires, aux entreprises
publiques et aux ressources naturelles et minières.
16. Ces réformes ont été également renforcées par la réforme de l’Etat par la décentralisation (18
février 2006).
17. Au regard du contexte socioéconomique encore très fragile, le Gouvernement MATATA a
élaboré un programme d’actions (PAG) en 2012, qui vise la réforme de l’Etat à partir
d’actions d’envergure en termes d’optimisation de certaines reformes structurelles et
sectorielles sous-jacentes dans l’objectif d’atteindre une croissance économique à deux
chiffres (2015), le rang des pays à revenu intermédiaire (2020) et l’émergence de la république
Démocratique du Congo en 2030 conformément à la vision de modernité prônée par le Chef de
l’Etat, Joseph KABILA KABANGE.
5
18. Dans cette perspective, l’engagement du Gouvernement porte sur la poursuite et l’accélération
de la mise en œuvre effective de la Décentralisation et des réformes dont la portée est à
caractère transversal comme l’Administration publique et les Finances publiques (y compris la
réforme de la fiscalité, la réforme budgétaire et la réforme des marchés publics) ainsi que
certaines reformes sectorielles comme celles liées à la gestion des entreprises publiques, des
ressources naturelles, des ressources minérales et de l’environnement des affaires (climat des
affaires) en plus de la défense (réforme de l’armée) et la sécurité (réforme de la police).
19. Sur base de cet engagement renouvelé, des avancées notables ont été enregistrées, notamment
en ce qui concerne : (i) la définition, la formulation d’un cadre stratégique pour la mise en
œuvre de la décentralisation (CSMOD) ; (ii) l’élaboration et la mise en œuvre d’un
Programme Economique du Gouvernement (PEG-II), qui poursuit certains objectifs
quantitatifs et qualitatifs en matière économique en vue de l’amélioration de la matrice de la
gouvernance économique et financière à partir d’une politique budgétaire et monétaire
rigoureuse et prudentielle ; (iii) l’élaboration et la mise en œuvre d’un Document des
Stratégies de Croissance et de Réduction de la Pauvreté (DSCRP de 2ème
génération) dans le
cadre du PEG-II, à la suite de l’atteinte du point d’achèvement de l’Initiative Pays Pauvres
et Très Endettés (I-PPTE). 20. Ces performances ont permis d’introduire des grandes innovations en matière de gestion des
Finances publiques au niveau de la qualité de la dépense publique avec la promulgation des
nouvelles lois relatives aux finances publiques, aux marchés publics, à la caisse nationale de
péréquation (CNP), à la fiscalité par l’introduction de la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) en
remplacement de l’Impôt sur le Chiffre d’Affaires (ICA).
21. Par ailleurs, des initiatives d’envergure ont été observées au cours de la même période. Il s’agit
notamment de l’adhésion de la République Démocratique du Congo à l’Organisation pour
l’Harmonisation du Droit des Affaires (OHADA) dans le cadre de l’amélioration du climat et
de l’environnement des affaires ainsi qu’à l’Initiative pour la Transparence des Industries
Extractives (ITIE).
22. Cependant, malgré ces avancées notables, la République Démocratique du Congo continue
d’enregistrer des faibles performances par rapport aux indicateurs clés en rapport avec les
Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). L’Indice de Développement Humain
(IDH) continue de baisser ; l’indice de Gouvernance Mo-Ibrahim continue de décroitre, le
Country Policy and Institutional Assessments (CPIA) reste parmi les plus faibles ; l’indicateur
dit Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) révèle encore un certain nombre
des faiblesses en matière de gestion budgétaire ; l’Espérance de vie à la naissance est parmi les
plus faible en Afrique et l’efficacité de l’Etat est souvent remise en cause1.
23. Ce qui a continué à altérer la confiance des citoyens vis-à-vis de l’Etat en termes de capacité
réelle de formuler des politiques publiques idoines sous forme de réponse appropriée aux
1 CPIA (Country Policy and Institutional Assessments) est une évaluation qui se focalise principalement sur : (i) la
Gestion économique, qui comprend la Gestion macroéconomique, la Politique fiscale et la Politique d’endettement ;
(ii) les Politiques Structurelles, relativement au commerce et à l’intégration économique régionale, au secteur
financier, au climat des affaires ;(iii) aux Politiques d’inclusion et d’Equité Sociale, avec comme point d’ancrage,
l’équité du genre, la gestion équitable des ressources publiques, les capacité des ressources humaines, l’Emploi et la
Protection sociale et la Politique et les mécanismes de régulation de l’Environnement et (iv) la Gestion du Secteur
public et des Institutions, qui fait référence au respect des Droits de propriété et des règles de gouvernance, à la
qualité budgétaire et de la gestion des finances publiques, niveau de l’efficience dans la mobilisation des recettes,
Qualité de l’Administration publique et le niveau de Transparence, de la redevabilité et de la corruption dans le
secteur public. Le PEFA est une méthode d’évaluation des finances publiques (Public Expenditure and Financial
Accountability). Il s’agit d’un Cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques, mis en place
depuis 2001 par la communauté internationale et expérimenté dans 200 pays au monde, est un cadre de suivi intégré
qui permet de mesurer la performance de la gestion des finances publiques et son évolution dans le temps. Il a été mis
au point par les partenaires du Programme «Dépenses publiques et responsabilité financière» (PEFA), en
collaboration avec le Groupe sur la gestion des finances publiques du CAD/OCDE, afin de disposer d’un outil
permettant de fournir des données fiables sur la performance des systèmes, des procédures et des institutions de
gestion des finances publiques au fil du temps. Il regroupe 31 indicateurs qui se rapportent notamment sur la
crédibilité du budget, la couverture et la transparence budgétaire, le cycle budgétaire et les pratiques des bailleurs
des fonds.
6
préoccupations sociétales légitimes quant à la manière dont l’Etat assure ses missions2 et
fonctions3 et à répondre au besoin des citoyens dans l’offre et la qualité des services publics.
II. L’Administration publique congolaise : source de l’inefficacité de
l’Etat
2.1.L’Etat et l’Administration publique : sens et degré de corrélation
24. A la suite de plusieurs analyses des principales causes qui expliquent la faiblesse de l’Etat
ainsi que son inefficacité vis-à-vis des attentes des citoyens, en dépit des quelques avancées
notables observées au cours de la dernière décennie, il sied de relever que l’organisation et le
fonctionnement de l’Administration publique congolaise apparaissent comme les variables
explicatives les plus crédibles de l’inefficacité de l’Etat.
25. En effet, l’Administration publique d’un pays est l’organe pivot et structurant autour duquel se
recentre et se consolide le rôle central de l’Etat dans une société. Elle permet ainsi la
formulation, l’élaboration, la gestion et la mise en œuvre des politiques publiques, le suivi et
ainsi que le contrôle-qualité et propose des ajustements nécessaires par rapport contexte et à
son évolution.
26. Dans cette perspective, l’Administration publique congolaise est la structure sensée permettre
à l’Etat de réaliser ses engagements vis-à-vis des citoyens et de produire des résultats tangibles
au regard des objectifs des politiques publiques préalablement définies en fonction d’un
certain nombre d’indicateurs clés de performance.
27. C’est donc à l’Administration publique congolaise que revient le rôle moteur de promotion de
la croissance en vue de booster le développement durable grâce à l’appui technique qu’elle est
censée apporter au Gouvernement en matière de formulation, de mise en œuvre des politiques
publiques qui soient compatibles avec les objectifs qui sous-tendent la vision de modernité et
de l’émergence de la République Démocratique du Congo défini dans le Programme d’actions
du Gouvernement (PAG).
28. C’est cette évidence qui justifie l’engagement renouvelé du Gouvernement en faveur de
l’amélioration de la matrice de la gouvernance administrative à côté de celle économique et
financière en vue d’atteindre effectivement et efficacement la réforme de l’Etat pour renforcer
son efficacité.
2 Les missions de l’Etat se recentrent sur : (i) la quête du bien-être économique et social à apporter aux citoyens ;
(ii) la réduction des inégalités inhérentes à l'économie de marché ; (iii) la mise en œuvre de politiques
économiques et sociales pour se substituer aux marchés défaillants. Ce qui peut se résumer en missions de
régulation, d’orientation et de redistribution. 3 (i) La fonction d’affectation : l’Etat doit affecter de manière optimale les ressources en vue d’en tirer les meilleures
parties pour le bien-être de la collectivité ; (ii) La fonction de répartition : l’Etat doit assurer une distribution
équitable du bien-être. C’est-à-dire une distribution équitable du revenu et une répartition équitable de la richesse ou
de la fortune entre les individus (réduire les inégalités entre les classes), les milieux (tenir compte du différentiel de
potentiel ou du déséquilibre géographique entre les territoires au sein d’un Etat) et les générations (satisfaire les
besoins des générations présentes sans compromettre ceux des générations futures). C’est pourquoi on parle aussi de
la fonction redistributrice de l’Etat, qui entre dans ce qu’on appelle le transfert inter-générationnel ou mieux de
l’équité intra et intergénérationnelle emprunter à la notion du développement durable et (iii) la fonction de
stabilisation : l’Etat doit garantir et promouvoir les équilibres macroéconomiques fondamentaux en stabilisant les
fluctuations de la croissance économique et en régulant l’activité économique.
7
2.2. Inefficacité de l’Etat congolais et rôle de l’Administration publique
29. L’évaluation faite à l’occasion du diagnostic général sur l’organisation et le fonctionnement de
l’Administration publique congolaise lors de l’élaboration des documents stratégiques pour
soutenir la croissance et réduire la pauvreté en république Démocratique du Congo à soir le
DSCRP-I (2006) et le DSCRP-II (en 2011), a permis de déceler d’importants
dysfonctionnements de l’Administration publique enracinés depuis de nombreuses années4.
30. Les défis auxquels l’Administration publique de la République démocratique du Congo fait
face sont de divers ordres. En général, il s’agit d’une Administration publique caractérisée
par :
Un cadre juridique obsolète et inadapté à l’évolution du contexte pays ;
Un cadre organique non uniforme et inadéquat par rapport au besoin réel en
ressources humaines, avec comme conséquence la multiplicité des structures
organiques par Ministère et souvent peu efficace ;
Un impact budgétaire important en termes de charge couverte par l’Etat pour une
administration publique inefficace ;
Une politique de recrutement inadaptée renforcée par une gestion irrationnelle des
ressources humaines, des emplois et des effectifs ;
la non application rigoureuse et systématique du statut des agents des carrières des
services publics de l’Etat ;
le non-respect des normes et des règlements d’administration, notamment ceux relatifs
à la cotation et à l’avancement de grade, au régime disciplinaire, aux avantages
sociaux en cours de carrières et autres ;
le vieillissement du personnel de l’Etat ;
l’absence d’un régime de protection sociale, d’une politique de rémunération et des
avantages sociaux ;
la non maitrise de la masse salariale de la fonction publique ;
le désintéressement des fonctionnaires par rapport aux politiques, programmes,
projets publics ainsi que des réformes engagées par le Gouvernement ;
Un manque d’outils de travail adaptés et un usage des techniques, technologies et
méthodes de gestion obsolètes ;
L’inefficacité et défaillance des systèmes, procédures, processus et des outils utilisés
dans l’Administration publique ;
l’inexistence d’un système de suivi-évaluation de la carrière et de la performance des
agents de l’Etat ;
l’absence d’une politique équitable de motivation sur le plan de la rémunération et des
avantages de fin de carrière.
4 Brève historique sur l’Administration publique congolaise : A l’indépendance en 1960, l’on hérite d’une
Administration publique de bonne renommée et de très bonne réputation, car exécutant ses missions avec efficacité
et rendant des services publics de qualité, qui répondent au besoin des citoyens. Ente 1960 et 1965, l’Administration
Publique amorce qualitativement une phase descendante et ce, suite aux guerres civiles enregistrées au cours de
cette période. La montée du militantisme dans l’Administration publique et sa politisation à outrance en 1965 va
accélérer sa tendance baissière et va considérablement entamer la qualité de la gouvernance administrative. En
1972 une première tentative de la réforme générale de l'appareil de l’Etat en décentralisant notamment la gestion
de l’Administration Publique. Cette tentative aboutira à des résultats forts mitigés suite à la non-concertation et
non-implication des fonctionnaires de l’Etat en leur position de premiers acteurs et bénéficiaires de la Réforme de
l’Administration publique. Cette situation conduira à la décision de ré-centraliser la gestion des ressources
humaines de l’Administration publique en 1981, notamment par la création des nouveaux statuts des fonctionnaires
de l’État. Le manque des mécanismes de suivi-évaluation ainsi que des mesures d'application ont été à la base de
l’inefficacité de cette réforme. C’est ainsi, qu’en 2003, interviendra une troisième tentative de la réforme de
l’Administration publique. Cette dernière, n’a à son tour produite que très peu des résultats tangibles du fait de son
caractère relativement limité aux aspects sectoriels et thématiques et sans implication et concertation avec
les fonctionnaires de l’Etat sensés etre les premiers bénéficiaires de cette réforme.
8
31. En conclusion, il y a lieu de relever que l’Administration publique congolaise fait face des
défis de normalité, de modernité et de mise en œuvre de la réforme elle-même. Ce triple défi
pose le véritable problème de capacité pour l’Administration publique à soutenir l’Etat et à
renforcer son efficacité du fait des dysfonctionnements qui la caractérise. Dans ce contexte,
l’Administration publique congolaise devient le facteur le plus explicatif de l’inefficacité de
l’Etat dans l’accomplissement de ses missions et fonctions et partant, de la perte de sa
crédibilité face à des engagements plusieurs fois renouvelés mais non tenus à défaut des
politiques publiques non crédibles tant du point de vue des choix stratégiques que de la
formulation, mise en œuvre et du suivi-évaluation du progrès vers les résultats.
II. Vers des alternatives crédibles pour une réforme réussie de
l’Administration publique
2.1. Analyse des principales limites des réformes engagées par le passé
32. Pour inverser la tendance et relever le triple défi auquel l’Administration publique fait encore
face et qui lui empêche d’assurer effectivement et efficacement ses missions, des tentatives des
reformes ont été déjà initié par le passé (1972, 1981 et 2003). Ces différentes tentatives n’ont
produit en réalité que très peu des résultats comparativement aux attentes.
33. Plusieurs raisons seraient à la base, notamment :
La non concertation et implication des fonctionnaires comme premiers bénéficiaires des
retombées de la réforme ;
La non implication de l’ensemble d’acteurs clés concernés y compris les syndicats et la
société civile ;
Le manque de consensus entre le gouvernement et les partenaires techniques et
financiers dans l’option stratégique d’intervention pour la reforme ;
La substitution des unités de gestion des projets ou programmes publics à financements
extérieurs aux administrations considérées comme les structures pérennes de gestion et
d’implantation de la reforme ;
Le manque d’un mécanisme souple et efficace de pilotage et de coordination des actions
de la reforme ;
La non implication de l’ensemble d’acteurs concernés par ces reformes y compris le
fonctionnaire lui-même ;
Le non alignement du financement des partenaires techniques et financiers aux
programmes nationaux ;
Le choix d’une intervention thématique, sectorielle et partielle en lieu et place d’une
réponse globale et inclusive ;
Le ciblage souvent au mauvais endroit et en dehors de l’administration.
2.2. Nécessité d’un recadrage stratégique
34. La vision de l’émergence de la République Démocratique du Congo telle que prônée par le
Chef de l’Etat et entérinée par le Gouvernement dans son PAG soulève la nécessité de
refonder l’Etat, de restaurer son autorité, de renforcer son efficacité et de reconstruire sa
confiance vis-à-vis des citoyens quant à ses capacités réelles d’interventions via des politiques
publiques crédibles.
35. Le PAG, qui puise son énergie du DSCRP-II5, considère la réforme de l’Administration
publique comme le premier déclencheur du mécanisme visant le renforcement de l’efficacité
5 Le DSCRP-II sur lequel le PAG tire ses sources vise à : améliorer la gouvernance dans la gestion des ressources
naturelles et des entreprises publiques afin de mobiliser les ressources ; renforcer la gestion des finances publiques ;
promouvoir une administration publique moderne, mieux équipée pour la fourniture de services ; améliorer le climat
9
de l’Etat pour permettre la formulation des politiques économiques et des politiques publiques
efficaces et soutenir les réformes structurelles et sectorielles sous-jacentes en vue de permettre
l’accélération du rythme de la croissance pour la rendre plus inclusive afin de booster
durablement le développement, de réduire sensiblement la pauvreté et d’ouvrir la voie pour
l’émergence effective de la République Démocratique du Congo.
36. De ce fait, la réforme de l’administration publique est un objectif cardinal du PAG au vu de
son caractère transversal aux autres succès des réformes visées par le Gouvernement.
37. Dans cette perspective, le succès de la réforme de l’Administration publique repose lui-même
sur un engagement politique ferme et une réelle capacité de mise en œuvre pour atteindre à
termes, une administration publique efficace et pleinement opérationnelle.
2.3.Vision, politique, objectif et stratégie de la Réforme de l’Administration
publique
38. La nouvelle vision du Gouvernement dans le domaine de la gouvernance administrative et
institutionnelle repose sur la double obligation à laquelle la république Démocratique du
Congo est soumise. Celle de mobilisation rationnelle des moyens pour produire des résultats
tangibles en vue d’atteindre l’émergence d’ici 2030. Pour y arriver il est donc important de
replacer l’Administration publique au cœur de l’action publique en vue de soutenir et renforcer
l’efficacité de l’Etat, restaurer son autorité et reconstruire sa confiance vis-à-vis des citoyens.
39. Cette nouvelle vision conçoit l’Administration publique comme un instrument à la disposition
de l’Etat pour orienter stratégiquement les choix, les décisions et les politiques publiques et
pour en faciliter non seulement la formulation, mais aussi et surtout la mise en œuvre, la
gestion, le suivi-évaluation et le contrôle-qualité de l’action publique sur le plan opérationnel.
40. A cette fin, la recherche des voies et moyens pour améliorer les indicateurs qui composent la
matrice de gouvernance institutionnelle et administrative, est le fondement de la politique du
Gouvernement en la matière et placée sous la responsabilité du Ministère en charge de la
Fonction publique.
41. Cela étant, la politique du Ministère de la Fonction publique tire son fondement sur les
attributions dudit Ministère qui reconnait à ce dernier la responsabilité politique et technique
de la gestion des ressources humaines de l’Administration publique. Elle vise à relever le triple
défi auquel fait face l’Administration publique (défi de normalisation et de modernisation et de
capacité de mise en œuvre effective de la reforme sous-jacente) pour promouvoir et renforcer
l’efficacité et la performance dans la prestation des services publics en faveur des citoyens et
soutenir techniquement le programme de réforme de l’Etat, en mobilisant les moyens et les
ressources nécessaires (ressources humaines, financières, matérielles et techniques) et
contribuer substantiellement au renforcement de l’efficacité de l’Etat ainsi que de ses capacités
dans la mise en œuvre des politiques publiques idoines et de qualité capables de soutenir la
reconstruction du pays, son redressement économique et le progrès social des populations.
42. C’est ici l’occasion de souligner que le premier objectif retenu par le Gouvernement dans le
PAG (2012-2016) tel qu’approuvé par l’Assemblée nationale à l’occasion de l’investiture du
Gouvernement MATAT est : la poursuite et la finalisation des réformes institutionnelles en
vue de renforcer l’efficacité de l’Etat, à travers son bras séculier que constitue
l’Administration publique.
43. Cette efficacité recherchée doit permettre à l’Etat via le Gouvernement de porter l’ambition
légitime du Président de la République, pour cette mandature et qui vise à : hisser la
République Démocratique du Congo au rang des pays à revenu intermédiaire d’ici 2016,
préparer et créer les conditions favorables pour atteindre l’émergence du pays à
l’horizon de 2030.
des affaires pour une croissance stimulée par le secteur privé ; favoriser le développement humain ; combler les
lacunes en infrastructures ; augmenter la sécurité générale, particulièrement dans l’Est du pays.
10
44. La réforme de l’Administration publique est donc nécessairement le point de départ et
d’encrage pour la mise en œuvre effective du PAG pour reformer l’Etat. Ce qui conditionne à
juste titre, toute chose restant égale par ailleurs, le développement du pays aux conditions
d’efficacité et de performance de son Administration.
45. En effet, l’option majeure pour la République Démocratique du Congo, s’elle veut rejoindre
rapidement le rang des économies à revenu intermédiaire, est d’engager une réforme profonde
et audacieuse de son Administration publique en visant, d’une part, la normalisation de son
organisation et de son fonctionnement à travers des actions de rationalisation du système
existant et d’introduire ensuite des nouvelles pratiques ainsi que des innovations nécessaires
notamment par l’introduction des méthodes, outils, techniques, et technologies modernes de
gestion publique axée sur les résultats permettant de transformer, enfin, cette Administration
en une véritable administration de développement qui offre des services publics de qualité
répondant efficacement aux besoins des citoyens et de modernité tout en renforçant de manière
significative les structures et missions régaliennes de l’Etat.
2.4. Objectif de la réforme de l’Administration publique congolaise
46. L’objectif recherché repose davantage sur les raisons majeures qui justifient l’engagement
renouvelé du Gouvernement via le PAG en faveur de la réforme l’Administration publique en
République Démocratique du Congo.
47. Quatre bonnes raisons qui justifieraient à ce jour le choix stratégique en faveur de la réforme
de l’Administration publique par le Gouvernement, à savoir : (i) la recherche des meilleures
alternatives et des moyens nécessaires pour normaliser l’organisation et le fonctionnement
de l’Administration publique et assurer une bonne mise en œuvre de la réforme de
l’administration publique en capitalisant les leçons, les accueils et les expériences du passé ;
(ii) la recherche des différentes formes de régulation et la forme de participation la plus
appropriée et la plus efficace pour impliquer tous les acteurs concernés par la réforme de
l’Administration publique ; (iii) la recherche d’une meilleure garantie pour assouplir et
rendre plus efficace le mécanisme pilotage et de coordination en vue de renforcer les
chances d’une transposition uniforme des mesures de la réforme de l’Administration
publique dans tous les services publics ; (iv) la recherche des meilleures options stratégiques
pour atteindre une réforme de l’Administration publique qui soit une et indivisible, globale
et séquentielle et qui vise le moyen et long terme en lieu et place d'une réforme thématique
et sectorielle se limitant sur un horizon relativement court.
2.4.1. Objectif général de la réforme de l’Administration publique
48. L’objectif général que poursuit la réforme de l’Administration publique est de normaliser
(d’abord) et moderniser (ensuite) la gestion de l’Administration publique en vue de lui
permettre de rendre d’une manière efficace, efficiente et rationnelle des services publics
de qualité et compatibles aux besoins des citoyens et à l’objectif de l’émergence du pays
en ayant recours aux outils, techniques, technologies et méthodes de gestion publique
axée sur les résultats. 49. Il s’agit donc de rationaliser l’organisation et le fonctionnement actuel de l’Administration
publique et d’introduire progressivement et d’une manière séquentielle et graduelle des
nouvelles pratiques et des innovations nécessaires et susceptibles d’améliorer sensiblement la
qualité, l’efficacité et la performance de l’Administration publique dans le soutien à l’action
publique en général et, partant, celles de l’Etat grâce à une fonction publique complètement
requinquée, dynamique, innovante et performante dans l’accomplissement à la hauteur de ses
responsabilité dans l’accomplissement de ses missions et taches lui reconnues par la loi.
11
2.4.2. Objectifs spécifiques
50. Pour atteindre l’objectif général de la réforme, il sera nécessaire de satisfaire certains objectifs
spécifiques mesurables à partir de certains indicateurs clés. Il s’agit des objectifs suivants :
Mettre en place un mécanisme de pilotage dynamique, souple et efficace ;
Revisiter le cadre juridique de la Fonction publique ;
Rationaliser les cadres organiques de l’Administration publique dont les missions et
les structures ;
Maitriser les effectifs et la masse salariale des fonctionnaires de l’Etat en vue de
disposer d’un fichier unique ;
Mettre en place un mécanisme de contrôle et d’assurance-qualité, former et
renforcer les capacités de la fonction publique ;
Moderniser la gestion de l’administration publique et des ressources humaines
correspondantes par l’introduction des innovations techniques et technologiques (e-
gouvernance ou e-administration) ;
Introduire des normes et procédures permettant le respect des règles d’éthique
professionnelle sur base des principes de transparence et de bonne gouvernance ;
mettre en place une politique de sécurité sociale appropriée et un système de retraite
moderne et innovant pour offrir une retraite honorable et ouvrir des opportunités au
rajeunissement de la fonction publique à partir d’un mécanisme concurrentiel et
incitatif ;
reformer la politique salariale
2.4.3. Stratégie révisée de mise en œuvre de la réforme de l’Administration publique
51. La politique de la réforme de l’Administration a pour finalité de permettre à l’Administration
publique de rendre les services publics sensibles aux besoins des citoyens et aux enjeux de
développement du pays tels qu’il ressort du PAG, il est opportun de fixer une stratégie de
mise en œuvre qui soit plus adaptée et opérationnelle pour cette fin.
52. Il s’agit de définir une stratégie permettant une meilleure mobilisation des moyens nécessaires
pour satisfaire l’obligation des résultats, en évitant les erreurs du passé et en capitalisant les
leçons tirées des expériences passées et récentes. Il sied donc à cette fin de trouver les
meilleures voies et moyens pour parvenir à :
la simplification des procédures pour réduire la lourdeur administrative ;
l’amélioration des conditions pour motiver davantage les fonctionnaires ;
la diligence et l’accélération des systèmes et des mécanismes pour une exécution rapide
et sans faille des décisions publiques ;
l’assurance d’un accès équitable des usagers (citoyens) aux services publics de qualité ;
la maîtrise de la dépense publique liée notamment à la paie des fonctionnaires ;
la mise à la retraite en vue du rajeunissement de la fonction publique ;
la formation et au renforcement des capacités de l’Administration publique ;
l’efficience et à la rationalisation de la qualité et l’offre des services publics ;
des meilleures garanties pour l’amélioration de la sécurité sociale des fonctionnaires ;
la promotion de l’intégrité au sein de l’Administration publique ;
la définition et la mise en place d’une politique de sécurité sociale efficace, équitable et
durable ;
un système efficace, équitable et durable de prévention, répression et gestion des
conflits administratifs notamment en rapport avec les pratiques corruptives ;
rapprocher l’Administration publique des administrés ou des usagers en accélérant
notamment le processus de décentralisation administrative et sectorielle.
12
53. Cette obligation des résultats étant le principe directeur de la stratégie révisée de la réforme de
l’Administration publique, insiste sur la nécessité de formuler une stratégie opérationnelle plus
adaptées au contexte pays mais tienne également compte de l’évolution du pays dans un
monde en pleine mutation et qui l’oblige de s’adapter à la modernité.
54. Au vu de ce qui précède, le Gouvernement de la République par le canal du Ministère de la
Fonction publique a développé une stratégie opérationnelle qui oriente l’action publique autour
des axes stratégiques qui allie progressivité et flexibilité au vu du caractère particulièrement
dynamique de toute politique de réforme surtout lorsqu’elle s’adresse à l’Administration
publique.
2.5. Les options stratégiques sur lesquelles repose la stratégie révisée
55. La stratégie révisée de la mise en œuvre de la réforme de l’Administration publique repose sur
les grandes options ci-après :
Le renforcement du mécanisme de pilotage et de coordination de la réforme de
l’Administration publique par la création d'une structure de pilotage politique (CPMAP)
qui rassemble périodiquement autour du premier ministres, les ministres des secteurs dits
centraux au vu du caractère transversal de la portée de leur missions (Fonction publique,
finances, Budget, Plan et Décentralisation).
La mise en place d’une structure de pilotage et de coordination technique de la mise en
œuvre de la réforme de l’administration publique (CMRAP) sous la supervision technique
du Ministre en charge de la Fonction publique. Cette stratégie nécessite une
restructuration des unités en charge de la réforme de l’administration publique créée en
2003 au profit d’une structure plus souple et efficace pour coordonner la mise en œuvre de
la de la réforme de l’Administration publique, avec un indicateur de performance bien
précis, qui mesure la qualité et le niveau d'appui accordé aux services chargés de la RAP
et les résultats obtenus à chaque étape du processus.
La mise en place d'un mécanisme efficace pour assurer une transposition qualitative,
uniforme et effective des mesures de la réforme de l’Administration publique au sein des
différents services de l’Administration publique. Cette option nécessite la création, au sein
de chaque administration, des cellules dites de changement et de suivi de la modernité
avec comme tâche d'assurer le suivi-évaluation de la transposition des mesures édictées
dans le cadre de la réforme engagée, avec un indicateur de performance bien précis, qui
mesure le nombre et la qualité des actions transposées et de changements observés.
La mise en place d’un mécanisme efficace de coordination des interventions apportées par
les partenaires techniques et financiers à la mise en œuvre de la réforme de
l’administration publique. Cette stratégie repose sur le principe sacrosaint visant
l’alignement des interventions des partenaires aux politiques, programmes ou projets
publics nationaux dans le cadre de la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’Aide. Il
s'agit de mettre en place un mécanisme souple et efficace de coordination des interventions
pour rechercher une meilleure adéquation entre les fonds réellement décaissés en faveur
de la réforme de l’Administration publique et les changements induits sur terrain. À partir
d'une matrice de type qui fait quoi où ? (QFQO), il est possible de définir un indicateur
précis qui permette de mesurer l'adéquation entre les fonds réellement décaissés et les
changements induits.
Définir les modalités en vue d’une implication réelle des fonctionnaires dans la mise en
œuvre de la réforme de l’Administration publique en tant que acteur et 1er
bénéficiaires
des activités et des retombées de la réforme engagée. Il s’agit ici de privilégier une
approche participative et une démarche inclusive dans l’appropriation des mesures de
changement.
13
2.5.1. La nécessité d’opter pour le choix stratégique d’une mise en œuvre par séquençage
ou phasage
56. Comme toute réforme institutionnelle, la réforme de l’Administration publique congolaise
revêt un caractère à la fois dynamique et flexible pour mieux s’adapter aux évolutions des
contextes national, régional, sous régional et mondial et s’ajuster aux nouvelles contraintes,
aux défis et enjeux qui peuvent s’imposer au processus à un moment donné tout en restant en
adéquation avec d’autres reformes qui concourent au renforcement de l’efficacité de l’Etat.
57. Comme dans la plus part des pays qui l’on déjà expérimentée, elle devra ainsi s’inscrire sur le
long terme avec des ajustements nécessaires à l’occasion de la mise en œuvre. Ce qui nécessite
au préalable, une meilleure définition de la stratégie de séquençage.
58. C’est dans cette perspective, que l’option stratégique levée envisage des actions d’envergure
dans le court, moyen et long terme sur base d’une approche globale, inclusive et progressive
en fonction des liens corrélationnels entre actions ou activités prévues et des éléments
déclencheurs qui ont un effet sur d’autres activités définies dans la même perspective. Ce
mécanisme doit être défini au départ pour mieux mesurer les résultats en termes d’effets et
d’impacts sur les citoyens ou les usagers des services publics à la suite de l’action de la
réforme.
59. Il s’agit entre autre de définir la stratégie la mieux approprier pour maitriser les effectifs et la
masse salariale, rationaliser les missions et les structures de l’Administration publique et
améliorer la qualité de la gouvernance administrative en renforçant l’intégrité par l’adoption
des outils, techniques, méthodes de gestion basées sur la transparence, la bonne gouvernance
et la gestion publique axée sur les résultats dans une approche séquentielle visant, au niveau du
mécanisme de pilotage, l’amélioration des modes d’organisation, de gestion et de
fonctionnement et du niveau de performance d’un nombre précis de ministères6 pilotes en vue
d’une extension progressive à l’ensemble de l’Administration publique.
2.5.2. Les différentes étapes de la stratégie de mise en œuvre
60. La stratégie de mise en œuvre de la réforme de l’Administration publique repose sur certaines
phases dont les étapes clés du déroulement des activités se présentent selon un enchainement
séquentiel bien identifié.
61. La 1ère
étape porte sur la redynamisation du mécanisme de coordination et de pilotage de la
réforme de l’Administration publique. L’option privilégiée ici est de créer à côté d’un
mécanisme de pilotage politique, un instrument de pilotage technique au sein du Ministère en
charge de la Fonction publique.
62. La 2ème
étape concerne la révision des cadres juridiques de la Fonction publique. Il s’agit de
créer des cadres juridiques plus adaptés au nouveau contexte pays et qui tienne compte non
seulement des innovations introduites par la Constitution de 2006 notamment la
décentralisation administrative et sectorielle qui devra déboucher sur un transfert effectif des
compétences, des ressources et des charges du pouvoir central aux provinces, mais qui tienne
aussi compte de la nécessité d’introduire des nouvelles pratiques ou des pratiques modernes
de gestion publique axée sur les résultats.
63. La 3ème
étape se rapporte à la revue des cadres organiques de l’Administration publique en
procédant notamment par la rationalisation des missions, structures, des emplois, des effectifs,
des grades. Cela va nécessiter la revue des plans directeurs des ministères par l’introduction
d’une culture de gestion par missions dans une logique de rapport : besoin(s)-mission(s)-
objectif(s)- résultat(s)-activité(s) et non plus une logique inverse ;
64. La 4ème
étape se rapporte à la maitrise des effectifs des agents œuvrant dans la Fonction
publique en vue d’établir un fichier unique de la Fonction publique. Le recours à la technique
6 Le ministère de la fonction publique a sollicité et obtenu la désignation de points focaux des ministères pilotes
devant œuvrer au projet de Rajeunissement de l’Administration publique (financé par la Banque mondiale).
14
et technologie biométrique apparait opportune au vu de son efficacité avérée en matière de
gestion de ressources humaines du secteur public ;
65. La 5ème
étape concerne la mise en adéquation de la base des données issues des opérations de
recensement biométrique avec celle relative aux données de la paie en vue d’une maitrise
parfaite de la masse salariale correspondante. La mise en place d’un système de gestion
intégrée des ressources humaines et de la paie est une nécessité pour rationaliser la gestion de
la dépense publique liée à la paie des fonctionnaires de l’Administration publique. Cette phase
pourra intégrée des initiatives complémentaires comme la bancarisation de la paie des
fonctionnaires et le paiement électronique dans l’objectif d’améliorer et de renforcer la
transparence dans la gestion des rémunérations des fonctionnaires de l’Etat.
66. La 6ème
étape porte sur la mise à la retraite des fonctionnaires ayant atteints l’âge requis.
Cette étape, qui doit faire suite aux données du recensement biométrique se basera sur le
principe d’une mise à la retraite honorable. Dans cette étape, concerne principalement la
gestion du stock ou des arriérés en termes de cumul des retraites. La gestion du flux fera
l’objet d’un processus qui s’inscrit dans la durée par souci de pérennité.
67. La 7ème
étape consiste à procéder l’établissement d’un mécanisme de gestion prévisionnelle
des ressources humaines incluant un processus et des procédures de gestion rationnelle et
durable des recrutements pour le rajeunissement de la Fonction publique, la gestion des
carrières, des emplois, des grades et des effectifs ainsi que la mise à la retraite. La relance de
l’Ecole nationale de l’Administration publique s’avère nécessaire à ce sujet. Cependant, en
attendant sa mise en œuvre effective de cette école, le recourt à des recrutements sur base
concurrentielle et transparente des jeunes professionnels compétents permettra de combler,
dans un premier temps, le gap en besoin de ressources humaines dégagé à la suite de la revue
des cadres organiques des emplois et des effectifs et de mise à la retraite du personnel
vieillissant ainsi que les volontaires.
68. La 8ème
étape porte sur l’amélioration de la qualité des services publics par la mise en place
d'un système efficace et fonctionnel d'Assurance-Qualité. Ce qui implique notamment la mise
en place des mécanismes de formation et de renforcement des capacités ainsi que ceux
d’évaluation de la performance et instauration des contrats-programmes. Ceci pour être plus
efficace et équitable, nécessite l’organisation d’une série de formation plus adaptée
notamment pour les hauts fonctionnaires via une Ecole Nationale d’Administration relancée
après une étude de faisabilité probante.
69. La 9ème
étape s’attellera, en complément de la précédente, à l’amélioration des conditions
physiques et matérielles de travail par la réhabilitation ou la construction des bâtiments et
l’acquisition des équipements et matériels modernes des bureaux ainsi que les outils d’aide la
gestion comme les nouvelles technologies de l’information et de la communication dans le
cadre de e-gouvernance ou administration électronique mais aussi la vulgarisation des
instruments juridiques qui sous-tendent l’éthique et déontologie professionnelle appliquées au
secteur public dans le cadre du renforcement de l’intégrité, la bonne gouvernance et la lutte
contre la corruption.
70. La 10ème
étape concerne la mise en place d’une politique de sécurité sociale efficace et plus
adaptée. Il est question ici de consolider la politique de mise à la retraite par la création
notamment d’un cadre légal et réglementaire d’une caisse de retraite dont le principe et le
mode de fonctionnement devront être préalablement étudiés en vue de garantir la
transparence, l’indépendance, l’approche contributive et la durabilité. Cette étape intégrera
également la mise en place d’une politique salariale adéquate pour assurer la fidélisation des
fonctionnaires et l’attractivité des jeunes professionnels et la création d’un système
d’assurance maladie pour les fonctionnaires.
71. La 11ème
étape consistera à des suivis-évaluations de la mise en œuvre de la réforme pour
proposer des ajustements nécessaires pendant la mise en œuvre en vue de consolider les
acquis de la réforme et d’en assurer la pérennité. Il s’agira ici de définir et mettre en place
dès l’entrée en vigueur de la reforme un système de suivi-évaluation plus appropriés avec des
indicateurs du processus et des résultats. Cette étape permettra également de cerner les
15
risques d’échecs éventuels et proposer des modalités crédibles de contournement et de prise
en compte.
III. Une réforme de l’Administration publique qui tire sa substance du
nouveau cadre constitutionnel
72. Le cadre réglementaire principal de la réforme est fixé par : la Constitution de février 2006
telle que revue à ce jour, les Ordonnances présidentielles de juin 2012 fixant l’organisation et
le fonctionnement du Gouvernement et les attributions des ministères, la loi portant statut
général du personnel de carrière des services publics de l’Etat (en cours de révision) ainsi que
le projet de loi organique portant organisation et fonctionnement des services publics centraux,
provinciaux et locaux.
73. Au regard de ce cadre légal, il y a lieu de relever que les attributions du Ministre de la
Fonction Publique (MFP) et sur lesquelles la nouvelle stratégie de la réforme de
l’Administration publique repose concernent7 :
L’élaboration et le contrôle de la réglementation statutaire la Fonction publique ;
Le pilotage de la mise en œuvre de la réforme de l’Administration publique ;
La gestion administrative de la carrière des agents de l’Etat ;
Le suivi des relations syndicales et autres représentations de la Fonction publique ;
L’engagement des dépenses de rémunérations du personnel de carrière des services
publics de l’Etat ;
Le recensement périodique du personnel de carrière des services publics de l’Etat et ceux
émargeant au budget annexe.
IV. Risque de mitigation et stratégies d’atténuation
4.1. La nécessité de la revue du cadre institutionnel de pilotage et de
coordination
74. Dans le cadre de la redynamisation du mécanisme de pilotage de la réforme de
l’Administration publique à la suite des évaluations des causes des échecs enregistrés par les
tentatives des reformes précédentes, il a été institué le Comité de Pilotage et de Coordination
de la Modernisation de l’Administration publique (CPMAP)8 réunissant autour du 1
er Ministre,
les ministères ayant en charge la Fonction publique, le Budget, les Finances, le Plan, la
Décentralisation ainsi qu’un représentant de la Présidence de la République.
75. Les résolutions du CPMAP sont relayées auprès de la Commission interministérielle
pertinente et présentées au Conseil des ministres pour examen et adoption à toutes fins utiles.
L’objectif ici étant de renforcer la communication institutionnelle en vue de renforcer la
cohésion de l’équipe gouvernementale et l’adhésion de l’ensemble des membres du
gouvernement autour des actions visant la modernisation de l’Administration publique au vu
de son caractère transversal.
76. La coordination technique de la réforme de l’Administration publique étant l’attribution du
Ministre de la Fonction publique, une Cellule de Mise en œuvre de la Réforme de
l’Administration publique (CMRAP)9. Il s’agit d’une structure créée au sein du Ministère de
la Fonction publique pour appuyer technique la mise en œuvre quotidienne de la réforme de
l’Administration publique et placée sous la supervision du Ministre de la Fonction publique.
77. Pour renforcer l’appropriation des mesures de la reforme au niveau sectoriel, des cellules dites
de changement sont créées au sein de chaque ministère dans le but de renforcer le cadre
7 cf.: ordonnance 12/008 du 11 juin 2012 point 27 fixant les attributions du MFP
8 Par Décret n°12/028 du 03 août 2012 portant création, organisation et fonctionnement du Comité de Pilotage et de
Coordination de la Modernisation de l’Administration publique en République Démocratique du Congo. 9 Par Arrêté n° CAB.MIN/FP/J-CK/GELB/FMD/GMK/082/2012 du 12 décembre 2012 portant création de la Cellule
de Mise en Œuvre de la Réforme de l’Administration Publique
16
programmatique de la mise en œuvre de la réforme en fonction des spécificités sectorielles.
Dans cette optique, des fonctionnaires œuvrant au sein de chaque ministère ont été
responsabilisé en tant que points focaux pour assurer le point d’encrage technique entre la
coordination de la mise en œuvre de la réforme et l’implémentation des actions au niveau de
chaque ministère.
78. Pour tenir compte du caractère sensible de la réforme de l’Administration publique, l’option
d’une implémentation graduelle a été retenue. Ainsi, l’action de la réforme s’étendra en trois
grandes phases. Elle va concerner d’abord quelques ministères dits centraux au vu de leurs
missions relativement transversales (Fonction publique, Finances, Budget, Plan, Intérieur et
Décentralisation).
79. A la suite des indicateurs de résultats sur les succès réalisés au niveau de ces ministères
centraux ou pilotes, les expériences tirées de cette première phase serviront à une extension, en
deuxième phase, aux ministères concernés par la décentralisation administrative et sectorielle
comme la Santé, l’Agriculture, le Développement Rural, l’Enseignement Maternel, Primaire,
Secondaire et Professionnel ainsi que les affaires coutumières. La dernière phase concernera
l’extension des expériences de la première et la deuxième phase à tous les autres ministères.
80. Aussi, le succès d’une transposition réelle et uniforme de la réforme de l’Administration
publique dépendra de la création au sein de chaque administration une Direction en charge des
Ressources Humaines (DRH), en plus des Direction des Etudes et Planification (DEP) et
Direction Administrative et Financière (DAF).
81. Enfin, conformément aux dispositions du projet de loi portant organisation et fonctionnement
des services publics du pouvoir central, des provinces et des Entités Territoriales
Décentralisées (ETD), le fonctionnement des services devra faire l’objet d’un suivi et contrôle
par des organismes spécialisés. A ce sujet, un mécanisme d’inspection de l’Administration
publique sera redynamisé et mis en place au sein de l’Administration publique assorti des
mécanismes similaires au sein de chaque administration.
4.2. La nécessité de mettre en place une stratégie de communication
institutionnelle efficace et adaptée
82. D’après les priorités politiques fixées par le CPMAP, sa feuille de route (actualisée en juin
2013) le Ministère de la Fonction Publique envisage de communiquer davantage sur la vision,
la politique, les objectifs, les stratégies de la réforme de l’Administration publique.
83. Il s’agit de monter une stratégie efficace de communication sur les options levées, les
méthodes innovantes et la démarche de mise en œuvre pour renforcer l’appropriation des
objectifs et des résultats de la réforme de l’Administration publique en vue d’impliquer un
grands nombres d’acteurs concernés en commençant par le fonctionnaire lui-même pour
arriver véritablement à une coordination efficace et une harmonisation nécessaire et une mise
en adéquation d’objectifs des reformes sectorielles dont l’efficacité reste tributaire à la réussite
de la réforme de l’Administration publique.
84. Cette stratégie de communication permettra au Gouvernement de communiquer avec toutes les
parties prenantes sur les retombées attendues de cette réforme nécessaire, délicate et
audacieuse. Elle s’adresse également à tous bénéficiaires des changements attendus à tous les
niveaux y compris au niveau provincial.
85. Il s’agit notamment des effets liés aux innovations et aux bonnes pratiques de gestion publique
introduites progressivement dans l’Administration publique dans le cadre de la réforme en
cours, à l’instar des opérations de recensement biométrique, de la bancarisation de la paie des
fonctionnaires, de la rationalisation des primes, salaires et avantages, des recrutements des
jeunes professionnels sur une base compétitive, de l’évaluation de la qualité des prestations
des fonctionnaires ou encore du processus de création de la caisse de retraite.
17
4.3. La nécessité d’une réforme qui s’inscrit dans la durée
86. Parmi les causes d’échecs des réformes engagées par le passé et surtout celle de 2003 le choix
d’une stratégie de mise en œuvre sectorielle et thématique en lieu et place d’une approche plus
globale et inclusive est cité comme le plus déterminant.
87. La limite de cette approche tient au fait qu’elle s’inscrit dans une logique de court terme en
privilégiant des actions ou activités qui ne tiennent pas forcement compte du caractère non
seulement transversal de l’Administration publique mais aussi de sa prépondérance par rapport
aux autres reformes contribuant également à la réforme de l’Etat à l’instar de la réforme des
finances publiques, des marchés publics, fiscale et budgétaire et la décentralisation et des
ajustements nécessaires qui peuvent intervenir à mi-parcours pour tenir compte du contexte
particulièrement fluctuant et d’un monde en pleine mutation qui exige une certaine capacité
d’adaptation d’objectifs et des résultats visés.
88. La vision de modernité est une exigence partagée par la presque totalité des pays et s’impose
du fait de l’évolution technologique et de l’obligation de plus en plus grande en matière de
gestion publique axée sur les résultats et de gouvernance. Elle nécessite donc de changer
d’approche pour tendre davantage vers la prise en compte des aspects corrélationnels et
intersectoriels, qui soulèvent la nécessité de tenir compte de l’inter-ministérialité et de mise en
adéquation d’objectifs de réforme dans une approche beaucoup plus globale et inclusive qui
s’étend sur un horizon basé relativement sur le moyen et le long terme.
V. Objectif et finalité de la note de cadrage
89. La présente note de cadrage est l’émanation du Ministère de la Fonction Publique. Elle
s’adresse à l’ensemble d’acteurs institutionnels et non, du secteur public, du secteur privé, de
la société civile et des partenaires techniques et financiers concernés de près ou de loin par la
réforme de l’Administration publique de la République Démocratique du Congo.
90. Elle promeut l’échange et le partage d’informations liées à la réforme de l’Etat en générale et
celle de l’Administration publique qui lui reste tributaire. Elle invite l’ensemble d’acteurs des
services gestionnaires de services publics à la concertation préalable et à des harmonisations
nécessaires en vue de renforcer les chances de succès de la mise en œuvre de sa réforme
administrative sous le leadership du Ministère de la Fonction Publique qui en est le garant
légal.
91. Elle encourage l’élaboration des documents cadres ministériels au niveau sectoriel en
privilégiant leur mise en cohérence avec les axes stratégiques de la réforme générale de
l’Administration publique et leur alignement à l’objectif visant à termes l’efficacité de l’Etat et
l’émergence de la République Démocratique du Congo.
92. En fonction des objectifs prioritaires et des résultats attendus de la mise en œuvre de la
réforme de l’Administration publique, elle présente une synthèse de la démarche à suivre
conjointement pour assurer une meilleure cohérence de l’ensemble des actions à mener dans le
cade de la réforme de l’Administration publique congolaise.
Tableau n°1 : objectifs stratégiques de la réforme de l’Administration publique
18
I. Redynamiser et harmoniser le pilotage de la réforme de l’Administration publique
II. Maîtriser les effectifs et la masse salariale de l’Administration publique
III. Rajeunir l’Administration publique
IV. Renforcer les capacités de l’Administration publique
V. Rationaliser les cadres juridiques/organiques de l’Administration publique
VI. Créer la caisse de la retraite de l’Administration publique
VII. Améliorer la transparence et la gouvernance dans l’Administration publique
VIII. Améliorer les conditions matérielles et le fonctionnement de l’Administration publique
IX. clôturer les dossiers à portée politique et sociale qu’impose la réforme de l’Administration publique
VI. Approche programmatique de la mise en œuvre de la réforme de
l’Administration publique
93. La réussite d’une reforme repose dans sa stratégie de mise en œuvre. Cette stratégie, si elle est
basée sur un processus programmatique et bien ficelé en ciblant les déclencheurs véritables et
les différents points d’entrée et d’ancrage, elle renforcera les chances de succès10
.
94. L’approche programmatique dont il est question devra s’inscrire dans la continuité et la durée
de manière graduelle en définissant clairement les actions et les priorités à engager à court,
moyen et long terme selon un enchainement qui s’inscrit dans un cadre logique qui respecte un
ordre rigoureux et progressif et s’inscrit dans le temps avec des déclinaisons annuelles.
95. Le programme sur lequel se développe un plan d’actions du Ministère de la Fonction publique
sous le format d’une feuille de mission définie par le Gouvernement dans le cadre de la mise
en œuvre effective de la réforme de l’Administration publique couvre des axes prioritaires et
stratégiques à dérouler sur l’horizon 2012-2016.
Tableau n°2 : Horizon temporel de la mise en œuvre de la réforme
10
«Toute réforme de l’Etat est conditionnée à de solides bases humaines, au respect du Droit et des procédures».
«Toute réforme nécessite une planification et des moyens adaptés». «Toute réforme engendre un transfert des savoirs
et doit garantir une amélioration/maintien des conditions de vie pour la majorité».
19
Objectifs Résultats attendus
2013
1. Revoir le cadre juridique de la Fonction publique Le nouveau cadre juridique de la fonction
publique existe
2. Rationaliser les missions et les structures Les administrations de la fonction publique ont un
nouveau cadre organique
3. Poursuivre et finaliser les opérations de
recensement biométrique pour disposer un fichier
unique de la Fonction publique
Les opérations de recensement biométrique de la
Fonction publique sont clôturées et les données
disponibles ;
La base des données issues des opérations de
recensement biométrique est disponible et
constituée ;
4. Rationaliser les primes et salaires et maitriser la
masse salariale de la Fonction Publique
Le régime de la rémunération de la fonction
publique est transparent ;
2014
5. Maitriser les effectifs de la Fonction publique et en
disposer un fichier unique
Les effectifs de la fonction publique sont connus
et validés et un fichier unique constitué
6. Mettre en place un système de Gestion intégrée des
Ressources Humaines et de la paie des
fonctionnaires de l’Etat
Un système de gestion intégrée des ressources
humaines et de la paie est acquis, installé et
opérationnel au sein du ministère de la Fonction
Publique
7. Créer et installer les directions de ressources
humaines (DRH) à côté des DEP et DAF au sein
des différentes administrations qui restent en lien
avec la Direction des Ressources Humaines de la
Fonction Publique
Les DRH des administrations prioritaires sont
opérationnelles au niveau des ministères dits
centraux ou pilotes
8. Mettre à la retraite les fonctionnaires des
ministères centraux ayant atteint l’âge requis et les
volontaires au départ à la retraite
La mise à la retraite dans les administrations
centrales prioritaires est effective conformément à
la loi
9. Relancer l’Ecole Nationale de l’Administration
publique
L’ENA lance sa première promotion au cours du
premier trimestre 2014
2015-2016
10. Mettre en place un système efficace et durable de
planification et de gestion prévisionnelle des
ressources humaines au sein de la Fonction
Publique
La gestion prévisionnelle des emplois et des
effectifs de la fonction publique centrale est
opérationnelle
11. Rajeunir la Fonction publique sur base d’un
principe de gestion transparente, efficace et durable
Le rajeunissement de la fonction publique est
effectif et conséquent (départs et entrées
planifiées)
12. Transférer les compétences, les ressources et les
charges aux provinces dans le cadre de la
décentralisation administrative et sectorielle
Le transfert des compétences, des charges et des
ressources de la Fonction Publique aux provinces
est effectif
13. Créer une caisse de retraite à la suite d’une base
légale préalable et fondée sur le principe
contributif
La caisse de retraite est créée et opérationnelle
avec un fond de démarrage et dont le principe de
financement est contributif selon une logique
«fonctionnaire-Etat»
14. Dématérialiser le Service Public Le service public peut être dématérialisé
15. Renforcer la gestion prévisionnelle des emplois et
des effectifs de la Fonction publique
La gestion prévisionnelle des emplois et des
effectifs de la fonction publique centrale est
opérationnelle
20
VII. Présentation de la Feuille de route pour la mise en œuvre de la
réforme de l’Administration publique
96. Dans la perspective d’une mise en œuvre programmée de la réforme de l’Administration
publique en République Démocratique du Congo, il est prévu d’engager des actions
audacieuses en fonction des objectifs clés et des résultats précis.
97. Cette obligation des résultats et, partant, des moyens impose la construction d’un cadre logique
clair respectant un certain ordre de priorité en respectant le principe séquençage des activités
par tranches annuelles.
98. Dans cette optique, il est donc impérieux de construire la Feuille de route pour la mise en
œuvre effective de la réforme de l’Administration publique (FRMOERAP) de la manière
suivante :
7.1. Mise en place d’un mécanisme souple et efficace de pilotage et de
coordination (1ère
priorité)
99. Objectif : (Re)-Dynamiser et harmoniser le pilotage et la coordination de la réforme de
l’Administration publique11
.
100. Résultats attendus : (a) un cadre légal et règlementaire créant et restructurant le mécanisme
de pilotage, politique et technique, de la réforme de l’Administration publique pour le rendre
plus souple et efficace est créé et est opérationnel et (b) les documents-cadres de la
programmation de la mise en œuvre de la réforme de l’Administration publique sont produits,
validés et mis en exécution.
101. Problématique : Toute réforme institutionnelle soit-elle n’avance que si la vision et les
orientations politiques sont claires et précises soutenues par un engagement politique ferme.
Mais aussi si l’Administration publique elle-même est capable d’assurer la continuité et la
durabilité des affaires publiques.
102. Dans ce contexte, l’approche de gestion interministérielle de certaines questions à caractère
transversale des administrations dites centrales (du fait du lien de corrélation directe qui existe
entre leurs activités et l’objectif de la réforme de l’Etat) reste primordiale. C’est ici le cas
d’évoquer notamment des ministères des Finances, Budget, du Plan et Décentralisation qui,
dans le cadre de la réforme de l’Etat, sont engagée également dans des reformes substantielles
et sectorielles, à l’instar de la Fonction publique qui conduit la réforme de l’Administration
publique considérée à juste titre comme la clé de voute principale de la réforme de l’Etat.
103. Des avancées significatives et perspectives :
Par le Décret n°12/028 du 03 août 2012 du Premier Ministre, un Comité de Pilotage et de
coordination de la Modernisation de l’Administration Publique (CPMAP) a été mis en place.
En tant qu’organe d’orientation politique de la réforme de l’Administration publique, il
regroupe autour du Premier Ministre - qui en est le Président Ŕ le représentant de la
Présidence en plus de 5 ministères centraux dont la Fonction publique (vice-présidence), les
Finances, le Budget, le Plan et l’Intérieur en charge de la Décentralisation.
Encadre n°2 : Le CPMAP se réuni ordinairement tout le trimestre et extraordinairement
selon la nécessité et l’urgence. Depuis sa mise en place effective, 3 réunions ordinaires ont
été tenues à ce jour. Au cours de ces réunions, des options fondamentales qui sous-tendent la
réforme de l’Administration publique sont levées pour accélérer la modernisation de
l’Administration publique conformément à la stratégie révisée de la mise en œuvre de la
réforme de l’Administration publique.
1111
Voir l’annexe sur les structures de pilotage de la Réforme de l’administration publique
21
Encadré n°3 : Parmi les priorités fixées par le CPMAP au cours de ses réunions, l’on peut
citer la nécessité et l’urgence : (i) de clôturer des dossiers litigieux de la Fonction Publique
(cf. : recours ordonnances de mise à la retraite, arrêtés de mise sous statut pris depuis
octobre 2010) ; (ii) de rationaliser le cadre juridique de la Fonction Publique et les cadres
organiques de la Fonction Publique ; (iii) finaliser le recensement biométrique des agents
de la Fonction Publique ; (iv) rationaliser la rémunération dans la Fonction Publique ; (v)
créer la caisse de retraite de la Fonction Publique ; (vi) renforcer les capacités de la haute
Administration de la Fonction Publique par la relance de l’ENA (cf. : ENA) et (vii) rajeunir
la Fonction Publique (départs et entrées).
Encadré n°4 : Quatorze (14) administrations sont prioritairement visées par la réforme de
l’Administration publique, à savoir :
Six (6) secteurs dits régaliens, qui doivent renforcent l’Autorité de l’Etat dont la
Présidence de la République, la Primature, la Défense, l’Intérieur, la Justice et les Affaires
Etrangères ;
cinq (5) secteurs exerçant des fonctions support et revêtant un caractère, transversal à
toutes les autres administrations. Il s’agit notamment de la Fonction publique, des
Finances, du Budget, du Plan ;
Quatre (4) secteurs concernés par la décentralisation sectorielle dont l’Enseignement
Maternel, Primaire, Secondaire et Professionnel, la Santé, l’Agriculture, le
Développement rural et les Affaires coutumières.
Par arrêté N°CAB.MIN/FP/J-CK/GELB/FMD/GMK/082/2012 du 12 décembre 2012 du
Ministre de la Fonction Publique, il a été créé une Cellule de Mise en Œuvre de la Réforme
de l’Administration publique, CMRAP en sigle. Cet arrêté fait suite à la nécessité de
restructuration des structures chargées de la réforme de l’Administration publique et est
considéré comme le guichet unique chargé du pilotage technique de la réforme de
l’Administration publique. C’est donc une technique d’appui au Ministère de la Fonction
publique dans la mise en œuvre quotidienne de la réforme de l’Administration publique.
Cette structure travaille sous la supervision du Ministre en charge de la Fonction publique
et est rattachée à l’Administration publique au travers du Secrétariat Général de la
Fonction publique. Elle a en outre comme mission de s’assurer de la mise en œuvre
effective des décisions et mesures arrêtées au niveau du CMPAP et vient en appui
technique aux différentes administrations en vue d’assurer une transposition uniforme des
mesures de la reforme au sein des différentes administrations. Il interagit à travers les
cellules dites de changement au sein de chaque ministère via les secrétaires généraux et les
points focaux désignés à cet effet.
Encadré n°5 : La Réforme est mise en œuvre et contrôlée par chaque Secrétariat Général
qui reste gestionnaire de ses ressources humaines en terme d’affectation et de cotation.
Le Ministère de la Fonction Publique reste garant de la bonne application du Statut de la
Fonction Publique pour l’ensemble des services publics de la RDC. Pour une mise en
œuvre effective, il est impérieux que chaque administration se dote d’un instrument de
programmation de la mise en œuvre de la réforme en tenant compte des spécificités
propres. La transposition réelle et uniforme de la réforme requiert en outre la création au
sein de chaque administration d’une véritable Direction des Ressources Humaines
(DRH), en plus de celles d’Etudes et Planification (DEP) et administrative et financière
(DAF). Les Secrétariats Généraux et les DRH sont les acteurs clés de la réforme.
22
7.2. Maitrise des effectifs et de la masse salariale de l’Administration publique
(2ème
priorité)
104. Objectif : Maitriser les effectifs des ressources humaines la Fonction publique en
constituant un fichier unique de la fonction publique en vue de maitriser également la
dépense publique liée à la paie des fonctionnaires (la masse salariale de la Fonction
publique).
105. Résultats attendus : (a) le nombre des agents et fonctionnaires de l’Etat (en termes
d’effectifs des ressources humaines de la Fonction publique) de toute la République est connu
et la base des données manuelles et électroniques des effectifs y afférentes constituées ; (b) le
volume de la masse salariale drainée par la Fonction publique est maitrisée et la dépense
publique liée à la paie des fonctionnaires est assainie grâce à des mesures de rationalisation et
d’harmonisation de la rémunération des agents et fonctionnaires de l’Etat notamment en ce qui
concerne les salaires de base et les primes ; (c) un fichier unique de gestion intégrée des
ressources humaines de la Fonction publique et de la paie est constitué notamment grâce aux
nouvelles technologies de l’information et de la communication et (d) la gestion de
l’engagement du budget de rémunération ou de la paie des agents et fonctionnaires de l’Etat
est replacée dans la pratique sous la responsabilité légale et directe du Ministre ayant en charge
la Fonction Publique en tant que donneur d’ordre.
106. Problématique : Le salaire constitue pour un fonctionnaire la source principale de revenu de
ce dernier pour couvrir ses dépenses et satisfaire ses besoins. Le niveau du salaire actuel d’un
fonctionnaire est estimé le plus bas et par conséquent insuffisant pour couvrir ses besoins. Le
Gouvernement envisage d’améliorer les conditions sociales du fonctionnaire par la réforme de
la politique salariale notamment.
107. Cependant, plus de 40% des dépenses publiques concernent la paie des fonctionnaires mais
dont les effectifs réels ne sont jusque-là maitrisés. En plus, plusieurs raisons ont justifiés des
recrutements par le passé des nouvelles unités à plusieurs vagues et à des niveaux différents
sans l’autorisation formelle du Ministère de la Fonction publique sensée en être le gestionnaire
attitré des ressources humaines de l’Administration publique et sans que cela ne soient
nécessairement renseigné dans la base des données de la fonction publique mais parfois
intégrée déjà dans la base des données de la paie.
108. Aussi, depuis plusieurs années, la gestion des ressources humaines en tant que telle n’a plus
fonctionné correctement en termes d’actualisation de la base des données selon la variation des
ressources humaines y compris la gestion des entrées (recrutement) et des sorties (retraites).
D’où la présence encore dans la Fonction publique d’un nombre important du personnel ayant
dépassé largement l’âge requis pour la retraite.
109. Ainsi, la maitrise des effectifs est aujourd’hui considérée comme un déclencheur (point
d’entrée) nécessaire non seulement pour mieux maitriser la masse salariale, mais aussi et
surtout pour disposer suffisamment des données pour organiser la mise à la retraite, la
maitrise de la situation réelle des nouvelles unités, l’identification des cas réels d’irrégularité
en vue de procéder au nettoyage qui s’impose et/ou à des actions d’assainissement de la base
des données de la Fonction publique avant d’envisager le rajeunissement de la Fonction
publique.
110. Dans ce contexte, l’approche stratégique consiste à finaliser le recensement biométrique des
fonctionnaires de l’Etat en vue de disposer des effectifs réels et de constituer un fichier unique
à partir une base des données électroniques et manuels complétement nettoyées et assainies.
Ces données, en plus de la situation administrative de chaque fonctionnaire permettront de
dégager des cas d’irrégularité ainsi que le nombre des fonctionnaires ayant déjà remplis l’âge
requis pour la retraite.
111. Quelques avancées significatives et perspectives : A la suite des décisions des réunions du
CPMAP, le Ministre de la Fonction Publique a pris des mesures pour : (i) organiser la
finalisation des opérations de recensement biométrique des agents et fonctionnaires de l’Etat
démarrées depuis 2005 et arrêtée en chemin à défaut du financement ; (ii) rationnaliser les
primes et les salaires de la fonction publique ; (ii) d’uniformiser le fichier des ressources
23
humaines avec celui de la paie pour disposer un fichier unique ; (iii) de créer des conditions
favorables pour l’assurance par le Ministre en charge de la Fonction publique de la
responsabilité légale d’engager la rémunération de l’ensemble des ressources humaines de
l’Administration publique ; (iv) développer un outil permettant une gestion intégrée des
ressources humaines de l’Administration publique et de la paie en mettant en adéquation
parfaite les bases des données des ressources humaines et de la paie en constituant une base
des données uniques qui intègre et met en liaison les deux informations.
Encadré n°6 : Le recensement des agents de l’Etat concerne tous les services publics de la
République Démocratique du Congo. Il permet au Gouvernement d’avoir une photographie
précise de la Fonction Publique à un moment donné. Sous la supervision obligatoire du Ministre
en charge de la Fonction publique, et en partenariat avec les institutions provinciales et
administratives concernées. En recourant, en optant pour la technologie biométrique, le
recensement est une opération qui se déroule en quatre phases :
1. La communication des listes par emboîtement des personnels de chaque administration :
Phase préparatoire d’au moins 4 mois qui permet au MFP de comparer et de mettre à jour
son fichier avec celui de l’Administration visée par le recensement.
2. La collecte, sur le terrain, des données biométriques des seuls agents effectivement en poste :
Phase qui nécessite une préparation logistique importante et qui ne dépasse pas un
mois/province en général.
3. La vérification des données biométriques en fonction des cadres organiques des
administrations et du dossier administratif de l’agent. C’est la phase la plus importante du
processus puisqu’il s’agit d’exclure du fichier brut collecté les personnes qui ne remplissent
pas les conditions statutaires de la fonction publique, notamment ceux qui n’occupent aucun
poste. Le Ministère de la Fonction Publique doit regrouper dans un seul fichier l’ensemble
des données de toutes les administrations, y compris l’Enseignement Primaire, Secondaire et
Professionnel.
4. La validation des données : le MFP est le seul habilité à diffuser des données validées,
lesquelles pourront être intégrées au fichier central de la Fonction Publique. Phase de
communication qui authentifie et fige le personnel actif d’une administration avec pour
finalité un poste organique budgété pour un agent. Sous réserve d’occuper effectivement un
poste dans l’administration et pour lequel la hiérarchie le certifie, tout agent qualifié de
«nouvelle unité» (donc sans numéro de matricule) est recensé.
Encadré n°7 : Chaque autorité administrative est priée de communiquer au MFP (y compris en
version informatique) les pièces suivantes :
Les listes déclaratives par emboîtement de son personnel (cf. : noms, prénoms, date de
naissance, état civil, grade, numéro de matricule ou mention NU + réf. arrêté MFP, poste
d’affectation + réf. arrêté ministériel),
Les textes du service mentionnant les conditions d’octroi de toute rémunération - hors
traitement initial,
Le cadre organique légal du service sanctionné par décret du Premier Ministre et le
projet de cadre organique envisagé.
24
Encadré n°8 : En sus de la responsabilité reconnue au Ministère de la Fonction publique
(engagement de la paie) et au vu des responsabilités et interventions partagées avec les
ministères en charge du budget (liquidation) et des Finances (ordonnancement et paiement) dans
la dépense publique liée à la paie des agents et fonctionnaires de l’Etat, il a été confirmé la
nécessité de respecter les principes et les phases suivants :
En 1er
temps, sur base d’un fichier unique de la Fonction publique mis à jour après le
recensement biométrique et une actualisation ou mise à jour régulière avec le concours de
chaque administration concernée, le Ministre de la Fonction publique est le seul habilité à
pouvoir engager l’Etat en ce qui concerne la rémunération des agents et fonctionnaires de
l’Etat ;
En 2ème
temps, le Ministre de la Fonction publique communique le fichier de la Fonction
publique au Budget pour liquidation sur base de l’enveloppe votée dans le budget annuel, et
ce sans pouvoir modifier les informations statutaires des agents ;
En 3ème
temps : le Budget transmet les informations aux Finances qui ordonnent le paiement
au trésor public.
112.Le CPMAP a souligné la nécessité de rendre transparent le système, le processus et les
procédures de rémunération des agents et fonctionnaires de l’Etat. Dans ce contexte, le salaire
doit redevenir la majorité minimale des 2/3 de la rémunération de l’agent. Le salaire
représente l’assiette de calcul pour l’impôt et la pension de retraite. Les primes doivent être
octroyées que sur base légale et ne constituer qu’un complément du traitement. A ce sujet, les
ministres de la Fonction publique, du Budget et des Finances sont ont été chargés d’en
assurer, ensemble, une mise en application sans faille dans toutes les administrations.
7.3. Rajeunissement de l’Administration publique (3ème
priorité)
113.Objectif : Revitaliser l’Administration publique en organisant son rajeunissement après
la mise à la retraite et la revue des cadres organiques de l’Administration publique.
114.Résultats attendus : (a) les Secrétaires Généraux de l’Administration Publique éligibles à la
retraite sont mis à la retraite ; (b) les cadres du Ministère de l’Environnement sont mis à la
retraite et (c) le programme des jeunes professionnels est opérationnel et ces jeunes sont
affectés dans les différentes administrations des départements ministériels.
115.Problématique : La pyramide des âges dans la Fonction Publique nécessite un
rajeunissement des agents à tous les niveaux et dans tous les secteurs. Les premières
statistiques montrent que près de la moitié des agents de la Fonction publique sont éligibles à
la retraite ; laquelle est fixée par la Loi à 55 ans d’âge et/ou 30 ans de service. La majorité des
postes stratégiques et d’encadrement des administrations sont encore occupés par ces
«futurs » retraités. Le Gouvernement est donc contraint de mettre à la retraite massivement,
tout en garantissant des conditions honorables aux pensionnés, et en prévoyant de remplacer
les départs par du personnel «jeune universitaire» et suffisamment qualifié.
116.Quelques avancées significatives et perspectives : Le CPMAP (04 avril 2013) a décidé une
nouvelle mise en place des secrétaires généraux. En effet, ils ont tous dépassés l’âge requis de
mise à la retraite. En charge également des pensionnés ou retraités, le Ministre de Fonction
Publique prépare des projets d’ordonnances à soumettre à l’examen du Conseil des Ministres
avant transmission pour signature par le chef de l’Etat.
117.Sur base d’une évaluation interne objective, chaque administration centrale proposera au
Ministre de la Fonction publique 2 à 3 personnes qui remplissent les conditions statutaires
pour occuper le poste de Secrétaire général. Le Ministère de l’Environnement étant plus
avancé en la matière, il a été levé l’option de procéder déjà à une planification de la mise à la
retraite du personnel de son administration. Le Ministre en charge de la Fonction publique a
soumet le projet d’ordonnance y relatif au Conseil des Ministres qui l’a adoptée après
examen.
25
118.Dès 2013, le Gouvernement a budgétisé le rajeunissement de l’Armée et de la Police
Nationale Congolaise. C’est également le cas avec l’appui technique et financier de la Banque
Mondiale au niveau des administrations visées par le projet de réforme et de rajeunissement
en termes de budgétisation (Budget 2014 et budgets 2015 et 2016 à venir) de la mise à la
retraite et des recrutements dans le cadre de rajeunissement: Fonction Publique, Finances,
Budget, Plan, Portefeuille, Agriculture et Développement rural.
Encadré n°9 : Rajeunir l’Administration publique nécessite que les jeunes recrues puissent être
préalablement formés avant leur prise de fonction, ce au moins pour les postes de cadres (cf. :
priorité IV de la note). Pour les meilleurs, un passage à l’Ecole Nationale de l’Administration
(ENA) est une garantie de bonne intégration dans la fonction publique. Le futur Statut de la
fonction publique qui est à l’examen du Parlement prévoit que l’Etat peut recruter des
contractuels sur des postes à haute qualification technique qui ne peuvent être pourvus par les
agents de carrière.
Encadré n°10 : Sur le plan stratégique, il sera capitaliser les expériences récentes de
recrutement des jeunes professionnels au profit de l’administration des finances mais aussi le
projet de modernisation des ressources humaines de la PNC peut servir d’exemple.
Encadré n°11 : Le rajeunissement de toute administration nécessite un audit préalable de
l’organisation et du fonctionnement des services (cf. : priorité V de la note) en plus de disposer
d’une véritable DRH pour gérer efficacement les flux d’entrée et de sortie dans l’Administration.
Chaque administration qui est engagée dans un processus de rajeunissement doit travailler
étroitement avec les services du Ministre de la Fonction Publique pour garantir le respect des
règles statutaires ; mais aussi l’efficacité du service public rendu, compte tenu de ses attributions
légales. Sur le principe, il est rappelé à toutes les autorités administratives que le Gouvernement a
demandé au Ministre de la Fonction Publique de ne pas procéder à de recrutements dans la
Fonction publique, et ce jusqu’à nouvel ordre.
7.4. Assurance-qualité, formation et renforcement des capacités (4ème
priorité)
119.Objectif : Renforcer les capacités des agents et fonctionnaire de l’Etat en agissant sur
l’homme par des formations et renforcement des capacités pour communiquer des outils
et des meilleures pratiques de gestion publique appliquée à l’Administration publique.
120.Résultats attendus : (a) l’Ecole Nationale d’Administration (ENA) est relancée et
opérationnelle dans le premier trimestre 2014 avec une équipe opérationnelle et des locaux
réhabilités ; (b) une Feuille de route de la relance de l’ENA est élaborée et adoptée avec
l’appui technique de l’ENA-France ; (c) un programme de recrutement (protocole) et de
l’organisation des concours est conçu et disponible et (d) les formateurs sont identifiés et
formés et le programme de formation de la première promotion est adopté.
121.Problématique : Quel que soit l’Etat, la conception, la mise en œuvre, l’exécution et le
contrôle et le suivi-évaluation des politiques publiques relèvent de la compétence des hauts
cadres de l’Administration publique. Or, face aux multiples réformes institutionnelles du
Pays, il est constaté que la haute fonction publique a un besoin impératif de renforcer ses
capacités de gestion des administrations.
122.Uniformiser les politiques publiques et harmoniser les reformes développées au niveau
sectoriel en travaillant dans une approche interministérielle avec des standards communs de
procédure et de gestion telle est l’objectif principal de l’ENA. La solution choisie par le
Gouvernement est de rétablir une Ecole professionnelle d’administration, en l’occurrence
l’ENA.
123.Quelques avancées significatives et perspectives : Par décret du Premier Ministre signé en
date du 16 avril 2013, il est créé un Etablissement public dénommé Ecole Nationale
d’Administration de la République Démocratique du Congo. A la suite d’un processus de
26
recrutement sur une base compétitive des dirigeants de cette institution (DG, DGA et
Directeur de la formation) une ordonnance présidentielle portant nomination du DG et DGA
est attendue dans les prochains jours.
124.Une Feuille de route pour la relance effective de l’ENA a été finalisée grâce au concours
technique et financier de la coopération française et l’ENA-France. Le programme de
lancement d’une première promotion est fixé pour le premier trimestre 2014.
125.Dans ce programme, Il est prévu une année de formation initiale au profit de 60 élèves. Il
s’agit d’une formation axée essentiellement sur des stages au sein des services de
l’Administration publique (5 mois) combinés à des cours pratiques de mise en situation
professionnelle et des études de cas.
Encadre n°12 : Sur base d’un concours (écrit + oral), la campagne de recrutement est ouverte à
deux types de candidats : les jeunes fonctionnaires œuvrant déjà au sein de l’Administration
publique et âgés de moins de 35 ans ainsi que les jeunes universitaires (diplômés d’une licence
au moins) professionnels qui sont âgés de moins de 25 ans. Dès l’entrée, les élèves admis ont tous
le statut de fonctionnaire stagiaire. Pour tenir compte des effets attendus de la décentralisation
administrative et sectorielle ainsi que de la nécessité d’assurer l’équilibre du genre au sein de
l’Administration publique, la stratégie de recrutement tiendra également compte des provinces et
de la promotion du genre.
126.En l’absence d’un Bâtiment public propre et disponible et compte tenu du temps que pourra
prendre l’acquisition d’un terrain propre destiné à la construction de l’ENA, une partie de
l’aile du Bâtiment Administratif de la Fonction publique accueillera des locaux pour faire
fonction provisoirement l’ENA. Le Gouvernement, en appui financier également de ses
partenaires notamment la BAfD via le PMR-RH et Banque mondiale via le PRC-GAP,
s’attellent à la réhabilitation des locaux et à leurs équipements nécessaires pour rendre effectif
le projet de démarrage de l’ENA au cours du premier trimestre 2014.
Encadré n° 13 : La première promotion sera ventilée sur les postes stratégiques (Direction
d’Etudes et Planification (DEP), Direction des Ressources Humaines (DRH), Direction
Administrative et Financière (DAF)) fonctions clefs du secteur) et d’encadrement dans les
administrations régaliennes, occupant des fonctions support, en plus de réserver 22 postes pour
les provinces. Les formateurs sont tous des professionnels nationaux et internationaux qui ont un
contrat de vacation avec l’ENA.
Encadré N°14: Le Ministère de la Fonction Publique a besoin que les administrations visées par
le bénéfice de la première promotion assurent la vacance des postes aux énarques. Ces
administrations doivent transmettre au Ministre de la Fonction Publique les 5 postes clefs de leur
secteur qui sont susceptibles d’être occupés par les élèves dès 2015, en priorisant les fonctions
supports. Les administrations doivent, aussi, identifier leur personnel d’encadrement susceptible
de suivre les stagiaires de l’ENA – durant l’année de formation et une fois en poste. Le Ministère
de la Fonction Publique souligne l’importance d’une budgétisation 2014 qui tienne compte du
besoin de relancer et faire fonctionner réellement l’ENA au premier en 2014. A ce sujet, il
convient de s’assurer que le budget de l’Etat supportera le fonctionnement de l’ENA (estimé à
500 000 USD/an) et que les partenaires au développement appuieront le financement des
premières promotions estimé à près d’1,5 millions d’USD/an.
27
7.5. Rationalisation du cadre juridique de la Fonction publique et des cadres
organiques (5ème
priorité)
127.Objectifs : Créer un nouveau cadre juridique, légal, et réglementaire assorti des textes
d’application qui permet de : (1) Rationaliser le cadre juridique de la fonction publique pour
l’adapter au contexte actuel au regard non seulement de la constitution qui introduit la
décentralisation et qui met un accent particulier sur la nécessité d’introduire des innovations
pour améliorer la qualité et l’efficacité de la Fonction publique congolaise et (2) Rationaliser
les cadres organiques de l’Administration publique en rationalisant notamment les missions,
les emplois et les effectifs pour les rendre compatibles aux besoins réels de l’Administration
publique en mettant en adéquation les missions des administrations et les emplois
correspondant tant en effectif qu’en profil et compétences.
128.Résultats attendus : (a) La nouvelle loi fixant l’organisation et le fonctionnement des
services publics du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales décentralisées est
votée, mise en vigueur et exécutée en tenant compte des innovations introduites ; (b) La
nouvelle loi portant statut des agents de carrière des services publics de l’Etat est votée, mise
en vigueur et exécutée en tenant compte des innovations introduites ; (c) La nouvelle loi
portant régime social des agents et fonctionnaires de l’Etat est votée, mise en vigueur et
exécutée en tenant compte des innovations introduites ; (d) Le projet de statut type de la
fonction publique provinciale et locale est produit avec la participation des provinces et des
autorités des ETD et mis à leur disposition pour vote d’Edits ; (e) Les cadres organiques des
administrations tel que révisés et actualisés sont adoptés et servent de référence pour les
nouveaux emplois dans l’Administration publique ; (f) La loi créant l’Agence nationale de
lutte contre la corruption dans la Fonction publique votée, mise en vigueur et exécutée en
tenant compte des innovations introduites ; (g) La loi anticorruption est votée, mise en vigueur
et exécutée en tenant compte des innovations introduites et (h) Le décret portant création,
organisation et fonctionnement de la caisse de retraite est publié, mis en vigueur et exécuté en
tenant compte des innovations introduites.
129.Problématique : le socle de fonctionnement de toute Administration est normatif et demande
un organigramme précis en fonction des attributions de chaque service. Cet ensemble est
devenu inadapté aux réalités et priorités des politiques publiques envisagées par les autorités
congolaises. La Constitution de 2006 prévoit la mise en place d’un Etat unitaire décentralisé.
Le cadre normatif régit l’organisation et le fonctionnement de l’ensemble de la Fonction
publique doit être actualisé et adapté à la nouvelle architecture politique et aux nouveaux
enjeux et défis auxquels fait encore face de l’Administration publique congolaise. Même
constat pour les structures organiques des administrations qui doivent toutes être révisées.
130.Quelques avancées significatives et perspectives : En juin 2013, le Conseil des ministres a
adopté les 2 premiers projets de lois susmentionnés. Après leur défense au Sénat par Son
Excellence Monsieur le Ministre de la Fonction publique à la cours du mois d’octobre 2013,
leur adoption devant le Parlement est attendu pour la session de septembre-décembre 2013.
Une période transitoire de 3 ans est prévue pour la mise en application pleine et entière des
nouvelles normes.
131.Les principales innovations introduites dans ce nouveau cadre législatif, en dehors des
attributions régaliennes comme la sécurité, la justice ou bien les affaires étrangères,
concernent notamment la nouvelle répartition des compétences de l’Administration publique
entre la Fonction publique de l’Etat de celle des provinces et des Entités Territoriales
Décentralisées (ETD) dans le cadre de la décentralisation administrative et sectorielle ainsi
que de la répartition des compétences entre l’Etat, les provinces et les ETD et le transfert des
compétences, charges et ressources liés aux secteurs décentralisés ; la possibilité de recruter
des contractuels pour des missions spécifique à haute technicité et la revue de l’âge de retraite
qui passe de 55 ans à 62 ans pour rester dans la fourchette des moyennes actuellement
applicables dans les autres Etats.
28
132.Aussi, dans ce nouveau cadre légal l’Etat garde le leadership sur la fixation du cadre général
d’intervention pour chaque politique publique, renforçant son rôle d’Administration de
contrôle y compris pour les secteurs à décentraliser. Il continue de fixer les grands principes
qui régissent le statut d’un agent public en République Démocratique du Congo et les normes
et les règles qui régissent le régime de rémunération et de sécurité sociale des fonctionnaires.
En référence à ce cadre national, chaque province, par le biais d’un Edit provincial, est en
mesure d’adapter son régime statutaire en fonction de ces priorités provinciales et locales, des
ressources dont elle dispose et de ces obligations de droit en matière de service publics.
Encadré n°13 : Conformément aux dispositions du projet de loi portant organisation et
fonctionnement des services publics du pouvoir central, des provinces et des ETD, le
fonctionnement des services devra faire l’objet d’un suivi et contrôle par des organismes
spécialisés.
Encadre n°14 : Chaque service administratif doit redéfinir ses missions et son organisation pour
respecter le principe qui est : un agent qualifié pour une fonction identifiée dans un
organigramme avec une affectation sur un poste vacant et budgétisé.
Encadré n°15 : Concernant le projet de réorganisation d’un service administratif, il est rappelé
que la procédure légale exige que toute modification d’un service soit validée par le Ministère de
la Fonction Publique et transmis au Premier Ministre pour sanction finale par décret.
Encadré n°16 : Toutes les administrations transmettent au Ministre en charge de la Fonction
publique leur projet de nouvelle organisation avant fin 2013. Toutes les administrations sont
rationalisées conformément aux remarques et conclusions d’un audit organisationnel et
fonctionnel préalable des différents services de l’Administration publique. Tout cadre organique
standard d’une administration doit comprendre obligatoirement les DAF, DEP et DRH. Les
nouveaux cadres organiques tiennent compte : des missions réelles des administrations telles que
définies par la Loi ; des méthodes et outils de procédures disponibles et souhaitées, quid de
l’utilisation des NTIC ; des besoins en matériel et locaux et des ressources financières actuelles et
futures ; d’une évaluation préalable des capacités des personnels ; de la disponibilité d’un livre
des emplois par catégorie de grade ; du processus de Décentralisation notamment en ce qui
concerne le transfert de compétences aux provinces.
7.6. Création d’une caisse nationale de retraite efficace et durable des
fonctionnaires (6ème
priorité)
133.Objectif : Améliorer les conditions de mise à la retraite des fonctionnaires en créant une
caisse de retraite efficace et durable fondé sur un mécanisme efficient et transparent
dans son organisation et son fonctionnement.
134.Résultat attendu : (a) la caisse de retraite qui s’appuie sur base légale est créée et
opérationnelle ; (b) les fonctionnaires de l’Etat et l’Etat cotise régulièrement sur la base du
principe contributif fixé par la loi et (c) les retraites dont régulièrement payés aux
fonctionnaires échéances correspondantes.
135.Problématique : Près de 200.000 fonctionnaires12
sont en âge de retraite fixé à 55 ans d’âge
et/ou à 30 ans de service. A ce jour, l’Etat est le seul contributeur pour les retraites. Les agents
sont très réticents à partir car la pension octroyée est inférieure à 100 USD/mois et partant
estimé non honorable. Dans la réalité, l’Etat peut, légalement, mettre à la retraite un agent,
mais celui-ci continue de venir au travail et percevoir sa rémunération d’actif. Jusqu’à ce jour,
le budget national ne prévoit pas de supporter l’intégralité de cette charge récurrente répartie
12
Hors services de sécurité, EPSP et organismes émargeant au budget annexe de l’Etat
29
entre : (i) les indemnités de départ et (ii) les pensions mensuelles qui sont calculées sur base
du dernier traitement de base qui reste inférieur à 100 USD/mois.
136.Le Ministre en charge de la Fonction Publique - qui reste le donneur d’ordre pour le paiement
des retraites - ne dispose pas du nombre précis d’effectifs susceptibles de partir en retraite
puisqu’il ne maîtrise pas les cadres organiques ainsi que l’ensemble des informations
statutaires de ces personnels.
137.Comme cela se fait déjà avec l’INSS, le Gouvernement envisage que tous les agents publics -
civils et militaires - cotisent pour leur retraite. Pour renforcer l’efficacité et la transparence, la
gestion des fonds pour la retraite de la Fonction publique serait déléguée à une structure
autonome type caisse de retraite.
138.Une étude préalable de faisabilité indiquera les modalités techniques ainsi que les options
nécessaires pour asseoir un système d’organisation et de fonctionnement de cet établissement
qui tienne compte des paramètres du nouveau régime de retraite à intégrer.
139.Quelques avancées significatives et perspectives : Pour 2013, le budget de l’Etat priorise les
retraites pour les départs des agents de l’armée, de la police, l’EPSP et l’Environnement. Une
fois l’indemnité de départ payée, il sera capitalisé les résultats de cette expérience par le
comptable public en vue de la pérennisation de la paie des pensions.
140.Pour les 3 prochaines années, le Ministère en charge de la Fonction Publique propose de
programmer les départs du personnel des administrations exerçant des fonctions support
(notamment les différentes administrations visées par le projet de réforme et de
rajeunissement à savoir : la Fonction publique, les Finances y compris la DGRAD, la DGI et
la DGDA et le Budget, le Portefeuille) ainsi que ceux des services visés par la décentralisation
sectorielle à savoir l’Agriculture, le Développement Rural, la Santé et les Affaires
coutumières).
141.En prévision de la création d’une caisse de retraite, le Ministres de la Fonction publique a
commandé une étude de faisabilité en recours à une expertise technique. Une étude préalable
vient d’être rendue publique grâce à la coopération française le rapport du Consultant Gallet a
levé les options fondamentales qui seront approfondie à la suite d’une étude de le processus
de recrutement d’un cabinet spécialisé est en cours avec l’appui technique et financier de la
banque Mondiale via le projet de Réforme et de Rajeunissement. Cette étude indiquera
notamment les conditions d’organisation et de fonctionnement de cette caisse de retraite.
Encadré n°17 : Les conditions acceptables de départ à la retraite sont réunies si :
Dans l’immédiat, le MFP recommande que toutes les administrations planifient les départs
massifs attendus dans les prochaines années sur base des effectifs maîtrisés [recensés et
identifiés sur un poste organique budgété]. Le MFP insiste pour que chaque autorité
administrative soit en mesure de remplacer chaque agent « retraité » positionné sur un
poste stratégique du service. La résultante est que le Budget soit en mesure de mieux
planifier la dépense y relative en attendant la caisse de retraite ;
Il est rappelé, que chaque administration doit transmettre au MFP, au moins une fois par
trimestre, les listes actualisées de ces personnels (d’ici 2014, la transmission de ces
informations de personnel devra se faire par voie électronique). Mention obligatoire doit
être faite des agents éligibles à la retraite au 31 décembre de l’année en cours.
Dans le même temps, un nouveau régime de retraite doit être crée, quid de la
revalorisation des traitements de base si cotisation de l’agent il doit y avoir. Ceci est
directement lié à la rationalisation des primes et salaires actuellement en cours
d’exécution par les services du MFP, des Finances et du Budget.
Le fond de retraite est géré en dehors du budget national et transféré à une caisse
autonome à créer. L’Etat et les agents publics cotisent.
30
7.7. Amélioration de la transparence et gouvernance dans l’Administration
publique (7ème
priorité)
142.Objectif : Améliorer la transparence en introduisant les pratiques, les méthodes, les
normes et les règles ainsi que les instruments, les outils, les techniques et technologies
innovantes qui sous-tendent la bonne gouvernance dans l’Administration publique.
143.Résultats attendus : (a) la loi anti-corruption est adoptée et promulguée ; (b) la loi créant
l’agence nationale de lutte contre la corruption dans la fonction publique est adoptée et
promulguée ; (c) les élections syndicales sont organisées et les comités élus sont mis en
place ; (d) les outils de gestion publique axée sur les résultats appliquée à l’Administration
publique sont diffusés, maitrisés et appliqués et (f) l’Administration électronique dans le cadre
de e-gouvernance est intégrée et opérationnelle.
144.Problématique : La place occupée dans la gestion des affaires publiques par l’administration
parallèle est devenue prééminente dans de nombreux secteurs de la vie publique. Les
conditions de rémunération de la Fonction publique étant minimes, les agents ont développés
un système de subsistance qui privilégie les intérêts individuels au détriment de l’intérêt
général.
145.Le Gouvernement est conscient que, la réussite des réformes structurelles de l’Etat nécessite
davantage non seulement de transparence dans la gestion publique en plus de la mise en place
de cadres de concertation entre les acteurs mais aussi et surtout l’introduction des pratiques de
gestion transparente et orientée vers les résultats.
146.Le constituant impose à l’Etat l’obligation de légiférer en matière de règles de bonne
gouvernance et de droit d’exercice syndical dans la fonction publique.
147.Quelques avancées significatives et perspectives : L’existence du code de conduite de
l’agent public de l’Etat est un atout majeur à l’imposition des règles éthiques et
déontologiques au sein de l’Administration publique. Aussi, l’existence d’une institution
dédiée comme l’OCEP est une opportunité pour renforcer l’intégrité des agents et
fonctionnaires de l’Etat à travers la promotion et la mise en place des mécanismes préventifs.
Encadré n°18 : En parallèle de la rationalisation du système de rémunération du fonctionnaire,
le Ministère de la Fonction publique diffuse, via l’OCEP sa structure technique attitrée pour la
prévention, les règles du code de bonne conduite de l’agent public. Hormis pour les secteurs
armée et police, et en complément des actions possibles devant les instances judiciaires qui
s’occupent de la répression, le pouvoir du Ministre de la Fonction Publique en matière de lutte
contre la corruption est renforcé puisque le conseil des ministres vient d’adopter les projets de
loi créant l’agence nationale de lutte contre la Corruption et le régime juridique y relatifs.
Encadré n°19 : En cas de non-respect des règles statutaires et de litige dans la Fonction
publique, le Ministre de la Fonction Publique est la dernière Autorité habilitée à sanctionner
administrativement –ou non– l’agent public. Si contentieux il y a, le dossier est transmis à la
justice administrative au sein des chambres administratifs ou comme sous d’autre cieux des
tribunaux administratifs, aujourd’hui représentée par en République Démocratique du Congo
par la Cour suprême de justice. S’agissant du contrôle administratif du fonctionnement courant
des administrations, conformément aux dispositions du projet de loi portant organisation et
fonctionnement des services publics du pouvoir central, des provinces et des ETD (titre V
chapitre II section 2 paragraphe 2), le fonctionnement des services devra faire l’objet d’un suivi
et contrôle par des organismes spécialisés.
148.Le Ministre de la Fonction publique procède également à la rationalisation du secteur
d’exercice du droit syndical dans la Fonction publique. A cette fin, un projet de loi est en
cours de rédaction et l’organisation au second semestre 2013 d’élections syndicales pour toute
la Fonction publique civile a été un succès. Ces élections ont permis de disposer des syndicats
démocratiquement élus sanctionné par un arrêté du Ministre de la Fonction publique signé en
31
date du 24 octobre 2013 à la suite d’une formation organisée à l’attention des syndicalistes
élus.
Encadré n°20 : Chaque responsable administratif est directement responsable des comportements
et actes posés par ces agents. Le Ministre de la Fonction publique n’intervient qu’en dernier
ressort, hors action judiciaire. Chaque autorité administrative a le devoir de garantir la légalité
de ses actes et le bon usage des deniers publics. La violation des règles statutaires et règlements
d’administration y afférents est passible de sanctions administratives, voire judiciaires. Chaque
agent public actif recruté sur base du respect des règles statutaires a le droit de se syndiquer. Les
syndicats de la Fonction publique qui remplissent les conditions juridiques, seront agrées par le
MFP et auront le droit de manifester leur opinion, tout en respectant le cadre légal, la liberté de
chacun sans manifester outrage aux personnes et aux biens.
7.8. Amélioration des conditions de travail, gestion et fonctionnement (8ème
priorité)
149.Objectif : Valoriser les ressources matérielles en améliorant l’environnement physique
de travail ainsi que les conditions matérielles et fonctionnelles de l’Administration
publique.
150.Résultats attendus : le bâtiment administratif de la Fonction publique est complément
réhabilité, rénové et équipé en mobilier des bureaux adéquats et en outils et équipements
informatiques.
151.Problématique : toute réforme institutionnelle nécessite des conditions de travail décentes.
Depuis plus d’une décennie la bonne gestion et l’entretien du patrimoine de l’Etat sont quasi
inexistants. Ajouté à cela, la situation post-conflit, les locaux abritant la majorité des services
publics en République Démocratique du Congo sont devenues vétustes, délabrés.
152.Les outils et matériels utilisés par les agents sont bien souvent inadaptés aux missions
actuelles de l’Administration publique notamment en ce qui concerne l’utilisation des
Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication. Symbole de l’Etat, le
bâtiment administratif de la Fonction publique qui regroupe, encore, plusieurs services
publics, est dans un état de délabrement très avancé et ne reflète plus l’image d’un Etat fort,
dynamique et moderne.
153.Quelques avancées significatives et perspectives : Pour ce patrimoine emblématique de
l’histoire du pays qu’est le bâtiment administratif de la Fonction publique de Kinshasa - lequel
regroupe une partie des services des administrations de la Fonction publique, notamment
celles de la paie du Ministère du Budget, de l’Ordonnancement, du Trésor, du Commerce
extérieur, de et de l’EPSP ainsi que l’ENA et la CMRAP - le Gouvernement vient d’accorder
près d’un milliard de francs pour sa réfection (cf. : le besoin global est estimé à près de 10
milliards de francs). Des travaux de réhabilitation viennent d’être lancés par le Ministre en
charge de la Fonction Publique sur financement du Gouvernement et des partenaires
techniques et financiers pour certains locaux spécifiques.
32
Encadré n°21: Pour tous travaux au sein des locaux du bâtiment de la Fonction publique de
Kinshasa, le Ministère de la Fonction publique insiste sur : le respecter les prescrits
architecturaux et matériaux utilisés à l’origine de sa construction ; la nécessité de privilégier des
solutions globales en lieu et place des solutions individuelles et sectorielle (ex. : climatiseurs,
groupes électrogènes, circuits informatique, extincteurs) ; la nécessité d’informer préalablement
le Ministre de la Fonction publique de toutes interventions. Le MFP demande aussi aux services
utilisateurs : de réserver des crédits de fonctionnement à l’entretien des locaux occupés par ses
services ; d’interdire le colportage et la vente et toute entreprise personnelle non autorisée au sein
et abords du bâtiment et toutes autres activités considérées comme inadaptées à une enceinte
administrative de l’Etat ; de garder un accès libre par couloir en plus d’organiser un plan
d’évacuation des personnels en cas de sinistre. Tout agent qui porte atteinte à la propriété de
l’Etat sans y avoir été autorisé sera sanctionné. Le budget national devrait pouvoir prendre en
charge la réfection totale de ce bâtiment d’Etat. Les administrations devraient privilégier
l’entretien des biens de l’Etat et le budgéter.
7.9. Finalisation des dossiers à portée politique et sociale qu’impose la réforme
(9ème
priorité)
144. Objectif : finaliser et clôturer les dossiers à portée politique et sociale qu’impose la
réforme de l’Administration publique.
145.Résultats attendus : (a) les Nouvelles Unités de chaque Secrétariat Général ont un statut
compatible à la loi portant statut des agents de carrière des services publics de l’Etat ; (b) le
rapport d’analyse des recours contre les ordonnances de 2009 et 2010 est finalisé et (c) la
révision des arrêtés d’admission de mise sous statut pris depuis octobre 2010 est réalisée.
146.Problématique : Depuis plus de 10 ans, il est porté atteinte au bon fonctionnement de l’Etat
compte tenu d’un passif matérialisé par des dossiers de l’Administration qui ont un contenu
politique et social d’importance. L’actuel Gouvernement a décidé d’apurer et donner
réponse à ces dossiers épineux que sont :
Les NU : ils représentent près d’un agent public sur trois. Certains occupent
effectivement un poste organique, d’autres non. Sans numéro de matricule, la NU ne
peut bénéficier du régime statutaire de la fonction publique (cette proportion peut
atteindre 1 personne sur 2 dans les provinces de l’Est.). Or, près d’un agent sur 3 est
également en âge de partir à la retraite. Conséquence, une NU en âge de partir à la
retraite n’a droit à rien sur base du Statut ;
Les ordonnances de mise à la retraite, révocation, promotion de 2009/2010 : elles
visent près de « n » haut-fonctionnaires, répartis dans les secteurs de la fonction
publique. Malgré le respect des prescrits du Statut, ces derniers ont porté un recours
contre l’application de ces ordonnances.
Les arrêtés d’admission sous statut pris depuis octobre 2010 : ces actes concernent
près de 70.000 personnes, répartis dans tous les secteurs et l’ensemble du Territoire de la
République. Or, l’actuel Gouvernement a constaté que nombre d’entre eux n’ont pas été
recrutés dans la Fonction publique selon les règles statutaires, soit : un recrutement sur
un poste vacant/budgétisé et selon des compétences réelles pour tenir l’emploi
d’affectation.
147.Quelques avancées significatives et perspectives : Les NU : les données du recensement
biométrique doivent être comparées avec les listes déclaratives des Secrétaires Généraux SG
des administrations. Le Ministère de la Fonction publique a instruit les différents secrétaires
généraux à cette fin. A ce jour, une base des données des NU vient d’être constituée.
148.Les ordonnances de mise à la retraite, révocation, promotion de 2009-2010 : en juillet
2013, le MFP a transmis ses conclusions au PM pour suite à donner. L’ensemble des recours
contre les ordonnances «retraite» sont irrecevables. Même constat pour les recours contre les
ordonnances portant révocations. Pour les ordonnances de promotion, il y a lieu de corriger
la position statutaire de «n» agents.
33
149.Les arrêtés d’admission sous statut de la Fonction publique pris depuis octobre 2010 :
le Ministère de la Fonction publique a recruté avec l’appui financier de la Banque Mondiale
via le Projet de Réforme et de Rajeunissement un consultant indépendant pour analyser la
légalité des actes posés et tirer les conséquences nécessaires qui éclaireront la décision
publique sur ce dossier. Le rapport provisoire a été déposé en fin novembre 2013.
Encadré n°22 : Globalement, l’ensemble des services de l’Administration sont concernés par ces
3 dossiers critiques. Sur base du respect strict des textes, la solution préconisée est la suivante :
(i) Admettre sous statut les agents visés par les arrêtés pris depuis octobre 2010, ainsi que les NU
qui occupent effectivement un poste organique budgété. Une évaluation préalable de leur
compétence est requise pour les agents qui occupent un poste de commandement ou de
collaboration. Corriger la promotion des « n » agents si poste vacant et budgété.
Conclusion
150.La République Démocratique du Congo, comme la plupart des pays africains fait encore
face à des nombreux défis pour amorcer véritablement son développement durable et réduire
la pauvreté qui la caractérise.
151.Au vu de ses engagements pris en rapport avec les OMD cadre dans lequel s’inscrivent son
adhésion à l’IPPTE et l’élaboration du DSCRP de première et deuxième génération, il y a
lieu d’observer certaines limites malgré des avancées significatives enregistrées depuis 2003
sur le plan de redressement du cadre macroéconomique et dont les résultats ne cessent
d’étonner plus d’un nonobstant le caractère encore fragile de son économie.
152.Dans l’objectif d’inverser la tendance actuelle et pour consolider les acquis de la croissance
observée, en accélérer davantage le rythme et la rendre davantage beaucoup plus inclusive
en créant les conditions nécessaires et suffisantes pour booster le développement en
perspective de l’émergence de la République Démocratique du Congo d’ici 2030, le
Gouvernement, sous l’impulsion personnelle du Chef de l’Etat s’est résolument engagé à
réformer l’Etat.
153.Dans la vision du Gouvernement, le processus de réforme de l’Etat vise à termes le
renforcement son efficacité, la restauration de son autorité sur toute l’étendue du territoire et
la reconstruction de sa confiance et de sa crédibilité quant à ses réelles capacités de réponse
aux préoccupations sociétales notamment dans le cadre de l’accomplissement de ses
missions en assurant correctement ses fonctions régaliennes traditionnelles et/ou modernes.
154.La matérialisation effective de cette noble vision et en vertu de la double obligation des
moyens et des résultats à laquelle est exposé la R.D. Congo à l’instar d’autres pays du
monde, exige d’engager des réformes profondes et audacieuses tant au niveau structurel que
sectoriel.
155.C’est ici l’occasion de souligner la nécessité d’améliorer la qualité de la gouvernance
institutionnelle et administrative par la décentralisation en vue de stimuler le développement
à partir de la base en rapprochant les institutions ainsi que les administrations des
administrés en plus des reformes sectorielles importantes pour améliorer la gestion des
ressources humaines (réforme de la gestion de l’Administration publique), financières
(réforme de la gestion des Finances publiques y compris celle des marchés publics, de la
fiscalité et budgétaire), tout en renforçant le partenariat public-privé dans le cadre de
l’adhésion à l’OHADA, à l’ITTIE ainsi qu’à l’engagement pour améliorer l’environnement
et le climat des affaires en république Démocratique du Congo.
156.A ce jour, au vu des avancées notables enregistrées à la suite d’une série d’actions
d’envergure initiées par le Gouvernement dans le cadre du PAG mais dont les résultats
restent à la fois encore très fragile et peu rassurant par rapport à l’ampleur des défis auxquels
le pays fait encore face, il y a lieu d’engager des réformes nécessaires pour lever les
pesanteurs ainsi que les tares qui minent encore l’Administration publique, en sa qualité
d’organe pérenne sur lequel devrait reposer la stratégie de renforcement de l’efficacité de
34
l’Etat, de ses instruments de politiques économiques et des politiques publiques mises en
œuvre.
157. C’est donc au vu de cette réalité que le Gouvernement à travers le PAG met un accent
particulier sur la nécessité de reformer l’Administration publique comme le recommande le
DSCRP et le Contrat de Gouvernance de la République Démocratique du Congo établi en
2007.
158.Le PAG recentre son action sur la nécessité de mettre en œuvre une politique idoine pour
réformer l’Administration publique et la rendre plus efficace et capable de booster
l’efficacité de l’Etat et soutenir véritablement les reformes sectorielles déjà lancée.
159.La présente note a eu pour objet de présenter la vision, la politique et la stratégie du
Gouvernement en matière de réforme de l’Administration publique. Elle a mis en exergue
les objectifs poursuivis ainsi que la stratégie d’une mise en œuvre qui garantisse l’atteinte
effective des résultats escomptés.
160.Cette note se veut un cadre stratégique et référentiel par excellence qui s’adresse à tous les
intervenants dans ce secteur vital pour atteindre à termes l’émergence du pays. Elle servira
ainsi à une communication institutionnelle plus efficace, tant au niveau interne qu’externe,
en vue d’assurer un plaidoyer fort et confirmer l’engagement du Gouvernement, de ses
partenaires techniques et financiers du développement, de la société civile et de l’ensemble
des citoyens.
