L'évaluation des interventions d'ECHO au Pakistan (2010...

L'évaluation des interventions d'ECHO au Pakistan (2010-2014)


Résumé exécutif

Objectif et portée

La présente évaluation indépendante et sommative se concentre sur les interventions

menées au Pakistan au cours de la période 2010-2014 par la direction générale de l’aide

humanitaire et de la protection civile (DG ECHO) de la Commission européenne. Ce rapport

évalue la pertinence, l’adéquation, l’efficacité, la couverture, l’efficience, les liens, la

compatibilité et la coordination de ces actions, ainsi que la valeur ajoutée de l’UE.

Les interventions d’ECHO ont été financées par le biais de 8 décisions de financement

(6 Plans de mise en œuvre humanitaire – HIP – sur un total de 137 contrats financés à

hauteur de plus de 406 Mio EUR, et 2 décisions DIPECHO1 d’un montant total de 3 Mio EUR).

L’évaluation couvre les quatre piliers de la réponse humanitaire de la DG ECHO :

1. Interventions en réponse à un conflit armé ;

2. Interventions de soutien à la protection des réfugiés afghans victimes de la crise

prolongée des réfugiés ;

3. Réponse à la crise nutritionnelle : intervention multisectorielle ciblant les districts les

plus touchés par la malnutrition infantile aiguë ; et

4. Réponse aux catastrophes naturelles qui visent – outre l’offre d’une aide d’urgence –

à améliorer la préparation aux catastrophes futures et donc la réduction des risques

de catastrophe (RRC) et à renforcer la résilience globale de la population, en lui

permettant de mieux faire face aux menaces futures.

L’évaluation propose par ailleurs une lecture de la mesure dans laquelle la DG ECHO est

parvenue à

intervenir dans l’espace humanitaire réduit au Pakistan et à respecter les principes

humanitaires ;

garantir le respect du principe de précaution (« do no harm ») et de protection dans

toutes les actions mises en œuvre ayant été financées ;

intégrer avec succès les aspects du Lien entre l’aide d’urgence, la réhabilitation et le

développement (Linking Relief Rehabilitation and Development, LRRD), de la

Réduction des risques de catastrophes (RRC) et de la résilience dans les actions ; et

tenir compte des inégalités entre les hommes et les femmes et les combattre dans

toutes les interventions soutenues.

Enfin, l’évaluation cartographie les facteurs qui font obstacle ou limitent l’efficacité des

interventions soutenues par ECHO, afin d’apporter des éléments utiles pour un suivi d’ECHO

plus pointu.

1 Programme de préparation aux catastrophes d’ECHO


L’évaluation porte sur les interventions menées au Pakistan par la DG ECHO entre 2010 et

2014 sur base des six décisions de financement au titre de leurs HIP respectifs, et

conformément aux deux subventions à la Préparation aux catastrophes/Réduction des

risques de catastrophes au titre des plans d’action DIPECHO pour l’Asie du Sud en 2011 et

2013. L’évaluation examine en outre les décisions de financement pour l’Afghanistan qui ont

intégré des actions en rapport avec la situation des réfugiés afghans au Pakistan.

Si l’évaluation est axée sur les différents projets financés par la DG ECHO et mis en œuvre

par le biais de ses organisations partenaires (organisations non gouvernementales (ONG)

internationales, Agences des Nations Unies (ONU) et Mouvement de la Croix-Rouge et du

Croissant-Rouge), les conclusions et les recommandations reposent sur l’évaluation

stratégique globale des interventions de la DG ECHO menées au Pakistan entre 2010 et

2014, sur base des informations générales recueillies dans le cadre du processus

d’évaluation.

Méthodologie

Dix-sept questions d’évaluation ont guidé l’évaluation, la méthodologie étant structurée en 5

phases et 4 étapes méthodologiques (ÉTAPE 1 – Évaluation du portefeuille de projets ;

ÉTAPE 2 – Étude de cas d’un échantillon représentatif du portefeuille ; ÉTAPE 3 – Évaluation

de la stratégie générale d’ECHO au Pakistan ; ÉTAPE 4 - Documentation et présentation des

données probantes). Une Matrice d’évaluation représentant le cadre analytique a orienté la

collecte et l’analyse de données. Une logique d’intervention des actions d’ECHO au Pakistan

a par ailleurs été développée).

L’équipe a utilisé une Matrice d’évaluation pour intégrer toutes les données probantes clés,

matrice qui a ensuite servi de base à la production du Rapport de données et d’analyse – un

outil d’agrégation des données exclusives. Cette méthodologie a permis à l’équipe d’utiliser

pour son analyse un total de 1 216 points de données organisées, dérivées de 42 entretiens

structurés et de discussions de groupes thématiques, avec un total de 150 interlocuteurs

représentant les circonscriptions concernées. Les données ont été recueillies sur site, lors

d’une visite de terrain de trois semaines au Pakistan.

L’évaluation s’est heurtée à une série de limites :

1. Le calendrier de l’évaluation – l’évaluation a eu lieu une année après la fin de la

période d’évaluation et cinq ans après le début de cette période, d’où les contraintes

en termes d’accès aux souvenirs des informateurs ;

2. Le fait que la phase de visite de terrain ait coïncidé avec les inondations de 2015,

d’où une certaine indisponibilité des partenaires humanitaires pour les entretiens ; et

3. La présence d’un nombre réduit d’effectifs au sein du bureau de représentation de la

DG ECHO à Islamabad pendant la phase de visite de terrain, ce qui a limité les efforts

de génération de données.


Ces limitations ont été atténuées dans la mesure où la dernière série de données principales

a fourni une base fiable pour la consolidation des conclusions.

Le contexte national

Sur le plan politique, le Pakistan post-indépendance se caractérise par des périodes de

régime militaire, une instabilité politique et des conflits avec l’Inde voisine. Les conflits

internes, en particulier avec les factions du mouvement taliban dans les Régions tribales

fédéralement administrées (FATA) et les différents groupes séparatistes dans la province du

Balûchistân, au sud-ouest du pays, ainsi que les opérations militaires dans le nord-ouest,

essentiellement dans la province de Khyber Pakhtunkhwa (KPK) et du Waziristân, ont fait

environ 1,5 million de déplacés internes (Internally Displaced Persons, IDP). ECHO a qualifié

la crise prolongée des déplacés dans les régions frontalières du nord-ouest de l’Afghanistan

de crise oubliée2. Le pays est par ailleurs confronté à de nombreux autres défis, comme la

pauvreté, la surpopulation, les faibles taux d’alphabétisation, le terrorisme et la corruption

endémique. À cette situation déjà complexe s’ajoutent une série de catastrophes naturelles

récurrentes, comme des séismes ainsi que des sécheresses et des inondations.

Depuis 1979, le Pakistan accueille par ailleurs des réfugiés originaires de l’Afghanistan voisin,

déchiré par les guerres3 (1 500 000 réfugiés à ce jour), dont près de 40 % vivent dans des

« villages de réfugiés » et 60 % environ dans des communautés urbaines et rurales à travers

tout le pays, un facteur aggravant dans ce contexte marqué par des décennies de mauvaise

gouvernance et de très nombreux déficits socioéconomiques, à commencer par une extrême

pauvreté. La vulnérabilité de la population est encore exacerbée par une répartition inégale

de la propriété foncière et les inégalités entre les hommes et les femmes. Au cours de la

période d’évaluation, quelque 22 millions de personnes ont été touchées par les

inondations, essentiellement dans le Balûchistân, le Penjab, le Sindh, le Khyber-

Pakhtunkhwa et les Régions tribales, où la quasi-totalité des projets financés par ECHO ont

été mis en œuvre. En outre, la province de Sindh a été frappée par des sécheresses.

L’association des facteurs précités a été à l’origine d’une crise nutritionnelle de nature

endémique et systémique.

Le Pakistan est, d’une manière générale, un contexte difficile pour les organisations d’aide

humanitaire, contexte rendu encore plus complexe par les restrictions imposées au

personnel expatrié et aux travailleurs humanitaires en termes d’accès aux régions touchées

par les catastrophes ou les conflits, et par de graves menaces sur le plan de la sécurité. Dans

le même temps, le gouvernement pakistanais est le principal partenaire de l’aide

humanitaire dans le pays. L’Autorité nationale de gestion des catastrophes, un organisme

central, coordonne l’aide humanitaire à l’échelon national, provincial et des districts.

2 Définies comme des situations de crise humanitaire grave et de longue durée, où les populations concernées ne

reçoivent pas ou trop peu d’aide internationale et où il n’y a pas de volonté politique de résoudre la crise, notamment

à cause d’un faible intérêt médiatique.

3 http://www.unhcr.org/pages/49e487016.html


Principales conclusions

Les conclusions présentées ci-dessous reposent sur des critères d’évaluation standard et

constituent un résumé de la discussion au chapitre 6 du document principal, qui inclut

d’autres conclusions spécifiques pour chaque pilier d’intervention.

Pertinence

Le portefeuille d’ECHO est clairement en rapport avec les besoins et priorités humanitaires et avec son mandat.

Parmi les principaux éléments ayant contribué à la pertinence du portefeuille, retenons :

La réalisation d’évaluations indépendantes et la consultation des bénéficiaires cibles et des différentes communautés pour documenter la définition de l’intervention ;

La grande flexibilité d’exécution, qui a permis d’adapter les interventions à l’évolution de la situation sans perdre de vue les objectifs généraux ;

Le respect des principes humanitaires ainsi que du principe d’intégration de la protection et du « do no harm » durant la conception.

À certains moments, les partenaires de mise en œuvre ont eu du mal à rester concentrés sur les objectifs ; cela s’explique par les très grandes difficultés posées par le contexte local et deux facteurs clés :

Le déplacement des populations cibles dans des contextes fluides comme des catastrophes soudaines à grande échelle, d’importantes franges des populations touchées vivant dans des zones urbaines ;

Les restrictions d’accès : les restrictions gouvernementales à la liberté de circulation et les problèmes de sécurité n’ont pas permis de cibler toutes les populations en danger.

Toutefois, en raison de l’extraordinaire ampleur des besoins, toutes les actions financées par ECHO ont pu à tout moment répondre aux besoins humanitaires les plus urgents.

Caractère approprié

Les projets financés par ECHO au Pakistan ont été dans une grande mesure appropriés aux besoins particuliers des populations cibles, notamment dans les zones rurales : ils ont pris en compte les besoins spécifiques des membres les plus vulnérables des communautés ; les bénéficiaires et les communautés ont été associés de manière adéquate à la conception des projets (comme expliqué ci-dessus sous le point « pertinence ») et à leur mise en œuvre.

Dans les zones urbaines, les interventions se sont toutefois révélées moins appropriées en raison de l’absence d’accompagnement d’ECHO et du peu d’expérience antérieure des partenaires de mise en œuvre en matière d’intervention en contexte urbain. Il s’agit là d’un problème majeur vu que 98 % des déplacés internes vivent dans des zones urbaines.

Connectivité

La logique d’intervention générale4 d’ECHO au Pakistan est solide en termes d’aide humanitaire traditionnelle. Toutefois, les aspects de durabilité, de LRRD et de

4 Modèle décrivrant les liens logiques entre les ressources, les activités, les produits et les résultats d’un programme.


renforcement de la résilience ne sont pas suffisamment pris en compte ou planifiés, notamment dans la formulation de la stratégie pays (HIP).

Il n’existe par conséquent que peu d’éléments mettant en évidence des liens entre les actions financées par ECHO au Pakistan et les processus de développement à long terme ou une priorité spécifiquement axée sur la durabilité. Exception notable, l’intervention nutritionnelle dans la région de Sindh, où ECHO et la DEVCO5 ont développé des stratégies de coopération spécifiques, qui sont actuellement mises en œuvre.

Un LRRD efficace impliquerait le « transfert » des résultats des interventions d’ECHO à la DEVCO ou aux autorités nationales. Si tout le monde reconnaît généralement la nécessité de mettre en œuvre des politiques de LRRD, les conditions garantissant un « continuum programmatique du LRRD » entre ECHO et la DEVCO ne semblent pas être en place étant donné que chacune de ces deux DG est tenue par des cycles et des processus de programmation propres qui ne s’alignent pas nécessairement sur ceux de l’autre DG.

La « passation » des interventions d’ECHO aux autorités nationales n’est généralement pas planifiée ; mentionnons cependant une fois encore l’exception positive, celle de l’intervention nutritionnelle dans la région de Sindh.

Les difficultés en termes d’amélioration de la coopération en vue d’un renforcement du LRRD sont bien plus importantes que les liens entre les deux directions générales de tutelle de la Commission européenne et concernent un grand nombre d’agences humanitaires et de développement.

Il s’avère par ailleurs que le Programme DIPECHO au Pakistan n’a en définitive apporté aucune valeur ajoutée par rapport aux interventions financées par ECHO ou par la DEVCO et que ses objectifs ne semblent pas bien s’aligner sur d’autres initiatives ECHO. Si DIPECHO a été conçu pour déployer dans des pays comme le Pakistan des actions spécifiques axées sur la préparation à une meilleure gestion de catastrophes futures, la nécessité d’une bonne préparation aux catastrophes est à ce point omniprésente au Pakistan qu’il en serait mieux tenu compte en intégrant ce volet dans toutes les interventions concernées plutôt qu’en lui affectant un programme distinct et dédié.

Cohérence

La stratégie et les interventions d’ECHO au Pakistan sont compatibles avec le mandat et les politiques de la DG et avec le cadre de politique humanitaire plus général.

Si les théories du changement et les objectifs respectifs des différentes interventions financées par l’UE au Pakistan ne sont pas incompatibles, leur alignement et leur coordination n’est pas un objectif activement recherché.

La stratégie et les interventions d’ECHO ne sont pas nécessairement compatibles – et le plus souvent, ne font pas l’objet d’une coordination active – avec les politiques et les priorités nationales du Pakistan. Cette coordination se heurte à des obstacles étant donné que le gouvernement national suit parfois des politiques basées sur d’autres priorités que celles des principes de l’aide humanitaire et qu’il peut également être une des parties au conflit. Le gouvernement national n’en demeure pas moins un acteur clé qui (en vertu du droit international) est le premier responsable de l’offre d’une aide humanitaire d’urgence aux populations touchées par les catastrophes sur le territoire du pays.

5 La direction générale de la coopération internationale et du développement de la Commission européenne


Compte tenu de ce qui précède, l’aide déployée par ECHO n’a pas été en parfaite adéquation avec ses principes directeurs de Cohérence, de Subsidiarité et de Solidarité avec les acteurs nationaux. La priorité a en effet été donnée aux principes humanitaires, qui prescrivent l’indépendance.

La compatibilité d’ECHO avec les priorités et les lignes d’action d’autres bailleurs de fonds et agences humanitaires de premier plan est évaluée positivement ; toutefois, la coordination entre les bailleurs de fonds pourrait être améliorée, en particulier dans le domaine de la RRC et de la résilience. Un renforcement de la coordination des opérations permettrait de mieux exploiter les synergies et améliorerait encore la cohérence de l’approche humanitaire internationale générale au Pakistan.

Couverture

Aucune importante lacune en matière de couverture n’a été identifiée, mis à part les celles en rapport avec les situations dans lesquelles les conditions d’accès impliquaient l’abandon des principes humanitaires ou d’autres principes d’ECHO.

L’objectif visant à faire en sorte qu’un seul et unique bailleur de fonds (même de l’importance d’ECHO) intervienne pour répondre à tous les besoins identifiables, en assurant une couverture générale, serait irréaliste au Pakistan. Deux facteurs ont ainsi limité la couverture d’ECHO au Pakistan :

Le niveau de financement : les besoins humanitaires du Pakistan dépassent les fonds disponibles, et les appels de fonds ne sont jamais suffisamment couverts (pas seulement au Pakistan). ECHO a contribué de manière substantielle aux appels de fonds en faveur du Pakistan ; toutefois, les fonds libérés par la communauté internationale pour faire face aux crises humanitaires ont été insuffisants et des priorités d’intervention ont donc dû être définies. La fixation de priorités a permis d’identifier les populations les plus vulnérables, mais des besoins majeurs n’ont donc pas pu être couverts.

L’accès limité : deux facteurs ont limité l’accès d’ECHO à certaines régions :

o Les restrictions à la liberté de circulation des acteurs humanitaires imposées par l’obligation d’un accompagnement par des escortes militaires ou paramilitaires. Cette règle a concerné certaines régions affectées par des catastrophes, comme les FATA et le KPK. Dans ces cas, ECHO a privilégié l’indépendance de l’aide humanitaire par rapport aux impératifs humanitaires et limité la portée de son assistance.

o Les restrictions d’accès imposées aux expats pour des raisons de sécurité : les interventions dans de tels contextes ne peuvent alors pas faire l’objet d’un suivi par le personnel expatrié ou senior, d’où une situation de conflit potentiel avec la politique de suivi et d’évaluation (S&E) d’ECHO. Si la note d’instruction d’ECHO sur la gestion à distance prévoit la possibilité d’un suivi à distance ou par des tiers, cette possibilité ne doit être utilisée qu’en dernier recours. Au cours de la période d’évaluation, le Pakistan n’a pas été considéré comme un contexte imposant cette solution de dernier recours. Certaines parties du pays n’ont donc pas bénéficié de l’assistance d’ECHO.


Efficience

Les données montrent que les interventions d’ECHO au Pakistan ont été efficaces en termes de résultats, aussi bien qualitatifs que quantitatifs. Deux facteurs clés y ont contribué :

La liberté relative laissée par ECHO aux partenaires de mise en œuvre en ce qui concerne le choix des stratégies et des approches opérationnelles à mettre en œuvre. Par conséquent, diverses modalités de transfert – allant de l’offre de nourriture ou de dons d’argent en échange de travail et de subventions et bons à des systèmes d’exécution directs, associant les bénéficiaires et très souvent les autorités de district – ont été utilisées par les partenaires de mise en œuvre, en fonction de leur expérience et de la pertinence par rapport au contexte local spécifique.

L’approche de consortium encouragée et financée par ECHO via deux consortiums, ce qui, d’une manière générale, a contribué 1) à améliorer la mise en œuvre, 2) à exploiter les économies d’échelle grâce à l’utilisation conjointe des moyens, 3) à garantir le respect des normes, et 4) à réduire le niveau des frais généraux. Toutefois, à l’instar des partenaires isolés, les consortiums se sont heurtés à certaines limites en ce qui concerne leur capacité à mettre en œuvre des actions de qualité dans le contexte pakistanais.

Deux domaines d’amélioration ont été identifiés. Ils ne sont pas spécifiques aux interventions au Pakistan mais concernent, d’une manière plus générale, le lien entre ECHO et ses partenaires de mise en œuvre, à savoir :

Le calendrier de décaissement des fonds (notamment tout juste après le début d’une crise) est un facteur clé pour les partenaires de mise en œuvre. Il a un impact sur leur capacité financière et – en cas de retard – pourrait empêcher la participation de quelques organisations performantes mais de moindre envergure financière.

Certains partenaires de mise en œuvre soulignent les difficultés qu’ils ont eues à respecter les règles de soumission et de gestion d’ECHO, qui sont considérées comme pesantes et plus exigeantes que celles d’autres bailleurs de fonds.

S’il est généralement admis que ECHO doit tenir compte de l’impératif absolu de gérer correctement (et rendre compte de) l’utilisation des fonds publics, cet aspect exige une analyse, attentive et à l’échelon de toute l’organisation, du bon équilibre des priorités.

Efficacité

Les interventions d’ECHO ont été dans une large mesure efficaces ; dans la grande majorité des cas, ECHO est parvenue à réaliser son objectif et a permis aux partenaires de faire ce qu’ils n’auraient jamais pu faire sans son soutien : contribuer efficacement à soulager les souffrances de millions de bénéficiaires au Pakistan.

Cette évaluation positive ne masque toutefois pas la triste réalité d’un pays régulièrement touché par des catastrophes naturelles ou d’origine humaine. Un nombre important de bénéficiaires victimes des inondations de 2010 et 2012 ont également été déplacés par les conflits et indiquent que leur situation est pire aujourd’hui qu’elle ne l’était en 2009. Le manque de durabilité des interventions et la priorité insuffisante donnée au renforcement de la résilience des populations aux risques sont autant de responsabilités que la communauté internationale devrait partager.

Les observations développées sous le point « efficience » relatives au calendrier de


décaissement des fonds s’appliquent également à l’efficacité : le décaissement rapide des fonds est un prérequis essentiel pour une riposte utile et en temps opportun, et dès lors une condition préalable à l’efficacité.

De la même façon, la mise en place de grands consortiums d’ONG, saluée au point consacré à l’efficience, a également eu un impact positif sur l’amélioration de l’efficacité.

Coordination

L’évaluation de la coordination donne un résultat mitigé.

À l’actif, ECHO a activement encouragé les initiatives ayant un impact positif important sur la coordination. On notera surtout l’importance des fonds de l’OCHA, qui ont permis d’obtenir de meilleurs résultats pendant les inondations, et la coordination des évaluations approfondies des besoins à l’échelon de tout le pays, évaluations qui ont servi de base au plan de riposte, ainsi que l’approche de consortium dans le domaine de l’alimentation et de la nutrition qui ont encore amélioré la coordination de la réponse nutritionnelle.

Au passif, la coordination avec les autres services de la Commission européenne et l’Autorité nationale de gestion des catastrophes a été insuffisante, limitant la capacité d’ECHO à promouvoir efficacement la résilience et les perspectives à long terme de l’aide humanitaire et du LRRD au Pakistan. Cette limitation a également concerné la capacité d’ECHO à coordonner une éventuelle stratégie de sortie future.

Valeur ajoutée européenne

Les actions financées par ECHO au Pakistan ont eu clairement une valeur ajoutée par rapport aux actions financées par d’autres bailleurs de fonds.

Les aspects les plus marquants de la valeur ajoutée d’ECHO résultent directement de son statut d’organisme européen, contrairement à d’autres initiatives mises en œuvre par des bailleurs de fonds bilatéraux, à savoir :

La position de principe défendue par ECHO ; ECHO est intervenue en tant que bailleur de fonds extrêmement respectueux des principes – en exploitant son identité européenne supranationale – et a mieux respecté les principes d’indépendance et de neutralité que d’autres bailleurs de fonds. ECHO réussit à faire appliquer ces mêmes principes par ses partenaires de mise en œuvre ; à long terme, cela devrait renforcer la capacité des partenaires de mise en œuvre à intervenir efficacement dans des contextes de conflits complexes.

L’indépendance d’ECHO — la stricte absence de tout agenda politique de grande portée masquant son aide humanitaire.

L’assise financière d’ECHO, qui lui permet non seulement de répondre à des besoins de très grande ampleur mais aussi, dans une certaine mesure, de faire appliquer par ses partenaires de mise en œuvre une approche plus coordonnée, plus cohérente et davantage axée sur la qualité.

Enfin, sa contribution (en particulier dans le domaine de la santé et de l’eau étant donné que la réponse d’ECHO a renforcé les capacités locales et exploité les systèmes existants) au renforcement de la qualité et de la durabilité de la réponse humanitaire générale.


Recommandations Les recommandations présentées dans ce Résumé analytique résument la discussion

présentée dans le chapitre 7 du rapport principal qui contient également une brève

argumentation pour chacune des recommandations et développe davantage le texte des

mesures recommandées. Le rapport formule six recommandations de nature stratégique et

quatre de nature opérationnelle.

Recommandations de nature stratégique

S1) Renforcer le LRRD au Pakistan. Pour réaliser cet objectif essentiel, les mesures suivantes sont recommandées :

ECHO en coopération avec la DEVCO

o Réexaminer leurs pratiques de travail respectives au Pakistan afin d’améliorer la coopération dans le domaine de la gestion des catastrophes6. Adopter pour la gestion des catastrophes une approche compatible avec les cadres stratégiques sectoriels clés depuis la préparation jusqu’à la réduction des risques, la réponse, la réhabilitation et finalement le développement (en renforçant la préparation et la réduction des risques).

o Développer, pour chaque secteur, un cadre ECHO-DEVCO commun afin de planifier des actions visant à améliorer la résilience aux catastrophes futures, en envisageant la mise en synergie et la complémentarité des deux DG de tutelle.

o Outre la coopération actuelle dans le domaine de la nutrition, renforcer la coopération dans le domaine de l’éducation ; de l’agriculture/du développement rural ; et du déplacement et pour soutenir les Afghans rentrés au pays et les déplacés.

o Coopérer en vue de réaliser l’objectif d’inclure un calendrier pour une approche en continuum (c’est-à-dire faisant le lien entre les actions d’ECHO et de la DEVCO) dans le prochain cadre financier pluriannuel (CFP).

o Élaborer, en coopération avec la DEVCO, des stratégies de sortie, notamment dans le secteur de la nutrition à Sindh et pour la réponse aux besoins des réfugiés afghans (voir point S4 ci-dessous).

ECHO en coopération avec l’instrument contribuant à la stabilité et à la paix (IcSP) et avec la délégation de l’UE (DUE)

o Entretenir un dialogue actif et régulier avec le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) sur la programmation nationale, associant à la fois le Bureau à Bruxelles et la Délégation.

S2) Développer des scénarios concrets et des stratégies pour l’application des principes humanitaires à des crises complexes. Les mesures suivantes sont suggérées :

Siège d’ECHO en coopération avec d’autres bailleurs d’aide humanitaire

6 La gestion des catastrophes peut être définie comme l’organisation et la gestion des ressources et des responsabilités

affectées à la gestion de tous les aspects humanitaires des urgences, en particulier la préparation, la réponse et la

réhabilitation, afin d’atténuer l’impact des catastrophes.


o Développer des scénarios concrets et des stratégies de coopération pour les contextes complexes caractérisés par des restrictions de l’accès humanitaire dans certaines parties du pays. Toutefois, les besoins humanitaires sont à ce point considérables que la stricte application des principes de neutralité et d’indépendance peut avoir un impact majeur sur l’orientation des besoins et l’efficacité de la réponse.

Siège d’ECHO en coopération avec d’autres organismes européens

o Développer, en coopération avec la DEVCO et le SEAE, une meilleure compréhension des possibilités et des limites de la collaboration interservices au niveau du pays, l’objectif étant d’exploiter les possibilités accrues d’influencer les parties qui restreignent l’espace humanitaire.

Siège d’ECHO

o Envisager, dans certaines conditions, le suivi par des tiers comme modalité alternative viable pour le suivi dans des régions auxquelles les acteurs humanitaires n’ont pas accès ou le suivi par les partenaires directs de mise en œuvre.

S3) Élaborer une stratégie explicite de plaidoyer et d’engagement avec le gouvernement, en association avec les partenaires.

Siège d’ECHO

o Se pencher sur la gestion des relations avec les acteurs gouvernementaux – expliciter et affiner la stratégie de coopération avec les autorités civiles et au niveau technique – en tant que partie intégrante de la réponse humanitaire au Pakistan, et élaborer une stratégie explicite définissant sous quelles conditions et comment coopérer avec les représentants politiques du gouvernement lui-même sur des questions en rapport avec l’espace humanitaire. Cette coopération peut prendre la forme de plaidoyer direct ou indirect (par le biais de partenaires).

o Investir dans le développement d’une relation active et forte avec sa contrepartie directe, l’Autorité nationale de gestion des catastrophes, en vue de rechercher des terrains d’entente et de lancer des efforts de plaidoyer systématiques de façon à élargir l’espace humanitaire. Envisager, à cette fin, le déploiement d’initiatives spécifiques de renforcement des capacités.

Siège d’ECHO en coopération avec les partenaires de mise en œuvre

o Coopérer avec les ONG et les partenaires de l’ONU en vue de l’élaboration d’une stratégie de plaidoyer, à la fois pour défendre un espace humanitaire au Pakistan et sur des questions en rapport avec les causes profondes de la situation de vulnérabilité au Pakistan.

Siège d’ECHO en coopération avec d’autres bailleurs et la DUE

o Explorer les bénéfices potentiels de l’avancement de questions d’intérêt humanitaire majeur avec le gouvernement, matières auxquelles ECHO estime ne pas être en mesure ou en position de s’attaquer elle-même.

S4) Transférer le portefeuille des réfugiés afghans à DEVCO



o Réduire progressivement l’assistance humanitaire aux réfugiés afghans pour la transférer à la DEVCO. La DEVCO devrait reprendre le portefeuille et programmer une intervention basée sur une perspective à long terme et mettant initialement l’accent sur les stratégies d’éducation et de développement des moyens d’existence.

S5) Mettre fin au financement de DIPECHO pour le Pakistan

Au siège d’ECHO

o Mettre fin au financement de DIPECHO, du moins dans le format utilisé pendant la période d’évaluation. Evaluer tous les projets financés par ECHO sur base de leur capacité à améliorer le renforcement des capacités nationales en matière de préparation aux catastrophes et de réduction des risques ; et inclure un tel volet dans les actions concernées.

o Si ECHO devait décider de ne pas mettre fin au financement de DIPECHO au Pakistan, définir une stratégie à long terme décrivant de manière détaillée les attentes par rapport au programme en termes de renforcement des capacités et des compétences de préparation aux catastrophes et de réduction des risques.

S6) Élaborer une véritable politique d’aide humanitaire en contexte urbain

ECHO en coopération avec les partenaires de mise en œuvre

o Cette politique doit être clairement communiquée aux partenaires de mise en œuvre, en ce qui concerne les conséquences pratiques en termes de compétences et d’expertise disponibles.

o Lors de la sélection des partenaires chargés de la mise en œuvre des interventions en contexte urbain, une attention toute particulière sera accordée à leur expérience antérieure dans des crises comparables.

Recommandations de nature opérationnelle

O1) Exploiter davantage l’approche de partenariat


o Appeler conjointement à l’organisation, à l’échelon du pays, de consultations annuelles avec les partenaires afin d’examiner, à un niveau plus stratégique et à l’échelon du pays, leurs interventions dans le contexte des crises prolongées et récurrentes au Pakistan. L’idée est de permettre d’examiner les pistes pour réduire l’écart entre le financement humanitaire et le financement du développement.

ECHO

o Associer les partenaires à la consultation, au stade de rédaction du HIP national, afin de tirer avantage des différentes visions, pour réaliser une analyse plus détaillée du conflit et passer en revue les défis en matière de protection.

O2) Maintenir une présence au Pakistan


ECHO

o Conserver un bureau à Islamabad et ne pas diminuer le niveau du financement destiné à répondre aux besoins humanitaires au Pakistan. Si l’espace humanitaire devait rester restreint, ECHO devrait envisager d’appliquer l’approche de gestion à distance au portefeuille des projets financés, y compris le S&E via le système de gestion par des tiers (voir S2).

o Toutefois, si ECHO devait décider de fermer son bureau au Pakistan suite à la poursuite de la restriction de l’espace humanitaire, elle devrait rendre cette décision publique et visible.

O3) Assurer la mise à disposition rapide du financement

ECHO

o Même si à tous les niveaux de financement, la nécessité de pouvoir justifier l’emploi des fonds fait l’objet d’un consensus, certaines décisions de financement devraient être adoptées par le biais d’une procédure de type « fast-track » (procédure accélérée) en vue de garantir la mobilisation rapide des fonds. Cette mobilisation pourrait aller de pair avec l’imposition, aux partenaires de mise en œuvre, de conditions à satisfaire pour recevoir l’intégralité des fonds. Toutefois, les partenaires ne seront pas tenus de supporter la charge de préfinancement des actions.

o Pour remédier au problème du déficit de financement entre différents cycles de projets, ECHO est invitée à évaluer la possibilité d’un « pont de financement » pour les interventions financées d’une année à l’autre.

o Enfin, ECHO est invitée à examiner les possibilités de doter d’un financement pluriannuel les programmes qui exigent des interventions à plus long terme, en rapport avec des crises prolongées.

O4) Organiser la période d’évaluation plus près de la fin de la phase de mise en œuvre

ECHO

o S’agissant d’un pays caractérisé par un si grand nombre d’événements et d’interventions humanitaires, la période d’évaluation ne devrait pas excéder trois ans. Dans l’idéal, l’évaluation devrait coïncider avec les trois derniers mois de la période de maximum trois ans afin de s’assurer que les informateurs soient toujours disponibles et qu’ils aient toujours en mémoire les aspects devant être couverts par l’évaluation.

L'évaluation des interventions d'ECHO au Pakistan (2010...

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