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11 mai 1999 : adopt ion, àPotsdam, lors du conseil informeldes ministres chargés de l'Aména-gement du territoire de l'Unioneuropéenne (UE), du schéma dedéveloppement de l'espace com-munautaire (SDEC).

25 juin 1999 : promulgation de laloi d'orientation pour l'aménage-ment et le développement durabledu territoire (LOADDT).

12 juillet 1999 : promulgation dela loi relative au renforcement et àla simplification de la coopérationintercommunale.

12 juillet 1999 : signature, entrele ministère de l'Aménagement duterritoire et de l'Environnement etle ministère de la Culture et de laCommunication, ainsi que les troisopérateurs de radiotéléphoniemobile (Bouygues Télécom, FranceTélécom Mobiles et Cégétel), d'une

charte de recommandations envi-ronnementales en vue de préserverle cadre de vie et le patrimoinearchitectural, naturel et paysager.

25 novembre 1999 : remise auPremier ministre d’un rapport réa-lisé par Nicole Questiaux sur l’amé-lioration des modalités d’apprécia-tion de l’utilité publique desgrands aménagements et desgrands équipements.

5 juillet 2000 : décision officielled'abandonner le projet de nouvel-le ligne électrique à très haute ten-sion entre Boutre (Var) et Carros(Alpes-Maritimes), à travers le parcnaturel régional du Verdon.

20 octobre 2000 : adoption àFlorence de la convention euro-péenne du paysage dans le cadredu Conseil de l'Europe.

13 décembre 2000 : promulga-tion de la loi relative à la solidaritéet au renouvellement urbains.

28 mai 2001 : mise en place duconseil national du Paysage, créé le8 décembre 2000.

27 juin 2001 : adoption de ladirective 2001/42/CE du Parlementeuropéen et du Conseil, relative àl’évaluation des incidences de cer-tains plans et programmes sur l’en-vironnement.

9 juillet 2001 : réunion du comitéinterministériel de l'Aménagementet de Développement du territoire(CIADT), au cours de laquelle lesneuf schémas de services collectifsprévus dans la LOADDT ont été for-mellement adoptés.

19 octobre 2001 : remise auPremier ministre du rapport rédigépar le président de la Commissionnationale du débat public, confir-mant la nécessité de construire unenouvelle infrastructure aéropor-tuaire.

Les événements marquants

5L’aménagement du territoire

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A ménagement du territoire et environnementont longtemps été opposés : d’un côté, priori-

té aux infrastructures, aux implantations indus-trielles souvent lourdes, aux métropoles d’équi-libre ; de l’autre, priorité à la qualité du paysage etdu cadre de vie.Mais aujourd’hui s’ouvre un vastechamp de réflexions et d’actions autour de préoc-cupations communes, comme la mise en valeurdes ressources humaines, économiques et natu-relles de chaque territoire. C’est ainsi qu’aprèsmaintes fluctuations, l’aménagement du territoireet l’environnement sont associés, depuis 1997, ausein du même ministère, qui pose comme essen-tielles l’incitation et la mise en cohérence desactions. C’est d’autant plus nécessaire que ces der-nières années ont connu des évolutions fortes :prise en compte des préoccupations environne-mentales (paysages, biodiversité, pollution…) dueà une sensibilité écologique plus affirmée de l’opi-nion publique ; refonte des outils d’aménagementdans le cadre législatif d’une planification réno-vée, avec une nouvelle génération de contrats deplan et des schémas de services collectifs ; investis-sement des pouvoirs publics dans la démocratieparticipative, la gouvernance ou la recompositiondes territoires fédérés au sein de « pays » etd’« agglomérations », dans une démarche de projetet de développement durable.

Les diagnostics sont indispensables, mais nesuffisent pas, pour concilier expansion, compétiti-vité économique, protection de l’environnementet préserver sur le long terme ce bien collectifqu’est le territoire – sans oublier les exigences d’unrééquilibrage national. Pour encourager la vitali-té d’un territoire diversifié et d’espaces interdé-pendants, stratégies et actions doivent respecterles principes de prévention, de précaution et desubsidiarité dans un contexte de plus en pluseuropéen.

Les contrastes du territoire

Le territoire français connaît une grande diversité :structures géologiques, relief, climat, morphologieagraire, traditions culturales et ancrage culturelinfluencent les occupations et les utilisations du sol,véritable patrimoine naturel.

Selon l’enquête sur l’utilisation du territoire(dite enquête « Ter-Uti ») réalisée par le service sta-tistique du ministère de l’Agriculture et de laPêche (Scees), sur les 55 millions d’hectares du ter-ritoire, 33 millions sont consacrés à la productionagricole et 15 millions sont réservés aux bois etforêts (surtout présents au sud d’une diagonaleBordeaux-Strasbourg). Le territoire non agricolereprésente 7 millions d’hectares, dont 4,8 millionsde sols artificialisés [ill.01]. Ceux-ci s’accroissent de65 000 hectares par an, prélevés sur les espacesagricoles et naturels.

L’occupation des sols en France est par consé-quent majoritairement agricole, même si les sur-faces agricoles diminuent annuellement d’environ100 000 hectares, en particulier en Bretagne etRhône-Alpes [ill.03]. Les grandes cultures decéréales, oléagineux, protéagineux, betteraves…représentent 40 % de la superficie agricole utilisée(notamment en Île-de-France, Centre, Nord-Pas-de-Calais et Picardie), les surfaces en herbe 19 % (endiminution), les vergers et les vignes 2 % (essen-tiellement dans le Sud-Ouest, le Languedoc et lavallée de la Loire) [1].

La forêt (en forte progression) occupe avecles roches et les eaux (relativement stables) 38 %

TerresUrbainForêts, roches, eaux

HerbageVignes, vergers

La répartition de l'occupation du sol en France

05.01Source : ministère de l'Agriculture et de la Pêche (Scees, Agreste, enquête Ter-Uti), 1998.

2 %

19 %

38 %8 %

33 %

1 - Source : Scees.

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du territoire. 93 % des surfaces de bois et forêtssont affectées à la production ligneuse [ill.02].Quant à l’espace urbanisé, il couvre 8 % du terri-toire, avec les surfaces artificialisées (construc-tions, routes, réseaux, occupations industrielles,carrières) et les espaces verts urbains [ill.04].L’habitat individuel occupe 55 % des sols bâtis ;

en seconde position viennent les constructions àusage agricole, devant les constructions à usageindustriel et l’habitat collectif.

Si la statistique agricole permet de découvrir ladiversité de la France, celle-ci est également visibledans l’inventaire Corine Land Cover, qui complèteles données nationales [ill.07].

11 300

4 3001 000- 600

- 5 000

- 12 300

L'évolution des territoires naturels

05.02Source : ministère de l'Agriculture et de la Pêche (Scees).

Variation 1997-2000 en hectares.

N.B. : Territoires naturels : landes, alpages, estives, forêts, roches, glaciers, eaux.

Variation 1997-2000 en hectares.

L'évolution des terres agricoles

05.03Source : ministère de l'Agriculture et de la Pêche (Scees).

37

6600

- 21800

- 10400

- 2000

AgricoleArtificielNaturel

18 000

10 000

0

– 22 000

– 11 000

L'évolution de l'occupation des terres entre 1997 et 2000

Variation en hectares.

05.05Source : ministère de l'Agriculture et de la Pêche (Scees).

Variation 1997-2000 en hectares.

L'évolution des terres artificielles

05.04Source : ministère de l'Agriculture et de la Pêche (Scees).

280

8 000

18 000

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Milieux à«fort niveau d'activité humaine»

Prairies

Cultures variées, milieux naturelset semi naturels

Forêts

Zones humides

Les territoires « à faible niveau d’activité humaine »

05.07Source : UL / Ifen, Corine Land Cover V1.96.

N.B. : Cette carte permet d’identifier les territoires« à faible niveau d’activité humaine » de Corine LandCover regroupés en 4 classes. Les territoires «à fort niveau d’activité humaine » apparaissent ici en blanc (territoires artificialisés 1…, grandes cultures 21.22, et systèmes culturaux et parcellaires complexes 242.).Les 4 classes « à faible niveau d’activité humaine » (regroupement de postes de la nomenclature Corine) :Prairies : 231 / Cultures variées, milieux semi naturels : 241, 243, 244, 321 à 335 / Forêts : 311 312 313 / Zones humides : 4… 5 …

La destination du territoire en 1999

05.06Source : ministère de l'Agriculture et de la Pêche (Scees).

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000Hors domaine agricole et forestier, en milliers d'hectares.

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Corine Land Cover est une base de donnéesgéographiques réalisée dans le cadre du program-me européen Corine qui coordonne l’informationsur l’environnement. Cet inventaire biophysiquede l’occupation des terres fournit une informationgéographique de référence dans vingt-sept Étatseuropéens et dans les bandes côtières du Maroc etde la Tunisie. L’Agence européenne pour l’envi-ronnement est responsable de la continuité de ceprogramme et la diffusion des données. En France,l’Institut français de l’environnement est chargéd’assurer la production, la maintenance et la diffu-sion de données et de cartes.

Corine Land Cover

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Variation de populationen pourcentage

[– 100 à – 50[[– 50 à 0[[0 à 5[

[5 à 10[[10 à 50[

50 et plus

05.08

La variation de la population entre 1982 et 1999

Source : Insee (RP 1982 et 1999).

Évolutions

Le recensement de la population 1999

Selon le recensement de 1999, la France a unepopulation de 60 millions d’habitants, soit 3,6 % deplus qu’en 1990. La densité de population de 107habitants au km2 est relativement faible par rapportà celle de l’Allemagne, du Royaume-Uni ou de laBelgique. Cette moyenne prend en compte leszones rurales extrêmement peu peuplées comme ledépartement de la Lozère avec 14 hab/km2 (seloncertains auteurs,10 hab/km2 constitue le seuil de ladésertification) et les métropoles régionales commecelle de Marseille et sa densité de 1 000 hab/km2.Dans certaines zones, le solde naturel (variation de

l’effectif d’une population due à la balance des nais-sances et des décès) s’est modifié : les jeunes par-tent en majorité et, la population vieillissant, lenombre de naissances diminue alors que celui desdécès s’accroît (Pas-de-Calais, Eure, Moselle,Meurthe-et-Moselle, Marne, Haute-Marne…) [ill.08]. Lecentre de la France continue de se dépeupler : leCantal a perdu plus du tiers de sa population depuisun siècle et la Creuse plus de la moitié [2].

Il faut noter que si la France rurale a connu pen-dant plus d’un siècle un exode d’assez grandeampleur, il n’est plus possible depuis 1975 de parlerde dépopulation : non seulement le monde rural neperd plus d’habitants (sauf le rural profond), mais il

2 - Source : Insee.

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en gagne globalement. De 1975 à 1990, la popula-tion rurale a augmenté de 0,2 % par an. Cependant,de 1990 à 1999, on observe une légère décroissan-ce de l’ordre de 0,3 %, mais le solde migratoire (dif-férence entre les entrées et les sorties) du rural s’estamélioré même si le bilan naturel reste négatif. Lapopulation rurale compte aujourd’hui près de qua-torze millions de personnes.

Depuis le recensement de 1990, la populations’est accrue dans les aires urbaines : elles comptentquatre millions d’habitants supplémentaires (77 %de la population totale) et couvrent un territoire deplus en plus étendu.

Deux tendances fortes apparaissent donc,lourdes de menaces si elles sont mal maîtrisées : lamétropolisation et la périurbanisation.

La métropolisation : avantages et inconvénients d’une armature urbaine forte

La métropolisation* n’est pas un phénomènenouveau,mais elle s’accentue comme le confirme ledernier recensement. Outre la croissance démogra-phique, le solde migratoire est positif dans des villescomme Nantes, Toulouse ou Montpellier. Les airesurbaines de Toulouse,Nantes,Rennes et Montpellierenregistrent des gains de population, avec une évo-lution annuelle respective de 1,54 %, 1,10 %, 1,32 %et 1,89 %.Toulouse a gagné environ 120 000 habi-tants entre les deux recensements.

Les territoires polarisés par les grandes villes(Paris et province) sont nombreux. On peutd’ailleurs s’interroger sur la taille optimale, lesaspects positifs ou les méfaits de ces grandesconcentrations urbaines.

Cette attraction,qui donne à la France une arma-ture urbaine forte, s’explique la plupart du tempspar la capacité des grandes villes à offrir desemplois et des logements, mais aussi des agrémentsrésidentiels (soleil, environnement...). Des métro-poles régionales étendues (Lille, Lyon, Toulouse,Nantes, Marseille…), qui regroupent sur un mêmeterritoire populations, investissements, productionsde richesses, grands équipements, et dynamismeculturel, veulent désormais jouer un rôle au niveaueuropéen, aidées en cela par les innovations tech-nologiques ferroviaires. La métropole lilloise, parexemple, grâce au tunnel sous la Manche, étroite-ment lié au TGV Nord, se trouve au centre d’un tri-angle Paris, Londres, Bruxelles.

Mais cette tendance ne va pas sans corollairesnéfastes : déséquilibres régionaux, problèmes detransports urbains, coûts fonciers et immobiliersinduisant une ségrégation spatiale, risque d’unesociété de plus en plus duale, dispersion, enfin, del’habitat urbain autour des centres. Les villes s’éta-lent de plus en plus du fait de la poursuite de la péri-urbanisation.

La périurbanisation : l’étalement de la ville grâce à la voiture

La périurbanisation est la création, autour de laville et de sa banlieue,de lieux de vie,d’activités et deloisirs,sous une forme diffuse ou polarisée.Elle se tra-duit par une densification des anciens espaces ruraux,un développement excessif des déplacements en voi-ture individuelle, ainsi qu’une banalisation des pay-sages. Commencé il y a vingt ans, ce processus, dûnotamment à une mobilité plus facile, continue danstoutes les aires urbaines à croissance démographiqueforte : Paris et Lyon, mais également Toulouse,Montpellier,Nantes,Rennes ou Strasbourg [ill.09].

L’aspiration à une meilleure qualité de vie poussecertains citadins à choisir un territoire périurbain.Mais d’autres facteurs concourent à la périurbanisa-tion, comme le développement des infrastructures,des taxes locales plus faibles, des mesures facilitantl’achat de maisons individuelles et une charge fon-cière moins importante.

NegativePositive

Évolution 1982/1999

Population en 1999

20 043170 228

11 174 743

L'évolution de l'urbanisation

05.09Source : Insee (RP 1982 et 1999). N.B. : Cette carte est réalisée sur les aires urbaines de 20 000 habitants ou plus.

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Ainsi, entre 1995, année où fut institué le prêt àtaux 0 % (qui remplaçait le prêt à l’accession à lapropriété), et 2000, plus de 600 000 ménages ontbénéficié de cette aide, principalement pour faireconstruire ou acquérir une maison individuelleneuve [3]. Ces ménages installés dans le tissu périur-bain possèdent le plus souvent deux, voire troisvéhicules. Mais le mouvement de délocalisation deslieux d’emplois et d’activités vers les banlieues oules couronnes périurbaines n’a pas la mêmeampleur que l’étalement des lieux de résidence ;d’où une augmentation du nombre d’actifs sortantde leur commune de résidence pour se rendre surleur lieu de travail et un allongement des distancesdomicile-travail. Outre les accidents et les embou-teillages, ces déplacements entraînent l’émission depolluants [4] : trois fois plus que pour les habitantsd’un centre-ville, selon les études de l’Institut natio-nal de recherche sur les transports et leur sécurité(Inrets) et de l’Agence de l’environnement et de lamaîtrise de l’énergie (Ademe).

Quant à la campagne, elle n’est plus un espacehomogène dont l’identité serait liée à l’agricultu-re. Des mutations ont eu lieu. Les remembre-ments ont entraîné la suppression des haies, l’ara-sement des talus et le comblement des fossés, cequi a augmenté l’érosion hydrique et éolienne,ainsi que les pollutions des eaux. Cependant,depuis quelques années, les opérations d’aména-gement foncier ne sont plus aussi importantes :les surfaces annuelles aménagées sont passées de300 000 à 150 000 hectares de 1995 à 2001. Desurbains s’approprient de plus en plus cet espacesans s’inscrire pour autant dans une communau-té rurale : la part des acheteurs non agricoles dansle marché immobilier rural est majoritaire (75 %en valeur 1999).

Les infrastructures de transport

Pour se développer d’une façon endogène, tousces espaces ont besoin d’équipements et d’infra-structures réalisés dans une approche intermodale,ce qui est un axe directeur de la politique commu-nautaire des transports.

Le réseau routier et autoroutier métropolitainest assez dense. Au 31 décembre 2000, il compte27 500 km de routes nationales et 8 806 km d’auto-routes, auxquelles s’ajoutent les routes départe-mentales et communales, ainsi que les cheminsruraux. Entre 1990 et 2000, les investissements enmatière de routes nationales ont diminué de 11 %.L’extension du réseau autoroutier est actuellementlimitée : réduction de l’endettement, diminutionsensible de l’investissement en autoroutes concé-dées (1 764 millions d’euros en 2000 contre 2 674en 1996) [5] et priorité donnée au rail.

Réaliser des autoroutes ne désenclave d’ailleurspas forcément les territoires : contrairement à uneidée souvent reçue et selon le rapport présenté en1999 par la Cour des comptes sur la politique auto-routière française « les bilans a posteriori des inves-tissements autoroutiers font apparaître qu’il n’y apas de relation d’automaticité entre la mise en ser-vice d’une autoroute et le développement local, etque les effets socio-économiques sont souventmoins favorables qu’annoncés à l’échelle des terri-toires traversés. Cependant, l’incidence sur l’envi-ronnement dépasse généralement les prévisions del’étude d’impact présentée à l’enquête publique ».Etc’est en limitant leur accessibilité par des infrastruc-tures lourdes que les zones naturelles périurbainesseront protégées.

Paris

L'évolution du réseau autoroutier

05.10Source : ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement (direction des Routes), janvier 2001.

1970 1980 1985 2001

Autoroutes concédées Autoroutes non concédées et liaisons à 2x2 voies appelées à devenir des autoroutes

Total : 945 km 870 km75 km Total : 4 700 km 3 980 km

720 km Total : 4 930 km 4 480 km450 km Total : 9 705 km 7 190 km

2 515 km

3 - Source : Société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale.4 - Voir les chapitres « Air» et « Transports ».5 - Source : ministère de l’Équipement, des Transports et du Logement (DAEI).

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L’infléchissement des budgets routiers peutfaire craindre qu’on privilégie la création de grandsaxes (routes à 2,3,4 voies ou routes à 2 x 2 voies etplus) au détriment de l’entretien du réseau routiernational. Les dotations d’entretien permettent, il estvrai,de satisfaire l’entretien préventif des deux tiersdu réseau,mais les programmes de réhabilitation dupatrimoine routier sont tout aussi nécessaires.

Les investissements ferroviaires, eux, ont chutéde 2,7 milliards d’euros en 1990 à 1,5 milliard en1999, même si les subventions publiques sont enhausse (0,96 milliard d’euros).Pourtant,le rail est unmoyen de transport substitutif à la route peu pol-lueur, car l’énergie de traction est essentiellementl’électricité. C’est une des raisons pour lesquellesune volonté politique se dessine depuis quelquesannées pour développer les différentes formes detransport combiné, en particulier le ferroutage.

Le transport fluvial, avec un réseau de 8 500 kmde voies navigables, dont 20 % de voies à grandgabarit (canaux, rivières et fleuves), paraît être lemoins conflictuel des transports terrestres : peut-être parce qu’il est aussi le moins important (3 % dutransport de fret), loin derrière les frets routier(74,5 %) et ferroviaire (22,5 %). Il connaît pourtantune légère augmentation en tonnes kilométriques(6,3 % entre 1999 et 2000).

Ce mode de transport, en site propre, n’est pasdénué d’intérêt sur le plan environnemental.Toutefois, le projet de liaison Rhin-Rhône a suscitédes controverses, en raison du coût et des impactsliés à la réalisation d’un canal (approvisionnement

en eau, désorganisation du système hydraulique,dégradation de la qualité des eaux, augmentationdes risques d’inondation causée par la suppressiondes méandres du Doubs). Son abandon en 1997 adonné satisfaction à ceux qui redoutaient desconséquences environnementales importantes.

Mais il est intéressant d’interconnecter lesgrands bassins fluviaux, pour favoriser les échangesinternationaux : le nouveau projet de canal à grandgabarit Seine-Nord devrait permettre de relier Parisaux voies navigables de l’Europe du Nord.

Les infrastructures et le développement des opé-rations d’urbanisme le long des routes et autoroutes(comme les zones d’aménagement concerté ou ZAC),ont fragmenté les espaces naturels et artificialisé lessols. Ils ont ainsi contribué à modifier les paysages.

Les paysages

La diversité géomorphologique et climatique de laFrance a permis une variété des paysages : bocages,champs ouverts, versants aménagés en terrasses…

Mais quelles que soient les différences d’échelle,le paysage résulte de ce que l’homme y a fait ous’est abstenu d’y faire.Stable ou évolutif, il doit êtreintégré dans les politiques d’aménagement du ter-ritoire et d’urbanisme,et dans toutes les politiquespubliques ayant des incidences paysagères.D’autant qu’au niveau européen, on se préoccupeaussi des paysages : la convention européenne dupaysage signée à Florence le 20 octobre 2000entre les États membres du Conseil de l’Europe a,dans son article 1, défini le paysage comme « unepartie de territoire telle que perçue par les popu-lations, dont le caractère résulte de l’action defacteurs naturels et/ou humains et de leursinterrelations ».

Les impacts des grandes infrastructures

Les autoroutes et les grandes liaisons interrégio-nales ont des impacts souvent sévères sur la qualitédes paysages. Aussi, pour rechercher une insertionexemplaire des infrastructures comme des ouvragesd’art, l’État a mis en place un financement s’élevantà 1 % du coût total de l’opération (le « 1 % paysageet développement »), sous réserve d’une contribu-tion équivalente des collectivités concernées. CetPa

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effort financier ne concerne pas le chantier lui-même, mais au-delà des emprises autoroutières etroutières, il permet de traiter les zones de « co-visi-bilité », et de développer des activités liées au tou-risme (par exemple, itinéraires de découverte surl’A75 entre Clermont-Ferrand et Béziers, villages-étapes comme sur l’A20 entre Vierzon et Brive).

5 L’aménagement du territoire

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Cette nouvelle ligne d’une longueur de250 km entre Valence, Avignon et Marseille aété inaugurée en juin 2001. Il aura fallu dix ansentre le début de l’enquête d’utilité publiqueet l’inauguration. Précédée d’une importanteévaluation d’impact et de près de deux centsétudes de tracé, cette réalisation a finalementcoûté 3,81 milliards d’euros.

L’insertion environnementale de la ligne aété une contrainte majeure du projet. Malgrécela, des associations de protection de l’envi-ronnement, notamment au sein de comités desuivi placés sous la présidence du préfet dechaque département traversé (Drôme,Vaucluse, Gard et Bouches-du-Rhône), ont pro-testé contre le choix du tracé et le dimension-nement de certains ouvrages, par crainte decrues mal estimées.

La SNCF a veillé aux impacts environne-mentaux : elle a notamment créé des sites decompensation de milieux naturels (200 ha), quifont l’objet d’un suivi scientifique, et dont lagestion incombe à des organismes comme lesConservatoires régionaux des espaces naturelsRhône-Alpes et Languedoc-Roussillon.

Environ un million de végétaux ont étéplantés aux abords du TGV et 160 tonnes degraines projetées sur les talus. Pour les dépla-cements de la faune, des ouvrages ont étéréalisés (notamment hydrauliques) : une cin-quantaine d’ouvrages permettent la traver-sée de la grande faune, dont cinq ont faitl’objet d’aménagement particulier (palissadesen bois, pièges à traces, plantations appé-tentes sur l’ouvrage, etc.) ; une centaine estdestinée à la petite faune, dont une quaran-taine spécialement réalisée ou aménagée àson usage (augmentation du diamètre de labuse, plantations aux abords du passage, réa-lisation de banquette « à sec » à l’intérieur del’ouvrage, etc.).

Un observatoire environnemental du TGVMéditerranée, créé en 1999, a pour missiond’établir un bilan des mesures environnemen-tales et de réaliser une banque de données quiservira à d’autres projets.

La nouvelle ligne TGV Méditerranée et ses impacts environnementaux

Selon la loi du 12 juillet 1983 sur ladémocratisation des enquêtes publiques etla protection de l’environnement, dite loi« Bouchardeau », l’enquête publique a pourobjet d’informer le public et de recueillir sonappréciation préalablement à certaines déci-sions ou opérations. Sont soumises à enquêtepublique les opérations de planification urbai-ne, ainsi que les opérations d’aménagementd’un montant supérieur à 1,8 million d’eurossusceptibles d’affecter l’environnement.

Selon la loi du 2 février 1995, la déclarationd’utilité publique peut être assortie de pres-criptions particulières (destinées à réduire oucompenser les conséquences néfastes des amé-nagements pour l’environnement) et précédéed’un débat public, animé par la Commissionnationale du débat public ou CNDP" [voir chapitre« La politique de l’État »]. Mais les décideurs et lescitoyens ne maîtrisent pas toujours la culturede la participation.

La procédure d'élaboration des grands projets d'infrastructures

05.11Source : ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement, 2001.

Débat sur l’intérêt économique et social du projet• Cahier des charges• Commission nationale du débat public• Enjeux socio-économiques• Impacts significatifs sur l’environnement

Élaboration du tracé• Comparaison des options du tracé • Choix d’un projet de tracé

Utilité publique• Observations du public recueillies par des commissaires-enquêteurs• Rapport d’enquête • Publication des conclusions de l’enquête publique• Décret d’utilité publique (après avis du Conseil d’État)

Finalisation des études et réalisation des travaux• Suivi de la mise en œuvre des engagements de l’État par les comités de suivi présidés par les préfets

Bilan après la mise en service• Évaluation des résultats obtenus au regard des cahiers des charges et des engagements de l’État• Évaluation des impacts sur l’environnement• Publication du bilan

L’enquête publique

Les voies ferrées à grande vitesse ont elles aussides impacts sur l’environnement,par « effets de cou-pure ».C’est une des raisons pour lesquelles le tracédes lignes TGV du grand Sud-Est a été parfois vio-lemment contesté.

Cependant, comme pour les autoroutes, desefforts sont réalisés pour limiter les impacts envi-ronnementaux de ces infrastructures.

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Des chartes pour limiter la proliférationde pylônes en tous genres

La loi du 10 février 2000,décidant des modalitésd’ouverture du marché français de l’électricité dansle cadre de la transposition en droit national de ladirective européenne de 1996,a entraîné la créationd’une nouvelle structure le 1er juillet 2000 : leRéseau de transport d’électricité (RTE).

Intégré à EDF, ce gestionnaire indépendant apour mission d’exploiter, d’entretenir et de déve-lopper le réseau public de transport d’électricité.Il doit continuer la politique d’EDF en faveur de laprotection de l’environnement. Il reprend à soncompte l’avenant « Réseaux électriques et envi-ronnement » signé en 1997 entre l’État et EDF, quicomplétait et renouvelait pour une durée dequatre ans celui du 25 août 1992. Intitulé« Insertion des réseaux électriques dans l’environ-nement », celui-ci avait permis de réduire la lon-gueur des lignes aériennes à haute et très hautetension (de 63 000 à 400 000 volts) par déposes etréalisation de lignes souterraines [ill.13]. Reste quetous les niveaux de tension ne connaissent pas le

même taux d’enfouissement,en raison notammentde contraintes techniques.

La pratique de la concertation s’est renforcée,même si elle s’accompagne parfois de violentespolémiques,comme pour les tracés de la ligne à trèshaute tension à deux circuits de 400 000 volts deBoutre (Var) à Carros (Alpes-Maritimes) à l’intérieurdu Parc naturel régional du Verdon. Une oppositiontrès forte s’était en effet manifestée lors du débatpublic devant la CNDP, entraînant une expertise,puis un arbitrage ministériel dans le sens de l’aban-don du projet initial. Actuellement, le projet s’orien-te vers le renforcement de la ligne existante de225 000 volts en 400 000 (une ligne à un seul cir-cuit). Un premier protocole a été signé le 3 sep-tembre 2001 pour déterminer les modalités d’unenouvelle concertation entre l’État, le RTE et la coor-dination élus-associations.

D’autres éléments enlaidissent le paysage : pourdévelopper les stations-relais destinées à la téléphoniecellulaire, les opérateurs installent des antennes surdes points élevés (pylônes, terrasses d’immeubles,églises…).Souvent mal intégrées dans le paysage,cesantennes sont en pleine expansion :environ 30 000 àla fin de l’année 2000. Elles sont mises en cause éga-lement pour leurs émissions d’ondes électromagné-tiques (effets possibles sur la santé).

Selon une charte nationale signée le 12 juillet1999 par les opérateurs de téléphonie et l’État, l’im-plantation et la conception des équipements(antennes ou pylônes) se feront dans le respect decontraintes environnementales, imposant dans cer-tains cas le recours à un architecte ou un paysagis-te conseil, selon la qualité et la fragilité des milieux.

Taux d'enfouissement

Le taux d'enfouissement des lignes du réseau électrique français

05.13Source : EDF, décembre 1999.

0,01% 2,9 % 3,9 % 30,5 % 25,7 % 26,1 %

400 kVtrès haute tension

225 kVtrès haute tension

63-90 kVhaute tension

15-20 kVmoyennetension

220-380 Vbasse tension Total

Le réseau électrique à très haute tension (400 kV)

05.12Source : RTE, janvier 2002.

Poste 400 kVLigne 400 kV à un terneLigne 400 kV à deux ternes et plusLigne IFA270 kV CC

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Le représentant de l’État devra être informé de tousles projets d’implantation soumis à permis deconstruire ou déclaration de travaux sur des sitessous surveillance (comme les zones Natura 2000 oules zones naturelles d’intérêt faunistique et floris-tique…),sur des espaces réglementés (ZPPAUP,sitesclassés, parcs nationaux, certains espaces protégésau titre de la loi Montagne et de la loi Littoral) et surdes entités paysagères. Les opérateurs s’engagentégalement à ce que « la population riveraine deséquipements ainsi que celle concernée par leursimpacts soient largement informées, conformé-ment à la charte de concertation publiée en 1996à l’initiative du ministère chargé de l’Environ-nement ». Une circulaire interministérielle du16 octobre 2001, relative à l’implantation desantennes-relais de radiotéléphonie mobile,porte surla protection de la santé et de l’environnement, lamise en place de structures de concertation et lecontrôle des obligations des opérateurs.

Autre facteur de dégradation des paysages : lesentrées d’agglomération qui concentrent d’im-menses hangars commerciaux revêtus de panneauxpublicitaires accrocheurs.

Certains sites présentent un intérêt spécifique etfont l’objet depuis plus ou moins longtemps de pro-cédures particulières, perçues comme des labels,notamment par les communes qui en bénéficient. Ils’agit des sites classés ou inscrits, des opérationsgrands sites et des zones de protection du patrimoi-ne architectural, urbain et paysager (ZPPAUP).

Des outils pour protéger le patrimoine paysager remarquable

Sites classés et sites inscrits :le rajeunissement d’une vieille loi

La protection des monuments naturels et dessites les plus remarquables et prestigieux de France,régie par les articles L.341-1 à L.341-22 du code del’environnement (ancienne loi du 2 mai 1930) adonné lieu à 5 100 inscriptions et 2 700 classe-ments. Mais ces espaces ont des dimensions et descaractéristiques extrêmement diverses. L’évaluationdes effets de cette législation, lancée en 2000, estl’un des grands axes de l’action du ministère del’Aménagement du territoire et de l’Environnementdans ce domaine. La politique actuelle de protec-tion doit se poursuivre à raison de quinze à vingtclassements et dix inscriptions par an en moyenne,avec une attention particulière à la gestion ultérieure

des sites. Parmi les sites classés en 2001, on men-tionnera les gorges de l’Hérault (Hérault), les maraisde Goulaine (Loire-Atlantique), le gouffre de Padiracet son réseau souterrain (Lot), les mornes de la poin-te du Diamant (Martinique), le coteau de laJonchère (Yvelines), les bassins et le saut du Doubs(Doubs) et la rigole de la Plaine (Aude, Haute-Garonne et Tarn), ce dernier classement parache-vant le classement global du canal du Midi et de sesdeux ouvrages d’alimentation.

Les opérations Grands Sites : protéger les sites contre les excès de leur succès

Initiées en 1976 puis relancées en 1989, les opé-rations Grands Sites ont pour objet de réhabiliter etde mettre en valeur les sites protégés les plus remar-quables et les plus menacés (notamment du fait del’afflux touristique), tout en permettant un déve-loppement économique compatible avec la qualitéet l’esprit des lieux. Cette démarche partenariales’appuie sur plusieurs principes :• intervenir de façon significative sur des sites clas-sés parmi les plus fréquentés et les plus menacés(paysage et milieu), et engager un partenariat avecles collectivités locales ;• rechercher des mesures pour restaurer le site etpérenniser l’équilibre écologique et paysager retrou-vé, tout en assurant un accueil de qualité aux visi-teurs par des aménagements appropriés, si possiblegénérateurs de retombées économiques locales ;• instaurer une structure de gestion, chargée de lamaîtrise d’ouvrage des travaux prévus, de l’entre-tien du site et des mesures d’évaluation de sonévolution.

Nombre de sites classés Nombre de sites inscrits

Les sites classés et inscrits de 1991 à 2001

05.14Source : ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement (DNP), 2001.

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20

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40

50

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Total 1991-2001175 sites classés83 sites inscrits

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Une convention, signée entre l’État et les diffé-rents partenaires locaux, formalise leurs modalitésd’actions et leurs participations financières. Le pro-gramme d’actions est financé en partenariat avecles collectivités locales et souvent l’Union euro-péenne,dans la limite d’un montant moyen par opé-ration de l’ordre d’un million d’euros pour la partdu ministère chargé de l’Environnement, qui n’ex-cède pas 50 % du montant global.

Les financements réalisés de 1989 à 2000 témoi-gnent de l’intérêt de cette politique concertéed’aménagement du territoire : elle valorise les terri-toires qui abritent les sites protégés, elle renforceégalement leur image et leur attractivité [6].

Les ZPPAUP pour protéger et mettre en valeurle patrimoine architectural

Instituées par la loi du 7 janvier 1983 relative àla répartition des compétences entre les com-munes, les départements, les régions et l’État, leszones de protection du patrimoine architectural eturbain (ZPPAU) peuvent être créées autour desmonuments historiques,ainsi que dans les quartierset sites à protéger ou à mettre en valeur pour desmotifs d’ordre esthétique, historique ou culturel.

Avec la loi du 8 janvier 1993 (loi « Paysages »), leterme « paysager » est venu compléter l’intitulé ini-tial : cet ajout affirme davantage encore la nécessitéde prendre en compte la dimension paysagère. Lepaysage devient un objet juridique de plus en plusidentifié, ce que réclamaient de nombreux élus.

Plus de quinze ans après le lancement desZPPAU, cette procédure contractuelle conduite enétroite collaboration avec l’architecte des Bâtimentsde France et les collectivités locales permet degérer en souplesse un patrimoine varié. En 1999,302 ZPPAUP étaient approuvées [7].

Les directives paysagères,pour concilier protection et aménagement

La loi « Paysages » a donc officialisé l’émergenced’une forte sensibilité du public et des administra-tions à la dégradation des paysages. Le législateur aintégré un volet paysager aux projets architectu-raux soumis à la délivrance d’un permis de construi-re et reconnu les parcs naturels régionaux comme« cadre privilégié des actions menées par les col-lectivités publiques en faveur de la préservationdes paysages ». Il a aussi créé des directives quijuxtaposent, dans leur intitulé, les termes de « pro-tection » et de « mise en valeur » des paysages.

Élaborées à l’initiative de l’État ou des collectivi-tés territoriales, puis approuvées par décret enConseil d’État [8], ces directives fixent les orienta-tions et principes fondamentaux de protection desstructures paysagères, applicables à des territoiresremarquables. Elles organisent les conditions danslesquelles les documents d’urbanisme autorisent laconstructibilité et la façon dont peuvent être conci-liés aménagement et protection, notamment sur lelittoral, en montagne, près des villes et le long desfleuves et rivières.

La notion juridique de structure paysagère étantnouvelle, seules quatre directives sont en cours : lescôtes de Meuse, les vues sur la cathédrale deChartres, le massif des Alpilles et le mont Salève.Aucune n’est actuellement approuvée.

Les documents d’urbanismeet la valorisation du paysage quotidien

Le volet paysager introduit dans les plans locaux d’urbanisme

Les chartes des parcs naturels régionaux, quiapportent une contribution significative à la préser-vation du patrimoine naturel et paysager,sont oppo-sables aux documents d’urbanisme. Mais au-delà dela protection des paysages remarquables, les collec-tivités territoriales, et d’abord les communes, sontincitées à participer à celle du paysage ordinaire.Aussi, lors de l’élaboration ou de la mise en révisionde documents d’urbanisme, les études sur le paysa-ge consistent-elles en une description de l’existant,et en une identification des unités paysagères quijustifient une protection. La loi du 13 décembre2000 relative à la solidarité et au renouvellementurbains (loi SRU) dispose que les plans locaux d’ur-banisme et les schémas de cohérence territorialedoivent assurer la protection des paysages et la sau-vegarde des ensembles urbains remarquables et dupatrimoine bâti [9]. Les plans locaux d’urbanismepeuvent en particulier « identifier et localiser les élé-ments de paysage et délimiter les quartiers, îlots,immeubles, espaces publics, monuments, sites etsecteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requa-lifier pour des motifs d’ordre culturel, historique ouécologique et définir, le cas échéant, les prescrip-tions de nature à assurer leur protection » [10].

6 - Source : Voir le chapitre « Le tourisme et les loisirs ».7 - Source : ministère de la Culture.8 - Article L.350-1 du code de l’Environnement.9 - Article L.121-1du code de l’Urbanisme.10 - Article L.123-1-7 du code de l’Urbanisme.

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5 L’aménagement du territoire

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Quant aux schémas de cohérence territoriale,ils déterminent les espaces et sites naturels ouurbains à protéger et peuvent en définir la localisa-tion ou la délimitation.Les incidences paysagères dela loi SRU sont patentes et les questions des éluslocaux se poseront désormais en termes de globali-té des territoires. Des atlas paysagers peuvent leurvenir en aide [voir hors-texte].

Le Conseil national du paysage (CNP) a étéinstitué par un arrêté du 8 décembre 2000. Il estcomposé de personnalités qualifiées : paysagistes,

universitaires, membres du milieu associatif etreprésentants des administrations. Il a pour mis-sions d’établir un rapport sur l’évolution des pay-sages,de procéder à un bilan de la loi « Paysages » de1993 et de proposer toute mesure susceptibled’améliorer la situation des paysages : il s’agit doncd’une politique qui va au-delà du seul souci de pré-servation. Des moyens l’accompagneront, puisqueles crédits consacrés à la protection de la nature,dessites et des paysages ont augmenté de 7,2 % pour2002, soit un montant de 118,1 millions d’euros.

La maîtrise des dispositifs publicitaires

La loi du 29 décembre 1979 [11], relative à lapublicité, aux enseignes et aux pré-enseignes, vise àpermettre l’exercice de la liberté de l’affichage touten assurant la protection du cadre de vie. À ce titre,elle tient une place importante dans la politique pay-sagère. Au niveau local, maires et préfets disposentd’un pouvoir concurrent pour la mise en œuvre decette politique, le maire agissant au nom de l’État.Cette loi prévoit également que les règles nationalespourront être adaptées aux circonstances locales,enconcertation avec les professionnels.

La loi n° 95-101 du 2 février 1995 a renforcé lessanctions applicables aux contrevenants et introduit leprincipe d’une déclaration préalable des dispositifspublicitaires. Huit décrets d’application précisent lesconditions d’implantation de la publicité, desenseignes et des pré-enseignes ainsi que les règlesapplicables à l’affichage d’opinion, aux véhiculespublicitaires et aux bâtiments naviguant sur les eauxintérieures. Ces décrets mentionnent les procéduresd’adoption des réglementations locales de la publicité.

Plus de 26 millions de Français vivent dans unecommune où la publicité fait, ou va faire prochaine-ment, l’objet d’un règlement local. 1 006 règlementslocaux de publicité, concernant 1 201 communes,ont été approuvés depuis l’entrée en vigueur de laréglementation ; 292 règlements concernant 354communes sont en cours d’adoption. En ce quiconcerne la prévention et la répression (pour l’an-née 1999), quelques chiffres en montreront l’am-pleur : 10 637 procédures engagées au total (dont4 205 procédures amiables), 4 365 procès-verbauxdressés, 1 265 arrêtés de mise en demeure de dépo-ser ou modifier un dispositif publicitaire illégal, 764dispositifs mis en conformité d’office,5505 mises enconformité obtenues,10850 déclarations préalables.

Publiés ou à l’étude sur les trois quarts de laFrance, ces atlas sont réalisés dans le cadre d’unpartenariat entre État et collectivités territo-riales. Permettant une meilleure connaissancedes paysages et des enjeux dont ils sont l’objet(gestion de la forêt, maintien du bocage, inser-tion d’équipements nouveaux), ces documentsconstituent une référence partagée. Ils favori-sent la cohérence des politiques paysagères desdifférentes collectivités publiques.

Un des premiers atlas des paysages a étéinitié en 1992 par le conseil général et le con-seil d’Architecture, d’Urbanisme et d’Environ-nement (CAUE) des Yvelines.

En Bourgogne, existent trois types de docu-ments : un état des lieux réalisé en 1997 par ladirection régionale de l’Environnement (Diren)comprenant environ quatre-vingts entités pay-sagères (essentiellement sous forme de cartes),un document sur les reconnaissances et lesreprésentations des paysages de Bourgogneachevé en 2001, sous maîtrise d’ouvrage de laDiren et du conseil régional de Bourgogne. Unautre document est en cours de réalisation surle Morvan, avec utilisation d’un système d’in-formation géographique, sous maîtrise d’ou-vrage du parc du Morvan avec des finance-ments de l’État, du conseil régional et desfonds structurels.

En Poitou-Charentes, l’atlas des paysages aété terminé en 1999 sous maîtrise d’ouvragedu conservatoire d’Espaces naturels. Financépar l’État, la région et l’Europe, il est un outiltant pour les porter à connaissance du préfet,tels qu’ils ont été redéfinis par la loi SRU, quepour la politique des pays.

En Franche-Comté, l’atlas des paysagesrégional est conçu à partir d’images satelli-taires (Landsat) avec une déclinaison pour cha-cun des quatre départements.

Les régions adoptent donc des démarchesdifférentes, suivant leurs singularités.

Les atlas des paysages

11 - Loi intégrée au code de l’Environnement, articles L.581-1 à 45.

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En avril 2001,le ministère de l’Aménagement duterritoire et de l’Environnement a adressé une cir-culaire aux préfets, leur demandant d’organiserdans chaque département des pôles de compéten-ce spécialisés sur le thème de la publicité : coor-donner les actions de l’État, faire le lien avec lescommunes et définir une stratégie d’ensemble pourlutter contre l’affichage illégal.

Les réponses

Le schéma de développement de l’espace communautaire

Même si l’Union européenne n’a pas actuelle-ment de compétence en aménagement du territoi-re, elle est très présente dans la réalisation de pro-jets, notamment par le biais financier qui permetl’optimisation des politiques nationales et régio-nales d’aménagement du territoire et de dévelop-pement économique.Le schéma de développementde l’espace communautaire (SDEC) intitulé « Versun développement spatial équilibré et durable duterritoire de l’Union européenne »,approuvé en mai1999 à Postdam, constitue un cadre de référencenon contraignant pour ces politiques.

Le SDEC propose aux États membres deprendre en compte dans l’aménagement des terri-toires nationaux les objectifs qu’il promeut ; maisaussi d’informer le public du déroulement de lacoopération européenne dans le domaine de la poli-tique de développement spatial.

Il préconise un développement polycentriqueet décentralisé qui permette à toutes les régions deconcrétiser leur potentiel économique tout en pré-servant leur environnement, en s’appuyant sur leprincipe de précaution. Le SDEC suggère ainsi lamise en place d’un réseau écologique européenenglobant les sites protégés, la gestion concertéedes grandes nappes aquifères et des eaux côtières,ainsi que des actions contre les risques d’inonda-tion. Il promeut également des politiques conciliantl’entretien du patrimoine naturel et le développe-ment économique des zones rurales.

Pour intégrer les objectifs communautaires etconsolider la décentralisation, la France, au traversd’un corpus législatif particulièrement riche dansles années 1999-2000, a créé ou développé de nou-

veaux outils de planification et renforcé lesdomaines privilégiés d’actions conjointes avec lescollectivités territoriales.

Dans le cadre de la loi d’orientation pour l’amé-nagement et le développement durable du territoi-re (LOADDT) du 25 juin 1999, les nouvelles poli-tiques d’aménagement du territoire se mettent enplace. Elles s’appuient sur plusieurs organismes : ladélégation à l’Aménagement du territoire et àl’Action régionale (Datar), les comités interministé-riels d’Aménagement et de Développement du ter-ritoire (Ciadt) ou le conseil national d’Aménage-ment et de Développement du territoire (Cnadt).

Ce nouveau dispositif de planification nationalerenouvelle la conception de planification territoria-le en instituant des schémas de services collectifs(SSC) qui se substituent au schéma national prévupar la loi du 4 février 1995.

Les schémas de services collectifs

Fondés sur l’analyse de la situation actuelle etl’évaluation des besoins, neuf schémas vont enca-drer le développement du territoire au cours desvingt prochaines années. Le schéma des espacesnaturels et ruraux, quant à lui, définit dix enjeuxmajeurs du territoire : la préservation des grandesvallées fluviales,de la bande littorale,des montagneset des zones humides, la déprise agricole, la redyna-misation des zones dévitalisées, l’amélioration desressources en eau, la prévention contre les risquesnaturels, l’existence d’un réseau écologique et lamaîtrise de la périurbanisation.

Autre objectif de la LOADDT :maintenir ou favo-riser l’implantation de services publics de proximi-té en nombre suffisant sur les territoires en déclin,sans éluder le problème du coût de ces maintiens,notamment en milieu rural. Les administrations doi-vent donc élaborer des plans pluriannuels d’évolu-tion de leurs services, et les transmettre à la Datarqui est chargée de vérifier la cohérence desmesures de réorganisation envisageables. Aucunservice public ne pourra être supprimé sans uneétude d’impact préalable.

Les politiques publiques devront égalements’appuyer sur des territoires de projet. Dans lecadre de la politique d’aménagement du territoire,la LOADDT fortifie la notion de « pays », véritablelieu d’action collective. Par sa cohésion géogra-phique, culturelle, économique ou sociale, ce terri-toire infra-régional permet l’émergence locale deprojets bénéficiant d’une contractualisation en

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5 L’aménagement du territoire

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matière de développement économique et d’amé-nagement de l’espace.

Le contrat de pays est le fruit d’étapes succes-sives : définition d’un périmètre d’étude et valida-tion, puis adoption d’une charte de pays exprimantle projet commun de développement durable duterritoire et la stratégie pour le réaliser, contrat,enfin, déclinant des actions en cohérence avec lesorientations du contrat de plan État-région.

En 2001, environ trois cents pays étaient consti-tués ou en cours de constitution, pour un seulcontrat de pays signé (Pays Basque). Entre trente et

cinquante contrats sont attendus au premiersemestre 2002 [12].

Comme les chartes de pays, les projets d’agglo-mération, fondement des contrats du même nom,devront suivre les recommandations inscrites dansles agendas 21 locaux. Ces projets déterminent lesorientations que se fixent les agglomérations sur lesactions à mettre en œuvre pour réduire les inégali-tés, maîtriser les conséquences de l’étalementurbain et développer une qualité de vie par la

12 - Source : Datar.

Nord-Pas-de-Calais

PicardieHaute-Normandie

Alsace

Champagne-ArdenneLorraine

Basse-Normandie

Ile-de-France

Centre

Pays de la Loire

Franche-Comté

Bretagne

Poitou-Charentes

Auvergne

Aquitaine

Languedoc-RoussillonMidi-Pyrénées

Provence-Alpes-Côte d'Azur

Rhône-Alpes

Bourgogne

Limousin

Corse

Population 1999

Communautés urbaines

Communautés d'agglomération

1 200 000

500 000250 000

pré-existantes

créées par transformation

créées ex nihilo

Martinique

Guadeloupe

Guyane

Réunion

Les communautés urbaines et les communautés d'agglomération en 2001

05.15Source : ministère de l'Intérieur (DGCL), GEOFLA , IGN 1999.

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protection de l’environnement et une plus grandeaccessibilité de tous aux services publics.

Pour bénéficier des financements ad hoc, lescontrats d’agglomération intervenant en applica-tion du contrat de plan État-région peuvent êtresignés jusqu’en 2003.

La LOADDT et la loi du 12 juillet 1999 relativeau renforcement et à la simplification de la coopé-ration intercommunale (dite loi « Chevènement »)créent les conditions du développement des pays etdes communautés d’agglomérations.

À côté de structures existantes comme les com-munautés urbaines et les communautés de com-munes, les nouvelles communautés d’aggloméra-tion viennent bouleverser les architectures inter-communale et communale en exerçant de pleindroit, aux lieu et place des communes membres,quatre compétences obligatoires (développementéconomique, aménagement de l’espace commu-nautaire, habitat et logement sur le territoire com-munautaire et politique de la ville) et au moins troiscompétences optionnelles parmi les cinq prévuespar la loi, dont la voirie communautaire, l’assainisse-ment, la protection et la mise en valeur de l’envi-ronnement et du cadre de vie.Au 1er janvier 2001,90 communautés d’agglomération rassemblent prèsde 11,5 millions d’habitants [ill.15].

Enfin,la loi du 13 décembre 2000 relative à la soli-darité et au renouvellement urbains (loi SRU) prévoitde renforcer la cohérence des politiques urbaines etterritoriales en renouvelant les outils de planification.Elle instaure notamment des schémas de cohérenceterritoriale, mais ne supprime pas les directives terri-toriales d’aménagement.Ces dernières ont pour objetd’exprimer et de clarifier les orientations et les objec-tifs retenus par l'État, là où des enjeux particulière-ment importants d’aménagement, de développe-ment,de protection et de mise en valeur du territoirele justifient.Mais des interrogations subsistent sur l’ar-

ticulation des schémas de cohérence territoriale avecles directives territoriales d’aménagement, au-delà deleur nécessaire compatibilité.

Quant aux plans locaux d’urbanisme, ils rempla-cent les plans d’occupation des sols. En exposantl’ensemble de la politique communale en matièred’urbanisme et la façon dont est envisagé le déve-loppement urbain, ils devront permettre aux col-lectivités de s’engager vis-à-vis des citoyens, au tra-vers du projet d’aménagement et de développe-ment durable (PADD).

S’il faut attendre quelques années pour juger deleur efficience,ces territoires sont d’ores et déjà sus-ceptibles de contribuer aux dialogues entre com-munes centres et communes périphériques, élus etservices de l’État, et de faire émerger des choix par-tagés, dans un cadre de gouvernance.

Les contrats de plan État-régions (CPER)

Après plusieurs générations de CPER, la quatriè-me (2000-2006) est en place. Elle comporte vingt-six contrats de plan (dont quatre pour les Dom)d’un montant de 17,38 milliards d’euros décidé auCIADT d’Arles du 23 juillet 1999. Elle innove en ins-tituant un volet territorial qui s’ajoute au voletrégional. Celui-ci concerne les grands investisse-ments ayant trait à l’ensemble de la région. Le voletterritorial s’intéresse, lui, aux actions qui concou-rent au développement local et à une meilleureorganisation du territoire,en s’appuyant sur les payset les communautés d’agglomération,les parcs natu-rels régionaux et les réseaux de ville, avec lesquelsexiste une possibilité de contractualisation. Lesparcs naturels régionaux sont des territoires quifont l’objet d’un projet de développement, matéria-lisé par une charte. Ils sont notamment habilités àsouscrire un contrat particulier au contrat de planÉtat-région. Le SDEC souligne l’importance desréseaux de villes comme contrepoids à la concen-tration métropolitaine ; ils permettent « au-delà dusimple échange d’expériences de poursuivre desobjectifs et de réaliser des projets communs, parexemple en matière de gestion des transportslocaux, de logistique urbaine, de coopérationentre universités et centres de recherche… ».

L’État a posé trois priorités : l’emploi, la cohésionsociale et le développement durable. Les régionsont axé les leurs sur les transports, l’enseignementsupérieur et la recherche, ainsi que l’aménagementdes territoires et le développement économique,

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sans oublier les problématiques locales : parexemple les transports en commun en Île-de-France, la gestion de l’eau en Bretagne, les recon-versions industrielles en Lorraine ou dans la régionNord-Pas-de-Calais. Dans les territoires d’ancienneindustrialisation, les structures territoriales sont par-ticulièrement sollicitées pour mener des actions derequalification environnementale. Ainsi, la régionNord-Pas-de-Calais contribue à la réhabilitation defriches industrielles comme la plate-forme multi-modale de Dourges (Pas-de-Calais), projet d’intérêteuropéen en cours de réalisation.

Le montant total des crédits affectés par le minis-tère de l’Aménagement du territoire et del’Environnement à la protection de l’environnementdans le cadre des CPER pour la période 2000-2006s’élève à 490 millions d’euros (France métropolitai-ne et Dom), contre 200 millions pour la précédentegénération, soit une progression de 147 %.À ces cré-dits, s’ajoutent ceux que le ministère engage dansd’autres programmes complémentaires (l’Après-mines Lorraine et Nord-Pas-de-Calais) et interrégio-naux (plan Loire Grandeur Nature, mont Saint-Michel), ainsi que cinq conventions de massifs pourun montant total de 128,5 millions d’euros. La partdu ministère dans le volet régional s’élève ainsi à2,8 % de la masse globale des crédits CPER et à15,5 % pour ce qui concerne les programmes com-plémentaires, interrégionaux et conventions de mas-sifs. À ces actions s’ajoutent celles des autres minis-tères, également à vocation environnementale.

Chaque CPER a dû prendre en compte les poli-tiques interrégionales et nationales, les politiquesdes contrats de territoires voisins, ainsi que les poli-tiques européennes.

Politiques européennes, politiques régionales et éco-conditionnalité

Outre les zonages nationaux, comme les zonesde revitalisation rurale (ZRR), les zones de redyna-misation urbaine (ZRU), les zones franches urbaines(ZFU), les zones urbaines sensibles (ZUS) et les ter-ritoires ruraux de développement prioritaire(TRDP), certains territoires sont zonés au titre de lapolitique européenne des fonds structurels.

Pour ces fonds, qui financent la politique régio-nale communautaire et permettent de créer lesconditions d’une réduction des disparités entre lesterritoires,une nouvelle politique de zonage a égale-ment été mise en place,pour améliorer leur efficaci-

té.Le règlement communautaire (CE) 1260/1999 duConseil, adopté le 21 juin 1999, réduit le nombred’objectifs structurels (ils ne sont plus que trois),modifie la concentration géographique et renforcele partenariat avec les autorités régionales et localesen ce qui concerne notamment la protection etl’amélioration de l’environnement.

Pour la période 2000-2006, les fonds structurelsdont bénéficie la France s’élèvent à 15,6 milliardsd’euros (Feder*, FSE, Feoga/orientation et Ifop). Lesdépartements d’outre-mer restent éligibles à l’Objectif1(régions en retard de développement), tandis que laCorse et les zones du département du Nord n’enfont plus partie tout en bénéficiant d’un soutientransitoire au titre de cet objectif jusqu’en 2005.

La France est le premier pays bénéficiaire del’Objectif 2* : 27 % des crédits octroyés par l’Unionvont aux vingt-et-une régions métropolitaines, maismoins d’habitants y sont éligibles (18,8 millions deFrançais, au lieu des 24,7 millions éligibles auxanciens Objectifs 2 et 5B), soit un recul de 25 %.Certains équilibres sont modifiés, puisque la régionÎle-de-France bénéficie de certaines zones éligibles,alors que la France de l’ouest est moins bien dotéeque lors du précédent zonage [ill.16 page suivante]. Maisles zones éligibles dans la période 1994-1999 et nonéligibles pour 2000-2006 bénéficieront d’un soutientransitoire dégressif.

L'amélioration de l'attractivité des territoiresrégionaux par la valorisation de l'environnement aété l’un des axes stratégiques des documentsuniques de programmation (Docup)*. Ainsi, commel’indique par exemple la mesure 21 de l’axe 2 duDocup des Pays de la Loire, dotée d’une envelopped’un peu plus de 37 millions d’euros pour l’Objectif2 et les zones en soutien transitoire, une attentionprioritaire est accordée à la protection et à la valo-risation de l’environnement ligérien.

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Martinique

Guadeloupe

Guyane

Réunion

Zones éligiblesObjectif 1

Objectif 2

Soutien transitoire

Communes entièresCommunes partielles

Communes ex Objectif 1Communes ex Objectif 2 ou 5b entières

05.16Source : Datar 2000.

Les zones éligibles aux fonds structurels européens (2000-2006)

L’article 12 du règlement (CE) 1260/1999 pré-voit que les actions cofinancées par les fonds struc-turels doivent respecter les autres politiques com-munautaires et notamment la réglementation euro-péenne en matière de protection de l’environne-ment. Ainsi, selon leur nature et leur localisation, lesprojets devront être compatibles avec les directiveseuropéennes : par exemple la directive Habitats92/43/CEE du 21 mai 1992, en ce qui concerne leseffets significatifs sur une zone Natura 2000 ou unezone de protection spéciale, ou la récente directive2001/42/CE du 27 juin 2001. Selon cette directive,qui devra être transposée en droit interne avant le

21 juillet 2004, l’évaluation environnementale doitêtre prise en compte dans l’élaboration et l’adop-tion de certains plans et programmes susceptiblesd’avoir des incidences notables sur l’environne-ment (aménagement du territoire urbain et rural,transports…). Cette véritable évaluation ex ante,avant toute adoption de projets, très en amont dansle cadre du processus décisionnel,comporte notam-ment la rédaction d’un rapport décrivant et éva-luant non seulement les impacts environnementauxnotables et probables, mais aussi les solutions desubstitution raisonnables.

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5 L’aménagement du territoire

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Perspectives

Maillage du territoire avec des « pays » et des« agglomérations » porteurs de projets,modes de ges-tion contractualisés, nouveaux outils de planifica-tion : le développement durable a enfin trouvé unetranscription législative. La fusion des cultures del’environnement et de l’aménagement du territoires’accomplit progressivement,en même temps que sedéveloppent des analyses stratégiques couplées à desprocédures d’évaluation. Ces nouvelles démarcheslibérant les initiatives locales et l’insertion de laFrance dans un ensemble européen de plus en plusvaste transforment la vision à moyen et long termedes politiques publiques d’aménagement du territoi-re ainsi que les jeux d’acteurs qui en découlent.

Assurer,dans la transparence et la responsabilité,une véritable solidarité de ces nouveaux territoiresde proximité induit une réelle prise en compte desenjeux environnementaux. Les récentes législationscomportent des mesures significatives qui permet-tent, à toutes les échelles de structuration du terri-toire, l’adéquation de l’action publique à la demandesociale. Cependant, il appartient aux pouvoirspublics de faire face aux éventuelles difficultés d’ap-plication dues à la multiplicité des compétences etdes intervenants. La maîtrise, voire la diminution, decette complexité s’impose pour relever ce défi. ■

Docup : document-cadre définissant les finalités, lesprogrammes et l’économie générale des mesuresenvisagées concernant les fonds structurels.

Feder : Fonds européen de développement régionalcréé en 1975. Il finance principalement les investisse-ments productifs, les infrastructures, la recherche, ledéveloppement des PME, le développement local, lacoopération régionale et transfrontalière. Il soutientégalement la protection et l’amélioration de l’envi-ronnement.

Objectif 2 : concerne les régions en reconversion,qu’il s’agisse des zones rurales fragiles, des zonesindustrielles, des quartiers urbains en difficulté oudes zones de pêche.

Métropolisation : processus qui fait entrer, dans l’ai-re de fonctionnement quotidien des grandes agglo-mérations, des villes et des villages de plus en pluséloignés, ce qui engendre ainsi des morphologiesurbaines de type nouveau (François Ascher).

Glossaire

■ Biver C., Lafond L., Munoz F., 2001. Le périurbain,un nouvel enjeu territorial : quels indicateurs pour lesuivi des politiques ? Paris, École nationale du génierural, des eaux et des forêts, 23 p.

■ Chérèque J., 1998. La prochaine génération decontrats de projets État-régions (2000-2007). « Plusde région et mieux d'État ». Paris, La DocumentationFrançaise, 79 p.

■ Cohen de Lara M., Dron D., 1998. Évaluation éco-nomique et environnementale dans les décisionspubliques. Paris, La Documentation Française, 416 p.(coll. Rapports officiels).

■ Datar, 2001. Les pays / Les agglomérations / Lesfonds structurels / Les contrats de plan. Paris, LaDocumentation Française, 4*90 p. (coll. Territoires enmouvement).

■ Datar, Guigou J.L., 2000. Aménager la France de2020 : mettre les territoires en mouvement. Paris, LaDocumentation Française, 87 p.

■ Fédération nationale des agences d'urbanisme,Datar, 2001. Atlas des aires urbaines. Paris, Fnau,Datar, 72 p.

■ MATE, Ifen, Datar, 2000. «L'aménagement du ter-ritoire / Spatial planning » in Aménagement du terri-toire et environnement : politiques et indicateurs /Spatial planning and environment : policies and indi-cators. Orléans, Ifen, pp. 13-60.

■ Perrin-Gaillard G., Duron P., 2001. Du zonage…au contrat : une stratégie pour l'avenir. Paris, minis-tère de l'Aménagement du territoire et de l'Environ-nement, 88 p.

■ Roussel V., 2000. À propos de l'arrivée de nou-velles populations et de ses conséquences sur lesespaces ruraux, Revue d'économie régionale eturbaine, n° 1, pp.45-63.

■ Theys J., 2000. Développement durable, villes etterritoires. Du concept à sa mesure et à sa mise enoeuvre : innover et décloisonner pour anticiper lesruptures, Notes du centre de Prospective et de Veillescientifique, série Équipement, n° 13, pp.1-135.

■ Zuindeau B., 2000. Développement durable etterritoire. Villeneuve d’Ascq, Presses Universitaires duSeptentrion, 296 p.

Sites Internet :

■ Délégation à l’Aménagement du territoire et àl’Action régionale (Datar) : www.datar.gouv.fr

■ Ministère de l’Intérieur (direction générale desCollectivités locales) : www.dgcl.intérieur.gouv.fr

■ Commission européenne (DG Politique régionale) :www.inforegio.cec.eu.int

■ Ministère de l’Équipement, des Transports et duLogement : www.equipement.gouv.fr

Pour en savoir plus...

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Les éclairages de prospective constituent une première dans le rapport surl’état de l’environnement en France : il ne s’agit que d’une ébauche reposantsur une méthodologie particulière et indiquant, le cas échéant, des ouvragesde référence.

L’aménagement du territoire en 2020

En amont de la préparation des schémas deservices et de la mise en œuvre de la LOADDT, ladélégation à l’Aménagement du territoire et àl’Action régionale (DATAR) a récemment publiéquatre scénarios pour l’aménagement du territoi-re français en 2020 :

■ un scénario néo-libéral, l’archipel éclaté : dansun contexte d'économie mondiale dominée par lesflux, le territoire joue un rôle essentiel. Outre larégion parisienne, certains pôles urbains devien-nent des points privilégiés d'interactivité et de fer-tilisation croisée entre producteurs, utilisateurs detechnologie, consommateurs et acteurs socio-politiques. Ces villes ont su s'affirmer comme têtesde réseaux dans les relations avec d'autres pôlescomparables dans l'espace national, européen etmondial. Cependant, les espaces marginalisés res-tent à l’écart de ces mouvements ;

■ un scénario néo-jacobin, le centralisme rénové :l'État opte pour un pilotage plus interventionnistemais également plus souple. Tout en s'appuyantsur un cadre organisationnel et spatial inchangé,fondé sur une hiérarchie d'institutions territorialesemboîtées, l'État laisse à chaque territoire unerelative liberté d'action et de décision dans lecadre de directives d'intérêt national. Sans revenirsur les principes de décentralisation largementplébiscités par le corps social et en conservant lesacquis du libéralisme économique, l'État est légiti-me dans sa volonté de conserver un rôle préémi-nent dans l'impulsion et l'initiative au nom desenjeux de solidarité nationale, de cohésion terri-toriale et de protection environnementale ;

■ un scénario néo-communautaire, le local diffé-rencié : dans une relative vacuité des politiquesvolontaristes d'aménagement du territoire, lesinitiatives créatrices de valeurs économiques etsocioculturelles se sont multipliées aux échelonsdécentralisés de la nation. L'intercommunalité estdevenue une réalité sur presque tout le territoirenational laissant à l’État un rôle de médiateur.

Certaines entités territoriales se sont octroyé denouvelles marges de manœuvre et développentune logique de partenariat sur des projets préciset ponctuels avec d'autres collectivités. Leséchanges avec l'extérieur s'opèrent de manièresélective et diversifiée. L'évolution de l'Europevers une approche plutôt confédérale constitueun terreau favorable à de telles initiatives multi-territoriales ;

■ un scénario de l'équité, le polycentrisme maillé :dans ce quatrième scénario, les territoires déve-loppent des stratégies différentes selon leurspotentiels. L'organisation du territoire nationalrepose sur des territoires de projet (structuresintercommunales, pays, agglomérations, parcsnaturels régionaux...) alliant dans un même péri-mètre l'espace vécu par les habitants, la représen-tation politique et la solidarité financière. Onassiste à une redéfinition des missions de la puis-sance publique centrale, au profit de la régulationdes conflits, de l'organisation des cadres territo-riaux, et de la prévention des risques (y comprissociaux). Dans cette optique, l'État a notammentengagé la modernisation des services publics(école, hôpital, santé, poste...) par des contrats ter-ritoriaux. Se développent des réseaux de villesautour de pôles urbains dynamiques, compétitifsau niveau européen et mondial, et intégrés dansdes ensembles territoriaux solidaires.

Parmi les quatre scénarios exploratoires évo-qués, la DATAR fait le choix du polycentrismemaillé, à l’instar de l’Union européenne à traversle schéma de développement de l’espace commu-nautaire (SDEC), parce qu'il est le mieux à mêmede concilier les trois impératifs du développementdurable que sont la solidarité et la cohésion socia-le, la performance économique et la préservationdes grands équilibres environnementaux.

Source : Datar, Guigou J.L., 2000. Aménager la France de 2020 : mettreles territoires en mouvement. Paris, La Documentation Française, 87 p.Voir aussi :Conseil Économique et Social de la région Île-de-France, section de laProspective et de la Planification, 1999. Vivre en Ile-de-France en 2025. Paris,134 p.Lajudie B., 2001. Limousin 2017, un exercice de prospective territoriale.Futuribles. n°268, octobre 2001, pp.31-46.Theys J., Passet R. (sous la dir. de), 1996. Héritiers du futur – Aménagementdu territoire, environnement et développement durable. Paris, Éditions del’Aube, 270 p.

Une étude prospective

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5 L’aménagement du territoire

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■ Niveau communautaire

• Règlement (CE) n° 1783/1999 du Parlement européenet du Conseil du 12 juillet 1999 relatif au Fonds européende développement régional (JOCE L 213 du 13 août1999).

• Directive n° 2001/42/CE du Parlement européen et duConseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des inci-dences de certains plans et programmes sur l'environne-ment (JOCE L 197 du 21 juillet 2001).

■ Niveau national

Généralités

• Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à lasolidarité et au renouvellement urbains (JO du 14décembre 2000).

• Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforce-ment et à la simplification de la coopération intercom-munale (JO du 13 juillet 1999).

• Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pourl'aménagement et le développement durable du territoi-re et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février1995 d’orientation pour l’aménagement et le développe-ment du territoire (JO du 29 juin 1999).

• Décret n° 2001-1176 du 5 décembre 2001 portantpublication de la Convention du 25 février 1991, sur l'éva-luation de l'impact sur l'environnement dans un contex-te transfrontalier (JO du 12 décembre 2001).

• Décret n° 2001-16 du 5 janvier 2001 portant approba-tion du schéma d'aménagement régional de laGuadeloupe (JO du 7 janvier 2001).

• Décret n° 2000-995 du 12 octobre 2000 relatif aucomité interministériel d'aménagement et de développe-ment du territoire (JO du 14 octobre 2000).

• Décret n° 2000-908 du 19 septembre 2000 relatif auschéma régional d'aménagement et de développementdu territoire (JO du 20 septembre 2000).

• Décret n° 2000-909 du 19 septembre 2000 relatif auxpays (JO du 20 septembre 2000).

• Décret n° 2000-907 du 19 septembre 2000 relatif auConseil national de l'aménagement et du développe-ment du territoire (JO du 20 septembre 2000).

• Décret n° 2000-906 du 19 septembre 2000 relatif auxconférences régionales de l'aménagement et du déve-loppement du territoire (JO du 20 septembre 2000).

• Circulaire du 5 juillet 2001 relative à l'intégration del'environnement dans le volet territorial des contrats deplan État-régions (BO MATE n°2001/9).

• Circulaire du 9 novembre 2000 relative aux interven-tions du Fonds national d'aménagement et de dévelop-pement du territoire (JO du 14 décembre 2000).

• Circulaire du 11 mai 1999 relative aux prochainscontrats de plan État-régions (BO MATE n° 99/4). Lescontrats de plan indiquent pour la période 2000-2006 lesprogrammes et leurs montants financiers que l'État et laRégion réaliseront pendant cette période. Ils doivent êtreélaborés dans une perspective de développementdurable et doivent procéder à une estimation complètede l'intérêt et de l'impact de chaque projet.

Téléphonie mobile

• Arrêté du 27 juin 2000 relatif aux procédures de radio-téléphonie à l'usage de la circulation aérienne générale(JO du 26 juillet 2000).

• Circulaire du 16 octobre 2001 sur l'implantation desantennes relais de radiotéléphonie mobile (JO du 23octobre 2001).

Paysages

• Décret n° 98-1081 du 30 novembre 1998 relatif àl'aménagement, la protection et la mise en valeur desespaces urbains de la zone dite des cinquante pas géo-métriques dans les départements d'outre-mer (JO du1er décembre 1998).

• Décret n° 98-865 du 23 septembre 1998 fixant les mis-sions, la composition, le mode de désignation et lesmodalités de fonctionnement des commissions départe-mentales des sites, perspectives et paysages et de laCommission supérieure des sites, perspectives et paysages(JO du 27 septembre 1998).

• Arrêté du 18 mai 2001 portant nomination au Conseilnational du paysage (JO du 24 mai 2001).

• Arrêté du 8 décembre 2000 portant création duConseil national du paysage (JO du 15 décembre 2000).

Références juridiques

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