Les finances publiques locales. Projet de rapport public ... Les finances publiques locales. Projet

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    POSITIONS     SEPTEMBRE 2014  

     

    _ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 1/1

    Les finances publiques locales. Projet de rapport public thématique 2014 de la Cour des comptes. Formation inter juridictions

    Réponse de l’AdCF – septembre 2014

    Monsieur le Premier président de la Cour des comptes, Notre association vous remercie de bien avoir voulu la saisir pour avis sur le projet de rapport public thématique que la Cour des comptes consacre, pour la deuxième année consécutive, aux finances publiques locales. Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint nos réactions à ce document. Diagnostic de la situation financière des collectivités territoriales et de leur participation à la réduction des déficits publics D’une manière générale, l’AdCF souscrit aux analyses proposées par la Cour des comptes sur la santé financière des collectivités et de la tendance à la dégradation constatée en 2013 (p. 28), comme en atteste la situation de leur épargne brute qui enregistre pour les communes une baisse significative (p. 19). Cette dégradation, avant même que n’entrent en vigueur les nouvelles baisses de dotations de forte intensité, doit interpeller aussi bien les collectivités elles-mêmes que les autorités nationales « prescriptrices » de dépenses nouvelles ou de mesures impactant les coûts de gestion des services publics locaux.   La perspective d’une réduction graduelle à l’horizon 2017, à hauteur de 11 milliards en cumulé sur la période 2014-2017 (venant s’ajouter à la réduction de 1,5 milliard enregistrée en 2014), de l’enveloppe des dotations de l’Etat aux collectivités (soit l’équivalent de 22 % de l’enveloppe globale de la DGF), va peser lourdement sur les équilibres budgétaires des collectivités à court et moyen terme.   Pour les communautés et les communes, cela correspondra dès 2015 à la multiplication par 2,4 du prélèvement déjà opéré sur leur DGF en 2014, ce qui va constituer un effort très conséquent. Cet effort sera difficilement soutenable dans un temps aussi court pour infléchir la dynamique des dépenses de gestion compte tenu de l’inertie des charges supplémentaires imposées au « bloc communal » ces dernières années (dispositions des lois Grenelle, rythmes scolaires, cotisations diverses, nouvelle compétence de gestion des milieux aquatiques, hausse des taux de TVA sur les services publics locaux…).

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    _ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 2/2

     

    Selon les analyses réalisées par l’AdCF, la baisse des concours de l’Etat correspondra à une réduction moyenne annuelle de 12 % de l’épargne brute des collectivités du « bloc communal ». Du fait de son ampleur et de son application concentrée sur un délai très court (3 ans), ce « choc budgétaire » aura des effets de compression mécanique des dépenses d’investissement puisque celles-ci représentent près de 25% des dépenses locales et davantage au sein des budgets intercommunaux. Ces dépenses d’investissement sont par ailleurs soutenues par des crédits ministériels ou des moyens des agences nationales (ANAH, ANRU, AFITF, Agences de l’eau, ADEME…), eux-mêmes confrontés à de très fortes réductions. L’AdCF a donc souhaité que soient bien mesurés les impacts cumulés des efforts budgétaires sur les politiques d’investissement. Un besoin de « soutenablité » de l’effort imposé aux collectivités   Sans contester les nouvelles orientations budgétaires dont chacun comprend les impératifs (poids de la dette, engagements européens de la France…), l’AdCF a néanmoins exprimé une demande de « soutenabilité » de l’effort demandé au secteur public local. La période triennale de réduction (2015- 2017) apparaît à la fois trop courte et trop proche pour pleinement maîtriser les tendances spontanées de l’évolution des dépenses locales dont le premier rapport de la FIJ a montré le caractère en partie exogène (à hauteur de 40%). L’AdCF a ainsi demandé au Premier ministre que l’effort soit étalé sur la durée du mandat et/ou mis en œuvre de manière progressive et non linéaire pour permettre de préparer cette échéance au mieux. Dans ses récentes propositions remises au gouvernement pour préparer les Assises de l’investissement (cf. document joint), l’AdCF a considéré qu’il serait plus juste de répartir le programme d’économies au sein des administrations publiques (Etat, sécurité sociale, collectivités) au prorata des seules dépenses de fonctionnement. Une telle répartition aurait protégé le rôle spécifique des collectivités dans l’entretien et le développement de nos infrastructures ; infrastructures qui constituent l’un des points forts de l’attractivité française. Pour être soutenable, l’effort budgétaire demandé devra être équitablement réparti et tenir compte des capacités contributives réelles des collectivités, ce qui renvoie à la poursuite d’une péréquation mieux ciblée et plus sélective. Modalités de mise en œuvre de la réduction de 11 milliards Dans le cadre des groupes de travail du Comité des finances locales, l’AdCF a préconisé de préserver une méthode de répartition des baisses de dotations entre niveaux de collectivités (régions, départements, bloc communal) par un calcul au prorata de leurs ressources totales, comme cela a été le cas en 2014. Cette méthode forfaitaire tient compte de fait d’un effet « base » mais aussi d’un effet « taux » pour tenir compte de la capacité contributive des collectivités mais sous une forme forfaitaire. L’AdCF a en revanche souhaité que les mécanismes de péréquation plus progressifs soient organisés dans un cadre spécifique, pérenne et lisible, afin d’éviter toute confusion des dispositifs. Un important effort doit déjà être condut pour assurer la convergence et la cohérence du FPIC et des dotations péréquatrices communales (DSU, DSR…). La méthode de réduction forfaitaire doit néanmoins être améliorée en ce qui concerne la répartition proposée entre communes et communautés. La clef de répartition introduite dans la loi de finances pour 2014 (70% à la charge des communes et 30% à la charge des intercommunalités), qu’il est envisagé de préserver en 2015, ne tient pas compte des recettes réelles de fonctionnement de chacun car elle ne retranche pas des budgets communautaires les très importants reversements financiers opérés au profit des communes. Elle tend ainsi à surestimer les recettes de fonctionnement des communautés.

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    _ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 3/3

     

    Il apparaît donc essentiel de prendre en compte les recettes nettes, c’est-à-dire, déduction faite des attributions de compensation. Les transferts portent, en effet, sur un volume important de l’ordre de 10 milliards d’euros, dont 8,5 milliards environ correspondent aux attributions de compensation. Si les attributions de compensation n'étaient pas décomptées des recettes des communautés, l’effort mis à la charge des intercommunalités serait injustement surévalué. Déjà en 2013, l'AdCF avait attiré l'attention du gouvernement et des parlementaires sur la nécessité de déduire ces flux financiers croisés entre communes et communautés. Elle avait à ce titre regretté que la loi de finances ne le fasse pas et fixe dans la loi une clef de partage contestable, faisant porter aux communautés 30 % de la charge du prélèvement du bloc communal alors que leur poids réel est de l’ordre de 23 %.   Imposer un gel absolu en matière de dépenses contraintes En lien avec l’intensité du programme de réduction des dotations et ses modalités de mise en œuvre, l’AdCF a demandé depuis deux ans le respect d’un moratoire effectif et absolu sur les dépenses contraintes imposées aux assemblées locales ; que celles-ci proviennent de la dévolution de nouvelles responsabilités (cf. compétence GEMAPI ou transfert de l’ATESATE), de hausses de fiscalité impactant les services publics locaux (cf. taux intermédiaires de TVA sur les transports et les déchets, TGAP déchets…) ou d’obligations normatives. Afin de faire face aux impératifs de maîtrise des dépenses, les économies attendues du secteur public local ne sauraient porter, sans remettre en cause la décentralisation, sur la seule partie des dépenses encore maîtrisée par les assemblées élues. Une action volontariste doit donc porter sur les coûts de gestion imputables à des décisions exogènes. Malgré les engagements répétés des gouvernements successifs, le flux des charges nouvelles (réglementaires ou fiscales) tend à progresser plutôt qu’à se tarir comme le montrent les bilans d’activités de la CCEN (transformée en 2014 en CNEN). L’allègement des coûts de gestion imputables au « stock » des normes n’a pas encore réellement été engagé même si, à la satisfaction de l’AdCF, la loi de 2005 sur l’accessibilité est en cours de modification par voie d’ordonnance, à l’issue d’une longue concertation. Cette méthode devrait servir de précédent et être étendue à d’autres secteurs, comme l’environnement par exemple. L’AdCF se félicite de fait des ambitions affichées par le gouvernement en matière de simplification des normes. Elle souhaite au demeurant que les simplifications obtenues dans certains secteurs ne soient pas oblitérées par des charges nouvelles imposées par ailleurs ou par des pertes de recettes (