Le président Le 18 novembre 2016 GD161015 - Cour des comptes · d‘une augmentation des produits...

3, place des Grands-Hommes – CS 30059 – 33 064 BORDEAUX CEDEX – Tél : 05 56 56 47 00 – Fax : 05 56 56 47 77

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Le président GD161015

Le 18 novembre 2016

à

Monsieur le maire de la commune de Soulac-sur-Mer

2, rue de l’Hôtel de ville – BP 25 33780 SOULAC-SUR-MER

Dossier suivi par : Mme Nathalie Doublet, Greffière de la 3ème section T. 05 56 56 47 00 Mél : [email protected] Contrôle n° 2016-0131 Objet : notification des observations définitives relatives à l’examen de la gestion de la commune de Soulac-sur-mer

P.J. : 1 rapport

Lettre recommandée avec accusé de réception

Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre sur la gestion de la commune de Soulac-sur-mer concernant les exercices 2011 et suivants ainsi que la réponse qui y a été apportée.

Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport et la réponse seront joints à la convocation adressée à chacun de ses membres.

Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la demande, dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration.

En application de l’article R. 241-18 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le greffe de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile copie de son ordre du jour.

Par ailleurs je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 241-23 du code précité, le rapport d’observations et la réponse jointe sont transmis au préfet de la Gironde ainsi qu’au directeur régional des finances publiques d’Aquitaine, Limousin, Poitou-Charentes.

Enfin, j’appelle votre attention sur les dispositions de l’article L. 243-7-I du code des juridictions financières, lesquelles précisent que « dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l'exécutif de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes. Ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article L 143-10-1 ».

Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner aux recommandations qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant des justifications qu’il vous paraîtra utile de joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le degré de mise en œuvre.

Jean-François Monteils

Rapport d’observations définitives ▪ Commune de Soulac-sur-Mer

CRC d’Aquitaine, Limousin, Poitou-Charentes 1/39

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

COMMUNE DE SOULAC-SUR-MER

Années 2011 et suivantes



SOMMAIRE

LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT ..................................................................................................... 3

LA PROCEDURE .............................................................................................................................................. 8

LES OBSERVATIONS DEFINITIVES ................................................................................................................ 9

1. LES MODALITES D’EXERCICE DES COMPETENCES ........................................................................ 9

1.1. Présentation générale .......................................................................................................................... 9

1.2. Les compétences transférées et les mutualisations de services ......................................................... 9

2. LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES .......................................................................................11

2.1. Les services publics suivis sur des budgets annexes .........................................................................11

2.2. D’autres aspects relatifs à la fiabilité des comptes .............................................................................14

2.3. Le contrôle des régies ........................................................................................................................14

3. L’ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE .....................................................................................15

3.1. L’analyse du budget principal .............................................................................................................15

3.2. L’analyse des budgets annexes ..........................................................................................................20

4. LA GESTION DU PERSONNEL .............................................................................................................21

4.1. Les effectifs et l’organisation du temps de travail ...............................................................................21

4.2. Le cadre indemnitaire .........................................................................................................................23

4.3. La rémunération du collaborateur de cabinet ......................................................................................23

5. LA POLITIQUE EN MATIERE D’URBANISME ......................................................................................24

5.1. Le plan local d’urbanisme et sa mise en œuvre ..................................................................................24

5.2. La prise en compte des risques susceptibles d’affecter l’habitat et l’urbanisme .................................27

5.3. L’exercice de la police administrative en matière d’urbanisme ...........................................................36

5.4. La gestion du domaine public maritime et terrestre proche du littoral .................................................39



LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT

1. LES MODALITES D’EXERCICE DES COMPETENCES DE LA COMMUNE

La commune de Soulac-sur-Mer a transféré à la communauté de communes de la Pointe du Médoc la compétence en matière de lutte contre l’érosion du littoral. La commune a versé en 2015 un fonds de concours de 0,250 M€ à la communauté de communes pour des travaux d’urgence en ce domaine ; ce versement ne pose pas de problème juridique mais son imputation comptable devrait être revue pour permettre son amortissement.

La promotion du tourisme est une compétence communautaire. Or la commune a créé elle-même un office de tourisme sous forme d’établissement public. Cette situation nécessiterait donc une clarification juridique, dans le prolongement de la loi du 7 aout 2015 qui impose désormais aux communautés de communes d’exercer elles-mêmes la compétence de création d’offices de tourisme, sous certaines réserves.

Des précisions devraient aussi être apportées sur les références juridiques et le contenu des transferts anciens de compétences en matière de « service du logement » et de « centres de secours contre l’incendie ».

Par ailleurs, un projet de schéma de mutualisation, prévu par l’article L.5211-39-1 du code général des collectivités territoriales, a été adopté en décembre 2015 par la communauté de communes puis transmis aux communes. Mais il n’a pas encore été approuvé.

La commune devra respecter à l’avenir les dispositions de l’article L.5211-39 du code général des collectivités territoriales relatives à la manière dont il doit être rendu compte au conseil municipal des activités de la communauté de commune et des syndicats dont elle est membre.

2. LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES

La commune de Soulac-sur-Mer a créé les budgets annexes (BA) du centre de loisirs et d’hébergement (CLH) et de l’aérodrome qui retracent notamment les opérations relatives à la gestion, en régie directe de deux équipements accueillant des usagers : le camping municipal et l’aérodrome. Or, ces deux BA n’ont pas été dotés d’une organisation avec un conseil d’exploitation, un directeur et un règlement intérieur, en méconnaissance des dispositions des articles L.1412-1 et -2, R.1412-1 et -2, L.2221-1 à 14, R.2221-1 à 17 et R.2221-63 à 98 du code général des collectivités territoriales.

Par ailleurs, ces deux BA ont été institués sous forme de budgets annexes à caractère administratif. Or, sous réserve de l’appréciation des juridictions administratives, certaines de leurs activités sont de nature industrielle ou commerciale et devraient donc être suivies selon la nomenclature comptable M4. Par ailleurs, ces BA ont perçu des subventions d’équilibre en provenance du budget principal sans que les dispositions dérogatoires prévues par l’article L.2224-2 du code général des collectivités territoriales aient été respectées. Se pose également la question de la déclaration et de l’imposition éventuelle de leurs bénéfices.

Le BA eau et assainissement, géré en régie directe et suivi selon l’instruction comptable M49, ne dispose pas d’un compte propre au Trésor, en méconnaissance des dispositions des instructions comptables applicables. La question se pose également pour les BA « CLH » et « Aérodrome », si l’on considère qu’ils gèrent des activités de nature industrielle ou commerciale.

Les soldes de sortie des comptes 18, qui retracent l’affectation d’immobilisations par le budget principal à des budgets annexes, ne s’équilibraient pas au 31 décembre 2015. Par ailleurs, les montants de la dette restant due au 31 décembre 2015, tels qu’ils figuraient au compte de gestion de cet exercice en balances de sortie des comptes 164 et 1687, ne correspondaient pas exactement à ceux figurant sur les annexes aux comptes administratifs du même exercice, pour le budget principal et pour le BA eau et assainissement.



La commune de Soulac-sur-Mer dispose de quinze régies de recettes, de six régies d’avances et d’une régie mixte. Certaines régies de recettes encaissent annuellement des montants très importants. Les services de la commune ne procèdent pas à des contrôles sur pièces et sur place de ces régies, alors que de tels contrôles, qui incombent non seulement au comptable mais également à l’ordonnateur, sont prévus par l’article R.1617-17 du code général des collectivités territoriales et par l’instruction codificatrice n° 06-031-A-B-M du 21 avril 2006.

Le maire a indiqué que des clarifications et régularisations seront entreprises sur tous ces points.

3. L’ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE

Le budget principal de la commune a vu son excédent brut de fonctionnement (EBF) diminuer de 29,6 % entre 2011 et 2015, en raison d’un effet « ciseau » entre, d’une part, des produits de gestion globalement stables (+ 0,8 %, résultant de la conjonction d’une diminution des dotations et des produits des jeux du casino, et d’une augmentation des produits fiscaux) et, d’autre part, des charges de gestion en progression (+ 13 %). Les taux de la fiscalité directe n’ont pas augmenté au cours de la période mais sont restés très supérieurs à ceux des communes de la même strate démographique. La capacité d’autofinancement (CAF) brute a diminué de 36,8 % et ne représentait en 2015 plus que 14,4 % des produits de gestion contre 22,9 % en 2011. L’annuité en capital de la dette a continuellement progressé au cours de la période. En conséquence, la CAF nette de l’annuité en capital était devenue négative en 2015.

Les dépenses d’équipement cumulées 2011-2015 se sont élevées à 13,758 M€ et les subventions d’équipement versées à 1,113 M€. Pour leur financement, la commune a pu bénéficier notamment d’une recette exceptionnelle de cession d’immobilisation de 3,652 M€ mais a également dû mobiliser de nouveaux emprunts à hauteur de 6,270 M€. En dépit d’une légère diminution de l’encours de la dette restant due en fin d’exercice, celui-ci s’élevait encore à 12,541 M€ au 31 décembre 2015 et représentait à cette date 9,8 années de CAF brute de l’exercice, contre 7,1 en 2011. Ce ratio de désendettement tendait donc à se rapprocher du seuil d’alerte situé entre 12 et 15 années. Le profil d’extinction de la dette actuelle (hors éventuels nouveaux emprunts) montre que les annuités à venir resteront à des niveaux proches de celui de 2015 jusqu’en 2018 avant de diminuer progressivement par la suite.

Le budget annexe de l’eau et de l’assainissement présente également des signes de tension en fin de période avec, entre 2011 et 2015, une diminution de 23,6 % de son EBF et de 32,5 % de sa CAF brute, tandis que la CAF nette est devenue négative en 2015 et que le ratio de désendettement représentait alors 14 années.

Cette analyse met donc en évidence une évolution 2011-2015 préoccupante qui nécessitera des mesures correctives pour éviter à la commune de se trouver rapidement dans une situation financière difficile.

Pour expliquer cette évolution, le maire a fait état de plusieurs explications tenant à des facteurs exogènes : baisse des dotations de l’Etat et des recettes du casino, diminution des constructions neuves et des recettes y afférentes, augmentations conjoncturelles des charges générales en 2013 et en 2014 (notamment en raison de la tempête), revalorisation des traitements de agents de catégorie C et progression des charges patronales.

4. LA GESTION DU PERSONNEL

Les effectifs pourvus des agents titulaires sont passés de 88 équivalents temps plein en 2011 à 91,4 en 2015, soit une augmentation de 3,9 % qui explique, mais seulement en partie, celle des charges nettes de personnel (+ 13,2 %). Les annexes aux documents budgétaires concernant les agents non titulaires devraient être mieux renseignées.



Les règles applicables aux obligations de travail des agents reposent sur une charte approuvée par le conseil municipal en décembre 2001. Les agents de la commune travaillent actuellement en moyenne environ 3,75 jours de moins que le nombre annuel légal qui est d’environ 229,6, soit un écart en moins de 1,63 %. L’impact financier annuel de la non-application stricte des textes relatifs au temps de travail peut être estimé à environ 56 000 €. Par ailleurs, le régime de compensation des heures complémentaires prévu par la charte de 2001 est irrégulier sur deux aspects.

L’examen du cadre indemnitaire alloué aux agents, fixé par deux délibérations de 2003 et 2005, n’a pas mis en évidence d’anomalie significative mais il devrait être actualisé en raison des évolutions législatives et règlementaires intervenues depuis.

Le maire a indiqué que des évolutions seront mises en œuvre sur ces points.

Par ailleurs, le traitement du collaborateur de cabinet a été fixé du 15 mars 2008 au 28 mars 2014 à 31 points d’indice de plus que le maximum possible au regard du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 et de l’emploi de directeur général des services pris pour référence ; toutefois, le régime indemnitaire qui lui a été attribué était inférieur au maximum autorisé. Cette situation a été régularisée à partir du 29 mars 2014 mais elle a continué à générer en 2014 et 2015 un excédent irrégulier de 1 898 € au titre du versement de l’indemnité de garantie individuelle du pouvoir d'achat, qui devrait faire l’objet d’un remboursement.

5. LA POLITIQUE DE LA COMMUNE EN MATIERE D’URBANISME

La commune dispose d’un plan local d'urbanisme (PLU), approuvé le 21 mai 2007 et qui a fait l’objet de quelques modifications en 2010. Pour sa mise œuvre, il avait prévu vingt-quatre emplacements réservés, dont seul cinq ont été acquis à ce jour.

La commune n’a pas encore engagé l’évaluation de son PLU alors que l’échéance de neuf ans prévue par l’ancien article L.123-12-1 (actuel article L.153-27) du code de l'urbanisme est proche.

Elle a signalé par ailleurs l’existence d’un léger problème de compatibilité par rapport au Schéma de cohérence territoriale de la Pointe du Médoc approuvé le 11 août 2011, qui devrait faire l’objet d’une modification du PLU, non encore effectuée.

Le règlement du PLU comporte aussi des dispositions relatives à la mention de superficies minimales ou de coefficients d’occupation des sols qui ont été rendues inopérantes par l’article 157 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 et qui devraient donc être revues. De même, sa cartographie comprend plusieurs zones 2AU définies depuis près de neuf ans et pour lesquelles il conviendrait de s’assurer qu’elles peuvent encore bénéficier de ce zonage, ou bien si celui-ci est devenu caduc en application de l’article 139 de la même loi.

La commune n’a pas encore engagé la « grenellisation » de son PLU, rendue obligatoire par le V de l’article 19 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010. Dans le cas de Soulac-sur-Mer, cette démarche de « grenellisation » apparaît particulièrement importante pour réexaminer la conformité avec la loi littoral ainsi que deux aspects relatifs à des objectifs fixés dans l’actuel article L.101-2 du code de l'urbanisme : d’une part, l’utilisation économe des espaces naturels ; d’autre part, la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques (« trames bleues et vertes »).

A partir du 27 mars 2017, en application de l’article 136 de la loi susmentionnée du 24 mars 2014, la communauté de communes de la Pointe du Médoc deviendra en droit seule compétente pour l’élaboration du PLU, sauf opposition des communes. A ce jour, la position des communes membres n’a pas encore été définitivement arrêtée.

La commune est concernée par plusieurs risques naturels ayant un impact sur sa politique d’urbanisme : inondation, érosion dunaire et recul du trait de côte, feux de forêts, risque sismique et de mouvement de terrain.



Les phénomènes d’érosion littorale et de recul du trait de côte sont anciens à Soulac-sur-Mer et sur la Pointe du Médoc, tout comme les actions volontaristes visant à les freiner, puisque les premiers sont connus et répertoriés depuis le milieu du XVIIIème siècle. Des relevés plus récents, portant sur la période 1966 à 2009, ont mis en évidence la poursuite de reculs importants du trait de côte sur toutes les parties du littoral soulacais. Encore plus récemment, de nouveaux phénomènes d’érosion particulièrement importants se sont produits lors de l’hiver 2013–2014, qui a été le plus sévère à cet égard depuis 1958.

La commune de Soulac-sur-Mer est couverte par un plan de prévention des risques (PPR) d’avancée dunaire et de recul du trait de côte qui a fait l’objet d’un arrêté préfectoral du 24 juin 2004. Les zones rouges définies par ce plan de prévention couvrent les zones extrêmes des projections des positions du trait de côte aux horizons 2020 et 2040 telles qu’elles sont issues d’études réalisées en 2011.

Mais ce constat ne doit pas être faussement rassurant. En effet, les évolutions futures restent incertaines, et donc difficiles à prévoir, tandis que l’horizon temporel 2040 apparaît désormais assez court au regard de la durée de vie escomptée d’un immeuble. Il convient également de prendre en compte les travaux les plus récents du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), qui ont été déclinés au niveau national et qui montrent qu’au moins deux phénomènes importants sont susceptibles d’avoir à l’avenir des impacts notables sur une érosion accrue du littoral soulacais : d’une part, la montée générale du niveau de la mer, qui pourrait, selon certains scénarios, dépasser le mètre après 2100 et s’accroître encore notablement par la suite, et, d’autre part, le risque d’une multiplication des phénomènes extrêmes (tempêtes associées à des surcotes) susceptibles de provoquer des phénomènes rapides, localisés et accentués d’érosion du trait de côte.

Dès lors, et pour éviter à l’avenir la reproduction et la multiplication de situations aux conséquences humaines et économiques importantes, les services de l’Etat ont engagé des études pour analyser l’évolution prévisible du trait de côte à plus long terme, bien au-delà de 2040, et d’en tirer, le cas échéant, les conséquences nécessaires quant à la révision du PPR de 2004 et de son plan de zonage.

Par ailleurs, et sans attendre, il conviendrait également que la commune de Soulac-sur-Mer analyse à nouveau elle-même cette problématique de l’érosion littorale au regard des études les plus récentes dont elle dispose et des éléments relatifs à l’évolution des courants et des fonds de mer qu’il lui sera possible d’obtenir et de modéliser, et qu’elle apprécie, en conséquence, la nécessité ou pas d’accroître les zones non constructibles le long du littoral, dans le cadre de la révision de son plan local d’urbanisme.

Pour la prévention et la gestion des risques, la commune de Soulac-sur-Mer a élaboré un document d'information communal sur les risques majeurs diffusé aux habitants qui détaille la conduite à tenir en cas de survenance de divers risques mais qui ne mentionne pas les risques d’avancée dunaire et de recul du trait de côte (ce à quoi le maire s’est engagé à remédier lors de la prochaine révision de ce document). La commune a également produit une copie de son plan communal de sauvegarde.

La communauté de communes de la pointe du Médoc, compétente en matière de lutte contre l’érosion littorale, a fait réaliser une étude stratégique, finalisée 2014, qui propose pour le littoral soulacais un scénario conjuguant, selon les sites, quatre modes de gestion distincts (simple évolution naturelle surveillée, accompagnement des processus naturels, lutte active contre l’érosion ou repli stratégique). Les coûts des travaux étaient estimés en 2014 à 9,170 M€ HT, les coûts d’entretien annuels étant évalués à 1,760 M€. Les travaux de protection prévus ont été effectués en 2014. Pour leur financement, la commune s’est engagée à apporter à la communauté de communes un fonds de concours de 0,498 M€. Les travaux de réensablement n’ont pas encore été effectués du fait des difficultés à trouver du sable à un prix raisonnable.

Le cas particulier de l’immeuble du Signal fait l’objet d’un contentieux entre, d’une part, ses copropriétaires et, d’autre part, la commune de Soulac-sur-Mer, la communauté de communes et l’Etat.



Cette résidence de quatre étages, a été construite entre 1966 et 1970, en vertu d’un permis de construire délivré par l’Etat le 28 avril 1965. En 1970, l’immeuble se situait à 200 mètres de la mer. Il en est actuellement situé à moins de 20 mètres. Les phénomènes météorologiques qui ont marqué l’hiver 2013-2014 ont amené le maire à prendre le 24 janvier 2014 un arrêté portant évacuation et interdiction d’occupation de l’immeuble.

La commune a relogé un des occupants permanents de l’immeuble dans un logement communal moyennant un loyer réduit. Elle a par ailleurs fait intervenir son centre communal d’action sociale pour prendre en charge des frais de déménagement de quatre autres personnes, la gratuité de leurs loyers pour quelques mois, des cautions et des frais d’aide-ménagères, pour un coût total de 0,015 M€.

Concernant le devenir de l’immeuble, la commune s’en tient aux décisions de justice rendues par le Tribunal administratif de Bordeaux (le 25 septembre 2014) puis par la Cour administrative d’appel de Bordeaux (le 9 février 2016) qui ont jugé qu’elle n’avait pas commis d’illégalité en refusant la réalisation de travaux supplémentaires de consolidation de la zone dunaire devant le Signal.

La commune de Soulac-sur-Mer estime qu’il y a urgence à parer au risque d’effondrement de l’immeuble sur la plage, en procédant à sa démolition, dont elle est prête, à titre exceptionnel, à prendre en charge le coût évalué à 1,5 M€. En revanche, elle n’est pas disposée à participer au coût du rachat éventuel de cet immeuble à ses copropriétaires (évalué par une expertise judiciaire en 2012 à 10,9 M€), en estimant en particulier qu’une telle acquisition, qui n’est rendue obligatoire par aucune disposition législative, pourrait être contestée juridiquement par tout contribuable soulacais et serait susceptible de constituer un précédent mis à profit à l’avenir par tout propriétaire dont un bien immobilier serait menacé par l’érosion marine.

Sous réserve de la décision à venir du Conseil d’Etat, qui a été saisi en cassation, seule une solution amiable entre toutes les parties permettrait donc de sortir de cette situation, mais les positions des uns et des autres apparaissent encore très éloignées.

La commune a indiqué par ailleurs avoir été approchée par d’autres propriétaires de biens situés sur la façade littorale en vue de la réalisation de protections particulières contre le recul du trait de côte, mais n’a pas donné suite, sans que ces refus aient suscité des contentieux.

Pour l’élaboration de sa politique et matière d’urbanisme, le conseil municipal a créé diverses commissions, dont les comptes-rendus de réunion gagneraient à être formalisés pour conserver une trace des sujets et des débats abordés. Le maire a indiqué que tel sera le cas à l’avenir.

L’instruction des demandes d’autorisation en matière d’urbanisme a été mutualisée depuis 2015 au niveau de la communauté de communes. L’examen des éléments statistiques 2011-2015 relatifs aux autorisations instruites et aux décisions prises montre que l’activité a été très soutenue sur l’ensemble de cette période, tandis que le contentieux a été très faible. Toutefois, la commune devrait veiller à diminuer très nettement le nombre de décisions tacites, sources potentielles de difficultés et de non-respect des règles édictées en matière d’urbanisme, de telles décisions tacites atteignant actuellement des proportions très importantes par rapport aux demandes pour les déclarations préalables et présentant des proportions non négligeables pour les permis de construire ou d’aménager et pour les certificats d’urbanisme opérationnels. Le maire a indiqué que le nombre important de décisions tacites devrait à l’avenir être réduit du fait de la création d’un service mutualisé auprès de la communauté de communes.

La commune a disposé en 2010 d’une autorisation d’occupation temporaire (AOT) d’une partie du domaine public maritime de l’Etat, à savoir la plage centrale de Soulac-sur-Mer. Pour la période 2011-2015, le dispositif a été prorogé mais sans autorisation formelle ni versement de redevance par la commune. Cette situation a été régularisée en 2016. Ces AOT ont permis à la commune d’accorder, moyennant loyers, diverses autorisations d’exploitation commerciale pour des montants de redevances perçues qui ont toutefois été globalement modestes (un peu moins de 0,015 M€ par an). Selon le maire, la tarification des AOT sera entièrement revue à l’avenir.



LA PROCEDURE

Le contrôle de la gestion de la commune de Soulac-sur-Mer depuis 2011 a été effectué dans le cadre du programme 2016 de la Chambre régionale des comptes (CRC) d’Aquitaine, Limousin, Poitou-Charentes.

L’ouverture du contrôle a été notifiée à M. Xavier PINTAT, maire en fonctions, par lettre du 15 janvier 2016.

Un entretien de début de contrôle s’est déroulé le 15 février 2016.

L’entretien de fin de contrôle prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions financières a eu lieu le 29 avril 2016.

Lors de sa séance du 18 mai 2016, la CRC a formulé des observations provisoires qui ont été adressées le 23 juin 2016 à l’ordonnateur. Des extraits des observations concernant sa gestion ont été adressés à l’ancien ordonnateur. Un extrait le concernant a par ailleurs été adressé au collaborateur de cabinet du maire.

M. PINTAT a répondu par courrier du 22 août 2016. Le collaborateur de cabinet a répondu par courrier du 16 août 2016.

M. PINTAT a, à sa demande, été entendu par la CRC le 23 septembre 2016 et avait adressé, en vue de cette audition, des réponses complémentaires par courrier du 20 septembre 2016.

Suite à cette audition et lors de son délibéré du 23 septembre 2016, la CRC a retenu les observations définitives suivantes.



LES OBSERVATIONS DEFINITIVES

1. LES MODALITES D’EXERCICE DES COMPETENCES

1.1. PRESENTATION GENERALE

Selon les données disponibles sur le site internet de l’INSEE, la population totale de Soulac-sur-Mer s’élevait en 2013 à 2 566 habitants. Elle a diminué de 9 % entre 1999 et 2013. Sur la période 1999-2012, le nombre de résidences principales n’a que faiblement diminué (- 1 %) tandis que le nombre de résidence secondaires a augmenté de 31 %.

Selon les informations figurant dans son plan communal de sauvegarde, la commune a une capacité d’hébergement secondaire de 30 à 35 000 personnes et dispose notamment de 8 hôtels, de 12 campings et de 6 villages de vacances.

La commune de Soulac-sur-Mer a été classée comme station de tourisme par décret en Conseil d’Etat en date du 21 janvier 1925. Ce classement ancien sera à renouveler pour le 1er janvier 2018. Dans cette perspective, par un premier arrêté préfectoral en date du 19 octobre 2009 puis un second du 8 juillet 2014, la commune s’est vue reconnaître la dénomination de « commune touristique » pour une durée de 5 ans.

1.2. LES COMPETENCES TRANSFEREES ET LES MUTUALISATIONS DE SERVICES

La commune de Soulac-sur-Mer est membre de la communauté de communes de la Pointe du Médoc, à laquelle elle a transféré diverses compétences, en application de l’article L.5214-16 du code général des collectivités territoriales. Au cours de la période sous contrôle, les compétences transférées n’ont pas évolué.

Le transfert d’une compétence entraîne normalement le dessaisissement corrélatif et total de la commune ayant procédé à ce transfert, sous réserve de quelques aménagements prévus par la loi. Au cas d’espèce, l’examen des dispositions statutaires de la communauté de communes et la comparaison avec les compétences réellement encore assurées par la commune de Soulac-sur-Mer appellent quelques observations.

En premier lieu, alors que la communauté de communes dispose depuis longtemps de la compétence en matière de lutte contre l’érosion du littoral, la commune de Soulac-sur-Mer a enregistré dans ses propres comptes des dépenses au titre d’une opération d’investissement intitulée « Lutte contre l'érosion marine » d’un montant total de 0,366 millions d’euros (M€) au cours de la période 2011-2014.

Or, les statuts communautaires ne prévoient pas le caractère sécable de ce transfert de compétence et/ou un intérêt communautaire en ce domaine qui aurait été défini de manière limitative, ce qui aurait pu autoriser les communes membres à continuer à l’exercer par ailleurs. La commune a précisé que, jusqu’en 2014, cette opération d’équipement incluait surtout des dépenses de gros entretien de la plage (par des apports de sable en pied de dune devant l’immeuble « le Signal », sur la plage centrale et à l’Amélie) ainsi que le renforcement du réseau pluvial en 2014 et un reprofilage des plages en toutes saisons. A partir de 2015, ce type de dépenses a été imputé en section de fonctionnement en tant qu’opération de simple entretien. La CRC prend donc acte de ces explications, qui traduisent malgré tout la difficulté qu’il peut y avoir de distinguer dans certains cas, d’une part, la lutte contre l’érosion du littoral (de compétence communautaire), et, d’autre part, les actions pouvant être liées soit à la sécurité, soit à la mise en état des plages pour l’accueil touristique (et qui ne relèvent donc pas au sens strict de la compétence transférée à la communauté de communes).



En 2015, la commune a également enregistré, dans le cadre de l’opération d’équipement susmentionnée, une dépense de 0,249 M€ au titre d’un fonds de concours versé à la communauté de communes pour la réalisation de travaux de protection contre l’érosion. Ce versement ne pose pas de problème de régularité au fond. En revanche, son imputation au compte 2128 « autres agencements et aménagements de terrains » est incorrect puisqu’il aurait dû être imputé au compte 204 car il s’assimile à une subvention d’équipement versée. De plus, il devrait faire l’objet d’un amortissement sur une durée maximale de 15 ans.

En deuxième lieu, la commune est concernée par la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI). Cette compétence est définie par les alinéas 1°, 2°, 5° et 8° du I de l’article L.211-7 du code de l’environnement1.

Le point de savoir si la lutte contre l’érosion du littoral, déjà transférée à la communauté de communes, entre vraiment dans le champ de « la défense contre les inondations et contre la mer » est encore sujet à discussion au plan juridique.

Par ailleurs, la commune de Soulac-sur-Mer a transféré au syndicat intercommunal des bassins versants (SIBV) de la Pointe du Médoc sa compétence en matière d’aménagement et d’entretien de son patrimoine hydraulique et de défense contre les inondations, étant précisé toutefois que les digues sur l’estuaire situées sur le territoire de Soulac-sur-Mer sont actuellement entretenues directement par le conseil départemental de la Gironde.

La CRC rappelle qu’en application de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015, l’intégralité de la compétence en matière de GEMAPI sera transférée de manière automatique aux communautés de communes à partir du 1er janvier 2018. La communauté de communes de la Pointe du Médoc a indiqué qu’il est envisageable qu’elle se substitue alors aux communes au sein du SIBV, mais que cette situation pourrait toutefois être compliquée par sa future fusion avec la communauté de communes des Lacs Médocains.

En troisième lieu, une difficulté apparaît également pour la promotion du tourisme, qui est une compétence communautaire, alors que la commune de Soulac-sur-Mer a créé un office de tourisme sous forme d’établissement public et adhère par ailleurs à l’Union touristique du Médoc.

Cependant, la CRC prend acte du fait que cette situation sera revue suite à la loi susmentionnée du 7 août 2015 qui a modifié l’article L.5214-16 du code général des collectivités territoriales relatif aux compétences des communautés de communes pour insérer dans leurs compétences obligatoires celles afférentes à la création d’offices de tourisme, sous réserve d’adaptations prévues par l’article L.133-1 et l’article L.134-2 du code du tourisme. Selon la commune, les deux options offertes sont encore en débat : création d’un office de tourisme intercommunal au 1er janvier 2017 ou maintien d’un office distinct sur la commune qui est une station classée.

En quatrième lieu, la formulation des transferts de compétences communales au bénéfice de la communauté de communes devrait également faire l’objet d’un « toilettage » pour ce qui concerne deux compétences (qui avaient obligatoirement été transférées, en application de l’ancien article L.164-4 du code des communes, au district qui avait précédé la communauté de communes) afin de les mettre en conformité avec les dispositions actuellement applicables.

1 « I.- Les collectivités territoriales et leurs groupements (…) sont habilités à utiliser les articles L. 151-36 à L. 151-40 du code rural

et de la pêche maritime pour entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence, dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux s'il existe, et visant : / 1° L'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique ; / 2° L'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau, y compris les accès à ce cours d'eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d'eau ; / (…) / 5° La défense contre les inondations et contre la mer ; / (…) / 8° La protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines ; / (…) »



Ainsi, la compétence « service du logement créé en application des articles 326 et suivants du code de l'urbanisme » se base sur une formulation très ancienne puisqu’il s’agit du service du logement relevant actuellement des articles L.621-1 à 6 du code de la construction et de l’habitation. De plus, selon la commune et la communauté de communes, cette compétence n’a jamais été pleinement mise en œuvre même si elle avait conduit à la réalisation d’une opération programmée d'amélioration de l'habitat en 2001.

Quant à la compétence en matière de « centres de secours contre l’incendie », elle apparaît également assez mal définie, cette formulation étant là aussi ancienne. La communauté de communes a indiqué également que cette compétence lui avait permis d’intervenir à travers le versement de participations pour le financement de la mise aux normes des bâtiments des centres de secours repris par le SDIS, et ce jusqu’en 2015. Actuellement, l’exercice de cette compétence concerne surtout le versement par la communauté de communes au SDIS des contributions annuelles en lieu et place de ses communes membres, ce qui est désormais juridiquement possible en application de la loi susmentionnée du 7 août 2015 qui a complété sur ce point l’article L.1424-35 du code général des collectivités territoriales.

Enfin, au-delà des transferts de compétences, la commune de Soulac-sur-Mer et la communauté de communes mutualisent deux services communs en application de l’article L.5211-4-2 du code général des collectivités territoriales : d’une part, un service emploi comprenant un agent et, d’autre part, depuis le 1er juillet 2015, un service mutualisé d’instruction du droit des sols avec l’ensemble des communes, comprenant trois agents.

Par ailleurs, un projet de schéma de mutualisation a été adopté par le conseil communautaire le 18 décembre 2015 en application de l’article L.5211-39-1 du code général des collectivités territoriales et a été transmis à la validation des conseils municipaux. Ce projet de schéma prévoit la possibilité de créer un service des affaires juridiques et des marchés publics, la possibilité de mutualiser les projets d’équipements « petite enfance » et la possibilité de créer un groupement de commandes pour les études et gros travaux de voirie. D’autres pistes y sont aussi envisagées, mais ce schéma n’a pas encore été définitivement approuvé.

Enfin, l’article L.5211-39 du code général des collectivités territoriales prévoit la communication annuelle au conseil municipal de rapports retraçant les activités des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) auxquels adhère la commune ainsi que la présentation de ces activités, au moins deux fois par an, par les représentants de la commune dans ces EPCI. La commune de Soulac-sur-Mer a admis n’avoir ni formalisé ni effectué ces obligations mais s’est engagée à les mettre en œuvre, ce dont la CRC prend acte.

2. LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES

2.1. LES SERVICES PUBLICS SUIVIS SUR DES BUDGETS ANNEXES

La commune de Soulac-sur-Mer dispose de deux budgets annexes qui retracent les opérations relatives à la gestion en régie directe de deux équipements accueillant des usagers : d’une part, le camping municipa l "Les Oyats" et, d’autre part, l’aérodrome. Or, ces budgets annexes n’ont pas été dotés d’une organisation avec un conseil d’exploitation, un directeur et un règlement intérieur, en méconnaissance des dispositions des articles L.1412-1 et -2, R.1412-1 et -2, L.2221-1 à 14, R.2221-1 à 17 et R.2221-63 à 98 du code général des collectivités territoriales.

Le budget annexe du centre de loisirs et d’hébergement, qui a été créé à compter du 1er janvier 1997 par délibération du conseil municipal du 20 décembre 1996, retrace les opérations relatives à deux activités distinctes :

- un service public administratif, à savoir le centre d’hébergement constitué de bâtiments en dur qui sert pour l’essentiel à l’hébergement des renforts de la commune pendant la période estivale (maîtres-



nageurs, policiers, gendarmes, animateurs CAP33, médiateurs de rue, sapeurs-pompiers) et dont les locaux sont très exceptionnellement loués ou mis à disposition à des associations hors saison ;

- une activité commerciale gérée en régie directe, à savoir le camping municipal "Les Oyats"2. Cette activité a été assujettie à la TVA à compter du 1er juillet 1999, par délibération du conseil municipal en date du 21 juin 1999, au motif qu’ « il s’agit désormais d’une véritable activité industrielle et commerciale puisque susceptible d’être gérée par une entreprise privée ».

Cependant, la commune n’est pas allée en 1999 au bout de sa logique puisque celle-ci aurait dû l’amener à séparer ces deux activités (quitte à réintégrer la première dans le budget principal) et à suivre la seconde, à savoir celle afférente au camping, selon l’instruction comptable M4 (et non pas M14).

Par ailleurs, le budget principal a pris en charge les déficits de ce budget annexe en 2011 et 2012 pour un montant total de 0,1 M€. La commune a précisé en cours d’instruction que « les sommes versées avaient pour objet d’équilibrer le budget, à une période où les recettes propres des activités du CLH n’étaient pas suffisantes ». Cette réponse ne permet donc pas de déterminer avec précision si ces subventions ont eu pour objet de contribuer au financement du centre d’hébergement ou du camping. Or, dans le second cas, et si l’on considère que le conseil municipal avait lui-même qualifié en 1999 cette activité d’industrielle et commerciale, ces prises en charge sont aussi susceptibles de poser un problème de régularité au regard des dispositions des articles L.2224-13 et-24 du code général des collectivités territoriales, et ce alors même que la commune a confirmé qu’il n’y avait pas eu de délibérations spécifiques « motivées » au sens du second de ces deux articles législatifs.

Se pose également la question de la déclaration et de l’imposition des bénéfices du camping, lesquels ne peuvent être précisément appréciés du fait de la confusion de son activité avec celle du centre d’hébergement au sein du même budget annexe.

Le budget annexe de l’aérodrome a été créé par délibération du conseil municipal du 30 juin 1997. Cette création a été justifiée par l’ouverture de l’aérodrome à la circulation aérienne publique, ce qui nécessitait l’assujettissement à la TVA de la facturation du carburant aux avions militaires. La délibération précise aussi que « ce budget annexe présenterait également l’avantage de mieux mesurer la rentabilité de l’aérodrome de Soulac-sur-Mer ». La régie de recettes et d’avances de l’aérodrome, instituée par décision du maire en date du 11 juin 1998, est habilitée à encaisser les produits suivants : taxes d’utilisation, vente de carburants, hébergements, caution pour accès.

La question se pose donc de la nature exacte de cette activité. Pour la commune, il s’agit d’un service public administratif eu égard à son objet (infrastructure participant à l’aménagement du territoire et au développement économique de la ville, « en favorisant non seulement l’aviation de tourisme à l’année mais aussi l’implantation d‘une école de pilotage, d’une école de parachutisme, d’une activité de baptêmes de l’air

2 Source : http://www.soulac-campinglesoyats.com/français/nous-contacter/ 3 « Les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou concédés par les

communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses » 4 « Il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics visés à

l'article L. 2224-1. / Toutefois, le conseil municipal peut décider une telle prise en charge lorsque celle-ci est justifiée par l'une des raisons suivantes : / 1° Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ; / 2° Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ; / 3° Lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs. / La décision du conseil municipal fait l'objet, à peine de nullité, d'une délibération motivée. Cette délibération fixe les règles de calcul et les modalités de versement des dépenses du service prises en charge par la commune, ainsi que le ou les exercices auxquels elles se rapportent. En aucun cas, cette prise en charge ne peut se traduire par la compensation pure et simple d'un déficit de fonctionnement./ (…) »



en avion ou ULM et de la base du pilotage de la Gironde »), mais aussi à son financement (ressources provenant certes en partie des usagers mais sans lien avec le coût du service, le reste étant couvert par des subventions d’équilibre de la commune) et de son mode de fonctionnement (service public géré en régie avec du personnel relevant du statut de la fonction publique territoriale).

Pour autant cette analyse est contestable au regard de la jurisprudence administrative qui a notamment déjà eu à se prononcer sur ce type de questionnement5. De plus, s’agissant en particulier de l’aérodrome de Soulac-sur-Mer, la cour administrative d’appel de Bordeaux, dans son arrêt n° 01BX00930 du 5 avril 2005, avait jugé, à la demande de la commune, que le litige qui l’opposait à un propriétaire d’avion pour ce qui concerne un dommage subi ne relevait pas de la juridiction administrative car « (il) ne concerne que les services de nature industrielle et commerciale assurés par la commune en dehors de toute prérogative de puissance publique ». Ainsi, il apparaît que l’activité exercée par l’aérodrome de Soulac-sur-Mer présente plutôt une nature industrielle et commerciale et devrait dès lors être retracée sur un budget tenu selon l’instruction comptable M4.

Par ailleurs, le budget principal a pris en charge les déficits de ce budget annexe de 2011 à 2015 pour un montant total cumulé de 0,367 M€. La commune a indiqué que ces prises en charge avaient pour seul objet d’assurer l’équilibre du budget qui était grevé par des dépenses d’investissement importantes financées par emprunt, en particulier la réfection de la piste d’atterrissage en 2009. Un tel motif est certes susceptible de pouvoir entrer dans les exceptions prévues par le 2° de l’article L.2224-2 du code général des collectivités territoriales mais encore eût-il fallu alors que le conseil municipal prenne chaque année des décisions dûment motivées en ce sens, ce qui n’a pas été le cas.

En application des dispositions combinées des instructions comptables M14 et M4, le recours au compte de liaison 451 pour retracer les opérations de trésorerie liées à l’exécution des budgets annexes retraçant des activités de nature industrielle et commerciale n’est acceptable que lorsque lesdites activités ont fait l’objet d’une délégation de service public et ne sont donc pas gérées en régie directe. La logique qui sous-tend se principe est que la trésorerie des services industriels et commerciaux ne devrait être assurée que par les usagers desdits services et non pas financée par l’ensemble des contribuables de la commune ; à l’inverse, il n’appartient pas aux usagers de tels services de contribuer à la trésorerie du budget principal.

Dans le cas de Soulac-sur-Mer, le budget annexe eau et assainissement est géré en régie directe et suivi selon l’instruction comptable M49 mais il ne dispose pas d’un compte propre au Trésor, ce qui contrevient à la règle susmentionnée. La question peut se poser également pour le budget annexe du centre de loisirs et d’hébergement (pour ce qui est de l’activité « camping des Oyats ») et de l’aérodrome, si l’on considère qu’il s’agit de services de nature industrielle ou commerciale.

Dans ses réponses aux observations provisoires, le maire a indiqué avoir pris acte de la nécessité de clarifier la nature de l’activité du camping municipal et de celle de l’aérodrome, et de prendre en compte les obligations qui s’imposent aux budgets annexes gérant des services publics industriels ou commerciaux en régie directe.

5 Voir par exemple l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Nancy n°08NC01231 du 1er octobre 2009 : « Considérant (…) que la

circonstance que le syndicat mixte requérant assume des missions de service public touchant notamment à la sûreté et la sécurité, lesquelles sont inhérentes à la nature même de son activité, et que sa création répond à des préoccupations d’intérêt général pour l’agglomération nancéienne ne saurait à elle seule suffire à établir que sa gestion n’est pas comparable à celle d’une entreprise privée exerçant une activité de même nature, alors que l’administration fait valoir, sans être contredite, que son activité locative représente une part non négligeable de ses produits d’exploitation et qu’il perçoit des recettes des usagers de la plate-forme aéroportuaire ; que, dans ces conditions, et sans qu’y fasse obstacle le versement de contributions par ses membres dans l’attente d’un équilibre financier, l’activité (de l’aérodrome) doit être regardée comme présentant un caractère lucratif (et) (…) était passible de l’impôt sur les sociétés (…) ».



2.2. D’AUTRES ASPECTS RELATIFS A LA FIABILITE DES COMPTES

L’instruction comptable M14 dispose que lorsqu’une collectivité affecte des immobilisations de son budget principal à un budget annexe non doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière, d’une part la valeur comptable des biens affectés doit apparaître en débit du compte 18 du même budget principal « affectant », et d’autre part, la valeur comptable des même biens doit apparaître en débit du compte 21 concerné et sa contrepartie au crédit du compte 18 dans le budget annexe « affectataire »; le montant du solde débiteur du compte 18 du budget principal doit donc être égal au montant total des soldes créditeurs des compte 18 des budgets annexes. Or, dans le cas de Soulac-sur-Mer, les soldes de sortie du compte 181 du budget principal et du budget annexe eau et assainissement, tels qu’arrêtés au 31 décembre 2015, sont tous les deux débiteurs à hauteur respectivement de 0,060 M€ et de 0,569 M€. Cette anomalie inexpliquée nécessiterait donc une régularisation.

Les tableaux récapitulant l'état des emprunts et dettes, annexés aux comptes administratifs, doivent en principe concorder, pour ce qui est de l’encours de la dette restant due au 31 décembre d’un exercice, avec les soldes de sortie des comptes 16 figurant en balances de sortie des comptes de gestion. Dans le cas de Soulac-sur-Mer, le contrôle de cette concordance au 31 décembre 2015 a mis en évidence des écarts pour les comptes 164 retraçant la dette bancaire pour le budget principal (écart de 665 €) et pour le budget annexe eau et assainissement (écart de 1 288 €) ; des écarts ont également été constatés pour ces deux budgets pour les autres dettes des comptes 167 et/ou 1687, qui ne sont pas retracées dans les annexes aux comptes administratifs alors que leurs soldes de sortie aux comptes de gestion s’établissent à 99 720 € pour le budget principal et à 65 643 € pour le budget annexe.

Dans ses réponses aux observations provisoires, le maire a apporté quelques explications et a indiqué que des régularisations seraient entreprises.

2.3. LE CONTROLE DES REGIES

La commune de Soulac-sur-Mer dispose actuellement de quinze régies de recettes, de six régies d’avances et d’une régie mixte. Certaines de ces régies encaissent annuellement des montants très importants : la régie de recettes des produits « eau–assainissement » (1 693 278 € encaissés en 2015), la régie de recettes CLH Camping les Oyats (284 601 € encaissés en 2015), la régie de recettes taxe de séjour (269 220 € encaissés en 2015), la régie de recettes droits de place (209 208 € encaissés en 2015), la régie de recettes aérodrome (86 977 € encaissés en 2015), la régie de recettes du centre municipal culturel et sportif (55 728 € encaissés en 2015).

Aux termes de l’article R.1617-17 du code général des collectivités territoriales : « Les régisseurs de recettes, d'avances ainsi que de recettes et d'avances ainsi que les régisseurs intérimaires et les mandataires sont soumis aux contrôles du comptable public assignataire et de l'ordonnateur ou de leurs délégués auprès desquels ils sont placés. / (…) ». Les modalités de ces contrôles sont précisées par l’instruction codificatrice n° 06-031-A-B-M du 21 avril 2006. Dans le cas de Soulac-sur-Mer, la comptable en fonction a bien effectué dans les périodicités prévues les contrôles sur place qui lui incombaient.

S’agissant des contrôles à effectuer par l’ordonnateur, l’instruction comptable susmentionnée prévoit qu’il doit constituer un dossier pour chaque régie, dans lequel il regroupe tout document relatif au fonctionnement de la régie et à la gestion du régisseur. Elle dispose aussi que l’ordonnateur est tenu d’exercer un contrôle sur pièces pour veiller à ce que le régisseur intervienne seulement pour les opérations prévues par l'acte constitutif de la régie et respecte les modalités de fonctionnement déterminées dans l'acte de création de la régie. Par ailleurs, l'ordonnateur peut demander au régisseur de lui communiquer les registres comptables qu'il tient et doit s’assurer, au vu des bordereaux des recettes encaissées, de l'encaissement normal des produits. Il doit aussi organiser des contrôles sur place, à l’improviste, selon les modalités prévues par cette instruction. Dans le cas de Soulac-sur-Mer, la commune n’a pas pu produire d’éléments établissant la mise en



place d’un processus interne de contrôle des régies. La CRC rappelle la nécessité de la mise en place d’une telle procédure, en particulier eu égard aux importantes sommes maniées par certaines régies.

Dans ses réponses aux observations provisoires, le maire a indiqué que des contrôles systématiques seraient mis en place après une formation préalable des agentes concernés.

3. L’ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE

L’analyse financière a été effectuée pour l’essentiel à partir des informations issues des comptes de gestion, complétées sur certains points par des données des comptes administratifs, des informations fournies par la collectivité et des éléments comparatifs publiés sur le site internet du Ministère des finances.

3.1. L’ANALYSE DU BUDGET PRINCIPAL

Les données de synthèse sur l’autofinancement, le financement des investissements et la dette

Le tableau ci-après détaille les composants et l’évolution de l’excédent brut de fonctionnement, de la capacité d’autofinancement et du résultat de fonctionnement pour la période 2011-2015.

en € 2011 2012 2013 2014 2015 Evolution 2011-2015

Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)

5 118 564 5 287 508 5 364 892 5 551 844 5 455 645 6,6%

+ Ressources d'exploitation 881 868 958 164 966 116 897 188 934 848 6,0%

+ Dotations et participations 2 146 310 2 102 862 2 036 920 1 957 677 1 808 999 -15,7%

+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat 544 237 559 754 576 560 589 163 567 043 4,2%

+ Production immobilisée, travaux en régie 119 433 74 856 75 620 75 604 110 496 -7,5%

= Produits de gestion (A) 8 810 412 8 983 144 9 020 107 9 071 477 8 877 031 0,8%

Charges à caractère général 2 238 315 2 288 678 2 557 645 2 578 352 2 616 142 16,9%

+ Charges de personnel 3 389 575 3 457 538 3 545 481 3 584 849 3 807 662 12,3%

+ Subventions de fonctionnement 353 333 385 684 440 479 439 465 401 212 13,6%

+ Autres charges de gestion 300 051 230 770 243 729 221 212 271 569 -9,5%

= Charges de gestion (B) 6 281 274 6 362 670 6 787 334 6 823 879 7 096 585 13,0%

Excédent brut de fonctionnement (A-B) 2 529 138 2 620 475 2 232 774 2 247 598 1 780 447 -29,6%

en % des produits de gestion 28,7% 29,2% 24,8% 24,8% 20,1%

+/- Résultat financier (réel seulement) -538 485 -603 915 -574 497 -575 194 -537 077 -0,3%

+/- Autres produits et charges excep. réels 28 918 55 115 40 487 3 056 32 393 12,0%

= CAF brute 2 019 571 2 071 674 1 698 763 1 675 461 1 275 762 -36,8%

en % des produits de gestion 22,9% 23,1% 18,8% 18,5% 14,4%

- Dotations nettes aux amortissements 156 727 202 259 212 991 249 958 271 030 72,9%

= Résultat section de fonctionnement 1 862 844 1 869 415 1 485 772 1 425 503 1 004 732 -46,1%

en % des produits de gestion 21,1% 20,8% 16,5% 15,7% 11,3% -46,5%

Rappel : CAF brute 2 019 571 2 071 674 1 698 763 1 675 461 1 275 762 -36,8%

- Annuité en capital de la dette 1 154 924 1 209 313 1 260 534 1 315 735 1 329 931 15,2%

= CAF nette ou disponible (C) 864 648 862 361 438 229 359 726 -54 169 -106,3%

en % des produits de gestion 9,8% 9,6% 4,9% 4,0% -0,6%

Il montre que l’excédent brut de fonctionnement (EBF) a diminué de 29,6 % entre 2011 et 2015 ; il représentait en 2015 1,780 M€ soit 20,1 % des produits de gestion contre 28,7 % en 2011. Cette évolution résulte d’un effet « ciseau » entre des produits de gestion globalement stables (8,877 M€ en 2015 soit 0,8 % de plus qu’en 2015) et des charges de gestion en progression continuelle (7,097 M€ en 2015, soit 13 % de plus qu’en 2011).



La stabilité des produits de gestion est la conjonction d’une diminution des dotations et participations (1,809 M€ en 2015, soit 15,7 % de moins qu’en 2011) et des produits des recettes du jeu du casino (0,082 M€ en 2015 soit 61,1 % de moins qu’en 2011) ainsi que d’une augmentation des ressources fiscales (5,456 M€ en 2015 soit 6,6 % de plus qu’en 2011).

L’augmentation des charges de gestion s’explique, pour l’essentiel, à la fois par celle de charges à caractère général (2,616 M€ en 2015 soit 16,9 % de plus qu’en 2011) et par celle des charges de personnel (3,808 M€ en 2015 soit 12,3 % de plus qu’en 2011).

Après déduction du résultat financier net (- 0,537 M€ en 2015 soit 0,3 % de moins qu’en 2011) et de l’impact des produits et charges exceptionnels réels, la capacité d’autofinancement (CAF) brute s’établissait en 2015 à 1,276 M€, soit 14,4 % des produits de gestion ; elle avait diminué de 36,8 % par rapport à 2011, année où elle représentait 22,9 % des produits de gestion.

L’annuité en capital de la dette a continuellement progressé au cours de la période et s’établissait en 2015 à 1,330 M€, soit 15,2 % de plus qu’en 2011. En conséquence, la CAF nette de l’annuité des emprunts était devenue négative en 2015 (- 0,054 M€) alors qu’elle représentait 0,865 M€ en 2011, soit 9,8 % des produits de gestion.

Cette analyse traduit donc une évolution préoccupante, qui nécessitera des mesures correctives pour éviter à la commune de se trouver, à court ou moyen terme, dans une situation financière difficile.

Le tableau ci-après détaille les modalités de financement des investissements.

en € 2011 2012 2013 2014 2015 Total

Rappel : CAF brute 2 019 571 2 071 674 1 698 763 1 675 461 1 275 762 8 741 232

- Annuité en capital de la dette 1 154 924 1 209 313 1 260 534 1 315 735 1 329 931 6 270 438

= CAF nette ou disponible (C) 864 648 862 361 438 229 359 726 -54 169 2 470 794

Taxes d'aménagement 305 313 34 636 0 0 0 339 949

+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)

514 331 299 945 435 144 348 071 354 780 1 952 271

+ Subventions d'investissement reçues 222 915 184 032 144 394 132 297 156 689 840 328

+ Produits de cession 1 600 0 3 651 600 2 951 72 600 3 728 751

+ Autres recettes 0 0 100 726 117 426 129 409 347 560

= Recettes d'inv. hors emprunt (D) 1 044 159 518 613 4 331 864 600 745 713 478 7 208 859

= Financement propre disponible (C+D) 1 908 807 1 380 974 4 770 093 960 471 659 308 9 679 653

Financement propre dispo / Dépenses d'équipement (y c. tvx en régie)

77,5% 44,2% 201,9% 38,0% 20,1%

- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie)

2 461 461 3 121 954 2 362 775 2 530 192 3 281 586 13 757 967

- Subventions d'équipement (y compris subventions en nature)

269 029 223 655 181 000 222 887 216 842 1 113 413

- Participations et inv. financiers nets 0 0 0 -730 0 -730

- Charges à répartir 92 180 0 0 0 0 92 180

+/- Variation autres dettes et cautionnements

18 831 -28 764 0 0 0 -9 933

= Besoin (-) ou capacité (+) de financement

-932 694 -1 935 871 2 226 318 -1 791 878 -2 839 119 -5 273 244

Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de réaménagement)

2 042 180 1 500 000 550 000 0 1 013 670 5 105 850

Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global

1 109 486 -435 871 2 776 318 -1 791 878 -1 825 449 -167 394



Les dépenses d’équipement cumulées 2011-2015 se sont élevées à 13,758 M€ et les subventions d’équipement versés à 1,113 M€.

Elles ont été financées à hauteur de 2,471 M€ par la CAF nette cumulée entre 2011 et 2015, de 3,729 M€ par des produits de cession, de 1,952 M€ par le fonds de compensation de la TVA, de 0,84 M€ par des subventions d’investissement reçues, de 0,34 M€ par des taxes d’aménagement et de 0,348 M€ par d’autres recettes externes d’investissement. Le financement propre disponible (9,68 M€) étant insuffisant pour couvrir l’ensemble des dépenses d’investissement, la commune a donc dû recourir à de nouveaux emprunts (d’un montant cumulé entre 2011 et 2015 de 5,106 M€) et à une légère diminution de son fonds de roulement (- 0,168 M€).

Si, globalement, le montant des nouveaux emprunts souscrits au cours de la période a été inférieur au montant des annuités en capital remboursées (6,270 M€), ce qui a permis un léger désendettement de la commune, cela n’a été possible que grâce à des produits de cession importants enregistrés en 2013 (3,652 M€ du fait de la cession du village de vacances (VVF). Pour l’avenir, et sauf à accroître significativement la CAF nette, la commune devra donc veiller à proportionner le montant de ses investissements à sa capacité de financement.

Comme indiqué précédemment, l’encours de la dette a légèrement diminué au cours de la période, passant de 13,519 M€ au 1er janvier 2011 à 12,541 M€ au 31 décembre 2015. Le taux apparent de la dette (charges d’intérêts rapportées à l’encours en fin d’exercice) se situait au cours de la période entre 4,1 % et 4,5 %.

Du fait de la diminution de la CAF brute, le ratio de désendettement (qui rapporte l’encours de la dette au 31 décembre à la CAF brute de l’exercice) s’est dégradé, passant de 7,1 années en 2011 à 9,8 années en 2015. S’il n’atteignait pas encore le seuil d’alerte, situé entre 12 et 15 années, il tendait à s’en rapprocher, ce qui nécessite une vigilance particulière.

L’annuité totale de la dette (capital et intérêt) s’établissait à 1,867 M€ en 2015. En faisant abstraction d’éventuels nouveaux emprunts, elle passera de 1,883 M€ en 2016 à 1,744 M€ en 2018, puis diminuera progressivement à 1,455 M€ en 2021, à 0,936 M€ en 2025 puis devrait se réduire encore jusqu’en 2036 (année d’extinction de la dette existante). La commune est donc encore durablement endettée, et pour des montants d’annuités qui resteront supérieurs à 1,5 M€ jusqu’en 2020 et supérieurs à 1 M€ jusqu’en 2023.

Par ailleurs, l’annexe du compte administratif 2014 du budget principal relative à la ventilation des emprunts selon la structure de taux (charte Gissler) mentionnait un encours restant dû de 10,810 M€ au titre de 32 emprunts classés en A et 1,951 M€ au titre de 3 emprunts classés en B (barrière simple, pas d’effet de levier).

La trésorerie nette s’élevait au 31 décembre 2015 à 0,779 M€ (soit 37,2 jours de charges courantes de fonctionnement de l’exercice), contre 1,183 M€ au 31 décembre 2011 (62,5 jours de charges courantes de fonctionnement de l’exercice).

Les analyses particulières de certains produits de fonctionnement

L’examen des données relatives à la fiscalité locale directe appelle les remarques suivantes :

- les produits des taxes foncières et d’habitation ont augmenté de 12 % entre 2011 et 2015. Cette évolution est due uniquement à celle des bases, puisque les taux sont restés inchangés au cours de la période ;

- si l’on considère la seule période 2011-2014, les bases de la taxe d’habitation ont augmenté de 10,9 % (dont 4,6 % d’évolution forfaitaire résultant des coefficients annuels d’actualisation arrêtés par l’article 1518 bis du code général des impôts et 6 % d’augmentation réelle) et les bases de la taxe foncière bâtie ont augmenté de 10,3 % (dont 5,5 % d’augmentation réelle) ;



- les taux pratiqués par la commune étant significativement supérieurs aux taux moyens de sa strate démographique6, tant pour la taxe d’habitation (taux de 15,08 % à Soulac-sur-Mer contre 12,88 % en moyenne 2014) que pour la taxe foncière bâtie (taux de 39,48 % à Soulac-sur-Mer contre 17,64 % en moyenne 2014), il en résulte un coefficient de mobilisation du potentiel fiscal très supérieur à 1 tout au long de la période (1,7). Ce point met en évidence une quasi absence de marges de manœuvre en matière fiscale.

L’examen des autres ressources fiscales a montré une forte diminution des prélèvements sur les produits des jeux (0,082 M€ en 2015 contre 0,212 M€ en 2011).

Le montant de l’attribution de compensation reversée par la communauté de communes est resté constant (0,544 M€ par an), ce qui est cohérent avec l’absence de nouveau transfert de compétence au cours de la période.

L’examen des données concernant les ressources d’exploitation n’appelle pas d’observation particulière, hormis la croissance des revenus locatifs et redevances (0,266 M€ en 2015, soit 17,5 % de plus qu’en 2011).

Pour ce qui est des produits des dotations et participations, leur diminution s’explique surtout par celle de la part « dotation forfaitaire » de la dotation globale de fonctionnement, qui ne représentait plus en 2015 que 1,161 M€ soit 20,4 % de moins qu’en 2011 (1,458 M€).

Les analyses particulières de certaines charges de fonctionnement

L’analyse des charges à caractère général montre que les postes les plus importants sont aussi ceux qui ont évolué le plus vite : les achats (0,916 M€ en 2015, soit 7,8 % de plus qu’en 2011) ; les charges d’entretien et de réparations (0,4 M€ en 2015, soit 39,3 % de plus qu’en 2011) ; les charges de location et de copropriété (0,271 M€ en 2015, soit 49,2 % de plus qu’en 2011) et les charges afférentes aux contrats de prestations de services avec des entreprises (0,267 M€ en 2015, soit 40,7 % de plus qu’en 2011). La stabilisation, voire la réduction de ces charges à caractère général constitue un enjeu important pour mettre un terme à l’effet ciseau susmentionné entre les produits et les charges de gestion.

L’analyse des autres charges de gestion a surtout mis en évidence les prises en charge de déficits de budgets annexes, pour un montant cumulé entre 2011 et 2015 de 0,467 M€, dont 0,367 M€ pour le budget annexe aérodrome et 0,1 M€ en 2011 et 2012 pour le centre de loisirs et d’hébergement.

Les subventions annuelles versées au CCAS sont de 1,530 M€ en cumul 2011-2015 et celles versées à des associations à 0,49 M€, soit environ 0,1M€ par an.

Les charges nettes de personnel (déduction faite des remboursements de personnels mis à disposition) se sont élevées en 2015 à 3,657 M€, soit 13,2 % de plus qu’en 2011.

Les rémunérations brutes du personnel titulaire représentent 2,022 M€ en 2015, soit 8,3 % de plus qu’en 2011. Cette augmentation ne résulte pas de celle de la valeur du point d’indice (qui est resté inchangé ou cours de la période). Les effectifs ETP pourvus d’agents titulaires sont passés de 88 en 2011 à 91,4 en 2015, soit une augmentation de 3,9 % qui explique, mais seulement en partie, celle des charges nettes de personnel. Par ailleurs, les données comptables ne distinguaient pas les rémunérations principales et les indemnités ; il n’est donc pas possible d’affiner les analyses sur ce point.

6 Sources : http://www.collectivites-locales.gouv.fr/ Strate de référence : communes de 2 000 à 3 500 habitants appartenant à un

groupement fiscalisé (FPU)

http://www.collectivites-locales.gouv.fr/



Les rémunérations brutes du personnel non-titulaire sont de 0,475 M€ en 2015, soit 16,9 % de plus qu’en 2011.

Les charges sociales se sont élevées en 2015 à 1,12 M€, soit 21,3 % de plus qu’en 2011.

La stabilisation, voire la réduction de ces charges de personnel constitue aussi un enjeu important pour mettre un terme à l’effet ciseau susmentionné entre les produits et les charges de gestion.

Le détail des principales opérations d’équipement réalisées

L’analyse détaillée des opérations réelles d’équipement réalisées par opérations (14,202 M€ en cumul 2011-2015) montre que les opérations d’équipement les plus importantes étaient l’opération n° 226 voirie (4,421 M€ de dépenses cumulées 2011-2015, soit 31,1 % des dépenses d’équipement par opérations), l’opération n° 235 aménagement place basilique (2,311 M€ de dépenses cumulées 2011-2015, soit 16,3 % des dépenses d’équipement par opérations), l’opération n° 248 hôtel de ville (1,234 M€ de dépenses cumulées 2011-2015, soit 8,7 % des dépenses d’équipement par opérations), l’opération n° 97093 travaux de bâtiments (0,796 M€ de dépenses cumulées 2011-2015, soit 5,6 % des dépenses d’équipement par opérations), l’opération n° 97087 matériel de transport (0,64 M€ de dépenses cumulées 2011-2015, soit 4,5 % des dépenses d’équipement par opérations), l’opération n° 268 démolition maison de retraite (0,621 M€ de dépenses cumulées 2011-2015, soit 4,4 % des dépenses d’équipement par opérations) et l’opération n° 97180 lutte contre l'érosion marine (0,618 M€ de dépenses cumulées 2011-2015, soit 4,4 % des dépenses d’équipement par opérations). Ces sept opérations représentent 75 % des dépenses d’équipement par opération de la période 2011-2015.

Dans ses réponses aux observations provisoires puis lors de son audition, le maire a précisé que l’effet de ciseaux constaté entre la progression rapide des charges et la stabilité des produits de gestion s’explique par une combinaison de facteurs exogènes.

Le ralentissement de la croissance des produits de gestion est ainsi dû, selon lui, à la diminution des constructions des logements (qui a entraîné une diminution des recettes fiscales induites), à la décision de la municipalité de ne pas augmenter ses taux de fiscalité (ses taux d’imposition étant supérieurs à la moyenne), à la baisse des dotations de l’Etat, et particulièrement celle de la dotation forfaitaire, à la diminution du produit des jeux du casino depuis 2012 et à la non éligibilité de la communauté de communes de la Pointe du Médoc au FPIC depuis 2014 (ce qui aurait entraîné une perte de recettes pour la commune en 2015 et 2016).

S’agissant des charges, le maire a indiqué que l’évolution dynamique de deux postes de dépenses importants s’explique par de la manière suivante :

- d’une part, l’évolution importante des charges générales s’explique par des raisons circonstancielles et exceptionnelles concentrée sur 2013 (hausse des prix de l’énergie, du coût de nettoyage des plages, dépenses d’installation de caméra de vidéo-surveillance) et 2014 (dépenses exceptionnelles suite à la tempête), la commune ayant par ailleurs conduit un effort important de maîtrise des charges courantes sur les exercices 2013 et 2015) ;

- d’autre part, la progression de la masse salariale résulte principalement de décisions exogènes (revalorisation des catégories C et progression des taux de cotisation des charges patronales). Il a indiqué par ailleurs que les contributions versées aux budgets annexes camping et aérodrome ont diminué par rapport à 2011 et précisé que la commune mène une politique de soutien actif aux associations (notamment en direction du CCAS).

S’agissant des dépenses d’investissement et de leur financement, le maire a indiqué que la commune a dû réaliser d’importants travaux de réhabilitation de la voirie et de l’hôtel de ville et a précisé que la capacité d’investissement a subi une diminution des recettes d’investissement (notamment des subventions).



Enfin, le maire a fait état des efforts de la municipalité pour baisser le niveau d’endettement de la commune.

3.2. L’ANALYSE DES BUDGETS ANNEXES

Le budget annexe de l’eau et de l’assainissement

Ce budget, qui retrace une activité à caractère industriel et commercial, a été créé le 27 octobre 1984.

Il se caractérise par la baisse de son excédent brut de fonctionnement, qui ne s’élevait plus qu’à 0,62 M€ en 2015, soit 23,6 % de moins qu’en 2011. Cette évolution est due à une baisse importante des produits de gestion (1,665 M€ en 2015 soit 10,4 % de moins qu’en 2011, sous l’impact d’une forte hausse des redevances reversées à l’agence de l’eau, venant en déduction desdits produits) alors que les charges de gestion restaient stables (1,045 M€ en 2015).

La CAF brute s’élevait à 0,346 M€ en 2015, soit 32,5 % de moins qu’en 2011. Du fait de la croissance de l’annuité en capital (0,412€ en 2015, soit 4,9 % de plus qu’en 2011), la CAF nette était devenue négative en 2015 (- 0,066 M€).

Bien que l’encours de la dette restant due au 31 décembre ait diminué de 2011 (5,287 M€) à 2015 (4,832 M€), le ratio de désendettement, qui était déjà élevé en 2011, avec 10,3 années, s’est encore dégradé pour s’élever à 14 années en 2015. L’annuité totale de la dette (capital et intérêt) devrait passer de 0,633 M€ en 2016 à 0,604 M€ en 2019 puis diminuer de 0,500 M€ en 2020 à 0,033 M€ jusqu’en 2036 puis rester constante à 0,026 M€ jusqu’en 2052 (l’année d’extinction de la dette étant 2053). Même sans nouveaux emprunts, l’annuité de la dette de ce budget annexe restera donc jusqu’en 2019 à un niveau similaire à celui constaté en 2015.

Les dépenses d’équipement cumulées 2011-2015 se sont élevées à 2,378 M€.

Les signes de tension apparus en fin de période pour ce budget annexe nécessiteront donc une attention particulière. Le maire a indiqué lors de l’entretien de fin de contrôle que la commune avait décidé de ne pas augmenter les tarifs pendant plusieurs années, car ceux-ci étaient alors plus élevés que dans d’autres communes, ce différentiel étant désormais, selon lui, résorbé. Il a indiqué également que l’alimentation en eau potable représentait un coût assez important lié au fait qu’elle était captée à une vingtaine de kilomètres, sur le territoire d’une autre commune. Il a cependant admis qu’une augmentation des tarifs serait désormais nécessaire à l’avenir, pour équilibrer ce budget annexe.

Le budget annexe de l’aérodrome

Ce budget, qui ne comporte pas de masses financières importantes, n’a pu être équilibré tout au long de la période que par la prise en charge de ses déficits par le budget principal, pour un montant cumulé 2011-2015 s’élevant à 0,367 M€. L’annexe du compte administratif 2014 mentionne un encours de la dette bancaire restant dû de 0,380 M€ ; l’annuité totale de la dette (capital et intérêt) devrait passer de 0,066 M€ en 2016 à 0,033 M€ en 2023 (extinction de la dette en 2024).

Le budget annexe Centre de loisir - hébergement

Ce budget avait connu des difficultés en 2011 et 2012, avec une CAF nette négative et une prise en charge par le budget principal de déficits pour un montant total de 0,1 M€. Depuis 2013, ses produits de gestion ont eu tendance à diminuer alors que les charges de gestion sont restées stables. La situation financière n’était toutefois pas alarmante en fin 2015, même si le ratio de désendettement était remonté à 10,5 ans. L’annexe du compte administratif 2014 mentionne un encours de la dette bancaire restant due de 0,570 M€ ; l’annuité totale de la dette (capital et intérêt) devrait passer de 0,074 M€ en 2016 et à 0,066 M€ en 2021 puis être constante à hauteur de 0,036 M€ jusqu’en 2030 (année d’extinction de la dette).



Dans ses réponses aux observations provisoires puis lors de son audition, le maire a indiqué qu’il tiendra compte des préconisations de la CRC et envisage la possibilité d’augmenter le prix de l’eau et de l’assainissement.

4. LA GESTION DU PERSONNEL

4.1. LES EFFECTIFS ET L’ORGANISATION DU TEMPS DE TRAVAIL

De 2011 à 2015, les effectifs d’agents titulaires pourvus se sont accrus de 3,4 équivalents temps plein, pour s’élever en fin de période à 91,4 ETP, soit une hausse de 3,9 %.

S’agissant des agents non-titulaires, les états annexés aux comptes administratifs ne mentionnaient que l’emploi de collaborateur de cabinet alors que, comme indiqué précédemment, la commune a consacré chaque année entre 0,405 M€ et 0,475 M€ à la rémunération de personnels non-titulaires. La CRC rappelle donc à la commune que ces états annexés devraient être complétés par la présentation de l’ensemble des personnels non titulaires, avec la mention des conditions de rémunération et la justification du contrat au regard des textes et notamment des différents articles de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué que les annexes budgétaires concernant les agents non titulaires seront à l’avenir renseignées de façon exhaustive.

Les règles en matière d’organisation du temps de travail des agents sont fixées principalement par l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et par le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale, qui renvoie sur plusieurs aspects au décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat.

A Soulac-sur-Mer, ces règles ont été mises en œuvre par la « charte sur l’aménagement et la réduction du temps de travail », approuvée par délibération du Conseil Municipal du 21 décembre 2001 et qui est toujours en vigueur.

Cette charte acte le passage aux 35 heures hebdomadaires. Le principe retenu est la conservation d’un horaire journalier de 7h30 avec, en contrepartie, l’attribution de 17 jours de récupération ARTT. Par ailleurs, elle indique que « le nombre de jours de congés (annuels) est porté de 27 à 29 jours avec pour conséquence la suppression des jours de pont et l’intégration de la compensation pour fractionnement ».

L’analyse de cette charte appelle les observations suivantes :

- lorsqu’elle a été approuvée, le temps de travail annuel légal était de 1 600 heures, soit environ 228,6 jours de travail à 7 heures ; pour aboutir au même temps de travail annuel en travaillant 7 h 30 par jour, il fallait donc travailler 213,33 jours ; en conséquence, le nombre de jours ARTT n’aurait dû être fixé qu’à 15,25 et pas à 17 ;

- en faisant abstraction des jours de fractionnement, les agents de Soulac-sur-Mer se voient accorder deux jours de congés supplémentaires par rapport à la règlementation, qui n’en prévoit que 25 ;

Par ailleurs, la commune a précisé en cours d’instruction que la suppression du jour de Pentecôte s’est traduite par la suppression d’un jour de congé pour les services non annualisés, et par l’augmentation de l’obligation annuelle de travail de 7 heures pour les services au temps de travail annualisé, ceci en application d’une délibération du conseil municipal du 9 juillet 2009.

Au final, les agents de la commune de Soulac-sur-Mer travaillent donc en moyenne environ 3,75 jours de moins que le nombre annuel légal qui est d’environ 229,6, soit un écart en moins de 1,63 %. L’impact financier de cet écart peut être estimé en appliquant ce taux aux charges de personnel. Sur cette base de calcul,



l’impact financier de la non application stricte des textes relatifs au temps de travail peut être estimé à environ 56 000 € par an.

S’agissant par ailleurs des heures complémentaires effectuées, la charte susmentionnée adoptée le 21 décembre 2001 prévoit que « toute heure complémentaire ou supplémentaire effectuée les dimanches, jours fériés et de nuit (de minuit à 7 heures) peut être récupérée avec un coefficient de 2 (une heure effectuée / deux heures récupérées) ou rémunérée conformément à la règlementation » et que « au cours de la période touristique (du 1er juin au 30 septembre), toute heure complémentaire ou supplémentaire effectuée peut être récupérée avec un coefficient de 1,5 (soit une heure effectuée / une heure et demie récupérée ».

Or, le régime des indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) est fixé par le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 que le conseil municipal a intégré dans le cadre indemnitaire par délibération du 21 mars 2003. Aux termes de l’article 3 de ce décret : « La compensation des heures supplémentaires peut être réalisée, en tout ou partie, sous la forme d'un repos compensateur ». Ce repos compensateur a une durée équivalente à celle de la période supplémentaire travaillée, ce qu’a précisé la circulaire du ministre de l’intérieur du 11 octobre 2002 (NOR : LBLB0210023C) qui indique toutefois que « Le temps de récupération accordé à un agent est égal à la durée des travaux supplémentaires effectués. Une majoration pour nuit, dimanche ou jours fériés peut être envisagée dans les mêmes proportions que celles fixées pour la rémunération ». Ainsi, la majoration tolérée du repos compensateur ne saurait donc excéder 25 % puis 27 % pour les heures supplémentaires de semaine, 66 % pour les heures effectuées le dimanche ou les jours fériés et 100 % pour les heures supplémentaires effectuées de nuit.

Par rapport à ces règles, le régime de compensation des heures complémentaires retenu en 2001 par le conseil municipal de Soulac-sur-Mer est donc irrégulier en tant :

- qu’il retient une compensation de 1,5 pour 1 pour toute heure complémentaire effectuée de jour en période estivale, ce qui n’est pas prévu par les textes ;

- qu’il retient une compensation de 2 pour 1 pour toute heure complémentaire effectuée de jour le dimanche ou un jour férié, alors qu’il n’est règlementairement prévu qu’une compensation de 1,66 dans ce cas.

S’agissant enfin de l’octroi d’autorisations spéciales d’absences à l'occasion de certains événements familiaux, sur le fondement de l’article 59 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et en l’absence de décret d’application, il relève de la compétence de l’organe délibérant, en vertu de ses compétences générales en matière d’organisation des services et du temps de travail. Toutefois, comme l’a indiqué le Centre de gestion de la fonction publique de la Grande couronne dans son étude statutaire sur les « autorisations spéciales d’absences » n°8 du 1er juin 2011 mise à jour en janvier 2015, il appartient à l’organe délibérant de se baser sur les règles applicables à l’État quand elles existent, qui constituent alors des plafonds. Peuvent servir de référence à cet égard les règles mentionnées sur le site internet de la fonction publique7 qui renvoie sur divers aspects à des circulaires applicables aux agents de l’Etat.

Dans le cas de Soulac-sur-Mer, la charte susmentionnée adoptée par le conseil municipal le 21 décembre 2001 prévoit les modalités des jours d’absences pour évènements familiaux pour lesquels la CRC a relevé deux écarts en plus par rapport aux règles fixées pour les agents de l’Etat.

Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué que les anomalies relevées en matière d’obligations de travail des agents seront examinées afin d’apporter les modifications nécessaires pour tenir compte de la règle de parité avec la fonction publique d’Etat.

7 Site : http://www.fonction-publique.gouv.fr/autorisations-dabsence

http://www.fonction-publique.gouv.fr/autorisations-dabsence



4.2. LE CADRE INDEMNITAIRE

Le cadre indemnitaire applicable aux agents de la commune de Soulac-sur-Mer a été fixé par délibérations du conseil municipal du 23 mars 2003 et du 16 mars 2005. Leur examen n’appelle pas d’observation particulière, hormis la nécessité de procéder à une actualisation notamment pour revoir certains montants qui y sont mentionnés, alors qu’ils sont susceptibles d’avoir évolué depuis, ainsi que pour prendre en compte, le cas échéant, de nouvelles indemnités créées depuis, notamment pour l’application de l’article 88 de la loi n° 84-53 tel que modifié par l’article 40 de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 (suite à la mise en place de la prime de fonctions et de résultats).

Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué qu’une réflexion sera menée sur le cadre indemnitaire afin de l’actualiser pour tenir compte de l’évolution de la règlementation.

4.3. LA REMUNERATION DU COLLABORATEUR DE CABINET

Les règles applicables aux collaborateurs de cabinet sont fixées par l’article 110 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et par le décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 dont l’article 7 dispose que « la rémunération individuelle de chaque collaborateur de cabinet est fixée par l'autorité territoriale. Elle comprend un traitement indiciaire, l'indemnité de résidence et le supplément familial de traitement y afférents ainsi que, le cas échéant, des indemnités. / Le traitement indiciaire ne peut en aucun cas être supérieur à 90 % du traitement correspondant soit à l'indice terminal de l'emploi administratif fonctionnel de direction le plus élevé de la collectivité ou de l'établissement occupé par un fonctionnaire, soit à l'indice terminal du grade administratif le plus élevé détenu par un fonctionnaire en activité dans la collectivité ou l'établissement. / Le montant des indemnités ne peut en aucun cas être supérieur à 90 % du montant maximum du régime indemnitaire institué par l'assemblée délibérante de la collectivité ou de l'établissement et servi au titulaire de l'emploi fonctionnel ou du grade de référence mentionnés au deuxième alinéa. / (…) ».

La situation du collaborateur de cabinet en fonctions à Soulac-sur-Mer au cours de la mandature 2008-2014, puis de la mandature engagée en mars 2014, a été examinée au regard de ces dispositions.

La commune a indiqué en cours d’instruction que l’emploi ayant servi de référence pour le calcul de sa rémunération est l’emploi fonctionnel de directeur général des services d’une commune de 10 000 à 20 000 habitants, la commune ayant été surclassée dans cette catégorie démographique. Le décret n° 87-1102 du 30 décembre 1987 dispose que l’indice terminal de cet emploi fonctionnel est l’indice brut 985 (9ème échelon) ce qui correspond à un indice majoré de 798 ; cet indice terminal était applicable au moins depuis le 1er janvier 2008. Ainsi, en application des dispositions précitées de l’article 7 du décret du 16 décembre 1987, le traitement indiciaire du collaborateur de cabinet de Soulac-sur-Mer ne pouvait donc règlementairement excéder, tout au long de la période sous contrôle, l’indice majoré 718 (90 % de 798).

Or, ce collaborateur a perçu du 15 mars 2008 au 28 mars 2014 une rémunération fixée à l’indice brut 920 (indice majoré 749). La CRC observe donc que son indice du traitement excédait au cours de cette période de 31 points d’indice majoré l’indice maximal pouvant lui être attribué, la situation n’ayant été régularisée qu’à partir du 29 mars 2014, lors du renouvellement de son contrat. Cet écart correspond depuis le 1er juillet 2010 à un montant mensuel brut de 143,54 €, soit, sur l’ensemble de la période sous contrôle, de janvier 2011 à mars 2014 (39 mois), à un montant total brut de 5 598,02 €.

Certes, il n’a au cours de cette période pas perçu l’intégralité des indemnités maximales auxquelles il aurait pu prétendre n’ayant perçu que des indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires (IFTS), d’un montant mensuel brut de 906 € de janvier à mars 2014, mais pas de fraction de l’indemnité d’exercice des missions des préfectures (IEMP) ou de de l’indemnité de responsabilité des personnels de direction (IRPD). Toutefois, ce point n’a pas à être pris en compte pour apprécier la régularité de son traitement principal.



Dans leurs réponses aux observations provisoires, le maire et le collaborateur de cabinet ont indiqué que la rémunération appliquée du 15 mars 2008 au 28 mars 2014 avait, dans un premier temps, été globalement négociée mais avait, par la suite, été mise en œuvre formellement de manière incorrecte par les services (dépassement irrégulier de l’indice maximal autorisé alors que l’octroi en toute régularité d’un régime indemnitaire plus élevé aurait pu permettre d’aboutir à la même rémunération globale).

Depuis le 29 mars 2014, le calcul du traitement indiciaire du collaborateur de cabinet a été mis en conformité avec les textes précités, ayant été fixé à l’indice majoré 718. Il perçoit également depuis cette date une indemnité mensuelle de 1 702,96 € correspondant au montant maximal pouvant lui être règlementairement accordé en cumulant les 90 % d’IFTS, d’IEMP et d’IRPD pouvant être attribués au titulaire de l’emploi fonctionnel de référence. Globalement, sa rémunération brute mensuelle a donc malgré tout augmenté de plus de 15 % à partir d’avril 2014, ce qui ne pose toutefois pas de problème de régularité.

Cependant, ses fiches de paie montrent qu’il a aussi perçu en novembre 2014 puis en novembre 2015 une indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA) instituée par le décret n° 2008-539 du 6 juin 2008, pour des montants brut de 2 193,92 € (versés en novembre 2014) et de 3 761,06 € (versés en novembre 2015).

La GIPA peut effectivement être versée à des agents non-titulaires et, en particulier, à des collaborateurs de cabinet. Ses modalités de calcul font intervenir à la fois les indices du traitement sur la 1ère et la 4ème année de référence et des taux d’inflation fixés par arrêté chaque année.

Mais au cas d’espèce, la CRC observe qu’il a été fait une application incorrecte de ces dispositions puisque la GIPA attribuée au collaborateur de cabinet a été calculée en 2014 puis en 2015 en prenant pour références, au titre des 1ères années de références, l’indice majoré de traitement 749 susmentionné, qui était irrégulier puisqu’il ne pouvait règlementairement excéder l’indice 718. Cela a eu pour effet d’accroître irrégulièrement le calcul du montant de la GIPA. L’écart irrégulier qui en résulte est certes minime pour la GIPA versée en 2014 (calculée sur la période 2009-2013) puisqu’il n’est que de 90,84 €. Cet écart est en revanche bien plus important pour la GIPA versée en 2015 (calculée sur la période 2010-2014) puisqu’il s’élève alors à 1 806,85 €. En outre, si la même référence incorrecte à l’indice 749 continue à être appliquée pour les années à venir, cette majoration irrégulière se reproduira pendant encore trois ans et aura, en dernière analyse, pour effet de continuer à lui faire bénéficier au cours de cette période d’un traitement correspondant à l’IM 749 irrégulier.

De manière plus marginale, il a aussi été constaté que le collaborateur de cabinet a perçu en mars 2015 un « rappel d’indemnité d’administration et de technicité (IAT) » de 22,45 €, alors que le versement de cette indemnité est incompatible avec le versement de l’IFTS.

La CRC estime donc qu’une régularisation sur les deux points précités (GIPA et IAT) est nécessaire et que les sommes indues devraient faire l’objet d’un remboursement.

5. LA POLITIQUE EN MATIERE D’URBANISME

5.1. LE PLAN LOCAL D’URBANISME ET SA MISE EN ŒUVRE

La commune de Soulac-sur-Mer dispose d’un plan local d'urbanisme (PLU), approuvé le 21 mai 2007. Ce document a, par la suite, fait l’objet d’une modification en 2010 qui a porté sur des modifications mineures du règlement de certaines zones et sur l’annexion de servitudes d’utilité publique, à la demande de l’Etat.

Pour atteindre certains des objectifs fixés par le projet d’aménagement et de développement durables, ce PLU prévoit vingt-quatre emplacements (ER) réservés au bénéfice de la commune. Par ailleurs, le conseil municipal a institué le 21 mai 2007 un droit de préemption. Selon les informations obtenues, neuf ans après l’approbation du PLU, seule une mise en œuvre partielle des projets d’emplacement réservés a été réalisée,



puisque seulement cinq acquisitions de terrains ont été effectuées et que, dans le cadre du projet de réalisation d’un parc urbain, la commune n’a pu procéder qu’à l’acquisition de quelques parcelles.

S’agissant de l’évaluation du degré d’atteinte des objectifs fixés par un plan local d’urbanisme, elle n’était, jusqu’à peu, rendue que très partiellement obligatoire par le code de l’urbanisme. En effet, dans sa version en vigueur jusqu’au 27 mars 2014, l’article L.123-12-1 du code de l’urbanisme disposait que trois ans au plus après la délibération portant approbation du plan local d'urbanisme ou la dernière délibération portant révision de ce plan, un débat devait être organisé au sein du conseil municipal sur les résultats de l'application de ce plan au regard de la satisfaction des besoins en logements et, le cas échéant, de l'échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants. La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 a très fortement élargi le champ de cette évaluation et en a modifié le calendrier : en application de l’ancien article L.123-12-1 du code de l'urbanisme, le conseil municipal devait procéder, neuf ans au plus tard après la délibération portant approbation ou révision du plan local d'urbanisme, à une analyse des résultats de l'application de ce plan au regard des objectifs prévus à l'ancien article L.121-1 du présent code. Cet article a certes été abrogé à compter du 1er janvier 2016 mais il a été remplacé à cette date par le nouvel article L.153-27 du même code qui comporte des dispositions similaires.

Or, la commune de Soulac-sur-Mer a indiqué en cours d’instruction ne pas encore avoir engagé ce travail d’évaluation, alors que l’échéance de neuf ans susmentionnée s’achève le 21 mai 2016.

La loi ALUR n° 2014-366 du 24 mars 2014 a apporté plusieurs modifications importantes au code de l’urbanisme, et notamment :

- la suppression, par son article 157, des superficies minimales des terrains constructibles et des coefficients d’occupation des sols du fait de la réécriture de l’ancien article L.123-1-5 du code de l'urbanisme (actuels articles L.151-8 à -42 du code de l'urbanisme) qui détaille le contenu du règlement d’un plan local d'urbanisme. Normalement, ces nouvelles dispositions devaient être intégrées dans les plans locaux d'urbanisme existants. En l’absence d’une telle modification, il appartient à l’autorité chargée de délivrer les autorisations d’urbanisme d’écarter systématiquement l’application des superficies minimales et des coefficients d’occupation des sols lors de l’instruction d’une autorisation d’urbanisme ou d’une demande de certificat d’urbanisme et de ne se baser que sur les autres règles fixées par le PLU, notamment en matière de hauteur, gabarit, volume, emprise au sol, ou implantation par rapport aux limites séparatives ;

- l’institution par son article 139 (par le rajout d’un 4° au I de l’ancien article L.123-13 du code de l'urbanisme) d’une obligation entrée en vigueur au 1er juillet 2015 de procéder à une révision du plan local d'urbanisme pour ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives. Certes, la reprise de ce 4° a été omise par l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme ; mais le projet de loi de ratification de cette ordonnance comporte un article 2 prévoyant sa reprise à l’actuel article L.153-31 du code de l'urbanisme.

Dans le cas de la commune de Soulac-sur-Mer, il apparaît que le règlement de son plan local d'urbanisme, tel que modifié en dernier lieu en juin 2010, comporte encore des éléments affectés et/ou rendus inopérants par la loi ALUR :

- mention d’une superficie minimale de 1 500 m2 pour les zones UDa « afin de conserver le caractère paysager de la zone » ;

- mention de coefficients d’occupation des sols dans de nombreux articles 14 concernant notamment des zones U at 1AU.

Le PLU devrait donc être modifié sur ces points.



Par ailleurs, sa cartographie comprend plusieurs zones 2AU définies depuis près de neuf ans (le PLU ayant été approuvé le 21 mai 2007) et pour lesquelles il conviendrait de s’assurer qu’elles peuvent encore bénéficier de ce zonage ou bien si celui-ci est devenu caduc, sauf à engager une nouvelle révision du PLU.

Le territoire de la commune de Soulac-sur-Mer est inclus dans le périmètre du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la pointe du Médoc approuvé par le conseil communautaire de la communauté de communes le 11 août 2011. Interrogée en cours d’instruction sur l’existence d’éventuels problèmes de compatibilité de son PLU avec ce SCOT, la commune de Soulac-sur-Mer n’a signalé qu’une « légère différence sur les coupures d’urbanisation Passe du Tottoral qui pourraient faire l’objet d’une prochaine modification ». Ce point constitue donc un motif supplémentaire justifiant une révision du PLU.

Par ailleurs, il ressort du V de l’article 19 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 (Grenelle 1) modifié par l’article 126 de la loi I n° 2014-366 du 24 mars 2014 (ALUR), que les plans locaux d'urbanisme approuvés avant le 1er juillet 2013 demeurent applicables mais « ils intègrent les dispositions de la présente loi lors de leur prochaine révision et au plus tard le 1er janvier 2017 ». En l’absence d’une telle « grenellisation », les dispositions du PLU qui ne seront pas conformes à la loi susmentionnée ne sont plus applicables à compter du 1er janvier 2017.

Or, la commune a indiqué n’avoir pas encore engagé de procédure de « grenellisation » de son PLU. Pourtant, une telle démarche apparaît particulièrement importante au cas d’espèce pour réexaminer de manière attentive la conformité avec la loi littoral (actuels articles L.121-1 et suivants- du code de l’urbanisme) ainsi que deux aspects relatifs à des objectifs fixés dans l’actuel article L.101-2 du code de l'urbanisme, à savoir :

- l’utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;

- la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques.

Le II de l’article 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 dispose que la communauté de communes ou la communauté d'agglomération existant au 26 mars 2014 et qui n'est pas compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, le devient le lendemain de l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de ladite loi (soit le 27 mars 2017) sauf si, dans les trois mois précédant le terme de ce délai, au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s'y opposent, ce transfert de compétences n'a alors pas lieu. Par ailleurs, le II du même article dispose que si la communauté de communes ou la communauté d'agglomération n'est pas devenue compétente en cette matière le 27 mars 2017, elle le devient de plein droit le premier jour de l'année suivant l'élection du président de la communauté consécutive au renouvellement général des conseils municipaux et communautaires, sauf si les communes s'y opposent dans les conditions susmentionnées. Le III du même article dispose par ailleurs que, jusqu’au 27 mars 2017, les communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération peuvent transférer la compétence en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, mentionnée au II du présent article, selon les modalités prévues à l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales.

Interrogée sur ce point, la commune de Soulac-sur-Mer a indiqué qu’aucune réflexion n’avait encore été engagée sur ce transfert de compétence. La communauté de communes a indiqué quant à elle que les discussions actuelles entre les élus communautaires font clairement apparaître une opposition sur l’éventuelle élaboration d’un PLU intercommunal ; selon elle, la diversité des situations, le nombre des communes concernées et les différences de perspectives, rendent difficilement praticable une telle procédure. Il est vrai également que la réforme en cours de la carte de l’intercommunalité a compliqué la réflexion sur ce point puisque le projet de schéma départemental de coopération intercommunale a proposé la fusion de la communauté de communes de la pointe du Médoc avec celle des lacs médocains.



La CRC rappelle malgré tout qu’en l’absence de délibérations contraires en application des dispositions précitées de l’article 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 d’ici au 27 mars 2017, la compétence d’élaboration du PLU sera de droit transférée au niveau intercommunal.

5.2. LA PRISE EN COMPTE DES RISQUES SUSCEPTIBLES D’AFFECTER L’HABITAT ET L’URBANISME

Les risques naturels auxquels est confrontée la commune

La commune de Soulac-sur-Mer est concernée par les risques naturels suivants : inondation (pour la partie située en bordure de l’estuaire de la Gironde), érosion dunaire et recul du trait de côte, feux de forêts, sismique (niveau faible) et risque mouvement de terrain (aléa retrait- gonflement des argiles dans la partie est de la commune.

En application des dispositions des articles L.562-1 et suivants du code de l’environnement, il appartient à l’Etat d’élaborer les plans de prévention des risques naturels prévisibles, en concertation avec les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés.

La commune de Soulac-sur-Mer est couverte par le règlement sur la protection de la forêt contre l’incendie dans le Département de la Gironde (arrêté préfectoral du 11 juillet 2005) ainsi que par deux plans de prévention des risques naturels :

- par arrêté préfectoral du 25 octobre 2002 a été approuvé le plan intercommunal de prévention des risques d’inondation consécutifs aux débordements de l’estuaire de la Gironde sur la pointe du Médoc pour la commune de Soulac-sur-Mer ;

- par arrêté du 24 juin 2004 a été approuvé le plan de prévention du risque érosion dunaire et recul du trait de côte.

Le caractère ancien de la problématique de l’érosion littorale

La problématique de l’érosion littorale et du recul du trait de côte n’est pas un phénomène récent à Soulac-sur-Mer, tout comme les actions volontaristes visant à les freiner, comme le rappelle une étude de synthèse réalisée en août 2014 pour la communauté de communes de la Pointe du Médoc8.

Ainsi, dans le secteur de l’Amélie plage, entre 1888 et 1979, le trait de côte a reculé d’environ 300 m, soit à un rythme moyen sur la période de - 3,3 m/an, avec notamment la destruction de plusieurs villas. Les évolutions plus récentes au sud de la protection en enrochement sont restées stables de 1966 à 2009 avec un rythme compris entre - 4 à - 6 m/an ; au droit de la protection en enrochements, les fonds ont tendance à continuellement voir leur altimétrie s’abaisser au cours du temps, cette zone étant désormais très largement en avancée sur le reste du littoral ; au nord de cette protection est constaté un accroissement significatif du rythme de recul du trait de côte au Nord, avec un recul compris entre - 5 et - 6 m/an sur la dernière décennie (1998-2009), alors qu’il était compris entre - 3 à - 4 m/an sur la période 1966-1998. Le cordon d’enrochements susmentionné avait été réalisé suite à l’important recul enregistré de 1991 à 1994 ; il a dû être conforté en 1996 puis reconstruit et renforcé en 2004-2005.

Dans la zone allant de l’actuelle zone de l’ancien CROSSA à la résidence « Le Signal », des reculs moyens estimés de - 3,4 m/an ont été constatés devant l’ancien pylône radio, sur une période allant de 1890 à 1979 sachant que les érosions les plus fortes ont été repérées sur la période 1937–1949. Ce type d’analyse n’est pas disponible au droit de l’immeuble « Le Signal ».

8 Etude réalisée par le cabinet Artelia, août 2014, « Réalisation d’un diagnostic permettant la détermination d’une stratégie

communautaire de gestion du phénomène d’érosion – Synthèse des études produites ».



Dans cette zone, les évolutions plus récentes sont les suivantes :

- le littoral au niveau du camping « Les Sables d’Argent » subit des érosions chroniques qui ont pu être mesurées entre 170 m et 250 m entre 1966 et 2009 (soit des taux d’évolution compris entre - 4 et - 6 m/an ; le camping s’est protégé en réalisant une protection longitudinale en enrochements en pied de dune ;

- le secteur allant de l’ancien hippodrome au VVF est également un secteur en très forte érosion marine. Les évolutions sont très similaires à celles données précédemment pour le secteur du camping. Les effets de la protection longitudinale au droit du camping ne sont pas encore perceptibles ;

- le secteur littoral au droit de la résidence du « Signal » a subi un recul de 160 à 270 m entre 1966 et 2009. Ce recul n’est pas uniforme dans le temps ; il était en moyenne de - 3,5 à - 4,5 m/an sur les dix dernières années (1998-2009) et nettement plus important ces dernières années avec un recul moyen de - 7,0 à - 9,0 m/an entre 2007 et 2009, représentant une perte de 20 à 25 m de cordon dunaire. La commune de Soulac-sur-Mer a procédé depuis plusieurs années à des campagnes de rechargements en sable du pied de dune de la plage du Signal. Des filets en nylon ont également été posés en haut de plage pour ralentir l'érosion éolienne. Le 3 avril 2014, l’immeuble Le Signal se trouvait à une distance comprise entre 11 et 12 m de la crête de la dune. Durant cette période, près de 67 000 m3 de sable ont été disposés devant l’immeuble afin de créer une banquette de stabilisation du pied de dune.

Dans la zone du front de mer de Soulac-sur-Mer, sur la période allant de 1744 et 1893, le recul du trait de côte a pu être estimé de l'ordre de 450 m soit - 3,0 m/an en moyenne au niveau de l’actuel épi Barriquand.

- c’est à la fin de cette période que les premiers pontons furent construits pour accéder à la plage. Le premier ponton en bois (construction en 1868) fut emporté par les grandes marées de 1876 ; il fut remplacé par des passerelles métalliques ; les extrémités des escaliers ont progressivement disparu, le niveau de la plage étant naturellement remonté. Le début du XXème siècle s’est caractérisé par un ensablement naturel du front de mer de Soulac-sur-Mer. Des dommages importants aux ouvrages de défense ont été causés par les tempêtes de 1913 puis 1926. Un premier ponton en béton a été construit en 1914 et un second en 1932. A cette phase d'érosion, marquée par l’avènement de plusieurs tempêtes sévères, a succédé un épisode de sédimentation. Ainsi, à partir de 1950, l’ensablement des pontons sous l’effet des vents dominants d’ouest-sud-ouest fut visible ; il fut progressif mais les descentes des pontons sont venues à pratiquement disparaître sous le sable (surélévation du niveau de la plage pouvant atteindre localement plus de 8 m entre 1950 et 1960). Le début des années 1960 marque la réalisation du nouveau front de mer (inauguré en juillet 1963), la nouvelle chaussée recouvrant les anciens pontons ; sous la ligne du boulevard se superposent donc les vestiges d'ouvrages (ensablés) hérités d'un siècle de travaux de défense ;

- après les années 1965-1970, s'est à nouveau développée une phase d'érosion qui se poursuit de nos jours. Le recul moyen du trait de côte rapporté entre 1966 et 1982 est au niveau du front de mer Soulac-sur-Mer de - 5,0 m/an. En 1994/1995, la situation au droit du front de mer de Soulac-sur-Mer était dramatique avec une disparition quasi intégrale de l’ancien cordon dunaire. Cette évolution érosive récente des années 1970 à 2000 environ serait à mettre en relation avec l’approfondissement général des fonds marins au large immédiat de Soulac-sur-Mer et en particulier l'évolution du banc de Soulac-sur-Mer vers le Nord-Est. Les opérations de protection du front de mer de Soulac-sur-Mer ont alors consisté en deux actions majeures : d’une part, la restauration de l’épi Barriquand en 1995 ; d’autre part, d'importants travaux de rechargement de plage et de reprofilage de la dune. C’est ainsi que sur un linéaire de 500 m au sud de l’épi Barriquand, environ 49 000 m3 de sable ont été rapportés sur la plage centrale de Soulac-sur-Mer. Ces travaux ont donné satisfaction et le haut de plage du front de mer a aujourd’hui retrouvé un profil large et haut. Des opérations de reprofilage de plage sont aussi régulièrement effectuées, les sables étant prélevés en bas de plage et remontés vers le haut de



l'estran. De même, pour lutter contre l'érosion éolienne, des ganivelles et/ou filets en nylon sont mis en place sur le haut estran ou sur la dune.

C’est dans le secteur des Huttes, marqué par une érosion estimée entre - 1,5 et - 3,0 m/an et où le cordon dunaire était réduit à 400 m de large, que furent réalisés au XIXème siècle les premiers ouvrages de défense du littoral Nord-Médoc. De 1841 à 1952, de nombreux travaux de défense ont ainsi été effectués dans ce secteur. Le brise-mers des Arros a été construit entre 1930 et 1936. Il s’agit d’un ouvrage en blocs de béton préfabriqués au tracé en dents de scies, submersible, de 1 860 m de long, de 5,6 m de haut. Il sera renforcé par l'édification de 3 épis. Sur l’ensemble du secteur des Arros aux Huttes, le littoral, après avoir connu une période d'érosions parfois intenses, s’est stabilisé à partir des années 1950 en la présence de l’ensemble du dispositif de défense.

L’évolution récente de cette partie du littoral se caractérise par un recul du pied de dune au niveau des quatre premiers casiers des Arros, avec des taux moyens de 0,8 m/an sur le dernier quart de siècle, et de 0,3 m/an sur la dernière décennie. En revanche, il est observé une relative stabilité du cordon dunaire et du pied de dune des Huttes aux Cantines.

Les évolutions les plus récentes de l’érosion littorale

A ces éléments, il convient de rajouter les observations les plus récentes qui ressortent d’une étude réalisée

en janvier 2016 pour la communauté de communes de la Pointe du Médoc9, qui a notamment mis en évidence

les importants phénomènes d’érosion qui ont eu lieu lors de l’hiver 2013–2014, lequel a été le plus sévère depuis 1958.

Sur la période allant de mai 2013 à septembre 2014, les éléments clés sont les suivants :

- les reculs maximaux du pied de dune et du front dunaire sont de l’ordre de 30 m (avec un point tout à fait singulier au Nord immédiat de l’immeuble « Le Signal » au niveau de l’émissaire pluvial où des reculs de 60 m ont pu être mesurés) ;

- le secteur le plus touché reste celui situé entre le camping « Les Sables d’Argent » et l’immeuble « Le Signal » où des reculs moyens de l’ordre de 25 m du pied de dune et du front dunaire ont été mesurés. Les volumes perdus sur le front dunaire sont de l’ordre de 225 000 m3 ;

- les deux zones les moins touchées (à l’exception du front de mer) restent celles situées au Sud au niveau du point d’inflexion de la pointe de la Négade et au Nord immédiat de l’épi Nord de l’Amélie-Plage ;

- un total de près de 690 000 m3 de sable ont été perdus sur l’ensemble du cordon dunaire du littoral de Soulac-sur-Mer ;

- une partie des sables perdus sur le front dunaire sont venus se déposer sur le haut de plage ce qui a permis d’adoucir les pentes naturelles.

Sur la période allant de septembre 2014 à novembre 2015, les éléments clés sont les suivants :

- les reculs moyens du pied de dune et du front dunaire restent limités et généralement inférieurs à 3 m ;

- le secteur allant de l’Amélie-Plage au camping « Les Sables d’Argent » est resté stable sur la période ;

9 Etude réalisée par le cabinet CASAGEC « Analyse de l’évolution des plages et du cordon dunaire sur la commune de Soulac-sur-

Mer entre 2013 et 2015 ».



- tout le secteur Sud allant de la pointe de la Négade à l’immeuble « Le Signal » a vu ses largeurs de plage sèche diminuer par le rééquilibrage progressif des profils de plages aériennes et sous-marines,

- un total d’environ 26 000 m3 de sable ont été perdus sur l’ensemble du cordon dunaire du littoral de Soulac-sur-Mer, ce qui est un peu plus de 25 fois moins que sur l’hiver 2013–2014.

L’adéquation entre les zones rouges du plan de prévention et les études d’évolution à horizon 2040

Comme indiqué précédemment, la commune de Soulac-sur-Mer est actuellement couverte par un plan de prévention des risques d’avancée dunaire et de recul du trait de côte (PPR) qui a fait l’objet d’un arrêté préfectoral du 24 juin 2004.

Les zones rouges définies par ce plan de prévention ont été comparées aux cartes de projections des positions du trait de côte aux horizons 2020 et 2040 issues des études prospectives réalisées en 2011 par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) dans le cadre de l’élaboration de la stratégie régionale de gestion du trait de côte, et dont les éléments sont repris dans l’étude de synthèse susmentionnée réalisée en août 2014 pour la communauté de communes de la Pointe du Médoc.

Ces projections ont été faites sous l’hypothèse d’une absence d’ouvrages de protection du littoral ce qui permet d’identifier les zones pouvant être impactées par l’érosion. La position du trait de côte aux horizons 2020 et 2040 a été calculée en déplaçant le trait de côte de référence (année 2009) d’une valeur correspondant au taux moyen annuel multiplié par 11 pour 2020 et par 31 pour 2040. Pour les zones actuellement protégées par des ouvrages de protection côtière (l’Amélie-Plage, front de mer de Soulac-sur-Mer, Arros…), le taux d’évolution a été établi selon les informations collectées sur les zones voisines non protégées et sur des principes de continuité du trait de côte.

L’étude d’aout 2014 comporte cependant l’avertissement suivant « Compte tenu des évolutions récentes du trait de côte et en particulier les effets des tempêtes de l’hiver 2013/2014, les informations données en suivant sont à analyser avec précaution mais donnent une bonne vision des risques encourus à plus ou moins longs termes sur le littoral de la presqu’île nord-médocaine. En fonction du retour (…) des effets des tempêtes de l’hiver 2013/2014 (…), il sera peut-être à actualiser ces cartes d’aléas ».

Il ressort de la comparaison entre ces deux séries de cartes que les zones rouges, définies par le plan de prévention des risques en 2004, apparaissent assez larges au regard des projections concernant l’évolution prévisible du trait de côte à horizon 2040.

Cependant, ce constat ne doit pas être faussement rassurant. En effet,

- d’une part, les évolutions futures restent incertaines et donc difficiles à prévoir, comme le montrent par exemple les fluctuations très rapides du trait de côte observées par le passé, par exemple à la Pointe de Grave, ou bien encore très récemment, lors des tempêtes de l’hiver 2013-2014 ;

- d’autre part, l’horizon temporel 2040 apparaît assez court au regard de la durée de vie escomptée d’une construction, comme l’a montré le cas de l’immeuble « Le Signal » : cet immeuble a été construit entre 1966 et 1970 et se trouvait alors à une distance d’environ 200 m du trait de côte ; 44 ans plus tard, il ne se retrouve plus qu’à une dizaine de mètres du trait de côte.

Il convient aussi de prendre en compte les travaux les plus récents du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), dont le dernier rapport disponible actuellement (le 5ème), a été adopté à Copenhague en novembre 201410. Pour ce qui est des impacts futurs, ce rapport repose sur plusieurs scénarios « RCP » (pour Representative Concentration Pathways), allant du scénario RCP 2.6 (avec un maintien du réchauffement climatique en dessous de 2° C par rapport à la période pré-industrielle, par des

10 Source : http://www.ipcc.ch/report/ar5/syr/

http://www.ipcc.ch/report/ar5/syr/



politiques volontaristes) au scénario RCP 8.5 (sans politique volontariste et avec la poursuite d’émissions de gaz à effet de serre très élevées).

Ce rapport indique notamment que l’élévation du niveau moyen de la mer se poursuivra au cours du XXIe siècle, très probablement à un rythme plus rapide que celle observée de 1971 à 2010. Pour la période 2081-2100 par rapport à 1986-2005, la hausse sera probablement entre 0,26 à 0,55 m pour RCP2.6, et entre 0,45 à 0,82 m pour RCP8.5. L’élévation du niveau de la mer ne sera pas uniforme dans toutes les régions. Il est quasiment certain également que la montée moyenne du niveau de la mer continuera pendant de nombreux siècles au-delà de 2100, et le taux de montée dépend des émissions futures. Ce rapport met aussi en évidence qu’il est probable que des niveaux des mers extrêmes (par exemple, telle que cela arrive dans les surcotes liées aux tempêtes) ont augmenté depuis 1970, ceci étant principalement le résultat de l'élévation du niveau moyen de la mer.

Ces données mondiales ont été déclinées au niveau national par l’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC) (organisme régi par les articles L.229-2 et suivants du code de l’environnement) dans ses rapports sur « Le climat de la France au XXIe siècle ». Le volume 4 de ce rapport, a été rendu public le 6 septembre 201411 et le volume 5 de ce rapport, consacré aux effets du changement climatique sur le niveau de la mer, a été rendu public en mars 201512. Sur le sujet de l’érosion marine, ce dernier rapport apporte les précisions suivantes : « Les impacts futurs de l’élévation du niveau marin sur le recul du trait de côte sont potentiellement très importants. Même si la quantification exacte de ces derniers est aujourd’hui difficile, on peut distinguer deux cas selon les échelles de temps et les scénarios d’émissions de gaz à effet de serre :

- sur le court terme (quelques dizaines d’années), et vraisemblablement davantage pour le scénario d’élévation du niveau de la mer correspondant au RCP 2.6, l’évolution du trait de côte sera affectée par l’élévation du niveau de la mer, mais dépendra fortement de la dynamique hydro-sédimentaire locale et régionale et des actions humaines. En effet, dans ce cas, l’élévation du niveau de la mer ne sera que de quelques dizaines de centimètres en général. Aussi, selon les sites, un large spectre d’options d’adaptation pourra être envisagé ;

- sur le long terme (2070 et au-delà), l’évolution du trait de côte dépendra des scénarios d’élévation de niveau de la mer et d’émission de gaz à effet de serre : pour des scénarios d’émissions tels que le RCP 6.0 ou 8.5, il est vraisemblable que l’élévation du niveau de la mer dépassera le mètre après 2100, voire avant pour des projections extrêmes du niveau de la mer. De tels scénarios ne peuvent se traduire que par des effets majeurs sur les littoraux bas et meubles, induisant des reculs du trait de côte importants, mais qu’il demeure aujourd’hui difficile de quantifier avec exactitude ;

- quel que soit le scénario d’émission anticipé, deux mesures d’adaptation peuvent d’ores et déjà offrir des bénéfices immédiats: la première consiste à éviter l’aggravation de l’exposition aux risques côtiers, en considérant l’élévation du niveau de la mer dans la gestion des risques, y compris pour des infrastructures sensibles à longue durée de vie. La seconde vise à préserver de l’espace pour les processus de transports sédimentaires littoraux, afin de permettre aux systèmes côtiers de s’ajuster naturellement à de nouvelles conditions environnementales.

Il ressort de ces rapports du GIEC et de l’ONERC qu’au moins deux phénomènes importants sont susceptibles d’avoir à l’avenir des impacts notables sur une érosion accrue du littoral atlantique du territoire de la commune de Soulac-sur-Mer : d’une part, la montée générale du niveau de la mer, qui pourrait, selon certains scénarios RCP, dépasser le mètre après 2100 et s’accroître encore notablement par la suite, et, d’autre part, le risque d’une multiplication des phénomènes extrêmes (tempêtes associées à des surcotes) susceptibles de provoquer des phénomènes localisés et accentués d’érosion et de retrait du trait de côte.

11 Source : http://www.developpement-durable.gouv.fr/Volume-4-Scenarios-regionalises.html 12 Source : http://www.developpement-durable.gouv.fr/Volume-5-Changement-climatique-et.html

http://www.developpement-durable.gouv.fr/Volume-4-Scenarios-regionalises.html

http://www.developpement-durable.gouv.fr/Volume-5-Changement-climatique-et.html



Dès lors, et pour éviter à l’avenir la reproduction et la multiplication de situations du type de celle de l’immeuble « Le Signal », aux conséquences humaines et économiques coûteuses pour les particuliers et pour les collectivités concernés, la question d’une éventuelle révision du PPR de 2004 a été mise à l’étude par les services de l’Etat. Ceux-ci ont indiqué en cours d’instruction que les analyses réalisées en 2014 n’avaient pas permis de tirer des conclusions précises sur la nécessité de réévaluer le recul annuel moyen pris en compte dans ce PPR et que de nouvelles études étaient en cours, avec pour objectif une actualisation du recul du trait de côte à 100 ans sur la base d’un argumentaire scientifique incontestable. Les résultats sont attendus pour 2017 ; ils permettront alors d’en tirer les conséquences nécessaires sur les évolutions éventuelles du règlement et du plan de zonage.

Cependant, et sans attendre l’achèvement d’une éventuelle révision du PPR, il conviendrait également que la commune de Soulac-sur-Mer analyse à nouveau elle-même cette problématique de l’érosion littorale au regard des éléments et études les plus récentes dont elle dispose, en prenant en compte également les données concernant les impacts des tempêtes de 2013/2014 ainsi que les prévisions les plus récentes sur les impacts à venir du changement climatique et qu’elle apprécie en conséquence la nécessité ou pas d’accroître les zones non constructibles le long du littoral dans le cadre de la révision de son plan local d’urbanisme.

Le maire de Soulac-sur-Mer a fait valoir que, pour pouvoir se lancer de manière pertinente dans un tel processus, il serait très utile pour la commune et pour la communauté de communes de pouvoir accéder aux informations dont disposerait notamment le Service hydrographique et océanographique de la Marine pour ce qui est des courants et des fonds marins, ce qui permettrait alors de faire réaliser des modélisations plus précises, intégrant également les scénarii élaborés par le GIEC.

Les services de l’Etat ont indiqué que dès que seront connues les études attendues pour 2017, elles seront portées à connaissance des communes concernées au titre de l’article R111-2 du code de l'urbanisme, pour permettre aux maires de gérer l'urbanisme avec la connaissance actualisée du risque, dans l'attente de l'approbation de la révision des PPR, et ainsi d'interdire toute construction nouvelle dans un périmètre à définir, et de ne permettre la reconstruction qu’à l'identique de ce qui pouvait exister avant démolition ou sinistre. Ce « porter à connaissance » pourrait donc servir de base pour l’engagement de la révision des documents de planification de l’urbanisme.

La CRC observe qu’il est effectivement souhaitable que les services de l’Etat en charge du suivi des PPR et ceux de la commune et de la communauté de communes en charge du PLU et du SCOT puissent travailler de concert, sur la base de diagnostics et d’éléments scientifiques objectifs qui soient à la fois pertinents et partagés, afin que les éventuelles modifications de l’ensemble de ces plans et schéma soient menées de manière cohérente.

L’information des citoyens sur les mesures de prévention et de sauvegarde

La commune de Soulac-sur-Mer a produit une copie du document d'information communal sur les risques majeurs (DICRIM) élaboré en application du III de l’article R.125-11 du code de l’environnement et a précisé que ce document a été distribué dans toutes les boites aux lettres. Ce document détaille la conduite à tenir en cas de survenance des risques suivants : feu de forêt , tempête, inondation, canicule et grand froid, risques pandémiques, épidémiques et bactériologiques, risque industriel (pollution marine, risque nucléaire et transport de matières dangereuses) et mouvements de terrains. L’examen de ce DICRIM met en évidence son caractère utile et synthétique pour les risques dont il traite. La CRC observe toutefois que ce document ne mentionne pas les risques d’avancée dunaire et de recul du trait de côte. Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué que les risques littoraux seraient intégrés dans le DICRIM à l’occasion de sa révision.

La commune de Soulac-sur-Mer a également produit une copie de son plan communal de sauvegarde prévu par le décret n° 2005-1156 du 13 septembre 2005. Ce plan a été révisé le 5 octobre 2015.



La réalisation d’investissements publics pour prévenir ou limiter le recul du trait de côte

Comme indiqué précédemment, la commune de Soulac-sur-Mer a transféré l’ensemble de sa compétence en matière de lutte contre l’érosion du littoral à la communauté de communes de la Pointe du Médoc. Celle-ci a passé commande d’un « diagnostic permettant la détermination d’une stratégie communautaire de gestion du phénomène d’érosion » qui a fait l’objet de la synthèse susmentionnée finalisée en août 2014.

Selon ce document, le scénario qu’il conviendrait de retenir, conjuguerait quatre modes de gestion différents, selon les lieux : évolution naturelle surveillée, accompagnement des processus naturels, lutte active contre l’érosion, et repli stratégique (relocalisation des activités, des biens et des personnes). En suivant ces principes, le scénario retient :

- des rechargements massifs des plages nord-médocaines à partir de sables provenant de gisements sableux à identifier mais situés dans l’estuaire externe de la Gironde à proximité du littoral de Soulac-sur-Mer ;

- des rechargements ponctuels de petites quantités de sable par transfert de plage à plage de manière à répondre à une situation d’urgence (tempête avec entailles d’érosion par exemple) ;

- la réappropriation par la collectivité d’une bande littorale tampon dite « de sécurité ». Dans la bande actuellement définie, il est prévu : la suppression de l’ensemble des enjeux bâtis (bâtiments de l’ancien CROSSA, bâtiments les plus littoraux du village de vacances de la SNCF, club de surf, parkings littoraux) ; le repli des deux campings littoraux « l’Amélie-Plage » et « Les Sables d’Argent » (avec retrait de leur protection en enrochements) ; la suppression des mobil-homes situés sur les parcelles privées situées en zone N au sud immédiat de « l’Amélie-Plage » (entre la zone urbanisée et le camping l’Amélie-Plage) ; le repli (par acquisition) de l’immeuble « Le Signal » ; l’adaptation de la largeur de la bande tampon dite « de sécurité » en fonction du suivi des évolutions du trait de côte et de l’efficacité des interventions sur le littoral ; la construction d’ouvrages en enrochements participant à la protection des zones urbaines de première ligne (d’une part, le confortement par des enrochements du musoir sud de la protection en enrochements de l’Amélie-Plage et, d’autre part, l’allongement de l’épi Barriquand de manière à participer à la stabilisation des rechargements sur le front de mer de Soulac-sur-Mer) ; les entretiens des ouvrages situés aux Arros.

Initialement, ce scénario comportait également deux autres éléments, qui en ont toutefois été retirés par la suite :

- l’utilisation des matériaux sableux issus du dragage de rectification de la passe de l’Ouest d’entrée en Gironde. Mais la solution initialement envisagée s’est avérée trop onéreuse et la communauté de communes est à la recherche d’une autre solution ;

- la protection temporaire en enrochements devant l’immeuble « Le Signal » en attente de son acquisition à l’amiable n’est actuellement plus envisagée pour les raisons suivantes : d’une part, les services de l’Etat ont indiqué qu’il n’y aurait pas de délivrance d’autorisation à cette fin sur le domaine public maritime au droit de l’immeuble « Le Signal » ; d’autre part, cet immeuble a été évacué fin juin 2014 et il n’existe donc plus de risque pour les occupants ; enfin, une protection temporaire en enrochements, qui pourrait finalement rester en place plusieurs années dans l’attente d’une acquisition-démolition de l’immeuble à l’amiable, risquerait de compromettre la pérennité du front de mer sableux de Soulac-sur-Mer situé immédiatement plus au nord.

Les coûts de l’opération travaux de ce scénario (hors acquisition du foncier) étaient estimés en 2014 à 9,170 M€ HT. La décomposition est la suivante :

- coût des ouvrages (enrochements + rechargement initial) : 7,490 M€ HT comprenant la protection du musoir sud de la digue de l’Amélie-Plage (1,650 M€ HT), l’allongement de 100 m et le confortement de l’épi Barriquand (0,840 M€ HT) et le rechargement initial en sables 1 000 000 m3 (5 M€ HT) ;



- coût de la suppression et évacuation des enrochements du camping « l’Amélie-Plage » et des « Sables d’Argent » et d e l’immeuble « Le Signal » une fois évacués : 0,05 M€ HT ;

- aléas divers (1,131 M€ HT) ;

- coût de maîtrise d’œuvre (0,5 M€ HT)

Les coûts de l’entretien étaient estimés de 1,760 M€ HT par an. La décomposition est la suivante : coût des rechargements d’entretien 200 000 m3/an : 1,2 M€ HT par an ; coût des transferts de sables de plage à plage : 0,040 M€ HT par an ; coût d’entretien des ouvrages : 0,290 M€ HT par an ; aléas divers : 0,230 M€ HT par an.

Les travaux de protection susmentionnés ont été réalisés en 2014 dans le cadre de travaux d’urgence suite aux tempêtes de l’hiver 2013-2014. En revanche, les travaux de réensablement n’ont pas encore été effectués à ce jour du fait des difficultés à trouver du sable à un prix raisonnable. Comme elle l’avait déjà fait en 200513, la commune de Soulac-sur-Mer a accepté, par délibération du 21 avril 2015, de participer au financement des travaux d’urgence réalisés en 2014 pour la réfection du musoir sud de l’Amélie et la confortation de l’épi de Barriquand. Ces travaux ont eu un coût total de 2,488 M€ HT. Le montant du fonds de concours de la commune s’élève à 0,498 M€, soit 20 %, versé en deux moitiés en 2015 puis 2016.

La position de la commune dans l’affaire de l’immeuble « Le Signal »

La résidence du Signal a été construite entre 1966 et 1970, en vertu d’un permis de construire délivré par l’Etat le 28 avril 1965, sur un terrain d’un peu plus de 19 hectares. Il s’agit d’un immeuble de quatre étages comprenant soixante-dix-huit logements (26 studios, 24 T2, 27 T3 et 1 T5) édifié sur un terrain situé boulevard du Front de Mer à Soulac-sur-Mer. En 1970, cette construction se situait à 200 mètres de la mer. Elle est actuellement située à moins de 20 mètres du rivage de la mer et est désormais en zone rouge inconstructible du PPR approuvé en 2004.

Sa valeur vénale a été estimée en décembre 2011 par France Domaine à 10,266 M€. Une autre expertise réalisée le 10 septembre 2012 dans le cadre de la procédure entamée devant le tribunal administratif de Bordeaux évalue la valeur vénale de ce bien à 10,900 M€.

La commune a apporté en cours d’instruction les éléments d’explication suivants :

- face à l’évolution du trait de côte, en particulier devant l’immeuble « Le Signal », et aux craintes en résultant sur la stabilité du bâtiment, un arrêté municipal a été pris dès le 2 décembre 2011 pour mettre en place un dispositif de surveillance du trait de côte devant l’immeuble et déclencher les mesures appropriées, celles-ci pouvant évoluer en fonction du risque jusqu’à l’évacuation. Cet arrêté pris pour une période de 6 mois a été renouvelé à plusieurs reprises (arrêtés municipaux des 23 avril et 25 octobre 2012, et 31 mai et 18 novembre 2013) ;

- les phénomènes météorologiques qui ont marqué la fin 2013 et le début 2014, (érosion particulièrement importante) ont conduit à la signature d’un arrêté municipal le 7 janvier 2014 portant établissement d’un périmètre de sécurité autour de l’immeuble. Devant l’évolution de la situation, une lettre du Maire a été adressée le 22 janvier 2014 aux copropriétaires les invitant à se préparer à quitter cet immeuble. Cette lettre a été suivie d’un arrêté municipal du 24 janvier 2014 portant évacuation et interdiction d’occupation de l’immeuble.

13 En 2005, la commune a accepté de participer financièrement à la protection de l’Amélie en application d’une délibération du

25 mars 2005 pour la protection du littoral de l’Amélie (travaux d’un coût total estimé de 3,486 M€ TTC, avec un fonds de concours de la commune d’un montant « plafond » de 1,000 M€)



S’agissant des solutions (sous forme d’indemnisation) ou des propositions de relogement ayant pu bénéficier aux propriétaires concernés, elles ont consisté, pour ce qui concerne la commune de Soulac-sur-Mer :

- au relogement d’une personne dans un logement communal (par décision et contrat de location précaire du 7 février 2014, moyennant un loyer mensuel de 250 € par mois) ;

- à l’intervention du CCAS pour prendre en charge des frais de déménagement de quatre personnes, la gratuité de leurs loyers pour quelques mois, des cautions et des frais d’aide-ménagères pour un coût total de 14 797 €.

Concernant le devenir de cet immeuble « Le Signal », la commune s’en tient, en l’état actuel du droit, aux seules décisions de justice rendues sur ce dossier (jugement n° 1301417-1301705-1301938 du Tribunal administratif de Bordeaux en date du 25 septembre 2014 et arrêt n° 14BX03289 de la Cour Administrative d’Appel de Bordeaux en date du 09 février 2016).

Dans ce contentieux, le syndicat secondaire « Le Signal », qui regroupe les propriétaires de la résidence, a contesté les refus opposés par la commune de Soulac-sur-Mer, la communauté de communes de la Pointe du Médoc et la préfecture de la Gironde à sa demande formulée le 30 janvier 2013 en vue de la réalisation de travaux de consolidation de la zone dunaire sur laquelle est située la résidence Le Signal.

Les deux juridictions saisies ont en premier lieu refusé de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité concernant l’article 33 de la loi du 16 septembre 1807 aux termes duquel : « Lorsqu'il s'agira de construire des digues à la mer, ou contre les fleuves, rivières ou torrents navigables ou non navigables, la nécessité en sera constatée par le Gouvernement et la dépense supportée par les propriétés protégées, dans la proportion de leur intérêt aux travaux ; sauf le cas où le Gouvernement croirait utile et juste d'accorder des secours sur les fonds publics »14. Le syndicat secondaire « Le Signal » soutenait que ces dispositions, invoquées par l’Etat, la commune de Soulac-sur-Mer et la communauté de communes de la Pointe du Médoc, pour fonder leurs décisions de refus, méconnaissent les principes d’égalité devant la loi, de clarté et d’intelligibilité de la loi, de confiance légitime et de libre administration des collectivités territoriales. Ces moyens n’ont pas été considérés comme présentant un caractère sérieux.

Sur le fond, s’agissant du refus opposé par le maire de Soulac-sur-Mer, la Cour administrative d’appel a conclu à l’absence d’illégalité. Les plaignants déboutés se sont pourvus en cassation devant le Conseil d’Etat.

La commune de Soulac-sur-Mer a été associée au même titre que la communauté de communes aux réunions de travail, organisées par les services préfectoraux, en vue de la résolution du sort du bâtiment. Les positions du maire de Soulac-sur-Mer et des maires des communes membres de la communauté de communes sont actuellement les suivantes :

- il y a urgence à parer au risque d’effondrement de l’immeuble, ce qui devrait pouvoir passer par un arrêté du maire de Soulac-sur-Mer prescrivant sa démolition sur le fondement de ses pouvoirs de police administrative de l’article L.2212-2 du code général des collectivités territoriales. La commune pourrait alors accepter de prendre en charge le coût de la démolition estimée à 1,5 M€ en renonçant,

14 La jurisprudence administrative a interprété de manière constante ce texte comme n’obligeant pas l’Etat à assurer la protection

des propriétés riveraines des cours d'eau, car cette protection incombe en vertu des articles 33 et 34 de la loi du 16 septembre 1807 aux propriétaires intéressés. L'Etat n'intervient que par l'allocation de subventions au cas où il le juge opportun (CE 17 mai 1946 « Ministre des travaux publics compte commune de Vieux Boucau » ; CE 29 avril 1983 Société Les maiseries du Nord req n° 22893, …). Voir aussi CE n°71248 71249 71251 71252 71253 du 19 octobre 1988 : « Considérant qu'en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires les y contraignant, l'Etat et les communes n'ont pas l'obligation d'assurer la protection des propriétés riveraines des cours d'eau navigables ou non navigables contre l'action naturelle des eaux ; qu'il ressort au contraire des articles 33 et 34 de la loi du 16 septembre 1807 que cette protection incombe aux propriétaires intéressés ; que, toutefois, la responsabilité des collectivités publiques peut être engagée lorsque les dommages subis ont été provoqués ou aggravés soit par l'existence ou le mauvais état d'entretien d'ouvrages publics, soit par une faute commise par l'autorité administrative »



à titre exceptionnel et dans un souci de règlement amiable de la situation, à rechercher la responsabilité des copropriétaires. Une telle démolition serait aussi dans l’intérêt de l’Etat car un éventuel effondrement de l’immeuble sur le domaine public maritime devrait en principe amener l’Etat à dresser une contravention de grande voirie à l’encontre des copropriétaires. Toutefois, la commune ne s’engagera dans cette voie de la démolition qu’avec l’accord de l’Etat,

- si, comme l’estiment les services de l’Etat, le risque érosion n’entre pas dans les cas d’expropriation de l’article L.561-1 du code de l'environnement (au motif que l’érosion marine n’y est pas mentionnée), il ne peut pas non plus entrer dans le champ de l’article L.561-3 du même code qui régit les règles d’utilisation du fonds de prévention des risques naturels majeurs ;

- en toute hypothèse, l’acquisition à l’amiable de l’immeuble en vue de sa démolition, à supposer qu’elle puisse recueillir l’assentiment des copropriétaires, ne devrait pas être réalisée par la commune ou la communauté de communes mais par l’Etat, puisque le permis de construire a été délivré en 1965 par l’Etat « dans une zone littorale que l’on savait exposée au recul du trait de côte (…) particulièrement actif dans le secteur de Soulac-sur-Mer » et que le lieu d’implantation de cet immeuble a été retenu contre l’avis de la commune de Soulac-sur-Mer qui, à l’époque, avait cédé le terrain au vu d’un projet mentionnant une implantation dudit immeuble à l’est du boulevard du front de mer et non à l’ouest dudit boulevard, entre celui-ci et la zone dunaire bordant le littoral.

- la solution de l’acquisition amiable de l’immeuble par la commune ou la communauté de communes de la Pointe du Médoc, même avec une aide de l’Etat d’environ 1,5 M€, suscite par ailleurs des réserves importantes : sur le plan juridique, son fondement en serait douteux et contestable par tout contribuable ; se poserait également la question du prix d’acquisition et, par voie de conséquence, de l’obtention d’un accord de l’ensemble des copropriétaires ; plus généralement, une telle acquisition apparaît dans son principe, inacceptable car elle reviendrait à faire acquérir sur fonds publics un immeuble dépourvu de toute valeur marchande et créerait un précédent inquiétant pour toutes les communes littorales exposées à une érosion marine active.

Il ressort donc de l’ensemble de ce qui précède que, sous réserve de la décision à venir du Conseil d’Etat saisi en cassation, seule une solution transactionnelle entre toutes les parties permettrait de sortir de cette situation, mais les positions des uns et des autres apparaissent encore très éloignées.

En dehors de l’immeuble Le Signal, la commune a indiqué avoir été approchée par des propriétaires de biens situés sur la façade littorale, inquiets par l’évolution de la situation. La commune n’a pas répondu positivement à cette demande, ni pris des engagements de protection sur les autres sites à risque. Aucun contentieux n’a été enregistré en lien avec ces refus de protection d’immeubles privés.

5.3. L’EXERCICE DE LA POLICE ADMINISTRATIVE EN MATIERE D’URBANISME

L’organisation des services de la collectivité chargés de l’urbanisme

Le conseil municipal a créé des commissions d’urbanisme par délibérations du 4 avril 2008 puis du 14 avril 2014, ainsi que des commissions spécifiques « plan local d’urbanisme » (pour les deux mandatures) et « aire de valorisation de l'architecture et du patrimoine » (pour la mandature engagée en 2014). Le conseil municipal a décidé d’associer l’ensemble de ses membres à ces deux commissions. La CRC observe que les comptes-rendus des réunions de ces commissions devraient à l’avenir être formalisés par écrit, pour conserver une trace des sujets abordés, des débats et des éventuels avis exprimés, même à titre consultatif. Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué que tel sera le cas à l’avenir.

Les deux adjoints successifs délégués à l’urbanisme (pour la mandature 2008 - mars 2014 et pour la mandature engagée en mars 2014) disposaient tous deux d’une délégation de fonctions portant, entre autres, sur l’exercice de la « police de l’urbanisme ».



Le service urbanisme est composé de deux agents. Comme indiqué précédemment, la communauté de communes et les communes membres ont, depuis le 1er juillet 2015, mutualisé un service d’instruction des demandes d’autorisations relatives au droit du sol (hormis la délivrance des certificats d’urbanisme informatif de type « a »15) dont la compétence est restée communale. S’agissant de la commune de Soulac-sur-Mer, la mutualisation de l’instruction des actes d’autorisation des sols a pris la forme d’une délibération du conseil municipal en date du 5 octobre 2015 et d’une convention signée le 20 octobre 2015 avec la communauté de communes, d’une durée de 5 ans à compter de sa signature, l’intervention de la communauté de communes étant gratuite. Par ailleurs, après instruction par la communauté de communes, les autorisations sont délivrées par les maires des communes concernées, qui ont donc gardé cette compétence.

La délivrance et le suivi des autorisations en matière d’urbanisme

La commune a décrit en cours d’instruction la procédure de délivrance des autorisations mise en place, qui n’appelle pas d’observation particulière.

De 2011 à 2015, les services de l’Etat ont fait quelques observations sur les autorisations délivrées, portant notamment sur le respect de la loi littoral. Pour certaines décisions, des lettres d’observation avec demande de retrait ont été émises par le contrôle de légalité, auxquelles la mairie a répondu. Un seul déféré préfectoral a été enregistré, qui a donné lieu par la suite à un désistement.

Les motifs les plus fréquents de refus de permis de construire ou d’opposition à déclarations préalables sont les non conformités (aspect, couleur, matériaux, hauteurs, clôtures, implantation…). Les prescriptions jointes aux autorisations accordées se résument le plus souvent à un rappel d’un élément du règlement du plan local d’urbanisme ou de l’obligation du respect de l’avis de l’architecte des bâtiments de France.

Les constructions ou aménagements ayant fait l’objet d’autorisations expresses ou tacites donnent lieu à des contrôles aléatoires en cours de chantier par les agents assermentés de la police municipale. La conformité des travaux est contrôlée de manière systématique par les mêmes agents. Les cas de refus de conformité sont peu fréquents, et portent sur des travaux de faible importance (clôtures, ouvertures, couleurs, abris de jardin …) généralement régularisables par le dépôt d’un dossier de déclaration préalable. Les travaux ou réalisations effectués sans autorisation sont relevés par les agents assermentés de la police municipale lors de patrouilles.

Les évolutions des bases fiscales sont uniquement mises à jour par le centre des impôts et validées annuellement par la commission communale des impôts directs. Une étude a été lancée par la communauté de communes, pour un diagnostic des bases fiscales. Elle a été présentée au bureau des maires le 11 décembre 2015.

Les éléments statistiques produits sur l’activité de la commune en matière de police administrative de l’urbanisme au cours de la période 2011 à 2015 inclus peuvent être synthétisés de la manière suivante :

- le nombre de demandes de certificats d’urbanisme de type « a » (informatif) a été assez important : 834 sur l’ensemble de la période 2011-2015, soit plus de 165 par an en moyenne ;

- 215 demandes de certificats d’urbanisme de type « b » ont été enregistrées au cours de la période 2011-2015 soit 43 en moyenne par an. 134 certificats exprès positifs et 43 certificats exprès négatifs ont été délivrés. Ont également été enregistrés 37 certificats tacites, soit 17 % des demandes ;

15 Article L410-1 du code de l'urbanisme : « Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée :

a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / (…) ».



- 300 demandes de permis de construire ont été enregistrées au cours de la période 2011-2015, soit 60 en moyenne par an. 9 demandes ont été retirées en cours d’instruction par le demandeur, 206 permis ont été accordés et 61 refusés. Ont également été enregistrés 18 permis tacites, soit 6 % des demandes ;

- 9 demandes de permis d’aménager ont été enregistrées au cours de la période 2011-2015. 2 demandes ont été retirées en cours d’instruction par le demandeur, 5 permis ont été accordés et 1 refusé. A également été enregistré 1 permis tacite ;

- 12 demandes de permis de démolir ont été enregistrées au cours de la période 2011-2015. Elles ont toutes été accordées ;

- 9 demandes de permis d’aménager ont été enregistrées au cours de la période 2011-2015. 2 demandes ont été retirées en cours d’instruction par le demandeur, 5 permis ont été accordés et 1 refusé. A également été enregistré 1 permis tacite ;

- 704 déclarations préalables de travaux ont été enregistrées au cours de la période 2011-2015, soit 141 en moyenne par an. 11 demandes ont été retirées en cours d’instruction par le demandeur, 167 demandes ont fait l’objet de décisions expresses de non opposition et 73 de décisions expresses d’opposition. Ont également été enregistrées 453 décisions tacites, soit 64 % des demandes ;

- 94 déclarations préalables relatives à des divisions parcellaires ou à la création de lotissements ont été enregistrées au cours de la période 2011-2015, soit 19 en moyenne par an. 27 demandes ont fait l’objet de décisions expresses de non opposition et 9 de décisions expresses d’opposition. Ont également été enregistrées 58 décisions tacites, soit 62 % des demandes ;

- 12 autres déclarations préalables ont été enregistrées au cours de la période 2011-2015. 1 demande a fait l’objet d’une décision expresse d’opposition. Ont également été enregistrées 11 décisions tacites, soit 92 % des demandes ;

- pour le contrôle des autorisations, au cours de la période 2011-2015, 36 certificats de conformité ont été refusés et 15 procès-verbaux d’infraction réalisés. Un seul arrêté interruptif a été enregistré ;

- le nombre de recours gracieux a été assez faible (en tout 11 recours de ce type sur la période 2011-2015, dont 2 pour des certificats d’urbanisme de type « b », 6 pour des permis de construire et 3 pour des déclarations préalables relatives à des travaux. Le nombre de recours contentieux enregistrés au cours de la période est très faible (3 au total).

La CRC observe que si, globalement l’activité a été très soutenue tandis que le contentieux a été très faible, il n’en demeure pas moins que la commune devrait veiller à diminuer très nettement le nombre de décisions tacites, sources potentielles de difficultés et de non-respect des règles édictées en matière d’urbanisme, de telles décisions tacites atteignant actuellement des proportions très importantes par rapport aux demandes pour les déclarations préalables (environ les deux tiers des demandes débouchent sur des décisions tacites favorables) et présentant des proportions non négligeables pour les permis de construire ou d’aménager et pour les certificats d’urbanisme de type « b ».

Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué que le nombre important de décisions tacites devrait à l’avenir être réduit du fait de la création d’un service mutualisé auprès de la communauté de communes.



5.4. LA GESTION DU DOMAINE PUBLIC MARITIME ET TERRESTRE PROCHE DU LITTORAL

La Commune de Soulac-sur-Mer avait sollicité en 2007 une concession de plage pour la plage centrale. Mais ce dossier est resté sans suite. Dès lors, l’utilisation de ce domaine public par la commune a fait l’objet de demandes d’autorisation d’occupation temporaires (AOT) chaque année, pendant la saison estivale, délimitant les surfaces concernées, en contrepartie des redevances réglées à l’Etat. Suite à ses demandes, la commune a obtenu formellement une AOT en 2010. Pour la période 2011-2015, le dispositif a été prorogé mais sans autorisation formelle ni versement de redevance par la commune. Cette situation a été régularisée par arrêté préfectoral du 15 avril 2016 avec effet rétroactif à 2011 (moyennant paiement de 0,036 M€ de redevances pour la période 2011 à 2016). Lors de la demande d’AOT pour 2015, les services des affaires maritimes se sont rapprochés de la commune pour la mise en place d’une convention qui deviendrait effective à partir de 2017.

De 2011 à 2014, du fait du caractère saisonnier des AOT, les autorisations accordées par la Commune pour l’exercice d’activités commerciales étaient également autorisées pour la saison. La commune a produit la liste des emplacements, avec l’indication des activités bénéficiaires ainsi que les recettes correspondantes, qui avoisinent 14 500 € par an. Par ailleurs, les dépenses annuelles engagées pour la gestion de la plage centrale (nivellement de la plage, entretien, propreté, mise en place et remplacement ganivelles) ont été estimées par la commune à environ 59 600 €. Les recettes des occupations précaires accordées ne suffisaient donc pas à couvrir les frais.

Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué que la tarification des AOT de la plage sera entièrement révisée dans le cadre de la mise en place de la concession avec l’Etat et des sous-concessions à venir:

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Le président Le 18 novembre 2016 GD161015 - Cour des comptes · d‘une augmentation des produits...

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