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FR FR COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 22.10.2019 COM(2019) 499 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les progrès réalisés par la Roumanie au titre du mécanisme de coopération et de vérification {SWD(2019) 393 final}
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COMMISSION EUROPEacuteENNE
Bruxelles le 22102019
COM(2019) 499 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEacuteEN ET AU CONSEIL
sur les progregraves reacutealiseacutes par la Roumanie au titre du meacutecanisme de coopeacuteration et de
veacuterification
SWD(2019) 393 final
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1 INTRODUCTION
Le meacutecanisme de coopeacuteration et de veacuterification (MCV) a eacuteteacute mis en place lors de lrsquoadheacutesion de la
Roumanie agrave lrsquoUnion europeacuteenne en 2007 en tant que mesure transitoire visant agrave faciliter la poursuite
des efforts deacuteployeacutes par la Roumanie pour reacuteformer son systegraveme judiciaire et intensifier la lutte contre
la corruption1 Il repreacutesentait un engagement commun de lrsquoEacutetat roumain et de lrsquoUE Conformeacutement agrave
la deacutecision portant creacuteation du meacutecanisme et comme lrsquoa souligneacute le Conseil le MCV cessera de
sappliquer lorsque tous les objectifs de reacutefeacuterence applicables agrave la Roumanie auront eacuteteacute remplis de
maniegravere satisfaisante2
Depuis 2007 le MCV srsquoefforce drsquoencourager et de suivre le processus de reacuteforme sur ces questions
En janvier 2017 la Commission a proceacutedeacute agrave une eacutevaluation complegravete des progregraves reacutealiseacutes au cours des
dix anneacutees deacutejagrave couvertes par le meacutecanisme3 Cette perspective a donneacute une image plus claire des
progregraves notables accomplis depuis lrsquoadheacutesion et la Commission a pu formuler douze recommandations
dont lapplication suffirait pour clocircturer le processus lanceacute au titre du MCV et qui pourraient ecirctre
respecteacutees dans le cadre du mandat de la Commission actuelle Le MCV pourrait ecirctre clocirctureacute agrave
condition que les recommandations soient mises en œuvre de maniegravere irreacuteversible mais aussi que de
nouveaux eacuteleacutements ne constituent pas clairement un retour en arriegravere
Depuis lors la Commission a proceacutedeacute agrave deux eacutevaluations des progregraves reacutealiseacutes dans la mise en œuvre
des recommandations En novembre 20174 la Commission a constateacute des progregraves sur un certain
nombre de recommandations mais a aussi noteacute que la dynamique de reacuteforme avait disparu au cours de
lrsquoanneacutee 2017 Elle a mis en garde contre le risque de faire resurgir des problegravemes qui eacutetaient
consideacutereacutes comme reacutegleacutes dans le rapport de janvier 2017 Le Conseil a dresseacute le mecircme constat5
Dans le rapport de novembre 20186 la Commission a conclu que de nouveaux eacuteleacutements avaient remis
en question quand ils ne lrsquoont pas reacuteduit agrave neacuteant le caractegravere irreacuteversible des progregraves Par conseacutequent
les douze recommandations formuleacutees dans le rapport de janvier 2017 ne suffisaient plus pour clocircturer
le MCV et huit recommandations suppleacutementaires ont ducirc ecirctre formuleacutees Le rapport appelait les
grandes institutions roumaines agrave faire la preuve de leur fort attachement agrave lrsquoindeacutependance de la justice
et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires indispensables et agrave reacutetablir la capaciteacute
des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir face agrave tout risque de retour en arriegravere Le
Parlement europeacuteen et le Conseil ont tous deux partageacute ce point de vue Le Parlement europeacuteen a
publieacute une reacutesolution appelant agrave la coopeacuteration et eacutevoquant le risque pour lrsquoeacutetat de droit7 Les
conclusions du Conseil de deacutecembre 2018 invitaient speacutecifiquement la Roumanie agrave mettre en œuvre
les recommandations suppleacutementaires8
1 Agrave la suite des conclusions du Conseil des ministres du 17 octobre 2006 (1333906) le meacutecanisme avait eacuteteacute
eacutetabli par deacutecision de la Commission du 13 deacutecembre 2006 [C(2006) 6569] 2 Conclusions du Conseil sur le meacutecanisme de coopeacuteration et de veacuterification 12 deacutecembre 2017 -
httpseceuropaeuinfositesinfofiles20171212-st15587_frpdf Les quatre objectifs de reacutefeacuterence qui
srsquoappliquent agrave la Roumanie sont deacutecrits agrave la page 1 du rapport technique qui accompagne le preacutesent rapport 3 COM (2017) 44 - httpseceuropaeuinfofilesprogress-report-romania-2017-com-2017-44_fr 4 COM(2017) 751 - httpseceuropaeuinfofilesprogress-report-romania-2017-com-2017-751_fr 5 Conclusions du Conseil sur le meacutecanisme de coopeacuteration et de veacuterification 12 deacutecembre 2017 -
httpseceuropaeuinfositesinfofiles20171212-st15587_frpdf 6 COM(2018) 851 final - httpseceuropaeuinfositesinfofilesprogress-report-romania-2018-com-2018-
com-2018-851_frpdf 7 Reacutesolution non leacutegislative du Parlement europeacuteen du 13 novembre 2018 sur lrsquoeacutetat de droit en Roumanie
P8_TA-PROV (2018) 0446 Cette reacutesolution appelait le parlement et le gouvernement roumains agrave traiter ces
questions selon un processus transparent et inclusif agrave coopeacuterer avec la Commission europeacuteenne le Groupe
drsquoEacutetats contre la corruption (GRECO) du Conseil de lrsquoEurope et la Commission de Venise et agrave donner
pleinement suite agrave toutes les recommandations de ces instances et agrave srsquoabstenir de mener toute reacuteforme qui hypothegravequerait le respect de lrsquoeacutetat de droit notamment lrsquoindeacutependance du pouvoir judiciaire
8 Les conclusions du Conseil du 12 deacutecembre 2018 appelaient la Roumanie laquo[agrave] reacutetablir la dynamique
positive des reacuteformes et [agrave] agir promptement notamment en ce qui concerne les recommandations cleacutes
2
Le preacutesent rapport fait le point sur lrsquoeacutevolution de la situation depuis novembre 2018 Au cours de cette
peacuteriode la Commission a eacuteteacute obligeacutee de pointer du doigt agrave plusieurs reprises des problegravemes lieacutes agrave
lrsquoeacutetat de droit et a notamment exprimeacute ses inquieacutetudes au sujet du recul par rapport aux progregraves
accomplis les anneacutees preacuteceacutedentes Pendant une bonne partie de cette peacuteriode les autoriteacutes roumaines
se sont montreacutees peu voire pas du tout disposeacutees agrave donner suite aux recommandations
suppleacutementaires de novembre 2018 ou mecircme aux recommandations eacutemises par la Commission de
Venise et le Groupe drsquoEacutetats contre la corruption du Conseil de lrsquoEurope9 Les efforts deacuteployeacutes par
ceux qui cherchent agrave inverser la tendance neacutegative notamment le monde politique mais aussi la
socieacuteteacute civile et les magistrats nrsquoont pas pu lemporter ce qui a fait naicirctre des doutes seacuterieux au sujet
du fonctionnement des contre-pouvoirs reconnus dans le rapport de janvier 2017 En mai 2019 la
Commission a adresseacute aux autoriteacutes roumaines une lettre exposant la maniegravere dont des
deacuteveloppements reacutecents avaient encore exacerbeacute les problegravemes existants concernant le respect de lrsquoeacutetat
de droit en geacuteneacuteral Elle a eacutevoqueacute la possibiliteacute de devoir prendre des mesures au titre du cadre pour
lrsquoeacutetat de droit en labsence dameacutelioration10 En juin 2019 lors drsquoune reacuteunion avec le preacutesident Juncker
et le premier vice-preacutesident Timmermans le Premier ministre roumain srsquoest engageacute agrave ne pas
poursuivre les reacuteformes judiciaires controverseacutees et agrave reprendre immeacutediatement le dialogue au titre du
MCV afin de faire avancer les reacuteformes judiciaires et la lutte contre la corruption Cette nouvelle
approche est eacutegalement en phase avec les reacutesultats drsquoun reacutefeacuterendum organiseacute en mai 2019 agrave lrsquoinitiative
du preacutesident de la Roumanie lors duquel une eacutecrasante majoriteacute des citoyens roumains ont soutenu les
propositions visant agrave renforcer les mesures de protection contre la corruption et le recours arbitraire
aux ordonnances drsquourgence11
Agrave linstar des anneacutees preacuteceacutedentes ce rapport est le fruit dun processus danalyse approfondi entrepris
par la Commission sur la base dune coopeacuteration eacutetroite avec les autoriteacutes roumaines ainsi que des
contributions drsquoautres Eacutetats membres de la socieacuteteacute civile et dautres parties prenantes
2 SITUATION GEacuteNEacuteRALE
Dapregraves le rapport de janvier 2017 il existe des facteurs socieacutetaux juridiques et politiques plus
geacuteneacuteraux qui bien que ne relevant pas du champ drsquoapplication du MCV et neacutetant pas couverts par les
recommandations qui y sont formuleacutees laquoinfluent directement sur la capaciteacute de mener agrave bien les
reacuteformes et en particulier compliquent la tacircche de la Roumanie quand il sagit de deacutemontrer que les
reacuteformes ont pris racine de maniegravere permanenteraquo Parmi ces facteurs il convient de mentionner une
pratique leacutegislative qui doit encore incorporer les principes visant agrave eacutelaborer une meilleure
reacuteglementation et des relations conflictuelles entre les diffeacuterents acteurs eacutetatiques et lrsquoenvironnement
suppleacutementaires formuleacutees par la Commission au sujet de lindeacutependance de la justice et de la reacuteforme du
systegraveme judiciaire de la lutte contre la corruption agrave tous les niveaux ainsi que dautres questions dinteacutegriteacute
souleveacutees dans le rapportraquo (httpdataconsiliumeuropaeudocdocumentST-15187-2018-INITfrpdf) 9 En particulier les avis 9242018 et 9302018 de la Commission de Venise concernant respectivement les
modifications des lois sur la justice et les modifications des codes peacutenaux Greco-AdHocRep (2018) 2 sur
les modifications des lois sur la justice Le Groupe dEacutetats contre la corruption (GRECO) institueacute en 1999
par le Conseil de lEurope a pour mission de surveiller le respect des normes anticorruption de
lorganisation 10 Le cadre pour lrsquoeacutetat de droit a eacuteteacute deacutefini par la Commission en 2014 afin drsquoempecirccher lrsquoapparition drsquoune
menace systeacutemique envers lrsquoeacutetat de droit susceptible drsquoentraicircner le recours agrave une proceacutedure au titre de
lrsquoarticle 7 du traiteacute sur lUnion europeacuteenne Il preacutevoit un processus de dialogue par eacutetapes avec un Eacutetat
membre structureacute autour drsquoavis et de recommandations de la Commission Le champ drsquoapplication du cadre
pour lrsquoeacutetat de droit est plus large que les critegraveres de reacutefeacuterence du MCV et couvre tous les aspects de lrsquoeacutetat de
droit 11 Le reacutefeacuterendum sur la justice organiseacute agrave lrsquoinitiative du preacutesident de la Roumanie a eu lieu le 26 mai
enregistrant un taux de participation de plus de 40 Plus de 80 des eacutelecteurs ont voteacute en faveur de
lrsquointerdiction de lrsquoamnistie et de la gracircce pour les deacutelits de corruption et 81 ont voteacute en faveur de lrsquointerdiction de lrsquoadoption par le gouvernement drsquoordonnances drsquourgence dans le domaine de la
criminaliteacute des peines et de lrsquoorganisation judiciaire ainsi que drsquoune extension du droit de contester des
ordonnances directement aupregraves de la Cour constitutionnelle
3
meacutediatique Les rapports ulteacuterieurs ont confirmeacute que ces facteurs avaient clairement une incidence
neacutegative sur les progregraves de la reacuteforme du systegraveme judiciaire et de la lutte contre la corruption
Lrsquoeacutevolution de la situation depuis le dernier rapport a montreacute une nouvelle fois que des modifications
leacutegislatives majeures eacutegalement en dehors du domaine de la justice adopteacutees dans la preacutecipitation en
recourant agrave des proceacutedures drsquourgence avec une consultation des parties prenantes reacuteduite agrave sa plus
simple expression avaient porteacute atteinte agrave la fois agrave la qualiteacute de la leacutegislation et agrave la confiance du
public dans lrsquoeacutelaboration des politiques Les juges et les procureurs ont continueacute agrave ecirctre viseacutes par des
informations trompeuses et des attaques personnelles injustifieacutees dans les meacutedias alors que les
meacutecanismes de recours sont insuffisants ce qui en fin de compte nuit agrave la reacuteputation et agrave la creacutedibiliteacute
de lrsquoensemble du systegraveme judiciaire Les diffeacuterents pouvoirs de lrsquoEacutetat ont agrave nouveau fait lobjet de
conflits ces divisions se traduisant de plus en plus souvent par louverture de proceacutedures devant la
Cour constitutionnelle ce qui accroicirct encore les tensions et montre que le principe de coopeacuteration
loyale ne reacutepond pas aux attentes
Les deacutebats sur les accords de coopeacuteration entre les institutions judiciaires et les services de
renseignement roumains (laquoprotocoles secretsraquo)12 continuent drsquoecirctre une source de divisions Une
deacutecision de la Cour constitutionnelle a ouvert la voie au traitement des affaires en cours et agrave venir par
les tribunaux mais il subsiste des incertitudes quant agrave son incidence reacuteelle La Commission ne peut
que rappeler que lrsquoobjectif doit ecirctre drsquoeacutetablir un cadre garantissant que les services de renseignement
sont soumis agrave un controcircle deacutemocratique approprieacute que les infractions peuvent faire lobjet denquecirctes
en bonne et due forme et sont sanctionneacutees dans le plein respect des droits fondamentaux et que le
public peut ecirctre sucircr que lrsquoindeacutependance de la justice est respecteacutee La Commission rappelle la
suggestion qursquoelle a deacutejagrave eacutemise selon laquelle lrsquoexpertise drsquoautres Eacutetats membres pourrait ecirctre utile
pour concevoir un systegraveme renforceacute permettant lutilisation de mesures techniques de surveillance par
le ministegravere public et pour favoriser la collaboration entre les services de renseignement et le ministegravere
public condition sine qua non pour poursuivre des formes graves de criminaliteacute telles que le
terrorisme et la cybercriminaliteacute13
Lrsquoapproche de lrsquoUE agrave lrsquoeacutegard de lrsquoeacutetat de droit au-delagrave du champ drsquoapplication du MCV a eacutegalement
une incidence plus large au niveau de lrsquoUE Lrsquoarticle 19 paragraphe 1 du TUE exige une protection
juridictionnelle effective par des juridictions indeacutependantes pour concreacutetiser la valeur de lrsquoeacutetat de
droit comme lrsquoa confirmeacute la jurisprudence reacutecente de la Cour de justice de lrsquoUnion europeacuteenne La
communication de la Commission de juillet 201914 deacutefinit des mesures concregravetes pour renforcer la
capaciteacute de lrsquoUnion agrave promouvoir et agrave faire respecter lrsquoeacutetat de droit veiller agrave son respect gracircce agrave la
mise en place drsquoun cycle drsquoexamen de lrsquoeacutetat de droit permettant de suivre lrsquoeacutevolution de la situation
dans les Eacutetats membres et apporter une reacuteponse efficace en la matiegravere Les orientations politiques pour
la prochaine Commission ont exprimeacute la volonteacute de mettre en place un meacutecanisme complet de
protection de lrsquoeacutetat de droit applicable dans lrsquoensemble de lrsquoUE et assorti de leacutetablissement de
rapports objectifs dans tous les Eacutetats membres15 Lrsquoapprofondissement de ces processus horizontaux
assurant le suivi de lrsquoeacutetat de droit dans tous les Eacutetats membres et la perspective de leur eacutevolution
ulteacuterieure soulignent la nature speacutecifique du MCV en tant que processus de suivi limiteacute tant du point
de vue des Eacutetats membres concerneacutes que des questions abordeacutees Ces processus horizontaux assurant
le suivi de lrsquoeacutetat de droit dans tous les Eacutetats membres jetteraient les bases permettant agrave lrsquoUE de
continuer agrave soutenir la reacuteforme en Roumanie degraves que la Commission aura estimeacute que les progregraves sont
suffisants pour garantir le respect des engagements pris lors de son adheacutesion agrave lrsquoUE Entretemps les
12 Voir rapport drsquoactiviteacute 2018 p 2 13 Le fonctionnement des services de renseignement ne relegraveve ni de la compeacutetence de lrsquoUE ni des objectifs de
reacutefeacuterence du MCV 14 Renforcement de lrsquoeacutetat de droit au sein de lrsquoUnion ndash Plan daction COM2019343 final Cette
communication compleacutetera le cadre pour lrsquoeacutetat de droit de 2014 15 Orientations politiques pour la prochaine Commission europeacuteenne (2019-2024) - laquoUne Union plus
ambitieuse Mon programme pour lrsquoEuroperaquo p 14-15 voir httpseceuropaeucommissionsitesbeta-
politicalfilespolitical-guidelines-next-commission_frpdf
4
questions lieacutees agrave lrsquoeacutetat de droit mais ne relevant pas du MCV seraient abordeacutees dans le cadre du
nouveau meacutecanisme
3 EacuteVALUATION DES PROGREgraveS ACCOMPLIS DANS LA MISE EN ŒUVRE DES
RECOMMANDATIONS
La preacutesente section eacutevalue les progregraves accomplis en ce qui concerne les douze recommandations de
janvier 2017 et les huit recommandations suppleacutementaires de novembre 2018 Le respect de ces
recommandations suppleacutementaires demeure essentiel pour remettre le processus de reacuteforme sur les
rails remeacutedier aux effets neacutegatifs du retour en arriegravere observeacute en novembre 2017 et novembre 2018 et
reprendre les progregraves accomplis sur la voie de lrsquoachegravevement du MCV
31 Premier objectif de reacutefeacuterence indeacutependance de la justice et reacuteforme du systegraveme
judiciaire
311 Les recommandations de novembre 2018 remettre le processus de reacuteforme sur les rails
Lois sur la justice et garanties juridiques pour lrsquoindeacutependance de la justice
Il ressortait du rapport de novembre 2018 que les lois sur la justice modifieacutees entreacutees en vigueur en
juillet et en octobre 2018 pourraient se traduire par lexercice de pressions sur les juges et les
procureurs et en fin de compte mettre agrave mal lrsquoindeacutependance lrsquoefficaciteacute et la qualiteacute du pouvoir
judiciaire Plutocirct que de reacutepondre aux questions souleveacutees dans les preacuteceacutedents rapports MCV les lois
en question creacuteaient de nouveaux risques induits notamment par la mise en place de la section
speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats et le reacutegime disciplinaire et de responsabiliteacute En
conseacutequence la Commission a conclu que ces lois repreacutesentaient une marche arriegravere par rapport agrave la
situation constateacutee dans le cadre de lrsquoeacutevaluation de janvier 2017 et a proposeacute drsquoinstaurer un deacutelai de
reacuteflexion en gelant lrsquoentreacutee en vigueur des modifications
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull suspendre seacuteance tenante la mise en œuvre des lois sur la justice et des ordonnances drsquourgence qui les accompagnent
bull reacuteviser les lois sur la justice en tenant ducircment compte des recommandations eacutemises au titre du MCV par la Commission de Venise et par le GRECO
Ces recommandations nrsquoont pas eacuteteacute suivies par les autoriteacutes roumaines qui ont eacutegalement fait valoir
que les lois sur la justice produisaient des effets juridiques qui ne pouvaient ecirctre interrompus
Lrsquoobjectif de la recommandation eacutetait drsquoaborder le fond des problegravemes creacuteeacutes par les lois et les mesures
ulteacuterieures ont aggraveacute ces problegravemes Outre les trois ordonnances drsquourgence adopteacutees en septembre et
octobre 2018 le gouvernement a adopteacute deacutebut 2019 deux autres ordonnances drsquourgence modifiant les
lois sur la justice16 Comme preacuteceacutedemment la rapiditeacute de lrsquoadoption le manque de consultation et le
manque de clarteacute quant agrave la logique sous-tendant ces ordonnances drsquourgence ont nui agrave la seacutecuriteacute juridique et agrave la preacutevisibiliteacute de la proceacutedure judiciaire Les modifications visant agrave acceacuteleacuterer la mise en
place de la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les deacutelits commis par des magistrats et agrave eacutetendre ses compeacutetences ou les modifications successives apporteacutees aux exigences et aux regravegles de proceacutedure
reacutegissant la nomination les procureurs (y compris au niveau de lrsquoencadrement) au sein de la direction
nationale anticorruption (DNA) ont encore accru les preacuteoccupations et le manque de confiance dans
ces modifications17 En particulier certaines de ces modifications semblent avoir modifieacute la leacutegislation
au beacuteneacutefice de personnes deacutetermineacutees1819 Ces ordonnances drsquourgence ont susciteacute des reacuteactions tregraves
16 Ordonnances drsquourgence ndeg 72019 du 20 feacutevrier 2019 et ndeg 122019 du 5 mars 2019 17 Voir eacutegalement le rapport technique pour plus de deacutetails sur les modifications 18 Citons entre autres exemples le relegravevement reacutetroactif des critegraveres drsquoancienneteacute des procureurs qui a
empecirccheacute certaines personnes drsquoacceacuteder agrave certains postes lrsquoabaissement des exigences et la modification des
proceacutedures de nomination pour la direction de la section speacuteciale qui a permis la nomination de certaines
5
neacutegatives qui ont ameneacute le grand public agrave reacuteagir lors du reacutefeacuterendum du 26 mai 2019 agrave la
modification des lois dans le domaine de la justice au moyen drsquoordonnances drsquourgence
La mise en œuvre pratique des lois sur la justice modifieacutees a eacutegalement renforceacute les preacuteoccupations
exprimeacutees dans le rapport de novembre en ce qui concerne les dommages causeacutes au systegraveme judiciaire
En particulier le fonctionnement de la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les infractions
commises par des magistrats a confirmeacute la crainte exprimeacutee tant agrave lrsquointeacuterieur qursquoagrave lrsquoexteacuterieur de la
Roumanie que cette section puisse ecirctre utiliseacutee comme un instrument de pression politique20 Plusieurs exemples montrent que la section speacuteciale a exerceacute ses pouvoirs pour modifier le
deacuteroulement de certaines enquecirctes peacutenales drsquoune maniegravere qui suscite de seacuterieux doutes quant agrave son
objectiviteacute21 Citons par exemple les cas dans lesquels la section speacuteciale a lanceacute des enquecirctes contre
des juges et des procureurs qui srsquoeacutetaient opposeacutes aux changements actuels du systegraveme judiciaire ainsi
que les modifications soudaines dans lrsquoapproche adopteacutee dans des affaires pendantes telles que le
retrait de recours preacuteceacutedemment introduits par la DNA dans des affaires de corruption agrave haut niveau22 Les nominations aux postes drsquoencadrement de la section speacuteciale ont eacutegalement eacuteteacute agrave lrsquoorigine de
controverses En conseacutequence nombreux sont ceux qui en Roumanie ont reacuteclameacute la dissolution de la
section speacuteciale23
La Commission de Venise a adopteacute un avis sur les ordonnances drsquourgence en juin 201924 confirmant
les preacuteoccupations suppleacutementaires susciteacutees par les nouvelles modifications25 et par le
fonctionnement de la section speacuteciale Dans deux nouveaux rapports de juin 2019 le GRECO a
exprimeacute des preacuteoccupations similaires26
En juillet 2019 le ministre de la justice a exprimeacute sa volonteacute de deacutegager des solutions leacutegislatives
approprieacutees en concertation avec le pouvoir judiciaire et le Parlement dans le cadre drsquoun nouveau
processus de consultation structureacutee27 Toutefois des deacuteclarations ulteacuterieures de responsables du
personnes et lrsquoapprobation des nominations des procureurs de haut rang par la pleacuteniegravere du Conseil supeacuterieur
de la magistrature qui a permis drsquoeacuteviter un avis neacutegatif de la section des poursuites peacutenales 19 Avis ndeg 9502019 de la Commission de Venise p 49 20 Dans ce contexte il convient eacutegalement de signaler que la section speacuteciale a enregistreacute louverture dune
enquecircte peacutenale agrave lrsquoencontre de la Commission et de plusieurs membres de son personnel agrave la suite drsquoune
plainte deacuteposeacutee le 30 janvier 2019 dans laquelle ils sont accuseacutes drsquoabus en service de communication de
fausses informations et de constitution de groupe criminel organiseacute dans le cadre de lrsquoeacutelaboration du rapport
MCV de novembre 2018 Cette enquecircte visait eacutegalement le procureur geacuteneacuteral en place La Commission
rappelle que sur le territoire de chaque Eacutetat membre les membres de la Commission et de son personnel
jouissent de lrsquoimmuniteacute de juridiction pour les actes accomplis dans lrsquoexercice de leurs fonctions en vertu
du protocole sur les privilegraveges et immuniteacutes annexeacute aux traiteacutes Bien que les autoriteacutes roumaines ne soient
donc pas compeacutetentes en la matiegravere la section speacuteciale a enregistreacute cette affaire le 11 feacutevrier et ne lrsquoa
clocirctureacutee que le 27 mars en invoquant un manque de preuves httpwwwmpublicrorocontentc_28-03-
2019-13-03 21 Un exemple embleacutematique concernait une proceacutedure peacutenale meneacutee contre lancienne procureure en chef de
la direction nationale anticorruption alors qursquoelle eacutetait candidate au poste de procureur europeacuteen Le
moment de lrsquoouverture de la proceacutedure peacutenale et le calendrier de citation avaient eacuteteacute choisis expresseacutement
pour faire eacutechec agrave cette candidature et une deacutecision de la Haute Cour de cassation et de justice sur les
mesures preacuteventives appliqueacutees avait qualifieacute la proceacutedure drsquoilleacutegale Lenregistrement drsquoune autre
proceacutedure visant le procureur geacuteneacuteral semblait confirmer la pratique de ladoption de mesures agrave lrsquoencontre
des hauts magistrats critiques agrave leacutegard de la section 22 Voir le rapport technique pour des exemples et des preacutecisions 23 Il srsquoagit notamment des associations de magistrats des organisations de la socieacuteteacute civile et des partis
drsquoopposition 24 Avis sur les ordonnances gouvernementales drsquourgence ndeg 7 et 12 modifiant les lois sur la justice CDL-AD
(2019)014 21-22 juin 2019) - httpswwwvenicecoeintwebformsdocumentspdf=CDL-AD(2019)014-e 25 Lrsquoavis eacutemet de seacuterieux doutes concernant la soliditeacute et le bien-fondeacute de certaines modifications 26 GRECO AdHocRep(2019)1 et GRECO RC4(2019)11 27 Un groupe de travail constitueacute au sein du ministegravere de la justice eacutelabore actuellement une eacutevaluation en
concertation avec lrsquoensemble des organes judiciaires et des associations professionnelles de magistrats Le
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gouvernement ont donneacute agrave penser qursquoaucune modification concernant la section speacuteciale ne serait
proposeacutee Par conseacutequent les questions souleveacutees par la Commission europeacuteenne la Commission de
Venise et le GRECO nrsquoont pas deacuteboucheacute sur de nouvelles modifications
Nominations au sein de lrsquoappareil judiciaire et pressions exerceacutees sur les institutions judiciaires
Les faits nouveaux intervenus depuis novembre 2018 ont confirmeacute la pertinence de la recommandation
formuleacutee de longue date dans le cadre du MCV consistant agrave renforcer la soliditeacute et lrsquoindeacutependance du
processus de nomination des procureurs de haut rang Le rapport MCV 2018 faisait eacutetat de
preacuteoccupations relatives notamment aux proceacutedures en cours de reacutevocationnomination du procureur
en chef de la direction nationale anticorruption (DNA) et du procureur geacuteneacuteral
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull Suspendre immeacutediatement toutes les proceacutedures de nominations et de reacutevocations en cours pour les procureurs de rang eacuteleveacute
bull Relancer le processus de nomination drsquoun procureur principal de la DNA ayant une expeacuterience aveacutereacutee de la poursuite de deacutelits de corruption et donner agrave la DNA un mandat clair pour continuer
agrave mener des enquecirctes professionnelles indeacutependantes et non partisanes en matiegravere de corruption bull Respecter les avis neacutegatifs du Conseil supeacuterieur concernant les nominations ou les reacutevocations de
procureurs agrave des postes de gestion jusqursquoagrave ce qursquoun nouveau cadre leacutegislatif soit en place
conformeacutement agrave la recommandation ndeg 1 de janvier 2017
Dans un premier temps aucune suite nrsquoa eacuteteacute donneacutee agrave ces recommandations Le ministre de la justice
de lrsquoeacutepoque a maintenu son choix de candidat au poste de procureur en chef de la DNA Le preacutesident
roumain a refuseacute de nommer ce candidat pour la deuxiegraveme fois en janvier 2019 Depuis lors la
proceacutedure est suspendue de facto la DNA eacutetant geacutereacutee ad interim Le ministre de la justice de lrsquoeacutepoque
a eacutegalement poursuivi la proceacutedure de reacutevocation agrave lrsquoencontre du procureur geacuteneacuteral en deacutepit drsquoun avis
neacutegatif du Conseil supeacuterieur de la magistrature Le preacutesident roumain a refuseacute la reacutevocation en janvier
2019 Cependant comme le poste devait ecirctre renouveleacute en mai 2019 le ministre a organiseacute un
processus de nomination en avril Comme cela avait eacuteteacute le cas pour la proceacutedure concernant le
procureur en chef de la DNA en juillet 2018 le ministre a rejeteacute tous les candidats jugeacutes inaptes en
deacutepit du fait qursquoun grand nombre drsquoentre eux eacutetaient des procureurs de rang eacuteleveacute en activiteacute y
compris le procureur geacuteneacuteral en exercice En conseacutequence le procureur geacuteneacuteral a deacutecideacute de prendre sa
retraite et cette fonction est maintenant eacutegalement exerceacutee ad interim28 Le ministre de lrsquoeacutepoque a
lanceacute une nouvelle proceacutedure de nomination pour le procureur geacuteneacuteral mais elle a eacuteteacute annuleacutee par le
nouveau ministre de la justice qui a pris ses fonctions en avril 2019 La maniegravere de proceacuteder du
ministre actuel a permis drsquoeacuteviter une nouvelle deacuteteacuterioration de la situation ce reacutepit a eacuteteacute mis agrave profit
pour chercher agrave ameacuteliorer la proceacutedure Cette deacutemarche devrait ecirctre poursuivie en prioriteacute par le
gouvernement roumain eacutetant donneacute que le bilan de ces derniegraveres anneacutees confirme le risque drsquoexercice
drsquoune influence politique dans le processus au deacutetriment de la qualiteacute des nominations et la neacutecessiteacute
drsquoune solution durable agrave long terme
Lrsquoinspection judiciaire joue un rocircle essentiel srsquoagissant drsquoassurer la confiance des citoyens dans
lrsquoindeacutependance le professionnalisme et lrsquointeacutegriteacute du systegraveme judiciaire Apregraves des anneacutees
drsquoappreacuteciation positive le rapport de novembre 2018 avait attireacute lrsquoattention sur des preacuteoccupations importantes concernant lrsquoinspection des proceacutedures disciplinaires systeacutematiques agrave lrsquoencontre des
magistrats srsquoopposant publiquement agrave lrsquoorientation prise concernant la reacuteforme du systegraveme judiciaire
des fuites de documents ndash qui ont ensuite eacuteteacute utiliseacutees par les responsables politiques pour attaquer les
institutions judiciaires ndash et la prolongation de lrsquoeacutequipe de gestion par le gouvernement
17 septembre 2019 le ministre de la justice a annonceacute que les conclusions preacuteliminaires eacutetablies au niveau
des groupes de travail ne soutenaient pas le fonctionnement de la section speacuteciale sous sa forme actuelle 28 Le 2 octobre 2019 le procureur en chef de la direction des enquecirctes sur la criminaliteacute organiseacutee et le
terrorisme (DIICOT) a deacutemissionneacute agrave la suite des scandales lieacutes aux enquecirctes en cours et aux pressions
politiques Toutes les fonctions de haut rang du ministegravere public sont deacutesormais exerceacutees ad interim
7
Le rapport de novembre 2018 contenait la recommandation suivante bull Faire en sorte que le Conseil supeacuterieur de la magistrature nomme sur-le-champ une eacutequipe de
gestion provisoire de lrsquoinspection judiciaire et dans les trois mois par concours une nouvelle
eacutequipe de gestion au sein de lrsquoinspection
Le Conseil supeacuterieur de la magistrature nrsquoa pas nommeacute de nouvelle eacutequipe de gestion provisoire et
par conseacutequent lrsquoinspecteur en chef a continueacute dexercer ses fonctions ad interim jusqursquoen mai 2019
peacuteriode agrave laquelle le Conseil supeacuterieur a nommeacute agrave nouveau le mecircme inspecteur en chef en deacutepit des
controverses Parallegravelement depuis le dernier rapport les proceacutedures disciplinaires systeacutematiques agrave
lrsquoencontre des magistrats29 y compris les personnes agrave la tecircte des institutions judiciaires qui srsquoopposent
aux reacuteformes du systegraveme judiciaire se sont poursuivies de mecircme que les fuites de documents30 La
recommandation de novembre 2018 est donc devenue caduque mais les preacuteoccupations sous-jacentes
restent pleinement drsquoactualiteacute
Les rapports MCV successifs ont mis en eacutevidence les pressions exerceacutees sur les magistrats et les
institutions judiciaires deacutecoulant des attaques publiques de la part du monde politique et des meacutedias Depuis le deacutebut de lrsquoanneacutee 2018 cette situation est aggraveacutee par lrsquoaction des autoriteacutes responsables
des enquecirctes disciplinaires et peacutenales agrave lrsquoencontre des magistrats La direction nationale anticorruption
a longtemps eacuteteacute particuliegraverement la cible de telles pressions tout comme le bureau du procureur
geacuteneacuteral Au cours de la peacuteriode de reacutefeacuterence on a eacutegalement observeacute une forte augmentation des
pressions exerceacutees sur la Haute Cour de cassation et de justice qui est compeacutetente pour de nombreux
grands procegraves de corruption Deux conflits constitutionnels ont eacuteteacute lanceacutes par le gouvernement agrave
lrsquoencontre de la Haute Cour concernant son interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la
constitution des formations de jugement au peacutenal31 32 En outre lrsquoinspection judiciaire a deacuteposeacute une
plainte disciplinaire contre sa preacutesidente dont les juges membres du Conseil supeacuterieur ont demandeacute la
reacutevocation Ces mesures combineacutees semblent avoir pour objectif de faire pression sur la Haute Cour
et lorsque la preacutesidente a annonceacute son intention de ne pas briguer un deuxiegraveme mandat elle a fait
clairement comprendre que crsquoeacutetait pour cette raison33
Le Conseil supeacuterieur a reacutecemment nommeacute une nouvelle preacutesidente de la Haute Cour Il sera
particuliegraverement important que la Haute Cour maintienne son indeacutependance et un degreacute eacuteleveacute de
professionnalisme notamment en matiegravere de lutte contre la grande corruption sous la conduite de sa
nouvelle preacutesidente
Ces eacuteleacutements confirment lrsquoanalyse faite par la Commission dans le rapport de novembre 2018 selon
laquelle le Conseil supeacuterieur de la magistrature ne remplit pas son rocircle consistant agrave maintenir des
29 Exemples drsquoenquecirctes disciplinaires portant sur des deacuteclarations publiques critiques agrave lrsquoeacutegard des reacuteformes
en cours
httpswwwcsm1909roViewFileashxguid=2be852a5-365b-44e2-990d-47696231789a|InfoCSM
httpswwwcsm1909roViewFileashxguid=38b70eb6-641a-4794-9109-e6805dfd778e|InfoCSM
httpwwwinspectiajudiciararoDownloadaspxguid=7c561595-2efe-4ce4-abd7-3150b5d52274|InfoCSM
httpportaljustro36SitePagesDosaraspxid_dosar=200000000361685ampid_inst=36
httpscursdeguvernareroasociatia-initiativa-pentru-justitie-inspectia-judiciara-incearca-sa-i-intimideze-
pe-magistratii-care-lupta-pentru-apararea-independentei-justitieihtml 30 Un exemple reacutecent concerne le rapport de lrsquoinspection judiciaire sur lrsquoutilisation des modaliteacutes de
collaboration entre le ministegravere public et les services de renseignement pour les eacutecoutes teacuteleacutephoniques Le
rapport a eacuteteacute divulgueacute aux meacutedias avant que le Conseil supeacuterieur ne puisse lrsquoanalyser 31 Ces conflits constitutionnels ont eacuteteacute renvoyeacutes devant la Cour constitutionnelle par le gouvernement
invoquant un conflit entre le Parlement (en tant que leacutegislateur) et la Haute Cour au motif que cette derniegravere
avait outrepasseacute ses compeacutetences constitutionnelles dans lrsquointerpreacutetation du droit et srsquoeacutetait substitueacutee au
leacutegislateur 32 Des doutes ont eacuteteacute exprimeacutes quant agrave la question de savoir si ceacutetait agrave la Cour constitutionnelle quil revenait
de se prononcer sur lrsquointerpreacutetation juridique donneacutee par la Haute Cour 33 httpswwwmediafaxrosocialtarcea-despre-refuzul-de-a-mai-candida-la-inalta-curte-m-a-facut-sa-imi-fie-
dor-sa-traiesc-printre-oameni-cu-bun-simt-18218170
8
contre-pouvoirs efficaces pour deacutefendre lrsquoindeacutependance des institutions judiciaires mises sous pression
(voir la recommandation nordm 7)
Codes peacutenaux
En juillet 2018 le Parlement roumain a adopteacute dans le cadre drsquoune proceacutedure drsquourgence des
modifications du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale Ces modifications ont fait lrsquoobjet de
vives critiques notamment par la Commission europeacuteenne et la Commission de Venise34 La
modification brutale de lrsquoeacutequilibre entre les droits de lrsquoaccuseacute les droits des victimes et lrsquoobligation
pour lrsquoEacutetat de poursuivre efficacement les infractions a eacuteteacute une source drsquoinquieacutetude majeure Ces
modifications eacutetaient de toute eacutevidence contraires agrave la recommandation du MCV drsquoameacuteliorer la
stabiliteacute des codes et de les modifier uniquement lorsque cela est speacutecifiquement requis par les
deacutecisions de la Cour constitutionnelle et la transposition des directives de lrsquoUE Bon nombre de
modifications semblaient incompatibles avec le droit de lrsquoUnion ou les obligations internationales de
la Roumanie En octobre 2018 la Cour constitutionnelle a jugeacute qursquoun grand nombre de ces
modifications eacutetaient anticonstitutionnelles
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull Geler la mise en œuvre des modifications du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale
bull Ouvrir agrave nouveau la reacutevision du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale en tenant pleinement compte du besoin de compatibiliteacute avec la leacutegislation de lrsquoUE et les instruments anticorruption internationaux ainsi que des recommandations du MCV et de lrsquoavis de la Commission de Venise
Ces recommandations nrsquoont pas eacuteteacute suivies drsquoeffets Il y a bien eu une pause mais les preacuteoccupations
formuleacutees nrsquoont pas eacuteteacute prises en compte et cette peacuteriode nrsquoa pas eacuteteacute mise agrave profit pour approfondir la
reacuteflexion et la consultation En avril le Parlement a adopteacute des amendements modifieacutes aux deux
codes ainsi que de la loi speacuteciale en matiegravere de corruption en recourant agrave une proceacutedure leacutegislative
drsquourgence De nombreuses modifications ont continueacute agrave susciter des inquieacutetudes en raison de leur
incidence sur la capaciteacute des services reacutepressifs et du systegraveme judiciaire agrave enquecircter et agrave sanctionner les
infractions en geacuteneacuteral et plus particuliegraverement les deacutelits lieacutes agrave la corruption La justification avanceacutee
par la majoriteacute favorable aux modifications au sein du Parlement eacutetait quil fallait conserver
uniquement les modifications qui nrsquoeacutetaient pas jugeacutees anticonstitutionnelles par les deacutecisions de la
Cour constitutionnelle drsquooctobre 2018 Les partis drsquoopposition et le preacutesident roumain ont contesteacute ces
modifications devant la Cour constitutionnelle et celle-ci a jugeacute en juillet 2019 que les modifications
dans leur ensemble eacutetaient anticonstitutionnelles et non conformes agrave ses deacutecisions anteacuterieures35
Si lrsquointervention de la Cour constitutionnelle a effectivement mis un terme agrave ce processus leacutegislatif et
eu pour effet que les modifications nrsquoentreront pas en vigueur pour des motifs de constitutionnaliteacute les
preacuteoccupations de la Commission europeacuteenne et de nombreux autres observateurs portaient sur les
choix strateacutegiques opeacutereacutes dans les modifications Le fait que le choix strateacutegique opeacutereacute nrsquoait pas eacuteteacute
explicitement abandonneacute demeure donc une source de preacuteoccupation36
312 Les recommandations de janvier 2017 indeacutependance de la justice et reacuteforme du systegraveme
judiciaire
3121 Indeacutependance de la justice
Recommandation nordm 1 mettre en place un systegraveme de nomination des hauts procureurs solide et indeacutependant fondeacute sur des critegraveres clairs et transparents en sappuyant sur le soutien de la
Commission de Venise
34 Commission de Venise avis nordm 9302018 35 Les motivations des arrecircts nont pas encore eacuteteacute publieacutees 36 En aoucirct 2019 le Parlement a formellement rejeteacute une loi de feacutevrier 2017 sur lrsquoamnistie et la gracircce qui eacutetait
resteacutee agrave lrsquoagenda du Parlement
9
Recommandation ndeg 2 veiller agrave ce que le code de conduite des parlementaires agrave leacutetude au Parlement
contienne des dispositions claires relatives au respect mutuel entre institutions et eacutenonccedilant clairement que les parlementaires et le processus parlementaire sont tenus de respecter lindeacutependance du
pouvoir judiciaire Un code de conduite similaire pourrait ecirctre adopteacute pour les ministres
Nominations
En janvier 2017 la Commission a reacuteiteacutereacute sa recommandation de mettre en place un systegraveme de
nomination agrave des fonctions de procureurs de haut rang qui soit transparent fondeacute sur le meacuterite et en
mesure doffrir suffisamment de garde-fous contre la politisation Le rapport de novembre 2018 a
conclu que la situation srsquoeacutetait deacuteteacuterioreacutee et cette tendance srsquoest poursuivie (voir ci-dessus)37
La transparence de la proceacutedure a eacuteteacute renforceacutee notamment par la publication des critegraveres de seacutelection
et drsquoeacutevaluation par le ministegravere de la justice Lrsquoactuel ministre de la justice a reconnu la neacutecessiteacute
drsquoapporter de nouvelles ameacuteliorations Toutefois le fait qursquoil y ait eu quatre modifications en moins de
six mois montre que lapport dameacuteliorations utiles agrave court terme ne constitue pas une solution agrave long
terme Comme indiqueacute preacuteceacutedemment dans les rapports du MCV les problegravemes existent depuis
tellement longtemps qursquoil convient drsquoapporter des modifications qui reposent sur un consensus et sont
ancreacutees dans la loi Lrsquoimplication de la Commission de Venise reste le meilleur moyen de trouver un
eacutequilibre entre la participation du gouvernement et celle des autoriteacutes judiciaires qui puisse susciter la
confiance du public
Codes de conduite
Au cours de la peacuteriode consideacutereacutee de nombreuses critiques ont encore eacuteteacute formuleacutees agrave lrsquoeacutegard du
systegraveme judiciaire et de certains magistrats dans les meacutedias ainsi que par le gouvernement et les
repreacutesentants du Parlement
Un code de conduite destineacute aux parlementaires est en place depuis la fin de 2017 Le rapport de
novembre 2018 indiquait qursquoen lrsquoabsence de dispositions explicites sur le respect de lrsquoindeacutependance
du pouvoir judiciaire le code ne remplissait pas encore cette fonction Depuis le rapport de
novembre 2018 dans certains cas la Chambre des deacuteputeacutes a infligeacute des sanctions pour des infractions
au code mais ces cas ne semblent pas lieacutes agrave des cas que les critiques agrave lrsquoeacutegard du systegraveme judiciaire
jugent susceptibles de porter atteinte agrave son indeacutependance 38
La Commission avait eacutegalement suggeacutereacute qursquoil serait beacuteneacutefique de disposer drsquoun code ministeacuteriel et en
avril 2019 le gouvernement a modifieacute le code de conduite ministeacuteriel afin drsquoy mentionner
explicitement la neacutecessiteacute de respecter lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire Il nrsquoest pas encore certain
que ce code puisse faire office drsquooutil efficace de responsabilisation
3122 Reacuteforme du systegraveme judiciaire
Recommandation ndeg 3 la phase actuelle de la reacuteforme des codes peacutenaux roumains doit ecirctre conclue le Parlement faisant avancer ses plans en vue de lrsquoadoption des modifications preacutesenteacutees par le
gouvernement en 2016 apregraves consultation des autoriteacutes judiciaires Le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Haute Cour de cassation et de justice doivent mettre la
derniegravere main agrave un plan daction pour que le nouveau deacutelai de mise en œuvre des dispositions
restantes du code de proceacutedure civile puisse ecirctre respecteacute
37 COM(2018) 851 et SWD(2018) 551 Voir eacutegalement lrsquoavis ndeg 9242018 de la Commission de Venise du
20 octobre 2018 38 httpwwwcdeproplsdicsite2015pageid=1046
10
Recommandation ndeg 4 afin dameacuteliorer davantage la transparence et la preacutevisibiliteacute du processus
leacutegislatif et de renforcer les garde-fous internes dans linteacuterecirct de lirreacuteversibiliteacute des reacutesultats le gouvernement et le Parlement doivent garantir la transparence totale et tenir ducircment compte des
consultations avec les autoriteacutes concerneacutees et les parties prenantes dans le cadre du processus
deacutecisionnel et des activiteacutes leacutegislatives relatives au code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale aux
lois sur la corruption aux lois sur linteacutegriteacute (incompatibiliteacutes conflits dinteacuterecircts enrichissement
injustifieacute) aux lois sur la justice (concernant lorganisation du systegraveme judiciaire) ainsi quau code civil et au code de proceacutedure civile en sinspirant de la transparence du processus deacutecisionnel mis en
place par le gouvernement en 2016
Code de proceacutedure civile
La recommandation ndeg 3 porte sur lrsquoachegravevement de la reacuteforme du code de proceacutedure civile qui a mis
en place lrsquoeacutetape de la laquochambre du conseilraquo dans la proceacutedure civile Cette reacuteforme a eacuteteacute abandonneacutee
en 201839 Cela signifie qursquoune eacutetape conccedilue pour augmenter lrsquoefficaciteacute de la justice civile ne sera
plus drsquoactualiteacute mais quelle devrait permettre au systegraveme judiciaire de connaicirctre deacutesormais une
peacuteriode de stabiliteacute
Transparence et preacutevisibiliteacute du processus leacutegislatif pour la leacutegislation sur la reacuteforme du systegraveme
judiciaire et les mesures de lutte contre la corruption (pour les codes peacutenaux voir ci-dessus)
Il est clairement ressorti du rapport de janvier 2017 que le processus utiliseacute pour leacutegifeacuterer eacutetait lui-
mecircme important Cet aspect a continueacute de susciter des inquieacutetudes Le processus ayant une incidence
sur la qualiteacute de la leacutegislation la seacutecuriteacute juridique les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement
et le principe de seacuteparation des pouvoirs40 la Commission de Venise41 a vivement critiqueacute le processus
de modification des lois sur la justice au moyen drsquoune seacuterie drsquoordonnances drsquourgence De mecircme
comme indiqueacute plus haut le processus leacutegislatif meneacute au Parlement en avril 2019 en vue de modifier
le code peacutenal et le code de proceacutedure peacutenale et la loi speacuteciale en matiegravere de corruption nrsquoa dureacute qursquoune
semaine environ
Crsquoest un point important citeacute dans la lettre de la Commission de mai 2019 dans laquelle celle-ci
srsquoinquiegravete de risques pour lrsquoeacutetat de droit Cette preacuteoccupation srsquoest eacutegalement exprimeacutee dans les
reacutesultats du reacutefeacuterendum de mai agrave lrsquooccasion duquel les citoyens ont exprimeacute un soutien massif en
faveur drsquoun processus plus ordonneacute La Premiegravere ministre a deacuteclareacute que le gouvernement se
conformerait aux reacutesultats du reacutefeacuterendum et srsquoabstiendrait drsquoadopter des ordonnances drsquourgence dans
le domaine de la justice En septembre 2019 le Parlement a eacutegalement dissous la commission
parlementaire speacuteciale chargeacutee de garantir la systeacutematisation lrsquounification et la stabiliteacute leacutegislative au
sein du systegraveme judiciaire qui eacutetait agrave lorigine du recours agrave certaines proceacutedures parmi les plus
preacutecipiteacutees
Depuis le rapport de novembre 2018 lrsquoeacutevolution de la leacutegislation relative au cadre juridique en
matiegravere drsquointeacutegriteacute a susciteacute des preacuteoccupations similaires Les modifications successives apporteacutees
aux lois sur lrsquointeacutegriteacute ont consideacuterablement accru le manque de clarteacute et de seacutecuriteacute juridique (voir le
deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence)
39 Les lois modifieacutees sont entreacutees en vigueur en deacutecembre 2018 Loi ndeg 3102018 du 17 deacutecembre 2018
modifiant et compleacutetant la loi ndeg 1342010 relative au code de proceacutedure civile 40 Lrsquoavis conclut comme suit laquoLe plus inquieacutetant crsquoest que le gouvernement continue drsquointroduire des
modifications leacutegislatives au moyen drsquoordonnances drsquourgence Alors que la Constitution indique clairement
qursquoune telle mesure doit ecirctre exceptionnelle lrsquoadoption de lois au moyen drsquoordonnances drsquourgence
gouvernementales est devenue habituelle Les regravegles fondamentales du fonctionnement des principales
institutions de lrsquoEacutetat sont modifieacutees trop rapidement et trop souvent sans preacuteparation ni consultation ce qui
soulegraveve des questions leacutegitimes quant agrave la validiteacute des reacutesultats et des motivations reacuteelles qui sous-tendent
certaines de ces modifications Les textes leacutegislatifs qui en reacutesultent ne sont pas clairs Cette pratique affaiblit les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement est contraire au principe de la seacuteparation des
pouvoirs et nuit agrave la seacutecuriteacute juridiqueraquo 41 Avis ndeg 9502019 de la Commission de Venise
11
Recommandation nordm 5 le gouvernement devrait mettre en place un plan drsquoaction adeacutequat visant agrave
traiter le problegraveme poseacute par lrsquoexeacutecution des deacutecisions de justice et lrsquoapplication de la jurisprudence des juridictions par lrsquoadministration publique comprenant notamment un meacutecanisme fournissant des
statistiques exactes pour permettre le suivi de ces questions agrave lrsquoavenir Il devrait aussi eacutelaborer un
systegraveme de suivi interne associant le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Cour des comptes afin
de garantir la mise en œuvre correcte du plan drsquoaction
Recommandation nordm 6 les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire crsquoest-agrave-dire le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature la Haute Cour de cassation et de justice et le
procureur geacuteneacuteral devraient garantir la mise en œuvre du plan drsquoaction tel qursquoil a eacuteteacute adopteacute et rendre reacuteguliegraverement compte au public de cette mise en œuvre en apportant notamment des solutions
aux problegravemes de peacutenurie de greffiers de charge de travail excessive et de retard dans la motivation
des deacutecisions
Respect des deacutecisions de justice
Le 3 avril 2019 le gouvernement roumain a approuveacute un protocole drsquoaccord sur les laquomesures
destineacutees agrave garantir lrsquoexeacutecution des jugements agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur public conformeacutement agrave la
jurisprudence de la Cour europeacuteenne des droits de lrsquohomme relative agrave la non-exeacutecution ou agrave
lrsquoexeacutecution tardive des deacutecisions rendues agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur publicraquo Cette mesure srsquoinscrit
dans le prolongement des affaires laquoSăcăleanu contre Roumanieraquo traiteacutees par la Cour europeacuteenne des
droits de lrsquohomme42
Les propositions contenues dans le protocole y compris les mesures reacuteglementaires neacutecessaires font agrave
preacutesent lrsquoobjet drsquoun examen par les autoriteacutes roumaines en vue de la preacuteparation agrave leur mise en œuvre
Le ministegravere de la justice et le Conseil supeacuterieur de la magistrature en sont aux derniegraveres eacutetapes de la
mise en place de lrsquoapplication informatique laquoECRISraquo qui servira agrave deacuteterminer le nombre de deacutecisions
deacutefinitives dans lesquelles les institutions publiques sont des deacutebiteurs ou des creacuteanciers43
Reacuteformes structurelles du systegraveme judiciaire
Le groupe des responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire nrsquoa pas fonctionneacute comme preacutevu
pendant la majeure partie de la peacuteriode de reacutefeacuterence44 En septembre 2019 ses reacuteunions ont repris
accompagneacutees de nouveaux meacutecanismes de coordination et de mesures de dialogue avec la
magistrature les associations professionnelles et la socieacuteteacute civile45 Compte tenu des deacutefis actuels il
est essentiel que les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire deviennent une structure capable
de reacutepondre aux grandes questions strateacutegiques relatives au systegraveme judiciaire Ils pourraient ainsi
servir de vecteur au reacutetablissement de la confiance entre les principales institutions judiciaires et
gouvernementales Le fait que des changements fondamentaux dans le fonctionnement et
lrsquoorganisation du systegraveme judiciaire ont eacuteteacute appliqueacutes au moyen drsquoordonnances drsquourgence plutocirct que
42 Le plan drsquoaction relatif aux mesures structurelles lieacutees aux affaires Săcăleanu peut ecirctre consulteacute agrave lrsquoadresse
suivante httpsrmcoeintCoERMPublicCommonSearchServicesDisplayDCTMContentdocumentId=09000016806dda63 43 Voir le rapport technique ndash Recommandation ndeg 5 44 Les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire comprennent le ministre de la justice le Conseil
supeacuterieur de la magistrature la Haute cour et le procureur geacuteneacuteral Ce groupe a eacuteteacute creacuteeacute en 2016 comme une
structure destineacutee agrave faciliter la discussion et la prise de deacutecisions consensuelles sur les orientations
strateacutegiques et les ressources destineacutees au systegraveme judiciaire Il supervise eacutegalement la mise en œuvre de la
strateacutegie de deacuteveloppement du systegraveme judiciaire 45 Une reacuteunion du Conseil des responsables strateacutegiques a eu lieu le 17 septembre Le ministre de la
justice actuel preacutevoit drsquoorganiser des reacuteunions toutes les six semaines Des reacuteunions de groupes de travail et
des consultations consacreacutees aux codes peacutenaux et agrave la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les infractions
commises par les magistrats ont eu lieu en parallegravele
12
de deacutecisions consensuelles des responsables strateacutegiques du secteur judiciaire ne peut que reacuteduire
lrsquoefficaciteacute et la viabiliteacute de ces changements46
Recommandation ndeg 7 le nouveau Conseil supeacuterieur de la magistrature devrait preacuteparer un
programme collectif pour son mandat comprenant des mesures visant agrave promouvoir la transparence et la responsabiliteacute Ce programme devrait inclure une strateacutegie de sensibilisation comportant des
reacuteunions ouvertes et reacuteguliegraveres avec des assembleacutees de juges et de procureurs agrave tous les niveaux ainsi
quavec la socieacuteteacute civile et les organisations professionnelles et preacutevoir un compte rendu annuel agrave
deacutebattre au sein des assembleacutees geacuteneacuterales des cours et tribunaux et des parquets
Transparence et obligation de rendre compte du Conseil supeacuterieur de la magistrature
Tandis que le Conseil supeacuterieur de la magistrature indique qursquoil poursuit la mise en œuvre des prioriteacutes
de son mandat47 la peacuteriode qui srsquoest eacutecouleacutee depuis le rapport de novembre 2018 a eacuteteacute marqueacutee par
des dissensions et des controverses en son sein En outre il a souvent eacuteteacute mis sur la touche lorsque le gouvernement ou le Parlement prenait des deacutecisions essentielles concernant lrsquoorganisation et le
fonctionnement du pouvoir judiciaire Les positions au sein du Conseil supeacuterieur de la magistrature sur des questions fondamentales pour le fonctionnement du systegraveme judiciaire roumain telles que la
section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats ou les principales nominations et sur la deacutefense
de lrsquoindeacutependance de la justice suscitent des inquieacutetudes quant agrave son indeacutependance et agrave son autoriteacute
sur le plan institutionnel Cette situation a encore eacuteteacute exacerbeacutee par les modifications apporteacutees aux
lois sur la justice qui ont permis que quelques membres du Conseil supeacuterieur de la magistrature
deacutecident seuls de questions essentielles (voir ci-dessus) Les deacuteclarations publieacutees au nom du Conseil
supeacuterieur de la magistrature mais approuveacutees seulement par une partie de ses membres le confirment
Le manque de soutien des associations professionnelles ou de concertation avec les magistrats au
niveau des tribunaux et du parquet illustre eacutegalement ces pratiques Le Conseil supeacuterieur de la
magistrature eacutetait diviseacute sur la maniegravere de reacuteagir aux recommandations de la Commission europeacuteenne
de la Commission de Venise et du GRECO et plus geacuteneacuteralement sur le calendrier agrave suivre pour
lrsquoadoption de mesures de deacutefense de lrsquoindeacutependance de la justice alors que lrsquoactuel preacutesident du
Conseil supeacuterieur de la magistrature et une partie de ses membres continuent de deacutefendre les textes des
lois sur la justice sous leur forme actuelle Le Conseil supeacuterieur de la magistrature a reacuteagi agrave un certain
nombre de plaintes dont il a eacuteteacute saisi en ce qui concerne la deacutefense de lrsquoindeacutependance de la reacuteputation
et de lrsquoimpartialiteacute des magistrats mais sa reacuteaction semble plutocirct modeste au regard de lrsquoampleur du
problegraveme Dans les cas ougrave le Conseil supeacuterieur de la magistrature a fait eacutetat de la deacutefense de
lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire il a parfois souleveacute des problegravemes de partialiteacute politique
potentielle 48
Sagissant du premier objectif de reacutefeacuterence les progregraves se sont poursuivis en ce qui concerne la recommandation ndeg 5 (exeacutecution des arrecircts) et la recommandation ndeg 3 (uniquement en ce qui
concerne le code de proceacutedure civile) Les recommandations nos 1 3 et 4 nrsquoont pas eacuteteacute mises en œuvre Les recommandations nos 2 6 et 7 nrsquoont pas deacuteboucheacute sur des reacutesultats significatifs En ce qui
concerne les recommandations suppleacutementaires de novembre 2018 la situation srsquoest encore deacutegradeacutee
et lrsquoapproche positive adopteacutee plus reacutecemment nrsquoa pas encore permis de deacuteboucher sur des mesures concregravetes permettant de redresser la situation Les craintes relatives aux risques pesant sur lrsquoefficaciteacute
et lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire se sont confirmeacutees En conseacutequence la Commission considegravere que le premier objectif de reacutefeacuterence ne peut ecirctre consideacutereacute comme rempli et que les autoriteacutes
46 Comme les ordonnances drsquourgence relatives aux lois sur la justice adopteacutees entre septembre 2018 et mars
2019 47 Pour la peacuteriode 2017-2022 48 Par exemple les deacuteclarations condamnant les deacuteclarations du preacutesident du Parlement europeacuteen
critiquant les mesures preacuteventives prises par la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats qui
ont empecirccheacute le candidat au Parquet europeacuteen dassister agrave lrsquoaudition devant le Parlement europeacuteen et du
preacutesident roumain rejetant le candidat ministre de la justice proposeacute par la Premiegravere ministre en aoucirct 2019
13
roumaines doivent prendre des mesures pour appliquer toutes les recommandations de janvier 2017 et
de novembre 2018
32 Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence le cadre dinteacutegriteacute et lAgence nationale pour linteacutegriteacute
Preacutevisibiliteacute et seacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le cadre juridique en matiegravere drsquointeacutegriteacute
Les preacuteceacutedents rapports MCV avaient souligneacute les deacutefis persistants lieacutes au cadre juridique en matiegravere
drsquointeacutegriteacute et le besoin de stabiliteacute et de clarteacute Au cours des deux derniegraveres anneacutees et demie cinq
propositions leacutegislatives modifiant les lois sur lrsquointeacutegriteacute ont eacuteteacute adopteacutees Outre qursquoelles ont affaibli
certaines dispositions et la capaciteacute de lrsquoAgence nationale pour lrsquointeacutegriteacute (ANI) agrave poursuivre ses
travaux ces modifications ont aussi contribueacute agrave maintenir un paysage juridique fragmenteacute
Deux propositions qui sont entreacutees en vigueur en 2019 sont particuliegraverement preacuteoccupantes La
premiegravere proposition fixe un deacutelai de prescription de trois ans pour les actes eacutetablissant lrsquoexistence
drsquoun conflit drsquointeacuterecircts ou drsquoune incompatibiliteacute Cela a tout dabord une incidence concregravete sur les
affaires en cours lrsquoANI srsquoattendant agrave devoir clore pregraves de 200 enquecirctes drsquoici la fin de lrsquoanneacutee Ensuite
cela creacutee une incoheacuterence par rapport agrave drsquoautres dispositions du cadre drsquointeacutegriteacute de sorte qursquoil est
deacutesormais difficile de deacuteterminer si une sanction peut encore ecirctre infligeacutee agrave la suite drsquoune deacutecision de
justice deacutefinitive si cette derniegravere (et non le rapport de lrsquoANI) intervient apregraves la fin de la peacuteriode de
trois ans La deuxiegraveme proposition modifie le reacutegime de sanctions pour les conflits drsquointeacuterecircts
concernant des eacutelus locaux introduisant un nouveau reacutegime de sanctions administratives moins
contraignant que le reacutegime actuel lrsquoANI estime que ce reacutegime ne permet pas dinfliger des sanctions
dissuasives Des sanctions suffisamment dissuasives en cas drsquoincompatibiliteacute et de conflit drsquointeacuterecircts
constituent un eacuteleacutement important de la preacutevention de la corruption Ces deux propositions renforcent
lrsquoinseacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le reacutegime drsquointeacutegriteacute applicable et creacuteent un risque de retour
en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence si des laquosanctions dissuasivesraquo ne peuvent
plus ecirctre imposeacutees (malgreacute une deacutecision de justice deacutefinitive)
Recommandation nordm 8 assurer la mise en service du systegraveme PREVENT LAgence nationale pour
linteacutegriteacute et lAgence nationale des marcheacutes publics devraient preacutevoir leacutetablissement de comptes rendus au sujet des veacuterifications ex ante des proceacutedures de passation de marcheacutes publics et de leur
suivi - y compris des veacuterifications ex post- ainsi que des affaires de conflit dinteacuterecircts ou de corruption
mises au jour et organiser des deacutebats publics de sorte que le gouvernement les autoriteacutes locales le
systegraveme judiciaire et la socieacuteteacute civile puissent exprimer leur avis
Recommandation nordm 9 le Parlement devrait faire montre de transparence dans son processus deacutecisionnel en ce qui concerne le suivi des deacutecisions deacutefinitives et irreacutevocables prises contre ses
membres pour des cas dincompatibiliteacutes de conflits dinteacuterecircts et denrichissement injustifieacute
Systegraveme PREVENT
Le rapport de novembre 2018 avait estimeacute que cette recommandation eacutetait appliqueacutee Le systegraveme
PREVENT demeure pleinement opeacuterationnel et lrsquoANI fait eacutetat de reacutesultats positifs De maniegravere plus geacuteneacuterale le bilan de lrsquoANI est resteacute stable pour ce qui est des enquecirctes sur les incompatibiliteacutes et
conflits dinteacuterecircts administratifs49
Suivi des deacutecisions de justice concernant des membres du Parlement
Le rapport de novembre 2018 soulignait les retards et les incoheacuterences manifestes dans lrsquoapplication
de sanctions infligeacutees aux membres du Parlement qui avaient fait lrsquoobjet drsquoune deacutecision de justice
deacutefinitive rendue sur la base drsquoun rapport de lrsquoANI concluant agrave lrsquoincompatibiliteacute de leurs fonctions ou
agrave une situation de conflit drsquointeacuterecircts Il mettait en eacutevidence une eacuteventuelle divergence dinterpreacutetation
des regravegles (notamment lorsque le problegraveme drsquointeacutegriteacute en question srsquoeacutetait poseacute lors drsquoun mandat
preacuteceacutedent ou dans un poste anteacuterieur) Une plus grande clarteacute semble degraves lors neacutecessaire en ce qui
concerne les regravegles reacutegissant les incompatibiliteacutes et les conflits drsquointeacuterecircts en veillant agrave remplir
49 Voir aussi le rapport technique ndash Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence
14
lrsquoobjectif de reacutefeacuterence du MCV consistant agrave laquoarrecircter des deacutecisions contraignantes sur la base
desquelles des sanctions dissuasives peuvent ecirctre prisesraquo Depuis le rapport de novembre 2018 aucun
eacuteleacutement nouveau nrsquoest intervenu agrave cet eacutegard En juillet 2019 le ministre de la justice a proposeacute
drsquoorganiser une reacuteunion avec toutes les autoriteacutes concerneacutees pour traiter cette question Il pourrait
srsquoagir drsquoune premiegravere eacutetape constructive Lrsquoobjectif devrait ecirctre de parvenir agrave une solution durable
apportant la clarteacute neacutecessaire
La recommandation nordm 8 reste remplie Des progregraves dans la reacutealisation de la recommandation nordm 9 ne pourront avoir lieu que sil est mis fin au manque actuel de clarteacute sur les regravegles Lrsquoeacutevolution
leacutegislative en ce qui concerne les lois sur lrsquointeacutegriteacute devra ecirctre clarifieacutee afin drsquoeacuteviter le risque que des sanctions dissuasives ne puissent plus ecirctre appliqueacutees agrave la suite drsquoune deacutecision de justice deacutefinitive ce
qui constituerait un retour en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence Le deuxiegraveme
objectif de reacutefeacuterence nrsquoest donc pas encore respecteacute
33 Troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave haut niveau
Viabiliteacute de la direction nationale anticorruption et irreacuteversibiliteacute de la lutte contre la corruption
Depuis le rapport de novembre 2018 et malgreacute des circonstances tregraves difficiles les institutions
judiciaires associeacutees agrave la lutte contre la corruption agrave haut niveau ont continueacute drsquoenquecircter sur les
alleacutegations dinfractions de haut niveau dans le domaine de la grande corruption et de les sanctionner
Le rapport de novembre 2018 faisait eacutetat de pressions systeacutematiques exerceacutees agrave lrsquoendroit des grandes
institutions de lutte contre la corruption notamment la direction nationale anticorruption (DNA) et la
Haute Cour de cassation et de justice ainsi que de preacuteoccupations croissantes quant agrave leur capaciteacute agrave
continuer de remplir leurs missions ce qui a une incidence sur lrsquoirreacuteversibiliteacute de la lutte contre la
corruption Bien que les reacutesultats restent solides certains signes indiquent que la pression continue
exerceacutee sur ces institutions a eu des reacutepercussions neacutegatives
Les lois sur la justice modifieacutees preacutevoyaient des modifications brutales au niveau des critegraveres
dancienneteacute ayant une incidence sur la capaciteacute de la DNA agrave fonctionner Le traitement efficace des
affaires de corruption agrave haut niveau a eacutegalement eacuteteacute mis agrave mal par le transfert de responsabiliteacutes pour
bon nombre drsquoaffaires agrave la section speacuteciale qui est compeacutetente pour enquecircter non seulement sur les
infractions commises par des magistrats mais eacutegalement sur les infractions connexes commises par
drsquoautres personnes Le risque mis en eacutevidence en novembre 2018 selon lequel la section speacuteciale
pourrait ecirctre utiliseacutee comme un moyen de modifier le cours des affaires de corruption agrave haut niveau et
de faire pression sur les magistrats srsquoest concreacutetiseacute (voir le premier objectif de reacutefeacuterence) La
proceacutedure de nomination ayant eacuteteacute interrompue la DNA nrsquoa plus de procureur en chef Bien que le
procureur en chef faisant fonction ait reacuteussi agrave poursuivre ses activiteacutes le caractegravere temporaire des
nominations ad interim ajoute un eacuteleacutement drsquoincertitude et de vulneacuterabiliteacute
La forte augmentation des pressions exerceacutees sur la Haute Cour (voir le premier objectif de reacutefeacuterence)
a eacutegalement eu une incidence sur lrsquoefficaciteacute de la justice dans les affaires de corruption agrave haut niveau
En particulier la Haute Cour a eacuteteacute renvoyeacutee devant la Cour constitutionnelle dans le cadre de deux
proceacutedures de conflits constitutionnels engageacutees par le gouvernement en ce qui concerne son
interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la constitution des organes drsquoappel composeacutes de cinq juges ainsi qursquoagrave la composition des formations de trois juges pour les procegraves pour corruption en
premiegravere instance Bien que les arrecircts de la Cour constitutionnelle ne srsquoappliquent pas aux affaires
clocirctureacutees le suivi de la deacutecision sur les formations de cinq juges a donneacute lieu agrave une grande incertitude
Au deacutebut de 2019 il a eacuteteacute envisageacute drsquoadopter une ordonnance drsquourgence qui si elle avait eacuteteacute adopteacutee
aurait pu permettre de rouvrir toutes les affaires de corruption de haut niveau clocirctureacutees depuis 2014
par un jugement deacutefinitif de la Haute Cour rendu par une formation de cinq juges Alors que les
critiques nationales et internationales formuleacutees agrave lrsquoencontre de la proposition ont contribueacute agrave
empecirccher lrsquoadoption de cette ordonnance drsquourgence il importerait que les autoriteacutes roumaines
renoncent agrave poursuivre les objectifs lieacutes agrave cette mesure et eacutetablissent clairement qursquoune leacutegislation
concernant des affaires anteacuterieures nrsquoest pas neacutecessaire agrave la suite des arrecircts de la Cour
constitutionnelle en reacuteaffirmant leur volonteacute de lutter efficacement contre la corruption
15
Les arrecircts de la Cour constitutionnelle ont une incidence directe sur les affaires de corruption agrave haut
niveau en cours entraicircnant des retards et la reprise de certains procegraves et ont permis la reacuteouverture de
plusieurs affaires clocirctureacutees sous certaines conditions Toutes les conseacutequences qui en deacutecoulent ne
sont pas encore visibles Ces entorses eacutevidentes agrave la proceacutedure judiciaire ont eacutegalement susciteacute des
doutes plus geacuteneacuteraux quant agrave la viabiliteacute des progregraves accomplis jusqursquoagrave preacutesent par la Roumanie en
matiegravere de lutte contre la corruption ndash et ce drsquoautant plus qursquoelles saccompagnent de modifications au
code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale qui nrsquoont pas tenu compte de la recommandation de
novembre 2018 sur la neacutecessiteacute de garantir la compatibiliteacute avec le droit de lrsquoUnion et les instruments
internationaux de lutte contre la corruption (voir eacutegalement le premier objectif de reacutefeacuterence)
Recommandation nordm 10 adopter des critegraveres objectifs pour la prise de deacutecisions relatives agrave la leveacutee de
limmuniteacute des parlementaires et pour leur motivation et veiller agrave ce que limmuniteacute ne soit pas utiliseacutee
pour eacuteviter de faire lobjet denquecirctes et eacutechapper aux poursuites pour deacutelits de corruption Le gouvernement pourrait eacutegalement envisager de modifier la loi afin de restreindre limmuniteacute des
ministres agrave la dureacutee de leur mandat Il pourrait ecirctre aideacute agrave cet effet par la Commission de Venise et le GRECO Le Parlement devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre reacuteguliegraverement compte des
deacutecisions prises par ses chambres en reacuteponse aux demandes de leveacutee de limmuniteacute et pourrait
organiser un deacutebat public afin que le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la socieacuteteacute civile puissent
donner leur avis
La recommandation nordm 10 porte sur lrsquoobligation du Parlement de rendre des comptes pour ses
deacutecisions relatives aux demandes du ministegravere public drsquoautorisation de mesures preacuteventives telles que
les perquisitions et les arrestations et aux demandes drsquoautorisation drsquoenquecirctes sur un membre du
Parlement qui est ou a eacuteteacute ministre Lrsquoabsence drsquoexplication des deacutecisions prises par le Parlement
ainsi que le nombre de cas ougrave ce dernier nrsquoa pas autoriseacute la poursuite des enquecirctes ont susciteacute des
inquieacutetudes quant agrave lrsquoobjectiviteacute de ces deacutecisions
Le 5 juin 2019 la Chambre des deacuteputeacutes a modifieacute son regraveglement inteacuterieur en ce qui concerne les
poursuites contre des membres ou drsquoanciens membres du gouvernement qui sont membres de la
Chambre des deacuteputeacutes En particulier il a eacuteteacute fait reacutefeacuterence speacutecifiquement aux critegraveres eacutenonceacutes dans le
rapport de la Commission de Venise sur la finaliteacute et la leveacutee de lrsquoimmuniteacute parlementaire50 Ce
changement doit ecirctre salueacute et la Commission attend avec inteacuterecirct sa mise en œuvre effective agrave la
lumiegravere eacutegalement de la recommandation exhortant agrave associer les autoriteacutes judiciaires et la socieacuteteacute
civile au deacutebat
Le Seacutenat est encourageacute agrave adopter des regravegles similaires Deacutebut juin une demande du ministegravere public
visant agrave lever lrsquoimmuniteacute du preacutesident du Seacutenat a eacuteteacute rejeteacutee En septembre le Seacutenat a rejeteacute une
demande visant agrave engager des poursuites agrave lrsquoencontre drsquoun seacutenateur qui avait eacuteteacute ministre de la santeacute
La Commission reacuteaffirme sa conclusion de novembre 2018 selon laquelle au vu de leacutevolution de la
situation en Roumanie il est neacutecessaire de reacuteexaminer les raisons qui avaient motiveacute lrsquoeacutevaluation
positive accordeacutee au regard du troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence en janvier 2017 En deacutepit du fait que tant la DNA que la Haute Cour de cassation et de justice aient continueacute agrave enquecircter sur les affaires de
corruption de haut niveau et agrave infliger des sanctions agrave cet eacutegard et aient fait preuve de professionnalisme dans des circonstances tregraves difficiles les attaques meneacutees contre leurs activiteacutes les
modifications successives du cadre juridique applicable et lrsquoeacuteventuelle contestation de lrsquoautoriteacute
rendant les jugements deacutefinitifs soulegravevent des questions quant agrave la viabiliteacute des progregraves reacutealiseacutes par la Roumanie en matiegravere de lutte contre la corruption agrave haut niveau En conseacutequence il nrsquoest plus
possible de consideacuterer que la recommandation nordm 10 suffit pour clore cet objectif de reacutefeacuterence en
deacutepit de certaines eacutevolutions positives reacutecentes
50 CDL-AD (2014) 011
16
34 Quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave tous les niveaux
Recommandation nordm 11 continuer de mettre en œuvre la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption dans le respect des deacutelais impartis par le gouvernement en aoucirct 2016 Le ministre de la
justice devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre compte de la mise en œuvre effective de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption (incluant des statistiques sur les incidents en matiegravere
drsquointeacutegriteacute au sein de lrsquoadministration publique des deacutetails des proceacutedures et sanctions disciplinaires
et des informations sur les mesures structurelles appliqueacutees dans les domaines vulneacuterables)
Recommandation nordm 12 faire en sorte que lrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis soit
pleinement et veacuteritablement opeacuterationnelle de sorte qursquoelle puisse publier un premier rapport annuel contenant des informations statistiques fiables au sujet de la confiscation drsquoavoirs drsquoorigine
criminelle LrsquoAgence devrait eacutetablir un systegraveme afin de rendre compte reacuteguliegraverement du renforcement
de ses capaciteacutes administratives ainsi que de ses reacutesultats en matiegravere de confiscation et de gestion des
avoirs drsquoorigine criminelle
Strateacutegie nationale de lutte contre la corruption
La mise en œuvre de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption srsquoest poursuivie au niveau
technique Les mesures de preacutevention de la corruption telles que les audits internes effectueacutes par
chacune des institutions publiques participantes et les missions drsquoeacutevaluation par les pairs preacutevues en
2018 ont eacuteteacute mises en place dans les institutions centrales mais aussi au niveau local (conseils
deacutepartementaux et municipaliteacutes) Les plateformes de coopeacuteration interinstitutionnelle se sont reacuteunies
en avril 2019 Les autoriteacutes mentionnent eacutegalement lrsquoexistence de mesures et drsquoactiviteacutes de preacutevention
de la corruption continues au sein des ministegraveres centraux et institutions publiques dans des domaines
sensibles notamment lrsquoeacuteducation le ministegravere de lrsquointeacuterieur et les finances La preacutevention de la
corruption nrsquoa cependant pas eacuteteacute consideacutereacutee comme une prioriteacute politique importante
Lrsquoun des objectifs de la strateacutegie consiste agrave ameacuteliorer les reacutesultats de la lutte contre la corruption en
infligeant des sanctions peacutenales et administratives Depuis le rapport de novembre 2018 le parquet
geacuteneacuteral a continueacute de poursuivre de maniegravere effective les deacutelits de corruption qui ne relegravevent pas du
mandat de la DNA51 Toutefois la pression exerceacutee sur les institutions cleacutes deacutecrites ci-dessus52 et les
modifications leacutegislatives en vigueur ou adopteacutees par le Parlement ont ineacutevitablement eu une
incidence neacutegative sur la lutte contre la corruption notamment en envoyant un signal contradictoire agrave
lrsquoeacutegard du soutien politique en faveur de la poursuite des mesures de preacutevention et de sanction de la
corruption Sont notamment concerneacutees les modifications apporteacutees au code peacutenal et au code de
proceacutedure peacutenale ainsi qursquoau cadre drsquointeacutegriteacute avec le risque de reacutepercussions agrave chaque niveau de
lrsquoadministration publique
Agence nationale de gestion des avoirs saisis
LrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI) est agrave preacutesent pleinement opeacuterationnelle Elle
a poursuivi lrsquoapprofondissement de ses travaux qursquoelle expose clairement dans ses rapports annuels Il
srsquoagit drsquoun exemple positif de cas ougrave la prise en consideacuteration de bonnes pratiques appliqueacutees dans
drsquoautres Eacutetats membres (Belgique France Italie et Pays-Bas) et au-delagrave a contribueacute agrave lrsquoeacutelaboration
drsquoune strateacutegie efficace
Apregraves avoir analyseacute le quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence la Commission peut reacuteiteacuterer sa conclusion de
novembre 2018 agrave savoir que davantage drsquoefforts doivent ecirctre consentis en vue de la reacutealisation de cet objectif de reacutefeacuterence La preacutevention de la corruption est entraveacutee par des orientations politiques qui
sapent la creacutedibiliteacute des progregraves obtenus (recommandation nordm 11) En ce qui concerne la
recommandation nordm 12 la Commission confirme qursquoelle est respecteacutee
51 Les reacutesultats obtenus par les institutions sont preacuteciseacutes dans le rapport technique 52 Voir les premier et troisiegraveme objectifs de reacutefeacuterence
17
4 CONCLUSIONS
Depuis le dernier rapport la Commission a ducirc se pencher freacutequemment sur lrsquoeacutevolution de la situation
en Roumanie en ce qui concerne la reacuteforme du systegraveme judiciaire et la lutte contre la corruption Agrave
chacune de ces occasions la Commission a confirmeacute une reacutegression par rapport aux progregraves reacutealiseacutes
au cours des anneacutees anteacuterieures et exposeacutes dans le rapport de novembre 2018
Lrsquoeacutevolution de la situation au cours des premiers mois de 2019 a eacuteteacute une source de vives
preacuteoccupations En conseacutequence la Commission a ducirc informer les autoriteacutes roumaines en mai 2019
que si les ameacuteliorations neacutecessaires nrsquoeacutetaient pas apporteacutees agrave bregraveve eacutecheacuteance ou si drsquoautres mesures
neacutefastes eacutetaient prises la Commission prendrait des mesures au titre du cadre pour lrsquoeacutetat de droit qui
preacutevoit un dialogue pour reacutepondre aux preacuteoccupations dans ce domaine (ce qui peut donc aller au-delagrave
des paramegravetres du MCV)
La Commission srsquoest feacuteliciteacutee du fait que le gouvernement roumain a exprimeacute en juin le souhait de
revoir son approche et que des efforts ont eacuteteacute consentis dans le cadre de nouveaux meacutecanismes de
consultation et drsquoun dialogue avec le pouvoir judiciaire La Commission ne doute pas que les autoriteacutes roumaines compeacutetentes traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature leacutegislative et
autres En effet des mesures concregravetes ndash leacutegislatives et administratives ndash seront neacutecessaires pour faire
progresser la situation et appliquer les recommandations reacutesumeacutees dans le preacutesent rapport Les grandes
institutions roumaines devront agrave preacutesent faire la preuve collectivement de leur fort attachement agrave
lrsquoindeacutependance de la justice et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires
indispensables et garantir la capaciteacute des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir
La Commission continuera agrave suivre de pregraves lrsquoeacutevolution de la situation au travers du MCV Elle regrette
que la Roumanie nrsquoait pas donneacute suite aux recommandations qui lui ont eacuteteacute adresseacutees en
novembre 2018 qui eacutetaient pleinement conformes agrave la position des autres institutions de lrsquoUnion
europeacuteenne Il est impeacuteratif drsquoappliquer ces recommandations si lrsquoon veut remettre le processus de
reacuteforme sur les rails et progresser agrave nouveau vers la conclusion du MCV conformeacutement au rapport de
janvier 2017 La Commission est convaincue que la Roumanie pourrait donner un nouvel eacutelan agrave la
reacutealisation des objectifs du MCV et elle est precircte agrave aider les autoriteacutes roumaines agrave cette fin
1
1 INTRODUCTION
Le meacutecanisme de coopeacuteration et de veacuterification (MCV) a eacuteteacute mis en place lors de lrsquoadheacutesion de la
Roumanie agrave lrsquoUnion europeacuteenne en 2007 en tant que mesure transitoire visant agrave faciliter la poursuite
des efforts deacuteployeacutes par la Roumanie pour reacuteformer son systegraveme judiciaire et intensifier la lutte contre
la corruption1 Il repreacutesentait un engagement commun de lrsquoEacutetat roumain et de lrsquoUE Conformeacutement agrave
la deacutecision portant creacuteation du meacutecanisme et comme lrsquoa souligneacute le Conseil le MCV cessera de
sappliquer lorsque tous les objectifs de reacutefeacuterence applicables agrave la Roumanie auront eacuteteacute remplis de
maniegravere satisfaisante2
Depuis 2007 le MCV srsquoefforce drsquoencourager et de suivre le processus de reacuteforme sur ces questions
En janvier 2017 la Commission a proceacutedeacute agrave une eacutevaluation complegravete des progregraves reacutealiseacutes au cours des
dix anneacutees deacutejagrave couvertes par le meacutecanisme3 Cette perspective a donneacute une image plus claire des
progregraves notables accomplis depuis lrsquoadheacutesion et la Commission a pu formuler douze recommandations
dont lapplication suffirait pour clocircturer le processus lanceacute au titre du MCV et qui pourraient ecirctre
respecteacutees dans le cadre du mandat de la Commission actuelle Le MCV pourrait ecirctre clocirctureacute agrave
condition que les recommandations soient mises en œuvre de maniegravere irreacuteversible mais aussi que de
nouveaux eacuteleacutements ne constituent pas clairement un retour en arriegravere
Depuis lors la Commission a proceacutedeacute agrave deux eacutevaluations des progregraves reacutealiseacutes dans la mise en œuvre
des recommandations En novembre 20174 la Commission a constateacute des progregraves sur un certain
nombre de recommandations mais a aussi noteacute que la dynamique de reacuteforme avait disparu au cours de
lrsquoanneacutee 2017 Elle a mis en garde contre le risque de faire resurgir des problegravemes qui eacutetaient
consideacutereacutes comme reacutegleacutes dans le rapport de janvier 2017 Le Conseil a dresseacute le mecircme constat5
Dans le rapport de novembre 20186 la Commission a conclu que de nouveaux eacuteleacutements avaient remis
en question quand ils ne lrsquoont pas reacuteduit agrave neacuteant le caractegravere irreacuteversible des progregraves Par conseacutequent
les douze recommandations formuleacutees dans le rapport de janvier 2017 ne suffisaient plus pour clocircturer
le MCV et huit recommandations suppleacutementaires ont ducirc ecirctre formuleacutees Le rapport appelait les
grandes institutions roumaines agrave faire la preuve de leur fort attachement agrave lrsquoindeacutependance de la justice
et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires indispensables et agrave reacutetablir la capaciteacute
des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir face agrave tout risque de retour en arriegravere Le
Parlement europeacuteen et le Conseil ont tous deux partageacute ce point de vue Le Parlement europeacuteen a
publieacute une reacutesolution appelant agrave la coopeacuteration et eacutevoquant le risque pour lrsquoeacutetat de droit7 Les
conclusions du Conseil de deacutecembre 2018 invitaient speacutecifiquement la Roumanie agrave mettre en œuvre
les recommandations suppleacutementaires8
1 Agrave la suite des conclusions du Conseil des ministres du 17 octobre 2006 (1333906) le meacutecanisme avait eacuteteacute
eacutetabli par deacutecision de la Commission du 13 deacutecembre 2006 [C(2006) 6569] 2 Conclusions du Conseil sur le meacutecanisme de coopeacuteration et de veacuterification 12 deacutecembre 2017 -
httpseceuropaeuinfositesinfofiles20171212-st15587_frpdf Les quatre objectifs de reacutefeacuterence qui
srsquoappliquent agrave la Roumanie sont deacutecrits agrave la page 1 du rapport technique qui accompagne le preacutesent rapport 3 COM (2017) 44 - httpseceuropaeuinfofilesprogress-report-romania-2017-com-2017-44_fr 4 COM(2017) 751 - httpseceuropaeuinfofilesprogress-report-romania-2017-com-2017-751_fr 5 Conclusions du Conseil sur le meacutecanisme de coopeacuteration et de veacuterification 12 deacutecembre 2017 -
httpseceuropaeuinfositesinfofiles20171212-st15587_frpdf 6 COM(2018) 851 final - httpseceuropaeuinfositesinfofilesprogress-report-romania-2018-com-2018-
com-2018-851_frpdf 7 Reacutesolution non leacutegislative du Parlement europeacuteen du 13 novembre 2018 sur lrsquoeacutetat de droit en Roumanie
P8_TA-PROV (2018) 0446 Cette reacutesolution appelait le parlement et le gouvernement roumains agrave traiter ces
questions selon un processus transparent et inclusif agrave coopeacuterer avec la Commission europeacuteenne le Groupe
drsquoEacutetats contre la corruption (GRECO) du Conseil de lrsquoEurope et la Commission de Venise et agrave donner
pleinement suite agrave toutes les recommandations de ces instances et agrave srsquoabstenir de mener toute reacuteforme qui hypothegravequerait le respect de lrsquoeacutetat de droit notamment lrsquoindeacutependance du pouvoir judiciaire
8 Les conclusions du Conseil du 12 deacutecembre 2018 appelaient la Roumanie laquo[agrave] reacutetablir la dynamique
positive des reacuteformes et [agrave] agir promptement notamment en ce qui concerne les recommandations cleacutes
2
Le preacutesent rapport fait le point sur lrsquoeacutevolution de la situation depuis novembre 2018 Au cours de cette
peacuteriode la Commission a eacuteteacute obligeacutee de pointer du doigt agrave plusieurs reprises des problegravemes lieacutes agrave
lrsquoeacutetat de droit et a notamment exprimeacute ses inquieacutetudes au sujet du recul par rapport aux progregraves
accomplis les anneacutees preacuteceacutedentes Pendant une bonne partie de cette peacuteriode les autoriteacutes roumaines
se sont montreacutees peu voire pas du tout disposeacutees agrave donner suite aux recommandations
suppleacutementaires de novembre 2018 ou mecircme aux recommandations eacutemises par la Commission de
Venise et le Groupe drsquoEacutetats contre la corruption du Conseil de lrsquoEurope9 Les efforts deacuteployeacutes par
ceux qui cherchent agrave inverser la tendance neacutegative notamment le monde politique mais aussi la
socieacuteteacute civile et les magistrats nrsquoont pas pu lemporter ce qui a fait naicirctre des doutes seacuterieux au sujet
du fonctionnement des contre-pouvoirs reconnus dans le rapport de janvier 2017 En mai 2019 la
Commission a adresseacute aux autoriteacutes roumaines une lettre exposant la maniegravere dont des
deacuteveloppements reacutecents avaient encore exacerbeacute les problegravemes existants concernant le respect de lrsquoeacutetat
de droit en geacuteneacuteral Elle a eacutevoqueacute la possibiliteacute de devoir prendre des mesures au titre du cadre pour
lrsquoeacutetat de droit en labsence dameacutelioration10 En juin 2019 lors drsquoune reacuteunion avec le preacutesident Juncker
et le premier vice-preacutesident Timmermans le Premier ministre roumain srsquoest engageacute agrave ne pas
poursuivre les reacuteformes judiciaires controverseacutees et agrave reprendre immeacutediatement le dialogue au titre du
MCV afin de faire avancer les reacuteformes judiciaires et la lutte contre la corruption Cette nouvelle
approche est eacutegalement en phase avec les reacutesultats drsquoun reacutefeacuterendum organiseacute en mai 2019 agrave lrsquoinitiative
du preacutesident de la Roumanie lors duquel une eacutecrasante majoriteacute des citoyens roumains ont soutenu les
propositions visant agrave renforcer les mesures de protection contre la corruption et le recours arbitraire
aux ordonnances drsquourgence11
Agrave linstar des anneacutees preacuteceacutedentes ce rapport est le fruit dun processus danalyse approfondi entrepris
par la Commission sur la base dune coopeacuteration eacutetroite avec les autoriteacutes roumaines ainsi que des
contributions drsquoautres Eacutetats membres de la socieacuteteacute civile et dautres parties prenantes
2 SITUATION GEacuteNEacuteRALE
Dapregraves le rapport de janvier 2017 il existe des facteurs socieacutetaux juridiques et politiques plus
geacuteneacuteraux qui bien que ne relevant pas du champ drsquoapplication du MCV et neacutetant pas couverts par les
recommandations qui y sont formuleacutees laquoinfluent directement sur la capaciteacute de mener agrave bien les
reacuteformes et en particulier compliquent la tacircche de la Roumanie quand il sagit de deacutemontrer que les
reacuteformes ont pris racine de maniegravere permanenteraquo Parmi ces facteurs il convient de mentionner une
pratique leacutegislative qui doit encore incorporer les principes visant agrave eacutelaborer une meilleure
reacuteglementation et des relations conflictuelles entre les diffeacuterents acteurs eacutetatiques et lrsquoenvironnement
suppleacutementaires formuleacutees par la Commission au sujet de lindeacutependance de la justice et de la reacuteforme du
systegraveme judiciaire de la lutte contre la corruption agrave tous les niveaux ainsi que dautres questions dinteacutegriteacute
souleveacutees dans le rapportraquo (httpdataconsiliumeuropaeudocdocumentST-15187-2018-INITfrpdf) 9 En particulier les avis 9242018 et 9302018 de la Commission de Venise concernant respectivement les
modifications des lois sur la justice et les modifications des codes peacutenaux Greco-AdHocRep (2018) 2 sur
les modifications des lois sur la justice Le Groupe dEacutetats contre la corruption (GRECO) institueacute en 1999
par le Conseil de lEurope a pour mission de surveiller le respect des normes anticorruption de
lorganisation 10 Le cadre pour lrsquoeacutetat de droit a eacuteteacute deacutefini par la Commission en 2014 afin drsquoempecirccher lrsquoapparition drsquoune
menace systeacutemique envers lrsquoeacutetat de droit susceptible drsquoentraicircner le recours agrave une proceacutedure au titre de
lrsquoarticle 7 du traiteacute sur lUnion europeacuteenne Il preacutevoit un processus de dialogue par eacutetapes avec un Eacutetat
membre structureacute autour drsquoavis et de recommandations de la Commission Le champ drsquoapplication du cadre
pour lrsquoeacutetat de droit est plus large que les critegraveres de reacutefeacuterence du MCV et couvre tous les aspects de lrsquoeacutetat de
droit 11 Le reacutefeacuterendum sur la justice organiseacute agrave lrsquoinitiative du preacutesident de la Roumanie a eu lieu le 26 mai
enregistrant un taux de participation de plus de 40 Plus de 80 des eacutelecteurs ont voteacute en faveur de
lrsquointerdiction de lrsquoamnistie et de la gracircce pour les deacutelits de corruption et 81 ont voteacute en faveur de lrsquointerdiction de lrsquoadoption par le gouvernement drsquoordonnances drsquourgence dans le domaine de la
criminaliteacute des peines et de lrsquoorganisation judiciaire ainsi que drsquoune extension du droit de contester des
ordonnances directement aupregraves de la Cour constitutionnelle
3
meacutediatique Les rapports ulteacuterieurs ont confirmeacute que ces facteurs avaient clairement une incidence
neacutegative sur les progregraves de la reacuteforme du systegraveme judiciaire et de la lutte contre la corruption
Lrsquoeacutevolution de la situation depuis le dernier rapport a montreacute une nouvelle fois que des modifications
leacutegislatives majeures eacutegalement en dehors du domaine de la justice adopteacutees dans la preacutecipitation en
recourant agrave des proceacutedures drsquourgence avec une consultation des parties prenantes reacuteduite agrave sa plus
simple expression avaient porteacute atteinte agrave la fois agrave la qualiteacute de la leacutegislation et agrave la confiance du
public dans lrsquoeacutelaboration des politiques Les juges et les procureurs ont continueacute agrave ecirctre viseacutes par des
informations trompeuses et des attaques personnelles injustifieacutees dans les meacutedias alors que les
meacutecanismes de recours sont insuffisants ce qui en fin de compte nuit agrave la reacuteputation et agrave la creacutedibiliteacute
de lrsquoensemble du systegraveme judiciaire Les diffeacuterents pouvoirs de lrsquoEacutetat ont agrave nouveau fait lobjet de
conflits ces divisions se traduisant de plus en plus souvent par louverture de proceacutedures devant la
Cour constitutionnelle ce qui accroicirct encore les tensions et montre que le principe de coopeacuteration
loyale ne reacutepond pas aux attentes
Les deacutebats sur les accords de coopeacuteration entre les institutions judiciaires et les services de
renseignement roumains (laquoprotocoles secretsraquo)12 continuent drsquoecirctre une source de divisions Une
deacutecision de la Cour constitutionnelle a ouvert la voie au traitement des affaires en cours et agrave venir par
les tribunaux mais il subsiste des incertitudes quant agrave son incidence reacuteelle La Commission ne peut
que rappeler que lrsquoobjectif doit ecirctre drsquoeacutetablir un cadre garantissant que les services de renseignement
sont soumis agrave un controcircle deacutemocratique approprieacute que les infractions peuvent faire lobjet denquecirctes
en bonne et due forme et sont sanctionneacutees dans le plein respect des droits fondamentaux et que le
public peut ecirctre sucircr que lrsquoindeacutependance de la justice est respecteacutee La Commission rappelle la
suggestion qursquoelle a deacutejagrave eacutemise selon laquelle lrsquoexpertise drsquoautres Eacutetats membres pourrait ecirctre utile
pour concevoir un systegraveme renforceacute permettant lutilisation de mesures techniques de surveillance par
le ministegravere public et pour favoriser la collaboration entre les services de renseignement et le ministegravere
public condition sine qua non pour poursuivre des formes graves de criminaliteacute telles que le
terrorisme et la cybercriminaliteacute13
Lrsquoapproche de lrsquoUE agrave lrsquoeacutegard de lrsquoeacutetat de droit au-delagrave du champ drsquoapplication du MCV a eacutegalement
une incidence plus large au niveau de lrsquoUE Lrsquoarticle 19 paragraphe 1 du TUE exige une protection
juridictionnelle effective par des juridictions indeacutependantes pour concreacutetiser la valeur de lrsquoeacutetat de
droit comme lrsquoa confirmeacute la jurisprudence reacutecente de la Cour de justice de lrsquoUnion europeacuteenne La
communication de la Commission de juillet 201914 deacutefinit des mesures concregravetes pour renforcer la
capaciteacute de lrsquoUnion agrave promouvoir et agrave faire respecter lrsquoeacutetat de droit veiller agrave son respect gracircce agrave la
mise en place drsquoun cycle drsquoexamen de lrsquoeacutetat de droit permettant de suivre lrsquoeacutevolution de la situation
dans les Eacutetats membres et apporter une reacuteponse efficace en la matiegravere Les orientations politiques pour
la prochaine Commission ont exprimeacute la volonteacute de mettre en place un meacutecanisme complet de
protection de lrsquoeacutetat de droit applicable dans lrsquoensemble de lrsquoUE et assorti de leacutetablissement de
rapports objectifs dans tous les Eacutetats membres15 Lrsquoapprofondissement de ces processus horizontaux
assurant le suivi de lrsquoeacutetat de droit dans tous les Eacutetats membres et la perspective de leur eacutevolution
ulteacuterieure soulignent la nature speacutecifique du MCV en tant que processus de suivi limiteacute tant du point
de vue des Eacutetats membres concerneacutes que des questions abordeacutees Ces processus horizontaux assurant
le suivi de lrsquoeacutetat de droit dans tous les Eacutetats membres jetteraient les bases permettant agrave lrsquoUE de
continuer agrave soutenir la reacuteforme en Roumanie degraves que la Commission aura estimeacute que les progregraves sont
suffisants pour garantir le respect des engagements pris lors de son adheacutesion agrave lrsquoUE Entretemps les
12 Voir rapport drsquoactiviteacute 2018 p 2 13 Le fonctionnement des services de renseignement ne relegraveve ni de la compeacutetence de lrsquoUE ni des objectifs de
reacutefeacuterence du MCV 14 Renforcement de lrsquoeacutetat de droit au sein de lrsquoUnion ndash Plan daction COM2019343 final Cette
communication compleacutetera le cadre pour lrsquoeacutetat de droit de 2014 15 Orientations politiques pour la prochaine Commission europeacuteenne (2019-2024) - laquoUne Union plus
ambitieuse Mon programme pour lrsquoEuroperaquo p 14-15 voir httpseceuropaeucommissionsitesbeta-
politicalfilespolitical-guidelines-next-commission_frpdf
4
questions lieacutees agrave lrsquoeacutetat de droit mais ne relevant pas du MCV seraient abordeacutees dans le cadre du
nouveau meacutecanisme
3 EacuteVALUATION DES PROGREgraveS ACCOMPLIS DANS LA MISE EN ŒUVRE DES
RECOMMANDATIONS
La preacutesente section eacutevalue les progregraves accomplis en ce qui concerne les douze recommandations de
janvier 2017 et les huit recommandations suppleacutementaires de novembre 2018 Le respect de ces
recommandations suppleacutementaires demeure essentiel pour remettre le processus de reacuteforme sur les
rails remeacutedier aux effets neacutegatifs du retour en arriegravere observeacute en novembre 2017 et novembre 2018 et
reprendre les progregraves accomplis sur la voie de lrsquoachegravevement du MCV
31 Premier objectif de reacutefeacuterence indeacutependance de la justice et reacuteforme du systegraveme
judiciaire
311 Les recommandations de novembre 2018 remettre le processus de reacuteforme sur les rails
Lois sur la justice et garanties juridiques pour lrsquoindeacutependance de la justice
Il ressortait du rapport de novembre 2018 que les lois sur la justice modifieacutees entreacutees en vigueur en
juillet et en octobre 2018 pourraient se traduire par lexercice de pressions sur les juges et les
procureurs et en fin de compte mettre agrave mal lrsquoindeacutependance lrsquoefficaciteacute et la qualiteacute du pouvoir
judiciaire Plutocirct que de reacutepondre aux questions souleveacutees dans les preacuteceacutedents rapports MCV les lois
en question creacuteaient de nouveaux risques induits notamment par la mise en place de la section
speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats et le reacutegime disciplinaire et de responsabiliteacute En
conseacutequence la Commission a conclu que ces lois repreacutesentaient une marche arriegravere par rapport agrave la
situation constateacutee dans le cadre de lrsquoeacutevaluation de janvier 2017 et a proposeacute drsquoinstaurer un deacutelai de
reacuteflexion en gelant lrsquoentreacutee en vigueur des modifications
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull suspendre seacuteance tenante la mise en œuvre des lois sur la justice et des ordonnances drsquourgence qui les accompagnent
bull reacuteviser les lois sur la justice en tenant ducircment compte des recommandations eacutemises au titre du MCV par la Commission de Venise et par le GRECO
Ces recommandations nrsquoont pas eacuteteacute suivies par les autoriteacutes roumaines qui ont eacutegalement fait valoir
que les lois sur la justice produisaient des effets juridiques qui ne pouvaient ecirctre interrompus
Lrsquoobjectif de la recommandation eacutetait drsquoaborder le fond des problegravemes creacuteeacutes par les lois et les mesures
ulteacuterieures ont aggraveacute ces problegravemes Outre les trois ordonnances drsquourgence adopteacutees en septembre et
octobre 2018 le gouvernement a adopteacute deacutebut 2019 deux autres ordonnances drsquourgence modifiant les
lois sur la justice16 Comme preacuteceacutedemment la rapiditeacute de lrsquoadoption le manque de consultation et le
manque de clarteacute quant agrave la logique sous-tendant ces ordonnances drsquourgence ont nui agrave la seacutecuriteacute juridique et agrave la preacutevisibiliteacute de la proceacutedure judiciaire Les modifications visant agrave acceacuteleacuterer la mise en
place de la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les deacutelits commis par des magistrats et agrave eacutetendre ses compeacutetences ou les modifications successives apporteacutees aux exigences et aux regravegles de proceacutedure
reacutegissant la nomination les procureurs (y compris au niveau de lrsquoencadrement) au sein de la direction
nationale anticorruption (DNA) ont encore accru les preacuteoccupations et le manque de confiance dans
ces modifications17 En particulier certaines de ces modifications semblent avoir modifieacute la leacutegislation
au beacuteneacutefice de personnes deacutetermineacutees1819 Ces ordonnances drsquourgence ont susciteacute des reacuteactions tregraves
16 Ordonnances drsquourgence ndeg 72019 du 20 feacutevrier 2019 et ndeg 122019 du 5 mars 2019 17 Voir eacutegalement le rapport technique pour plus de deacutetails sur les modifications 18 Citons entre autres exemples le relegravevement reacutetroactif des critegraveres drsquoancienneteacute des procureurs qui a
empecirccheacute certaines personnes drsquoacceacuteder agrave certains postes lrsquoabaissement des exigences et la modification des
proceacutedures de nomination pour la direction de la section speacuteciale qui a permis la nomination de certaines
5
neacutegatives qui ont ameneacute le grand public agrave reacuteagir lors du reacutefeacuterendum du 26 mai 2019 agrave la
modification des lois dans le domaine de la justice au moyen drsquoordonnances drsquourgence
La mise en œuvre pratique des lois sur la justice modifieacutees a eacutegalement renforceacute les preacuteoccupations
exprimeacutees dans le rapport de novembre en ce qui concerne les dommages causeacutes au systegraveme judiciaire
En particulier le fonctionnement de la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les infractions
commises par des magistrats a confirmeacute la crainte exprimeacutee tant agrave lrsquointeacuterieur qursquoagrave lrsquoexteacuterieur de la
Roumanie que cette section puisse ecirctre utiliseacutee comme un instrument de pression politique20 Plusieurs exemples montrent que la section speacuteciale a exerceacute ses pouvoirs pour modifier le
deacuteroulement de certaines enquecirctes peacutenales drsquoune maniegravere qui suscite de seacuterieux doutes quant agrave son
objectiviteacute21 Citons par exemple les cas dans lesquels la section speacuteciale a lanceacute des enquecirctes contre
des juges et des procureurs qui srsquoeacutetaient opposeacutes aux changements actuels du systegraveme judiciaire ainsi
que les modifications soudaines dans lrsquoapproche adopteacutee dans des affaires pendantes telles que le
retrait de recours preacuteceacutedemment introduits par la DNA dans des affaires de corruption agrave haut niveau22 Les nominations aux postes drsquoencadrement de la section speacuteciale ont eacutegalement eacuteteacute agrave lrsquoorigine de
controverses En conseacutequence nombreux sont ceux qui en Roumanie ont reacuteclameacute la dissolution de la
section speacuteciale23
La Commission de Venise a adopteacute un avis sur les ordonnances drsquourgence en juin 201924 confirmant
les preacuteoccupations suppleacutementaires susciteacutees par les nouvelles modifications25 et par le
fonctionnement de la section speacuteciale Dans deux nouveaux rapports de juin 2019 le GRECO a
exprimeacute des preacuteoccupations similaires26
En juillet 2019 le ministre de la justice a exprimeacute sa volonteacute de deacutegager des solutions leacutegislatives
approprieacutees en concertation avec le pouvoir judiciaire et le Parlement dans le cadre drsquoun nouveau
processus de consultation structureacutee27 Toutefois des deacuteclarations ulteacuterieures de responsables du
personnes et lrsquoapprobation des nominations des procureurs de haut rang par la pleacuteniegravere du Conseil supeacuterieur
de la magistrature qui a permis drsquoeacuteviter un avis neacutegatif de la section des poursuites peacutenales 19 Avis ndeg 9502019 de la Commission de Venise p 49 20 Dans ce contexte il convient eacutegalement de signaler que la section speacuteciale a enregistreacute louverture dune
enquecircte peacutenale agrave lrsquoencontre de la Commission et de plusieurs membres de son personnel agrave la suite drsquoune
plainte deacuteposeacutee le 30 janvier 2019 dans laquelle ils sont accuseacutes drsquoabus en service de communication de
fausses informations et de constitution de groupe criminel organiseacute dans le cadre de lrsquoeacutelaboration du rapport
MCV de novembre 2018 Cette enquecircte visait eacutegalement le procureur geacuteneacuteral en place La Commission
rappelle que sur le territoire de chaque Eacutetat membre les membres de la Commission et de son personnel
jouissent de lrsquoimmuniteacute de juridiction pour les actes accomplis dans lrsquoexercice de leurs fonctions en vertu
du protocole sur les privilegraveges et immuniteacutes annexeacute aux traiteacutes Bien que les autoriteacutes roumaines ne soient
donc pas compeacutetentes en la matiegravere la section speacuteciale a enregistreacute cette affaire le 11 feacutevrier et ne lrsquoa
clocirctureacutee que le 27 mars en invoquant un manque de preuves httpwwwmpublicrorocontentc_28-03-
2019-13-03 21 Un exemple embleacutematique concernait une proceacutedure peacutenale meneacutee contre lancienne procureure en chef de
la direction nationale anticorruption alors qursquoelle eacutetait candidate au poste de procureur europeacuteen Le
moment de lrsquoouverture de la proceacutedure peacutenale et le calendrier de citation avaient eacuteteacute choisis expresseacutement
pour faire eacutechec agrave cette candidature et une deacutecision de la Haute Cour de cassation et de justice sur les
mesures preacuteventives appliqueacutees avait qualifieacute la proceacutedure drsquoilleacutegale Lenregistrement drsquoune autre
proceacutedure visant le procureur geacuteneacuteral semblait confirmer la pratique de ladoption de mesures agrave lrsquoencontre
des hauts magistrats critiques agrave leacutegard de la section 22 Voir le rapport technique pour des exemples et des preacutecisions 23 Il srsquoagit notamment des associations de magistrats des organisations de la socieacuteteacute civile et des partis
drsquoopposition 24 Avis sur les ordonnances gouvernementales drsquourgence ndeg 7 et 12 modifiant les lois sur la justice CDL-AD
(2019)014 21-22 juin 2019) - httpswwwvenicecoeintwebformsdocumentspdf=CDL-AD(2019)014-e 25 Lrsquoavis eacutemet de seacuterieux doutes concernant la soliditeacute et le bien-fondeacute de certaines modifications 26 GRECO AdHocRep(2019)1 et GRECO RC4(2019)11 27 Un groupe de travail constitueacute au sein du ministegravere de la justice eacutelabore actuellement une eacutevaluation en
concertation avec lrsquoensemble des organes judiciaires et des associations professionnelles de magistrats Le
6
gouvernement ont donneacute agrave penser qursquoaucune modification concernant la section speacuteciale ne serait
proposeacutee Par conseacutequent les questions souleveacutees par la Commission europeacuteenne la Commission de
Venise et le GRECO nrsquoont pas deacuteboucheacute sur de nouvelles modifications
Nominations au sein de lrsquoappareil judiciaire et pressions exerceacutees sur les institutions judiciaires
Les faits nouveaux intervenus depuis novembre 2018 ont confirmeacute la pertinence de la recommandation
formuleacutee de longue date dans le cadre du MCV consistant agrave renforcer la soliditeacute et lrsquoindeacutependance du
processus de nomination des procureurs de haut rang Le rapport MCV 2018 faisait eacutetat de
preacuteoccupations relatives notamment aux proceacutedures en cours de reacutevocationnomination du procureur
en chef de la direction nationale anticorruption (DNA) et du procureur geacuteneacuteral
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull Suspendre immeacutediatement toutes les proceacutedures de nominations et de reacutevocations en cours pour les procureurs de rang eacuteleveacute
bull Relancer le processus de nomination drsquoun procureur principal de la DNA ayant une expeacuterience aveacutereacutee de la poursuite de deacutelits de corruption et donner agrave la DNA un mandat clair pour continuer
agrave mener des enquecirctes professionnelles indeacutependantes et non partisanes en matiegravere de corruption bull Respecter les avis neacutegatifs du Conseil supeacuterieur concernant les nominations ou les reacutevocations de
procureurs agrave des postes de gestion jusqursquoagrave ce qursquoun nouveau cadre leacutegislatif soit en place
conformeacutement agrave la recommandation ndeg 1 de janvier 2017
Dans un premier temps aucune suite nrsquoa eacuteteacute donneacutee agrave ces recommandations Le ministre de la justice
de lrsquoeacutepoque a maintenu son choix de candidat au poste de procureur en chef de la DNA Le preacutesident
roumain a refuseacute de nommer ce candidat pour la deuxiegraveme fois en janvier 2019 Depuis lors la
proceacutedure est suspendue de facto la DNA eacutetant geacutereacutee ad interim Le ministre de la justice de lrsquoeacutepoque
a eacutegalement poursuivi la proceacutedure de reacutevocation agrave lrsquoencontre du procureur geacuteneacuteral en deacutepit drsquoun avis
neacutegatif du Conseil supeacuterieur de la magistrature Le preacutesident roumain a refuseacute la reacutevocation en janvier
2019 Cependant comme le poste devait ecirctre renouveleacute en mai 2019 le ministre a organiseacute un
processus de nomination en avril Comme cela avait eacuteteacute le cas pour la proceacutedure concernant le
procureur en chef de la DNA en juillet 2018 le ministre a rejeteacute tous les candidats jugeacutes inaptes en
deacutepit du fait qursquoun grand nombre drsquoentre eux eacutetaient des procureurs de rang eacuteleveacute en activiteacute y
compris le procureur geacuteneacuteral en exercice En conseacutequence le procureur geacuteneacuteral a deacutecideacute de prendre sa
retraite et cette fonction est maintenant eacutegalement exerceacutee ad interim28 Le ministre de lrsquoeacutepoque a
lanceacute une nouvelle proceacutedure de nomination pour le procureur geacuteneacuteral mais elle a eacuteteacute annuleacutee par le
nouveau ministre de la justice qui a pris ses fonctions en avril 2019 La maniegravere de proceacuteder du
ministre actuel a permis drsquoeacuteviter une nouvelle deacuteteacuterioration de la situation ce reacutepit a eacuteteacute mis agrave profit
pour chercher agrave ameacuteliorer la proceacutedure Cette deacutemarche devrait ecirctre poursuivie en prioriteacute par le
gouvernement roumain eacutetant donneacute que le bilan de ces derniegraveres anneacutees confirme le risque drsquoexercice
drsquoune influence politique dans le processus au deacutetriment de la qualiteacute des nominations et la neacutecessiteacute
drsquoune solution durable agrave long terme
Lrsquoinspection judiciaire joue un rocircle essentiel srsquoagissant drsquoassurer la confiance des citoyens dans
lrsquoindeacutependance le professionnalisme et lrsquointeacutegriteacute du systegraveme judiciaire Apregraves des anneacutees
drsquoappreacuteciation positive le rapport de novembre 2018 avait attireacute lrsquoattention sur des preacuteoccupations importantes concernant lrsquoinspection des proceacutedures disciplinaires systeacutematiques agrave lrsquoencontre des
magistrats srsquoopposant publiquement agrave lrsquoorientation prise concernant la reacuteforme du systegraveme judiciaire
des fuites de documents ndash qui ont ensuite eacuteteacute utiliseacutees par les responsables politiques pour attaquer les
institutions judiciaires ndash et la prolongation de lrsquoeacutequipe de gestion par le gouvernement
17 septembre 2019 le ministre de la justice a annonceacute que les conclusions preacuteliminaires eacutetablies au niveau
des groupes de travail ne soutenaient pas le fonctionnement de la section speacuteciale sous sa forme actuelle 28 Le 2 octobre 2019 le procureur en chef de la direction des enquecirctes sur la criminaliteacute organiseacutee et le
terrorisme (DIICOT) a deacutemissionneacute agrave la suite des scandales lieacutes aux enquecirctes en cours et aux pressions
politiques Toutes les fonctions de haut rang du ministegravere public sont deacutesormais exerceacutees ad interim
7
Le rapport de novembre 2018 contenait la recommandation suivante bull Faire en sorte que le Conseil supeacuterieur de la magistrature nomme sur-le-champ une eacutequipe de
gestion provisoire de lrsquoinspection judiciaire et dans les trois mois par concours une nouvelle
eacutequipe de gestion au sein de lrsquoinspection
Le Conseil supeacuterieur de la magistrature nrsquoa pas nommeacute de nouvelle eacutequipe de gestion provisoire et
par conseacutequent lrsquoinspecteur en chef a continueacute dexercer ses fonctions ad interim jusqursquoen mai 2019
peacuteriode agrave laquelle le Conseil supeacuterieur a nommeacute agrave nouveau le mecircme inspecteur en chef en deacutepit des
controverses Parallegravelement depuis le dernier rapport les proceacutedures disciplinaires systeacutematiques agrave
lrsquoencontre des magistrats29 y compris les personnes agrave la tecircte des institutions judiciaires qui srsquoopposent
aux reacuteformes du systegraveme judiciaire se sont poursuivies de mecircme que les fuites de documents30 La
recommandation de novembre 2018 est donc devenue caduque mais les preacuteoccupations sous-jacentes
restent pleinement drsquoactualiteacute
Les rapports MCV successifs ont mis en eacutevidence les pressions exerceacutees sur les magistrats et les
institutions judiciaires deacutecoulant des attaques publiques de la part du monde politique et des meacutedias Depuis le deacutebut de lrsquoanneacutee 2018 cette situation est aggraveacutee par lrsquoaction des autoriteacutes responsables
des enquecirctes disciplinaires et peacutenales agrave lrsquoencontre des magistrats La direction nationale anticorruption
a longtemps eacuteteacute particuliegraverement la cible de telles pressions tout comme le bureau du procureur
geacuteneacuteral Au cours de la peacuteriode de reacutefeacuterence on a eacutegalement observeacute une forte augmentation des
pressions exerceacutees sur la Haute Cour de cassation et de justice qui est compeacutetente pour de nombreux
grands procegraves de corruption Deux conflits constitutionnels ont eacuteteacute lanceacutes par le gouvernement agrave
lrsquoencontre de la Haute Cour concernant son interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la
constitution des formations de jugement au peacutenal31 32 En outre lrsquoinspection judiciaire a deacuteposeacute une
plainte disciplinaire contre sa preacutesidente dont les juges membres du Conseil supeacuterieur ont demandeacute la
reacutevocation Ces mesures combineacutees semblent avoir pour objectif de faire pression sur la Haute Cour
et lorsque la preacutesidente a annonceacute son intention de ne pas briguer un deuxiegraveme mandat elle a fait
clairement comprendre que crsquoeacutetait pour cette raison33
Le Conseil supeacuterieur a reacutecemment nommeacute une nouvelle preacutesidente de la Haute Cour Il sera
particuliegraverement important que la Haute Cour maintienne son indeacutependance et un degreacute eacuteleveacute de
professionnalisme notamment en matiegravere de lutte contre la grande corruption sous la conduite de sa
nouvelle preacutesidente
Ces eacuteleacutements confirment lrsquoanalyse faite par la Commission dans le rapport de novembre 2018 selon
laquelle le Conseil supeacuterieur de la magistrature ne remplit pas son rocircle consistant agrave maintenir des
29 Exemples drsquoenquecirctes disciplinaires portant sur des deacuteclarations publiques critiques agrave lrsquoeacutegard des reacuteformes
en cours
httpswwwcsm1909roViewFileashxguid=2be852a5-365b-44e2-990d-47696231789a|InfoCSM
httpswwwcsm1909roViewFileashxguid=38b70eb6-641a-4794-9109-e6805dfd778e|InfoCSM
httpwwwinspectiajudiciararoDownloadaspxguid=7c561595-2efe-4ce4-abd7-3150b5d52274|InfoCSM
httpportaljustro36SitePagesDosaraspxid_dosar=200000000361685ampid_inst=36
httpscursdeguvernareroasociatia-initiativa-pentru-justitie-inspectia-judiciara-incearca-sa-i-intimideze-
pe-magistratii-care-lupta-pentru-apararea-independentei-justitieihtml 30 Un exemple reacutecent concerne le rapport de lrsquoinspection judiciaire sur lrsquoutilisation des modaliteacutes de
collaboration entre le ministegravere public et les services de renseignement pour les eacutecoutes teacuteleacutephoniques Le
rapport a eacuteteacute divulgueacute aux meacutedias avant que le Conseil supeacuterieur ne puisse lrsquoanalyser 31 Ces conflits constitutionnels ont eacuteteacute renvoyeacutes devant la Cour constitutionnelle par le gouvernement
invoquant un conflit entre le Parlement (en tant que leacutegislateur) et la Haute Cour au motif que cette derniegravere
avait outrepasseacute ses compeacutetences constitutionnelles dans lrsquointerpreacutetation du droit et srsquoeacutetait substitueacutee au
leacutegislateur 32 Des doutes ont eacuteteacute exprimeacutes quant agrave la question de savoir si ceacutetait agrave la Cour constitutionnelle quil revenait
de se prononcer sur lrsquointerpreacutetation juridique donneacutee par la Haute Cour 33 httpswwwmediafaxrosocialtarcea-despre-refuzul-de-a-mai-candida-la-inalta-curte-m-a-facut-sa-imi-fie-
dor-sa-traiesc-printre-oameni-cu-bun-simt-18218170
8
contre-pouvoirs efficaces pour deacutefendre lrsquoindeacutependance des institutions judiciaires mises sous pression
(voir la recommandation nordm 7)
Codes peacutenaux
En juillet 2018 le Parlement roumain a adopteacute dans le cadre drsquoune proceacutedure drsquourgence des
modifications du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale Ces modifications ont fait lrsquoobjet de
vives critiques notamment par la Commission europeacuteenne et la Commission de Venise34 La
modification brutale de lrsquoeacutequilibre entre les droits de lrsquoaccuseacute les droits des victimes et lrsquoobligation
pour lrsquoEacutetat de poursuivre efficacement les infractions a eacuteteacute une source drsquoinquieacutetude majeure Ces
modifications eacutetaient de toute eacutevidence contraires agrave la recommandation du MCV drsquoameacuteliorer la
stabiliteacute des codes et de les modifier uniquement lorsque cela est speacutecifiquement requis par les
deacutecisions de la Cour constitutionnelle et la transposition des directives de lrsquoUE Bon nombre de
modifications semblaient incompatibles avec le droit de lrsquoUnion ou les obligations internationales de
la Roumanie En octobre 2018 la Cour constitutionnelle a jugeacute qursquoun grand nombre de ces
modifications eacutetaient anticonstitutionnelles
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull Geler la mise en œuvre des modifications du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale
bull Ouvrir agrave nouveau la reacutevision du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale en tenant pleinement compte du besoin de compatibiliteacute avec la leacutegislation de lrsquoUE et les instruments anticorruption internationaux ainsi que des recommandations du MCV et de lrsquoavis de la Commission de Venise
Ces recommandations nrsquoont pas eacuteteacute suivies drsquoeffets Il y a bien eu une pause mais les preacuteoccupations
formuleacutees nrsquoont pas eacuteteacute prises en compte et cette peacuteriode nrsquoa pas eacuteteacute mise agrave profit pour approfondir la
reacuteflexion et la consultation En avril le Parlement a adopteacute des amendements modifieacutes aux deux
codes ainsi que de la loi speacuteciale en matiegravere de corruption en recourant agrave une proceacutedure leacutegislative
drsquourgence De nombreuses modifications ont continueacute agrave susciter des inquieacutetudes en raison de leur
incidence sur la capaciteacute des services reacutepressifs et du systegraveme judiciaire agrave enquecircter et agrave sanctionner les
infractions en geacuteneacuteral et plus particuliegraverement les deacutelits lieacutes agrave la corruption La justification avanceacutee
par la majoriteacute favorable aux modifications au sein du Parlement eacutetait quil fallait conserver
uniquement les modifications qui nrsquoeacutetaient pas jugeacutees anticonstitutionnelles par les deacutecisions de la
Cour constitutionnelle drsquooctobre 2018 Les partis drsquoopposition et le preacutesident roumain ont contesteacute ces
modifications devant la Cour constitutionnelle et celle-ci a jugeacute en juillet 2019 que les modifications
dans leur ensemble eacutetaient anticonstitutionnelles et non conformes agrave ses deacutecisions anteacuterieures35
Si lrsquointervention de la Cour constitutionnelle a effectivement mis un terme agrave ce processus leacutegislatif et
eu pour effet que les modifications nrsquoentreront pas en vigueur pour des motifs de constitutionnaliteacute les
preacuteoccupations de la Commission europeacuteenne et de nombreux autres observateurs portaient sur les
choix strateacutegiques opeacutereacutes dans les modifications Le fait que le choix strateacutegique opeacutereacute nrsquoait pas eacuteteacute
explicitement abandonneacute demeure donc une source de preacuteoccupation36
312 Les recommandations de janvier 2017 indeacutependance de la justice et reacuteforme du systegraveme
judiciaire
3121 Indeacutependance de la justice
Recommandation nordm 1 mettre en place un systegraveme de nomination des hauts procureurs solide et indeacutependant fondeacute sur des critegraveres clairs et transparents en sappuyant sur le soutien de la
Commission de Venise
34 Commission de Venise avis nordm 9302018 35 Les motivations des arrecircts nont pas encore eacuteteacute publieacutees 36 En aoucirct 2019 le Parlement a formellement rejeteacute une loi de feacutevrier 2017 sur lrsquoamnistie et la gracircce qui eacutetait
resteacutee agrave lrsquoagenda du Parlement
9
Recommandation ndeg 2 veiller agrave ce que le code de conduite des parlementaires agrave leacutetude au Parlement
contienne des dispositions claires relatives au respect mutuel entre institutions et eacutenonccedilant clairement que les parlementaires et le processus parlementaire sont tenus de respecter lindeacutependance du
pouvoir judiciaire Un code de conduite similaire pourrait ecirctre adopteacute pour les ministres
Nominations
En janvier 2017 la Commission a reacuteiteacutereacute sa recommandation de mettre en place un systegraveme de
nomination agrave des fonctions de procureurs de haut rang qui soit transparent fondeacute sur le meacuterite et en
mesure doffrir suffisamment de garde-fous contre la politisation Le rapport de novembre 2018 a
conclu que la situation srsquoeacutetait deacuteteacuterioreacutee et cette tendance srsquoest poursuivie (voir ci-dessus)37
La transparence de la proceacutedure a eacuteteacute renforceacutee notamment par la publication des critegraveres de seacutelection
et drsquoeacutevaluation par le ministegravere de la justice Lrsquoactuel ministre de la justice a reconnu la neacutecessiteacute
drsquoapporter de nouvelles ameacuteliorations Toutefois le fait qursquoil y ait eu quatre modifications en moins de
six mois montre que lapport dameacuteliorations utiles agrave court terme ne constitue pas une solution agrave long
terme Comme indiqueacute preacuteceacutedemment dans les rapports du MCV les problegravemes existent depuis
tellement longtemps qursquoil convient drsquoapporter des modifications qui reposent sur un consensus et sont
ancreacutees dans la loi Lrsquoimplication de la Commission de Venise reste le meilleur moyen de trouver un
eacutequilibre entre la participation du gouvernement et celle des autoriteacutes judiciaires qui puisse susciter la
confiance du public
Codes de conduite
Au cours de la peacuteriode consideacutereacutee de nombreuses critiques ont encore eacuteteacute formuleacutees agrave lrsquoeacutegard du
systegraveme judiciaire et de certains magistrats dans les meacutedias ainsi que par le gouvernement et les
repreacutesentants du Parlement
Un code de conduite destineacute aux parlementaires est en place depuis la fin de 2017 Le rapport de
novembre 2018 indiquait qursquoen lrsquoabsence de dispositions explicites sur le respect de lrsquoindeacutependance
du pouvoir judiciaire le code ne remplissait pas encore cette fonction Depuis le rapport de
novembre 2018 dans certains cas la Chambre des deacuteputeacutes a infligeacute des sanctions pour des infractions
au code mais ces cas ne semblent pas lieacutes agrave des cas que les critiques agrave lrsquoeacutegard du systegraveme judiciaire
jugent susceptibles de porter atteinte agrave son indeacutependance 38
La Commission avait eacutegalement suggeacutereacute qursquoil serait beacuteneacutefique de disposer drsquoun code ministeacuteriel et en
avril 2019 le gouvernement a modifieacute le code de conduite ministeacuteriel afin drsquoy mentionner
explicitement la neacutecessiteacute de respecter lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire Il nrsquoest pas encore certain
que ce code puisse faire office drsquooutil efficace de responsabilisation
3122 Reacuteforme du systegraveme judiciaire
Recommandation ndeg 3 la phase actuelle de la reacuteforme des codes peacutenaux roumains doit ecirctre conclue le Parlement faisant avancer ses plans en vue de lrsquoadoption des modifications preacutesenteacutees par le
gouvernement en 2016 apregraves consultation des autoriteacutes judiciaires Le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Haute Cour de cassation et de justice doivent mettre la
derniegravere main agrave un plan daction pour que le nouveau deacutelai de mise en œuvre des dispositions
restantes du code de proceacutedure civile puisse ecirctre respecteacute
37 COM(2018) 851 et SWD(2018) 551 Voir eacutegalement lrsquoavis ndeg 9242018 de la Commission de Venise du
20 octobre 2018 38 httpwwwcdeproplsdicsite2015pageid=1046
10
Recommandation ndeg 4 afin dameacuteliorer davantage la transparence et la preacutevisibiliteacute du processus
leacutegislatif et de renforcer les garde-fous internes dans linteacuterecirct de lirreacuteversibiliteacute des reacutesultats le gouvernement et le Parlement doivent garantir la transparence totale et tenir ducircment compte des
consultations avec les autoriteacutes concerneacutees et les parties prenantes dans le cadre du processus
deacutecisionnel et des activiteacutes leacutegislatives relatives au code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale aux
lois sur la corruption aux lois sur linteacutegriteacute (incompatibiliteacutes conflits dinteacuterecircts enrichissement
injustifieacute) aux lois sur la justice (concernant lorganisation du systegraveme judiciaire) ainsi quau code civil et au code de proceacutedure civile en sinspirant de la transparence du processus deacutecisionnel mis en
place par le gouvernement en 2016
Code de proceacutedure civile
La recommandation ndeg 3 porte sur lrsquoachegravevement de la reacuteforme du code de proceacutedure civile qui a mis
en place lrsquoeacutetape de la laquochambre du conseilraquo dans la proceacutedure civile Cette reacuteforme a eacuteteacute abandonneacutee
en 201839 Cela signifie qursquoune eacutetape conccedilue pour augmenter lrsquoefficaciteacute de la justice civile ne sera
plus drsquoactualiteacute mais quelle devrait permettre au systegraveme judiciaire de connaicirctre deacutesormais une
peacuteriode de stabiliteacute
Transparence et preacutevisibiliteacute du processus leacutegislatif pour la leacutegislation sur la reacuteforme du systegraveme
judiciaire et les mesures de lutte contre la corruption (pour les codes peacutenaux voir ci-dessus)
Il est clairement ressorti du rapport de janvier 2017 que le processus utiliseacute pour leacutegifeacuterer eacutetait lui-
mecircme important Cet aspect a continueacute de susciter des inquieacutetudes Le processus ayant une incidence
sur la qualiteacute de la leacutegislation la seacutecuriteacute juridique les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement
et le principe de seacuteparation des pouvoirs40 la Commission de Venise41 a vivement critiqueacute le processus
de modification des lois sur la justice au moyen drsquoune seacuterie drsquoordonnances drsquourgence De mecircme
comme indiqueacute plus haut le processus leacutegislatif meneacute au Parlement en avril 2019 en vue de modifier
le code peacutenal et le code de proceacutedure peacutenale et la loi speacuteciale en matiegravere de corruption nrsquoa dureacute qursquoune
semaine environ
Crsquoest un point important citeacute dans la lettre de la Commission de mai 2019 dans laquelle celle-ci
srsquoinquiegravete de risques pour lrsquoeacutetat de droit Cette preacuteoccupation srsquoest eacutegalement exprimeacutee dans les
reacutesultats du reacutefeacuterendum de mai agrave lrsquooccasion duquel les citoyens ont exprimeacute un soutien massif en
faveur drsquoun processus plus ordonneacute La Premiegravere ministre a deacuteclareacute que le gouvernement se
conformerait aux reacutesultats du reacutefeacuterendum et srsquoabstiendrait drsquoadopter des ordonnances drsquourgence dans
le domaine de la justice En septembre 2019 le Parlement a eacutegalement dissous la commission
parlementaire speacuteciale chargeacutee de garantir la systeacutematisation lrsquounification et la stabiliteacute leacutegislative au
sein du systegraveme judiciaire qui eacutetait agrave lorigine du recours agrave certaines proceacutedures parmi les plus
preacutecipiteacutees
Depuis le rapport de novembre 2018 lrsquoeacutevolution de la leacutegislation relative au cadre juridique en
matiegravere drsquointeacutegriteacute a susciteacute des preacuteoccupations similaires Les modifications successives apporteacutees
aux lois sur lrsquointeacutegriteacute ont consideacuterablement accru le manque de clarteacute et de seacutecuriteacute juridique (voir le
deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence)
39 Les lois modifieacutees sont entreacutees en vigueur en deacutecembre 2018 Loi ndeg 3102018 du 17 deacutecembre 2018
modifiant et compleacutetant la loi ndeg 1342010 relative au code de proceacutedure civile 40 Lrsquoavis conclut comme suit laquoLe plus inquieacutetant crsquoest que le gouvernement continue drsquointroduire des
modifications leacutegislatives au moyen drsquoordonnances drsquourgence Alors que la Constitution indique clairement
qursquoune telle mesure doit ecirctre exceptionnelle lrsquoadoption de lois au moyen drsquoordonnances drsquourgence
gouvernementales est devenue habituelle Les regravegles fondamentales du fonctionnement des principales
institutions de lrsquoEacutetat sont modifieacutees trop rapidement et trop souvent sans preacuteparation ni consultation ce qui
soulegraveve des questions leacutegitimes quant agrave la validiteacute des reacutesultats et des motivations reacuteelles qui sous-tendent
certaines de ces modifications Les textes leacutegislatifs qui en reacutesultent ne sont pas clairs Cette pratique affaiblit les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement est contraire au principe de la seacuteparation des
pouvoirs et nuit agrave la seacutecuriteacute juridiqueraquo 41 Avis ndeg 9502019 de la Commission de Venise
11
Recommandation nordm 5 le gouvernement devrait mettre en place un plan drsquoaction adeacutequat visant agrave
traiter le problegraveme poseacute par lrsquoexeacutecution des deacutecisions de justice et lrsquoapplication de la jurisprudence des juridictions par lrsquoadministration publique comprenant notamment un meacutecanisme fournissant des
statistiques exactes pour permettre le suivi de ces questions agrave lrsquoavenir Il devrait aussi eacutelaborer un
systegraveme de suivi interne associant le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Cour des comptes afin
de garantir la mise en œuvre correcte du plan drsquoaction
Recommandation nordm 6 les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire crsquoest-agrave-dire le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature la Haute Cour de cassation et de justice et le
procureur geacuteneacuteral devraient garantir la mise en œuvre du plan drsquoaction tel qursquoil a eacuteteacute adopteacute et rendre reacuteguliegraverement compte au public de cette mise en œuvre en apportant notamment des solutions
aux problegravemes de peacutenurie de greffiers de charge de travail excessive et de retard dans la motivation
des deacutecisions
Respect des deacutecisions de justice
Le 3 avril 2019 le gouvernement roumain a approuveacute un protocole drsquoaccord sur les laquomesures
destineacutees agrave garantir lrsquoexeacutecution des jugements agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur public conformeacutement agrave la
jurisprudence de la Cour europeacuteenne des droits de lrsquohomme relative agrave la non-exeacutecution ou agrave
lrsquoexeacutecution tardive des deacutecisions rendues agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur publicraquo Cette mesure srsquoinscrit
dans le prolongement des affaires laquoSăcăleanu contre Roumanieraquo traiteacutees par la Cour europeacuteenne des
droits de lrsquohomme42
Les propositions contenues dans le protocole y compris les mesures reacuteglementaires neacutecessaires font agrave
preacutesent lrsquoobjet drsquoun examen par les autoriteacutes roumaines en vue de la preacuteparation agrave leur mise en œuvre
Le ministegravere de la justice et le Conseil supeacuterieur de la magistrature en sont aux derniegraveres eacutetapes de la
mise en place de lrsquoapplication informatique laquoECRISraquo qui servira agrave deacuteterminer le nombre de deacutecisions
deacutefinitives dans lesquelles les institutions publiques sont des deacutebiteurs ou des creacuteanciers43
Reacuteformes structurelles du systegraveme judiciaire
Le groupe des responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire nrsquoa pas fonctionneacute comme preacutevu
pendant la majeure partie de la peacuteriode de reacutefeacuterence44 En septembre 2019 ses reacuteunions ont repris
accompagneacutees de nouveaux meacutecanismes de coordination et de mesures de dialogue avec la
magistrature les associations professionnelles et la socieacuteteacute civile45 Compte tenu des deacutefis actuels il
est essentiel que les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire deviennent une structure capable
de reacutepondre aux grandes questions strateacutegiques relatives au systegraveme judiciaire Ils pourraient ainsi
servir de vecteur au reacutetablissement de la confiance entre les principales institutions judiciaires et
gouvernementales Le fait que des changements fondamentaux dans le fonctionnement et
lrsquoorganisation du systegraveme judiciaire ont eacuteteacute appliqueacutes au moyen drsquoordonnances drsquourgence plutocirct que
42 Le plan drsquoaction relatif aux mesures structurelles lieacutees aux affaires Săcăleanu peut ecirctre consulteacute agrave lrsquoadresse
suivante httpsrmcoeintCoERMPublicCommonSearchServicesDisplayDCTMContentdocumentId=09000016806dda63 43 Voir le rapport technique ndash Recommandation ndeg 5 44 Les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire comprennent le ministre de la justice le Conseil
supeacuterieur de la magistrature la Haute cour et le procureur geacuteneacuteral Ce groupe a eacuteteacute creacuteeacute en 2016 comme une
structure destineacutee agrave faciliter la discussion et la prise de deacutecisions consensuelles sur les orientations
strateacutegiques et les ressources destineacutees au systegraveme judiciaire Il supervise eacutegalement la mise en œuvre de la
strateacutegie de deacuteveloppement du systegraveme judiciaire 45 Une reacuteunion du Conseil des responsables strateacutegiques a eu lieu le 17 septembre Le ministre de la
justice actuel preacutevoit drsquoorganiser des reacuteunions toutes les six semaines Des reacuteunions de groupes de travail et
des consultations consacreacutees aux codes peacutenaux et agrave la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les infractions
commises par les magistrats ont eu lieu en parallegravele
12
de deacutecisions consensuelles des responsables strateacutegiques du secteur judiciaire ne peut que reacuteduire
lrsquoefficaciteacute et la viabiliteacute de ces changements46
Recommandation ndeg 7 le nouveau Conseil supeacuterieur de la magistrature devrait preacuteparer un
programme collectif pour son mandat comprenant des mesures visant agrave promouvoir la transparence et la responsabiliteacute Ce programme devrait inclure une strateacutegie de sensibilisation comportant des
reacuteunions ouvertes et reacuteguliegraveres avec des assembleacutees de juges et de procureurs agrave tous les niveaux ainsi
quavec la socieacuteteacute civile et les organisations professionnelles et preacutevoir un compte rendu annuel agrave
deacutebattre au sein des assembleacutees geacuteneacuterales des cours et tribunaux et des parquets
Transparence et obligation de rendre compte du Conseil supeacuterieur de la magistrature
Tandis que le Conseil supeacuterieur de la magistrature indique qursquoil poursuit la mise en œuvre des prioriteacutes
de son mandat47 la peacuteriode qui srsquoest eacutecouleacutee depuis le rapport de novembre 2018 a eacuteteacute marqueacutee par
des dissensions et des controverses en son sein En outre il a souvent eacuteteacute mis sur la touche lorsque le gouvernement ou le Parlement prenait des deacutecisions essentielles concernant lrsquoorganisation et le
fonctionnement du pouvoir judiciaire Les positions au sein du Conseil supeacuterieur de la magistrature sur des questions fondamentales pour le fonctionnement du systegraveme judiciaire roumain telles que la
section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats ou les principales nominations et sur la deacutefense
de lrsquoindeacutependance de la justice suscitent des inquieacutetudes quant agrave son indeacutependance et agrave son autoriteacute
sur le plan institutionnel Cette situation a encore eacuteteacute exacerbeacutee par les modifications apporteacutees aux
lois sur la justice qui ont permis que quelques membres du Conseil supeacuterieur de la magistrature
deacutecident seuls de questions essentielles (voir ci-dessus) Les deacuteclarations publieacutees au nom du Conseil
supeacuterieur de la magistrature mais approuveacutees seulement par une partie de ses membres le confirment
Le manque de soutien des associations professionnelles ou de concertation avec les magistrats au
niveau des tribunaux et du parquet illustre eacutegalement ces pratiques Le Conseil supeacuterieur de la
magistrature eacutetait diviseacute sur la maniegravere de reacuteagir aux recommandations de la Commission europeacuteenne
de la Commission de Venise et du GRECO et plus geacuteneacuteralement sur le calendrier agrave suivre pour
lrsquoadoption de mesures de deacutefense de lrsquoindeacutependance de la justice alors que lrsquoactuel preacutesident du
Conseil supeacuterieur de la magistrature et une partie de ses membres continuent de deacutefendre les textes des
lois sur la justice sous leur forme actuelle Le Conseil supeacuterieur de la magistrature a reacuteagi agrave un certain
nombre de plaintes dont il a eacuteteacute saisi en ce qui concerne la deacutefense de lrsquoindeacutependance de la reacuteputation
et de lrsquoimpartialiteacute des magistrats mais sa reacuteaction semble plutocirct modeste au regard de lrsquoampleur du
problegraveme Dans les cas ougrave le Conseil supeacuterieur de la magistrature a fait eacutetat de la deacutefense de
lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire il a parfois souleveacute des problegravemes de partialiteacute politique
potentielle 48
Sagissant du premier objectif de reacutefeacuterence les progregraves se sont poursuivis en ce qui concerne la recommandation ndeg 5 (exeacutecution des arrecircts) et la recommandation ndeg 3 (uniquement en ce qui
concerne le code de proceacutedure civile) Les recommandations nos 1 3 et 4 nrsquoont pas eacuteteacute mises en œuvre Les recommandations nos 2 6 et 7 nrsquoont pas deacuteboucheacute sur des reacutesultats significatifs En ce qui
concerne les recommandations suppleacutementaires de novembre 2018 la situation srsquoest encore deacutegradeacutee
et lrsquoapproche positive adopteacutee plus reacutecemment nrsquoa pas encore permis de deacuteboucher sur des mesures concregravetes permettant de redresser la situation Les craintes relatives aux risques pesant sur lrsquoefficaciteacute
et lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire se sont confirmeacutees En conseacutequence la Commission considegravere que le premier objectif de reacutefeacuterence ne peut ecirctre consideacutereacute comme rempli et que les autoriteacutes
46 Comme les ordonnances drsquourgence relatives aux lois sur la justice adopteacutees entre septembre 2018 et mars
2019 47 Pour la peacuteriode 2017-2022 48 Par exemple les deacuteclarations condamnant les deacuteclarations du preacutesident du Parlement europeacuteen
critiquant les mesures preacuteventives prises par la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats qui
ont empecirccheacute le candidat au Parquet europeacuteen dassister agrave lrsquoaudition devant le Parlement europeacuteen et du
preacutesident roumain rejetant le candidat ministre de la justice proposeacute par la Premiegravere ministre en aoucirct 2019
13
roumaines doivent prendre des mesures pour appliquer toutes les recommandations de janvier 2017 et
de novembre 2018
32 Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence le cadre dinteacutegriteacute et lAgence nationale pour linteacutegriteacute
Preacutevisibiliteacute et seacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le cadre juridique en matiegravere drsquointeacutegriteacute
Les preacuteceacutedents rapports MCV avaient souligneacute les deacutefis persistants lieacutes au cadre juridique en matiegravere
drsquointeacutegriteacute et le besoin de stabiliteacute et de clarteacute Au cours des deux derniegraveres anneacutees et demie cinq
propositions leacutegislatives modifiant les lois sur lrsquointeacutegriteacute ont eacuteteacute adopteacutees Outre qursquoelles ont affaibli
certaines dispositions et la capaciteacute de lrsquoAgence nationale pour lrsquointeacutegriteacute (ANI) agrave poursuivre ses
travaux ces modifications ont aussi contribueacute agrave maintenir un paysage juridique fragmenteacute
Deux propositions qui sont entreacutees en vigueur en 2019 sont particuliegraverement preacuteoccupantes La
premiegravere proposition fixe un deacutelai de prescription de trois ans pour les actes eacutetablissant lrsquoexistence
drsquoun conflit drsquointeacuterecircts ou drsquoune incompatibiliteacute Cela a tout dabord une incidence concregravete sur les
affaires en cours lrsquoANI srsquoattendant agrave devoir clore pregraves de 200 enquecirctes drsquoici la fin de lrsquoanneacutee Ensuite
cela creacutee une incoheacuterence par rapport agrave drsquoautres dispositions du cadre drsquointeacutegriteacute de sorte qursquoil est
deacutesormais difficile de deacuteterminer si une sanction peut encore ecirctre infligeacutee agrave la suite drsquoune deacutecision de
justice deacutefinitive si cette derniegravere (et non le rapport de lrsquoANI) intervient apregraves la fin de la peacuteriode de
trois ans La deuxiegraveme proposition modifie le reacutegime de sanctions pour les conflits drsquointeacuterecircts
concernant des eacutelus locaux introduisant un nouveau reacutegime de sanctions administratives moins
contraignant que le reacutegime actuel lrsquoANI estime que ce reacutegime ne permet pas dinfliger des sanctions
dissuasives Des sanctions suffisamment dissuasives en cas drsquoincompatibiliteacute et de conflit drsquointeacuterecircts
constituent un eacuteleacutement important de la preacutevention de la corruption Ces deux propositions renforcent
lrsquoinseacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le reacutegime drsquointeacutegriteacute applicable et creacuteent un risque de retour
en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence si des laquosanctions dissuasivesraquo ne peuvent
plus ecirctre imposeacutees (malgreacute une deacutecision de justice deacutefinitive)
Recommandation nordm 8 assurer la mise en service du systegraveme PREVENT LAgence nationale pour
linteacutegriteacute et lAgence nationale des marcheacutes publics devraient preacutevoir leacutetablissement de comptes rendus au sujet des veacuterifications ex ante des proceacutedures de passation de marcheacutes publics et de leur
suivi - y compris des veacuterifications ex post- ainsi que des affaires de conflit dinteacuterecircts ou de corruption
mises au jour et organiser des deacutebats publics de sorte que le gouvernement les autoriteacutes locales le
systegraveme judiciaire et la socieacuteteacute civile puissent exprimer leur avis
Recommandation nordm 9 le Parlement devrait faire montre de transparence dans son processus deacutecisionnel en ce qui concerne le suivi des deacutecisions deacutefinitives et irreacutevocables prises contre ses
membres pour des cas dincompatibiliteacutes de conflits dinteacuterecircts et denrichissement injustifieacute
Systegraveme PREVENT
Le rapport de novembre 2018 avait estimeacute que cette recommandation eacutetait appliqueacutee Le systegraveme
PREVENT demeure pleinement opeacuterationnel et lrsquoANI fait eacutetat de reacutesultats positifs De maniegravere plus geacuteneacuterale le bilan de lrsquoANI est resteacute stable pour ce qui est des enquecirctes sur les incompatibiliteacutes et
conflits dinteacuterecircts administratifs49
Suivi des deacutecisions de justice concernant des membres du Parlement
Le rapport de novembre 2018 soulignait les retards et les incoheacuterences manifestes dans lrsquoapplication
de sanctions infligeacutees aux membres du Parlement qui avaient fait lrsquoobjet drsquoune deacutecision de justice
deacutefinitive rendue sur la base drsquoun rapport de lrsquoANI concluant agrave lrsquoincompatibiliteacute de leurs fonctions ou
agrave une situation de conflit drsquointeacuterecircts Il mettait en eacutevidence une eacuteventuelle divergence dinterpreacutetation
des regravegles (notamment lorsque le problegraveme drsquointeacutegriteacute en question srsquoeacutetait poseacute lors drsquoun mandat
preacuteceacutedent ou dans un poste anteacuterieur) Une plus grande clarteacute semble degraves lors neacutecessaire en ce qui
concerne les regravegles reacutegissant les incompatibiliteacutes et les conflits drsquointeacuterecircts en veillant agrave remplir
49 Voir aussi le rapport technique ndash Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence
14
lrsquoobjectif de reacutefeacuterence du MCV consistant agrave laquoarrecircter des deacutecisions contraignantes sur la base
desquelles des sanctions dissuasives peuvent ecirctre prisesraquo Depuis le rapport de novembre 2018 aucun
eacuteleacutement nouveau nrsquoest intervenu agrave cet eacutegard En juillet 2019 le ministre de la justice a proposeacute
drsquoorganiser une reacuteunion avec toutes les autoriteacutes concerneacutees pour traiter cette question Il pourrait
srsquoagir drsquoune premiegravere eacutetape constructive Lrsquoobjectif devrait ecirctre de parvenir agrave une solution durable
apportant la clarteacute neacutecessaire
La recommandation nordm 8 reste remplie Des progregraves dans la reacutealisation de la recommandation nordm 9 ne pourront avoir lieu que sil est mis fin au manque actuel de clarteacute sur les regravegles Lrsquoeacutevolution
leacutegislative en ce qui concerne les lois sur lrsquointeacutegriteacute devra ecirctre clarifieacutee afin drsquoeacuteviter le risque que des sanctions dissuasives ne puissent plus ecirctre appliqueacutees agrave la suite drsquoune deacutecision de justice deacutefinitive ce
qui constituerait un retour en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence Le deuxiegraveme
objectif de reacutefeacuterence nrsquoest donc pas encore respecteacute
33 Troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave haut niveau
Viabiliteacute de la direction nationale anticorruption et irreacuteversibiliteacute de la lutte contre la corruption
Depuis le rapport de novembre 2018 et malgreacute des circonstances tregraves difficiles les institutions
judiciaires associeacutees agrave la lutte contre la corruption agrave haut niveau ont continueacute drsquoenquecircter sur les
alleacutegations dinfractions de haut niveau dans le domaine de la grande corruption et de les sanctionner
Le rapport de novembre 2018 faisait eacutetat de pressions systeacutematiques exerceacutees agrave lrsquoendroit des grandes
institutions de lutte contre la corruption notamment la direction nationale anticorruption (DNA) et la
Haute Cour de cassation et de justice ainsi que de preacuteoccupations croissantes quant agrave leur capaciteacute agrave
continuer de remplir leurs missions ce qui a une incidence sur lrsquoirreacuteversibiliteacute de la lutte contre la
corruption Bien que les reacutesultats restent solides certains signes indiquent que la pression continue
exerceacutee sur ces institutions a eu des reacutepercussions neacutegatives
Les lois sur la justice modifieacutees preacutevoyaient des modifications brutales au niveau des critegraveres
dancienneteacute ayant une incidence sur la capaciteacute de la DNA agrave fonctionner Le traitement efficace des
affaires de corruption agrave haut niveau a eacutegalement eacuteteacute mis agrave mal par le transfert de responsabiliteacutes pour
bon nombre drsquoaffaires agrave la section speacuteciale qui est compeacutetente pour enquecircter non seulement sur les
infractions commises par des magistrats mais eacutegalement sur les infractions connexes commises par
drsquoautres personnes Le risque mis en eacutevidence en novembre 2018 selon lequel la section speacuteciale
pourrait ecirctre utiliseacutee comme un moyen de modifier le cours des affaires de corruption agrave haut niveau et
de faire pression sur les magistrats srsquoest concreacutetiseacute (voir le premier objectif de reacutefeacuterence) La
proceacutedure de nomination ayant eacuteteacute interrompue la DNA nrsquoa plus de procureur en chef Bien que le
procureur en chef faisant fonction ait reacuteussi agrave poursuivre ses activiteacutes le caractegravere temporaire des
nominations ad interim ajoute un eacuteleacutement drsquoincertitude et de vulneacuterabiliteacute
La forte augmentation des pressions exerceacutees sur la Haute Cour (voir le premier objectif de reacutefeacuterence)
a eacutegalement eu une incidence sur lrsquoefficaciteacute de la justice dans les affaires de corruption agrave haut niveau
En particulier la Haute Cour a eacuteteacute renvoyeacutee devant la Cour constitutionnelle dans le cadre de deux
proceacutedures de conflits constitutionnels engageacutees par le gouvernement en ce qui concerne son
interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la constitution des organes drsquoappel composeacutes de cinq juges ainsi qursquoagrave la composition des formations de trois juges pour les procegraves pour corruption en
premiegravere instance Bien que les arrecircts de la Cour constitutionnelle ne srsquoappliquent pas aux affaires
clocirctureacutees le suivi de la deacutecision sur les formations de cinq juges a donneacute lieu agrave une grande incertitude
Au deacutebut de 2019 il a eacuteteacute envisageacute drsquoadopter une ordonnance drsquourgence qui si elle avait eacuteteacute adopteacutee
aurait pu permettre de rouvrir toutes les affaires de corruption de haut niveau clocirctureacutees depuis 2014
par un jugement deacutefinitif de la Haute Cour rendu par une formation de cinq juges Alors que les
critiques nationales et internationales formuleacutees agrave lrsquoencontre de la proposition ont contribueacute agrave
empecirccher lrsquoadoption de cette ordonnance drsquourgence il importerait que les autoriteacutes roumaines
renoncent agrave poursuivre les objectifs lieacutes agrave cette mesure et eacutetablissent clairement qursquoune leacutegislation
concernant des affaires anteacuterieures nrsquoest pas neacutecessaire agrave la suite des arrecircts de la Cour
constitutionnelle en reacuteaffirmant leur volonteacute de lutter efficacement contre la corruption
15
Les arrecircts de la Cour constitutionnelle ont une incidence directe sur les affaires de corruption agrave haut
niveau en cours entraicircnant des retards et la reprise de certains procegraves et ont permis la reacuteouverture de
plusieurs affaires clocirctureacutees sous certaines conditions Toutes les conseacutequences qui en deacutecoulent ne
sont pas encore visibles Ces entorses eacutevidentes agrave la proceacutedure judiciaire ont eacutegalement susciteacute des
doutes plus geacuteneacuteraux quant agrave la viabiliteacute des progregraves accomplis jusqursquoagrave preacutesent par la Roumanie en
matiegravere de lutte contre la corruption ndash et ce drsquoautant plus qursquoelles saccompagnent de modifications au
code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale qui nrsquoont pas tenu compte de la recommandation de
novembre 2018 sur la neacutecessiteacute de garantir la compatibiliteacute avec le droit de lrsquoUnion et les instruments
internationaux de lutte contre la corruption (voir eacutegalement le premier objectif de reacutefeacuterence)
Recommandation nordm 10 adopter des critegraveres objectifs pour la prise de deacutecisions relatives agrave la leveacutee de
limmuniteacute des parlementaires et pour leur motivation et veiller agrave ce que limmuniteacute ne soit pas utiliseacutee
pour eacuteviter de faire lobjet denquecirctes et eacutechapper aux poursuites pour deacutelits de corruption Le gouvernement pourrait eacutegalement envisager de modifier la loi afin de restreindre limmuniteacute des
ministres agrave la dureacutee de leur mandat Il pourrait ecirctre aideacute agrave cet effet par la Commission de Venise et le GRECO Le Parlement devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre reacuteguliegraverement compte des
deacutecisions prises par ses chambres en reacuteponse aux demandes de leveacutee de limmuniteacute et pourrait
organiser un deacutebat public afin que le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la socieacuteteacute civile puissent
donner leur avis
La recommandation nordm 10 porte sur lrsquoobligation du Parlement de rendre des comptes pour ses
deacutecisions relatives aux demandes du ministegravere public drsquoautorisation de mesures preacuteventives telles que
les perquisitions et les arrestations et aux demandes drsquoautorisation drsquoenquecirctes sur un membre du
Parlement qui est ou a eacuteteacute ministre Lrsquoabsence drsquoexplication des deacutecisions prises par le Parlement
ainsi que le nombre de cas ougrave ce dernier nrsquoa pas autoriseacute la poursuite des enquecirctes ont susciteacute des
inquieacutetudes quant agrave lrsquoobjectiviteacute de ces deacutecisions
Le 5 juin 2019 la Chambre des deacuteputeacutes a modifieacute son regraveglement inteacuterieur en ce qui concerne les
poursuites contre des membres ou drsquoanciens membres du gouvernement qui sont membres de la
Chambre des deacuteputeacutes En particulier il a eacuteteacute fait reacutefeacuterence speacutecifiquement aux critegraveres eacutenonceacutes dans le
rapport de la Commission de Venise sur la finaliteacute et la leveacutee de lrsquoimmuniteacute parlementaire50 Ce
changement doit ecirctre salueacute et la Commission attend avec inteacuterecirct sa mise en œuvre effective agrave la
lumiegravere eacutegalement de la recommandation exhortant agrave associer les autoriteacutes judiciaires et la socieacuteteacute
civile au deacutebat
Le Seacutenat est encourageacute agrave adopter des regravegles similaires Deacutebut juin une demande du ministegravere public
visant agrave lever lrsquoimmuniteacute du preacutesident du Seacutenat a eacuteteacute rejeteacutee En septembre le Seacutenat a rejeteacute une
demande visant agrave engager des poursuites agrave lrsquoencontre drsquoun seacutenateur qui avait eacuteteacute ministre de la santeacute
La Commission reacuteaffirme sa conclusion de novembre 2018 selon laquelle au vu de leacutevolution de la
situation en Roumanie il est neacutecessaire de reacuteexaminer les raisons qui avaient motiveacute lrsquoeacutevaluation
positive accordeacutee au regard du troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence en janvier 2017 En deacutepit du fait que tant la DNA que la Haute Cour de cassation et de justice aient continueacute agrave enquecircter sur les affaires de
corruption de haut niveau et agrave infliger des sanctions agrave cet eacutegard et aient fait preuve de professionnalisme dans des circonstances tregraves difficiles les attaques meneacutees contre leurs activiteacutes les
modifications successives du cadre juridique applicable et lrsquoeacuteventuelle contestation de lrsquoautoriteacute
rendant les jugements deacutefinitifs soulegravevent des questions quant agrave la viabiliteacute des progregraves reacutealiseacutes par la Roumanie en matiegravere de lutte contre la corruption agrave haut niveau En conseacutequence il nrsquoest plus
possible de consideacuterer que la recommandation nordm 10 suffit pour clore cet objectif de reacutefeacuterence en
deacutepit de certaines eacutevolutions positives reacutecentes
50 CDL-AD (2014) 011
16
34 Quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave tous les niveaux
Recommandation nordm 11 continuer de mettre en œuvre la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption dans le respect des deacutelais impartis par le gouvernement en aoucirct 2016 Le ministre de la
justice devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre compte de la mise en œuvre effective de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption (incluant des statistiques sur les incidents en matiegravere
drsquointeacutegriteacute au sein de lrsquoadministration publique des deacutetails des proceacutedures et sanctions disciplinaires
et des informations sur les mesures structurelles appliqueacutees dans les domaines vulneacuterables)
Recommandation nordm 12 faire en sorte que lrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis soit
pleinement et veacuteritablement opeacuterationnelle de sorte qursquoelle puisse publier un premier rapport annuel contenant des informations statistiques fiables au sujet de la confiscation drsquoavoirs drsquoorigine
criminelle LrsquoAgence devrait eacutetablir un systegraveme afin de rendre compte reacuteguliegraverement du renforcement
de ses capaciteacutes administratives ainsi que de ses reacutesultats en matiegravere de confiscation et de gestion des
avoirs drsquoorigine criminelle
Strateacutegie nationale de lutte contre la corruption
La mise en œuvre de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption srsquoest poursuivie au niveau
technique Les mesures de preacutevention de la corruption telles que les audits internes effectueacutes par
chacune des institutions publiques participantes et les missions drsquoeacutevaluation par les pairs preacutevues en
2018 ont eacuteteacute mises en place dans les institutions centrales mais aussi au niveau local (conseils
deacutepartementaux et municipaliteacutes) Les plateformes de coopeacuteration interinstitutionnelle se sont reacuteunies
en avril 2019 Les autoriteacutes mentionnent eacutegalement lrsquoexistence de mesures et drsquoactiviteacutes de preacutevention
de la corruption continues au sein des ministegraveres centraux et institutions publiques dans des domaines
sensibles notamment lrsquoeacuteducation le ministegravere de lrsquointeacuterieur et les finances La preacutevention de la
corruption nrsquoa cependant pas eacuteteacute consideacutereacutee comme une prioriteacute politique importante
Lrsquoun des objectifs de la strateacutegie consiste agrave ameacuteliorer les reacutesultats de la lutte contre la corruption en
infligeant des sanctions peacutenales et administratives Depuis le rapport de novembre 2018 le parquet
geacuteneacuteral a continueacute de poursuivre de maniegravere effective les deacutelits de corruption qui ne relegravevent pas du
mandat de la DNA51 Toutefois la pression exerceacutee sur les institutions cleacutes deacutecrites ci-dessus52 et les
modifications leacutegislatives en vigueur ou adopteacutees par le Parlement ont ineacutevitablement eu une
incidence neacutegative sur la lutte contre la corruption notamment en envoyant un signal contradictoire agrave
lrsquoeacutegard du soutien politique en faveur de la poursuite des mesures de preacutevention et de sanction de la
corruption Sont notamment concerneacutees les modifications apporteacutees au code peacutenal et au code de
proceacutedure peacutenale ainsi qursquoau cadre drsquointeacutegriteacute avec le risque de reacutepercussions agrave chaque niveau de
lrsquoadministration publique
Agence nationale de gestion des avoirs saisis
LrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI) est agrave preacutesent pleinement opeacuterationnelle Elle
a poursuivi lrsquoapprofondissement de ses travaux qursquoelle expose clairement dans ses rapports annuels Il
srsquoagit drsquoun exemple positif de cas ougrave la prise en consideacuteration de bonnes pratiques appliqueacutees dans
drsquoautres Eacutetats membres (Belgique France Italie et Pays-Bas) et au-delagrave a contribueacute agrave lrsquoeacutelaboration
drsquoune strateacutegie efficace
Apregraves avoir analyseacute le quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence la Commission peut reacuteiteacuterer sa conclusion de
novembre 2018 agrave savoir que davantage drsquoefforts doivent ecirctre consentis en vue de la reacutealisation de cet objectif de reacutefeacuterence La preacutevention de la corruption est entraveacutee par des orientations politiques qui
sapent la creacutedibiliteacute des progregraves obtenus (recommandation nordm 11) En ce qui concerne la
recommandation nordm 12 la Commission confirme qursquoelle est respecteacutee
51 Les reacutesultats obtenus par les institutions sont preacuteciseacutes dans le rapport technique 52 Voir les premier et troisiegraveme objectifs de reacutefeacuterence
17
4 CONCLUSIONS
Depuis le dernier rapport la Commission a ducirc se pencher freacutequemment sur lrsquoeacutevolution de la situation
en Roumanie en ce qui concerne la reacuteforme du systegraveme judiciaire et la lutte contre la corruption Agrave
chacune de ces occasions la Commission a confirmeacute une reacutegression par rapport aux progregraves reacutealiseacutes
au cours des anneacutees anteacuterieures et exposeacutes dans le rapport de novembre 2018
Lrsquoeacutevolution de la situation au cours des premiers mois de 2019 a eacuteteacute une source de vives
preacuteoccupations En conseacutequence la Commission a ducirc informer les autoriteacutes roumaines en mai 2019
que si les ameacuteliorations neacutecessaires nrsquoeacutetaient pas apporteacutees agrave bregraveve eacutecheacuteance ou si drsquoautres mesures
neacutefastes eacutetaient prises la Commission prendrait des mesures au titre du cadre pour lrsquoeacutetat de droit qui
preacutevoit un dialogue pour reacutepondre aux preacuteoccupations dans ce domaine (ce qui peut donc aller au-delagrave
des paramegravetres du MCV)
La Commission srsquoest feacuteliciteacutee du fait que le gouvernement roumain a exprimeacute en juin le souhait de
revoir son approche et que des efforts ont eacuteteacute consentis dans le cadre de nouveaux meacutecanismes de
consultation et drsquoun dialogue avec le pouvoir judiciaire La Commission ne doute pas que les autoriteacutes roumaines compeacutetentes traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature leacutegislative et
autres En effet des mesures concregravetes ndash leacutegislatives et administratives ndash seront neacutecessaires pour faire
progresser la situation et appliquer les recommandations reacutesumeacutees dans le preacutesent rapport Les grandes
institutions roumaines devront agrave preacutesent faire la preuve collectivement de leur fort attachement agrave
lrsquoindeacutependance de la justice et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires
indispensables et garantir la capaciteacute des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir
La Commission continuera agrave suivre de pregraves lrsquoeacutevolution de la situation au travers du MCV Elle regrette
que la Roumanie nrsquoait pas donneacute suite aux recommandations qui lui ont eacuteteacute adresseacutees en
novembre 2018 qui eacutetaient pleinement conformes agrave la position des autres institutions de lrsquoUnion
europeacuteenne Il est impeacuteratif drsquoappliquer ces recommandations si lrsquoon veut remettre le processus de
reacuteforme sur les rails et progresser agrave nouveau vers la conclusion du MCV conformeacutement au rapport de
janvier 2017 La Commission est convaincue que la Roumanie pourrait donner un nouvel eacutelan agrave la
reacutealisation des objectifs du MCV et elle est precircte agrave aider les autoriteacutes roumaines agrave cette fin
2
Le preacutesent rapport fait le point sur lrsquoeacutevolution de la situation depuis novembre 2018 Au cours de cette
peacuteriode la Commission a eacuteteacute obligeacutee de pointer du doigt agrave plusieurs reprises des problegravemes lieacutes agrave
lrsquoeacutetat de droit et a notamment exprimeacute ses inquieacutetudes au sujet du recul par rapport aux progregraves
accomplis les anneacutees preacuteceacutedentes Pendant une bonne partie de cette peacuteriode les autoriteacutes roumaines
se sont montreacutees peu voire pas du tout disposeacutees agrave donner suite aux recommandations
suppleacutementaires de novembre 2018 ou mecircme aux recommandations eacutemises par la Commission de
Venise et le Groupe drsquoEacutetats contre la corruption du Conseil de lrsquoEurope9 Les efforts deacuteployeacutes par
ceux qui cherchent agrave inverser la tendance neacutegative notamment le monde politique mais aussi la
socieacuteteacute civile et les magistrats nrsquoont pas pu lemporter ce qui a fait naicirctre des doutes seacuterieux au sujet
du fonctionnement des contre-pouvoirs reconnus dans le rapport de janvier 2017 En mai 2019 la
Commission a adresseacute aux autoriteacutes roumaines une lettre exposant la maniegravere dont des
deacuteveloppements reacutecents avaient encore exacerbeacute les problegravemes existants concernant le respect de lrsquoeacutetat
de droit en geacuteneacuteral Elle a eacutevoqueacute la possibiliteacute de devoir prendre des mesures au titre du cadre pour
lrsquoeacutetat de droit en labsence dameacutelioration10 En juin 2019 lors drsquoune reacuteunion avec le preacutesident Juncker
et le premier vice-preacutesident Timmermans le Premier ministre roumain srsquoest engageacute agrave ne pas
poursuivre les reacuteformes judiciaires controverseacutees et agrave reprendre immeacutediatement le dialogue au titre du
MCV afin de faire avancer les reacuteformes judiciaires et la lutte contre la corruption Cette nouvelle
approche est eacutegalement en phase avec les reacutesultats drsquoun reacutefeacuterendum organiseacute en mai 2019 agrave lrsquoinitiative
du preacutesident de la Roumanie lors duquel une eacutecrasante majoriteacute des citoyens roumains ont soutenu les
propositions visant agrave renforcer les mesures de protection contre la corruption et le recours arbitraire
aux ordonnances drsquourgence11
Agrave linstar des anneacutees preacuteceacutedentes ce rapport est le fruit dun processus danalyse approfondi entrepris
par la Commission sur la base dune coopeacuteration eacutetroite avec les autoriteacutes roumaines ainsi que des
contributions drsquoautres Eacutetats membres de la socieacuteteacute civile et dautres parties prenantes
2 SITUATION GEacuteNEacuteRALE
Dapregraves le rapport de janvier 2017 il existe des facteurs socieacutetaux juridiques et politiques plus
geacuteneacuteraux qui bien que ne relevant pas du champ drsquoapplication du MCV et neacutetant pas couverts par les
recommandations qui y sont formuleacutees laquoinfluent directement sur la capaciteacute de mener agrave bien les
reacuteformes et en particulier compliquent la tacircche de la Roumanie quand il sagit de deacutemontrer que les
reacuteformes ont pris racine de maniegravere permanenteraquo Parmi ces facteurs il convient de mentionner une
pratique leacutegislative qui doit encore incorporer les principes visant agrave eacutelaborer une meilleure
reacuteglementation et des relations conflictuelles entre les diffeacuterents acteurs eacutetatiques et lrsquoenvironnement
suppleacutementaires formuleacutees par la Commission au sujet de lindeacutependance de la justice et de la reacuteforme du
systegraveme judiciaire de la lutte contre la corruption agrave tous les niveaux ainsi que dautres questions dinteacutegriteacute
souleveacutees dans le rapportraquo (httpdataconsiliumeuropaeudocdocumentST-15187-2018-INITfrpdf) 9 En particulier les avis 9242018 et 9302018 de la Commission de Venise concernant respectivement les
modifications des lois sur la justice et les modifications des codes peacutenaux Greco-AdHocRep (2018) 2 sur
les modifications des lois sur la justice Le Groupe dEacutetats contre la corruption (GRECO) institueacute en 1999
par le Conseil de lEurope a pour mission de surveiller le respect des normes anticorruption de
lorganisation 10 Le cadre pour lrsquoeacutetat de droit a eacuteteacute deacutefini par la Commission en 2014 afin drsquoempecirccher lrsquoapparition drsquoune
menace systeacutemique envers lrsquoeacutetat de droit susceptible drsquoentraicircner le recours agrave une proceacutedure au titre de
lrsquoarticle 7 du traiteacute sur lUnion europeacuteenne Il preacutevoit un processus de dialogue par eacutetapes avec un Eacutetat
membre structureacute autour drsquoavis et de recommandations de la Commission Le champ drsquoapplication du cadre
pour lrsquoeacutetat de droit est plus large que les critegraveres de reacutefeacuterence du MCV et couvre tous les aspects de lrsquoeacutetat de
droit 11 Le reacutefeacuterendum sur la justice organiseacute agrave lrsquoinitiative du preacutesident de la Roumanie a eu lieu le 26 mai
enregistrant un taux de participation de plus de 40 Plus de 80 des eacutelecteurs ont voteacute en faveur de
lrsquointerdiction de lrsquoamnistie et de la gracircce pour les deacutelits de corruption et 81 ont voteacute en faveur de lrsquointerdiction de lrsquoadoption par le gouvernement drsquoordonnances drsquourgence dans le domaine de la
criminaliteacute des peines et de lrsquoorganisation judiciaire ainsi que drsquoune extension du droit de contester des
ordonnances directement aupregraves de la Cour constitutionnelle
3
meacutediatique Les rapports ulteacuterieurs ont confirmeacute que ces facteurs avaient clairement une incidence
neacutegative sur les progregraves de la reacuteforme du systegraveme judiciaire et de la lutte contre la corruption
Lrsquoeacutevolution de la situation depuis le dernier rapport a montreacute une nouvelle fois que des modifications
leacutegislatives majeures eacutegalement en dehors du domaine de la justice adopteacutees dans la preacutecipitation en
recourant agrave des proceacutedures drsquourgence avec une consultation des parties prenantes reacuteduite agrave sa plus
simple expression avaient porteacute atteinte agrave la fois agrave la qualiteacute de la leacutegislation et agrave la confiance du
public dans lrsquoeacutelaboration des politiques Les juges et les procureurs ont continueacute agrave ecirctre viseacutes par des
informations trompeuses et des attaques personnelles injustifieacutees dans les meacutedias alors que les
meacutecanismes de recours sont insuffisants ce qui en fin de compte nuit agrave la reacuteputation et agrave la creacutedibiliteacute
de lrsquoensemble du systegraveme judiciaire Les diffeacuterents pouvoirs de lrsquoEacutetat ont agrave nouveau fait lobjet de
conflits ces divisions se traduisant de plus en plus souvent par louverture de proceacutedures devant la
Cour constitutionnelle ce qui accroicirct encore les tensions et montre que le principe de coopeacuteration
loyale ne reacutepond pas aux attentes
Les deacutebats sur les accords de coopeacuteration entre les institutions judiciaires et les services de
renseignement roumains (laquoprotocoles secretsraquo)12 continuent drsquoecirctre une source de divisions Une
deacutecision de la Cour constitutionnelle a ouvert la voie au traitement des affaires en cours et agrave venir par
les tribunaux mais il subsiste des incertitudes quant agrave son incidence reacuteelle La Commission ne peut
que rappeler que lrsquoobjectif doit ecirctre drsquoeacutetablir un cadre garantissant que les services de renseignement
sont soumis agrave un controcircle deacutemocratique approprieacute que les infractions peuvent faire lobjet denquecirctes
en bonne et due forme et sont sanctionneacutees dans le plein respect des droits fondamentaux et que le
public peut ecirctre sucircr que lrsquoindeacutependance de la justice est respecteacutee La Commission rappelle la
suggestion qursquoelle a deacutejagrave eacutemise selon laquelle lrsquoexpertise drsquoautres Eacutetats membres pourrait ecirctre utile
pour concevoir un systegraveme renforceacute permettant lutilisation de mesures techniques de surveillance par
le ministegravere public et pour favoriser la collaboration entre les services de renseignement et le ministegravere
public condition sine qua non pour poursuivre des formes graves de criminaliteacute telles que le
terrorisme et la cybercriminaliteacute13
Lrsquoapproche de lrsquoUE agrave lrsquoeacutegard de lrsquoeacutetat de droit au-delagrave du champ drsquoapplication du MCV a eacutegalement
une incidence plus large au niveau de lrsquoUE Lrsquoarticle 19 paragraphe 1 du TUE exige une protection
juridictionnelle effective par des juridictions indeacutependantes pour concreacutetiser la valeur de lrsquoeacutetat de
droit comme lrsquoa confirmeacute la jurisprudence reacutecente de la Cour de justice de lrsquoUnion europeacuteenne La
communication de la Commission de juillet 201914 deacutefinit des mesures concregravetes pour renforcer la
capaciteacute de lrsquoUnion agrave promouvoir et agrave faire respecter lrsquoeacutetat de droit veiller agrave son respect gracircce agrave la
mise en place drsquoun cycle drsquoexamen de lrsquoeacutetat de droit permettant de suivre lrsquoeacutevolution de la situation
dans les Eacutetats membres et apporter une reacuteponse efficace en la matiegravere Les orientations politiques pour
la prochaine Commission ont exprimeacute la volonteacute de mettre en place un meacutecanisme complet de
protection de lrsquoeacutetat de droit applicable dans lrsquoensemble de lrsquoUE et assorti de leacutetablissement de
rapports objectifs dans tous les Eacutetats membres15 Lrsquoapprofondissement de ces processus horizontaux
assurant le suivi de lrsquoeacutetat de droit dans tous les Eacutetats membres et la perspective de leur eacutevolution
ulteacuterieure soulignent la nature speacutecifique du MCV en tant que processus de suivi limiteacute tant du point
de vue des Eacutetats membres concerneacutes que des questions abordeacutees Ces processus horizontaux assurant
le suivi de lrsquoeacutetat de droit dans tous les Eacutetats membres jetteraient les bases permettant agrave lrsquoUE de
continuer agrave soutenir la reacuteforme en Roumanie degraves que la Commission aura estimeacute que les progregraves sont
suffisants pour garantir le respect des engagements pris lors de son adheacutesion agrave lrsquoUE Entretemps les
12 Voir rapport drsquoactiviteacute 2018 p 2 13 Le fonctionnement des services de renseignement ne relegraveve ni de la compeacutetence de lrsquoUE ni des objectifs de
reacutefeacuterence du MCV 14 Renforcement de lrsquoeacutetat de droit au sein de lrsquoUnion ndash Plan daction COM2019343 final Cette
communication compleacutetera le cadre pour lrsquoeacutetat de droit de 2014 15 Orientations politiques pour la prochaine Commission europeacuteenne (2019-2024) - laquoUne Union plus
ambitieuse Mon programme pour lrsquoEuroperaquo p 14-15 voir httpseceuropaeucommissionsitesbeta-
politicalfilespolitical-guidelines-next-commission_frpdf
4
questions lieacutees agrave lrsquoeacutetat de droit mais ne relevant pas du MCV seraient abordeacutees dans le cadre du
nouveau meacutecanisme
3 EacuteVALUATION DES PROGREgraveS ACCOMPLIS DANS LA MISE EN ŒUVRE DES
RECOMMANDATIONS
La preacutesente section eacutevalue les progregraves accomplis en ce qui concerne les douze recommandations de
janvier 2017 et les huit recommandations suppleacutementaires de novembre 2018 Le respect de ces
recommandations suppleacutementaires demeure essentiel pour remettre le processus de reacuteforme sur les
rails remeacutedier aux effets neacutegatifs du retour en arriegravere observeacute en novembre 2017 et novembre 2018 et
reprendre les progregraves accomplis sur la voie de lrsquoachegravevement du MCV
31 Premier objectif de reacutefeacuterence indeacutependance de la justice et reacuteforme du systegraveme
judiciaire
311 Les recommandations de novembre 2018 remettre le processus de reacuteforme sur les rails
Lois sur la justice et garanties juridiques pour lrsquoindeacutependance de la justice
Il ressortait du rapport de novembre 2018 que les lois sur la justice modifieacutees entreacutees en vigueur en
juillet et en octobre 2018 pourraient se traduire par lexercice de pressions sur les juges et les
procureurs et en fin de compte mettre agrave mal lrsquoindeacutependance lrsquoefficaciteacute et la qualiteacute du pouvoir
judiciaire Plutocirct que de reacutepondre aux questions souleveacutees dans les preacuteceacutedents rapports MCV les lois
en question creacuteaient de nouveaux risques induits notamment par la mise en place de la section
speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats et le reacutegime disciplinaire et de responsabiliteacute En
conseacutequence la Commission a conclu que ces lois repreacutesentaient une marche arriegravere par rapport agrave la
situation constateacutee dans le cadre de lrsquoeacutevaluation de janvier 2017 et a proposeacute drsquoinstaurer un deacutelai de
reacuteflexion en gelant lrsquoentreacutee en vigueur des modifications
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull suspendre seacuteance tenante la mise en œuvre des lois sur la justice et des ordonnances drsquourgence qui les accompagnent
bull reacuteviser les lois sur la justice en tenant ducircment compte des recommandations eacutemises au titre du MCV par la Commission de Venise et par le GRECO
Ces recommandations nrsquoont pas eacuteteacute suivies par les autoriteacutes roumaines qui ont eacutegalement fait valoir
que les lois sur la justice produisaient des effets juridiques qui ne pouvaient ecirctre interrompus
Lrsquoobjectif de la recommandation eacutetait drsquoaborder le fond des problegravemes creacuteeacutes par les lois et les mesures
ulteacuterieures ont aggraveacute ces problegravemes Outre les trois ordonnances drsquourgence adopteacutees en septembre et
octobre 2018 le gouvernement a adopteacute deacutebut 2019 deux autres ordonnances drsquourgence modifiant les
lois sur la justice16 Comme preacuteceacutedemment la rapiditeacute de lrsquoadoption le manque de consultation et le
manque de clarteacute quant agrave la logique sous-tendant ces ordonnances drsquourgence ont nui agrave la seacutecuriteacute juridique et agrave la preacutevisibiliteacute de la proceacutedure judiciaire Les modifications visant agrave acceacuteleacuterer la mise en
place de la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les deacutelits commis par des magistrats et agrave eacutetendre ses compeacutetences ou les modifications successives apporteacutees aux exigences et aux regravegles de proceacutedure
reacutegissant la nomination les procureurs (y compris au niveau de lrsquoencadrement) au sein de la direction
nationale anticorruption (DNA) ont encore accru les preacuteoccupations et le manque de confiance dans
ces modifications17 En particulier certaines de ces modifications semblent avoir modifieacute la leacutegislation
au beacuteneacutefice de personnes deacutetermineacutees1819 Ces ordonnances drsquourgence ont susciteacute des reacuteactions tregraves
16 Ordonnances drsquourgence ndeg 72019 du 20 feacutevrier 2019 et ndeg 122019 du 5 mars 2019 17 Voir eacutegalement le rapport technique pour plus de deacutetails sur les modifications 18 Citons entre autres exemples le relegravevement reacutetroactif des critegraveres drsquoancienneteacute des procureurs qui a
empecirccheacute certaines personnes drsquoacceacuteder agrave certains postes lrsquoabaissement des exigences et la modification des
proceacutedures de nomination pour la direction de la section speacuteciale qui a permis la nomination de certaines
5
neacutegatives qui ont ameneacute le grand public agrave reacuteagir lors du reacutefeacuterendum du 26 mai 2019 agrave la
modification des lois dans le domaine de la justice au moyen drsquoordonnances drsquourgence
La mise en œuvre pratique des lois sur la justice modifieacutees a eacutegalement renforceacute les preacuteoccupations
exprimeacutees dans le rapport de novembre en ce qui concerne les dommages causeacutes au systegraveme judiciaire
En particulier le fonctionnement de la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les infractions
commises par des magistrats a confirmeacute la crainte exprimeacutee tant agrave lrsquointeacuterieur qursquoagrave lrsquoexteacuterieur de la
Roumanie que cette section puisse ecirctre utiliseacutee comme un instrument de pression politique20 Plusieurs exemples montrent que la section speacuteciale a exerceacute ses pouvoirs pour modifier le
deacuteroulement de certaines enquecirctes peacutenales drsquoune maniegravere qui suscite de seacuterieux doutes quant agrave son
objectiviteacute21 Citons par exemple les cas dans lesquels la section speacuteciale a lanceacute des enquecirctes contre
des juges et des procureurs qui srsquoeacutetaient opposeacutes aux changements actuels du systegraveme judiciaire ainsi
que les modifications soudaines dans lrsquoapproche adopteacutee dans des affaires pendantes telles que le
retrait de recours preacuteceacutedemment introduits par la DNA dans des affaires de corruption agrave haut niveau22 Les nominations aux postes drsquoencadrement de la section speacuteciale ont eacutegalement eacuteteacute agrave lrsquoorigine de
controverses En conseacutequence nombreux sont ceux qui en Roumanie ont reacuteclameacute la dissolution de la
section speacuteciale23
La Commission de Venise a adopteacute un avis sur les ordonnances drsquourgence en juin 201924 confirmant
les preacuteoccupations suppleacutementaires susciteacutees par les nouvelles modifications25 et par le
fonctionnement de la section speacuteciale Dans deux nouveaux rapports de juin 2019 le GRECO a
exprimeacute des preacuteoccupations similaires26
En juillet 2019 le ministre de la justice a exprimeacute sa volonteacute de deacutegager des solutions leacutegislatives
approprieacutees en concertation avec le pouvoir judiciaire et le Parlement dans le cadre drsquoun nouveau
processus de consultation structureacutee27 Toutefois des deacuteclarations ulteacuterieures de responsables du
personnes et lrsquoapprobation des nominations des procureurs de haut rang par la pleacuteniegravere du Conseil supeacuterieur
de la magistrature qui a permis drsquoeacuteviter un avis neacutegatif de la section des poursuites peacutenales 19 Avis ndeg 9502019 de la Commission de Venise p 49 20 Dans ce contexte il convient eacutegalement de signaler que la section speacuteciale a enregistreacute louverture dune
enquecircte peacutenale agrave lrsquoencontre de la Commission et de plusieurs membres de son personnel agrave la suite drsquoune
plainte deacuteposeacutee le 30 janvier 2019 dans laquelle ils sont accuseacutes drsquoabus en service de communication de
fausses informations et de constitution de groupe criminel organiseacute dans le cadre de lrsquoeacutelaboration du rapport
MCV de novembre 2018 Cette enquecircte visait eacutegalement le procureur geacuteneacuteral en place La Commission
rappelle que sur le territoire de chaque Eacutetat membre les membres de la Commission et de son personnel
jouissent de lrsquoimmuniteacute de juridiction pour les actes accomplis dans lrsquoexercice de leurs fonctions en vertu
du protocole sur les privilegraveges et immuniteacutes annexeacute aux traiteacutes Bien que les autoriteacutes roumaines ne soient
donc pas compeacutetentes en la matiegravere la section speacuteciale a enregistreacute cette affaire le 11 feacutevrier et ne lrsquoa
clocirctureacutee que le 27 mars en invoquant un manque de preuves httpwwwmpublicrorocontentc_28-03-
2019-13-03 21 Un exemple embleacutematique concernait une proceacutedure peacutenale meneacutee contre lancienne procureure en chef de
la direction nationale anticorruption alors qursquoelle eacutetait candidate au poste de procureur europeacuteen Le
moment de lrsquoouverture de la proceacutedure peacutenale et le calendrier de citation avaient eacuteteacute choisis expresseacutement
pour faire eacutechec agrave cette candidature et une deacutecision de la Haute Cour de cassation et de justice sur les
mesures preacuteventives appliqueacutees avait qualifieacute la proceacutedure drsquoilleacutegale Lenregistrement drsquoune autre
proceacutedure visant le procureur geacuteneacuteral semblait confirmer la pratique de ladoption de mesures agrave lrsquoencontre
des hauts magistrats critiques agrave leacutegard de la section 22 Voir le rapport technique pour des exemples et des preacutecisions 23 Il srsquoagit notamment des associations de magistrats des organisations de la socieacuteteacute civile et des partis
drsquoopposition 24 Avis sur les ordonnances gouvernementales drsquourgence ndeg 7 et 12 modifiant les lois sur la justice CDL-AD
(2019)014 21-22 juin 2019) - httpswwwvenicecoeintwebformsdocumentspdf=CDL-AD(2019)014-e 25 Lrsquoavis eacutemet de seacuterieux doutes concernant la soliditeacute et le bien-fondeacute de certaines modifications 26 GRECO AdHocRep(2019)1 et GRECO RC4(2019)11 27 Un groupe de travail constitueacute au sein du ministegravere de la justice eacutelabore actuellement une eacutevaluation en
concertation avec lrsquoensemble des organes judiciaires et des associations professionnelles de magistrats Le
6
gouvernement ont donneacute agrave penser qursquoaucune modification concernant la section speacuteciale ne serait
proposeacutee Par conseacutequent les questions souleveacutees par la Commission europeacuteenne la Commission de
Venise et le GRECO nrsquoont pas deacuteboucheacute sur de nouvelles modifications
Nominations au sein de lrsquoappareil judiciaire et pressions exerceacutees sur les institutions judiciaires
Les faits nouveaux intervenus depuis novembre 2018 ont confirmeacute la pertinence de la recommandation
formuleacutee de longue date dans le cadre du MCV consistant agrave renforcer la soliditeacute et lrsquoindeacutependance du
processus de nomination des procureurs de haut rang Le rapport MCV 2018 faisait eacutetat de
preacuteoccupations relatives notamment aux proceacutedures en cours de reacutevocationnomination du procureur
en chef de la direction nationale anticorruption (DNA) et du procureur geacuteneacuteral
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull Suspendre immeacutediatement toutes les proceacutedures de nominations et de reacutevocations en cours pour les procureurs de rang eacuteleveacute
bull Relancer le processus de nomination drsquoun procureur principal de la DNA ayant une expeacuterience aveacutereacutee de la poursuite de deacutelits de corruption et donner agrave la DNA un mandat clair pour continuer
agrave mener des enquecirctes professionnelles indeacutependantes et non partisanes en matiegravere de corruption bull Respecter les avis neacutegatifs du Conseil supeacuterieur concernant les nominations ou les reacutevocations de
procureurs agrave des postes de gestion jusqursquoagrave ce qursquoun nouveau cadre leacutegislatif soit en place
conformeacutement agrave la recommandation ndeg 1 de janvier 2017
Dans un premier temps aucune suite nrsquoa eacuteteacute donneacutee agrave ces recommandations Le ministre de la justice
de lrsquoeacutepoque a maintenu son choix de candidat au poste de procureur en chef de la DNA Le preacutesident
roumain a refuseacute de nommer ce candidat pour la deuxiegraveme fois en janvier 2019 Depuis lors la
proceacutedure est suspendue de facto la DNA eacutetant geacutereacutee ad interim Le ministre de la justice de lrsquoeacutepoque
a eacutegalement poursuivi la proceacutedure de reacutevocation agrave lrsquoencontre du procureur geacuteneacuteral en deacutepit drsquoun avis
neacutegatif du Conseil supeacuterieur de la magistrature Le preacutesident roumain a refuseacute la reacutevocation en janvier
2019 Cependant comme le poste devait ecirctre renouveleacute en mai 2019 le ministre a organiseacute un
processus de nomination en avril Comme cela avait eacuteteacute le cas pour la proceacutedure concernant le
procureur en chef de la DNA en juillet 2018 le ministre a rejeteacute tous les candidats jugeacutes inaptes en
deacutepit du fait qursquoun grand nombre drsquoentre eux eacutetaient des procureurs de rang eacuteleveacute en activiteacute y
compris le procureur geacuteneacuteral en exercice En conseacutequence le procureur geacuteneacuteral a deacutecideacute de prendre sa
retraite et cette fonction est maintenant eacutegalement exerceacutee ad interim28 Le ministre de lrsquoeacutepoque a
lanceacute une nouvelle proceacutedure de nomination pour le procureur geacuteneacuteral mais elle a eacuteteacute annuleacutee par le
nouveau ministre de la justice qui a pris ses fonctions en avril 2019 La maniegravere de proceacuteder du
ministre actuel a permis drsquoeacuteviter une nouvelle deacuteteacuterioration de la situation ce reacutepit a eacuteteacute mis agrave profit
pour chercher agrave ameacuteliorer la proceacutedure Cette deacutemarche devrait ecirctre poursuivie en prioriteacute par le
gouvernement roumain eacutetant donneacute que le bilan de ces derniegraveres anneacutees confirme le risque drsquoexercice
drsquoune influence politique dans le processus au deacutetriment de la qualiteacute des nominations et la neacutecessiteacute
drsquoune solution durable agrave long terme
Lrsquoinspection judiciaire joue un rocircle essentiel srsquoagissant drsquoassurer la confiance des citoyens dans
lrsquoindeacutependance le professionnalisme et lrsquointeacutegriteacute du systegraveme judiciaire Apregraves des anneacutees
drsquoappreacuteciation positive le rapport de novembre 2018 avait attireacute lrsquoattention sur des preacuteoccupations importantes concernant lrsquoinspection des proceacutedures disciplinaires systeacutematiques agrave lrsquoencontre des
magistrats srsquoopposant publiquement agrave lrsquoorientation prise concernant la reacuteforme du systegraveme judiciaire
des fuites de documents ndash qui ont ensuite eacuteteacute utiliseacutees par les responsables politiques pour attaquer les
institutions judiciaires ndash et la prolongation de lrsquoeacutequipe de gestion par le gouvernement
17 septembre 2019 le ministre de la justice a annonceacute que les conclusions preacuteliminaires eacutetablies au niveau
des groupes de travail ne soutenaient pas le fonctionnement de la section speacuteciale sous sa forme actuelle 28 Le 2 octobre 2019 le procureur en chef de la direction des enquecirctes sur la criminaliteacute organiseacutee et le
terrorisme (DIICOT) a deacutemissionneacute agrave la suite des scandales lieacutes aux enquecirctes en cours et aux pressions
politiques Toutes les fonctions de haut rang du ministegravere public sont deacutesormais exerceacutees ad interim
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Le rapport de novembre 2018 contenait la recommandation suivante bull Faire en sorte que le Conseil supeacuterieur de la magistrature nomme sur-le-champ une eacutequipe de
gestion provisoire de lrsquoinspection judiciaire et dans les trois mois par concours une nouvelle
eacutequipe de gestion au sein de lrsquoinspection
Le Conseil supeacuterieur de la magistrature nrsquoa pas nommeacute de nouvelle eacutequipe de gestion provisoire et
par conseacutequent lrsquoinspecteur en chef a continueacute dexercer ses fonctions ad interim jusqursquoen mai 2019
peacuteriode agrave laquelle le Conseil supeacuterieur a nommeacute agrave nouveau le mecircme inspecteur en chef en deacutepit des
controverses Parallegravelement depuis le dernier rapport les proceacutedures disciplinaires systeacutematiques agrave
lrsquoencontre des magistrats29 y compris les personnes agrave la tecircte des institutions judiciaires qui srsquoopposent
aux reacuteformes du systegraveme judiciaire se sont poursuivies de mecircme que les fuites de documents30 La
recommandation de novembre 2018 est donc devenue caduque mais les preacuteoccupations sous-jacentes
restent pleinement drsquoactualiteacute
Les rapports MCV successifs ont mis en eacutevidence les pressions exerceacutees sur les magistrats et les
institutions judiciaires deacutecoulant des attaques publiques de la part du monde politique et des meacutedias Depuis le deacutebut de lrsquoanneacutee 2018 cette situation est aggraveacutee par lrsquoaction des autoriteacutes responsables
des enquecirctes disciplinaires et peacutenales agrave lrsquoencontre des magistrats La direction nationale anticorruption
a longtemps eacuteteacute particuliegraverement la cible de telles pressions tout comme le bureau du procureur
geacuteneacuteral Au cours de la peacuteriode de reacutefeacuterence on a eacutegalement observeacute une forte augmentation des
pressions exerceacutees sur la Haute Cour de cassation et de justice qui est compeacutetente pour de nombreux
grands procegraves de corruption Deux conflits constitutionnels ont eacuteteacute lanceacutes par le gouvernement agrave
lrsquoencontre de la Haute Cour concernant son interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la
constitution des formations de jugement au peacutenal31 32 En outre lrsquoinspection judiciaire a deacuteposeacute une
plainte disciplinaire contre sa preacutesidente dont les juges membres du Conseil supeacuterieur ont demandeacute la
reacutevocation Ces mesures combineacutees semblent avoir pour objectif de faire pression sur la Haute Cour
et lorsque la preacutesidente a annonceacute son intention de ne pas briguer un deuxiegraveme mandat elle a fait
clairement comprendre que crsquoeacutetait pour cette raison33
Le Conseil supeacuterieur a reacutecemment nommeacute une nouvelle preacutesidente de la Haute Cour Il sera
particuliegraverement important que la Haute Cour maintienne son indeacutependance et un degreacute eacuteleveacute de
professionnalisme notamment en matiegravere de lutte contre la grande corruption sous la conduite de sa
nouvelle preacutesidente
Ces eacuteleacutements confirment lrsquoanalyse faite par la Commission dans le rapport de novembre 2018 selon
laquelle le Conseil supeacuterieur de la magistrature ne remplit pas son rocircle consistant agrave maintenir des
29 Exemples drsquoenquecirctes disciplinaires portant sur des deacuteclarations publiques critiques agrave lrsquoeacutegard des reacuteformes
en cours
httpswwwcsm1909roViewFileashxguid=2be852a5-365b-44e2-990d-47696231789a|InfoCSM
httpswwwcsm1909roViewFileashxguid=38b70eb6-641a-4794-9109-e6805dfd778e|InfoCSM
httpwwwinspectiajudiciararoDownloadaspxguid=7c561595-2efe-4ce4-abd7-3150b5d52274|InfoCSM
httpportaljustro36SitePagesDosaraspxid_dosar=200000000361685ampid_inst=36
httpscursdeguvernareroasociatia-initiativa-pentru-justitie-inspectia-judiciara-incearca-sa-i-intimideze-
pe-magistratii-care-lupta-pentru-apararea-independentei-justitieihtml 30 Un exemple reacutecent concerne le rapport de lrsquoinspection judiciaire sur lrsquoutilisation des modaliteacutes de
collaboration entre le ministegravere public et les services de renseignement pour les eacutecoutes teacuteleacutephoniques Le
rapport a eacuteteacute divulgueacute aux meacutedias avant que le Conseil supeacuterieur ne puisse lrsquoanalyser 31 Ces conflits constitutionnels ont eacuteteacute renvoyeacutes devant la Cour constitutionnelle par le gouvernement
invoquant un conflit entre le Parlement (en tant que leacutegislateur) et la Haute Cour au motif que cette derniegravere
avait outrepasseacute ses compeacutetences constitutionnelles dans lrsquointerpreacutetation du droit et srsquoeacutetait substitueacutee au
leacutegislateur 32 Des doutes ont eacuteteacute exprimeacutes quant agrave la question de savoir si ceacutetait agrave la Cour constitutionnelle quil revenait
de se prononcer sur lrsquointerpreacutetation juridique donneacutee par la Haute Cour 33 httpswwwmediafaxrosocialtarcea-despre-refuzul-de-a-mai-candida-la-inalta-curte-m-a-facut-sa-imi-fie-
dor-sa-traiesc-printre-oameni-cu-bun-simt-18218170
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contre-pouvoirs efficaces pour deacutefendre lrsquoindeacutependance des institutions judiciaires mises sous pression
(voir la recommandation nordm 7)
Codes peacutenaux
En juillet 2018 le Parlement roumain a adopteacute dans le cadre drsquoune proceacutedure drsquourgence des
modifications du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale Ces modifications ont fait lrsquoobjet de
vives critiques notamment par la Commission europeacuteenne et la Commission de Venise34 La
modification brutale de lrsquoeacutequilibre entre les droits de lrsquoaccuseacute les droits des victimes et lrsquoobligation
pour lrsquoEacutetat de poursuivre efficacement les infractions a eacuteteacute une source drsquoinquieacutetude majeure Ces
modifications eacutetaient de toute eacutevidence contraires agrave la recommandation du MCV drsquoameacuteliorer la
stabiliteacute des codes et de les modifier uniquement lorsque cela est speacutecifiquement requis par les
deacutecisions de la Cour constitutionnelle et la transposition des directives de lrsquoUE Bon nombre de
modifications semblaient incompatibles avec le droit de lrsquoUnion ou les obligations internationales de
la Roumanie En octobre 2018 la Cour constitutionnelle a jugeacute qursquoun grand nombre de ces
modifications eacutetaient anticonstitutionnelles
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull Geler la mise en œuvre des modifications du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale
bull Ouvrir agrave nouveau la reacutevision du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale en tenant pleinement compte du besoin de compatibiliteacute avec la leacutegislation de lrsquoUE et les instruments anticorruption internationaux ainsi que des recommandations du MCV et de lrsquoavis de la Commission de Venise
Ces recommandations nrsquoont pas eacuteteacute suivies drsquoeffets Il y a bien eu une pause mais les preacuteoccupations
formuleacutees nrsquoont pas eacuteteacute prises en compte et cette peacuteriode nrsquoa pas eacuteteacute mise agrave profit pour approfondir la
reacuteflexion et la consultation En avril le Parlement a adopteacute des amendements modifieacutes aux deux
codes ainsi que de la loi speacuteciale en matiegravere de corruption en recourant agrave une proceacutedure leacutegislative
drsquourgence De nombreuses modifications ont continueacute agrave susciter des inquieacutetudes en raison de leur
incidence sur la capaciteacute des services reacutepressifs et du systegraveme judiciaire agrave enquecircter et agrave sanctionner les
infractions en geacuteneacuteral et plus particuliegraverement les deacutelits lieacutes agrave la corruption La justification avanceacutee
par la majoriteacute favorable aux modifications au sein du Parlement eacutetait quil fallait conserver
uniquement les modifications qui nrsquoeacutetaient pas jugeacutees anticonstitutionnelles par les deacutecisions de la
Cour constitutionnelle drsquooctobre 2018 Les partis drsquoopposition et le preacutesident roumain ont contesteacute ces
modifications devant la Cour constitutionnelle et celle-ci a jugeacute en juillet 2019 que les modifications
dans leur ensemble eacutetaient anticonstitutionnelles et non conformes agrave ses deacutecisions anteacuterieures35
Si lrsquointervention de la Cour constitutionnelle a effectivement mis un terme agrave ce processus leacutegislatif et
eu pour effet que les modifications nrsquoentreront pas en vigueur pour des motifs de constitutionnaliteacute les
preacuteoccupations de la Commission europeacuteenne et de nombreux autres observateurs portaient sur les
choix strateacutegiques opeacutereacutes dans les modifications Le fait que le choix strateacutegique opeacutereacute nrsquoait pas eacuteteacute
explicitement abandonneacute demeure donc une source de preacuteoccupation36
312 Les recommandations de janvier 2017 indeacutependance de la justice et reacuteforme du systegraveme
judiciaire
3121 Indeacutependance de la justice
Recommandation nordm 1 mettre en place un systegraveme de nomination des hauts procureurs solide et indeacutependant fondeacute sur des critegraveres clairs et transparents en sappuyant sur le soutien de la
Commission de Venise
34 Commission de Venise avis nordm 9302018 35 Les motivations des arrecircts nont pas encore eacuteteacute publieacutees 36 En aoucirct 2019 le Parlement a formellement rejeteacute une loi de feacutevrier 2017 sur lrsquoamnistie et la gracircce qui eacutetait
resteacutee agrave lrsquoagenda du Parlement
9
Recommandation ndeg 2 veiller agrave ce que le code de conduite des parlementaires agrave leacutetude au Parlement
contienne des dispositions claires relatives au respect mutuel entre institutions et eacutenonccedilant clairement que les parlementaires et le processus parlementaire sont tenus de respecter lindeacutependance du
pouvoir judiciaire Un code de conduite similaire pourrait ecirctre adopteacute pour les ministres
Nominations
En janvier 2017 la Commission a reacuteiteacutereacute sa recommandation de mettre en place un systegraveme de
nomination agrave des fonctions de procureurs de haut rang qui soit transparent fondeacute sur le meacuterite et en
mesure doffrir suffisamment de garde-fous contre la politisation Le rapport de novembre 2018 a
conclu que la situation srsquoeacutetait deacuteteacuterioreacutee et cette tendance srsquoest poursuivie (voir ci-dessus)37
La transparence de la proceacutedure a eacuteteacute renforceacutee notamment par la publication des critegraveres de seacutelection
et drsquoeacutevaluation par le ministegravere de la justice Lrsquoactuel ministre de la justice a reconnu la neacutecessiteacute
drsquoapporter de nouvelles ameacuteliorations Toutefois le fait qursquoil y ait eu quatre modifications en moins de
six mois montre que lapport dameacuteliorations utiles agrave court terme ne constitue pas une solution agrave long
terme Comme indiqueacute preacuteceacutedemment dans les rapports du MCV les problegravemes existent depuis
tellement longtemps qursquoil convient drsquoapporter des modifications qui reposent sur un consensus et sont
ancreacutees dans la loi Lrsquoimplication de la Commission de Venise reste le meilleur moyen de trouver un
eacutequilibre entre la participation du gouvernement et celle des autoriteacutes judiciaires qui puisse susciter la
confiance du public
Codes de conduite
Au cours de la peacuteriode consideacutereacutee de nombreuses critiques ont encore eacuteteacute formuleacutees agrave lrsquoeacutegard du
systegraveme judiciaire et de certains magistrats dans les meacutedias ainsi que par le gouvernement et les
repreacutesentants du Parlement
Un code de conduite destineacute aux parlementaires est en place depuis la fin de 2017 Le rapport de
novembre 2018 indiquait qursquoen lrsquoabsence de dispositions explicites sur le respect de lrsquoindeacutependance
du pouvoir judiciaire le code ne remplissait pas encore cette fonction Depuis le rapport de
novembre 2018 dans certains cas la Chambre des deacuteputeacutes a infligeacute des sanctions pour des infractions
au code mais ces cas ne semblent pas lieacutes agrave des cas que les critiques agrave lrsquoeacutegard du systegraveme judiciaire
jugent susceptibles de porter atteinte agrave son indeacutependance 38
La Commission avait eacutegalement suggeacutereacute qursquoil serait beacuteneacutefique de disposer drsquoun code ministeacuteriel et en
avril 2019 le gouvernement a modifieacute le code de conduite ministeacuteriel afin drsquoy mentionner
explicitement la neacutecessiteacute de respecter lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire Il nrsquoest pas encore certain
que ce code puisse faire office drsquooutil efficace de responsabilisation
3122 Reacuteforme du systegraveme judiciaire
Recommandation ndeg 3 la phase actuelle de la reacuteforme des codes peacutenaux roumains doit ecirctre conclue le Parlement faisant avancer ses plans en vue de lrsquoadoption des modifications preacutesenteacutees par le
gouvernement en 2016 apregraves consultation des autoriteacutes judiciaires Le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Haute Cour de cassation et de justice doivent mettre la
derniegravere main agrave un plan daction pour que le nouveau deacutelai de mise en œuvre des dispositions
restantes du code de proceacutedure civile puisse ecirctre respecteacute
37 COM(2018) 851 et SWD(2018) 551 Voir eacutegalement lrsquoavis ndeg 9242018 de la Commission de Venise du
20 octobre 2018 38 httpwwwcdeproplsdicsite2015pageid=1046
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Recommandation ndeg 4 afin dameacuteliorer davantage la transparence et la preacutevisibiliteacute du processus
leacutegislatif et de renforcer les garde-fous internes dans linteacuterecirct de lirreacuteversibiliteacute des reacutesultats le gouvernement et le Parlement doivent garantir la transparence totale et tenir ducircment compte des
consultations avec les autoriteacutes concerneacutees et les parties prenantes dans le cadre du processus
deacutecisionnel et des activiteacutes leacutegislatives relatives au code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale aux
lois sur la corruption aux lois sur linteacutegriteacute (incompatibiliteacutes conflits dinteacuterecircts enrichissement
injustifieacute) aux lois sur la justice (concernant lorganisation du systegraveme judiciaire) ainsi quau code civil et au code de proceacutedure civile en sinspirant de la transparence du processus deacutecisionnel mis en
place par le gouvernement en 2016
Code de proceacutedure civile
La recommandation ndeg 3 porte sur lrsquoachegravevement de la reacuteforme du code de proceacutedure civile qui a mis
en place lrsquoeacutetape de la laquochambre du conseilraquo dans la proceacutedure civile Cette reacuteforme a eacuteteacute abandonneacutee
en 201839 Cela signifie qursquoune eacutetape conccedilue pour augmenter lrsquoefficaciteacute de la justice civile ne sera
plus drsquoactualiteacute mais quelle devrait permettre au systegraveme judiciaire de connaicirctre deacutesormais une
peacuteriode de stabiliteacute
Transparence et preacutevisibiliteacute du processus leacutegislatif pour la leacutegislation sur la reacuteforme du systegraveme
judiciaire et les mesures de lutte contre la corruption (pour les codes peacutenaux voir ci-dessus)
Il est clairement ressorti du rapport de janvier 2017 que le processus utiliseacute pour leacutegifeacuterer eacutetait lui-
mecircme important Cet aspect a continueacute de susciter des inquieacutetudes Le processus ayant une incidence
sur la qualiteacute de la leacutegislation la seacutecuriteacute juridique les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement
et le principe de seacuteparation des pouvoirs40 la Commission de Venise41 a vivement critiqueacute le processus
de modification des lois sur la justice au moyen drsquoune seacuterie drsquoordonnances drsquourgence De mecircme
comme indiqueacute plus haut le processus leacutegislatif meneacute au Parlement en avril 2019 en vue de modifier
le code peacutenal et le code de proceacutedure peacutenale et la loi speacuteciale en matiegravere de corruption nrsquoa dureacute qursquoune
semaine environ
Crsquoest un point important citeacute dans la lettre de la Commission de mai 2019 dans laquelle celle-ci
srsquoinquiegravete de risques pour lrsquoeacutetat de droit Cette preacuteoccupation srsquoest eacutegalement exprimeacutee dans les
reacutesultats du reacutefeacuterendum de mai agrave lrsquooccasion duquel les citoyens ont exprimeacute un soutien massif en
faveur drsquoun processus plus ordonneacute La Premiegravere ministre a deacuteclareacute que le gouvernement se
conformerait aux reacutesultats du reacutefeacuterendum et srsquoabstiendrait drsquoadopter des ordonnances drsquourgence dans
le domaine de la justice En septembre 2019 le Parlement a eacutegalement dissous la commission
parlementaire speacuteciale chargeacutee de garantir la systeacutematisation lrsquounification et la stabiliteacute leacutegislative au
sein du systegraveme judiciaire qui eacutetait agrave lorigine du recours agrave certaines proceacutedures parmi les plus
preacutecipiteacutees
Depuis le rapport de novembre 2018 lrsquoeacutevolution de la leacutegislation relative au cadre juridique en
matiegravere drsquointeacutegriteacute a susciteacute des preacuteoccupations similaires Les modifications successives apporteacutees
aux lois sur lrsquointeacutegriteacute ont consideacuterablement accru le manque de clarteacute et de seacutecuriteacute juridique (voir le
deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence)
39 Les lois modifieacutees sont entreacutees en vigueur en deacutecembre 2018 Loi ndeg 3102018 du 17 deacutecembre 2018
modifiant et compleacutetant la loi ndeg 1342010 relative au code de proceacutedure civile 40 Lrsquoavis conclut comme suit laquoLe plus inquieacutetant crsquoest que le gouvernement continue drsquointroduire des
modifications leacutegislatives au moyen drsquoordonnances drsquourgence Alors que la Constitution indique clairement
qursquoune telle mesure doit ecirctre exceptionnelle lrsquoadoption de lois au moyen drsquoordonnances drsquourgence
gouvernementales est devenue habituelle Les regravegles fondamentales du fonctionnement des principales
institutions de lrsquoEacutetat sont modifieacutees trop rapidement et trop souvent sans preacuteparation ni consultation ce qui
soulegraveve des questions leacutegitimes quant agrave la validiteacute des reacutesultats et des motivations reacuteelles qui sous-tendent
certaines de ces modifications Les textes leacutegislatifs qui en reacutesultent ne sont pas clairs Cette pratique affaiblit les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement est contraire au principe de la seacuteparation des
pouvoirs et nuit agrave la seacutecuriteacute juridiqueraquo 41 Avis ndeg 9502019 de la Commission de Venise
11
Recommandation nordm 5 le gouvernement devrait mettre en place un plan drsquoaction adeacutequat visant agrave
traiter le problegraveme poseacute par lrsquoexeacutecution des deacutecisions de justice et lrsquoapplication de la jurisprudence des juridictions par lrsquoadministration publique comprenant notamment un meacutecanisme fournissant des
statistiques exactes pour permettre le suivi de ces questions agrave lrsquoavenir Il devrait aussi eacutelaborer un
systegraveme de suivi interne associant le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Cour des comptes afin
de garantir la mise en œuvre correcte du plan drsquoaction
Recommandation nordm 6 les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire crsquoest-agrave-dire le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature la Haute Cour de cassation et de justice et le
procureur geacuteneacuteral devraient garantir la mise en œuvre du plan drsquoaction tel qursquoil a eacuteteacute adopteacute et rendre reacuteguliegraverement compte au public de cette mise en œuvre en apportant notamment des solutions
aux problegravemes de peacutenurie de greffiers de charge de travail excessive et de retard dans la motivation
des deacutecisions
Respect des deacutecisions de justice
Le 3 avril 2019 le gouvernement roumain a approuveacute un protocole drsquoaccord sur les laquomesures
destineacutees agrave garantir lrsquoexeacutecution des jugements agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur public conformeacutement agrave la
jurisprudence de la Cour europeacuteenne des droits de lrsquohomme relative agrave la non-exeacutecution ou agrave
lrsquoexeacutecution tardive des deacutecisions rendues agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur publicraquo Cette mesure srsquoinscrit
dans le prolongement des affaires laquoSăcăleanu contre Roumanieraquo traiteacutees par la Cour europeacuteenne des
droits de lrsquohomme42
Les propositions contenues dans le protocole y compris les mesures reacuteglementaires neacutecessaires font agrave
preacutesent lrsquoobjet drsquoun examen par les autoriteacutes roumaines en vue de la preacuteparation agrave leur mise en œuvre
Le ministegravere de la justice et le Conseil supeacuterieur de la magistrature en sont aux derniegraveres eacutetapes de la
mise en place de lrsquoapplication informatique laquoECRISraquo qui servira agrave deacuteterminer le nombre de deacutecisions
deacutefinitives dans lesquelles les institutions publiques sont des deacutebiteurs ou des creacuteanciers43
Reacuteformes structurelles du systegraveme judiciaire
Le groupe des responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire nrsquoa pas fonctionneacute comme preacutevu
pendant la majeure partie de la peacuteriode de reacutefeacuterence44 En septembre 2019 ses reacuteunions ont repris
accompagneacutees de nouveaux meacutecanismes de coordination et de mesures de dialogue avec la
magistrature les associations professionnelles et la socieacuteteacute civile45 Compte tenu des deacutefis actuels il
est essentiel que les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire deviennent une structure capable
de reacutepondre aux grandes questions strateacutegiques relatives au systegraveme judiciaire Ils pourraient ainsi
servir de vecteur au reacutetablissement de la confiance entre les principales institutions judiciaires et
gouvernementales Le fait que des changements fondamentaux dans le fonctionnement et
lrsquoorganisation du systegraveme judiciaire ont eacuteteacute appliqueacutes au moyen drsquoordonnances drsquourgence plutocirct que
42 Le plan drsquoaction relatif aux mesures structurelles lieacutees aux affaires Săcăleanu peut ecirctre consulteacute agrave lrsquoadresse
suivante httpsrmcoeintCoERMPublicCommonSearchServicesDisplayDCTMContentdocumentId=09000016806dda63 43 Voir le rapport technique ndash Recommandation ndeg 5 44 Les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire comprennent le ministre de la justice le Conseil
supeacuterieur de la magistrature la Haute cour et le procureur geacuteneacuteral Ce groupe a eacuteteacute creacuteeacute en 2016 comme une
structure destineacutee agrave faciliter la discussion et la prise de deacutecisions consensuelles sur les orientations
strateacutegiques et les ressources destineacutees au systegraveme judiciaire Il supervise eacutegalement la mise en œuvre de la
strateacutegie de deacuteveloppement du systegraveme judiciaire 45 Une reacuteunion du Conseil des responsables strateacutegiques a eu lieu le 17 septembre Le ministre de la
justice actuel preacutevoit drsquoorganiser des reacuteunions toutes les six semaines Des reacuteunions de groupes de travail et
des consultations consacreacutees aux codes peacutenaux et agrave la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les infractions
commises par les magistrats ont eu lieu en parallegravele
12
de deacutecisions consensuelles des responsables strateacutegiques du secteur judiciaire ne peut que reacuteduire
lrsquoefficaciteacute et la viabiliteacute de ces changements46
Recommandation ndeg 7 le nouveau Conseil supeacuterieur de la magistrature devrait preacuteparer un
programme collectif pour son mandat comprenant des mesures visant agrave promouvoir la transparence et la responsabiliteacute Ce programme devrait inclure une strateacutegie de sensibilisation comportant des
reacuteunions ouvertes et reacuteguliegraveres avec des assembleacutees de juges et de procureurs agrave tous les niveaux ainsi
quavec la socieacuteteacute civile et les organisations professionnelles et preacutevoir un compte rendu annuel agrave
deacutebattre au sein des assembleacutees geacuteneacuterales des cours et tribunaux et des parquets
Transparence et obligation de rendre compte du Conseil supeacuterieur de la magistrature
Tandis que le Conseil supeacuterieur de la magistrature indique qursquoil poursuit la mise en œuvre des prioriteacutes
de son mandat47 la peacuteriode qui srsquoest eacutecouleacutee depuis le rapport de novembre 2018 a eacuteteacute marqueacutee par
des dissensions et des controverses en son sein En outre il a souvent eacuteteacute mis sur la touche lorsque le gouvernement ou le Parlement prenait des deacutecisions essentielles concernant lrsquoorganisation et le
fonctionnement du pouvoir judiciaire Les positions au sein du Conseil supeacuterieur de la magistrature sur des questions fondamentales pour le fonctionnement du systegraveme judiciaire roumain telles que la
section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats ou les principales nominations et sur la deacutefense
de lrsquoindeacutependance de la justice suscitent des inquieacutetudes quant agrave son indeacutependance et agrave son autoriteacute
sur le plan institutionnel Cette situation a encore eacuteteacute exacerbeacutee par les modifications apporteacutees aux
lois sur la justice qui ont permis que quelques membres du Conseil supeacuterieur de la magistrature
deacutecident seuls de questions essentielles (voir ci-dessus) Les deacuteclarations publieacutees au nom du Conseil
supeacuterieur de la magistrature mais approuveacutees seulement par une partie de ses membres le confirment
Le manque de soutien des associations professionnelles ou de concertation avec les magistrats au
niveau des tribunaux et du parquet illustre eacutegalement ces pratiques Le Conseil supeacuterieur de la
magistrature eacutetait diviseacute sur la maniegravere de reacuteagir aux recommandations de la Commission europeacuteenne
de la Commission de Venise et du GRECO et plus geacuteneacuteralement sur le calendrier agrave suivre pour
lrsquoadoption de mesures de deacutefense de lrsquoindeacutependance de la justice alors que lrsquoactuel preacutesident du
Conseil supeacuterieur de la magistrature et une partie de ses membres continuent de deacutefendre les textes des
lois sur la justice sous leur forme actuelle Le Conseil supeacuterieur de la magistrature a reacuteagi agrave un certain
nombre de plaintes dont il a eacuteteacute saisi en ce qui concerne la deacutefense de lrsquoindeacutependance de la reacuteputation
et de lrsquoimpartialiteacute des magistrats mais sa reacuteaction semble plutocirct modeste au regard de lrsquoampleur du
problegraveme Dans les cas ougrave le Conseil supeacuterieur de la magistrature a fait eacutetat de la deacutefense de
lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire il a parfois souleveacute des problegravemes de partialiteacute politique
potentielle 48
Sagissant du premier objectif de reacutefeacuterence les progregraves se sont poursuivis en ce qui concerne la recommandation ndeg 5 (exeacutecution des arrecircts) et la recommandation ndeg 3 (uniquement en ce qui
concerne le code de proceacutedure civile) Les recommandations nos 1 3 et 4 nrsquoont pas eacuteteacute mises en œuvre Les recommandations nos 2 6 et 7 nrsquoont pas deacuteboucheacute sur des reacutesultats significatifs En ce qui
concerne les recommandations suppleacutementaires de novembre 2018 la situation srsquoest encore deacutegradeacutee
et lrsquoapproche positive adopteacutee plus reacutecemment nrsquoa pas encore permis de deacuteboucher sur des mesures concregravetes permettant de redresser la situation Les craintes relatives aux risques pesant sur lrsquoefficaciteacute
et lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire se sont confirmeacutees En conseacutequence la Commission considegravere que le premier objectif de reacutefeacuterence ne peut ecirctre consideacutereacute comme rempli et que les autoriteacutes
46 Comme les ordonnances drsquourgence relatives aux lois sur la justice adopteacutees entre septembre 2018 et mars
2019 47 Pour la peacuteriode 2017-2022 48 Par exemple les deacuteclarations condamnant les deacuteclarations du preacutesident du Parlement europeacuteen
critiquant les mesures preacuteventives prises par la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats qui
ont empecirccheacute le candidat au Parquet europeacuteen dassister agrave lrsquoaudition devant le Parlement europeacuteen et du
preacutesident roumain rejetant le candidat ministre de la justice proposeacute par la Premiegravere ministre en aoucirct 2019
13
roumaines doivent prendre des mesures pour appliquer toutes les recommandations de janvier 2017 et
de novembre 2018
32 Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence le cadre dinteacutegriteacute et lAgence nationale pour linteacutegriteacute
Preacutevisibiliteacute et seacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le cadre juridique en matiegravere drsquointeacutegriteacute
Les preacuteceacutedents rapports MCV avaient souligneacute les deacutefis persistants lieacutes au cadre juridique en matiegravere
drsquointeacutegriteacute et le besoin de stabiliteacute et de clarteacute Au cours des deux derniegraveres anneacutees et demie cinq
propositions leacutegislatives modifiant les lois sur lrsquointeacutegriteacute ont eacuteteacute adopteacutees Outre qursquoelles ont affaibli
certaines dispositions et la capaciteacute de lrsquoAgence nationale pour lrsquointeacutegriteacute (ANI) agrave poursuivre ses
travaux ces modifications ont aussi contribueacute agrave maintenir un paysage juridique fragmenteacute
Deux propositions qui sont entreacutees en vigueur en 2019 sont particuliegraverement preacuteoccupantes La
premiegravere proposition fixe un deacutelai de prescription de trois ans pour les actes eacutetablissant lrsquoexistence
drsquoun conflit drsquointeacuterecircts ou drsquoune incompatibiliteacute Cela a tout dabord une incidence concregravete sur les
affaires en cours lrsquoANI srsquoattendant agrave devoir clore pregraves de 200 enquecirctes drsquoici la fin de lrsquoanneacutee Ensuite
cela creacutee une incoheacuterence par rapport agrave drsquoautres dispositions du cadre drsquointeacutegriteacute de sorte qursquoil est
deacutesormais difficile de deacuteterminer si une sanction peut encore ecirctre infligeacutee agrave la suite drsquoune deacutecision de
justice deacutefinitive si cette derniegravere (et non le rapport de lrsquoANI) intervient apregraves la fin de la peacuteriode de
trois ans La deuxiegraveme proposition modifie le reacutegime de sanctions pour les conflits drsquointeacuterecircts
concernant des eacutelus locaux introduisant un nouveau reacutegime de sanctions administratives moins
contraignant que le reacutegime actuel lrsquoANI estime que ce reacutegime ne permet pas dinfliger des sanctions
dissuasives Des sanctions suffisamment dissuasives en cas drsquoincompatibiliteacute et de conflit drsquointeacuterecircts
constituent un eacuteleacutement important de la preacutevention de la corruption Ces deux propositions renforcent
lrsquoinseacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le reacutegime drsquointeacutegriteacute applicable et creacuteent un risque de retour
en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence si des laquosanctions dissuasivesraquo ne peuvent
plus ecirctre imposeacutees (malgreacute une deacutecision de justice deacutefinitive)
Recommandation nordm 8 assurer la mise en service du systegraveme PREVENT LAgence nationale pour
linteacutegriteacute et lAgence nationale des marcheacutes publics devraient preacutevoir leacutetablissement de comptes rendus au sujet des veacuterifications ex ante des proceacutedures de passation de marcheacutes publics et de leur
suivi - y compris des veacuterifications ex post- ainsi que des affaires de conflit dinteacuterecircts ou de corruption
mises au jour et organiser des deacutebats publics de sorte que le gouvernement les autoriteacutes locales le
systegraveme judiciaire et la socieacuteteacute civile puissent exprimer leur avis
Recommandation nordm 9 le Parlement devrait faire montre de transparence dans son processus deacutecisionnel en ce qui concerne le suivi des deacutecisions deacutefinitives et irreacutevocables prises contre ses
membres pour des cas dincompatibiliteacutes de conflits dinteacuterecircts et denrichissement injustifieacute
Systegraveme PREVENT
Le rapport de novembre 2018 avait estimeacute que cette recommandation eacutetait appliqueacutee Le systegraveme
PREVENT demeure pleinement opeacuterationnel et lrsquoANI fait eacutetat de reacutesultats positifs De maniegravere plus geacuteneacuterale le bilan de lrsquoANI est resteacute stable pour ce qui est des enquecirctes sur les incompatibiliteacutes et
conflits dinteacuterecircts administratifs49
Suivi des deacutecisions de justice concernant des membres du Parlement
Le rapport de novembre 2018 soulignait les retards et les incoheacuterences manifestes dans lrsquoapplication
de sanctions infligeacutees aux membres du Parlement qui avaient fait lrsquoobjet drsquoune deacutecision de justice
deacutefinitive rendue sur la base drsquoun rapport de lrsquoANI concluant agrave lrsquoincompatibiliteacute de leurs fonctions ou
agrave une situation de conflit drsquointeacuterecircts Il mettait en eacutevidence une eacuteventuelle divergence dinterpreacutetation
des regravegles (notamment lorsque le problegraveme drsquointeacutegriteacute en question srsquoeacutetait poseacute lors drsquoun mandat
preacuteceacutedent ou dans un poste anteacuterieur) Une plus grande clarteacute semble degraves lors neacutecessaire en ce qui
concerne les regravegles reacutegissant les incompatibiliteacutes et les conflits drsquointeacuterecircts en veillant agrave remplir
49 Voir aussi le rapport technique ndash Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence
14
lrsquoobjectif de reacutefeacuterence du MCV consistant agrave laquoarrecircter des deacutecisions contraignantes sur la base
desquelles des sanctions dissuasives peuvent ecirctre prisesraquo Depuis le rapport de novembre 2018 aucun
eacuteleacutement nouveau nrsquoest intervenu agrave cet eacutegard En juillet 2019 le ministre de la justice a proposeacute
drsquoorganiser une reacuteunion avec toutes les autoriteacutes concerneacutees pour traiter cette question Il pourrait
srsquoagir drsquoune premiegravere eacutetape constructive Lrsquoobjectif devrait ecirctre de parvenir agrave une solution durable
apportant la clarteacute neacutecessaire
La recommandation nordm 8 reste remplie Des progregraves dans la reacutealisation de la recommandation nordm 9 ne pourront avoir lieu que sil est mis fin au manque actuel de clarteacute sur les regravegles Lrsquoeacutevolution
leacutegislative en ce qui concerne les lois sur lrsquointeacutegriteacute devra ecirctre clarifieacutee afin drsquoeacuteviter le risque que des sanctions dissuasives ne puissent plus ecirctre appliqueacutees agrave la suite drsquoune deacutecision de justice deacutefinitive ce
qui constituerait un retour en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence Le deuxiegraveme
objectif de reacutefeacuterence nrsquoest donc pas encore respecteacute
33 Troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave haut niveau
Viabiliteacute de la direction nationale anticorruption et irreacuteversibiliteacute de la lutte contre la corruption
Depuis le rapport de novembre 2018 et malgreacute des circonstances tregraves difficiles les institutions
judiciaires associeacutees agrave la lutte contre la corruption agrave haut niveau ont continueacute drsquoenquecircter sur les
alleacutegations dinfractions de haut niveau dans le domaine de la grande corruption et de les sanctionner
Le rapport de novembre 2018 faisait eacutetat de pressions systeacutematiques exerceacutees agrave lrsquoendroit des grandes
institutions de lutte contre la corruption notamment la direction nationale anticorruption (DNA) et la
Haute Cour de cassation et de justice ainsi que de preacuteoccupations croissantes quant agrave leur capaciteacute agrave
continuer de remplir leurs missions ce qui a une incidence sur lrsquoirreacuteversibiliteacute de la lutte contre la
corruption Bien que les reacutesultats restent solides certains signes indiquent que la pression continue
exerceacutee sur ces institutions a eu des reacutepercussions neacutegatives
Les lois sur la justice modifieacutees preacutevoyaient des modifications brutales au niveau des critegraveres
dancienneteacute ayant une incidence sur la capaciteacute de la DNA agrave fonctionner Le traitement efficace des
affaires de corruption agrave haut niveau a eacutegalement eacuteteacute mis agrave mal par le transfert de responsabiliteacutes pour
bon nombre drsquoaffaires agrave la section speacuteciale qui est compeacutetente pour enquecircter non seulement sur les
infractions commises par des magistrats mais eacutegalement sur les infractions connexes commises par
drsquoautres personnes Le risque mis en eacutevidence en novembre 2018 selon lequel la section speacuteciale
pourrait ecirctre utiliseacutee comme un moyen de modifier le cours des affaires de corruption agrave haut niveau et
de faire pression sur les magistrats srsquoest concreacutetiseacute (voir le premier objectif de reacutefeacuterence) La
proceacutedure de nomination ayant eacuteteacute interrompue la DNA nrsquoa plus de procureur en chef Bien que le
procureur en chef faisant fonction ait reacuteussi agrave poursuivre ses activiteacutes le caractegravere temporaire des
nominations ad interim ajoute un eacuteleacutement drsquoincertitude et de vulneacuterabiliteacute
La forte augmentation des pressions exerceacutees sur la Haute Cour (voir le premier objectif de reacutefeacuterence)
a eacutegalement eu une incidence sur lrsquoefficaciteacute de la justice dans les affaires de corruption agrave haut niveau
En particulier la Haute Cour a eacuteteacute renvoyeacutee devant la Cour constitutionnelle dans le cadre de deux
proceacutedures de conflits constitutionnels engageacutees par le gouvernement en ce qui concerne son
interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la constitution des organes drsquoappel composeacutes de cinq juges ainsi qursquoagrave la composition des formations de trois juges pour les procegraves pour corruption en
premiegravere instance Bien que les arrecircts de la Cour constitutionnelle ne srsquoappliquent pas aux affaires
clocirctureacutees le suivi de la deacutecision sur les formations de cinq juges a donneacute lieu agrave une grande incertitude
Au deacutebut de 2019 il a eacuteteacute envisageacute drsquoadopter une ordonnance drsquourgence qui si elle avait eacuteteacute adopteacutee
aurait pu permettre de rouvrir toutes les affaires de corruption de haut niveau clocirctureacutees depuis 2014
par un jugement deacutefinitif de la Haute Cour rendu par une formation de cinq juges Alors que les
critiques nationales et internationales formuleacutees agrave lrsquoencontre de la proposition ont contribueacute agrave
empecirccher lrsquoadoption de cette ordonnance drsquourgence il importerait que les autoriteacutes roumaines
renoncent agrave poursuivre les objectifs lieacutes agrave cette mesure et eacutetablissent clairement qursquoune leacutegislation
concernant des affaires anteacuterieures nrsquoest pas neacutecessaire agrave la suite des arrecircts de la Cour
constitutionnelle en reacuteaffirmant leur volonteacute de lutter efficacement contre la corruption
15
Les arrecircts de la Cour constitutionnelle ont une incidence directe sur les affaires de corruption agrave haut
niveau en cours entraicircnant des retards et la reprise de certains procegraves et ont permis la reacuteouverture de
plusieurs affaires clocirctureacutees sous certaines conditions Toutes les conseacutequences qui en deacutecoulent ne
sont pas encore visibles Ces entorses eacutevidentes agrave la proceacutedure judiciaire ont eacutegalement susciteacute des
doutes plus geacuteneacuteraux quant agrave la viabiliteacute des progregraves accomplis jusqursquoagrave preacutesent par la Roumanie en
matiegravere de lutte contre la corruption ndash et ce drsquoautant plus qursquoelles saccompagnent de modifications au
code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale qui nrsquoont pas tenu compte de la recommandation de
novembre 2018 sur la neacutecessiteacute de garantir la compatibiliteacute avec le droit de lrsquoUnion et les instruments
internationaux de lutte contre la corruption (voir eacutegalement le premier objectif de reacutefeacuterence)
Recommandation nordm 10 adopter des critegraveres objectifs pour la prise de deacutecisions relatives agrave la leveacutee de
limmuniteacute des parlementaires et pour leur motivation et veiller agrave ce que limmuniteacute ne soit pas utiliseacutee
pour eacuteviter de faire lobjet denquecirctes et eacutechapper aux poursuites pour deacutelits de corruption Le gouvernement pourrait eacutegalement envisager de modifier la loi afin de restreindre limmuniteacute des
ministres agrave la dureacutee de leur mandat Il pourrait ecirctre aideacute agrave cet effet par la Commission de Venise et le GRECO Le Parlement devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre reacuteguliegraverement compte des
deacutecisions prises par ses chambres en reacuteponse aux demandes de leveacutee de limmuniteacute et pourrait
organiser un deacutebat public afin que le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la socieacuteteacute civile puissent
donner leur avis
La recommandation nordm 10 porte sur lrsquoobligation du Parlement de rendre des comptes pour ses
deacutecisions relatives aux demandes du ministegravere public drsquoautorisation de mesures preacuteventives telles que
les perquisitions et les arrestations et aux demandes drsquoautorisation drsquoenquecirctes sur un membre du
Parlement qui est ou a eacuteteacute ministre Lrsquoabsence drsquoexplication des deacutecisions prises par le Parlement
ainsi que le nombre de cas ougrave ce dernier nrsquoa pas autoriseacute la poursuite des enquecirctes ont susciteacute des
inquieacutetudes quant agrave lrsquoobjectiviteacute de ces deacutecisions
Le 5 juin 2019 la Chambre des deacuteputeacutes a modifieacute son regraveglement inteacuterieur en ce qui concerne les
poursuites contre des membres ou drsquoanciens membres du gouvernement qui sont membres de la
Chambre des deacuteputeacutes En particulier il a eacuteteacute fait reacutefeacuterence speacutecifiquement aux critegraveres eacutenonceacutes dans le
rapport de la Commission de Venise sur la finaliteacute et la leveacutee de lrsquoimmuniteacute parlementaire50 Ce
changement doit ecirctre salueacute et la Commission attend avec inteacuterecirct sa mise en œuvre effective agrave la
lumiegravere eacutegalement de la recommandation exhortant agrave associer les autoriteacutes judiciaires et la socieacuteteacute
civile au deacutebat
Le Seacutenat est encourageacute agrave adopter des regravegles similaires Deacutebut juin une demande du ministegravere public
visant agrave lever lrsquoimmuniteacute du preacutesident du Seacutenat a eacuteteacute rejeteacutee En septembre le Seacutenat a rejeteacute une
demande visant agrave engager des poursuites agrave lrsquoencontre drsquoun seacutenateur qui avait eacuteteacute ministre de la santeacute
La Commission reacuteaffirme sa conclusion de novembre 2018 selon laquelle au vu de leacutevolution de la
situation en Roumanie il est neacutecessaire de reacuteexaminer les raisons qui avaient motiveacute lrsquoeacutevaluation
positive accordeacutee au regard du troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence en janvier 2017 En deacutepit du fait que tant la DNA que la Haute Cour de cassation et de justice aient continueacute agrave enquecircter sur les affaires de
corruption de haut niveau et agrave infliger des sanctions agrave cet eacutegard et aient fait preuve de professionnalisme dans des circonstances tregraves difficiles les attaques meneacutees contre leurs activiteacutes les
modifications successives du cadre juridique applicable et lrsquoeacuteventuelle contestation de lrsquoautoriteacute
rendant les jugements deacutefinitifs soulegravevent des questions quant agrave la viabiliteacute des progregraves reacutealiseacutes par la Roumanie en matiegravere de lutte contre la corruption agrave haut niveau En conseacutequence il nrsquoest plus
possible de consideacuterer que la recommandation nordm 10 suffit pour clore cet objectif de reacutefeacuterence en
deacutepit de certaines eacutevolutions positives reacutecentes
50 CDL-AD (2014) 011
16
34 Quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave tous les niveaux
Recommandation nordm 11 continuer de mettre en œuvre la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption dans le respect des deacutelais impartis par le gouvernement en aoucirct 2016 Le ministre de la
justice devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre compte de la mise en œuvre effective de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption (incluant des statistiques sur les incidents en matiegravere
drsquointeacutegriteacute au sein de lrsquoadministration publique des deacutetails des proceacutedures et sanctions disciplinaires
et des informations sur les mesures structurelles appliqueacutees dans les domaines vulneacuterables)
Recommandation nordm 12 faire en sorte que lrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis soit
pleinement et veacuteritablement opeacuterationnelle de sorte qursquoelle puisse publier un premier rapport annuel contenant des informations statistiques fiables au sujet de la confiscation drsquoavoirs drsquoorigine
criminelle LrsquoAgence devrait eacutetablir un systegraveme afin de rendre compte reacuteguliegraverement du renforcement
de ses capaciteacutes administratives ainsi que de ses reacutesultats en matiegravere de confiscation et de gestion des
avoirs drsquoorigine criminelle
Strateacutegie nationale de lutte contre la corruption
La mise en œuvre de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption srsquoest poursuivie au niveau
technique Les mesures de preacutevention de la corruption telles que les audits internes effectueacutes par
chacune des institutions publiques participantes et les missions drsquoeacutevaluation par les pairs preacutevues en
2018 ont eacuteteacute mises en place dans les institutions centrales mais aussi au niveau local (conseils
deacutepartementaux et municipaliteacutes) Les plateformes de coopeacuteration interinstitutionnelle se sont reacuteunies
en avril 2019 Les autoriteacutes mentionnent eacutegalement lrsquoexistence de mesures et drsquoactiviteacutes de preacutevention
de la corruption continues au sein des ministegraveres centraux et institutions publiques dans des domaines
sensibles notamment lrsquoeacuteducation le ministegravere de lrsquointeacuterieur et les finances La preacutevention de la
corruption nrsquoa cependant pas eacuteteacute consideacutereacutee comme une prioriteacute politique importante
Lrsquoun des objectifs de la strateacutegie consiste agrave ameacuteliorer les reacutesultats de la lutte contre la corruption en
infligeant des sanctions peacutenales et administratives Depuis le rapport de novembre 2018 le parquet
geacuteneacuteral a continueacute de poursuivre de maniegravere effective les deacutelits de corruption qui ne relegravevent pas du
mandat de la DNA51 Toutefois la pression exerceacutee sur les institutions cleacutes deacutecrites ci-dessus52 et les
modifications leacutegislatives en vigueur ou adopteacutees par le Parlement ont ineacutevitablement eu une
incidence neacutegative sur la lutte contre la corruption notamment en envoyant un signal contradictoire agrave
lrsquoeacutegard du soutien politique en faveur de la poursuite des mesures de preacutevention et de sanction de la
corruption Sont notamment concerneacutees les modifications apporteacutees au code peacutenal et au code de
proceacutedure peacutenale ainsi qursquoau cadre drsquointeacutegriteacute avec le risque de reacutepercussions agrave chaque niveau de
lrsquoadministration publique
Agence nationale de gestion des avoirs saisis
LrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI) est agrave preacutesent pleinement opeacuterationnelle Elle
a poursuivi lrsquoapprofondissement de ses travaux qursquoelle expose clairement dans ses rapports annuels Il
srsquoagit drsquoun exemple positif de cas ougrave la prise en consideacuteration de bonnes pratiques appliqueacutees dans
drsquoautres Eacutetats membres (Belgique France Italie et Pays-Bas) et au-delagrave a contribueacute agrave lrsquoeacutelaboration
drsquoune strateacutegie efficace
Apregraves avoir analyseacute le quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence la Commission peut reacuteiteacuterer sa conclusion de
novembre 2018 agrave savoir que davantage drsquoefforts doivent ecirctre consentis en vue de la reacutealisation de cet objectif de reacutefeacuterence La preacutevention de la corruption est entraveacutee par des orientations politiques qui
sapent la creacutedibiliteacute des progregraves obtenus (recommandation nordm 11) En ce qui concerne la
recommandation nordm 12 la Commission confirme qursquoelle est respecteacutee
51 Les reacutesultats obtenus par les institutions sont preacuteciseacutes dans le rapport technique 52 Voir les premier et troisiegraveme objectifs de reacutefeacuterence
17
4 CONCLUSIONS
Depuis le dernier rapport la Commission a ducirc se pencher freacutequemment sur lrsquoeacutevolution de la situation
en Roumanie en ce qui concerne la reacuteforme du systegraveme judiciaire et la lutte contre la corruption Agrave
chacune de ces occasions la Commission a confirmeacute une reacutegression par rapport aux progregraves reacutealiseacutes
au cours des anneacutees anteacuterieures et exposeacutes dans le rapport de novembre 2018
Lrsquoeacutevolution de la situation au cours des premiers mois de 2019 a eacuteteacute une source de vives
preacuteoccupations En conseacutequence la Commission a ducirc informer les autoriteacutes roumaines en mai 2019
que si les ameacuteliorations neacutecessaires nrsquoeacutetaient pas apporteacutees agrave bregraveve eacutecheacuteance ou si drsquoautres mesures
neacutefastes eacutetaient prises la Commission prendrait des mesures au titre du cadre pour lrsquoeacutetat de droit qui
preacutevoit un dialogue pour reacutepondre aux preacuteoccupations dans ce domaine (ce qui peut donc aller au-delagrave
des paramegravetres du MCV)
La Commission srsquoest feacuteliciteacutee du fait que le gouvernement roumain a exprimeacute en juin le souhait de
revoir son approche et que des efforts ont eacuteteacute consentis dans le cadre de nouveaux meacutecanismes de
consultation et drsquoun dialogue avec le pouvoir judiciaire La Commission ne doute pas que les autoriteacutes roumaines compeacutetentes traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature leacutegislative et
autres En effet des mesures concregravetes ndash leacutegislatives et administratives ndash seront neacutecessaires pour faire
progresser la situation et appliquer les recommandations reacutesumeacutees dans le preacutesent rapport Les grandes
institutions roumaines devront agrave preacutesent faire la preuve collectivement de leur fort attachement agrave
lrsquoindeacutependance de la justice et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires
indispensables et garantir la capaciteacute des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir
La Commission continuera agrave suivre de pregraves lrsquoeacutevolution de la situation au travers du MCV Elle regrette
que la Roumanie nrsquoait pas donneacute suite aux recommandations qui lui ont eacuteteacute adresseacutees en
novembre 2018 qui eacutetaient pleinement conformes agrave la position des autres institutions de lrsquoUnion
europeacuteenne Il est impeacuteratif drsquoappliquer ces recommandations si lrsquoon veut remettre le processus de
reacuteforme sur les rails et progresser agrave nouveau vers la conclusion du MCV conformeacutement au rapport de
janvier 2017 La Commission est convaincue que la Roumanie pourrait donner un nouvel eacutelan agrave la
reacutealisation des objectifs du MCV et elle est precircte agrave aider les autoriteacutes roumaines agrave cette fin
3
meacutediatique Les rapports ulteacuterieurs ont confirmeacute que ces facteurs avaient clairement une incidence
neacutegative sur les progregraves de la reacuteforme du systegraveme judiciaire et de la lutte contre la corruption
Lrsquoeacutevolution de la situation depuis le dernier rapport a montreacute une nouvelle fois que des modifications
leacutegislatives majeures eacutegalement en dehors du domaine de la justice adopteacutees dans la preacutecipitation en
recourant agrave des proceacutedures drsquourgence avec une consultation des parties prenantes reacuteduite agrave sa plus
simple expression avaient porteacute atteinte agrave la fois agrave la qualiteacute de la leacutegislation et agrave la confiance du
public dans lrsquoeacutelaboration des politiques Les juges et les procureurs ont continueacute agrave ecirctre viseacutes par des
informations trompeuses et des attaques personnelles injustifieacutees dans les meacutedias alors que les
meacutecanismes de recours sont insuffisants ce qui en fin de compte nuit agrave la reacuteputation et agrave la creacutedibiliteacute
de lrsquoensemble du systegraveme judiciaire Les diffeacuterents pouvoirs de lrsquoEacutetat ont agrave nouveau fait lobjet de
conflits ces divisions se traduisant de plus en plus souvent par louverture de proceacutedures devant la
Cour constitutionnelle ce qui accroicirct encore les tensions et montre que le principe de coopeacuteration
loyale ne reacutepond pas aux attentes
Les deacutebats sur les accords de coopeacuteration entre les institutions judiciaires et les services de
renseignement roumains (laquoprotocoles secretsraquo)12 continuent drsquoecirctre une source de divisions Une
deacutecision de la Cour constitutionnelle a ouvert la voie au traitement des affaires en cours et agrave venir par
les tribunaux mais il subsiste des incertitudes quant agrave son incidence reacuteelle La Commission ne peut
que rappeler que lrsquoobjectif doit ecirctre drsquoeacutetablir un cadre garantissant que les services de renseignement
sont soumis agrave un controcircle deacutemocratique approprieacute que les infractions peuvent faire lobjet denquecirctes
en bonne et due forme et sont sanctionneacutees dans le plein respect des droits fondamentaux et que le
public peut ecirctre sucircr que lrsquoindeacutependance de la justice est respecteacutee La Commission rappelle la
suggestion qursquoelle a deacutejagrave eacutemise selon laquelle lrsquoexpertise drsquoautres Eacutetats membres pourrait ecirctre utile
pour concevoir un systegraveme renforceacute permettant lutilisation de mesures techniques de surveillance par
le ministegravere public et pour favoriser la collaboration entre les services de renseignement et le ministegravere
public condition sine qua non pour poursuivre des formes graves de criminaliteacute telles que le
terrorisme et la cybercriminaliteacute13
Lrsquoapproche de lrsquoUE agrave lrsquoeacutegard de lrsquoeacutetat de droit au-delagrave du champ drsquoapplication du MCV a eacutegalement
une incidence plus large au niveau de lrsquoUE Lrsquoarticle 19 paragraphe 1 du TUE exige une protection
juridictionnelle effective par des juridictions indeacutependantes pour concreacutetiser la valeur de lrsquoeacutetat de
droit comme lrsquoa confirmeacute la jurisprudence reacutecente de la Cour de justice de lrsquoUnion europeacuteenne La
communication de la Commission de juillet 201914 deacutefinit des mesures concregravetes pour renforcer la
capaciteacute de lrsquoUnion agrave promouvoir et agrave faire respecter lrsquoeacutetat de droit veiller agrave son respect gracircce agrave la
mise en place drsquoun cycle drsquoexamen de lrsquoeacutetat de droit permettant de suivre lrsquoeacutevolution de la situation
dans les Eacutetats membres et apporter une reacuteponse efficace en la matiegravere Les orientations politiques pour
la prochaine Commission ont exprimeacute la volonteacute de mettre en place un meacutecanisme complet de
protection de lrsquoeacutetat de droit applicable dans lrsquoensemble de lrsquoUE et assorti de leacutetablissement de
rapports objectifs dans tous les Eacutetats membres15 Lrsquoapprofondissement de ces processus horizontaux
assurant le suivi de lrsquoeacutetat de droit dans tous les Eacutetats membres et la perspective de leur eacutevolution
ulteacuterieure soulignent la nature speacutecifique du MCV en tant que processus de suivi limiteacute tant du point
de vue des Eacutetats membres concerneacutes que des questions abordeacutees Ces processus horizontaux assurant
le suivi de lrsquoeacutetat de droit dans tous les Eacutetats membres jetteraient les bases permettant agrave lrsquoUE de
continuer agrave soutenir la reacuteforme en Roumanie degraves que la Commission aura estimeacute que les progregraves sont
suffisants pour garantir le respect des engagements pris lors de son adheacutesion agrave lrsquoUE Entretemps les
12 Voir rapport drsquoactiviteacute 2018 p 2 13 Le fonctionnement des services de renseignement ne relegraveve ni de la compeacutetence de lrsquoUE ni des objectifs de
reacutefeacuterence du MCV 14 Renforcement de lrsquoeacutetat de droit au sein de lrsquoUnion ndash Plan daction COM2019343 final Cette
communication compleacutetera le cadre pour lrsquoeacutetat de droit de 2014 15 Orientations politiques pour la prochaine Commission europeacuteenne (2019-2024) - laquoUne Union plus
ambitieuse Mon programme pour lrsquoEuroperaquo p 14-15 voir httpseceuropaeucommissionsitesbeta-
politicalfilespolitical-guidelines-next-commission_frpdf
4
questions lieacutees agrave lrsquoeacutetat de droit mais ne relevant pas du MCV seraient abordeacutees dans le cadre du
nouveau meacutecanisme
3 EacuteVALUATION DES PROGREgraveS ACCOMPLIS DANS LA MISE EN ŒUVRE DES
RECOMMANDATIONS
La preacutesente section eacutevalue les progregraves accomplis en ce qui concerne les douze recommandations de
janvier 2017 et les huit recommandations suppleacutementaires de novembre 2018 Le respect de ces
recommandations suppleacutementaires demeure essentiel pour remettre le processus de reacuteforme sur les
rails remeacutedier aux effets neacutegatifs du retour en arriegravere observeacute en novembre 2017 et novembre 2018 et
reprendre les progregraves accomplis sur la voie de lrsquoachegravevement du MCV
31 Premier objectif de reacutefeacuterence indeacutependance de la justice et reacuteforme du systegraveme
judiciaire
311 Les recommandations de novembre 2018 remettre le processus de reacuteforme sur les rails
Lois sur la justice et garanties juridiques pour lrsquoindeacutependance de la justice
Il ressortait du rapport de novembre 2018 que les lois sur la justice modifieacutees entreacutees en vigueur en
juillet et en octobre 2018 pourraient se traduire par lexercice de pressions sur les juges et les
procureurs et en fin de compte mettre agrave mal lrsquoindeacutependance lrsquoefficaciteacute et la qualiteacute du pouvoir
judiciaire Plutocirct que de reacutepondre aux questions souleveacutees dans les preacuteceacutedents rapports MCV les lois
en question creacuteaient de nouveaux risques induits notamment par la mise en place de la section
speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats et le reacutegime disciplinaire et de responsabiliteacute En
conseacutequence la Commission a conclu que ces lois repreacutesentaient une marche arriegravere par rapport agrave la
situation constateacutee dans le cadre de lrsquoeacutevaluation de janvier 2017 et a proposeacute drsquoinstaurer un deacutelai de
reacuteflexion en gelant lrsquoentreacutee en vigueur des modifications
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull suspendre seacuteance tenante la mise en œuvre des lois sur la justice et des ordonnances drsquourgence qui les accompagnent
bull reacuteviser les lois sur la justice en tenant ducircment compte des recommandations eacutemises au titre du MCV par la Commission de Venise et par le GRECO
Ces recommandations nrsquoont pas eacuteteacute suivies par les autoriteacutes roumaines qui ont eacutegalement fait valoir
que les lois sur la justice produisaient des effets juridiques qui ne pouvaient ecirctre interrompus
Lrsquoobjectif de la recommandation eacutetait drsquoaborder le fond des problegravemes creacuteeacutes par les lois et les mesures
ulteacuterieures ont aggraveacute ces problegravemes Outre les trois ordonnances drsquourgence adopteacutees en septembre et
octobre 2018 le gouvernement a adopteacute deacutebut 2019 deux autres ordonnances drsquourgence modifiant les
lois sur la justice16 Comme preacuteceacutedemment la rapiditeacute de lrsquoadoption le manque de consultation et le
manque de clarteacute quant agrave la logique sous-tendant ces ordonnances drsquourgence ont nui agrave la seacutecuriteacute juridique et agrave la preacutevisibiliteacute de la proceacutedure judiciaire Les modifications visant agrave acceacuteleacuterer la mise en
place de la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les deacutelits commis par des magistrats et agrave eacutetendre ses compeacutetences ou les modifications successives apporteacutees aux exigences et aux regravegles de proceacutedure
reacutegissant la nomination les procureurs (y compris au niveau de lrsquoencadrement) au sein de la direction
nationale anticorruption (DNA) ont encore accru les preacuteoccupations et le manque de confiance dans
ces modifications17 En particulier certaines de ces modifications semblent avoir modifieacute la leacutegislation
au beacuteneacutefice de personnes deacutetermineacutees1819 Ces ordonnances drsquourgence ont susciteacute des reacuteactions tregraves
16 Ordonnances drsquourgence ndeg 72019 du 20 feacutevrier 2019 et ndeg 122019 du 5 mars 2019 17 Voir eacutegalement le rapport technique pour plus de deacutetails sur les modifications 18 Citons entre autres exemples le relegravevement reacutetroactif des critegraveres drsquoancienneteacute des procureurs qui a
empecirccheacute certaines personnes drsquoacceacuteder agrave certains postes lrsquoabaissement des exigences et la modification des
proceacutedures de nomination pour la direction de la section speacuteciale qui a permis la nomination de certaines
5
neacutegatives qui ont ameneacute le grand public agrave reacuteagir lors du reacutefeacuterendum du 26 mai 2019 agrave la
modification des lois dans le domaine de la justice au moyen drsquoordonnances drsquourgence
La mise en œuvre pratique des lois sur la justice modifieacutees a eacutegalement renforceacute les preacuteoccupations
exprimeacutees dans le rapport de novembre en ce qui concerne les dommages causeacutes au systegraveme judiciaire
En particulier le fonctionnement de la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les infractions
commises par des magistrats a confirmeacute la crainte exprimeacutee tant agrave lrsquointeacuterieur qursquoagrave lrsquoexteacuterieur de la
Roumanie que cette section puisse ecirctre utiliseacutee comme un instrument de pression politique20 Plusieurs exemples montrent que la section speacuteciale a exerceacute ses pouvoirs pour modifier le
deacuteroulement de certaines enquecirctes peacutenales drsquoune maniegravere qui suscite de seacuterieux doutes quant agrave son
objectiviteacute21 Citons par exemple les cas dans lesquels la section speacuteciale a lanceacute des enquecirctes contre
des juges et des procureurs qui srsquoeacutetaient opposeacutes aux changements actuels du systegraveme judiciaire ainsi
que les modifications soudaines dans lrsquoapproche adopteacutee dans des affaires pendantes telles que le
retrait de recours preacuteceacutedemment introduits par la DNA dans des affaires de corruption agrave haut niveau22 Les nominations aux postes drsquoencadrement de la section speacuteciale ont eacutegalement eacuteteacute agrave lrsquoorigine de
controverses En conseacutequence nombreux sont ceux qui en Roumanie ont reacuteclameacute la dissolution de la
section speacuteciale23
La Commission de Venise a adopteacute un avis sur les ordonnances drsquourgence en juin 201924 confirmant
les preacuteoccupations suppleacutementaires susciteacutees par les nouvelles modifications25 et par le
fonctionnement de la section speacuteciale Dans deux nouveaux rapports de juin 2019 le GRECO a
exprimeacute des preacuteoccupations similaires26
En juillet 2019 le ministre de la justice a exprimeacute sa volonteacute de deacutegager des solutions leacutegislatives
approprieacutees en concertation avec le pouvoir judiciaire et le Parlement dans le cadre drsquoun nouveau
processus de consultation structureacutee27 Toutefois des deacuteclarations ulteacuterieures de responsables du
personnes et lrsquoapprobation des nominations des procureurs de haut rang par la pleacuteniegravere du Conseil supeacuterieur
de la magistrature qui a permis drsquoeacuteviter un avis neacutegatif de la section des poursuites peacutenales 19 Avis ndeg 9502019 de la Commission de Venise p 49 20 Dans ce contexte il convient eacutegalement de signaler que la section speacuteciale a enregistreacute louverture dune
enquecircte peacutenale agrave lrsquoencontre de la Commission et de plusieurs membres de son personnel agrave la suite drsquoune
plainte deacuteposeacutee le 30 janvier 2019 dans laquelle ils sont accuseacutes drsquoabus en service de communication de
fausses informations et de constitution de groupe criminel organiseacute dans le cadre de lrsquoeacutelaboration du rapport
MCV de novembre 2018 Cette enquecircte visait eacutegalement le procureur geacuteneacuteral en place La Commission
rappelle que sur le territoire de chaque Eacutetat membre les membres de la Commission et de son personnel
jouissent de lrsquoimmuniteacute de juridiction pour les actes accomplis dans lrsquoexercice de leurs fonctions en vertu
du protocole sur les privilegraveges et immuniteacutes annexeacute aux traiteacutes Bien que les autoriteacutes roumaines ne soient
donc pas compeacutetentes en la matiegravere la section speacuteciale a enregistreacute cette affaire le 11 feacutevrier et ne lrsquoa
clocirctureacutee que le 27 mars en invoquant un manque de preuves httpwwwmpublicrorocontentc_28-03-
2019-13-03 21 Un exemple embleacutematique concernait une proceacutedure peacutenale meneacutee contre lancienne procureure en chef de
la direction nationale anticorruption alors qursquoelle eacutetait candidate au poste de procureur europeacuteen Le
moment de lrsquoouverture de la proceacutedure peacutenale et le calendrier de citation avaient eacuteteacute choisis expresseacutement
pour faire eacutechec agrave cette candidature et une deacutecision de la Haute Cour de cassation et de justice sur les
mesures preacuteventives appliqueacutees avait qualifieacute la proceacutedure drsquoilleacutegale Lenregistrement drsquoune autre
proceacutedure visant le procureur geacuteneacuteral semblait confirmer la pratique de ladoption de mesures agrave lrsquoencontre
des hauts magistrats critiques agrave leacutegard de la section 22 Voir le rapport technique pour des exemples et des preacutecisions 23 Il srsquoagit notamment des associations de magistrats des organisations de la socieacuteteacute civile et des partis
drsquoopposition 24 Avis sur les ordonnances gouvernementales drsquourgence ndeg 7 et 12 modifiant les lois sur la justice CDL-AD
(2019)014 21-22 juin 2019) - httpswwwvenicecoeintwebformsdocumentspdf=CDL-AD(2019)014-e 25 Lrsquoavis eacutemet de seacuterieux doutes concernant la soliditeacute et le bien-fondeacute de certaines modifications 26 GRECO AdHocRep(2019)1 et GRECO RC4(2019)11 27 Un groupe de travail constitueacute au sein du ministegravere de la justice eacutelabore actuellement une eacutevaluation en
concertation avec lrsquoensemble des organes judiciaires et des associations professionnelles de magistrats Le
6
gouvernement ont donneacute agrave penser qursquoaucune modification concernant la section speacuteciale ne serait
proposeacutee Par conseacutequent les questions souleveacutees par la Commission europeacuteenne la Commission de
Venise et le GRECO nrsquoont pas deacuteboucheacute sur de nouvelles modifications
Nominations au sein de lrsquoappareil judiciaire et pressions exerceacutees sur les institutions judiciaires
Les faits nouveaux intervenus depuis novembre 2018 ont confirmeacute la pertinence de la recommandation
formuleacutee de longue date dans le cadre du MCV consistant agrave renforcer la soliditeacute et lrsquoindeacutependance du
processus de nomination des procureurs de haut rang Le rapport MCV 2018 faisait eacutetat de
preacuteoccupations relatives notamment aux proceacutedures en cours de reacutevocationnomination du procureur
en chef de la direction nationale anticorruption (DNA) et du procureur geacuteneacuteral
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull Suspendre immeacutediatement toutes les proceacutedures de nominations et de reacutevocations en cours pour les procureurs de rang eacuteleveacute
bull Relancer le processus de nomination drsquoun procureur principal de la DNA ayant une expeacuterience aveacutereacutee de la poursuite de deacutelits de corruption et donner agrave la DNA un mandat clair pour continuer
agrave mener des enquecirctes professionnelles indeacutependantes et non partisanes en matiegravere de corruption bull Respecter les avis neacutegatifs du Conseil supeacuterieur concernant les nominations ou les reacutevocations de
procureurs agrave des postes de gestion jusqursquoagrave ce qursquoun nouveau cadre leacutegislatif soit en place
conformeacutement agrave la recommandation ndeg 1 de janvier 2017
Dans un premier temps aucune suite nrsquoa eacuteteacute donneacutee agrave ces recommandations Le ministre de la justice
de lrsquoeacutepoque a maintenu son choix de candidat au poste de procureur en chef de la DNA Le preacutesident
roumain a refuseacute de nommer ce candidat pour la deuxiegraveme fois en janvier 2019 Depuis lors la
proceacutedure est suspendue de facto la DNA eacutetant geacutereacutee ad interim Le ministre de la justice de lrsquoeacutepoque
a eacutegalement poursuivi la proceacutedure de reacutevocation agrave lrsquoencontre du procureur geacuteneacuteral en deacutepit drsquoun avis
neacutegatif du Conseil supeacuterieur de la magistrature Le preacutesident roumain a refuseacute la reacutevocation en janvier
2019 Cependant comme le poste devait ecirctre renouveleacute en mai 2019 le ministre a organiseacute un
processus de nomination en avril Comme cela avait eacuteteacute le cas pour la proceacutedure concernant le
procureur en chef de la DNA en juillet 2018 le ministre a rejeteacute tous les candidats jugeacutes inaptes en
deacutepit du fait qursquoun grand nombre drsquoentre eux eacutetaient des procureurs de rang eacuteleveacute en activiteacute y
compris le procureur geacuteneacuteral en exercice En conseacutequence le procureur geacuteneacuteral a deacutecideacute de prendre sa
retraite et cette fonction est maintenant eacutegalement exerceacutee ad interim28 Le ministre de lrsquoeacutepoque a
lanceacute une nouvelle proceacutedure de nomination pour le procureur geacuteneacuteral mais elle a eacuteteacute annuleacutee par le
nouveau ministre de la justice qui a pris ses fonctions en avril 2019 La maniegravere de proceacuteder du
ministre actuel a permis drsquoeacuteviter une nouvelle deacuteteacuterioration de la situation ce reacutepit a eacuteteacute mis agrave profit
pour chercher agrave ameacuteliorer la proceacutedure Cette deacutemarche devrait ecirctre poursuivie en prioriteacute par le
gouvernement roumain eacutetant donneacute que le bilan de ces derniegraveres anneacutees confirme le risque drsquoexercice
drsquoune influence politique dans le processus au deacutetriment de la qualiteacute des nominations et la neacutecessiteacute
drsquoune solution durable agrave long terme
Lrsquoinspection judiciaire joue un rocircle essentiel srsquoagissant drsquoassurer la confiance des citoyens dans
lrsquoindeacutependance le professionnalisme et lrsquointeacutegriteacute du systegraveme judiciaire Apregraves des anneacutees
drsquoappreacuteciation positive le rapport de novembre 2018 avait attireacute lrsquoattention sur des preacuteoccupations importantes concernant lrsquoinspection des proceacutedures disciplinaires systeacutematiques agrave lrsquoencontre des
magistrats srsquoopposant publiquement agrave lrsquoorientation prise concernant la reacuteforme du systegraveme judiciaire
des fuites de documents ndash qui ont ensuite eacuteteacute utiliseacutees par les responsables politiques pour attaquer les
institutions judiciaires ndash et la prolongation de lrsquoeacutequipe de gestion par le gouvernement
17 septembre 2019 le ministre de la justice a annonceacute que les conclusions preacuteliminaires eacutetablies au niveau
des groupes de travail ne soutenaient pas le fonctionnement de la section speacuteciale sous sa forme actuelle 28 Le 2 octobre 2019 le procureur en chef de la direction des enquecirctes sur la criminaliteacute organiseacutee et le
terrorisme (DIICOT) a deacutemissionneacute agrave la suite des scandales lieacutes aux enquecirctes en cours et aux pressions
politiques Toutes les fonctions de haut rang du ministegravere public sont deacutesormais exerceacutees ad interim
7
Le rapport de novembre 2018 contenait la recommandation suivante bull Faire en sorte que le Conseil supeacuterieur de la magistrature nomme sur-le-champ une eacutequipe de
gestion provisoire de lrsquoinspection judiciaire et dans les trois mois par concours une nouvelle
eacutequipe de gestion au sein de lrsquoinspection
Le Conseil supeacuterieur de la magistrature nrsquoa pas nommeacute de nouvelle eacutequipe de gestion provisoire et
par conseacutequent lrsquoinspecteur en chef a continueacute dexercer ses fonctions ad interim jusqursquoen mai 2019
peacuteriode agrave laquelle le Conseil supeacuterieur a nommeacute agrave nouveau le mecircme inspecteur en chef en deacutepit des
controverses Parallegravelement depuis le dernier rapport les proceacutedures disciplinaires systeacutematiques agrave
lrsquoencontre des magistrats29 y compris les personnes agrave la tecircte des institutions judiciaires qui srsquoopposent
aux reacuteformes du systegraveme judiciaire se sont poursuivies de mecircme que les fuites de documents30 La
recommandation de novembre 2018 est donc devenue caduque mais les preacuteoccupations sous-jacentes
restent pleinement drsquoactualiteacute
Les rapports MCV successifs ont mis en eacutevidence les pressions exerceacutees sur les magistrats et les
institutions judiciaires deacutecoulant des attaques publiques de la part du monde politique et des meacutedias Depuis le deacutebut de lrsquoanneacutee 2018 cette situation est aggraveacutee par lrsquoaction des autoriteacutes responsables
des enquecirctes disciplinaires et peacutenales agrave lrsquoencontre des magistrats La direction nationale anticorruption
a longtemps eacuteteacute particuliegraverement la cible de telles pressions tout comme le bureau du procureur
geacuteneacuteral Au cours de la peacuteriode de reacutefeacuterence on a eacutegalement observeacute une forte augmentation des
pressions exerceacutees sur la Haute Cour de cassation et de justice qui est compeacutetente pour de nombreux
grands procegraves de corruption Deux conflits constitutionnels ont eacuteteacute lanceacutes par le gouvernement agrave
lrsquoencontre de la Haute Cour concernant son interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la
constitution des formations de jugement au peacutenal31 32 En outre lrsquoinspection judiciaire a deacuteposeacute une
plainte disciplinaire contre sa preacutesidente dont les juges membres du Conseil supeacuterieur ont demandeacute la
reacutevocation Ces mesures combineacutees semblent avoir pour objectif de faire pression sur la Haute Cour
et lorsque la preacutesidente a annonceacute son intention de ne pas briguer un deuxiegraveme mandat elle a fait
clairement comprendre que crsquoeacutetait pour cette raison33
Le Conseil supeacuterieur a reacutecemment nommeacute une nouvelle preacutesidente de la Haute Cour Il sera
particuliegraverement important que la Haute Cour maintienne son indeacutependance et un degreacute eacuteleveacute de
professionnalisme notamment en matiegravere de lutte contre la grande corruption sous la conduite de sa
nouvelle preacutesidente
Ces eacuteleacutements confirment lrsquoanalyse faite par la Commission dans le rapport de novembre 2018 selon
laquelle le Conseil supeacuterieur de la magistrature ne remplit pas son rocircle consistant agrave maintenir des
29 Exemples drsquoenquecirctes disciplinaires portant sur des deacuteclarations publiques critiques agrave lrsquoeacutegard des reacuteformes
en cours
httpswwwcsm1909roViewFileashxguid=2be852a5-365b-44e2-990d-47696231789a|InfoCSM
httpswwwcsm1909roViewFileashxguid=38b70eb6-641a-4794-9109-e6805dfd778e|InfoCSM
httpwwwinspectiajudiciararoDownloadaspxguid=7c561595-2efe-4ce4-abd7-3150b5d52274|InfoCSM
httpportaljustro36SitePagesDosaraspxid_dosar=200000000361685ampid_inst=36
httpscursdeguvernareroasociatia-initiativa-pentru-justitie-inspectia-judiciara-incearca-sa-i-intimideze-
pe-magistratii-care-lupta-pentru-apararea-independentei-justitieihtml 30 Un exemple reacutecent concerne le rapport de lrsquoinspection judiciaire sur lrsquoutilisation des modaliteacutes de
collaboration entre le ministegravere public et les services de renseignement pour les eacutecoutes teacuteleacutephoniques Le
rapport a eacuteteacute divulgueacute aux meacutedias avant que le Conseil supeacuterieur ne puisse lrsquoanalyser 31 Ces conflits constitutionnels ont eacuteteacute renvoyeacutes devant la Cour constitutionnelle par le gouvernement
invoquant un conflit entre le Parlement (en tant que leacutegislateur) et la Haute Cour au motif que cette derniegravere
avait outrepasseacute ses compeacutetences constitutionnelles dans lrsquointerpreacutetation du droit et srsquoeacutetait substitueacutee au
leacutegislateur 32 Des doutes ont eacuteteacute exprimeacutes quant agrave la question de savoir si ceacutetait agrave la Cour constitutionnelle quil revenait
de se prononcer sur lrsquointerpreacutetation juridique donneacutee par la Haute Cour 33 httpswwwmediafaxrosocialtarcea-despre-refuzul-de-a-mai-candida-la-inalta-curte-m-a-facut-sa-imi-fie-
dor-sa-traiesc-printre-oameni-cu-bun-simt-18218170
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contre-pouvoirs efficaces pour deacutefendre lrsquoindeacutependance des institutions judiciaires mises sous pression
(voir la recommandation nordm 7)
Codes peacutenaux
En juillet 2018 le Parlement roumain a adopteacute dans le cadre drsquoune proceacutedure drsquourgence des
modifications du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale Ces modifications ont fait lrsquoobjet de
vives critiques notamment par la Commission europeacuteenne et la Commission de Venise34 La
modification brutale de lrsquoeacutequilibre entre les droits de lrsquoaccuseacute les droits des victimes et lrsquoobligation
pour lrsquoEacutetat de poursuivre efficacement les infractions a eacuteteacute une source drsquoinquieacutetude majeure Ces
modifications eacutetaient de toute eacutevidence contraires agrave la recommandation du MCV drsquoameacuteliorer la
stabiliteacute des codes et de les modifier uniquement lorsque cela est speacutecifiquement requis par les
deacutecisions de la Cour constitutionnelle et la transposition des directives de lrsquoUE Bon nombre de
modifications semblaient incompatibles avec le droit de lrsquoUnion ou les obligations internationales de
la Roumanie En octobre 2018 la Cour constitutionnelle a jugeacute qursquoun grand nombre de ces
modifications eacutetaient anticonstitutionnelles
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull Geler la mise en œuvre des modifications du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale
bull Ouvrir agrave nouveau la reacutevision du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale en tenant pleinement compte du besoin de compatibiliteacute avec la leacutegislation de lrsquoUE et les instruments anticorruption internationaux ainsi que des recommandations du MCV et de lrsquoavis de la Commission de Venise
Ces recommandations nrsquoont pas eacuteteacute suivies drsquoeffets Il y a bien eu une pause mais les preacuteoccupations
formuleacutees nrsquoont pas eacuteteacute prises en compte et cette peacuteriode nrsquoa pas eacuteteacute mise agrave profit pour approfondir la
reacuteflexion et la consultation En avril le Parlement a adopteacute des amendements modifieacutes aux deux
codes ainsi que de la loi speacuteciale en matiegravere de corruption en recourant agrave une proceacutedure leacutegislative
drsquourgence De nombreuses modifications ont continueacute agrave susciter des inquieacutetudes en raison de leur
incidence sur la capaciteacute des services reacutepressifs et du systegraveme judiciaire agrave enquecircter et agrave sanctionner les
infractions en geacuteneacuteral et plus particuliegraverement les deacutelits lieacutes agrave la corruption La justification avanceacutee
par la majoriteacute favorable aux modifications au sein du Parlement eacutetait quil fallait conserver
uniquement les modifications qui nrsquoeacutetaient pas jugeacutees anticonstitutionnelles par les deacutecisions de la
Cour constitutionnelle drsquooctobre 2018 Les partis drsquoopposition et le preacutesident roumain ont contesteacute ces
modifications devant la Cour constitutionnelle et celle-ci a jugeacute en juillet 2019 que les modifications
dans leur ensemble eacutetaient anticonstitutionnelles et non conformes agrave ses deacutecisions anteacuterieures35
Si lrsquointervention de la Cour constitutionnelle a effectivement mis un terme agrave ce processus leacutegislatif et
eu pour effet que les modifications nrsquoentreront pas en vigueur pour des motifs de constitutionnaliteacute les
preacuteoccupations de la Commission europeacuteenne et de nombreux autres observateurs portaient sur les
choix strateacutegiques opeacutereacutes dans les modifications Le fait que le choix strateacutegique opeacutereacute nrsquoait pas eacuteteacute
explicitement abandonneacute demeure donc une source de preacuteoccupation36
312 Les recommandations de janvier 2017 indeacutependance de la justice et reacuteforme du systegraveme
judiciaire
3121 Indeacutependance de la justice
Recommandation nordm 1 mettre en place un systegraveme de nomination des hauts procureurs solide et indeacutependant fondeacute sur des critegraveres clairs et transparents en sappuyant sur le soutien de la
Commission de Venise
34 Commission de Venise avis nordm 9302018 35 Les motivations des arrecircts nont pas encore eacuteteacute publieacutees 36 En aoucirct 2019 le Parlement a formellement rejeteacute une loi de feacutevrier 2017 sur lrsquoamnistie et la gracircce qui eacutetait
resteacutee agrave lrsquoagenda du Parlement
9
Recommandation ndeg 2 veiller agrave ce que le code de conduite des parlementaires agrave leacutetude au Parlement
contienne des dispositions claires relatives au respect mutuel entre institutions et eacutenonccedilant clairement que les parlementaires et le processus parlementaire sont tenus de respecter lindeacutependance du
pouvoir judiciaire Un code de conduite similaire pourrait ecirctre adopteacute pour les ministres
Nominations
En janvier 2017 la Commission a reacuteiteacutereacute sa recommandation de mettre en place un systegraveme de
nomination agrave des fonctions de procureurs de haut rang qui soit transparent fondeacute sur le meacuterite et en
mesure doffrir suffisamment de garde-fous contre la politisation Le rapport de novembre 2018 a
conclu que la situation srsquoeacutetait deacuteteacuterioreacutee et cette tendance srsquoest poursuivie (voir ci-dessus)37
La transparence de la proceacutedure a eacuteteacute renforceacutee notamment par la publication des critegraveres de seacutelection
et drsquoeacutevaluation par le ministegravere de la justice Lrsquoactuel ministre de la justice a reconnu la neacutecessiteacute
drsquoapporter de nouvelles ameacuteliorations Toutefois le fait qursquoil y ait eu quatre modifications en moins de
six mois montre que lapport dameacuteliorations utiles agrave court terme ne constitue pas une solution agrave long
terme Comme indiqueacute preacuteceacutedemment dans les rapports du MCV les problegravemes existent depuis
tellement longtemps qursquoil convient drsquoapporter des modifications qui reposent sur un consensus et sont
ancreacutees dans la loi Lrsquoimplication de la Commission de Venise reste le meilleur moyen de trouver un
eacutequilibre entre la participation du gouvernement et celle des autoriteacutes judiciaires qui puisse susciter la
confiance du public
Codes de conduite
Au cours de la peacuteriode consideacutereacutee de nombreuses critiques ont encore eacuteteacute formuleacutees agrave lrsquoeacutegard du
systegraveme judiciaire et de certains magistrats dans les meacutedias ainsi que par le gouvernement et les
repreacutesentants du Parlement
Un code de conduite destineacute aux parlementaires est en place depuis la fin de 2017 Le rapport de
novembre 2018 indiquait qursquoen lrsquoabsence de dispositions explicites sur le respect de lrsquoindeacutependance
du pouvoir judiciaire le code ne remplissait pas encore cette fonction Depuis le rapport de
novembre 2018 dans certains cas la Chambre des deacuteputeacutes a infligeacute des sanctions pour des infractions
au code mais ces cas ne semblent pas lieacutes agrave des cas que les critiques agrave lrsquoeacutegard du systegraveme judiciaire
jugent susceptibles de porter atteinte agrave son indeacutependance 38
La Commission avait eacutegalement suggeacutereacute qursquoil serait beacuteneacutefique de disposer drsquoun code ministeacuteriel et en
avril 2019 le gouvernement a modifieacute le code de conduite ministeacuteriel afin drsquoy mentionner
explicitement la neacutecessiteacute de respecter lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire Il nrsquoest pas encore certain
que ce code puisse faire office drsquooutil efficace de responsabilisation
3122 Reacuteforme du systegraveme judiciaire
Recommandation ndeg 3 la phase actuelle de la reacuteforme des codes peacutenaux roumains doit ecirctre conclue le Parlement faisant avancer ses plans en vue de lrsquoadoption des modifications preacutesenteacutees par le
gouvernement en 2016 apregraves consultation des autoriteacutes judiciaires Le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Haute Cour de cassation et de justice doivent mettre la
derniegravere main agrave un plan daction pour que le nouveau deacutelai de mise en œuvre des dispositions
restantes du code de proceacutedure civile puisse ecirctre respecteacute
37 COM(2018) 851 et SWD(2018) 551 Voir eacutegalement lrsquoavis ndeg 9242018 de la Commission de Venise du
20 octobre 2018 38 httpwwwcdeproplsdicsite2015pageid=1046
10
Recommandation ndeg 4 afin dameacuteliorer davantage la transparence et la preacutevisibiliteacute du processus
leacutegislatif et de renforcer les garde-fous internes dans linteacuterecirct de lirreacuteversibiliteacute des reacutesultats le gouvernement et le Parlement doivent garantir la transparence totale et tenir ducircment compte des
consultations avec les autoriteacutes concerneacutees et les parties prenantes dans le cadre du processus
deacutecisionnel et des activiteacutes leacutegislatives relatives au code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale aux
lois sur la corruption aux lois sur linteacutegriteacute (incompatibiliteacutes conflits dinteacuterecircts enrichissement
injustifieacute) aux lois sur la justice (concernant lorganisation du systegraveme judiciaire) ainsi quau code civil et au code de proceacutedure civile en sinspirant de la transparence du processus deacutecisionnel mis en
place par le gouvernement en 2016
Code de proceacutedure civile
La recommandation ndeg 3 porte sur lrsquoachegravevement de la reacuteforme du code de proceacutedure civile qui a mis
en place lrsquoeacutetape de la laquochambre du conseilraquo dans la proceacutedure civile Cette reacuteforme a eacuteteacute abandonneacutee
en 201839 Cela signifie qursquoune eacutetape conccedilue pour augmenter lrsquoefficaciteacute de la justice civile ne sera
plus drsquoactualiteacute mais quelle devrait permettre au systegraveme judiciaire de connaicirctre deacutesormais une
peacuteriode de stabiliteacute
Transparence et preacutevisibiliteacute du processus leacutegislatif pour la leacutegislation sur la reacuteforme du systegraveme
judiciaire et les mesures de lutte contre la corruption (pour les codes peacutenaux voir ci-dessus)
Il est clairement ressorti du rapport de janvier 2017 que le processus utiliseacute pour leacutegifeacuterer eacutetait lui-
mecircme important Cet aspect a continueacute de susciter des inquieacutetudes Le processus ayant une incidence
sur la qualiteacute de la leacutegislation la seacutecuriteacute juridique les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement
et le principe de seacuteparation des pouvoirs40 la Commission de Venise41 a vivement critiqueacute le processus
de modification des lois sur la justice au moyen drsquoune seacuterie drsquoordonnances drsquourgence De mecircme
comme indiqueacute plus haut le processus leacutegislatif meneacute au Parlement en avril 2019 en vue de modifier
le code peacutenal et le code de proceacutedure peacutenale et la loi speacuteciale en matiegravere de corruption nrsquoa dureacute qursquoune
semaine environ
Crsquoest un point important citeacute dans la lettre de la Commission de mai 2019 dans laquelle celle-ci
srsquoinquiegravete de risques pour lrsquoeacutetat de droit Cette preacuteoccupation srsquoest eacutegalement exprimeacutee dans les
reacutesultats du reacutefeacuterendum de mai agrave lrsquooccasion duquel les citoyens ont exprimeacute un soutien massif en
faveur drsquoun processus plus ordonneacute La Premiegravere ministre a deacuteclareacute que le gouvernement se
conformerait aux reacutesultats du reacutefeacuterendum et srsquoabstiendrait drsquoadopter des ordonnances drsquourgence dans
le domaine de la justice En septembre 2019 le Parlement a eacutegalement dissous la commission
parlementaire speacuteciale chargeacutee de garantir la systeacutematisation lrsquounification et la stabiliteacute leacutegislative au
sein du systegraveme judiciaire qui eacutetait agrave lorigine du recours agrave certaines proceacutedures parmi les plus
preacutecipiteacutees
Depuis le rapport de novembre 2018 lrsquoeacutevolution de la leacutegislation relative au cadre juridique en
matiegravere drsquointeacutegriteacute a susciteacute des preacuteoccupations similaires Les modifications successives apporteacutees
aux lois sur lrsquointeacutegriteacute ont consideacuterablement accru le manque de clarteacute et de seacutecuriteacute juridique (voir le
deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence)
39 Les lois modifieacutees sont entreacutees en vigueur en deacutecembre 2018 Loi ndeg 3102018 du 17 deacutecembre 2018
modifiant et compleacutetant la loi ndeg 1342010 relative au code de proceacutedure civile 40 Lrsquoavis conclut comme suit laquoLe plus inquieacutetant crsquoest que le gouvernement continue drsquointroduire des
modifications leacutegislatives au moyen drsquoordonnances drsquourgence Alors que la Constitution indique clairement
qursquoune telle mesure doit ecirctre exceptionnelle lrsquoadoption de lois au moyen drsquoordonnances drsquourgence
gouvernementales est devenue habituelle Les regravegles fondamentales du fonctionnement des principales
institutions de lrsquoEacutetat sont modifieacutees trop rapidement et trop souvent sans preacuteparation ni consultation ce qui
soulegraveve des questions leacutegitimes quant agrave la validiteacute des reacutesultats et des motivations reacuteelles qui sous-tendent
certaines de ces modifications Les textes leacutegislatifs qui en reacutesultent ne sont pas clairs Cette pratique affaiblit les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement est contraire au principe de la seacuteparation des
pouvoirs et nuit agrave la seacutecuriteacute juridiqueraquo 41 Avis ndeg 9502019 de la Commission de Venise
11
Recommandation nordm 5 le gouvernement devrait mettre en place un plan drsquoaction adeacutequat visant agrave
traiter le problegraveme poseacute par lrsquoexeacutecution des deacutecisions de justice et lrsquoapplication de la jurisprudence des juridictions par lrsquoadministration publique comprenant notamment un meacutecanisme fournissant des
statistiques exactes pour permettre le suivi de ces questions agrave lrsquoavenir Il devrait aussi eacutelaborer un
systegraveme de suivi interne associant le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Cour des comptes afin
de garantir la mise en œuvre correcte du plan drsquoaction
Recommandation nordm 6 les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire crsquoest-agrave-dire le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature la Haute Cour de cassation et de justice et le
procureur geacuteneacuteral devraient garantir la mise en œuvre du plan drsquoaction tel qursquoil a eacuteteacute adopteacute et rendre reacuteguliegraverement compte au public de cette mise en œuvre en apportant notamment des solutions
aux problegravemes de peacutenurie de greffiers de charge de travail excessive et de retard dans la motivation
des deacutecisions
Respect des deacutecisions de justice
Le 3 avril 2019 le gouvernement roumain a approuveacute un protocole drsquoaccord sur les laquomesures
destineacutees agrave garantir lrsquoexeacutecution des jugements agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur public conformeacutement agrave la
jurisprudence de la Cour europeacuteenne des droits de lrsquohomme relative agrave la non-exeacutecution ou agrave
lrsquoexeacutecution tardive des deacutecisions rendues agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur publicraquo Cette mesure srsquoinscrit
dans le prolongement des affaires laquoSăcăleanu contre Roumanieraquo traiteacutees par la Cour europeacuteenne des
droits de lrsquohomme42
Les propositions contenues dans le protocole y compris les mesures reacuteglementaires neacutecessaires font agrave
preacutesent lrsquoobjet drsquoun examen par les autoriteacutes roumaines en vue de la preacuteparation agrave leur mise en œuvre
Le ministegravere de la justice et le Conseil supeacuterieur de la magistrature en sont aux derniegraveres eacutetapes de la
mise en place de lrsquoapplication informatique laquoECRISraquo qui servira agrave deacuteterminer le nombre de deacutecisions
deacutefinitives dans lesquelles les institutions publiques sont des deacutebiteurs ou des creacuteanciers43
Reacuteformes structurelles du systegraveme judiciaire
Le groupe des responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire nrsquoa pas fonctionneacute comme preacutevu
pendant la majeure partie de la peacuteriode de reacutefeacuterence44 En septembre 2019 ses reacuteunions ont repris
accompagneacutees de nouveaux meacutecanismes de coordination et de mesures de dialogue avec la
magistrature les associations professionnelles et la socieacuteteacute civile45 Compte tenu des deacutefis actuels il
est essentiel que les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire deviennent une structure capable
de reacutepondre aux grandes questions strateacutegiques relatives au systegraveme judiciaire Ils pourraient ainsi
servir de vecteur au reacutetablissement de la confiance entre les principales institutions judiciaires et
gouvernementales Le fait que des changements fondamentaux dans le fonctionnement et
lrsquoorganisation du systegraveme judiciaire ont eacuteteacute appliqueacutes au moyen drsquoordonnances drsquourgence plutocirct que
42 Le plan drsquoaction relatif aux mesures structurelles lieacutees aux affaires Săcăleanu peut ecirctre consulteacute agrave lrsquoadresse
suivante httpsrmcoeintCoERMPublicCommonSearchServicesDisplayDCTMContentdocumentId=09000016806dda63 43 Voir le rapport technique ndash Recommandation ndeg 5 44 Les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire comprennent le ministre de la justice le Conseil
supeacuterieur de la magistrature la Haute cour et le procureur geacuteneacuteral Ce groupe a eacuteteacute creacuteeacute en 2016 comme une
structure destineacutee agrave faciliter la discussion et la prise de deacutecisions consensuelles sur les orientations
strateacutegiques et les ressources destineacutees au systegraveme judiciaire Il supervise eacutegalement la mise en œuvre de la
strateacutegie de deacuteveloppement du systegraveme judiciaire 45 Une reacuteunion du Conseil des responsables strateacutegiques a eu lieu le 17 septembre Le ministre de la
justice actuel preacutevoit drsquoorganiser des reacuteunions toutes les six semaines Des reacuteunions de groupes de travail et
des consultations consacreacutees aux codes peacutenaux et agrave la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les infractions
commises par les magistrats ont eu lieu en parallegravele
12
de deacutecisions consensuelles des responsables strateacutegiques du secteur judiciaire ne peut que reacuteduire
lrsquoefficaciteacute et la viabiliteacute de ces changements46
Recommandation ndeg 7 le nouveau Conseil supeacuterieur de la magistrature devrait preacuteparer un
programme collectif pour son mandat comprenant des mesures visant agrave promouvoir la transparence et la responsabiliteacute Ce programme devrait inclure une strateacutegie de sensibilisation comportant des
reacuteunions ouvertes et reacuteguliegraveres avec des assembleacutees de juges et de procureurs agrave tous les niveaux ainsi
quavec la socieacuteteacute civile et les organisations professionnelles et preacutevoir un compte rendu annuel agrave
deacutebattre au sein des assembleacutees geacuteneacuterales des cours et tribunaux et des parquets
Transparence et obligation de rendre compte du Conseil supeacuterieur de la magistrature
Tandis que le Conseil supeacuterieur de la magistrature indique qursquoil poursuit la mise en œuvre des prioriteacutes
de son mandat47 la peacuteriode qui srsquoest eacutecouleacutee depuis le rapport de novembre 2018 a eacuteteacute marqueacutee par
des dissensions et des controverses en son sein En outre il a souvent eacuteteacute mis sur la touche lorsque le gouvernement ou le Parlement prenait des deacutecisions essentielles concernant lrsquoorganisation et le
fonctionnement du pouvoir judiciaire Les positions au sein du Conseil supeacuterieur de la magistrature sur des questions fondamentales pour le fonctionnement du systegraveme judiciaire roumain telles que la
section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats ou les principales nominations et sur la deacutefense
de lrsquoindeacutependance de la justice suscitent des inquieacutetudes quant agrave son indeacutependance et agrave son autoriteacute
sur le plan institutionnel Cette situation a encore eacuteteacute exacerbeacutee par les modifications apporteacutees aux
lois sur la justice qui ont permis que quelques membres du Conseil supeacuterieur de la magistrature
deacutecident seuls de questions essentielles (voir ci-dessus) Les deacuteclarations publieacutees au nom du Conseil
supeacuterieur de la magistrature mais approuveacutees seulement par une partie de ses membres le confirment
Le manque de soutien des associations professionnelles ou de concertation avec les magistrats au
niveau des tribunaux et du parquet illustre eacutegalement ces pratiques Le Conseil supeacuterieur de la
magistrature eacutetait diviseacute sur la maniegravere de reacuteagir aux recommandations de la Commission europeacuteenne
de la Commission de Venise et du GRECO et plus geacuteneacuteralement sur le calendrier agrave suivre pour
lrsquoadoption de mesures de deacutefense de lrsquoindeacutependance de la justice alors que lrsquoactuel preacutesident du
Conseil supeacuterieur de la magistrature et une partie de ses membres continuent de deacutefendre les textes des
lois sur la justice sous leur forme actuelle Le Conseil supeacuterieur de la magistrature a reacuteagi agrave un certain
nombre de plaintes dont il a eacuteteacute saisi en ce qui concerne la deacutefense de lrsquoindeacutependance de la reacuteputation
et de lrsquoimpartialiteacute des magistrats mais sa reacuteaction semble plutocirct modeste au regard de lrsquoampleur du
problegraveme Dans les cas ougrave le Conseil supeacuterieur de la magistrature a fait eacutetat de la deacutefense de
lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire il a parfois souleveacute des problegravemes de partialiteacute politique
potentielle 48
Sagissant du premier objectif de reacutefeacuterence les progregraves se sont poursuivis en ce qui concerne la recommandation ndeg 5 (exeacutecution des arrecircts) et la recommandation ndeg 3 (uniquement en ce qui
concerne le code de proceacutedure civile) Les recommandations nos 1 3 et 4 nrsquoont pas eacuteteacute mises en œuvre Les recommandations nos 2 6 et 7 nrsquoont pas deacuteboucheacute sur des reacutesultats significatifs En ce qui
concerne les recommandations suppleacutementaires de novembre 2018 la situation srsquoest encore deacutegradeacutee
et lrsquoapproche positive adopteacutee plus reacutecemment nrsquoa pas encore permis de deacuteboucher sur des mesures concregravetes permettant de redresser la situation Les craintes relatives aux risques pesant sur lrsquoefficaciteacute
et lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire se sont confirmeacutees En conseacutequence la Commission considegravere que le premier objectif de reacutefeacuterence ne peut ecirctre consideacutereacute comme rempli et que les autoriteacutes
46 Comme les ordonnances drsquourgence relatives aux lois sur la justice adopteacutees entre septembre 2018 et mars
2019 47 Pour la peacuteriode 2017-2022 48 Par exemple les deacuteclarations condamnant les deacuteclarations du preacutesident du Parlement europeacuteen
critiquant les mesures preacuteventives prises par la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats qui
ont empecirccheacute le candidat au Parquet europeacuteen dassister agrave lrsquoaudition devant le Parlement europeacuteen et du
preacutesident roumain rejetant le candidat ministre de la justice proposeacute par la Premiegravere ministre en aoucirct 2019
13
roumaines doivent prendre des mesures pour appliquer toutes les recommandations de janvier 2017 et
de novembre 2018
32 Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence le cadre dinteacutegriteacute et lAgence nationale pour linteacutegriteacute
Preacutevisibiliteacute et seacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le cadre juridique en matiegravere drsquointeacutegriteacute
Les preacuteceacutedents rapports MCV avaient souligneacute les deacutefis persistants lieacutes au cadre juridique en matiegravere
drsquointeacutegriteacute et le besoin de stabiliteacute et de clarteacute Au cours des deux derniegraveres anneacutees et demie cinq
propositions leacutegislatives modifiant les lois sur lrsquointeacutegriteacute ont eacuteteacute adopteacutees Outre qursquoelles ont affaibli
certaines dispositions et la capaciteacute de lrsquoAgence nationale pour lrsquointeacutegriteacute (ANI) agrave poursuivre ses
travaux ces modifications ont aussi contribueacute agrave maintenir un paysage juridique fragmenteacute
Deux propositions qui sont entreacutees en vigueur en 2019 sont particuliegraverement preacuteoccupantes La
premiegravere proposition fixe un deacutelai de prescription de trois ans pour les actes eacutetablissant lrsquoexistence
drsquoun conflit drsquointeacuterecircts ou drsquoune incompatibiliteacute Cela a tout dabord une incidence concregravete sur les
affaires en cours lrsquoANI srsquoattendant agrave devoir clore pregraves de 200 enquecirctes drsquoici la fin de lrsquoanneacutee Ensuite
cela creacutee une incoheacuterence par rapport agrave drsquoautres dispositions du cadre drsquointeacutegriteacute de sorte qursquoil est
deacutesormais difficile de deacuteterminer si une sanction peut encore ecirctre infligeacutee agrave la suite drsquoune deacutecision de
justice deacutefinitive si cette derniegravere (et non le rapport de lrsquoANI) intervient apregraves la fin de la peacuteriode de
trois ans La deuxiegraveme proposition modifie le reacutegime de sanctions pour les conflits drsquointeacuterecircts
concernant des eacutelus locaux introduisant un nouveau reacutegime de sanctions administratives moins
contraignant que le reacutegime actuel lrsquoANI estime que ce reacutegime ne permet pas dinfliger des sanctions
dissuasives Des sanctions suffisamment dissuasives en cas drsquoincompatibiliteacute et de conflit drsquointeacuterecircts
constituent un eacuteleacutement important de la preacutevention de la corruption Ces deux propositions renforcent
lrsquoinseacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le reacutegime drsquointeacutegriteacute applicable et creacuteent un risque de retour
en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence si des laquosanctions dissuasivesraquo ne peuvent
plus ecirctre imposeacutees (malgreacute une deacutecision de justice deacutefinitive)
Recommandation nordm 8 assurer la mise en service du systegraveme PREVENT LAgence nationale pour
linteacutegriteacute et lAgence nationale des marcheacutes publics devraient preacutevoir leacutetablissement de comptes rendus au sujet des veacuterifications ex ante des proceacutedures de passation de marcheacutes publics et de leur
suivi - y compris des veacuterifications ex post- ainsi que des affaires de conflit dinteacuterecircts ou de corruption
mises au jour et organiser des deacutebats publics de sorte que le gouvernement les autoriteacutes locales le
systegraveme judiciaire et la socieacuteteacute civile puissent exprimer leur avis
Recommandation nordm 9 le Parlement devrait faire montre de transparence dans son processus deacutecisionnel en ce qui concerne le suivi des deacutecisions deacutefinitives et irreacutevocables prises contre ses
membres pour des cas dincompatibiliteacutes de conflits dinteacuterecircts et denrichissement injustifieacute
Systegraveme PREVENT
Le rapport de novembre 2018 avait estimeacute que cette recommandation eacutetait appliqueacutee Le systegraveme
PREVENT demeure pleinement opeacuterationnel et lrsquoANI fait eacutetat de reacutesultats positifs De maniegravere plus geacuteneacuterale le bilan de lrsquoANI est resteacute stable pour ce qui est des enquecirctes sur les incompatibiliteacutes et
conflits dinteacuterecircts administratifs49
Suivi des deacutecisions de justice concernant des membres du Parlement
Le rapport de novembre 2018 soulignait les retards et les incoheacuterences manifestes dans lrsquoapplication
de sanctions infligeacutees aux membres du Parlement qui avaient fait lrsquoobjet drsquoune deacutecision de justice
deacutefinitive rendue sur la base drsquoun rapport de lrsquoANI concluant agrave lrsquoincompatibiliteacute de leurs fonctions ou
agrave une situation de conflit drsquointeacuterecircts Il mettait en eacutevidence une eacuteventuelle divergence dinterpreacutetation
des regravegles (notamment lorsque le problegraveme drsquointeacutegriteacute en question srsquoeacutetait poseacute lors drsquoun mandat
preacuteceacutedent ou dans un poste anteacuterieur) Une plus grande clarteacute semble degraves lors neacutecessaire en ce qui
concerne les regravegles reacutegissant les incompatibiliteacutes et les conflits drsquointeacuterecircts en veillant agrave remplir
49 Voir aussi le rapport technique ndash Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence
14
lrsquoobjectif de reacutefeacuterence du MCV consistant agrave laquoarrecircter des deacutecisions contraignantes sur la base
desquelles des sanctions dissuasives peuvent ecirctre prisesraquo Depuis le rapport de novembre 2018 aucun
eacuteleacutement nouveau nrsquoest intervenu agrave cet eacutegard En juillet 2019 le ministre de la justice a proposeacute
drsquoorganiser une reacuteunion avec toutes les autoriteacutes concerneacutees pour traiter cette question Il pourrait
srsquoagir drsquoune premiegravere eacutetape constructive Lrsquoobjectif devrait ecirctre de parvenir agrave une solution durable
apportant la clarteacute neacutecessaire
La recommandation nordm 8 reste remplie Des progregraves dans la reacutealisation de la recommandation nordm 9 ne pourront avoir lieu que sil est mis fin au manque actuel de clarteacute sur les regravegles Lrsquoeacutevolution
leacutegislative en ce qui concerne les lois sur lrsquointeacutegriteacute devra ecirctre clarifieacutee afin drsquoeacuteviter le risque que des sanctions dissuasives ne puissent plus ecirctre appliqueacutees agrave la suite drsquoune deacutecision de justice deacutefinitive ce
qui constituerait un retour en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence Le deuxiegraveme
objectif de reacutefeacuterence nrsquoest donc pas encore respecteacute
33 Troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave haut niveau
Viabiliteacute de la direction nationale anticorruption et irreacuteversibiliteacute de la lutte contre la corruption
Depuis le rapport de novembre 2018 et malgreacute des circonstances tregraves difficiles les institutions
judiciaires associeacutees agrave la lutte contre la corruption agrave haut niveau ont continueacute drsquoenquecircter sur les
alleacutegations dinfractions de haut niveau dans le domaine de la grande corruption et de les sanctionner
Le rapport de novembre 2018 faisait eacutetat de pressions systeacutematiques exerceacutees agrave lrsquoendroit des grandes
institutions de lutte contre la corruption notamment la direction nationale anticorruption (DNA) et la
Haute Cour de cassation et de justice ainsi que de preacuteoccupations croissantes quant agrave leur capaciteacute agrave
continuer de remplir leurs missions ce qui a une incidence sur lrsquoirreacuteversibiliteacute de la lutte contre la
corruption Bien que les reacutesultats restent solides certains signes indiquent que la pression continue
exerceacutee sur ces institutions a eu des reacutepercussions neacutegatives
Les lois sur la justice modifieacutees preacutevoyaient des modifications brutales au niveau des critegraveres
dancienneteacute ayant une incidence sur la capaciteacute de la DNA agrave fonctionner Le traitement efficace des
affaires de corruption agrave haut niveau a eacutegalement eacuteteacute mis agrave mal par le transfert de responsabiliteacutes pour
bon nombre drsquoaffaires agrave la section speacuteciale qui est compeacutetente pour enquecircter non seulement sur les
infractions commises par des magistrats mais eacutegalement sur les infractions connexes commises par
drsquoautres personnes Le risque mis en eacutevidence en novembre 2018 selon lequel la section speacuteciale
pourrait ecirctre utiliseacutee comme un moyen de modifier le cours des affaires de corruption agrave haut niveau et
de faire pression sur les magistrats srsquoest concreacutetiseacute (voir le premier objectif de reacutefeacuterence) La
proceacutedure de nomination ayant eacuteteacute interrompue la DNA nrsquoa plus de procureur en chef Bien que le
procureur en chef faisant fonction ait reacuteussi agrave poursuivre ses activiteacutes le caractegravere temporaire des
nominations ad interim ajoute un eacuteleacutement drsquoincertitude et de vulneacuterabiliteacute
La forte augmentation des pressions exerceacutees sur la Haute Cour (voir le premier objectif de reacutefeacuterence)
a eacutegalement eu une incidence sur lrsquoefficaciteacute de la justice dans les affaires de corruption agrave haut niveau
En particulier la Haute Cour a eacuteteacute renvoyeacutee devant la Cour constitutionnelle dans le cadre de deux
proceacutedures de conflits constitutionnels engageacutees par le gouvernement en ce qui concerne son
interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la constitution des organes drsquoappel composeacutes de cinq juges ainsi qursquoagrave la composition des formations de trois juges pour les procegraves pour corruption en
premiegravere instance Bien que les arrecircts de la Cour constitutionnelle ne srsquoappliquent pas aux affaires
clocirctureacutees le suivi de la deacutecision sur les formations de cinq juges a donneacute lieu agrave une grande incertitude
Au deacutebut de 2019 il a eacuteteacute envisageacute drsquoadopter une ordonnance drsquourgence qui si elle avait eacuteteacute adopteacutee
aurait pu permettre de rouvrir toutes les affaires de corruption de haut niveau clocirctureacutees depuis 2014
par un jugement deacutefinitif de la Haute Cour rendu par une formation de cinq juges Alors que les
critiques nationales et internationales formuleacutees agrave lrsquoencontre de la proposition ont contribueacute agrave
empecirccher lrsquoadoption de cette ordonnance drsquourgence il importerait que les autoriteacutes roumaines
renoncent agrave poursuivre les objectifs lieacutes agrave cette mesure et eacutetablissent clairement qursquoune leacutegislation
concernant des affaires anteacuterieures nrsquoest pas neacutecessaire agrave la suite des arrecircts de la Cour
constitutionnelle en reacuteaffirmant leur volonteacute de lutter efficacement contre la corruption
15
Les arrecircts de la Cour constitutionnelle ont une incidence directe sur les affaires de corruption agrave haut
niveau en cours entraicircnant des retards et la reprise de certains procegraves et ont permis la reacuteouverture de
plusieurs affaires clocirctureacutees sous certaines conditions Toutes les conseacutequences qui en deacutecoulent ne
sont pas encore visibles Ces entorses eacutevidentes agrave la proceacutedure judiciaire ont eacutegalement susciteacute des
doutes plus geacuteneacuteraux quant agrave la viabiliteacute des progregraves accomplis jusqursquoagrave preacutesent par la Roumanie en
matiegravere de lutte contre la corruption ndash et ce drsquoautant plus qursquoelles saccompagnent de modifications au
code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale qui nrsquoont pas tenu compte de la recommandation de
novembre 2018 sur la neacutecessiteacute de garantir la compatibiliteacute avec le droit de lrsquoUnion et les instruments
internationaux de lutte contre la corruption (voir eacutegalement le premier objectif de reacutefeacuterence)
Recommandation nordm 10 adopter des critegraveres objectifs pour la prise de deacutecisions relatives agrave la leveacutee de
limmuniteacute des parlementaires et pour leur motivation et veiller agrave ce que limmuniteacute ne soit pas utiliseacutee
pour eacuteviter de faire lobjet denquecirctes et eacutechapper aux poursuites pour deacutelits de corruption Le gouvernement pourrait eacutegalement envisager de modifier la loi afin de restreindre limmuniteacute des
ministres agrave la dureacutee de leur mandat Il pourrait ecirctre aideacute agrave cet effet par la Commission de Venise et le GRECO Le Parlement devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre reacuteguliegraverement compte des
deacutecisions prises par ses chambres en reacuteponse aux demandes de leveacutee de limmuniteacute et pourrait
organiser un deacutebat public afin que le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la socieacuteteacute civile puissent
donner leur avis
La recommandation nordm 10 porte sur lrsquoobligation du Parlement de rendre des comptes pour ses
deacutecisions relatives aux demandes du ministegravere public drsquoautorisation de mesures preacuteventives telles que
les perquisitions et les arrestations et aux demandes drsquoautorisation drsquoenquecirctes sur un membre du
Parlement qui est ou a eacuteteacute ministre Lrsquoabsence drsquoexplication des deacutecisions prises par le Parlement
ainsi que le nombre de cas ougrave ce dernier nrsquoa pas autoriseacute la poursuite des enquecirctes ont susciteacute des
inquieacutetudes quant agrave lrsquoobjectiviteacute de ces deacutecisions
Le 5 juin 2019 la Chambre des deacuteputeacutes a modifieacute son regraveglement inteacuterieur en ce qui concerne les
poursuites contre des membres ou drsquoanciens membres du gouvernement qui sont membres de la
Chambre des deacuteputeacutes En particulier il a eacuteteacute fait reacutefeacuterence speacutecifiquement aux critegraveres eacutenonceacutes dans le
rapport de la Commission de Venise sur la finaliteacute et la leveacutee de lrsquoimmuniteacute parlementaire50 Ce
changement doit ecirctre salueacute et la Commission attend avec inteacuterecirct sa mise en œuvre effective agrave la
lumiegravere eacutegalement de la recommandation exhortant agrave associer les autoriteacutes judiciaires et la socieacuteteacute
civile au deacutebat
Le Seacutenat est encourageacute agrave adopter des regravegles similaires Deacutebut juin une demande du ministegravere public
visant agrave lever lrsquoimmuniteacute du preacutesident du Seacutenat a eacuteteacute rejeteacutee En septembre le Seacutenat a rejeteacute une
demande visant agrave engager des poursuites agrave lrsquoencontre drsquoun seacutenateur qui avait eacuteteacute ministre de la santeacute
La Commission reacuteaffirme sa conclusion de novembre 2018 selon laquelle au vu de leacutevolution de la
situation en Roumanie il est neacutecessaire de reacuteexaminer les raisons qui avaient motiveacute lrsquoeacutevaluation
positive accordeacutee au regard du troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence en janvier 2017 En deacutepit du fait que tant la DNA que la Haute Cour de cassation et de justice aient continueacute agrave enquecircter sur les affaires de
corruption de haut niveau et agrave infliger des sanctions agrave cet eacutegard et aient fait preuve de professionnalisme dans des circonstances tregraves difficiles les attaques meneacutees contre leurs activiteacutes les
modifications successives du cadre juridique applicable et lrsquoeacuteventuelle contestation de lrsquoautoriteacute
rendant les jugements deacutefinitifs soulegravevent des questions quant agrave la viabiliteacute des progregraves reacutealiseacutes par la Roumanie en matiegravere de lutte contre la corruption agrave haut niveau En conseacutequence il nrsquoest plus
possible de consideacuterer que la recommandation nordm 10 suffit pour clore cet objectif de reacutefeacuterence en
deacutepit de certaines eacutevolutions positives reacutecentes
50 CDL-AD (2014) 011
16
34 Quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave tous les niveaux
Recommandation nordm 11 continuer de mettre en œuvre la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption dans le respect des deacutelais impartis par le gouvernement en aoucirct 2016 Le ministre de la
justice devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre compte de la mise en œuvre effective de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption (incluant des statistiques sur les incidents en matiegravere
drsquointeacutegriteacute au sein de lrsquoadministration publique des deacutetails des proceacutedures et sanctions disciplinaires
et des informations sur les mesures structurelles appliqueacutees dans les domaines vulneacuterables)
Recommandation nordm 12 faire en sorte que lrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis soit
pleinement et veacuteritablement opeacuterationnelle de sorte qursquoelle puisse publier un premier rapport annuel contenant des informations statistiques fiables au sujet de la confiscation drsquoavoirs drsquoorigine
criminelle LrsquoAgence devrait eacutetablir un systegraveme afin de rendre compte reacuteguliegraverement du renforcement
de ses capaciteacutes administratives ainsi que de ses reacutesultats en matiegravere de confiscation et de gestion des
avoirs drsquoorigine criminelle
Strateacutegie nationale de lutte contre la corruption
La mise en œuvre de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption srsquoest poursuivie au niveau
technique Les mesures de preacutevention de la corruption telles que les audits internes effectueacutes par
chacune des institutions publiques participantes et les missions drsquoeacutevaluation par les pairs preacutevues en
2018 ont eacuteteacute mises en place dans les institutions centrales mais aussi au niveau local (conseils
deacutepartementaux et municipaliteacutes) Les plateformes de coopeacuteration interinstitutionnelle se sont reacuteunies
en avril 2019 Les autoriteacutes mentionnent eacutegalement lrsquoexistence de mesures et drsquoactiviteacutes de preacutevention
de la corruption continues au sein des ministegraveres centraux et institutions publiques dans des domaines
sensibles notamment lrsquoeacuteducation le ministegravere de lrsquointeacuterieur et les finances La preacutevention de la
corruption nrsquoa cependant pas eacuteteacute consideacutereacutee comme une prioriteacute politique importante
Lrsquoun des objectifs de la strateacutegie consiste agrave ameacuteliorer les reacutesultats de la lutte contre la corruption en
infligeant des sanctions peacutenales et administratives Depuis le rapport de novembre 2018 le parquet
geacuteneacuteral a continueacute de poursuivre de maniegravere effective les deacutelits de corruption qui ne relegravevent pas du
mandat de la DNA51 Toutefois la pression exerceacutee sur les institutions cleacutes deacutecrites ci-dessus52 et les
modifications leacutegislatives en vigueur ou adopteacutees par le Parlement ont ineacutevitablement eu une
incidence neacutegative sur la lutte contre la corruption notamment en envoyant un signal contradictoire agrave
lrsquoeacutegard du soutien politique en faveur de la poursuite des mesures de preacutevention et de sanction de la
corruption Sont notamment concerneacutees les modifications apporteacutees au code peacutenal et au code de
proceacutedure peacutenale ainsi qursquoau cadre drsquointeacutegriteacute avec le risque de reacutepercussions agrave chaque niveau de
lrsquoadministration publique
Agence nationale de gestion des avoirs saisis
LrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI) est agrave preacutesent pleinement opeacuterationnelle Elle
a poursuivi lrsquoapprofondissement de ses travaux qursquoelle expose clairement dans ses rapports annuels Il
srsquoagit drsquoun exemple positif de cas ougrave la prise en consideacuteration de bonnes pratiques appliqueacutees dans
drsquoautres Eacutetats membres (Belgique France Italie et Pays-Bas) et au-delagrave a contribueacute agrave lrsquoeacutelaboration
drsquoune strateacutegie efficace
Apregraves avoir analyseacute le quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence la Commission peut reacuteiteacuterer sa conclusion de
novembre 2018 agrave savoir que davantage drsquoefforts doivent ecirctre consentis en vue de la reacutealisation de cet objectif de reacutefeacuterence La preacutevention de la corruption est entraveacutee par des orientations politiques qui
sapent la creacutedibiliteacute des progregraves obtenus (recommandation nordm 11) En ce qui concerne la
recommandation nordm 12 la Commission confirme qursquoelle est respecteacutee
51 Les reacutesultats obtenus par les institutions sont preacuteciseacutes dans le rapport technique 52 Voir les premier et troisiegraveme objectifs de reacutefeacuterence
17
4 CONCLUSIONS
Depuis le dernier rapport la Commission a ducirc se pencher freacutequemment sur lrsquoeacutevolution de la situation
en Roumanie en ce qui concerne la reacuteforme du systegraveme judiciaire et la lutte contre la corruption Agrave
chacune de ces occasions la Commission a confirmeacute une reacutegression par rapport aux progregraves reacutealiseacutes
au cours des anneacutees anteacuterieures et exposeacutes dans le rapport de novembre 2018
Lrsquoeacutevolution de la situation au cours des premiers mois de 2019 a eacuteteacute une source de vives
preacuteoccupations En conseacutequence la Commission a ducirc informer les autoriteacutes roumaines en mai 2019
que si les ameacuteliorations neacutecessaires nrsquoeacutetaient pas apporteacutees agrave bregraveve eacutecheacuteance ou si drsquoautres mesures
neacutefastes eacutetaient prises la Commission prendrait des mesures au titre du cadre pour lrsquoeacutetat de droit qui
preacutevoit un dialogue pour reacutepondre aux preacuteoccupations dans ce domaine (ce qui peut donc aller au-delagrave
des paramegravetres du MCV)
La Commission srsquoest feacuteliciteacutee du fait que le gouvernement roumain a exprimeacute en juin le souhait de
revoir son approche et que des efforts ont eacuteteacute consentis dans le cadre de nouveaux meacutecanismes de
consultation et drsquoun dialogue avec le pouvoir judiciaire La Commission ne doute pas que les autoriteacutes roumaines compeacutetentes traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature leacutegislative et
autres En effet des mesures concregravetes ndash leacutegislatives et administratives ndash seront neacutecessaires pour faire
progresser la situation et appliquer les recommandations reacutesumeacutees dans le preacutesent rapport Les grandes
institutions roumaines devront agrave preacutesent faire la preuve collectivement de leur fort attachement agrave
lrsquoindeacutependance de la justice et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires
indispensables et garantir la capaciteacute des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir
La Commission continuera agrave suivre de pregraves lrsquoeacutevolution de la situation au travers du MCV Elle regrette
que la Roumanie nrsquoait pas donneacute suite aux recommandations qui lui ont eacuteteacute adresseacutees en
novembre 2018 qui eacutetaient pleinement conformes agrave la position des autres institutions de lrsquoUnion
europeacuteenne Il est impeacuteratif drsquoappliquer ces recommandations si lrsquoon veut remettre le processus de
reacuteforme sur les rails et progresser agrave nouveau vers la conclusion du MCV conformeacutement au rapport de
janvier 2017 La Commission est convaincue que la Roumanie pourrait donner un nouvel eacutelan agrave la
reacutealisation des objectifs du MCV et elle est precircte agrave aider les autoriteacutes roumaines agrave cette fin
4
questions lieacutees agrave lrsquoeacutetat de droit mais ne relevant pas du MCV seraient abordeacutees dans le cadre du
nouveau meacutecanisme
3 EacuteVALUATION DES PROGREgraveS ACCOMPLIS DANS LA MISE EN ŒUVRE DES
RECOMMANDATIONS
La preacutesente section eacutevalue les progregraves accomplis en ce qui concerne les douze recommandations de
janvier 2017 et les huit recommandations suppleacutementaires de novembre 2018 Le respect de ces
recommandations suppleacutementaires demeure essentiel pour remettre le processus de reacuteforme sur les
rails remeacutedier aux effets neacutegatifs du retour en arriegravere observeacute en novembre 2017 et novembre 2018 et
reprendre les progregraves accomplis sur la voie de lrsquoachegravevement du MCV
31 Premier objectif de reacutefeacuterence indeacutependance de la justice et reacuteforme du systegraveme
judiciaire
311 Les recommandations de novembre 2018 remettre le processus de reacuteforme sur les rails
Lois sur la justice et garanties juridiques pour lrsquoindeacutependance de la justice
Il ressortait du rapport de novembre 2018 que les lois sur la justice modifieacutees entreacutees en vigueur en
juillet et en octobre 2018 pourraient se traduire par lexercice de pressions sur les juges et les
procureurs et en fin de compte mettre agrave mal lrsquoindeacutependance lrsquoefficaciteacute et la qualiteacute du pouvoir
judiciaire Plutocirct que de reacutepondre aux questions souleveacutees dans les preacuteceacutedents rapports MCV les lois
en question creacuteaient de nouveaux risques induits notamment par la mise en place de la section
speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats et le reacutegime disciplinaire et de responsabiliteacute En
conseacutequence la Commission a conclu que ces lois repreacutesentaient une marche arriegravere par rapport agrave la
situation constateacutee dans le cadre de lrsquoeacutevaluation de janvier 2017 et a proposeacute drsquoinstaurer un deacutelai de
reacuteflexion en gelant lrsquoentreacutee en vigueur des modifications
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull suspendre seacuteance tenante la mise en œuvre des lois sur la justice et des ordonnances drsquourgence qui les accompagnent
bull reacuteviser les lois sur la justice en tenant ducircment compte des recommandations eacutemises au titre du MCV par la Commission de Venise et par le GRECO
Ces recommandations nrsquoont pas eacuteteacute suivies par les autoriteacutes roumaines qui ont eacutegalement fait valoir
que les lois sur la justice produisaient des effets juridiques qui ne pouvaient ecirctre interrompus
Lrsquoobjectif de la recommandation eacutetait drsquoaborder le fond des problegravemes creacuteeacutes par les lois et les mesures
ulteacuterieures ont aggraveacute ces problegravemes Outre les trois ordonnances drsquourgence adopteacutees en septembre et
octobre 2018 le gouvernement a adopteacute deacutebut 2019 deux autres ordonnances drsquourgence modifiant les
lois sur la justice16 Comme preacuteceacutedemment la rapiditeacute de lrsquoadoption le manque de consultation et le
manque de clarteacute quant agrave la logique sous-tendant ces ordonnances drsquourgence ont nui agrave la seacutecuriteacute juridique et agrave la preacutevisibiliteacute de la proceacutedure judiciaire Les modifications visant agrave acceacuteleacuterer la mise en
place de la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les deacutelits commis par des magistrats et agrave eacutetendre ses compeacutetences ou les modifications successives apporteacutees aux exigences et aux regravegles de proceacutedure
reacutegissant la nomination les procureurs (y compris au niveau de lrsquoencadrement) au sein de la direction
nationale anticorruption (DNA) ont encore accru les preacuteoccupations et le manque de confiance dans
ces modifications17 En particulier certaines de ces modifications semblent avoir modifieacute la leacutegislation
au beacuteneacutefice de personnes deacutetermineacutees1819 Ces ordonnances drsquourgence ont susciteacute des reacuteactions tregraves
16 Ordonnances drsquourgence ndeg 72019 du 20 feacutevrier 2019 et ndeg 122019 du 5 mars 2019 17 Voir eacutegalement le rapport technique pour plus de deacutetails sur les modifications 18 Citons entre autres exemples le relegravevement reacutetroactif des critegraveres drsquoancienneteacute des procureurs qui a
empecirccheacute certaines personnes drsquoacceacuteder agrave certains postes lrsquoabaissement des exigences et la modification des
proceacutedures de nomination pour la direction de la section speacuteciale qui a permis la nomination de certaines
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neacutegatives qui ont ameneacute le grand public agrave reacuteagir lors du reacutefeacuterendum du 26 mai 2019 agrave la
modification des lois dans le domaine de la justice au moyen drsquoordonnances drsquourgence
La mise en œuvre pratique des lois sur la justice modifieacutees a eacutegalement renforceacute les preacuteoccupations
exprimeacutees dans le rapport de novembre en ce qui concerne les dommages causeacutes au systegraveme judiciaire
En particulier le fonctionnement de la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les infractions
commises par des magistrats a confirmeacute la crainte exprimeacutee tant agrave lrsquointeacuterieur qursquoagrave lrsquoexteacuterieur de la
Roumanie que cette section puisse ecirctre utiliseacutee comme un instrument de pression politique20 Plusieurs exemples montrent que la section speacuteciale a exerceacute ses pouvoirs pour modifier le
deacuteroulement de certaines enquecirctes peacutenales drsquoune maniegravere qui suscite de seacuterieux doutes quant agrave son
objectiviteacute21 Citons par exemple les cas dans lesquels la section speacuteciale a lanceacute des enquecirctes contre
des juges et des procureurs qui srsquoeacutetaient opposeacutes aux changements actuels du systegraveme judiciaire ainsi
que les modifications soudaines dans lrsquoapproche adopteacutee dans des affaires pendantes telles que le
retrait de recours preacuteceacutedemment introduits par la DNA dans des affaires de corruption agrave haut niveau22 Les nominations aux postes drsquoencadrement de la section speacuteciale ont eacutegalement eacuteteacute agrave lrsquoorigine de
controverses En conseacutequence nombreux sont ceux qui en Roumanie ont reacuteclameacute la dissolution de la
section speacuteciale23
La Commission de Venise a adopteacute un avis sur les ordonnances drsquourgence en juin 201924 confirmant
les preacuteoccupations suppleacutementaires susciteacutees par les nouvelles modifications25 et par le
fonctionnement de la section speacuteciale Dans deux nouveaux rapports de juin 2019 le GRECO a
exprimeacute des preacuteoccupations similaires26
En juillet 2019 le ministre de la justice a exprimeacute sa volonteacute de deacutegager des solutions leacutegislatives
approprieacutees en concertation avec le pouvoir judiciaire et le Parlement dans le cadre drsquoun nouveau
processus de consultation structureacutee27 Toutefois des deacuteclarations ulteacuterieures de responsables du
personnes et lrsquoapprobation des nominations des procureurs de haut rang par la pleacuteniegravere du Conseil supeacuterieur
de la magistrature qui a permis drsquoeacuteviter un avis neacutegatif de la section des poursuites peacutenales 19 Avis ndeg 9502019 de la Commission de Venise p 49 20 Dans ce contexte il convient eacutegalement de signaler que la section speacuteciale a enregistreacute louverture dune
enquecircte peacutenale agrave lrsquoencontre de la Commission et de plusieurs membres de son personnel agrave la suite drsquoune
plainte deacuteposeacutee le 30 janvier 2019 dans laquelle ils sont accuseacutes drsquoabus en service de communication de
fausses informations et de constitution de groupe criminel organiseacute dans le cadre de lrsquoeacutelaboration du rapport
MCV de novembre 2018 Cette enquecircte visait eacutegalement le procureur geacuteneacuteral en place La Commission
rappelle que sur le territoire de chaque Eacutetat membre les membres de la Commission et de son personnel
jouissent de lrsquoimmuniteacute de juridiction pour les actes accomplis dans lrsquoexercice de leurs fonctions en vertu
du protocole sur les privilegraveges et immuniteacutes annexeacute aux traiteacutes Bien que les autoriteacutes roumaines ne soient
donc pas compeacutetentes en la matiegravere la section speacuteciale a enregistreacute cette affaire le 11 feacutevrier et ne lrsquoa
clocirctureacutee que le 27 mars en invoquant un manque de preuves httpwwwmpublicrorocontentc_28-03-
2019-13-03 21 Un exemple embleacutematique concernait une proceacutedure peacutenale meneacutee contre lancienne procureure en chef de
la direction nationale anticorruption alors qursquoelle eacutetait candidate au poste de procureur europeacuteen Le
moment de lrsquoouverture de la proceacutedure peacutenale et le calendrier de citation avaient eacuteteacute choisis expresseacutement
pour faire eacutechec agrave cette candidature et une deacutecision de la Haute Cour de cassation et de justice sur les
mesures preacuteventives appliqueacutees avait qualifieacute la proceacutedure drsquoilleacutegale Lenregistrement drsquoune autre
proceacutedure visant le procureur geacuteneacuteral semblait confirmer la pratique de ladoption de mesures agrave lrsquoencontre
des hauts magistrats critiques agrave leacutegard de la section 22 Voir le rapport technique pour des exemples et des preacutecisions 23 Il srsquoagit notamment des associations de magistrats des organisations de la socieacuteteacute civile et des partis
drsquoopposition 24 Avis sur les ordonnances gouvernementales drsquourgence ndeg 7 et 12 modifiant les lois sur la justice CDL-AD
(2019)014 21-22 juin 2019) - httpswwwvenicecoeintwebformsdocumentspdf=CDL-AD(2019)014-e 25 Lrsquoavis eacutemet de seacuterieux doutes concernant la soliditeacute et le bien-fondeacute de certaines modifications 26 GRECO AdHocRep(2019)1 et GRECO RC4(2019)11 27 Un groupe de travail constitueacute au sein du ministegravere de la justice eacutelabore actuellement une eacutevaluation en
concertation avec lrsquoensemble des organes judiciaires et des associations professionnelles de magistrats Le
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gouvernement ont donneacute agrave penser qursquoaucune modification concernant la section speacuteciale ne serait
proposeacutee Par conseacutequent les questions souleveacutees par la Commission europeacuteenne la Commission de
Venise et le GRECO nrsquoont pas deacuteboucheacute sur de nouvelles modifications
Nominations au sein de lrsquoappareil judiciaire et pressions exerceacutees sur les institutions judiciaires
Les faits nouveaux intervenus depuis novembre 2018 ont confirmeacute la pertinence de la recommandation
formuleacutee de longue date dans le cadre du MCV consistant agrave renforcer la soliditeacute et lrsquoindeacutependance du
processus de nomination des procureurs de haut rang Le rapport MCV 2018 faisait eacutetat de
preacuteoccupations relatives notamment aux proceacutedures en cours de reacutevocationnomination du procureur
en chef de la direction nationale anticorruption (DNA) et du procureur geacuteneacuteral
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull Suspendre immeacutediatement toutes les proceacutedures de nominations et de reacutevocations en cours pour les procureurs de rang eacuteleveacute
bull Relancer le processus de nomination drsquoun procureur principal de la DNA ayant une expeacuterience aveacutereacutee de la poursuite de deacutelits de corruption et donner agrave la DNA un mandat clair pour continuer
agrave mener des enquecirctes professionnelles indeacutependantes et non partisanes en matiegravere de corruption bull Respecter les avis neacutegatifs du Conseil supeacuterieur concernant les nominations ou les reacutevocations de
procureurs agrave des postes de gestion jusqursquoagrave ce qursquoun nouveau cadre leacutegislatif soit en place
conformeacutement agrave la recommandation ndeg 1 de janvier 2017
Dans un premier temps aucune suite nrsquoa eacuteteacute donneacutee agrave ces recommandations Le ministre de la justice
de lrsquoeacutepoque a maintenu son choix de candidat au poste de procureur en chef de la DNA Le preacutesident
roumain a refuseacute de nommer ce candidat pour la deuxiegraveme fois en janvier 2019 Depuis lors la
proceacutedure est suspendue de facto la DNA eacutetant geacutereacutee ad interim Le ministre de la justice de lrsquoeacutepoque
a eacutegalement poursuivi la proceacutedure de reacutevocation agrave lrsquoencontre du procureur geacuteneacuteral en deacutepit drsquoun avis
neacutegatif du Conseil supeacuterieur de la magistrature Le preacutesident roumain a refuseacute la reacutevocation en janvier
2019 Cependant comme le poste devait ecirctre renouveleacute en mai 2019 le ministre a organiseacute un
processus de nomination en avril Comme cela avait eacuteteacute le cas pour la proceacutedure concernant le
procureur en chef de la DNA en juillet 2018 le ministre a rejeteacute tous les candidats jugeacutes inaptes en
deacutepit du fait qursquoun grand nombre drsquoentre eux eacutetaient des procureurs de rang eacuteleveacute en activiteacute y
compris le procureur geacuteneacuteral en exercice En conseacutequence le procureur geacuteneacuteral a deacutecideacute de prendre sa
retraite et cette fonction est maintenant eacutegalement exerceacutee ad interim28 Le ministre de lrsquoeacutepoque a
lanceacute une nouvelle proceacutedure de nomination pour le procureur geacuteneacuteral mais elle a eacuteteacute annuleacutee par le
nouveau ministre de la justice qui a pris ses fonctions en avril 2019 La maniegravere de proceacuteder du
ministre actuel a permis drsquoeacuteviter une nouvelle deacuteteacuterioration de la situation ce reacutepit a eacuteteacute mis agrave profit
pour chercher agrave ameacuteliorer la proceacutedure Cette deacutemarche devrait ecirctre poursuivie en prioriteacute par le
gouvernement roumain eacutetant donneacute que le bilan de ces derniegraveres anneacutees confirme le risque drsquoexercice
drsquoune influence politique dans le processus au deacutetriment de la qualiteacute des nominations et la neacutecessiteacute
drsquoune solution durable agrave long terme
Lrsquoinspection judiciaire joue un rocircle essentiel srsquoagissant drsquoassurer la confiance des citoyens dans
lrsquoindeacutependance le professionnalisme et lrsquointeacutegriteacute du systegraveme judiciaire Apregraves des anneacutees
drsquoappreacuteciation positive le rapport de novembre 2018 avait attireacute lrsquoattention sur des preacuteoccupations importantes concernant lrsquoinspection des proceacutedures disciplinaires systeacutematiques agrave lrsquoencontre des
magistrats srsquoopposant publiquement agrave lrsquoorientation prise concernant la reacuteforme du systegraveme judiciaire
des fuites de documents ndash qui ont ensuite eacuteteacute utiliseacutees par les responsables politiques pour attaquer les
institutions judiciaires ndash et la prolongation de lrsquoeacutequipe de gestion par le gouvernement
17 septembre 2019 le ministre de la justice a annonceacute que les conclusions preacuteliminaires eacutetablies au niveau
des groupes de travail ne soutenaient pas le fonctionnement de la section speacuteciale sous sa forme actuelle 28 Le 2 octobre 2019 le procureur en chef de la direction des enquecirctes sur la criminaliteacute organiseacutee et le
terrorisme (DIICOT) a deacutemissionneacute agrave la suite des scandales lieacutes aux enquecirctes en cours et aux pressions
politiques Toutes les fonctions de haut rang du ministegravere public sont deacutesormais exerceacutees ad interim
7
Le rapport de novembre 2018 contenait la recommandation suivante bull Faire en sorte que le Conseil supeacuterieur de la magistrature nomme sur-le-champ une eacutequipe de
gestion provisoire de lrsquoinspection judiciaire et dans les trois mois par concours une nouvelle
eacutequipe de gestion au sein de lrsquoinspection
Le Conseil supeacuterieur de la magistrature nrsquoa pas nommeacute de nouvelle eacutequipe de gestion provisoire et
par conseacutequent lrsquoinspecteur en chef a continueacute dexercer ses fonctions ad interim jusqursquoen mai 2019
peacuteriode agrave laquelle le Conseil supeacuterieur a nommeacute agrave nouveau le mecircme inspecteur en chef en deacutepit des
controverses Parallegravelement depuis le dernier rapport les proceacutedures disciplinaires systeacutematiques agrave
lrsquoencontre des magistrats29 y compris les personnes agrave la tecircte des institutions judiciaires qui srsquoopposent
aux reacuteformes du systegraveme judiciaire se sont poursuivies de mecircme que les fuites de documents30 La
recommandation de novembre 2018 est donc devenue caduque mais les preacuteoccupations sous-jacentes
restent pleinement drsquoactualiteacute
Les rapports MCV successifs ont mis en eacutevidence les pressions exerceacutees sur les magistrats et les
institutions judiciaires deacutecoulant des attaques publiques de la part du monde politique et des meacutedias Depuis le deacutebut de lrsquoanneacutee 2018 cette situation est aggraveacutee par lrsquoaction des autoriteacutes responsables
des enquecirctes disciplinaires et peacutenales agrave lrsquoencontre des magistrats La direction nationale anticorruption
a longtemps eacuteteacute particuliegraverement la cible de telles pressions tout comme le bureau du procureur
geacuteneacuteral Au cours de la peacuteriode de reacutefeacuterence on a eacutegalement observeacute une forte augmentation des
pressions exerceacutees sur la Haute Cour de cassation et de justice qui est compeacutetente pour de nombreux
grands procegraves de corruption Deux conflits constitutionnels ont eacuteteacute lanceacutes par le gouvernement agrave
lrsquoencontre de la Haute Cour concernant son interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la
constitution des formations de jugement au peacutenal31 32 En outre lrsquoinspection judiciaire a deacuteposeacute une
plainte disciplinaire contre sa preacutesidente dont les juges membres du Conseil supeacuterieur ont demandeacute la
reacutevocation Ces mesures combineacutees semblent avoir pour objectif de faire pression sur la Haute Cour
et lorsque la preacutesidente a annonceacute son intention de ne pas briguer un deuxiegraveme mandat elle a fait
clairement comprendre que crsquoeacutetait pour cette raison33
Le Conseil supeacuterieur a reacutecemment nommeacute une nouvelle preacutesidente de la Haute Cour Il sera
particuliegraverement important que la Haute Cour maintienne son indeacutependance et un degreacute eacuteleveacute de
professionnalisme notamment en matiegravere de lutte contre la grande corruption sous la conduite de sa
nouvelle preacutesidente
Ces eacuteleacutements confirment lrsquoanalyse faite par la Commission dans le rapport de novembre 2018 selon
laquelle le Conseil supeacuterieur de la magistrature ne remplit pas son rocircle consistant agrave maintenir des
29 Exemples drsquoenquecirctes disciplinaires portant sur des deacuteclarations publiques critiques agrave lrsquoeacutegard des reacuteformes
en cours
httpswwwcsm1909roViewFileashxguid=2be852a5-365b-44e2-990d-47696231789a|InfoCSM
httpswwwcsm1909roViewFileashxguid=38b70eb6-641a-4794-9109-e6805dfd778e|InfoCSM
httpwwwinspectiajudiciararoDownloadaspxguid=7c561595-2efe-4ce4-abd7-3150b5d52274|InfoCSM
httpportaljustro36SitePagesDosaraspxid_dosar=200000000361685ampid_inst=36
httpscursdeguvernareroasociatia-initiativa-pentru-justitie-inspectia-judiciara-incearca-sa-i-intimideze-
pe-magistratii-care-lupta-pentru-apararea-independentei-justitieihtml 30 Un exemple reacutecent concerne le rapport de lrsquoinspection judiciaire sur lrsquoutilisation des modaliteacutes de
collaboration entre le ministegravere public et les services de renseignement pour les eacutecoutes teacuteleacutephoniques Le
rapport a eacuteteacute divulgueacute aux meacutedias avant que le Conseil supeacuterieur ne puisse lrsquoanalyser 31 Ces conflits constitutionnels ont eacuteteacute renvoyeacutes devant la Cour constitutionnelle par le gouvernement
invoquant un conflit entre le Parlement (en tant que leacutegislateur) et la Haute Cour au motif que cette derniegravere
avait outrepasseacute ses compeacutetences constitutionnelles dans lrsquointerpreacutetation du droit et srsquoeacutetait substitueacutee au
leacutegislateur 32 Des doutes ont eacuteteacute exprimeacutes quant agrave la question de savoir si ceacutetait agrave la Cour constitutionnelle quil revenait
de se prononcer sur lrsquointerpreacutetation juridique donneacutee par la Haute Cour 33 httpswwwmediafaxrosocialtarcea-despre-refuzul-de-a-mai-candida-la-inalta-curte-m-a-facut-sa-imi-fie-
dor-sa-traiesc-printre-oameni-cu-bun-simt-18218170
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contre-pouvoirs efficaces pour deacutefendre lrsquoindeacutependance des institutions judiciaires mises sous pression
(voir la recommandation nordm 7)
Codes peacutenaux
En juillet 2018 le Parlement roumain a adopteacute dans le cadre drsquoune proceacutedure drsquourgence des
modifications du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale Ces modifications ont fait lrsquoobjet de
vives critiques notamment par la Commission europeacuteenne et la Commission de Venise34 La
modification brutale de lrsquoeacutequilibre entre les droits de lrsquoaccuseacute les droits des victimes et lrsquoobligation
pour lrsquoEacutetat de poursuivre efficacement les infractions a eacuteteacute une source drsquoinquieacutetude majeure Ces
modifications eacutetaient de toute eacutevidence contraires agrave la recommandation du MCV drsquoameacuteliorer la
stabiliteacute des codes et de les modifier uniquement lorsque cela est speacutecifiquement requis par les
deacutecisions de la Cour constitutionnelle et la transposition des directives de lrsquoUE Bon nombre de
modifications semblaient incompatibles avec le droit de lrsquoUnion ou les obligations internationales de
la Roumanie En octobre 2018 la Cour constitutionnelle a jugeacute qursquoun grand nombre de ces
modifications eacutetaient anticonstitutionnelles
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull Geler la mise en œuvre des modifications du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale
bull Ouvrir agrave nouveau la reacutevision du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale en tenant pleinement compte du besoin de compatibiliteacute avec la leacutegislation de lrsquoUE et les instruments anticorruption internationaux ainsi que des recommandations du MCV et de lrsquoavis de la Commission de Venise
Ces recommandations nrsquoont pas eacuteteacute suivies drsquoeffets Il y a bien eu une pause mais les preacuteoccupations
formuleacutees nrsquoont pas eacuteteacute prises en compte et cette peacuteriode nrsquoa pas eacuteteacute mise agrave profit pour approfondir la
reacuteflexion et la consultation En avril le Parlement a adopteacute des amendements modifieacutes aux deux
codes ainsi que de la loi speacuteciale en matiegravere de corruption en recourant agrave une proceacutedure leacutegislative
drsquourgence De nombreuses modifications ont continueacute agrave susciter des inquieacutetudes en raison de leur
incidence sur la capaciteacute des services reacutepressifs et du systegraveme judiciaire agrave enquecircter et agrave sanctionner les
infractions en geacuteneacuteral et plus particuliegraverement les deacutelits lieacutes agrave la corruption La justification avanceacutee
par la majoriteacute favorable aux modifications au sein du Parlement eacutetait quil fallait conserver
uniquement les modifications qui nrsquoeacutetaient pas jugeacutees anticonstitutionnelles par les deacutecisions de la
Cour constitutionnelle drsquooctobre 2018 Les partis drsquoopposition et le preacutesident roumain ont contesteacute ces
modifications devant la Cour constitutionnelle et celle-ci a jugeacute en juillet 2019 que les modifications
dans leur ensemble eacutetaient anticonstitutionnelles et non conformes agrave ses deacutecisions anteacuterieures35
Si lrsquointervention de la Cour constitutionnelle a effectivement mis un terme agrave ce processus leacutegislatif et
eu pour effet que les modifications nrsquoentreront pas en vigueur pour des motifs de constitutionnaliteacute les
preacuteoccupations de la Commission europeacuteenne et de nombreux autres observateurs portaient sur les
choix strateacutegiques opeacutereacutes dans les modifications Le fait que le choix strateacutegique opeacutereacute nrsquoait pas eacuteteacute
explicitement abandonneacute demeure donc une source de preacuteoccupation36
312 Les recommandations de janvier 2017 indeacutependance de la justice et reacuteforme du systegraveme
judiciaire
3121 Indeacutependance de la justice
Recommandation nordm 1 mettre en place un systegraveme de nomination des hauts procureurs solide et indeacutependant fondeacute sur des critegraveres clairs et transparents en sappuyant sur le soutien de la
Commission de Venise
34 Commission de Venise avis nordm 9302018 35 Les motivations des arrecircts nont pas encore eacuteteacute publieacutees 36 En aoucirct 2019 le Parlement a formellement rejeteacute une loi de feacutevrier 2017 sur lrsquoamnistie et la gracircce qui eacutetait
resteacutee agrave lrsquoagenda du Parlement
9
Recommandation ndeg 2 veiller agrave ce que le code de conduite des parlementaires agrave leacutetude au Parlement
contienne des dispositions claires relatives au respect mutuel entre institutions et eacutenonccedilant clairement que les parlementaires et le processus parlementaire sont tenus de respecter lindeacutependance du
pouvoir judiciaire Un code de conduite similaire pourrait ecirctre adopteacute pour les ministres
Nominations
En janvier 2017 la Commission a reacuteiteacutereacute sa recommandation de mettre en place un systegraveme de
nomination agrave des fonctions de procureurs de haut rang qui soit transparent fondeacute sur le meacuterite et en
mesure doffrir suffisamment de garde-fous contre la politisation Le rapport de novembre 2018 a
conclu que la situation srsquoeacutetait deacuteteacuterioreacutee et cette tendance srsquoest poursuivie (voir ci-dessus)37
La transparence de la proceacutedure a eacuteteacute renforceacutee notamment par la publication des critegraveres de seacutelection
et drsquoeacutevaluation par le ministegravere de la justice Lrsquoactuel ministre de la justice a reconnu la neacutecessiteacute
drsquoapporter de nouvelles ameacuteliorations Toutefois le fait qursquoil y ait eu quatre modifications en moins de
six mois montre que lapport dameacuteliorations utiles agrave court terme ne constitue pas une solution agrave long
terme Comme indiqueacute preacuteceacutedemment dans les rapports du MCV les problegravemes existent depuis
tellement longtemps qursquoil convient drsquoapporter des modifications qui reposent sur un consensus et sont
ancreacutees dans la loi Lrsquoimplication de la Commission de Venise reste le meilleur moyen de trouver un
eacutequilibre entre la participation du gouvernement et celle des autoriteacutes judiciaires qui puisse susciter la
confiance du public
Codes de conduite
Au cours de la peacuteriode consideacutereacutee de nombreuses critiques ont encore eacuteteacute formuleacutees agrave lrsquoeacutegard du
systegraveme judiciaire et de certains magistrats dans les meacutedias ainsi que par le gouvernement et les
repreacutesentants du Parlement
Un code de conduite destineacute aux parlementaires est en place depuis la fin de 2017 Le rapport de
novembre 2018 indiquait qursquoen lrsquoabsence de dispositions explicites sur le respect de lrsquoindeacutependance
du pouvoir judiciaire le code ne remplissait pas encore cette fonction Depuis le rapport de
novembre 2018 dans certains cas la Chambre des deacuteputeacutes a infligeacute des sanctions pour des infractions
au code mais ces cas ne semblent pas lieacutes agrave des cas que les critiques agrave lrsquoeacutegard du systegraveme judiciaire
jugent susceptibles de porter atteinte agrave son indeacutependance 38
La Commission avait eacutegalement suggeacutereacute qursquoil serait beacuteneacutefique de disposer drsquoun code ministeacuteriel et en
avril 2019 le gouvernement a modifieacute le code de conduite ministeacuteriel afin drsquoy mentionner
explicitement la neacutecessiteacute de respecter lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire Il nrsquoest pas encore certain
que ce code puisse faire office drsquooutil efficace de responsabilisation
3122 Reacuteforme du systegraveme judiciaire
Recommandation ndeg 3 la phase actuelle de la reacuteforme des codes peacutenaux roumains doit ecirctre conclue le Parlement faisant avancer ses plans en vue de lrsquoadoption des modifications preacutesenteacutees par le
gouvernement en 2016 apregraves consultation des autoriteacutes judiciaires Le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Haute Cour de cassation et de justice doivent mettre la
derniegravere main agrave un plan daction pour que le nouveau deacutelai de mise en œuvre des dispositions
restantes du code de proceacutedure civile puisse ecirctre respecteacute
37 COM(2018) 851 et SWD(2018) 551 Voir eacutegalement lrsquoavis ndeg 9242018 de la Commission de Venise du
20 octobre 2018 38 httpwwwcdeproplsdicsite2015pageid=1046
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Recommandation ndeg 4 afin dameacuteliorer davantage la transparence et la preacutevisibiliteacute du processus
leacutegislatif et de renforcer les garde-fous internes dans linteacuterecirct de lirreacuteversibiliteacute des reacutesultats le gouvernement et le Parlement doivent garantir la transparence totale et tenir ducircment compte des
consultations avec les autoriteacutes concerneacutees et les parties prenantes dans le cadre du processus
deacutecisionnel et des activiteacutes leacutegislatives relatives au code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale aux
lois sur la corruption aux lois sur linteacutegriteacute (incompatibiliteacutes conflits dinteacuterecircts enrichissement
injustifieacute) aux lois sur la justice (concernant lorganisation du systegraveme judiciaire) ainsi quau code civil et au code de proceacutedure civile en sinspirant de la transparence du processus deacutecisionnel mis en
place par le gouvernement en 2016
Code de proceacutedure civile
La recommandation ndeg 3 porte sur lrsquoachegravevement de la reacuteforme du code de proceacutedure civile qui a mis
en place lrsquoeacutetape de la laquochambre du conseilraquo dans la proceacutedure civile Cette reacuteforme a eacuteteacute abandonneacutee
en 201839 Cela signifie qursquoune eacutetape conccedilue pour augmenter lrsquoefficaciteacute de la justice civile ne sera
plus drsquoactualiteacute mais quelle devrait permettre au systegraveme judiciaire de connaicirctre deacutesormais une
peacuteriode de stabiliteacute
Transparence et preacutevisibiliteacute du processus leacutegislatif pour la leacutegislation sur la reacuteforme du systegraveme
judiciaire et les mesures de lutte contre la corruption (pour les codes peacutenaux voir ci-dessus)
Il est clairement ressorti du rapport de janvier 2017 que le processus utiliseacute pour leacutegifeacuterer eacutetait lui-
mecircme important Cet aspect a continueacute de susciter des inquieacutetudes Le processus ayant une incidence
sur la qualiteacute de la leacutegislation la seacutecuriteacute juridique les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement
et le principe de seacuteparation des pouvoirs40 la Commission de Venise41 a vivement critiqueacute le processus
de modification des lois sur la justice au moyen drsquoune seacuterie drsquoordonnances drsquourgence De mecircme
comme indiqueacute plus haut le processus leacutegislatif meneacute au Parlement en avril 2019 en vue de modifier
le code peacutenal et le code de proceacutedure peacutenale et la loi speacuteciale en matiegravere de corruption nrsquoa dureacute qursquoune
semaine environ
Crsquoest un point important citeacute dans la lettre de la Commission de mai 2019 dans laquelle celle-ci
srsquoinquiegravete de risques pour lrsquoeacutetat de droit Cette preacuteoccupation srsquoest eacutegalement exprimeacutee dans les
reacutesultats du reacutefeacuterendum de mai agrave lrsquooccasion duquel les citoyens ont exprimeacute un soutien massif en
faveur drsquoun processus plus ordonneacute La Premiegravere ministre a deacuteclareacute que le gouvernement se
conformerait aux reacutesultats du reacutefeacuterendum et srsquoabstiendrait drsquoadopter des ordonnances drsquourgence dans
le domaine de la justice En septembre 2019 le Parlement a eacutegalement dissous la commission
parlementaire speacuteciale chargeacutee de garantir la systeacutematisation lrsquounification et la stabiliteacute leacutegislative au
sein du systegraveme judiciaire qui eacutetait agrave lorigine du recours agrave certaines proceacutedures parmi les plus
preacutecipiteacutees
Depuis le rapport de novembre 2018 lrsquoeacutevolution de la leacutegislation relative au cadre juridique en
matiegravere drsquointeacutegriteacute a susciteacute des preacuteoccupations similaires Les modifications successives apporteacutees
aux lois sur lrsquointeacutegriteacute ont consideacuterablement accru le manque de clarteacute et de seacutecuriteacute juridique (voir le
deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence)
39 Les lois modifieacutees sont entreacutees en vigueur en deacutecembre 2018 Loi ndeg 3102018 du 17 deacutecembre 2018
modifiant et compleacutetant la loi ndeg 1342010 relative au code de proceacutedure civile 40 Lrsquoavis conclut comme suit laquoLe plus inquieacutetant crsquoest que le gouvernement continue drsquointroduire des
modifications leacutegislatives au moyen drsquoordonnances drsquourgence Alors que la Constitution indique clairement
qursquoune telle mesure doit ecirctre exceptionnelle lrsquoadoption de lois au moyen drsquoordonnances drsquourgence
gouvernementales est devenue habituelle Les regravegles fondamentales du fonctionnement des principales
institutions de lrsquoEacutetat sont modifieacutees trop rapidement et trop souvent sans preacuteparation ni consultation ce qui
soulegraveve des questions leacutegitimes quant agrave la validiteacute des reacutesultats et des motivations reacuteelles qui sous-tendent
certaines de ces modifications Les textes leacutegislatifs qui en reacutesultent ne sont pas clairs Cette pratique affaiblit les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement est contraire au principe de la seacuteparation des
pouvoirs et nuit agrave la seacutecuriteacute juridiqueraquo 41 Avis ndeg 9502019 de la Commission de Venise
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Recommandation nordm 5 le gouvernement devrait mettre en place un plan drsquoaction adeacutequat visant agrave
traiter le problegraveme poseacute par lrsquoexeacutecution des deacutecisions de justice et lrsquoapplication de la jurisprudence des juridictions par lrsquoadministration publique comprenant notamment un meacutecanisme fournissant des
statistiques exactes pour permettre le suivi de ces questions agrave lrsquoavenir Il devrait aussi eacutelaborer un
systegraveme de suivi interne associant le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Cour des comptes afin
de garantir la mise en œuvre correcte du plan drsquoaction
Recommandation nordm 6 les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire crsquoest-agrave-dire le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature la Haute Cour de cassation et de justice et le
procureur geacuteneacuteral devraient garantir la mise en œuvre du plan drsquoaction tel qursquoil a eacuteteacute adopteacute et rendre reacuteguliegraverement compte au public de cette mise en œuvre en apportant notamment des solutions
aux problegravemes de peacutenurie de greffiers de charge de travail excessive et de retard dans la motivation
des deacutecisions
Respect des deacutecisions de justice
Le 3 avril 2019 le gouvernement roumain a approuveacute un protocole drsquoaccord sur les laquomesures
destineacutees agrave garantir lrsquoexeacutecution des jugements agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur public conformeacutement agrave la
jurisprudence de la Cour europeacuteenne des droits de lrsquohomme relative agrave la non-exeacutecution ou agrave
lrsquoexeacutecution tardive des deacutecisions rendues agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur publicraquo Cette mesure srsquoinscrit
dans le prolongement des affaires laquoSăcăleanu contre Roumanieraquo traiteacutees par la Cour europeacuteenne des
droits de lrsquohomme42
Les propositions contenues dans le protocole y compris les mesures reacuteglementaires neacutecessaires font agrave
preacutesent lrsquoobjet drsquoun examen par les autoriteacutes roumaines en vue de la preacuteparation agrave leur mise en œuvre
Le ministegravere de la justice et le Conseil supeacuterieur de la magistrature en sont aux derniegraveres eacutetapes de la
mise en place de lrsquoapplication informatique laquoECRISraquo qui servira agrave deacuteterminer le nombre de deacutecisions
deacutefinitives dans lesquelles les institutions publiques sont des deacutebiteurs ou des creacuteanciers43
Reacuteformes structurelles du systegraveme judiciaire
Le groupe des responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire nrsquoa pas fonctionneacute comme preacutevu
pendant la majeure partie de la peacuteriode de reacutefeacuterence44 En septembre 2019 ses reacuteunions ont repris
accompagneacutees de nouveaux meacutecanismes de coordination et de mesures de dialogue avec la
magistrature les associations professionnelles et la socieacuteteacute civile45 Compte tenu des deacutefis actuels il
est essentiel que les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire deviennent une structure capable
de reacutepondre aux grandes questions strateacutegiques relatives au systegraveme judiciaire Ils pourraient ainsi
servir de vecteur au reacutetablissement de la confiance entre les principales institutions judiciaires et
gouvernementales Le fait que des changements fondamentaux dans le fonctionnement et
lrsquoorganisation du systegraveme judiciaire ont eacuteteacute appliqueacutes au moyen drsquoordonnances drsquourgence plutocirct que
42 Le plan drsquoaction relatif aux mesures structurelles lieacutees aux affaires Săcăleanu peut ecirctre consulteacute agrave lrsquoadresse
suivante httpsrmcoeintCoERMPublicCommonSearchServicesDisplayDCTMContentdocumentId=09000016806dda63 43 Voir le rapport technique ndash Recommandation ndeg 5 44 Les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire comprennent le ministre de la justice le Conseil
supeacuterieur de la magistrature la Haute cour et le procureur geacuteneacuteral Ce groupe a eacuteteacute creacuteeacute en 2016 comme une
structure destineacutee agrave faciliter la discussion et la prise de deacutecisions consensuelles sur les orientations
strateacutegiques et les ressources destineacutees au systegraveme judiciaire Il supervise eacutegalement la mise en œuvre de la
strateacutegie de deacuteveloppement du systegraveme judiciaire 45 Une reacuteunion du Conseil des responsables strateacutegiques a eu lieu le 17 septembre Le ministre de la
justice actuel preacutevoit drsquoorganiser des reacuteunions toutes les six semaines Des reacuteunions de groupes de travail et
des consultations consacreacutees aux codes peacutenaux et agrave la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les infractions
commises par les magistrats ont eu lieu en parallegravele
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de deacutecisions consensuelles des responsables strateacutegiques du secteur judiciaire ne peut que reacuteduire
lrsquoefficaciteacute et la viabiliteacute de ces changements46
Recommandation ndeg 7 le nouveau Conseil supeacuterieur de la magistrature devrait preacuteparer un
programme collectif pour son mandat comprenant des mesures visant agrave promouvoir la transparence et la responsabiliteacute Ce programme devrait inclure une strateacutegie de sensibilisation comportant des
reacuteunions ouvertes et reacuteguliegraveres avec des assembleacutees de juges et de procureurs agrave tous les niveaux ainsi
quavec la socieacuteteacute civile et les organisations professionnelles et preacutevoir un compte rendu annuel agrave
deacutebattre au sein des assembleacutees geacuteneacuterales des cours et tribunaux et des parquets
Transparence et obligation de rendre compte du Conseil supeacuterieur de la magistrature
Tandis que le Conseil supeacuterieur de la magistrature indique qursquoil poursuit la mise en œuvre des prioriteacutes
de son mandat47 la peacuteriode qui srsquoest eacutecouleacutee depuis le rapport de novembre 2018 a eacuteteacute marqueacutee par
des dissensions et des controverses en son sein En outre il a souvent eacuteteacute mis sur la touche lorsque le gouvernement ou le Parlement prenait des deacutecisions essentielles concernant lrsquoorganisation et le
fonctionnement du pouvoir judiciaire Les positions au sein du Conseil supeacuterieur de la magistrature sur des questions fondamentales pour le fonctionnement du systegraveme judiciaire roumain telles que la
section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats ou les principales nominations et sur la deacutefense
de lrsquoindeacutependance de la justice suscitent des inquieacutetudes quant agrave son indeacutependance et agrave son autoriteacute
sur le plan institutionnel Cette situation a encore eacuteteacute exacerbeacutee par les modifications apporteacutees aux
lois sur la justice qui ont permis que quelques membres du Conseil supeacuterieur de la magistrature
deacutecident seuls de questions essentielles (voir ci-dessus) Les deacuteclarations publieacutees au nom du Conseil
supeacuterieur de la magistrature mais approuveacutees seulement par une partie de ses membres le confirment
Le manque de soutien des associations professionnelles ou de concertation avec les magistrats au
niveau des tribunaux et du parquet illustre eacutegalement ces pratiques Le Conseil supeacuterieur de la
magistrature eacutetait diviseacute sur la maniegravere de reacuteagir aux recommandations de la Commission europeacuteenne
de la Commission de Venise et du GRECO et plus geacuteneacuteralement sur le calendrier agrave suivre pour
lrsquoadoption de mesures de deacutefense de lrsquoindeacutependance de la justice alors que lrsquoactuel preacutesident du
Conseil supeacuterieur de la magistrature et une partie de ses membres continuent de deacutefendre les textes des
lois sur la justice sous leur forme actuelle Le Conseil supeacuterieur de la magistrature a reacuteagi agrave un certain
nombre de plaintes dont il a eacuteteacute saisi en ce qui concerne la deacutefense de lrsquoindeacutependance de la reacuteputation
et de lrsquoimpartialiteacute des magistrats mais sa reacuteaction semble plutocirct modeste au regard de lrsquoampleur du
problegraveme Dans les cas ougrave le Conseil supeacuterieur de la magistrature a fait eacutetat de la deacutefense de
lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire il a parfois souleveacute des problegravemes de partialiteacute politique
potentielle 48
Sagissant du premier objectif de reacutefeacuterence les progregraves se sont poursuivis en ce qui concerne la recommandation ndeg 5 (exeacutecution des arrecircts) et la recommandation ndeg 3 (uniquement en ce qui
concerne le code de proceacutedure civile) Les recommandations nos 1 3 et 4 nrsquoont pas eacuteteacute mises en œuvre Les recommandations nos 2 6 et 7 nrsquoont pas deacuteboucheacute sur des reacutesultats significatifs En ce qui
concerne les recommandations suppleacutementaires de novembre 2018 la situation srsquoest encore deacutegradeacutee
et lrsquoapproche positive adopteacutee plus reacutecemment nrsquoa pas encore permis de deacuteboucher sur des mesures concregravetes permettant de redresser la situation Les craintes relatives aux risques pesant sur lrsquoefficaciteacute
et lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire se sont confirmeacutees En conseacutequence la Commission considegravere que le premier objectif de reacutefeacuterence ne peut ecirctre consideacutereacute comme rempli et que les autoriteacutes
46 Comme les ordonnances drsquourgence relatives aux lois sur la justice adopteacutees entre septembre 2018 et mars
2019 47 Pour la peacuteriode 2017-2022 48 Par exemple les deacuteclarations condamnant les deacuteclarations du preacutesident du Parlement europeacuteen
critiquant les mesures preacuteventives prises par la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats qui
ont empecirccheacute le candidat au Parquet europeacuteen dassister agrave lrsquoaudition devant le Parlement europeacuteen et du
preacutesident roumain rejetant le candidat ministre de la justice proposeacute par la Premiegravere ministre en aoucirct 2019
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roumaines doivent prendre des mesures pour appliquer toutes les recommandations de janvier 2017 et
de novembre 2018
32 Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence le cadre dinteacutegriteacute et lAgence nationale pour linteacutegriteacute
Preacutevisibiliteacute et seacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le cadre juridique en matiegravere drsquointeacutegriteacute
Les preacuteceacutedents rapports MCV avaient souligneacute les deacutefis persistants lieacutes au cadre juridique en matiegravere
drsquointeacutegriteacute et le besoin de stabiliteacute et de clarteacute Au cours des deux derniegraveres anneacutees et demie cinq
propositions leacutegislatives modifiant les lois sur lrsquointeacutegriteacute ont eacuteteacute adopteacutees Outre qursquoelles ont affaibli
certaines dispositions et la capaciteacute de lrsquoAgence nationale pour lrsquointeacutegriteacute (ANI) agrave poursuivre ses
travaux ces modifications ont aussi contribueacute agrave maintenir un paysage juridique fragmenteacute
Deux propositions qui sont entreacutees en vigueur en 2019 sont particuliegraverement preacuteoccupantes La
premiegravere proposition fixe un deacutelai de prescription de trois ans pour les actes eacutetablissant lrsquoexistence
drsquoun conflit drsquointeacuterecircts ou drsquoune incompatibiliteacute Cela a tout dabord une incidence concregravete sur les
affaires en cours lrsquoANI srsquoattendant agrave devoir clore pregraves de 200 enquecirctes drsquoici la fin de lrsquoanneacutee Ensuite
cela creacutee une incoheacuterence par rapport agrave drsquoautres dispositions du cadre drsquointeacutegriteacute de sorte qursquoil est
deacutesormais difficile de deacuteterminer si une sanction peut encore ecirctre infligeacutee agrave la suite drsquoune deacutecision de
justice deacutefinitive si cette derniegravere (et non le rapport de lrsquoANI) intervient apregraves la fin de la peacuteriode de
trois ans La deuxiegraveme proposition modifie le reacutegime de sanctions pour les conflits drsquointeacuterecircts
concernant des eacutelus locaux introduisant un nouveau reacutegime de sanctions administratives moins
contraignant que le reacutegime actuel lrsquoANI estime que ce reacutegime ne permet pas dinfliger des sanctions
dissuasives Des sanctions suffisamment dissuasives en cas drsquoincompatibiliteacute et de conflit drsquointeacuterecircts
constituent un eacuteleacutement important de la preacutevention de la corruption Ces deux propositions renforcent
lrsquoinseacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le reacutegime drsquointeacutegriteacute applicable et creacuteent un risque de retour
en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence si des laquosanctions dissuasivesraquo ne peuvent
plus ecirctre imposeacutees (malgreacute une deacutecision de justice deacutefinitive)
Recommandation nordm 8 assurer la mise en service du systegraveme PREVENT LAgence nationale pour
linteacutegriteacute et lAgence nationale des marcheacutes publics devraient preacutevoir leacutetablissement de comptes rendus au sujet des veacuterifications ex ante des proceacutedures de passation de marcheacutes publics et de leur
suivi - y compris des veacuterifications ex post- ainsi que des affaires de conflit dinteacuterecircts ou de corruption
mises au jour et organiser des deacutebats publics de sorte que le gouvernement les autoriteacutes locales le
systegraveme judiciaire et la socieacuteteacute civile puissent exprimer leur avis
Recommandation nordm 9 le Parlement devrait faire montre de transparence dans son processus deacutecisionnel en ce qui concerne le suivi des deacutecisions deacutefinitives et irreacutevocables prises contre ses
membres pour des cas dincompatibiliteacutes de conflits dinteacuterecircts et denrichissement injustifieacute
Systegraveme PREVENT
Le rapport de novembre 2018 avait estimeacute que cette recommandation eacutetait appliqueacutee Le systegraveme
PREVENT demeure pleinement opeacuterationnel et lrsquoANI fait eacutetat de reacutesultats positifs De maniegravere plus geacuteneacuterale le bilan de lrsquoANI est resteacute stable pour ce qui est des enquecirctes sur les incompatibiliteacutes et
conflits dinteacuterecircts administratifs49
Suivi des deacutecisions de justice concernant des membres du Parlement
Le rapport de novembre 2018 soulignait les retards et les incoheacuterences manifestes dans lrsquoapplication
de sanctions infligeacutees aux membres du Parlement qui avaient fait lrsquoobjet drsquoune deacutecision de justice
deacutefinitive rendue sur la base drsquoun rapport de lrsquoANI concluant agrave lrsquoincompatibiliteacute de leurs fonctions ou
agrave une situation de conflit drsquointeacuterecircts Il mettait en eacutevidence une eacuteventuelle divergence dinterpreacutetation
des regravegles (notamment lorsque le problegraveme drsquointeacutegriteacute en question srsquoeacutetait poseacute lors drsquoun mandat
preacuteceacutedent ou dans un poste anteacuterieur) Une plus grande clarteacute semble degraves lors neacutecessaire en ce qui
concerne les regravegles reacutegissant les incompatibiliteacutes et les conflits drsquointeacuterecircts en veillant agrave remplir
49 Voir aussi le rapport technique ndash Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence
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lrsquoobjectif de reacutefeacuterence du MCV consistant agrave laquoarrecircter des deacutecisions contraignantes sur la base
desquelles des sanctions dissuasives peuvent ecirctre prisesraquo Depuis le rapport de novembre 2018 aucun
eacuteleacutement nouveau nrsquoest intervenu agrave cet eacutegard En juillet 2019 le ministre de la justice a proposeacute
drsquoorganiser une reacuteunion avec toutes les autoriteacutes concerneacutees pour traiter cette question Il pourrait
srsquoagir drsquoune premiegravere eacutetape constructive Lrsquoobjectif devrait ecirctre de parvenir agrave une solution durable
apportant la clarteacute neacutecessaire
La recommandation nordm 8 reste remplie Des progregraves dans la reacutealisation de la recommandation nordm 9 ne pourront avoir lieu que sil est mis fin au manque actuel de clarteacute sur les regravegles Lrsquoeacutevolution
leacutegislative en ce qui concerne les lois sur lrsquointeacutegriteacute devra ecirctre clarifieacutee afin drsquoeacuteviter le risque que des sanctions dissuasives ne puissent plus ecirctre appliqueacutees agrave la suite drsquoune deacutecision de justice deacutefinitive ce
qui constituerait un retour en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence Le deuxiegraveme
objectif de reacutefeacuterence nrsquoest donc pas encore respecteacute
33 Troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave haut niveau
Viabiliteacute de la direction nationale anticorruption et irreacuteversibiliteacute de la lutte contre la corruption
Depuis le rapport de novembre 2018 et malgreacute des circonstances tregraves difficiles les institutions
judiciaires associeacutees agrave la lutte contre la corruption agrave haut niveau ont continueacute drsquoenquecircter sur les
alleacutegations dinfractions de haut niveau dans le domaine de la grande corruption et de les sanctionner
Le rapport de novembre 2018 faisait eacutetat de pressions systeacutematiques exerceacutees agrave lrsquoendroit des grandes
institutions de lutte contre la corruption notamment la direction nationale anticorruption (DNA) et la
Haute Cour de cassation et de justice ainsi que de preacuteoccupations croissantes quant agrave leur capaciteacute agrave
continuer de remplir leurs missions ce qui a une incidence sur lrsquoirreacuteversibiliteacute de la lutte contre la
corruption Bien que les reacutesultats restent solides certains signes indiquent que la pression continue
exerceacutee sur ces institutions a eu des reacutepercussions neacutegatives
Les lois sur la justice modifieacutees preacutevoyaient des modifications brutales au niveau des critegraveres
dancienneteacute ayant une incidence sur la capaciteacute de la DNA agrave fonctionner Le traitement efficace des
affaires de corruption agrave haut niveau a eacutegalement eacuteteacute mis agrave mal par le transfert de responsabiliteacutes pour
bon nombre drsquoaffaires agrave la section speacuteciale qui est compeacutetente pour enquecircter non seulement sur les
infractions commises par des magistrats mais eacutegalement sur les infractions connexes commises par
drsquoautres personnes Le risque mis en eacutevidence en novembre 2018 selon lequel la section speacuteciale
pourrait ecirctre utiliseacutee comme un moyen de modifier le cours des affaires de corruption agrave haut niveau et
de faire pression sur les magistrats srsquoest concreacutetiseacute (voir le premier objectif de reacutefeacuterence) La
proceacutedure de nomination ayant eacuteteacute interrompue la DNA nrsquoa plus de procureur en chef Bien que le
procureur en chef faisant fonction ait reacuteussi agrave poursuivre ses activiteacutes le caractegravere temporaire des
nominations ad interim ajoute un eacuteleacutement drsquoincertitude et de vulneacuterabiliteacute
La forte augmentation des pressions exerceacutees sur la Haute Cour (voir le premier objectif de reacutefeacuterence)
a eacutegalement eu une incidence sur lrsquoefficaciteacute de la justice dans les affaires de corruption agrave haut niveau
En particulier la Haute Cour a eacuteteacute renvoyeacutee devant la Cour constitutionnelle dans le cadre de deux
proceacutedures de conflits constitutionnels engageacutees par le gouvernement en ce qui concerne son
interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la constitution des organes drsquoappel composeacutes de cinq juges ainsi qursquoagrave la composition des formations de trois juges pour les procegraves pour corruption en
premiegravere instance Bien que les arrecircts de la Cour constitutionnelle ne srsquoappliquent pas aux affaires
clocirctureacutees le suivi de la deacutecision sur les formations de cinq juges a donneacute lieu agrave une grande incertitude
Au deacutebut de 2019 il a eacuteteacute envisageacute drsquoadopter une ordonnance drsquourgence qui si elle avait eacuteteacute adopteacutee
aurait pu permettre de rouvrir toutes les affaires de corruption de haut niveau clocirctureacutees depuis 2014
par un jugement deacutefinitif de la Haute Cour rendu par une formation de cinq juges Alors que les
critiques nationales et internationales formuleacutees agrave lrsquoencontre de la proposition ont contribueacute agrave
empecirccher lrsquoadoption de cette ordonnance drsquourgence il importerait que les autoriteacutes roumaines
renoncent agrave poursuivre les objectifs lieacutes agrave cette mesure et eacutetablissent clairement qursquoune leacutegislation
concernant des affaires anteacuterieures nrsquoest pas neacutecessaire agrave la suite des arrecircts de la Cour
constitutionnelle en reacuteaffirmant leur volonteacute de lutter efficacement contre la corruption
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Les arrecircts de la Cour constitutionnelle ont une incidence directe sur les affaires de corruption agrave haut
niveau en cours entraicircnant des retards et la reprise de certains procegraves et ont permis la reacuteouverture de
plusieurs affaires clocirctureacutees sous certaines conditions Toutes les conseacutequences qui en deacutecoulent ne
sont pas encore visibles Ces entorses eacutevidentes agrave la proceacutedure judiciaire ont eacutegalement susciteacute des
doutes plus geacuteneacuteraux quant agrave la viabiliteacute des progregraves accomplis jusqursquoagrave preacutesent par la Roumanie en
matiegravere de lutte contre la corruption ndash et ce drsquoautant plus qursquoelles saccompagnent de modifications au
code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale qui nrsquoont pas tenu compte de la recommandation de
novembre 2018 sur la neacutecessiteacute de garantir la compatibiliteacute avec le droit de lrsquoUnion et les instruments
internationaux de lutte contre la corruption (voir eacutegalement le premier objectif de reacutefeacuterence)
Recommandation nordm 10 adopter des critegraveres objectifs pour la prise de deacutecisions relatives agrave la leveacutee de
limmuniteacute des parlementaires et pour leur motivation et veiller agrave ce que limmuniteacute ne soit pas utiliseacutee
pour eacuteviter de faire lobjet denquecirctes et eacutechapper aux poursuites pour deacutelits de corruption Le gouvernement pourrait eacutegalement envisager de modifier la loi afin de restreindre limmuniteacute des
ministres agrave la dureacutee de leur mandat Il pourrait ecirctre aideacute agrave cet effet par la Commission de Venise et le GRECO Le Parlement devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre reacuteguliegraverement compte des
deacutecisions prises par ses chambres en reacuteponse aux demandes de leveacutee de limmuniteacute et pourrait
organiser un deacutebat public afin que le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la socieacuteteacute civile puissent
donner leur avis
La recommandation nordm 10 porte sur lrsquoobligation du Parlement de rendre des comptes pour ses
deacutecisions relatives aux demandes du ministegravere public drsquoautorisation de mesures preacuteventives telles que
les perquisitions et les arrestations et aux demandes drsquoautorisation drsquoenquecirctes sur un membre du
Parlement qui est ou a eacuteteacute ministre Lrsquoabsence drsquoexplication des deacutecisions prises par le Parlement
ainsi que le nombre de cas ougrave ce dernier nrsquoa pas autoriseacute la poursuite des enquecirctes ont susciteacute des
inquieacutetudes quant agrave lrsquoobjectiviteacute de ces deacutecisions
Le 5 juin 2019 la Chambre des deacuteputeacutes a modifieacute son regraveglement inteacuterieur en ce qui concerne les
poursuites contre des membres ou drsquoanciens membres du gouvernement qui sont membres de la
Chambre des deacuteputeacutes En particulier il a eacuteteacute fait reacutefeacuterence speacutecifiquement aux critegraveres eacutenonceacutes dans le
rapport de la Commission de Venise sur la finaliteacute et la leveacutee de lrsquoimmuniteacute parlementaire50 Ce
changement doit ecirctre salueacute et la Commission attend avec inteacuterecirct sa mise en œuvre effective agrave la
lumiegravere eacutegalement de la recommandation exhortant agrave associer les autoriteacutes judiciaires et la socieacuteteacute
civile au deacutebat
Le Seacutenat est encourageacute agrave adopter des regravegles similaires Deacutebut juin une demande du ministegravere public
visant agrave lever lrsquoimmuniteacute du preacutesident du Seacutenat a eacuteteacute rejeteacutee En septembre le Seacutenat a rejeteacute une
demande visant agrave engager des poursuites agrave lrsquoencontre drsquoun seacutenateur qui avait eacuteteacute ministre de la santeacute
La Commission reacuteaffirme sa conclusion de novembre 2018 selon laquelle au vu de leacutevolution de la
situation en Roumanie il est neacutecessaire de reacuteexaminer les raisons qui avaient motiveacute lrsquoeacutevaluation
positive accordeacutee au regard du troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence en janvier 2017 En deacutepit du fait que tant la DNA que la Haute Cour de cassation et de justice aient continueacute agrave enquecircter sur les affaires de
corruption de haut niveau et agrave infliger des sanctions agrave cet eacutegard et aient fait preuve de professionnalisme dans des circonstances tregraves difficiles les attaques meneacutees contre leurs activiteacutes les
modifications successives du cadre juridique applicable et lrsquoeacuteventuelle contestation de lrsquoautoriteacute
rendant les jugements deacutefinitifs soulegravevent des questions quant agrave la viabiliteacute des progregraves reacutealiseacutes par la Roumanie en matiegravere de lutte contre la corruption agrave haut niveau En conseacutequence il nrsquoest plus
possible de consideacuterer que la recommandation nordm 10 suffit pour clore cet objectif de reacutefeacuterence en
deacutepit de certaines eacutevolutions positives reacutecentes
50 CDL-AD (2014) 011
16
34 Quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave tous les niveaux
Recommandation nordm 11 continuer de mettre en œuvre la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption dans le respect des deacutelais impartis par le gouvernement en aoucirct 2016 Le ministre de la
justice devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre compte de la mise en œuvre effective de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption (incluant des statistiques sur les incidents en matiegravere
drsquointeacutegriteacute au sein de lrsquoadministration publique des deacutetails des proceacutedures et sanctions disciplinaires
et des informations sur les mesures structurelles appliqueacutees dans les domaines vulneacuterables)
Recommandation nordm 12 faire en sorte que lrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis soit
pleinement et veacuteritablement opeacuterationnelle de sorte qursquoelle puisse publier un premier rapport annuel contenant des informations statistiques fiables au sujet de la confiscation drsquoavoirs drsquoorigine
criminelle LrsquoAgence devrait eacutetablir un systegraveme afin de rendre compte reacuteguliegraverement du renforcement
de ses capaciteacutes administratives ainsi que de ses reacutesultats en matiegravere de confiscation et de gestion des
avoirs drsquoorigine criminelle
Strateacutegie nationale de lutte contre la corruption
La mise en œuvre de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption srsquoest poursuivie au niveau
technique Les mesures de preacutevention de la corruption telles que les audits internes effectueacutes par
chacune des institutions publiques participantes et les missions drsquoeacutevaluation par les pairs preacutevues en
2018 ont eacuteteacute mises en place dans les institutions centrales mais aussi au niveau local (conseils
deacutepartementaux et municipaliteacutes) Les plateformes de coopeacuteration interinstitutionnelle se sont reacuteunies
en avril 2019 Les autoriteacutes mentionnent eacutegalement lrsquoexistence de mesures et drsquoactiviteacutes de preacutevention
de la corruption continues au sein des ministegraveres centraux et institutions publiques dans des domaines
sensibles notamment lrsquoeacuteducation le ministegravere de lrsquointeacuterieur et les finances La preacutevention de la
corruption nrsquoa cependant pas eacuteteacute consideacutereacutee comme une prioriteacute politique importante
Lrsquoun des objectifs de la strateacutegie consiste agrave ameacuteliorer les reacutesultats de la lutte contre la corruption en
infligeant des sanctions peacutenales et administratives Depuis le rapport de novembre 2018 le parquet
geacuteneacuteral a continueacute de poursuivre de maniegravere effective les deacutelits de corruption qui ne relegravevent pas du
mandat de la DNA51 Toutefois la pression exerceacutee sur les institutions cleacutes deacutecrites ci-dessus52 et les
modifications leacutegislatives en vigueur ou adopteacutees par le Parlement ont ineacutevitablement eu une
incidence neacutegative sur la lutte contre la corruption notamment en envoyant un signal contradictoire agrave
lrsquoeacutegard du soutien politique en faveur de la poursuite des mesures de preacutevention et de sanction de la
corruption Sont notamment concerneacutees les modifications apporteacutees au code peacutenal et au code de
proceacutedure peacutenale ainsi qursquoau cadre drsquointeacutegriteacute avec le risque de reacutepercussions agrave chaque niveau de
lrsquoadministration publique
Agence nationale de gestion des avoirs saisis
LrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI) est agrave preacutesent pleinement opeacuterationnelle Elle
a poursuivi lrsquoapprofondissement de ses travaux qursquoelle expose clairement dans ses rapports annuels Il
srsquoagit drsquoun exemple positif de cas ougrave la prise en consideacuteration de bonnes pratiques appliqueacutees dans
drsquoautres Eacutetats membres (Belgique France Italie et Pays-Bas) et au-delagrave a contribueacute agrave lrsquoeacutelaboration
drsquoune strateacutegie efficace
Apregraves avoir analyseacute le quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence la Commission peut reacuteiteacuterer sa conclusion de
novembre 2018 agrave savoir que davantage drsquoefforts doivent ecirctre consentis en vue de la reacutealisation de cet objectif de reacutefeacuterence La preacutevention de la corruption est entraveacutee par des orientations politiques qui
sapent la creacutedibiliteacute des progregraves obtenus (recommandation nordm 11) En ce qui concerne la
recommandation nordm 12 la Commission confirme qursquoelle est respecteacutee
51 Les reacutesultats obtenus par les institutions sont preacuteciseacutes dans le rapport technique 52 Voir les premier et troisiegraveme objectifs de reacutefeacuterence
17
4 CONCLUSIONS
Depuis le dernier rapport la Commission a ducirc se pencher freacutequemment sur lrsquoeacutevolution de la situation
en Roumanie en ce qui concerne la reacuteforme du systegraveme judiciaire et la lutte contre la corruption Agrave
chacune de ces occasions la Commission a confirmeacute une reacutegression par rapport aux progregraves reacutealiseacutes
au cours des anneacutees anteacuterieures et exposeacutes dans le rapport de novembre 2018
Lrsquoeacutevolution de la situation au cours des premiers mois de 2019 a eacuteteacute une source de vives
preacuteoccupations En conseacutequence la Commission a ducirc informer les autoriteacutes roumaines en mai 2019
que si les ameacuteliorations neacutecessaires nrsquoeacutetaient pas apporteacutees agrave bregraveve eacutecheacuteance ou si drsquoautres mesures
neacutefastes eacutetaient prises la Commission prendrait des mesures au titre du cadre pour lrsquoeacutetat de droit qui
preacutevoit un dialogue pour reacutepondre aux preacuteoccupations dans ce domaine (ce qui peut donc aller au-delagrave
des paramegravetres du MCV)
La Commission srsquoest feacuteliciteacutee du fait que le gouvernement roumain a exprimeacute en juin le souhait de
revoir son approche et que des efforts ont eacuteteacute consentis dans le cadre de nouveaux meacutecanismes de
consultation et drsquoun dialogue avec le pouvoir judiciaire La Commission ne doute pas que les autoriteacutes roumaines compeacutetentes traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature leacutegislative et
autres En effet des mesures concregravetes ndash leacutegislatives et administratives ndash seront neacutecessaires pour faire
progresser la situation et appliquer les recommandations reacutesumeacutees dans le preacutesent rapport Les grandes
institutions roumaines devront agrave preacutesent faire la preuve collectivement de leur fort attachement agrave
lrsquoindeacutependance de la justice et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires
indispensables et garantir la capaciteacute des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir
La Commission continuera agrave suivre de pregraves lrsquoeacutevolution de la situation au travers du MCV Elle regrette
que la Roumanie nrsquoait pas donneacute suite aux recommandations qui lui ont eacuteteacute adresseacutees en
novembre 2018 qui eacutetaient pleinement conformes agrave la position des autres institutions de lrsquoUnion
europeacuteenne Il est impeacuteratif drsquoappliquer ces recommandations si lrsquoon veut remettre le processus de
reacuteforme sur les rails et progresser agrave nouveau vers la conclusion du MCV conformeacutement au rapport de
janvier 2017 La Commission est convaincue que la Roumanie pourrait donner un nouvel eacutelan agrave la
reacutealisation des objectifs du MCV et elle est precircte agrave aider les autoriteacutes roumaines agrave cette fin
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neacutegatives qui ont ameneacute le grand public agrave reacuteagir lors du reacutefeacuterendum du 26 mai 2019 agrave la
modification des lois dans le domaine de la justice au moyen drsquoordonnances drsquourgence
La mise en œuvre pratique des lois sur la justice modifieacutees a eacutegalement renforceacute les preacuteoccupations
exprimeacutees dans le rapport de novembre en ce qui concerne les dommages causeacutes au systegraveme judiciaire
En particulier le fonctionnement de la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les infractions
commises par des magistrats a confirmeacute la crainte exprimeacutee tant agrave lrsquointeacuterieur qursquoagrave lrsquoexteacuterieur de la
Roumanie que cette section puisse ecirctre utiliseacutee comme un instrument de pression politique20 Plusieurs exemples montrent que la section speacuteciale a exerceacute ses pouvoirs pour modifier le
deacuteroulement de certaines enquecirctes peacutenales drsquoune maniegravere qui suscite de seacuterieux doutes quant agrave son
objectiviteacute21 Citons par exemple les cas dans lesquels la section speacuteciale a lanceacute des enquecirctes contre
des juges et des procureurs qui srsquoeacutetaient opposeacutes aux changements actuels du systegraveme judiciaire ainsi
que les modifications soudaines dans lrsquoapproche adopteacutee dans des affaires pendantes telles que le
retrait de recours preacuteceacutedemment introduits par la DNA dans des affaires de corruption agrave haut niveau22 Les nominations aux postes drsquoencadrement de la section speacuteciale ont eacutegalement eacuteteacute agrave lrsquoorigine de
controverses En conseacutequence nombreux sont ceux qui en Roumanie ont reacuteclameacute la dissolution de la
section speacuteciale23
La Commission de Venise a adopteacute un avis sur les ordonnances drsquourgence en juin 201924 confirmant
les preacuteoccupations suppleacutementaires susciteacutees par les nouvelles modifications25 et par le
fonctionnement de la section speacuteciale Dans deux nouveaux rapports de juin 2019 le GRECO a
exprimeacute des preacuteoccupations similaires26
En juillet 2019 le ministre de la justice a exprimeacute sa volonteacute de deacutegager des solutions leacutegislatives
approprieacutees en concertation avec le pouvoir judiciaire et le Parlement dans le cadre drsquoun nouveau
processus de consultation structureacutee27 Toutefois des deacuteclarations ulteacuterieures de responsables du
personnes et lrsquoapprobation des nominations des procureurs de haut rang par la pleacuteniegravere du Conseil supeacuterieur
de la magistrature qui a permis drsquoeacuteviter un avis neacutegatif de la section des poursuites peacutenales 19 Avis ndeg 9502019 de la Commission de Venise p 49 20 Dans ce contexte il convient eacutegalement de signaler que la section speacuteciale a enregistreacute louverture dune
enquecircte peacutenale agrave lrsquoencontre de la Commission et de plusieurs membres de son personnel agrave la suite drsquoune
plainte deacuteposeacutee le 30 janvier 2019 dans laquelle ils sont accuseacutes drsquoabus en service de communication de
fausses informations et de constitution de groupe criminel organiseacute dans le cadre de lrsquoeacutelaboration du rapport
MCV de novembre 2018 Cette enquecircte visait eacutegalement le procureur geacuteneacuteral en place La Commission
rappelle que sur le territoire de chaque Eacutetat membre les membres de la Commission et de son personnel
jouissent de lrsquoimmuniteacute de juridiction pour les actes accomplis dans lrsquoexercice de leurs fonctions en vertu
du protocole sur les privilegraveges et immuniteacutes annexeacute aux traiteacutes Bien que les autoriteacutes roumaines ne soient
donc pas compeacutetentes en la matiegravere la section speacuteciale a enregistreacute cette affaire le 11 feacutevrier et ne lrsquoa
clocirctureacutee que le 27 mars en invoquant un manque de preuves httpwwwmpublicrorocontentc_28-03-
2019-13-03 21 Un exemple embleacutematique concernait une proceacutedure peacutenale meneacutee contre lancienne procureure en chef de
la direction nationale anticorruption alors qursquoelle eacutetait candidate au poste de procureur europeacuteen Le
moment de lrsquoouverture de la proceacutedure peacutenale et le calendrier de citation avaient eacuteteacute choisis expresseacutement
pour faire eacutechec agrave cette candidature et une deacutecision de la Haute Cour de cassation et de justice sur les
mesures preacuteventives appliqueacutees avait qualifieacute la proceacutedure drsquoilleacutegale Lenregistrement drsquoune autre
proceacutedure visant le procureur geacuteneacuteral semblait confirmer la pratique de ladoption de mesures agrave lrsquoencontre
des hauts magistrats critiques agrave leacutegard de la section 22 Voir le rapport technique pour des exemples et des preacutecisions 23 Il srsquoagit notamment des associations de magistrats des organisations de la socieacuteteacute civile et des partis
drsquoopposition 24 Avis sur les ordonnances gouvernementales drsquourgence ndeg 7 et 12 modifiant les lois sur la justice CDL-AD
(2019)014 21-22 juin 2019) - httpswwwvenicecoeintwebformsdocumentspdf=CDL-AD(2019)014-e 25 Lrsquoavis eacutemet de seacuterieux doutes concernant la soliditeacute et le bien-fondeacute de certaines modifications 26 GRECO AdHocRep(2019)1 et GRECO RC4(2019)11 27 Un groupe de travail constitueacute au sein du ministegravere de la justice eacutelabore actuellement une eacutevaluation en
concertation avec lrsquoensemble des organes judiciaires et des associations professionnelles de magistrats Le
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gouvernement ont donneacute agrave penser qursquoaucune modification concernant la section speacuteciale ne serait
proposeacutee Par conseacutequent les questions souleveacutees par la Commission europeacuteenne la Commission de
Venise et le GRECO nrsquoont pas deacuteboucheacute sur de nouvelles modifications
Nominations au sein de lrsquoappareil judiciaire et pressions exerceacutees sur les institutions judiciaires
Les faits nouveaux intervenus depuis novembre 2018 ont confirmeacute la pertinence de la recommandation
formuleacutee de longue date dans le cadre du MCV consistant agrave renforcer la soliditeacute et lrsquoindeacutependance du
processus de nomination des procureurs de haut rang Le rapport MCV 2018 faisait eacutetat de
preacuteoccupations relatives notamment aux proceacutedures en cours de reacutevocationnomination du procureur
en chef de la direction nationale anticorruption (DNA) et du procureur geacuteneacuteral
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull Suspendre immeacutediatement toutes les proceacutedures de nominations et de reacutevocations en cours pour les procureurs de rang eacuteleveacute
bull Relancer le processus de nomination drsquoun procureur principal de la DNA ayant une expeacuterience aveacutereacutee de la poursuite de deacutelits de corruption et donner agrave la DNA un mandat clair pour continuer
agrave mener des enquecirctes professionnelles indeacutependantes et non partisanes en matiegravere de corruption bull Respecter les avis neacutegatifs du Conseil supeacuterieur concernant les nominations ou les reacutevocations de
procureurs agrave des postes de gestion jusqursquoagrave ce qursquoun nouveau cadre leacutegislatif soit en place
conformeacutement agrave la recommandation ndeg 1 de janvier 2017
Dans un premier temps aucune suite nrsquoa eacuteteacute donneacutee agrave ces recommandations Le ministre de la justice
de lrsquoeacutepoque a maintenu son choix de candidat au poste de procureur en chef de la DNA Le preacutesident
roumain a refuseacute de nommer ce candidat pour la deuxiegraveme fois en janvier 2019 Depuis lors la
proceacutedure est suspendue de facto la DNA eacutetant geacutereacutee ad interim Le ministre de la justice de lrsquoeacutepoque
a eacutegalement poursuivi la proceacutedure de reacutevocation agrave lrsquoencontre du procureur geacuteneacuteral en deacutepit drsquoun avis
neacutegatif du Conseil supeacuterieur de la magistrature Le preacutesident roumain a refuseacute la reacutevocation en janvier
2019 Cependant comme le poste devait ecirctre renouveleacute en mai 2019 le ministre a organiseacute un
processus de nomination en avril Comme cela avait eacuteteacute le cas pour la proceacutedure concernant le
procureur en chef de la DNA en juillet 2018 le ministre a rejeteacute tous les candidats jugeacutes inaptes en
deacutepit du fait qursquoun grand nombre drsquoentre eux eacutetaient des procureurs de rang eacuteleveacute en activiteacute y
compris le procureur geacuteneacuteral en exercice En conseacutequence le procureur geacuteneacuteral a deacutecideacute de prendre sa
retraite et cette fonction est maintenant eacutegalement exerceacutee ad interim28 Le ministre de lrsquoeacutepoque a
lanceacute une nouvelle proceacutedure de nomination pour le procureur geacuteneacuteral mais elle a eacuteteacute annuleacutee par le
nouveau ministre de la justice qui a pris ses fonctions en avril 2019 La maniegravere de proceacuteder du
ministre actuel a permis drsquoeacuteviter une nouvelle deacuteteacuterioration de la situation ce reacutepit a eacuteteacute mis agrave profit
pour chercher agrave ameacuteliorer la proceacutedure Cette deacutemarche devrait ecirctre poursuivie en prioriteacute par le
gouvernement roumain eacutetant donneacute que le bilan de ces derniegraveres anneacutees confirme le risque drsquoexercice
drsquoune influence politique dans le processus au deacutetriment de la qualiteacute des nominations et la neacutecessiteacute
drsquoune solution durable agrave long terme
Lrsquoinspection judiciaire joue un rocircle essentiel srsquoagissant drsquoassurer la confiance des citoyens dans
lrsquoindeacutependance le professionnalisme et lrsquointeacutegriteacute du systegraveme judiciaire Apregraves des anneacutees
drsquoappreacuteciation positive le rapport de novembre 2018 avait attireacute lrsquoattention sur des preacuteoccupations importantes concernant lrsquoinspection des proceacutedures disciplinaires systeacutematiques agrave lrsquoencontre des
magistrats srsquoopposant publiquement agrave lrsquoorientation prise concernant la reacuteforme du systegraveme judiciaire
des fuites de documents ndash qui ont ensuite eacuteteacute utiliseacutees par les responsables politiques pour attaquer les
institutions judiciaires ndash et la prolongation de lrsquoeacutequipe de gestion par le gouvernement
17 septembre 2019 le ministre de la justice a annonceacute que les conclusions preacuteliminaires eacutetablies au niveau
des groupes de travail ne soutenaient pas le fonctionnement de la section speacuteciale sous sa forme actuelle 28 Le 2 octobre 2019 le procureur en chef de la direction des enquecirctes sur la criminaliteacute organiseacutee et le
terrorisme (DIICOT) a deacutemissionneacute agrave la suite des scandales lieacutes aux enquecirctes en cours et aux pressions
politiques Toutes les fonctions de haut rang du ministegravere public sont deacutesormais exerceacutees ad interim
7
Le rapport de novembre 2018 contenait la recommandation suivante bull Faire en sorte que le Conseil supeacuterieur de la magistrature nomme sur-le-champ une eacutequipe de
gestion provisoire de lrsquoinspection judiciaire et dans les trois mois par concours une nouvelle
eacutequipe de gestion au sein de lrsquoinspection
Le Conseil supeacuterieur de la magistrature nrsquoa pas nommeacute de nouvelle eacutequipe de gestion provisoire et
par conseacutequent lrsquoinspecteur en chef a continueacute dexercer ses fonctions ad interim jusqursquoen mai 2019
peacuteriode agrave laquelle le Conseil supeacuterieur a nommeacute agrave nouveau le mecircme inspecteur en chef en deacutepit des
controverses Parallegravelement depuis le dernier rapport les proceacutedures disciplinaires systeacutematiques agrave
lrsquoencontre des magistrats29 y compris les personnes agrave la tecircte des institutions judiciaires qui srsquoopposent
aux reacuteformes du systegraveme judiciaire se sont poursuivies de mecircme que les fuites de documents30 La
recommandation de novembre 2018 est donc devenue caduque mais les preacuteoccupations sous-jacentes
restent pleinement drsquoactualiteacute
Les rapports MCV successifs ont mis en eacutevidence les pressions exerceacutees sur les magistrats et les
institutions judiciaires deacutecoulant des attaques publiques de la part du monde politique et des meacutedias Depuis le deacutebut de lrsquoanneacutee 2018 cette situation est aggraveacutee par lrsquoaction des autoriteacutes responsables
des enquecirctes disciplinaires et peacutenales agrave lrsquoencontre des magistrats La direction nationale anticorruption
a longtemps eacuteteacute particuliegraverement la cible de telles pressions tout comme le bureau du procureur
geacuteneacuteral Au cours de la peacuteriode de reacutefeacuterence on a eacutegalement observeacute une forte augmentation des
pressions exerceacutees sur la Haute Cour de cassation et de justice qui est compeacutetente pour de nombreux
grands procegraves de corruption Deux conflits constitutionnels ont eacuteteacute lanceacutes par le gouvernement agrave
lrsquoencontre de la Haute Cour concernant son interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la
constitution des formations de jugement au peacutenal31 32 En outre lrsquoinspection judiciaire a deacuteposeacute une
plainte disciplinaire contre sa preacutesidente dont les juges membres du Conseil supeacuterieur ont demandeacute la
reacutevocation Ces mesures combineacutees semblent avoir pour objectif de faire pression sur la Haute Cour
et lorsque la preacutesidente a annonceacute son intention de ne pas briguer un deuxiegraveme mandat elle a fait
clairement comprendre que crsquoeacutetait pour cette raison33
Le Conseil supeacuterieur a reacutecemment nommeacute une nouvelle preacutesidente de la Haute Cour Il sera
particuliegraverement important que la Haute Cour maintienne son indeacutependance et un degreacute eacuteleveacute de
professionnalisme notamment en matiegravere de lutte contre la grande corruption sous la conduite de sa
nouvelle preacutesidente
Ces eacuteleacutements confirment lrsquoanalyse faite par la Commission dans le rapport de novembre 2018 selon
laquelle le Conseil supeacuterieur de la magistrature ne remplit pas son rocircle consistant agrave maintenir des
29 Exemples drsquoenquecirctes disciplinaires portant sur des deacuteclarations publiques critiques agrave lrsquoeacutegard des reacuteformes
en cours
httpswwwcsm1909roViewFileashxguid=2be852a5-365b-44e2-990d-47696231789a|InfoCSM
httpswwwcsm1909roViewFileashxguid=38b70eb6-641a-4794-9109-e6805dfd778e|InfoCSM
httpwwwinspectiajudiciararoDownloadaspxguid=7c561595-2efe-4ce4-abd7-3150b5d52274|InfoCSM
httpportaljustro36SitePagesDosaraspxid_dosar=200000000361685ampid_inst=36
httpscursdeguvernareroasociatia-initiativa-pentru-justitie-inspectia-judiciara-incearca-sa-i-intimideze-
pe-magistratii-care-lupta-pentru-apararea-independentei-justitieihtml 30 Un exemple reacutecent concerne le rapport de lrsquoinspection judiciaire sur lrsquoutilisation des modaliteacutes de
collaboration entre le ministegravere public et les services de renseignement pour les eacutecoutes teacuteleacutephoniques Le
rapport a eacuteteacute divulgueacute aux meacutedias avant que le Conseil supeacuterieur ne puisse lrsquoanalyser 31 Ces conflits constitutionnels ont eacuteteacute renvoyeacutes devant la Cour constitutionnelle par le gouvernement
invoquant un conflit entre le Parlement (en tant que leacutegislateur) et la Haute Cour au motif que cette derniegravere
avait outrepasseacute ses compeacutetences constitutionnelles dans lrsquointerpreacutetation du droit et srsquoeacutetait substitueacutee au
leacutegislateur 32 Des doutes ont eacuteteacute exprimeacutes quant agrave la question de savoir si ceacutetait agrave la Cour constitutionnelle quil revenait
de se prononcer sur lrsquointerpreacutetation juridique donneacutee par la Haute Cour 33 httpswwwmediafaxrosocialtarcea-despre-refuzul-de-a-mai-candida-la-inalta-curte-m-a-facut-sa-imi-fie-
dor-sa-traiesc-printre-oameni-cu-bun-simt-18218170
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contre-pouvoirs efficaces pour deacutefendre lrsquoindeacutependance des institutions judiciaires mises sous pression
(voir la recommandation nordm 7)
Codes peacutenaux
En juillet 2018 le Parlement roumain a adopteacute dans le cadre drsquoune proceacutedure drsquourgence des
modifications du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale Ces modifications ont fait lrsquoobjet de
vives critiques notamment par la Commission europeacuteenne et la Commission de Venise34 La
modification brutale de lrsquoeacutequilibre entre les droits de lrsquoaccuseacute les droits des victimes et lrsquoobligation
pour lrsquoEacutetat de poursuivre efficacement les infractions a eacuteteacute une source drsquoinquieacutetude majeure Ces
modifications eacutetaient de toute eacutevidence contraires agrave la recommandation du MCV drsquoameacuteliorer la
stabiliteacute des codes et de les modifier uniquement lorsque cela est speacutecifiquement requis par les
deacutecisions de la Cour constitutionnelle et la transposition des directives de lrsquoUE Bon nombre de
modifications semblaient incompatibles avec le droit de lrsquoUnion ou les obligations internationales de
la Roumanie En octobre 2018 la Cour constitutionnelle a jugeacute qursquoun grand nombre de ces
modifications eacutetaient anticonstitutionnelles
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull Geler la mise en œuvre des modifications du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale
bull Ouvrir agrave nouveau la reacutevision du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale en tenant pleinement compte du besoin de compatibiliteacute avec la leacutegislation de lrsquoUE et les instruments anticorruption internationaux ainsi que des recommandations du MCV et de lrsquoavis de la Commission de Venise
Ces recommandations nrsquoont pas eacuteteacute suivies drsquoeffets Il y a bien eu une pause mais les preacuteoccupations
formuleacutees nrsquoont pas eacuteteacute prises en compte et cette peacuteriode nrsquoa pas eacuteteacute mise agrave profit pour approfondir la
reacuteflexion et la consultation En avril le Parlement a adopteacute des amendements modifieacutes aux deux
codes ainsi que de la loi speacuteciale en matiegravere de corruption en recourant agrave une proceacutedure leacutegislative
drsquourgence De nombreuses modifications ont continueacute agrave susciter des inquieacutetudes en raison de leur
incidence sur la capaciteacute des services reacutepressifs et du systegraveme judiciaire agrave enquecircter et agrave sanctionner les
infractions en geacuteneacuteral et plus particuliegraverement les deacutelits lieacutes agrave la corruption La justification avanceacutee
par la majoriteacute favorable aux modifications au sein du Parlement eacutetait quil fallait conserver
uniquement les modifications qui nrsquoeacutetaient pas jugeacutees anticonstitutionnelles par les deacutecisions de la
Cour constitutionnelle drsquooctobre 2018 Les partis drsquoopposition et le preacutesident roumain ont contesteacute ces
modifications devant la Cour constitutionnelle et celle-ci a jugeacute en juillet 2019 que les modifications
dans leur ensemble eacutetaient anticonstitutionnelles et non conformes agrave ses deacutecisions anteacuterieures35
Si lrsquointervention de la Cour constitutionnelle a effectivement mis un terme agrave ce processus leacutegislatif et
eu pour effet que les modifications nrsquoentreront pas en vigueur pour des motifs de constitutionnaliteacute les
preacuteoccupations de la Commission europeacuteenne et de nombreux autres observateurs portaient sur les
choix strateacutegiques opeacutereacutes dans les modifications Le fait que le choix strateacutegique opeacutereacute nrsquoait pas eacuteteacute
explicitement abandonneacute demeure donc une source de preacuteoccupation36
312 Les recommandations de janvier 2017 indeacutependance de la justice et reacuteforme du systegraveme
judiciaire
3121 Indeacutependance de la justice
Recommandation nordm 1 mettre en place un systegraveme de nomination des hauts procureurs solide et indeacutependant fondeacute sur des critegraveres clairs et transparents en sappuyant sur le soutien de la
Commission de Venise
34 Commission de Venise avis nordm 9302018 35 Les motivations des arrecircts nont pas encore eacuteteacute publieacutees 36 En aoucirct 2019 le Parlement a formellement rejeteacute une loi de feacutevrier 2017 sur lrsquoamnistie et la gracircce qui eacutetait
resteacutee agrave lrsquoagenda du Parlement
9
Recommandation ndeg 2 veiller agrave ce que le code de conduite des parlementaires agrave leacutetude au Parlement
contienne des dispositions claires relatives au respect mutuel entre institutions et eacutenonccedilant clairement que les parlementaires et le processus parlementaire sont tenus de respecter lindeacutependance du
pouvoir judiciaire Un code de conduite similaire pourrait ecirctre adopteacute pour les ministres
Nominations
En janvier 2017 la Commission a reacuteiteacutereacute sa recommandation de mettre en place un systegraveme de
nomination agrave des fonctions de procureurs de haut rang qui soit transparent fondeacute sur le meacuterite et en
mesure doffrir suffisamment de garde-fous contre la politisation Le rapport de novembre 2018 a
conclu que la situation srsquoeacutetait deacuteteacuterioreacutee et cette tendance srsquoest poursuivie (voir ci-dessus)37
La transparence de la proceacutedure a eacuteteacute renforceacutee notamment par la publication des critegraveres de seacutelection
et drsquoeacutevaluation par le ministegravere de la justice Lrsquoactuel ministre de la justice a reconnu la neacutecessiteacute
drsquoapporter de nouvelles ameacuteliorations Toutefois le fait qursquoil y ait eu quatre modifications en moins de
six mois montre que lapport dameacuteliorations utiles agrave court terme ne constitue pas une solution agrave long
terme Comme indiqueacute preacuteceacutedemment dans les rapports du MCV les problegravemes existent depuis
tellement longtemps qursquoil convient drsquoapporter des modifications qui reposent sur un consensus et sont
ancreacutees dans la loi Lrsquoimplication de la Commission de Venise reste le meilleur moyen de trouver un
eacutequilibre entre la participation du gouvernement et celle des autoriteacutes judiciaires qui puisse susciter la
confiance du public
Codes de conduite
Au cours de la peacuteriode consideacutereacutee de nombreuses critiques ont encore eacuteteacute formuleacutees agrave lrsquoeacutegard du
systegraveme judiciaire et de certains magistrats dans les meacutedias ainsi que par le gouvernement et les
repreacutesentants du Parlement
Un code de conduite destineacute aux parlementaires est en place depuis la fin de 2017 Le rapport de
novembre 2018 indiquait qursquoen lrsquoabsence de dispositions explicites sur le respect de lrsquoindeacutependance
du pouvoir judiciaire le code ne remplissait pas encore cette fonction Depuis le rapport de
novembre 2018 dans certains cas la Chambre des deacuteputeacutes a infligeacute des sanctions pour des infractions
au code mais ces cas ne semblent pas lieacutes agrave des cas que les critiques agrave lrsquoeacutegard du systegraveme judiciaire
jugent susceptibles de porter atteinte agrave son indeacutependance 38
La Commission avait eacutegalement suggeacutereacute qursquoil serait beacuteneacutefique de disposer drsquoun code ministeacuteriel et en
avril 2019 le gouvernement a modifieacute le code de conduite ministeacuteriel afin drsquoy mentionner
explicitement la neacutecessiteacute de respecter lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire Il nrsquoest pas encore certain
que ce code puisse faire office drsquooutil efficace de responsabilisation
3122 Reacuteforme du systegraveme judiciaire
Recommandation ndeg 3 la phase actuelle de la reacuteforme des codes peacutenaux roumains doit ecirctre conclue le Parlement faisant avancer ses plans en vue de lrsquoadoption des modifications preacutesenteacutees par le
gouvernement en 2016 apregraves consultation des autoriteacutes judiciaires Le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Haute Cour de cassation et de justice doivent mettre la
derniegravere main agrave un plan daction pour que le nouveau deacutelai de mise en œuvre des dispositions
restantes du code de proceacutedure civile puisse ecirctre respecteacute
37 COM(2018) 851 et SWD(2018) 551 Voir eacutegalement lrsquoavis ndeg 9242018 de la Commission de Venise du
20 octobre 2018 38 httpwwwcdeproplsdicsite2015pageid=1046
10
Recommandation ndeg 4 afin dameacuteliorer davantage la transparence et la preacutevisibiliteacute du processus
leacutegislatif et de renforcer les garde-fous internes dans linteacuterecirct de lirreacuteversibiliteacute des reacutesultats le gouvernement et le Parlement doivent garantir la transparence totale et tenir ducircment compte des
consultations avec les autoriteacutes concerneacutees et les parties prenantes dans le cadre du processus
deacutecisionnel et des activiteacutes leacutegislatives relatives au code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale aux
lois sur la corruption aux lois sur linteacutegriteacute (incompatibiliteacutes conflits dinteacuterecircts enrichissement
injustifieacute) aux lois sur la justice (concernant lorganisation du systegraveme judiciaire) ainsi quau code civil et au code de proceacutedure civile en sinspirant de la transparence du processus deacutecisionnel mis en
place par le gouvernement en 2016
Code de proceacutedure civile
La recommandation ndeg 3 porte sur lrsquoachegravevement de la reacuteforme du code de proceacutedure civile qui a mis
en place lrsquoeacutetape de la laquochambre du conseilraquo dans la proceacutedure civile Cette reacuteforme a eacuteteacute abandonneacutee
en 201839 Cela signifie qursquoune eacutetape conccedilue pour augmenter lrsquoefficaciteacute de la justice civile ne sera
plus drsquoactualiteacute mais quelle devrait permettre au systegraveme judiciaire de connaicirctre deacutesormais une
peacuteriode de stabiliteacute
Transparence et preacutevisibiliteacute du processus leacutegislatif pour la leacutegislation sur la reacuteforme du systegraveme
judiciaire et les mesures de lutte contre la corruption (pour les codes peacutenaux voir ci-dessus)
Il est clairement ressorti du rapport de janvier 2017 que le processus utiliseacute pour leacutegifeacuterer eacutetait lui-
mecircme important Cet aspect a continueacute de susciter des inquieacutetudes Le processus ayant une incidence
sur la qualiteacute de la leacutegislation la seacutecuriteacute juridique les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement
et le principe de seacuteparation des pouvoirs40 la Commission de Venise41 a vivement critiqueacute le processus
de modification des lois sur la justice au moyen drsquoune seacuterie drsquoordonnances drsquourgence De mecircme
comme indiqueacute plus haut le processus leacutegislatif meneacute au Parlement en avril 2019 en vue de modifier
le code peacutenal et le code de proceacutedure peacutenale et la loi speacuteciale en matiegravere de corruption nrsquoa dureacute qursquoune
semaine environ
Crsquoest un point important citeacute dans la lettre de la Commission de mai 2019 dans laquelle celle-ci
srsquoinquiegravete de risques pour lrsquoeacutetat de droit Cette preacuteoccupation srsquoest eacutegalement exprimeacutee dans les
reacutesultats du reacutefeacuterendum de mai agrave lrsquooccasion duquel les citoyens ont exprimeacute un soutien massif en
faveur drsquoun processus plus ordonneacute La Premiegravere ministre a deacuteclareacute que le gouvernement se
conformerait aux reacutesultats du reacutefeacuterendum et srsquoabstiendrait drsquoadopter des ordonnances drsquourgence dans
le domaine de la justice En septembre 2019 le Parlement a eacutegalement dissous la commission
parlementaire speacuteciale chargeacutee de garantir la systeacutematisation lrsquounification et la stabiliteacute leacutegislative au
sein du systegraveme judiciaire qui eacutetait agrave lorigine du recours agrave certaines proceacutedures parmi les plus
preacutecipiteacutees
Depuis le rapport de novembre 2018 lrsquoeacutevolution de la leacutegislation relative au cadre juridique en
matiegravere drsquointeacutegriteacute a susciteacute des preacuteoccupations similaires Les modifications successives apporteacutees
aux lois sur lrsquointeacutegriteacute ont consideacuterablement accru le manque de clarteacute et de seacutecuriteacute juridique (voir le
deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence)
39 Les lois modifieacutees sont entreacutees en vigueur en deacutecembre 2018 Loi ndeg 3102018 du 17 deacutecembre 2018
modifiant et compleacutetant la loi ndeg 1342010 relative au code de proceacutedure civile 40 Lrsquoavis conclut comme suit laquoLe plus inquieacutetant crsquoest que le gouvernement continue drsquointroduire des
modifications leacutegislatives au moyen drsquoordonnances drsquourgence Alors que la Constitution indique clairement
qursquoune telle mesure doit ecirctre exceptionnelle lrsquoadoption de lois au moyen drsquoordonnances drsquourgence
gouvernementales est devenue habituelle Les regravegles fondamentales du fonctionnement des principales
institutions de lrsquoEacutetat sont modifieacutees trop rapidement et trop souvent sans preacuteparation ni consultation ce qui
soulegraveve des questions leacutegitimes quant agrave la validiteacute des reacutesultats et des motivations reacuteelles qui sous-tendent
certaines de ces modifications Les textes leacutegislatifs qui en reacutesultent ne sont pas clairs Cette pratique affaiblit les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement est contraire au principe de la seacuteparation des
pouvoirs et nuit agrave la seacutecuriteacute juridiqueraquo 41 Avis ndeg 9502019 de la Commission de Venise
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Recommandation nordm 5 le gouvernement devrait mettre en place un plan drsquoaction adeacutequat visant agrave
traiter le problegraveme poseacute par lrsquoexeacutecution des deacutecisions de justice et lrsquoapplication de la jurisprudence des juridictions par lrsquoadministration publique comprenant notamment un meacutecanisme fournissant des
statistiques exactes pour permettre le suivi de ces questions agrave lrsquoavenir Il devrait aussi eacutelaborer un
systegraveme de suivi interne associant le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Cour des comptes afin
de garantir la mise en œuvre correcte du plan drsquoaction
Recommandation nordm 6 les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire crsquoest-agrave-dire le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature la Haute Cour de cassation et de justice et le
procureur geacuteneacuteral devraient garantir la mise en œuvre du plan drsquoaction tel qursquoil a eacuteteacute adopteacute et rendre reacuteguliegraverement compte au public de cette mise en œuvre en apportant notamment des solutions
aux problegravemes de peacutenurie de greffiers de charge de travail excessive et de retard dans la motivation
des deacutecisions
Respect des deacutecisions de justice
Le 3 avril 2019 le gouvernement roumain a approuveacute un protocole drsquoaccord sur les laquomesures
destineacutees agrave garantir lrsquoexeacutecution des jugements agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur public conformeacutement agrave la
jurisprudence de la Cour europeacuteenne des droits de lrsquohomme relative agrave la non-exeacutecution ou agrave
lrsquoexeacutecution tardive des deacutecisions rendues agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur publicraquo Cette mesure srsquoinscrit
dans le prolongement des affaires laquoSăcăleanu contre Roumanieraquo traiteacutees par la Cour europeacuteenne des
droits de lrsquohomme42
Les propositions contenues dans le protocole y compris les mesures reacuteglementaires neacutecessaires font agrave
preacutesent lrsquoobjet drsquoun examen par les autoriteacutes roumaines en vue de la preacuteparation agrave leur mise en œuvre
Le ministegravere de la justice et le Conseil supeacuterieur de la magistrature en sont aux derniegraveres eacutetapes de la
mise en place de lrsquoapplication informatique laquoECRISraquo qui servira agrave deacuteterminer le nombre de deacutecisions
deacutefinitives dans lesquelles les institutions publiques sont des deacutebiteurs ou des creacuteanciers43
Reacuteformes structurelles du systegraveme judiciaire
Le groupe des responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire nrsquoa pas fonctionneacute comme preacutevu
pendant la majeure partie de la peacuteriode de reacutefeacuterence44 En septembre 2019 ses reacuteunions ont repris
accompagneacutees de nouveaux meacutecanismes de coordination et de mesures de dialogue avec la
magistrature les associations professionnelles et la socieacuteteacute civile45 Compte tenu des deacutefis actuels il
est essentiel que les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire deviennent une structure capable
de reacutepondre aux grandes questions strateacutegiques relatives au systegraveme judiciaire Ils pourraient ainsi
servir de vecteur au reacutetablissement de la confiance entre les principales institutions judiciaires et
gouvernementales Le fait que des changements fondamentaux dans le fonctionnement et
lrsquoorganisation du systegraveme judiciaire ont eacuteteacute appliqueacutes au moyen drsquoordonnances drsquourgence plutocirct que
42 Le plan drsquoaction relatif aux mesures structurelles lieacutees aux affaires Săcăleanu peut ecirctre consulteacute agrave lrsquoadresse
suivante httpsrmcoeintCoERMPublicCommonSearchServicesDisplayDCTMContentdocumentId=09000016806dda63 43 Voir le rapport technique ndash Recommandation ndeg 5 44 Les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire comprennent le ministre de la justice le Conseil
supeacuterieur de la magistrature la Haute cour et le procureur geacuteneacuteral Ce groupe a eacuteteacute creacuteeacute en 2016 comme une
structure destineacutee agrave faciliter la discussion et la prise de deacutecisions consensuelles sur les orientations
strateacutegiques et les ressources destineacutees au systegraveme judiciaire Il supervise eacutegalement la mise en œuvre de la
strateacutegie de deacuteveloppement du systegraveme judiciaire 45 Une reacuteunion du Conseil des responsables strateacutegiques a eu lieu le 17 septembre Le ministre de la
justice actuel preacutevoit drsquoorganiser des reacuteunions toutes les six semaines Des reacuteunions de groupes de travail et
des consultations consacreacutees aux codes peacutenaux et agrave la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les infractions
commises par les magistrats ont eu lieu en parallegravele
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de deacutecisions consensuelles des responsables strateacutegiques du secteur judiciaire ne peut que reacuteduire
lrsquoefficaciteacute et la viabiliteacute de ces changements46
Recommandation ndeg 7 le nouveau Conseil supeacuterieur de la magistrature devrait preacuteparer un
programme collectif pour son mandat comprenant des mesures visant agrave promouvoir la transparence et la responsabiliteacute Ce programme devrait inclure une strateacutegie de sensibilisation comportant des
reacuteunions ouvertes et reacuteguliegraveres avec des assembleacutees de juges et de procureurs agrave tous les niveaux ainsi
quavec la socieacuteteacute civile et les organisations professionnelles et preacutevoir un compte rendu annuel agrave
deacutebattre au sein des assembleacutees geacuteneacuterales des cours et tribunaux et des parquets
Transparence et obligation de rendre compte du Conseil supeacuterieur de la magistrature
Tandis que le Conseil supeacuterieur de la magistrature indique qursquoil poursuit la mise en œuvre des prioriteacutes
de son mandat47 la peacuteriode qui srsquoest eacutecouleacutee depuis le rapport de novembre 2018 a eacuteteacute marqueacutee par
des dissensions et des controverses en son sein En outre il a souvent eacuteteacute mis sur la touche lorsque le gouvernement ou le Parlement prenait des deacutecisions essentielles concernant lrsquoorganisation et le
fonctionnement du pouvoir judiciaire Les positions au sein du Conseil supeacuterieur de la magistrature sur des questions fondamentales pour le fonctionnement du systegraveme judiciaire roumain telles que la
section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats ou les principales nominations et sur la deacutefense
de lrsquoindeacutependance de la justice suscitent des inquieacutetudes quant agrave son indeacutependance et agrave son autoriteacute
sur le plan institutionnel Cette situation a encore eacuteteacute exacerbeacutee par les modifications apporteacutees aux
lois sur la justice qui ont permis que quelques membres du Conseil supeacuterieur de la magistrature
deacutecident seuls de questions essentielles (voir ci-dessus) Les deacuteclarations publieacutees au nom du Conseil
supeacuterieur de la magistrature mais approuveacutees seulement par une partie de ses membres le confirment
Le manque de soutien des associations professionnelles ou de concertation avec les magistrats au
niveau des tribunaux et du parquet illustre eacutegalement ces pratiques Le Conseil supeacuterieur de la
magistrature eacutetait diviseacute sur la maniegravere de reacuteagir aux recommandations de la Commission europeacuteenne
de la Commission de Venise et du GRECO et plus geacuteneacuteralement sur le calendrier agrave suivre pour
lrsquoadoption de mesures de deacutefense de lrsquoindeacutependance de la justice alors que lrsquoactuel preacutesident du
Conseil supeacuterieur de la magistrature et une partie de ses membres continuent de deacutefendre les textes des
lois sur la justice sous leur forme actuelle Le Conseil supeacuterieur de la magistrature a reacuteagi agrave un certain
nombre de plaintes dont il a eacuteteacute saisi en ce qui concerne la deacutefense de lrsquoindeacutependance de la reacuteputation
et de lrsquoimpartialiteacute des magistrats mais sa reacuteaction semble plutocirct modeste au regard de lrsquoampleur du
problegraveme Dans les cas ougrave le Conseil supeacuterieur de la magistrature a fait eacutetat de la deacutefense de
lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire il a parfois souleveacute des problegravemes de partialiteacute politique
potentielle 48
Sagissant du premier objectif de reacutefeacuterence les progregraves se sont poursuivis en ce qui concerne la recommandation ndeg 5 (exeacutecution des arrecircts) et la recommandation ndeg 3 (uniquement en ce qui
concerne le code de proceacutedure civile) Les recommandations nos 1 3 et 4 nrsquoont pas eacuteteacute mises en œuvre Les recommandations nos 2 6 et 7 nrsquoont pas deacuteboucheacute sur des reacutesultats significatifs En ce qui
concerne les recommandations suppleacutementaires de novembre 2018 la situation srsquoest encore deacutegradeacutee
et lrsquoapproche positive adopteacutee plus reacutecemment nrsquoa pas encore permis de deacuteboucher sur des mesures concregravetes permettant de redresser la situation Les craintes relatives aux risques pesant sur lrsquoefficaciteacute
et lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire se sont confirmeacutees En conseacutequence la Commission considegravere que le premier objectif de reacutefeacuterence ne peut ecirctre consideacutereacute comme rempli et que les autoriteacutes
46 Comme les ordonnances drsquourgence relatives aux lois sur la justice adopteacutees entre septembre 2018 et mars
2019 47 Pour la peacuteriode 2017-2022 48 Par exemple les deacuteclarations condamnant les deacuteclarations du preacutesident du Parlement europeacuteen
critiquant les mesures preacuteventives prises par la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats qui
ont empecirccheacute le candidat au Parquet europeacuteen dassister agrave lrsquoaudition devant le Parlement europeacuteen et du
preacutesident roumain rejetant le candidat ministre de la justice proposeacute par la Premiegravere ministre en aoucirct 2019
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roumaines doivent prendre des mesures pour appliquer toutes les recommandations de janvier 2017 et
de novembre 2018
32 Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence le cadre dinteacutegriteacute et lAgence nationale pour linteacutegriteacute
Preacutevisibiliteacute et seacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le cadre juridique en matiegravere drsquointeacutegriteacute
Les preacuteceacutedents rapports MCV avaient souligneacute les deacutefis persistants lieacutes au cadre juridique en matiegravere
drsquointeacutegriteacute et le besoin de stabiliteacute et de clarteacute Au cours des deux derniegraveres anneacutees et demie cinq
propositions leacutegislatives modifiant les lois sur lrsquointeacutegriteacute ont eacuteteacute adopteacutees Outre qursquoelles ont affaibli
certaines dispositions et la capaciteacute de lrsquoAgence nationale pour lrsquointeacutegriteacute (ANI) agrave poursuivre ses
travaux ces modifications ont aussi contribueacute agrave maintenir un paysage juridique fragmenteacute
Deux propositions qui sont entreacutees en vigueur en 2019 sont particuliegraverement preacuteoccupantes La
premiegravere proposition fixe un deacutelai de prescription de trois ans pour les actes eacutetablissant lrsquoexistence
drsquoun conflit drsquointeacuterecircts ou drsquoune incompatibiliteacute Cela a tout dabord une incidence concregravete sur les
affaires en cours lrsquoANI srsquoattendant agrave devoir clore pregraves de 200 enquecirctes drsquoici la fin de lrsquoanneacutee Ensuite
cela creacutee une incoheacuterence par rapport agrave drsquoautres dispositions du cadre drsquointeacutegriteacute de sorte qursquoil est
deacutesormais difficile de deacuteterminer si une sanction peut encore ecirctre infligeacutee agrave la suite drsquoune deacutecision de
justice deacutefinitive si cette derniegravere (et non le rapport de lrsquoANI) intervient apregraves la fin de la peacuteriode de
trois ans La deuxiegraveme proposition modifie le reacutegime de sanctions pour les conflits drsquointeacuterecircts
concernant des eacutelus locaux introduisant un nouveau reacutegime de sanctions administratives moins
contraignant que le reacutegime actuel lrsquoANI estime que ce reacutegime ne permet pas dinfliger des sanctions
dissuasives Des sanctions suffisamment dissuasives en cas drsquoincompatibiliteacute et de conflit drsquointeacuterecircts
constituent un eacuteleacutement important de la preacutevention de la corruption Ces deux propositions renforcent
lrsquoinseacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le reacutegime drsquointeacutegriteacute applicable et creacuteent un risque de retour
en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence si des laquosanctions dissuasivesraquo ne peuvent
plus ecirctre imposeacutees (malgreacute une deacutecision de justice deacutefinitive)
Recommandation nordm 8 assurer la mise en service du systegraveme PREVENT LAgence nationale pour
linteacutegriteacute et lAgence nationale des marcheacutes publics devraient preacutevoir leacutetablissement de comptes rendus au sujet des veacuterifications ex ante des proceacutedures de passation de marcheacutes publics et de leur
suivi - y compris des veacuterifications ex post- ainsi que des affaires de conflit dinteacuterecircts ou de corruption
mises au jour et organiser des deacutebats publics de sorte que le gouvernement les autoriteacutes locales le
systegraveme judiciaire et la socieacuteteacute civile puissent exprimer leur avis
Recommandation nordm 9 le Parlement devrait faire montre de transparence dans son processus deacutecisionnel en ce qui concerne le suivi des deacutecisions deacutefinitives et irreacutevocables prises contre ses
membres pour des cas dincompatibiliteacutes de conflits dinteacuterecircts et denrichissement injustifieacute
Systegraveme PREVENT
Le rapport de novembre 2018 avait estimeacute que cette recommandation eacutetait appliqueacutee Le systegraveme
PREVENT demeure pleinement opeacuterationnel et lrsquoANI fait eacutetat de reacutesultats positifs De maniegravere plus geacuteneacuterale le bilan de lrsquoANI est resteacute stable pour ce qui est des enquecirctes sur les incompatibiliteacutes et
conflits dinteacuterecircts administratifs49
Suivi des deacutecisions de justice concernant des membres du Parlement
Le rapport de novembre 2018 soulignait les retards et les incoheacuterences manifestes dans lrsquoapplication
de sanctions infligeacutees aux membres du Parlement qui avaient fait lrsquoobjet drsquoune deacutecision de justice
deacutefinitive rendue sur la base drsquoun rapport de lrsquoANI concluant agrave lrsquoincompatibiliteacute de leurs fonctions ou
agrave une situation de conflit drsquointeacuterecircts Il mettait en eacutevidence une eacuteventuelle divergence dinterpreacutetation
des regravegles (notamment lorsque le problegraveme drsquointeacutegriteacute en question srsquoeacutetait poseacute lors drsquoun mandat
preacuteceacutedent ou dans un poste anteacuterieur) Une plus grande clarteacute semble degraves lors neacutecessaire en ce qui
concerne les regravegles reacutegissant les incompatibiliteacutes et les conflits drsquointeacuterecircts en veillant agrave remplir
49 Voir aussi le rapport technique ndash Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence
14
lrsquoobjectif de reacutefeacuterence du MCV consistant agrave laquoarrecircter des deacutecisions contraignantes sur la base
desquelles des sanctions dissuasives peuvent ecirctre prisesraquo Depuis le rapport de novembre 2018 aucun
eacuteleacutement nouveau nrsquoest intervenu agrave cet eacutegard En juillet 2019 le ministre de la justice a proposeacute
drsquoorganiser une reacuteunion avec toutes les autoriteacutes concerneacutees pour traiter cette question Il pourrait
srsquoagir drsquoune premiegravere eacutetape constructive Lrsquoobjectif devrait ecirctre de parvenir agrave une solution durable
apportant la clarteacute neacutecessaire
La recommandation nordm 8 reste remplie Des progregraves dans la reacutealisation de la recommandation nordm 9 ne pourront avoir lieu que sil est mis fin au manque actuel de clarteacute sur les regravegles Lrsquoeacutevolution
leacutegislative en ce qui concerne les lois sur lrsquointeacutegriteacute devra ecirctre clarifieacutee afin drsquoeacuteviter le risque que des sanctions dissuasives ne puissent plus ecirctre appliqueacutees agrave la suite drsquoune deacutecision de justice deacutefinitive ce
qui constituerait un retour en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence Le deuxiegraveme
objectif de reacutefeacuterence nrsquoest donc pas encore respecteacute
33 Troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave haut niveau
Viabiliteacute de la direction nationale anticorruption et irreacuteversibiliteacute de la lutte contre la corruption
Depuis le rapport de novembre 2018 et malgreacute des circonstances tregraves difficiles les institutions
judiciaires associeacutees agrave la lutte contre la corruption agrave haut niveau ont continueacute drsquoenquecircter sur les
alleacutegations dinfractions de haut niveau dans le domaine de la grande corruption et de les sanctionner
Le rapport de novembre 2018 faisait eacutetat de pressions systeacutematiques exerceacutees agrave lrsquoendroit des grandes
institutions de lutte contre la corruption notamment la direction nationale anticorruption (DNA) et la
Haute Cour de cassation et de justice ainsi que de preacuteoccupations croissantes quant agrave leur capaciteacute agrave
continuer de remplir leurs missions ce qui a une incidence sur lrsquoirreacuteversibiliteacute de la lutte contre la
corruption Bien que les reacutesultats restent solides certains signes indiquent que la pression continue
exerceacutee sur ces institutions a eu des reacutepercussions neacutegatives
Les lois sur la justice modifieacutees preacutevoyaient des modifications brutales au niveau des critegraveres
dancienneteacute ayant une incidence sur la capaciteacute de la DNA agrave fonctionner Le traitement efficace des
affaires de corruption agrave haut niveau a eacutegalement eacuteteacute mis agrave mal par le transfert de responsabiliteacutes pour
bon nombre drsquoaffaires agrave la section speacuteciale qui est compeacutetente pour enquecircter non seulement sur les
infractions commises par des magistrats mais eacutegalement sur les infractions connexes commises par
drsquoautres personnes Le risque mis en eacutevidence en novembre 2018 selon lequel la section speacuteciale
pourrait ecirctre utiliseacutee comme un moyen de modifier le cours des affaires de corruption agrave haut niveau et
de faire pression sur les magistrats srsquoest concreacutetiseacute (voir le premier objectif de reacutefeacuterence) La
proceacutedure de nomination ayant eacuteteacute interrompue la DNA nrsquoa plus de procureur en chef Bien que le
procureur en chef faisant fonction ait reacuteussi agrave poursuivre ses activiteacutes le caractegravere temporaire des
nominations ad interim ajoute un eacuteleacutement drsquoincertitude et de vulneacuterabiliteacute
La forte augmentation des pressions exerceacutees sur la Haute Cour (voir le premier objectif de reacutefeacuterence)
a eacutegalement eu une incidence sur lrsquoefficaciteacute de la justice dans les affaires de corruption agrave haut niveau
En particulier la Haute Cour a eacuteteacute renvoyeacutee devant la Cour constitutionnelle dans le cadre de deux
proceacutedures de conflits constitutionnels engageacutees par le gouvernement en ce qui concerne son
interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la constitution des organes drsquoappel composeacutes de cinq juges ainsi qursquoagrave la composition des formations de trois juges pour les procegraves pour corruption en
premiegravere instance Bien que les arrecircts de la Cour constitutionnelle ne srsquoappliquent pas aux affaires
clocirctureacutees le suivi de la deacutecision sur les formations de cinq juges a donneacute lieu agrave une grande incertitude
Au deacutebut de 2019 il a eacuteteacute envisageacute drsquoadopter une ordonnance drsquourgence qui si elle avait eacuteteacute adopteacutee
aurait pu permettre de rouvrir toutes les affaires de corruption de haut niveau clocirctureacutees depuis 2014
par un jugement deacutefinitif de la Haute Cour rendu par une formation de cinq juges Alors que les
critiques nationales et internationales formuleacutees agrave lrsquoencontre de la proposition ont contribueacute agrave
empecirccher lrsquoadoption de cette ordonnance drsquourgence il importerait que les autoriteacutes roumaines
renoncent agrave poursuivre les objectifs lieacutes agrave cette mesure et eacutetablissent clairement qursquoune leacutegislation
concernant des affaires anteacuterieures nrsquoest pas neacutecessaire agrave la suite des arrecircts de la Cour
constitutionnelle en reacuteaffirmant leur volonteacute de lutter efficacement contre la corruption
15
Les arrecircts de la Cour constitutionnelle ont une incidence directe sur les affaires de corruption agrave haut
niveau en cours entraicircnant des retards et la reprise de certains procegraves et ont permis la reacuteouverture de
plusieurs affaires clocirctureacutees sous certaines conditions Toutes les conseacutequences qui en deacutecoulent ne
sont pas encore visibles Ces entorses eacutevidentes agrave la proceacutedure judiciaire ont eacutegalement susciteacute des
doutes plus geacuteneacuteraux quant agrave la viabiliteacute des progregraves accomplis jusqursquoagrave preacutesent par la Roumanie en
matiegravere de lutte contre la corruption ndash et ce drsquoautant plus qursquoelles saccompagnent de modifications au
code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale qui nrsquoont pas tenu compte de la recommandation de
novembre 2018 sur la neacutecessiteacute de garantir la compatibiliteacute avec le droit de lrsquoUnion et les instruments
internationaux de lutte contre la corruption (voir eacutegalement le premier objectif de reacutefeacuterence)
Recommandation nordm 10 adopter des critegraveres objectifs pour la prise de deacutecisions relatives agrave la leveacutee de
limmuniteacute des parlementaires et pour leur motivation et veiller agrave ce que limmuniteacute ne soit pas utiliseacutee
pour eacuteviter de faire lobjet denquecirctes et eacutechapper aux poursuites pour deacutelits de corruption Le gouvernement pourrait eacutegalement envisager de modifier la loi afin de restreindre limmuniteacute des
ministres agrave la dureacutee de leur mandat Il pourrait ecirctre aideacute agrave cet effet par la Commission de Venise et le GRECO Le Parlement devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre reacuteguliegraverement compte des
deacutecisions prises par ses chambres en reacuteponse aux demandes de leveacutee de limmuniteacute et pourrait
organiser un deacutebat public afin que le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la socieacuteteacute civile puissent
donner leur avis
La recommandation nordm 10 porte sur lrsquoobligation du Parlement de rendre des comptes pour ses
deacutecisions relatives aux demandes du ministegravere public drsquoautorisation de mesures preacuteventives telles que
les perquisitions et les arrestations et aux demandes drsquoautorisation drsquoenquecirctes sur un membre du
Parlement qui est ou a eacuteteacute ministre Lrsquoabsence drsquoexplication des deacutecisions prises par le Parlement
ainsi que le nombre de cas ougrave ce dernier nrsquoa pas autoriseacute la poursuite des enquecirctes ont susciteacute des
inquieacutetudes quant agrave lrsquoobjectiviteacute de ces deacutecisions
Le 5 juin 2019 la Chambre des deacuteputeacutes a modifieacute son regraveglement inteacuterieur en ce qui concerne les
poursuites contre des membres ou drsquoanciens membres du gouvernement qui sont membres de la
Chambre des deacuteputeacutes En particulier il a eacuteteacute fait reacutefeacuterence speacutecifiquement aux critegraveres eacutenonceacutes dans le
rapport de la Commission de Venise sur la finaliteacute et la leveacutee de lrsquoimmuniteacute parlementaire50 Ce
changement doit ecirctre salueacute et la Commission attend avec inteacuterecirct sa mise en œuvre effective agrave la
lumiegravere eacutegalement de la recommandation exhortant agrave associer les autoriteacutes judiciaires et la socieacuteteacute
civile au deacutebat
Le Seacutenat est encourageacute agrave adopter des regravegles similaires Deacutebut juin une demande du ministegravere public
visant agrave lever lrsquoimmuniteacute du preacutesident du Seacutenat a eacuteteacute rejeteacutee En septembre le Seacutenat a rejeteacute une
demande visant agrave engager des poursuites agrave lrsquoencontre drsquoun seacutenateur qui avait eacuteteacute ministre de la santeacute
La Commission reacuteaffirme sa conclusion de novembre 2018 selon laquelle au vu de leacutevolution de la
situation en Roumanie il est neacutecessaire de reacuteexaminer les raisons qui avaient motiveacute lrsquoeacutevaluation
positive accordeacutee au regard du troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence en janvier 2017 En deacutepit du fait que tant la DNA que la Haute Cour de cassation et de justice aient continueacute agrave enquecircter sur les affaires de
corruption de haut niveau et agrave infliger des sanctions agrave cet eacutegard et aient fait preuve de professionnalisme dans des circonstances tregraves difficiles les attaques meneacutees contre leurs activiteacutes les
modifications successives du cadre juridique applicable et lrsquoeacuteventuelle contestation de lrsquoautoriteacute
rendant les jugements deacutefinitifs soulegravevent des questions quant agrave la viabiliteacute des progregraves reacutealiseacutes par la Roumanie en matiegravere de lutte contre la corruption agrave haut niveau En conseacutequence il nrsquoest plus
possible de consideacuterer que la recommandation nordm 10 suffit pour clore cet objectif de reacutefeacuterence en
deacutepit de certaines eacutevolutions positives reacutecentes
50 CDL-AD (2014) 011
16
34 Quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave tous les niveaux
Recommandation nordm 11 continuer de mettre en œuvre la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption dans le respect des deacutelais impartis par le gouvernement en aoucirct 2016 Le ministre de la
justice devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre compte de la mise en œuvre effective de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption (incluant des statistiques sur les incidents en matiegravere
drsquointeacutegriteacute au sein de lrsquoadministration publique des deacutetails des proceacutedures et sanctions disciplinaires
et des informations sur les mesures structurelles appliqueacutees dans les domaines vulneacuterables)
Recommandation nordm 12 faire en sorte que lrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis soit
pleinement et veacuteritablement opeacuterationnelle de sorte qursquoelle puisse publier un premier rapport annuel contenant des informations statistiques fiables au sujet de la confiscation drsquoavoirs drsquoorigine
criminelle LrsquoAgence devrait eacutetablir un systegraveme afin de rendre compte reacuteguliegraverement du renforcement
de ses capaciteacutes administratives ainsi que de ses reacutesultats en matiegravere de confiscation et de gestion des
avoirs drsquoorigine criminelle
Strateacutegie nationale de lutte contre la corruption
La mise en œuvre de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption srsquoest poursuivie au niveau
technique Les mesures de preacutevention de la corruption telles que les audits internes effectueacutes par
chacune des institutions publiques participantes et les missions drsquoeacutevaluation par les pairs preacutevues en
2018 ont eacuteteacute mises en place dans les institutions centrales mais aussi au niveau local (conseils
deacutepartementaux et municipaliteacutes) Les plateformes de coopeacuteration interinstitutionnelle se sont reacuteunies
en avril 2019 Les autoriteacutes mentionnent eacutegalement lrsquoexistence de mesures et drsquoactiviteacutes de preacutevention
de la corruption continues au sein des ministegraveres centraux et institutions publiques dans des domaines
sensibles notamment lrsquoeacuteducation le ministegravere de lrsquointeacuterieur et les finances La preacutevention de la
corruption nrsquoa cependant pas eacuteteacute consideacutereacutee comme une prioriteacute politique importante
Lrsquoun des objectifs de la strateacutegie consiste agrave ameacuteliorer les reacutesultats de la lutte contre la corruption en
infligeant des sanctions peacutenales et administratives Depuis le rapport de novembre 2018 le parquet
geacuteneacuteral a continueacute de poursuivre de maniegravere effective les deacutelits de corruption qui ne relegravevent pas du
mandat de la DNA51 Toutefois la pression exerceacutee sur les institutions cleacutes deacutecrites ci-dessus52 et les
modifications leacutegislatives en vigueur ou adopteacutees par le Parlement ont ineacutevitablement eu une
incidence neacutegative sur la lutte contre la corruption notamment en envoyant un signal contradictoire agrave
lrsquoeacutegard du soutien politique en faveur de la poursuite des mesures de preacutevention et de sanction de la
corruption Sont notamment concerneacutees les modifications apporteacutees au code peacutenal et au code de
proceacutedure peacutenale ainsi qursquoau cadre drsquointeacutegriteacute avec le risque de reacutepercussions agrave chaque niveau de
lrsquoadministration publique
Agence nationale de gestion des avoirs saisis
LrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI) est agrave preacutesent pleinement opeacuterationnelle Elle
a poursuivi lrsquoapprofondissement de ses travaux qursquoelle expose clairement dans ses rapports annuels Il
srsquoagit drsquoun exemple positif de cas ougrave la prise en consideacuteration de bonnes pratiques appliqueacutees dans
drsquoautres Eacutetats membres (Belgique France Italie et Pays-Bas) et au-delagrave a contribueacute agrave lrsquoeacutelaboration
drsquoune strateacutegie efficace
Apregraves avoir analyseacute le quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence la Commission peut reacuteiteacuterer sa conclusion de
novembre 2018 agrave savoir que davantage drsquoefforts doivent ecirctre consentis en vue de la reacutealisation de cet objectif de reacutefeacuterence La preacutevention de la corruption est entraveacutee par des orientations politiques qui
sapent la creacutedibiliteacute des progregraves obtenus (recommandation nordm 11) En ce qui concerne la
recommandation nordm 12 la Commission confirme qursquoelle est respecteacutee
51 Les reacutesultats obtenus par les institutions sont preacuteciseacutes dans le rapport technique 52 Voir les premier et troisiegraveme objectifs de reacutefeacuterence
17
4 CONCLUSIONS
Depuis le dernier rapport la Commission a ducirc se pencher freacutequemment sur lrsquoeacutevolution de la situation
en Roumanie en ce qui concerne la reacuteforme du systegraveme judiciaire et la lutte contre la corruption Agrave
chacune de ces occasions la Commission a confirmeacute une reacutegression par rapport aux progregraves reacutealiseacutes
au cours des anneacutees anteacuterieures et exposeacutes dans le rapport de novembre 2018
Lrsquoeacutevolution de la situation au cours des premiers mois de 2019 a eacuteteacute une source de vives
preacuteoccupations En conseacutequence la Commission a ducirc informer les autoriteacutes roumaines en mai 2019
que si les ameacuteliorations neacutecessaires nrsquoeacutetaient pas apporteacutees agrave bregraveve eacutecheacuteance ou si drsquoautres mesures
neacutefastes eacutetaient prises la Commission prendrait des mesures au titre du cadre pour lrsquoeacutetat de droit qui
preacutevoit un dialogue pour reacutepondre aux preacuteoccupations dans ce domaine (ce qui peut donc aller au-delagrave
des paramegravetres du MCV)
La Commission srsquoest feacuteliciteacutee du fait que le gouvernement roumain a exprimeacute en juin le souhait de
revoir son approche et que des efforts ont eacuteteacute consentis dans le cadre de nouveaux meacutecanismes de
consultation et drsquoun dialogue avec le pouvoir judiciaire La Commission ne doute pas que les autoriteacutes roumaines compeacutetentes traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature leacutegislative et
autres En effet des mesures concregravetes ndash leacutegislatives et administratives ndash seront neacutecessaires pour faire
progresser la situation et appliquer les recommandations reacutesumeacutees dans le preacutesent rapport Les grandes
institutions roumaines devront agrave preacutesent faire la preuve collectivement de leur fort attachement agrave
lrsquoindeacutependance de la justice et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires
indispensables et garantir la capaciteacute des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir
La Commission continuera agrave suivre de pregraves lrsquoeacutevolution de la situation au travers du MCV Elle regrette
que la Roumanie nrsquoait pas donneacute suite aux recommandations qui lui ont eacuteteacute adresseacutees en
novembre 2018 qui eacutetaient pleinement conformes agrave la position des autres institutions de lrsquoUnion
europeacuteenne Il est impeacuteratif drsquoappliquer ces recommandations si lrsquoon veut remettre le processus de
reacuteforme sur les rails et progresser agrave nouveau vers la conclusion du MCV conformeacutement au rapport de
janvier 2017 La Commission est convaincue que la Roumanie pourrait donner un nouvel eacutelan agrave la
reacutealisation des objectifs du MCV et elle est precircte agrave aider les autoriteacutes roumaines agrave cette fin
6
gouvernement ont donneacute agrave penser qursquoaucune modification concernant la section speacuteciale ne serait
proposeacutee Par conseacutequent les questions souleveacutees par la Commission europeacuteenne la Commission de
Venise et le GRECO nrsquoont pas deacuteboucheacute sur de nouvelles modifications
Nominations au sein de lrsquoappareil judiciaire et pressions exerceacutees sur les institutions judiciaires
Les faits nouveaux intervenus depuis novembre 2018 ont confirmeacute la pertinence de la recommandation
formuleacutee de longue date dans le cadre du MCV consistant agrave renforcer la soliditeacute et lrsquoindeacutependance du
processus de nomination des procureurs de haut rang Le rapport MCV 2018 faisait eacutetat de
preacuteoccupations relatives notamment aux proceacutedures en cours de reacutevocationnomination du procureur
en chef de la direction nationale anticorruption (DNA) et du procureur geacuteneacuteral
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull Suspendre immeacutediatement toutes les proceacutedures de nominations et de reacutevocations en cours pour les procureurs de rang eacuteleveacute
bull Relancer le processus de nomination drsquoun procureur principal de la DNA ayant une expeacuterience aveacutereacutee de la poursuite de deacutelits de corruption et donner agrave la DNA un mandat clair pour continuer
agrave mener des enquecirctes professionnelles indeacutependantes et non partisanes en matiegravere de corruption bull Respecter les avis neacutegatifs du Conseil supeacuterieur concernant les nominations ou les reacutevocations de
procureurs agrave des postes de gestion jusqursquoagrave ce qursquoun nouveau cadre leacutegislatif soit en place
conformeacutement agrave la recommandation ndeg 1 de janvier 2017
Dans un premier temps aucune suite nrsquoa eacuteteacute donneacutee agrave ces recommandations Le ministre de la justice
de lrsquoeacutepoque a maintenu son choix de candidat au poste de procureur en chef de la DNA Le preacutesident
roumain a refuseacute de nommer ce candidat pour la deuxiegraveme fois en janvier 2019 Depuis lors la
proceacutedure est suspendue de facto la DNA eacutetant geacutereacutee ad interim Le ministre de la justice de lrsquoeacutepoque
a eacutegalement poursuivi la proceacutedure de reacutevocation agrave lrsquoencontre du procureur geacuteneacuteral en deacutepit drsquoun avis
neacutegatif du Conseil supeacuterieur de la magistrature Le preacutesident roumain a refuseacute la reacutevocation en janvier
2019 Cependant comme le poste devait ecirctre renouveleacute en mai 2019 le ministre a organiseacute un
processus de nomination en avril Comme cela avait eacuteteacute le cas pour la proceacutedure concernant le
procureur en chef de la DNA en juillet 2018 le ministre a rejeteacute tous les candidats jugeacutes inaptes en
deacutepit du fait qursquoun grand nombre drsquoentre eux eacutetaient des procureurs de rang eacuteleveacute en activiteacute y
compris le procureur geacuteneacuteral en exercice En conseacutequence le procureur geacuteneacuteral a deacutecideacute de prendre sa
retraite et cette fonction est maintenant eacutegalement exerceacutee ad interim28 Le ministre de lrsquoeacutepoque a
lanceacute une nouvelle proceacutedure de nomination pour le procureur geacuteneacuteral mais elle a eacuteteacute annuleacutee par le
nouveau ministre de la justice qui a pris ses fonctions en avril 2019 La maniegravere de proceacuteder du
ministre actuel a permis drsquoeacuteviter une nouvelle deacuteteacuterioration de la situation ce reacutepit a eacuteteacute mis agrave profit
pour chercher agrave ameacuteliorer la proceacutedure Cette deacutemarche devrait ecirctre poursuivie en prioriteacute par le
gouvernement roumain eacutetant donneacute que le bilan de ces derniegraveres anneacutees confirme le risque drsquoexercice
drsquoune influence politique dans le processus au deacutetriment de la qualiteacute des nominations et la neacutecessiteacute
drsquoune solution durable agrave long terme
Lrsquoinspection judiciaire joue un rocircle essentiel srsquoagissant drsquoassurer la confiance des citoyens dans
lrsquoindeacutependance le professionnalisme et lrsquointeacutegriteacute du systegraveme judiciaire Apregraves des anneacutees
drsquoappreacuteciation positive le rapport de novembre 2018 avait attireacute lrsquoattention sur des preacuteoccupations importantes concernant lrsquoinspection des proceacutedures disciplinaires systeacutematiques agrave lrsquoencontre des
magistrats srsquoopposant publiquement agrave lrsquoorientation prise concernant la reacuteforme du systegraveme judiciaire
des fuites de documents ndash qui ont ensuite eacuteteacute utiliseacutees par les responsables politiques pour attaquer les
institutions judiciaires ndash et la prolongation de lrsquoeacutequipe de gestion par le gouvernement
17 septembre 2019 le ministre de la justice a annonceacute que les conclusions preacuteliminaires eacutetablies au niveau
des groupes de travail ne soutenaient pas le fonctionnement de la section speacuteciale sous sa forme actuelle 28 Le 2 octobre 2019 le procureur en chef de la direction des enquecirctes sur la criminaliteacute organiseacutee et le
terrorisme (DIICOT) a deacutemissionneacute agrave la suite des scandales lieacutes aux enquecirctes en cours et aux pressions
politiques Toutes les fonctions de haut rang du ministegravere public sont deacutesormais exerceacutees ad interim
7
Le rapport de novembre 2018 contenait la recommandation suivante bull Faire en sorte que le Conseil supeacuterieur de la magistrature nomme sur-le-champ une eacutequipe de
gestion provisoire de lrsquoinspection judiciaire et dans les trois mois par concours une nouvelle
eacutequipe de gestion au sein de lrsquoinspection
Le Conseil supeacuterieur de la magistrature nrsquoa pas nommeacute de nouvelle eacutequipe de gestion provisoire et
par conseacutequent lrsquoinspecteur en chef a continueacute dexercer ses fonctions ad interim jusqursquoen mai 2019
peacuteriode agrave laquelle le Conseil supeacuterieur a nommeacute agrave nouveau le mecircme inspecteur en chef en deacutepit des
controverses Parallegravelement depuis le dernier rapport les proceacutedures disciplinaires systeacutematiques agrave
lrsquoencontre des magistrats29 y compris les personnes agrave la tecircte des institutions judiciaires qui srsquoopposent
aux reacuteformes du systegraveme judiciaire se sont poursuivies de mecircme que les fuites de documents30 La
recommandation de novembre 2018 est donc devenue caduque mais les preacuteoccupations sous-jacentes
restent pleinement drsquoactualiteacute
Les rapports MCV successifs ont mis en eacutevidence les pressions exerceacutees sur les magistrats et les
institutions judiciaires deacutecoulant des attaques publiques de la part du monde politique et des meacutedias Depuis le deacutebut de lrsquoanneacutee 2018 cette situation est aggraveacutee par lrsquoaction des autoriteacutes responsables
des enquecirctes disciplinaires et peacutenales agrave lrsquoencontre des magistrats La direction nationale anticorruption
a longtemps eacuteteacute particuliegraverement la cible de telles pressions tout comme le bureau du procureur
geacuteneacuteral Au cours de la peacuteriode de reacutefeacuterence on a eacutegalement observeacute une forte augmentation des
pressions exerceacutees sur la Haute Cour de cassation et de justice qui est compeacutetente pour de nombreux
grands procegraves de corruption Deux conflits constitutionnels ont eacuteteacute lanceacutes par le gouvernement agrave
lrsquoencontre de la Haute Cour concernant son interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la
constitution des formations de jugement au peacutenal31 32 En outre lrsquoinspection judiciaire a deacuteposeacute une
plainte disciplinaire contre sa preacutesidente dont les juges membres du Conseil supeacuterieur ont demandeacute la
reacutevocation Ces mesures combineacutees semblent avoir pour objectif de faire pression sur la Haute Cour
et lorsque la preacutesidente a annonceacute son intention de ne pas briguer un deuxiegraveme mandat elle a fait
clairement comprendre que crsquoeacutetait pour cette raison33
Le Conseil supeacuterieur a reacutecemment nommeacute une nouvelle preacutesidente de la Haute Cour Il sera
particuliegraverement important que la Haute Cour maintienne son indeacutependance et un degreacute eacuteleveacute de
professionnalisme notamment en matiegravere de lutte contre la grande corruption sous la conduite de sa
nouvelle preacutesidente
Ces eacuteleacutements confirment lrsquoanalyse faite par la Commission dans le rapport de novembre 2018 selon
laquelle le Conseil supeacuterieur de la magistrature ne remplit pas son rocircle consistant agrave maintenir des
29 Exemples drsquoenquecirctes disciplinaires portant sur des deacuteclarations publiques critiques agrave lrsquoeacutegard des reacuteformes
en cours
httpswwwcsm1909roViewFileashxguid=2be852a5-365b-44e2-990d-47696231789a|InfoCSM
httpswwwcsm1909roViewFileashxguid=38b70eb6-641a-4794-9109-e6805dfd778e|InfoCSM
httpwwwinspectiajudiciararoDownloadaspxguid=7c561595-2efe-4ce4-abd7-3150b5d52274|InfoCSM
httpportaljustro36SitePagesDosaraspxid_dosar=200000000361685ampid_inst=36
httpscursdeguvernareroasociatia-initiativa-pentru-justitie-inspectia-judiciara-incearca-sa-i-intimideze-
pe-magistratii-care-lupta-pentru-apararea-independentei-justitieihtml 30 Un exemple reacutecent concerne le rapport de lrsquoinspection judiciaire sur lrsquoutilisation des modaliteacutes de
collaboration entre le ministegravere public et les services de renseignement pour les eacutecoutes teacuteleacutephoniques Le
rapport a eacuteteacute divulgueacute aux meacutedias avant que le Conseil supeacuterieur ne puisse lrsquoanalyser 31 Ces conflits constitutionnels ont eacuteteacute renvoyeacutes devant la Cour constitutionnelle par le gouvernement
invoquant un conflit entre le Parlement (en tant que leacutegislateur) et la Haute Cour au motif que cette derniegravere
avait outrepasseacute ses compeacutetences constitutionnelles dans lrsquointerpreacutetation du droit et srsquoeacutetait substitueacutee au
leacutegislateur 32 Des doutes ont eacuteteacute exprimeacutes quant agrave la question de savoir si ceacutetait agrave la Cour constitutionnelle quil revenait
de se prononcer sur lrsquointerpreacutetation juridique donneacutee par la Haute Cour 33 httpswwwmediafaxrosocialtarcea-despre-refuzul-de-a-mai-candida-la-inalta-curte-m-a-facut-sa-imi-fie-
dor-sa-traiesc-printre-oameni-cu-bun-simt-18218170
8
contre-pouvoirs efficaces pour deacutefendre lrsquoindeacutependance des institutions judiciaires mises sous pression
(voir la recommandation nordm 7)
Codes peacutenaux
En juillet 2018 le Parlement roumain a adopteacute dans le cadre drsquoune proceacutedure drsquourgence des
modifications du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale Ces modifications ont fait lrsquoobjet de
vives critiques notamment par la Commission europeacuteenne et la Commission de Venise34 La
modification brutale de lrsquoeacutequilibre entre les droits de lrsquoaccuseacute les droits des victimes et lrsquoobligation
pour lrsquoEacutetat de poursuivre efficacement les infractions a eacuteteacute une source drsquoinquieacutetude majeure Ces
modifications eacutetaient de toute eacutevidence contraires agrave la recommandation du MCV drsquoameacuteliorer la
stabiliteacute des codes et de les modifier uniquement lorsque cela est speacutecifiquement requis par les
deacutecisions de la Cour constitutionnelle et la transposition des directives de lrsquoUE Bon nombre de
modifications semblaient incompatibles avec le droit de lrsquoUnion ou les obligations internationales de
la Roumanie En octobre 2018 la Cour constitutionnelle a jugeacute qursquoun grand nombre de ces
modifications eacutetaient anticonstitutionnelles
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull Geler la mise en œuvre des modifications du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale
bull Ouvrir agrave nouveau la reacutevision du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale en tenant pleinement compte du besoin de compatibiliteacute avec la leacutegislation de lrsquoUE et les instruments anticorruption internationaux ainsi que des recommandations du MCV et de lrsquoavis de la Commission de Venise
Ces recommandations nrsquoont pas eacuteteacute suivies drsquoeffets Il y a bien eu une pause mais les preacuteoccupations
formuleacutees nrsquoont pas eacuteteacute prises en compte et cette peacuteriode nrsquoa pas eacuteteacute mise agrave profit pour approfondir la
reacuteflexion et la consultation En avril le Parlement a adopteacute des amendements modifieacutes aux deux
codes ainsi que de la loi speacuteciale en matiegravere de corruption en recourant agrave une proceacutedure leacutegislative
drsquourgence De nombreuses modifications ont continueacute agrave susciter des inquieacutetudes en raison de leur
incidence sur la capaciteacute des services reacutepressifs et du systegraveme judiciaire agrave enquecircter et agrave sanctionner les
infractions en geacuteneacuteral et plus particuliegraverement les deacutelits lieacutes agrave la corruption La justification avanceacutee
par la majoriteacute favorable aux modifications au sein du Parlement eacutetait quil fallait conserver
uniquement les modifications qui nrsquoeacutetaient pas jugeacutees anticonstitutionnelles par les deacutecisions de la
Cour constitutionnelle drsquooctobre 2018 Les partis drsquoopposition et le preacutesident roumain ont contesteacute ces
modifications devant la Cour constitutionnelle et celle-ci a jugeacute en juillet 2019 que les modifications
dans leur ensemble eacutetaient anticonstitutionnelles et non conformes agrave ses deacutecisions anteacuterieures35
Si lrsquointervention de la Cour constitutionnelle a effectivement mis un terme agrave ce processus leacutegislatif et
eu pour effet que les modifications nrsquoentreront pas en vigueur pour des motifs de constitutionnaliteacute les
preacuteoccupations de la Commission europeacuteenne et de nombreux autres observateurs portaient sur les
choix strateacutegiques opeacutereacutes dans les modifications Le fait que le choix strateacutegique opeacutereacute nrsquoait pas eacuteteacute
explicitement abandonneacute demeure donc une source de preacuteoccupation36
312 Les recommandations de janvier 2017 indeacutependance de la justice et reacuteforme du systegraveme
judiciaire
3121 Indeacutependance de la justice
Recommandation nordm 1 mettre en place un systegraveme de nomination des hauts procureurs solide et indeacutependant fondeacute sur des critegraveres clairs et transparents en sappuyant sur le soutien de la
Commission de Venise
34 Commission de Venise avis nordm 9302018 35 Les motivations des arrecircts nont pas encore eacuteteacute publieacutees 36 En aoucirct 2019 le Parlement a formellement rejeteacute une loi de feacutevrier 2017 sur lrsquoamnistie et la gracircce qui eacutetait
resteacutee agrave lrsquoagenda du Parlement
9
Recommandation ndeg 2 veiller agrave ce que le code de conduite des parlementaires agrave leacutetude au Parlement
contienne des dispositions claires relatives au respect mutuel entre institutions et eacutenonccedilant clairement que les parlementaires et le processus parlementaire sont tenus de respecter lindeacutependance du
pouvoir judiciaire Un code de conduite similaire pourrait ecirctre adopteacute pour les ministres
Nominations
En janvier 2017 la Commission a reacuteiteacutereacute sa recommandation de mettre en place un systegraveme de
nomination agrave des fonctions de procureurs de haut rang qui soit transparent fondeacute sur le meacuterite et en
mesure doffrir suffisamment de garde-fous contre la politisation Le rapport de novembre 2018 a
conclu que la situation srsquoeacutetait deacuteteacuterioreacutee et cette tendance srsquoest poursuivie (voir ci-dessus)37
La transparence de la proceacutedure a eacuteteacute renforceacutee notamment par la publication des critegraveres de seacutelection
et drsquoeacutevaluation par le ministegravere de la justice Lrsquoactuel ministre de la justice a reconnu la neacutecessiteacute
drsquoapporter de nouvelles ameacuteliorations Toutefois le fait qursquoil y ait eu quatre modifications en moins de
six mois montre que lapport dameacuteliorations utiles agrave court terme ne constitue pas une solution agrave long
terme Comme indiqueacute preacuteceacutedemment dans les rapports du MCV les problegravemes existent depuis
tellement longtemps qursquoil convient drsquoapporter des modifications qui reposent sur un consensus et sont
ancreacutees dans la loi Lrsquoimplication de la Commission de Venise reste le meilleur moyen de trouver un
eacutequilibre entre la participation du gouvernement et celle des autoriteacutes judiciaires qui puisse susciter la
confiance du public
Codes de conduite
Au cours de la peacuteriode consideacutereacutee de nombreuses critiques ont encore eacuteteacute formuleacutees agrave lrsquoeacutegard du
systegraveme judiciaire et de certains magistrats dans les meacutedias ainsi que par le gouvernement et les
repreacutesentants du Parlement
Un code de conduite destineacute aux parlementaires est en place depuis la fin de 2017 Le rapport de
novembre 2018 indiquait qursquoen lrsquoabsence de dispositions explicites sur le respect de lrsquoindeacutependance
du pouvoir judiciaire le code ne remplissait pas encore cette fonction Depuis le rapport de
novembre 2018 dans certains cas la Chambre des deacuteputeacutes a infligeacute des sanctions pour des infractions
au code mais ces cas ne semblent pas lieacutes agrave des cas que les critiques agrave lrsquoeacutegard du systegraveme judiciaire
jugent susceptibles de porter atteinte agrave son indeacutependance 38
La Commission avait eacutegalement suggeacutereacute qursquoil serait beacuteneacutefique de disposer drsquoun code ministeacuteriel et en
avril 2019 le gouvernement a modifieacute le code de conduite ministeacuteriel afin drsquoy mentionner
explicitement la neacutecessiteacute de respecter lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire Il nrsquoest pas encore certain
que ce code puisse faire office drsquooutil efficace de responsabilisation
3122 Reacuteforme du systegraveme judiciaire
Recommandation ndeg 3 la phase actuelle de la reacuteforme des codes peacutenaux roumains doit ecirctre conclue le Parlement faisant avancer ses plans en vue de lrsquoadoption des modifications preacutesenteacutees par le
gouvernement en 2016 apregraves consultation des autoriteacutes judiciaires Le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Haute Cour de cassation et de justice doivent mettre la
derniegravere main agrave un plan daction pour que le nouveau deacutelai de mise en œuvre des dispositions
restantes du code de proceacutedure civile puisse ecirctre respecteacute
37 COM(2018) 851 et SWD(2018) 551 Voir eacutegalement lrsquoavis ndeg 9242018 de la Commission de Venise du
20 octobre 2018 38 httpwwwcdeproplsdicsite2015pageid=1046
10
Recommandation ndeg 4 afin dameacuteliorer davantage la transparence et la preacutevisibiliteacute du processus
leacutegislatif et de renforcer les garde-fous internes dans linteacuterecirct de lirreacuteversibiliteacute des reacutesultats le gouvernement et le Parlement doivent garantir la transparence totale et tenir ducircment compte des
consultations avec les autoriteacutes concerneacutees et les parties prenantes dans le cadre du processus
deacutecisionnel et des activiteacutes leacutegislatives relatives au code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale aux
lois sur la corruption aux lois sur linteacutegriteacute (incompatibiliteacutes conflits dinteacuterecircts enrichissement
injustifieacute) aux lois sur la justice (concernant lorganisation du systegraveme judiciaire) ainsi quau code civil et au code de proceacutedure civile en sinspirant de la transparence du processus deacutecisionnel mis en
place par le gouvernement en 2016
Code de proceacutedure civile
La recommandation ndeg 3 porte sur lrsquoachegravevement de la reacuteforme du code de proceacutedure civile qui a mis
en place lrsquoeacutetape de la laquochambre du conseilraquo dans la proceacutedure civile Cette reacuteforme a eacuteteacute abandonneacutee
en 201839 Cela signifie qursquoune eacutetape conccedilue pour augmenter lrsquoefficaciteacute de la justice civile ne sera
plus drsquoactualiteacute mais quelle devrait permettre au systegraveme judiciaire de connaicirctre deacutesormais une
peacuteriode de stabiliteacute
Transparence et preacutevisibiliteacute du processus leacutegislatif pour la leacutegislation sur la reacuteforme du systegraveme
judiciaire et les mesures de lutte contre la corruption (pour les codes peacutenaux voir ci-dessus)
Il est clairement ressorti du rapport de janvier 2017 que le processus utiliseacute pour leacutegifeacuterer eacutetait lui-
mecircme important Cet aspect a continueacute de susciter des inquieacutetudes Le processus ayant une incidence
sur la qualiteacute de la leacutegislation la seacutecuriteacute juridique les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement
et le principe de seacuteparation des pouvoirs40 la Commission de Venise41 a vivement critiqueacute le processus
de modification des lois sur la justice au moyen drsquoune seacuterie drsquoordonnances drsquourgence De mecircme
comme indiqueacute plus haut le processus leacutegislatif meneacute au Parlement en avril 2019 en vue de modifier
le code peacutenal et le code de proceacutedure peacutenale et la loi speacuteciale en matiegravere de corruption nrsquoa dureacute qursquoune
semaine environ
Crsquoest un point important citeacute dans la lettre de la Commission de mai 2019 dans laquelle celle-ci
srsquoinquiegravete de risques pour lrsquoeacutetat de droit Cette preacuteoccupation srsquoest eacutegalement exprimeacutee dans les
reacutesultats du reacutefeacuterendum de mai agrave lrsquooccasion duquel les citoyens ont exprimeacute un soutien massif en
faveur drsquoun processus plus ordonneacute La Premiegravere ministre a deacuteclareacute que le gouvernement se
conformerait aux reacutesultats du reacutefeacuterendum et srsquoabstiendrait drsquoadopter des ordonnances drsquourgence dans
le domaine de la justice En septembre 2019 le Parlement a eacutegalement dissous la commission
parlementaire speacuteciale chargeacutee de garantir la systeacutematisation lrsquounification et la stabiliteacute leacutegislative au
sein du systegraveme judiciaire qui eacutetait agrave lorigine du recours agrave certaines proceacutedures parmi les plus
preacutecipiteacutees
Depuis le rapport de novembre 2018 lrsquoeacutevolution de la leacutegislation relative au cadre juridique en
matiegravere drsquointeacutegriteacute a susciteacute des preacuteoccupations similaires Les modifications successives apporteacutees
aux lois sur lrsquointeacutegriteacute ont consideacuterablement accru le manque de clarteacute et de seacutecuriteacute juridique (voir le
deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence)
39 Les lois modifieacutees sont entreacutees en vigueur en deacutecembre 2018 Loi ndeg 3102018 du 17 deacutecembre 2018
modifiant et compleacutetant la loi ndeg 1342010 relative au code de proceacutedure civile 40 Lrsquoavis conclut comme suit laquoLe plus inquieacutetant crsquoest que le gouvernement continue drsquointroduire des
modifications leacutegislatives au moyen drsquoordonnances drsquourgence Alors que la Constitution indique clairement
qursquoune telle mesure doit ecirctre exceptionnelle lrsquoadoption de lois au moyen drsquoordonnances drsquourgence
gouvernementales est devenue habituelle Les regravegles fondamentales du fonctionnement des principales
institutions de lrsquoEacutetat sont modifieacutees trop rapidement et trop souvent sans preacuteparation ni consultation ce qui
soulegraveve des questions leacutegitimes quant agrave la validiteacute des reacutesultats et des motivations reacuteelles qui sous-tendent
certaines de ces modifications Les textes leacutegislatifs qui en reacutesultent ne sont pas clairs Cette pratique affaiblit les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement est contraire au principe de la seacuteparation des
pouvoirs et nuit agrave la seacutecuriteacute juridiqueraquo 41 Avis ndeg 9502019 de la Commission de Venise
11
Recommandation nordm 5 le gouvernement devrait mettre en place un plan drsquoaction adeacutequat visant agrave
traiter le problegraveme poseacute par lrsquoexeacutecution des deacutecisions de justice et lrsquoapplication de la jurisprudence des juridictions par lrsquoadministration publique comprenant notamment un meacutecanisme fournissant des
statistiques exactes pour permettre le suivi de ces questions agrave lrsquoavenir Il devrait aussi eacutelaborer un
systegraveme de suivi interne associant le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Cour des comptes afin
de garantir la mise en œuvre correcte du plan drsquoaction
Recommandation nordm 6 les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire crsquoest-agrave-dire le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature la Haute Cour de cassation et de justice et le
procureur geacuteneacuteral devraient garantir la mise en œuvre du plan drsquoaction tel qursquoil a eacuteteacute adopteacute et rendre reacuteguliegraverement compte au public de cette mise en œuvre en apportant notamment des solutions
aux problegravemes de peacutenurie de greffiers de charge de travail excessive et de retard dans la motivation
des deacutecisions
Respect des deacutecisions de justice
Le 3 avril 2019 le gouvernement roumain a approuveacute un protocole drsquoaccord sur les laquomesures
destineacutees agrave garantir lrsquoexeacutecution des jugements agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur public conformeacutement agrave la
jurisprudence de la Cour europeacuteenne des droits de lrsquohomme relative agrave la non-exeacutecution ou agrave
lrsquoexeacutecution tardive des deacutecisions rendues agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur publicraquo Cette mesure srsquoinscrit
dans le prolongement des affaires laquoSăcăleanu contre Roumanieraquo traiteacutees par la Cour europeacuteenne des
droits de lrsquohomme42
Les propositions contenues dans le protocole y compris les mesures reacuteglementaires neacutecessaires font agrave
preacutesent lrsquoobjet drsquoun examen par les autoriteacutes roumaines en vue de la preacuteparation agrave leur mise en œuvre
Le ministegravere de la justice et le Conseil supeacuterieur de la magistrature en sont aux derniegraveres eacutetapes de la
mise en place de lrsquoapplication informatique laquoECRISraquo qui servira agrave deacuteterminer le nombre de deacutecisions
deacutefinitives dans lesquelles les institutions publiques sont des deacutebiteurs ou des creacuteanciers43
Reacuteformes structurelles du systegraveme judiciaire
Le groupe des responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire nrsquoa pas fonctionneacute comme preacutevu
pendant la majeure partie de la peacuteriode de reacutefeacuterence44 En septembre 2019 ses reacuteunions ont repris
accompagneacutees de nouveaux meacutecanismes de coordination et de mesures de dialogue avec la
magistrature les associations professionnelles et la socieacuteteacute civile45 Compte tenu des deacutefis actuels il
est essentiel que les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire deviennent une structure capable
de reacutepondre aux grandes questions strateacutegiques relatives au systegraveme judiciaire Ils pourraient ainsi
servir de vecteur au reacutetablissement de la confiance entre les principales institutions judiciaires et
gouvernementales Le fait que des changements fondamentaux dans le fonctionnement et
lrsquoorganisation du systegraveme judiciaire ont eacuteteacute appliqueacutes au moyen drsquoordonnances drsquourgence plutocirct que
42 Le plan drsquoaction relatif aux mesures structurelles lieacutees aux affaires Săcăleanu peut ecirctre consulteacute agrave lrsquoadresse
suivante httpsrmcoeintCoERMPublicCommonSearchServicesDisplayDCTMContentdocumentId=09000016806dda63 43 Voir le rapport technique ndash Recommandation ndeg 5 44 Les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire comprennent le ministre de la justice le Conseil
supeacuterieur de la magistrature la Haute cour et le procureur geacuteneacuteral Ce groupe a eacuteteacute creacuteeacute en 2016 comme une
structure destineacutee agrave faciliter la discussion et la prise de deacutecisions consensuelles sur les orientations
strateacutegiques et les ressources destineacutees au systegraveme judiciaire Il supervise eacutegalement la mise en œuvre de la
strateacutegie de deacuteveloppement du systegraveme judiciaire 45 Une reacuteunion du Conseil des responsables strateacutegiques a eu lieu le 17 septembre Le ministre de la
justice actuel preacutevoit drsquoorganiser des reacuteunions toutes les six semaines Des reacuteunions de groupes de travail et
des consultations consacreacutees aux codes peacutenaux et agrave la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les infractions
commises par les magistrats ont eu lieu en parallegravele
12
de deacutecisions consensuelles des responsables strateacutegiques du secteur judiciaire ne peut que reacuteduire
lrsquoefficaciteacute et la viabiliteacute de ces changements46
Recommandation ndeg 7 le nouveau Conseil supeacuterieur de la magistrature devrait preacuteparer un
programme collectif pour son mandat comprenant des mesures visant agrave promouvoir la transparence et la responsabiliteacute Ce programme devrait inclure une strateacutegie de sensibilisation comportant des
reacuteunions ouvertes et reacuteguliegraveres avec des assembleacutees de juges et de procureurs agrave tous les niveaux ainsi
quavec la socieacuteteacute civile et les organisations professionnelles et preacutevoir un compte rendu annuel agrave
deacutebattre au sein des assembleacutees geacuteneacuterales des cours et tribunaux et des parquets
Transparence et obligation de rendre compte du Conseil supeacuterieur de la magistrature
Tandis que le Conseil supeacuterieur de la magistrature indique qursquoil poursuit la mise en œuvre des prioriteacutes
de son mandat47 la peacuteriode qui srsquoest eacutecouleacutee depuis le rapport de novembre 2018 a eacuteteacute marqueacutee par
des dissensions et des controverses en son sein En outre il a souvent eacuteteacute mis sur la touche lorsque le gouvernement ou le Parlement prenait des deacutecisions essentielles concernant lrsquoorganisation et le
fonctionnement du pouvoir judiciaire Les positions au sein du Conseil supeacuterieur de la magistrature sur des questions fondamentales pour le fonctionnement du systegraveme judiciaire roumain telles que la
section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats ou les principales nominations et sur la deacutefense
de lrsquoindeacutependance de la justice suscitent des inquieacutetudes quant agrave son indeacutependance et agrave son autoriteacute
sur le plan institutionnel Cette situation a encore eacuteteacute exacerbeacutee par les modifications apporteacutees aux
lois sur la justice qui ont permis que quelques membres du Conseil supeacuterieur de la magistrature
deacutecident seuls de questions essentielles (voir ci-dessus) Les deacuteclarations publieacutees au nom du Conseil
supeacuterieur de la magistrature mais approuveacutees seulement par une partie de ses membres le confirment
Le manque de soutien des associations professionnelles ou de concertation avec les magistrats au
niveau des tribunaux et du parquet illustre eacutegalement ces pratiques Le Conseil supeacuterieur de la
magistrature eacutetait diviseacute sur la maniegravere de reacuteagir aux recommandations de la Commission europeacuteenne
de la Commission de Venise et du GRECO et plus geacuteneacuteralement sur le calendrier agrave suivre pour
lrsquoadoption de mesures de deacutefense de lrsquoindeacutependance de la justice alors que lrsquoactuel preacutesident du
Conseil supeacuterieur de la magistrature et une partie de ses membres continuent de deacutefendre les textes des
lois sur la justice sous leur forme actuelle Le Conseil supeacuterieur de la magistrature a reacuteagi agrave un certain
nombre de plaintes dont il a eacuteteacute saisi en ce qui concerne la deacutefense de lrsquoindeacutependance de la reacuteputation
et de lrsquoimpartialiteacute des magistrats mais sa reacuteaction semble plutocirct modeste au regard de lrsquoampleur du
problegraveme Dans les cas ougrave le Conseil supeacuterieur de la magistrature a fait eacutetat de la deacutefense de
lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire il a parfois souleveacute des problegravemes de partialiteacute politique
potentielle 48
Sagissant du premier objectif de reacutefeacuterence les progregraves se sont poursuivis en ce qui concerne la recommandation ndeg 5 (exeacutecution des arrecircts) et la recommandation ndeg 3 (uniquement en ce qui
concerne le code de proceacutedure civile) Les recommandations nos 1 3 et 4 nrsquoont pas eacuteteacute mises en œuvre Les recommandations nos 2 6 et 7 nrsquoont pas deacuteboucheacute sur des reacutesultats significatifs En ce qui
concerne les recommandations suppleacutementaires de novembre 2018 la situation srsquoest encore deacutegradeacutee
et lrsquoapproche positive adopteacutee plus reacutecemment nrsquoa pas encore permis de deacuteboucher sur des mesures concregravetes permettant de redresser la situation Les craintes relatives aux risques pesant sur lrsquoefficaciteacute
et lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire se sont confirmeacutees En conseacutequence la Commission considegravere que le premier objectif de reacutefeacuterence ne peut ecirctre consideacutereacute comme rempli et que les autoriteacutes
46 Comme les ordonnances drsquourgence relatives aux lois sur la justice adopteacutees entre septembre 2018 et mars
2019 47 Pour la peacuteriode 2017-2022 48 Par exemple les deacuteclarations condamnant les deacuteclarations du preacutesident du Parlement europeacuteen
critiquant les mesures preacuteventives prises par la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats qui
ont empecirccheacute le candidat au Parquet europeacuteen dassister agrave lrsquoaudition devant le Parlement europeacuteen et du
preacutesident roumain rejetant le candidat ministre de la justice proposeacute par la Premiegravere ministre en aoucirct 2019
13
roumaines doivent prendre des mesures pour appliquer toutes les recommandations de janvier 2017 et
de novembre 2018
32 Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence le cadre dinteacutegriteacute et lAgence nationale pour linteacutegriteacute
Preacutevisibiliteacute et seacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le cadre juridique en matiegravere drsquointeacutegriteacute
Les preacuteceacutedents rapports MCV avaient souligneacute les deacutefis persistants lieacutes au cadre juridique en matiegravere
drsquointeacutegriteacute et le besoin de stabiliteacute et de clarteacute Au cours des deux derniegraveres anneacutees et demie cinq
propositions leacutegislatives modifiant les lois sur lrsquointeacutegriteacute ont eacuteteacute adopteacutees Outre qursquoelles ont affaibli
certaines dispositions et la capaciteacute de lrsquoAgence nationale pour lrsquointeacutegriteacute (ANI) agrave poursuivre ses
travaux ces modifications ont aussi contribueacute agrave maintenir un paysage juridique fragmenteacute
Deux propositions qui sont entreacutees en vigueur en 2019 sont particuliegraverement preacuteoccupantes La
premiegravere proposition fixe un deacutelai de prescription de trois ans pour les actes eacutetablissant lrsquoexistence
drsquoun conflit drsquointeacuterecircts ou drsquoune incompatibiliteacute Cela a tout dabord une incidence concregravete sur les
affaires en cours lrsquoANI srsquoattendant agrave devoir clore pregraves de 200 enquecirctes drsquoici la fin de lrsquoanneacutee Ensuite
cela creacutee une incoheacuterence par rapport agrave drsquoautres dispositions du cadre drsquointeacutegriteacute de sorte qursquoil est
deacutesormais difficile de deacuteterminer si une sanction peut encore ecirctre infligeacutee agrave la suite drsquoune deacutecision de
justice deacutefinitive si cette derniegravere (et non le rapport de lrsquoANI) intervient apregraves la fin de la peacuteriode de
trois ans La deuxiegraveme proposition modifie le reacutegime de sanctions pour les conflits drsquointeacuterecircts
concernant des eacutelus locaux introduisant un nouveau reacutegime de sanctions administratives moins
contraignant que le reacutegime actuel lrsquoANI estime que ce reacutegime ne permet pas dinfliger des sanctions
dissuasives Des sanctions suffisamment dissuasives en cas drsquoincompatibiliteacute et de conflit drsquointeacuterecircts
constituent un eacuteleacutement important de la preacutevention de la corruption Ces deux propositions renforcent
lrsquoinseacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le reacutegime drsquointeacutegriteacute applicable et creacuteent un risque de retour
en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence si des laquosanctions dissuasivesraquo ne peuvent
plus ecirctre imposeacutees (malgreacute une deacutecision de justice deacutefinitive)
Recommandation nordm 8 assurer la mise en service du systegraveme PREVENT LAgence nationale pour
linteacutegriteacute et lAgence nationale des marcheacutes publics devraient preacutevoir leacutetablissement de comptes rendus au sujet des veacuterifications ex ante des proceacutedures de passation de marcheacutes publics et de leur
suivi - y compris des veacuterifications ex post- ainsi que des affaires de conflit dinteacuterecircts ou de corruption
mises au jour et organiser des deacutebats publics de sorte que le gouvernement les autoriteacutes locales le
systegraveme judiciaire et la socieacuteteacute civile puissent exprimer leur avis
Recommandation nordm 9 le Parlement devrait faire montre de transparence dans son processus deacutecisionnel en ce qui concerne le suivi des deacutecisions deacutefinitives et irreacutevocables prises contre ses
membres pour des cas dincompatibiliteacutes de conflits dinteacuterecircts et denrichissement injustifieacute
Systegraveme PREVENT
Le rapport de novembre 2018 avait estimeacute que cette recommandation eacutetait appliqueacutee Le systegraveme
PREVENT demeure pleinement opeacuterationnel et lrsquoANI fait eacutetat de reacutesultats positifs De maniegravere plus geacuteneacuterale le bilan de lrsquoANI est resteacute stable pour ce qui est des enquecirctes sur les incompatibiliteacutes et
conflits dinteacuterecircts administratifs49
Suivi des deacutecisions de justice concernant des membres du Parlement
Le rapport de novembre 2018 soulignait les retards et les incoheacuterences manifestes dans lrsquoapplication
de sanctions infligeacutees aux membres du Parlement qui avaient fait lrsquoobjet drsquoune deacutecision de justice
deacutefinitive rendue sur la base drsquoun rapport de lrsquoANI concluant agrave lrsquoincompatibiliteacute de leurs fonctions ou
agrave une situation de conflit drsquointeacuterecircts Il mettait en eacutevidence une eacuteventuelle divergence dinterpreacutetation
des regravegles (notamment lorsque le problegraveme drsquointeacutegriteacute en question srsquoeacutetait poseacute lors drsquoun mandat
preacuteceacutedent ou dans un poste anteacuterieur) Une plus grande clarteacute semble degraves lors neacutecessaire en ce qui
concerne les regravegles reacutegissant les incompatibiliteacutes et les conflits drsquointeacuterecircts en veillant agrave remplir
49 Voir aussi le rapport technique ndash Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence
14
lrsquoobjectif de reacutefeacuterence du MCV consistant agrave laquoarrecircter des deacutecisions contraignantes sur la base
desquelles des sanctions dissuasives peuvent ecirctre prisesraquo Depuis le rapport de novembre 2018 aucun
eacuteleacutement nouveau nrsquoest intervenu agrave cet eacutegard En juillet 2019 le ministre de la justice a proposeacute
drsquoorganiser une reacuteunion avec toutes les autoriteacutes concerneacutees pour traiter cette question Il pourrait
srsquoagir drsquoune premiegravere eacutetape constructive Lrsquoobjectif devrait ecirctre de parvenir agrave une solution durable
apportant la clarteacute neacutecessaire
La recommandation nordm 8 reste remplie Des progregraves dans la reacutealisation de la recommandation nordm 9 ne pourront avoir lieu que sil est mis fin au manque actuel de clarteacute sur les regravegles Lrsquoeacutevolution
leacutegislative en ce qui concerne les lois sur lrsquointeacutegriteacute devra ecirctre clarifieacutee afin drsquoeacuteviter le risque que des sanctions dissuasives ne puissent plus ecirctre appliqueacutees agrave la suite drsquoune deacutecision de justice deacutefinitive ce
qui constituerait un retour en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence Le deuxiegraveme
objectif de reacutefeacuterence nrsquoest donc pas encore respecteacute
33 Troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave haut niveau
Viabiliteacute de la direction nationale anticorruption et irreacuteversibiliteacute de la lutte contre la corruption
Depuis le rapport de novembre 2018 et malgreacute des circonstances tregraves difficiles les institutions
judiciaires associeacutees agrave la lutte contre la corruption agrave haut niveau ont continueacute drsquoenquecircter sur les
alleacutegations dinfractions de haut niveau dans le domaine de la grande corruption et de les sanctionner
Le rapport de novembre 2018 faisait eacutetat de pressions systeacutematiques exerceacutees agrave lrsquoendroit des grandes
institutions de lutte contre la corruption notamment la direction nationale anticorruption (DNA) et la
Haute Cour de cassation et de justice ainsi que de preacuteoccupations croissantes quant agrave leur capaciteacute agrave
continuer de remplir leurs missions ce qui a une incidence sur lrsquoirreacuteversibiliteacute de la lutte contre la
corruption Bien que les reacutesultats restent solides certains signes indiquent que la pression continue
exerceacutee sur ces institutions a eu des reacutepercussions neacutegatives
Les lois sur la justice modifieacutees preacutevoyaient des modifications brutales au niveau des critegraveres
dancienneteacute ayant une incidence sur la capaciteacute de la DNA agrave fonctionner Le traitement efficace des
affaires de corruption agrave haut niveau a eacutegalement eacuteteacute mis agrave mal par le transfert de responsabiliteacutes pour
bon nombre drsquoaffaires agrave la section speacuteciale qui est compeacutetente pour enquecircter non seulement sur les
infractions commises par des magistrats mais eacutegalement sur les infractions connexes commises par
drsquoautres personnes Le risque mis en eacutevidence en novembre 2018 selon lequel la section speacuteciale
pourrait ecirctre utiliseacutee comme un moyen de modifier le cours des affaires de corruption agrave haut niveau et
de faire pression sur les magistrats srsquoest concreacutetiseacute (voir le premier objectif de reacutefeacuterence) La
proceacutedure de nomination ayant eacuteteacute interrompue la DNA nrsquoa plus de procureur en chef Bien que le
procureur en chef faisant fonction ait reacuteussi agrave poursuivre ses activiteacutes le caractegravere temporaire des
nominations ad interim ajoute un eacuteleacutement drsquoincertitude et de vulneacuterabiliteacute
La forte augmentation des pressions exerceacutees sur la Haute Cour (voir le premier objectif de reacutefeacuterence)
a eacutegalement eu une incidence sur lrsquoefficaciteacute de la justice dans les affaires de corruption agrave haut niveau
En particulier la Haute Cour a eacuteteacute renvoyeacutee devant la Cour constitutionnelle dans le cadre de deux
proceacutedures de conflits constitutionnels engageacutees par le gouvernement en ce qui concerne son
interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la constitution des organes drsquoappel composeacutes de cinq juges ainsi qursquoagrave la composition des formations de trois juges pour les procegraves pour corruption en
premiegravere instance Bien que les arrecircts de la Cour constitutionnelle ne srsquoappliquent pas aux affaires
clocirctureacutees le suivi de la deacutecision sur les formations de cinq juges a donneacute lieu agrave une grande incertitude
Au deacutebut de 2019 il a eacuteteacute envisageacute drsquoadopter une ordonnance drsquourgence qui si elle avait eacuteteacute adopteacutee
aurait pu permettre de rouvrir toutes les affaires de corruption de haut niveau clocirctureacutees depuis 2014
par un jugement deacutefinitif de la Haute Cour rendu par une formation de cinq juges Alors que les
critiques nationales et internationales formuleacutees agrave lrsquoencontre de la proposition ont contribueacute agrave
empecirccher lrsquoadoption de cette ordonnance drsquourgence il importerait que les autoriteacutes roumaines
renoncent agrave poursuivre les objectifs lieacutes agrave cette mesure et eacutetablissent clairement qursquoune leacutegislation
concernant des affaires anteacuterieures nrsquoest pas neacutecessaire agrave la suite des arrecircts de la Cour
constitutionnelle en reacuteaffirmant leur volonteacute de lutter efficacement contre la corruption
15
Les arrecircts de la Cour constitutionnelle ont une incidence directe sur les affaires de corruption agrave haut
niveau en cours entraicircnant des retards et la reprise de certains procegraves et ont permis la reacuteouverture de
plusieurs affaires clocirctureacutees sous certaines conditions Toutes les conseacutequences qui en deacutecoulent ne
sont pas encore visibles Ces entorses eacutevidentes agrave la proceacutedure judiciaire ont eacutegalement susciteacute des
doutes plus geacuteneacuteraux quant agrave la viabiliteacute des progregraves accomplis jusqursquoagrave preacutesent par la Roumanie en
matiegravere de lutte contre la corruption ndash et ce drsquoautant plus qursquoelles saccompagnent de modifications au
code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale qui nrsquoont pas tenu compte de la recommandation de
novembre 2018 sur la neacutecessiteacute de garantir la compatibiliteacute avec le droit de lrsquoUnion et les instruments
internationaux de lutte contre la corruption (voir eacutegalement le premier objectif de reacutefeacuterence)
Recommandation nordm 10 adopter des critegraveres objectifs pour la prise de deacutecisions relatives agrave la leveacutee de
limmuniteacute des parlementaires et pour leur motivation et veiller agrave ce que limmuniteacute ne soit pas utiliseacutee
pour eacuteviter de faire lobjet denquecirctes et eacutechapper aux poursuites pour deacutelits de corruption Le gouvernement pourrait eacutegalement envisager de modifier la loi afin de restreindre limmuniteacute des
ministres agrave la dureacutee de leur mandat Il pourrait ecirctre aideacute agrave cet effet par la Commission de Venise et le GRECO Le Parlement devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre reacuteguliegraverement compte des
deacutecisions prises par ses chambres en reacuteponse aux demandes de leveacutee de limmuniteacute et pourrait
organiser un deacutebat public afin que le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la socieacuteteacute civile puissent
donner leur avis
La recommandation nordm 10 porte sur lrsquoobligation du Parlement de rendre des comptes pour ses
deacutecisions relatives aux demandes du ministegravere public drsquoautorisation de mesures preacuteventives telles que
les perquisitions et les arrestations et aux demandes drsquoautorisation drsquoenquecirctes sur un membre du
Parlement qui est ou a eacuteteacute ministre Lrsquoabsence drsquoexplication des deacutecisions prises par le Parlement
ainsi que le nombre de cas ougrave ce dernier nrsquoa pas autoriseacute la poursuite des enquecirctes ont susciteacute des
inquieacutetudes quant agrave lrsquoobjectiviteacute de ces deacutecisions
Le 5 juin 2019 la Chambre des deacuteputeacutes a modifieacute son regraveglement inteacuterieur en ce qui concerne les
poursuites contre des membres ou drsquoanciens membres du gouvernement qui sont membres de la
Chambre des deacuteputeacutes En particulier il a eacuteteacute fait reacutefeacuterence speacutecifiquement aux critegraveres eacutenonceacutes dans le
rapport de la Commission de Venise sur la finaliteacute et la leveacutee de lrsquoimmuniteacute parlementaire50 Ce
changement doit ecirctre salueacute et la Commission attend avec inteacuterecirct sa mise en œuvre effective agrave la
lumiegravere eacutegalement de la recommandation exhortant agrave associer les autoriteacutes judiciaires et la socieacuteteacute
civile au deacutebat
Le Seacutenat est encourageacute agrave adopter des regravegles similaires Deacutebut juin une demande du ministegravere public
visant agrave lever lrsquoimmuniteacute du preacutesident du Seacutenat a eacuteteacute rejeteacutee En septembre le Seacutenat a rejeteacute une
demande visant agrave engager des poursuites agrave lrsquoencontre drsquoun seacutenateur qui avait eacuteteacute ministre de la santeacute
La Commission reacuteaffirme sa conclusion de novembre 2018 selon laquelle au vu de leacutevolution de la
situation en Roumanie il est neacutecessaire de reacuteexaminer les raisons qui avaient motiveacute lrsquoeacutevaluation
positive accordeacutee au regard du troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence en janvier 2017 En deacutepit du fait que tant la DNA que la Haute Cour de cassation et de justice aient continueacute agrave enquecircter sur les affaires de
corruption de haut niveau et agrave infliger des sanctions agrave cet eacutegard et aient fait preuve de professionnalisme dans des circonstances tregraves difficiles les attaques meneacutees contre leurs activiteacutes les
modifications successives du cadre juridique applicable et lrsquoeacuteventuelle contestation de lrsquoautoriteacute
rendant les jugements deacutefinitifs soulegravevent des questions quant agrave la viabiliteacute des progregraves reacutealiseacutes par la Roumanie en matiegravere de lutte contre la corruption agrave haut niveau En conseacutequence il nrsquoest plus
possible de consideacuterer que la recommandation nordm 10 suffit pour clore cet objectif de reacutefeacuterence en
deacutepit de certaines eacutevolutions positives reacutecentes
50 CDL-AD (2014) 011
16
34 Quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave tous les niveaux
Recommandation nordm 11 continuer de mettre en œuvre la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption dans le respect des deacutelais impartis par le gouvernement en aoucirct 2016 Le ministre de la
justice devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre compte de la mise en œuvre effective de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption (incluant des statistiques sur les incidents en matiegravere
drsquointeacutegriteacute au sein de lrsquoadministration publique des deacutetails des proceacutedures et sanctions disciplinaires
et des informations sur les mesures structurelles appliqueacutees dans les domaines vulneacuterables)
Recommandation nordm 12 faire en sorte que lrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis soit
pleinement et veacuteritablement opeacuterationnelle de sorte qursquoelle puisse publier un premier rapport annuel contenant des informations statistiques fiables au sujet de la confiscation drsquoavoirs drsquoorigine
criminelle LrsquoAgence devrait eacutetablir un systegraveme afin de rendre compte reacuteguliegraverement du renforcement
de ses capaciteacutes administratives ainsi que de ses reacutesultats en matiegravere de confiscation et de gestion des
avoirs drsquoorigine criminelle
Strateacutegie nationale de lutte contre la corruption
La mise en œuvre de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption srsquoest poursuivie au niveau
technique Les mesures de preacutevention de la corruption telles que les audits internes effectueacutes par
chacune des institutions publiques participantes et les missions drsquoeacutevaluation par les pairs preacutevues en
2018 ont eacuteteacute mises en place dans les institutions centrales mais aussi au niveau local (conseils
deacutepartementaux et municipaliteacutes) Les plateformes de coopeacuteration interinstitutionnelle se sont reacuteunies
en avril 2019 Les autoriteacutes mentionnent eacutegalement lrsquoexistence de mesures et drsquoactiviteacutes de preacutevention
de la corruption continues au sein des ministegraveres centraux et institutions publiques dans des domaines
sensibles notamment lrsquoeacuteducation le ministegravere de lrsquointeacuterieur et les finances La preacutevention de la
corruption nrsquoa cependant pas eacuteteacute consideacutereacutee comme une prioriteacute politique importante
Lrsquoun des objectifs de la strateacutegie consiste agrave ameacuteliorer les reacutesultats de la lutte contre la corruption en
infligeant des sanctions peacutenales et administratives Depuis le rapport de novembre 2018 le parquet
geacuteneacuteral a continueacute de poursuivre de maniegravere effective les deacutelits de corruption qui ne relegravevent pas du
mandat de la DNA51 Toutefois la pression exerceacutee sur les institutions cleacutes deacutecrites ci-dessus52 et les
modifications leacutegislatives en vigueur ou adopteacutees par le Parlement ont ineacutevitablement eu une
incidence neacutegative sur la lutte contre la corruption notamment en envoyant un signal contradictoire agrave
lrsquoeacutegard du soutien politique en faveur de la poursuite des mesures de preacutevention et de sanction de la
corruption Sont notamment concerneacutees les modifications apporteacutees au code peacutenal et au code de
proceacutedure peacutenale ainsi qursquoau cadre drsquointeacutegriteacute avec le risque de reacutepercussions agrave chaque niveau de
lrsquoadministration publique
Agence nationale de gestion des avoirs saisis
LrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI) est agrave preacutesent pleinement opeacuterationnelle Elle
a poursuivi lrsquoapprofondissement de ses travaux qursquoelle expose clairement dans ses rapports annuels Il
srsquoagit drsquoun exemple positif de cas ougrave la prise en consideacuteration de bonnes pratiques appliqueacutees dans
drsquoautres Eacutetats membres (Belgique France Italie et Pays-Bas) et au-delagrave a contribueacute agrave lrsquoeacutelaboration
drsquoune strateacutegie efficace
Apregraves avoir analyseacute le quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence la Commission peut reacuteiteacuterer sa conclusion de
novembre 2018 agrave savoir que davantage drsquoefforts doivent ecirctre consentis en vue de la reacutealisation de cet objectif de reacutefeacuterence La preacutevention de la corruption est entraveacutee par des orientations politiques qui
sapent la creacutedibiliteacute des progregraves obtenus (recommandation nordm 11) En ce qui concerne la
recommandation nordm 12 la Commission confirme qursquoelle est respecteacutee
51 Les reacutesultats obtenus par les institutions sont preacuteciseacutes dans le rapport technique 52 Voir les premier et troisiegraveme objectifs de reacutefeacuterence
17
4 CONCLUSIONS
Depuis le dernier rapport la Commission a ducirc se pencher freacutequemment sur lrsquoeacutevolution de la situation
en Roumanie en ce qui concerne la reacuteforme du systegraveme judiciaire et la lutte contre la corruption Agrave
chacune de ces occasions la Commission a confirmeacute une reacutegression par rapport aux progregraves reacutealiseacutes
au cours des anneacutees anteacuterieures et exposeacutes dans le rapport de novembre 2018
Lrsquoeacutevolution de la situation au cours des premiers mois de 2019 a eacuteteacute une source de vives
preacuteoccupations En conseacutequence la Commission a ducirc informer les autoriteacutes roumaines en mai 2019
que si les ameacuteliorations neacutecessaires nrsquoeacutetaient pas apporteacutees agrave bregraveve eacutecheacuteance ou si drsquoautres mesures
neacutefastes eacutetaient prises la Commission prendrait des mesures au titre du cadre pour lrsquoeacutetat de droit qui
preacutevoit un dialogue pour reacutepondre aux preacuteoccupations dans ce domaine (ce qui peut donc aller au-delagrave
des paramegravetres du MCV)
La Commission srsquoest feacuteliciteacutee du fait que le gouvernement roumain a exprimeacute en juin le souhait de
revoir son approche et que des efforts ont eacuteteacute consentis dans le cadre de nouveaux meacutecanismes de
consultation et drsquoun dialogue avec le pouvoir judiciaire La Commission ne doute pas que les autoriteacutes roumaines compeacutetentes traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature leacutegislative et
autres En effet des mesures concregravetes ndash leacutegislatives et administratives ndash seront neacutecessaires pour faire
progresser la situation et appliquer les recommandations reacutesumeacutees dans le preacutesent rapport Les grandes
institutions roumaines devront agrave preacutesent faire la preuve collectivement de leur fort attachement agrave
lrsquoindeacutependance de la justice et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires
indispensables et garantir la capaciteacute des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir
La Commission continuera agrave suivre de pregraves lrsquoeacutevolution de la situation au travers du MCV Elle regrette
que la Roumanie nrsquoait pas donneacute suite aux recommandations qui lui ont eacuteteacute adresseacutees en
novembre 2018 qui eacutetaient pleinement conformes agrave la position des autres institutions de lrsquoUnion
europeacuteenne Il est impeacuteratif drsquoappliquer ces recommandations si lrsquoon veut remettre le processus de
reacuteforme sur les rails et progresser agrave nouveau vers la conclusion du MCV conformeacutement au rapport de
janvier 2017 La Commission est convaincue que la Roumanie pourrait donner un nouvel eacutelan agrave la
reacutealisation des objectifs du MCV et elle est precircte agrave aider les autoriteacutes roumaines agrave cette fin
7
Le rapport de novembre 2018 contenait la recommandation suivante bull Faire en sorte que le Conseil supeacuterieur de la magistrature nomme sur-le-champ une eacutequipe de
gestion provisoire de lrsquoinspection judiciaire et dans les trois mois par concours une nouvelle
eacutequipe de gestion au sein de lrsquoinspection
Le Conseil supeacuterieur de la magistrature nrsquoa pas nommeacute de nouvelle eacutequipe de gestion provisoire et
par conseacutequent lrsquoinspecteur en chef a continueacute dexercer ses fonctions ad interim jusqursquoen mai 2019
peacuteriode agrave laquelle le Conseil supeacuterieur a nommeacute agrave nouveau le mecircme inspecteur en chef en deacutepit des
controverses Parallegravelement depuis le dernier rapport les proceacutedures disciplinaires systeacutematiques agrave
lrsquoencontre des magistrats29 y compris les personnes agrave la tecircte des institutions judiciaires qui srsquoopposent
aux reacuteformes du systegraveme judiciaire se sont poursuivies de mecircme que les fuites de documents30 La
recommandation de novembre 2018 est donc devenue caduque mais les preacuteoccupations sous-jacentes
restent pleinement drsquoactualiteacute
Les rapports MCV successifs ont mis en eacutevidence les pressions exerceacutees sur les magistrats et les
institutions judiciaires deacutecoulant des attaques publiques de la part du monde politique et des meacutedias Depuis le deacutebut de lrsquoanneacutee 2018 cette situation est aggraveacutee par lrsquoaction des autoriteacutes responsables
des enquecirctes disciplinaires et peacutenales agrave lrsquoencontre des magistrats La direction nationale anticorruption
a longtemps eacuteteacute particuliegraverement la cible de telles pressions tout comme le bureau du procureur
geacuteneacuteral Au cours de la peacuteriode de reacutefeacuterence on a eacutegalement observeacute une forte augmentation des
pressions exerceacutees sur la Haute Cour de cassation et de justice qui est compeacutetente pour de nombreux
grands procegraves de corruption Deux conflits constitutionnels ont eacuteteacute lanceacutes par le gouvernement agrave
lrsquoencontre de la Haute Cour concernant son interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la
constitution des formations de jugement au peacutenal31 32 En outre lrsquoinspection judiciaire a deacuteposeacute une
plainte disciplinaire contre sa preacutesidente dont les juges membres du Conseil supeacuterieur ont demandeacute la
reacutevocation Ces mesures combineacutees semblent avoir pour objectif de faire pression sur la Haute Cour
et lorsque la preacutesidente a annonceacute son intention de ne pas briguer un deuxiegraveme mandat elle a fait
clairement comprendre que crsquoeacutetait pour cette raison33
Le Conseil supeacuterieur a reacutecemment nommeacute une nouvelle preacutesidente de la Haute Cour Il sera
particuliegraverement important que la Haute Cour maintienne son indeacutependance et un degreacute eacuteleveacute de
professionnalisme notamment en matiegravere de lutte contre la grande corruption sous la conduite de sa
nouvelle preacutesidente
Ces eacuteleacutements confirment lrsquoanalyse faite par la Commission dans le rapport de novembre 2018 selon
laquelle le Conseil supeacuterieur de la magistrature ne remplit pas son rocircle consistant agrave maintenir des
29 Exemples drsquoenquecirctes disciplinaires portant sur des deacuteclarations publiques critiques agrave lrsquoeacutegard des reacuteformes
en cours
httpswwwcsm1909roViewFileashxguid=2be852a5-365b-44e2-990d-47696231789a|InfoCSM
httpswwwcsm1909roViewFileashxguid=38b70eb6-641a-4794-9109-e6805dfd778e|InfoCSM
httpwwwinspectiajudiciararoDownloadaspxguid=7c561595-2efe-4ce4-abd7-3150b5d52274|InfoCSM
httpportaljustro36SitePagesDosaraspxid_dosar=200000000361685ampid_inst=36
httpscursdeguvernareroasociatia-initiativa-pentru-justitie-inspectia-judiciara-incearca-sa-i-intimideze-
pe-magistratii-care-lupta-pentru-apararea-independentei-justitieihtml 30 Un exemple reacutecent concerne le rapport de lrsquoinspection judiciaire sur lrsquoutilisation des modaliteacutes de
collaboration entre le ministegravere public et les services de renseignement pour les eacutecoutes teacuteleacutephoniques Le
rapport a eacuteteacute divulgueacute aux meacutedias avant que le Conseil supeacuterieur ne puisse lrsquoanalyser 31 Ces conflits constitutionnels ont eacuteteacute renvoyeacutes devant la Cour constitutionnelle par le gouvernement
invoquant un conflit entre le Parlement (en tant que leacutegislateur) et la Haute Cour au motif que cette derniegravere
avait outrepasseacute ses compeacutetences constitutionnelles dans lrsquointerpreacutetation du droit et srsquoeacutetait substitueacutee au
leacutegislateur 32 Des doutes ont eacuteteacute exprimeacutes quant agrave la question de savoir si ceacutetait agrave la Cour constitutionnelle quil revenait
de se prononcer sur lrsquointerpreacutetation juridique donneacutee par la Haute Cour 33 httpswwwmediafaxrosocialtarcea-despre-refuzul-de-a-mai-candida-la-inalta-curte-m-a-facut-sa-imi-fie-
dor-sa-traiesc-printre-oameni-cu-bun-simt-18218170
8
contre-pouvoirs efficaces pour deacutefendre lrsquoindeacutependance des institutions judiciaires mises sous pression
(voir la recommandation nordm 7)
Codes peacutenaux
En juillet 2018 le Parlement roumain a adopteacute dans le cadre drsquoune proceacutedure drsquourgence des
modifications du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale Ces modifications ont fait lrsquoobjet de
vives critiques notamment par la Commission europeacuteenne et la Commission de Venise34 La
modification brutale de lrsquoeacutequilibre entre les droits de lrsquoaccuseacute les droits des victimes et lrsquoobligation
pour lrsquoEacutetat de poursuivre efficacement les infractions a eacuteteacute une source drsquoinquieacutetude majeure Ces
modifications eacutetaient de toute eacutevidence contraires agrave la recommandation du MCV drsquoameacuteliorer la
stabiliteacute des codes et de les modifier uniquement lorsque cela est speacutecifiquement requis par les
deacutecisions de la Cour constitutionnelle et la transposition des directives de lrsquoUE Bon nombre de
modifications semblaient incompatibles avec le droit de lrsquoUnion ou les obligations internationales de
la Roumanie En octobre 2018 la Cour constitutionnelle a jugeacute qursquoun grand nombre de ces
modifications eacutetaient anticonstitutionnelles
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull Geler la mise en œuvre des modifications du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale
bull Ouvrir agrave nouveau la reacutevision du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale en tenant pleinement compte du besoin de compatibiliteacute avec la leacutegislation de lrsquoUE et les instruments anticorruption internationaux ainsi que des recommandations du MCV et de lrsquoavis de la Commission de Venise
Ces recommandations nrsquoont pas eacuteteacute suivies drsquoeffets Il y a bien eu une pause mais les preacuteoccupations
formuleacutees nrsquoont pas eacuteteacute prises en compte et cette peacuteriode nrsquoa pas eacuteteacute mise agrave profit pour approfondir la
reacuteflexion et la consultation En avril le Parlement a adopteacute des amendements modifieacutes aux deux
codes ainsi que de la loi speacuteciale en matiegravere de corruption en recourant agrave une proceacutedure leacutegislative
drsquourgence De nombreuses modifications ont continueacute agrave susciter des inquieacutetudes en raison de leur
incidence sur la capaciteacute des services reacutepressifs et du systegraveme judiciaire agrave enquecircter et agrave sanctionner les
infractions en geacuteneacuteral et plus particuliegraverement les deacutelits lieacutes agrave la corruption La justification avanceacutee
par la majoriteacute favorable aux modifications au sein du Parlement eacutetait quil fallait conserver
uniquement les modifications qui nrsquoeacutetaient pas jugeacutees anticonstitutionnelles par les deacutecisions de la
Cour constitutionnelle drsquooctobre 2018 Les partis drsquoopposition et le preacutesident roumain ont contesteacute ces
modifications devant la Cour constitutionnelle et celle-ci a jugeacute en juillet 2019 que les modifications
dans leur ensemble eacutetaient anticonstitutionnelles et non conformes agrave ses deacutecisions anteacuterieures35
Si lrsquointervention de la Cour constitutionnelle a effectivement mis un terme agrave ce processus leacutegislatif et
eu pour effet que les modifications nrsquoentreront pas en vigueur pour des motifs de constitutionnaliteacute les
preacuteoccupations de la Commission europeacuteenne et de nombreux autres observateurs portaient sur les
choix strateacutegiques opeacutereacutes dans les modifications Le fait que le choix strateacutegique opeacutereacute nrsquoait pas eacuteteacute
explicitement abandonneacute demeure donc une source de preacuteoccupation36
312 Les recommandations de janvier 2017 indeacutependance de la justice et reacuteforme du systegraveme
judiciaire
3121 Indeacutependance de la justice
Recommandation nordm 1 mettre en place un systegraveme de nomination des hauts procureurs solide et indeacutependant fondeacute sur des critegraveres clairs et transparents en sappuyant sur le soutien de la
Commission de Venise
34 Commission de Venise avis nordm 9302018 35 Les motivations des arrecircts nont pas encore eacuteteacute publieacutees 36 En aoucirct 2019 le Parlement a formellement rejeteacute une loi de feacutevrier 2017 sur lrsquoamnistie et la gracircce qui eacutetait
resteacutee agrave lrsquoagenda du Parlement
9
Recommandation ndeg 2 veiller agrave ce que le code de conduite des parlementaires agrave leacutetude au Parlement
contienne des dispositions claires relatives au respect mutuel entre institutions et eacutenonccedilant clairement que les parlementaires et le processus parlementaire sont tenus de respecter lindeacutependance du
pouvoir judiciaire Un code de conduite similaire pourrait ecirctre adopteacute pour les ministres
Nominations
En janvier 2017 la Commission a reacuteiteacutereacute sa recommandation de mettre en place un systegraveme de
nomination agrave des fonctions de procureurs de haut rang qui soit transparent fondeacute sur le meacuterite et en
mesure doffrir suffisamment de garde-fous contre la politisation Le rapport de novembre 2018 a
conclu que la situation srsquoeacutetait deacuteteacuterioreacutee et cette tendance srsquoest poursuivie (voir ci-dessus)37
La transparence de la proceacutedure a eacuteteacute renforceacutee notamment par la publication des critegraveres de seacutelection
et drsquoeacutevaluation par le ministegravere de la justice Lrsquoactuel ministre de la justice a reconnu la neacutecessiteacute
drsquoapporter de nouvelles ameacuteliorations Toutefois le fait qursquoil y ait eu quatre modifications en moins de
six mois montre que lapport dameacuteliorations utiles agrave court terme ne constitue pas une solution agrave long
terme Comme indiqueacute preacuteceacutedemment dans les rapports du MCV les problegravemes existent depuis
tellement longtemps qursquoil convient drsquoapporter des modifications qui reposent sur un consensus et sont
ancreacutees dans la loi Lrsquoimplication de la Commission de Venise reste le meilleur moyen de trouver un
eacutequilibre entre la participation du gouvernement et celle des autoriteacutes judiciaires qui puisse susciter la
confiance du public
Codes de conduite
Au cours de la peacuteriode consideacutereacutee de nombreuses critiques ont encore eacuteteacute formuleacutees agrave lrsquoeacutegard du
systegraveme judiciaire et de certains magistrats dans les meacutedias ainsi que par le gouvernement et les
repreacutesentants du Parlement
Un code de conduite destineacute aux parlementaires est en place depuis la fin de 2017 Le rapport de
novembre 2018 indiquait qursquoen lrsquoabsence de dispositions explicites sur le respect de lrsquoindeacutependance
du pouvoir judiciaire le code ne remplissait pas encore cette fonction Depuis le rapport de
novembre 2018 dans certains cas la Chambre des deacuteputeacutes a infligeacute des sanctions pour des infractions
au code mais ces cas ne semblent pas lieacutes agrave des cas que les critiques agrave lrsquoeacutegard du systegraveme judiciaire
jugent susceptibles de porter atteinte agrave son indeacutependance 38
La Commission avait eacutegalement suggeacutereacute qursquoil serait beacuteneacutefique de disposer drsquoun code ministeacuteriel et en
avril 2019 le gouvernement a modifieacute le code de conduite ministeacuteriel afin drsquoy mentionner
explicitement la neacutecessiteacute de respecter lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire Il nrsquoest pas encore certain
que ce code puisse faire office drsquooutil efficace de responsabilisation
3122 Reacuteforme du systegraveme judiciaire
Recommandation ndeg 3 la phase actuelle de la reacuteforme des codes peacutenaux roumains doit ecirctre conclue le Parlement faisant avancer ses plans en vue de lrsquoadoption des modifications preacutesenteacutees par le
gouvernement en 2016 apregraves consultation des autoriteacutes judiciaires Le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Haute Cour de cassation et de justice doivent mettre la
derniegravere main agrave un plan daction pour que le nouveau deacutelai de mise en œuvre des dispositions
restantes du code de proceacutedure civile puisse ecirctre respecteacute
37 COM(2018) 851 et SWD(2018) 551 Voir eacutegalement lrsquoavis ndeg 9242018 de la Commission de Venise du
20 octobre 2018 38 httpwwwcdeproplsdicsite2015pageid=1046
10
Recommandation ndeg 4 afin dameacuteliorer davantage la transparence et la preacutevisibiliteacute du processus
leacutegislatif et de renforcer les garde-fous internes dans linteacuterecirct de lirreacuteversibiliteacute des reacutesultats le gouvernement et le Parlement doivent garantir la transparence totale et tenir ducircment compte des
consultations avec les autoriteacutes concerneacutees et les parties prenantes dans le cadre du processus
deacutecisionnel et des activiteacutes leacutegislatives relatives au code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale aux
lois sur la corruption aux lois sur linteacutegriteacute (incompatibiliteacutes conflits dinteacuterecircts enrichissement
injustifieacute) aux lois sur la justice (concernant lorganisation du systegraveme judiciaire) ainsi quau code civil et au code de proceacutedure civile en sinspirant de la transparence du processus deacutecisionnel mis en
place par le gouvernement en 2016
Code de proceacutedure civile
La recommandation ndeg 3 porte sur lrsquoachegravevement de la reacuteforme du code de proceacutedure civile qui a mis
en place lrsquoeacutetape de la laquochambre du conseilraquo dans la proceacutedure civile Cette reacuteforme a eacuteteacute abandonneacutee
en 201839 Cela signifie qursquoune eacutetape conccedilue pour augmenter lrsquoefficaciteacute de la justice civile ne sera
plus drsquoactualiteacute mais quelle devrait permettre au systegraveme judiciaire de connaicirctre deacutesormais une
peacuteriode de stabiliteacute
Transparence et preacutevisibiliteacute du processus leacutegislatif pour la leacutegislation sur la reacuteforme du systegraveme
judiciaire et les mesures de lutte contre la corruption (pour les codes peacutenaux voir ci-dessus)
Il est clairement ressorti du rapport de janvier 2017 que le processus utiliseacute pour leacutegifeacuterer eacutetait lui-
mecircme important Cet aspect a continueacute de susciter des inquieacutetudes Le processus ayant une incidence
sur la qualiteacute de la leacutegislation la seacutecuriteacute juridique les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement
et le principe de seacuteparation des pouvoirs40 la Commission de Venise41 a vivement critiqueacute le processus
de modification des lois sur la justice au moyen drsquoune seacuterie drsquoordonnances drsquourgence De mecircme
comme indiqueacute plus haut le processus leacutegislatif meneacute au Parlement en avril 2019 en vue de modifier
le code peacutenal et le code de proceacutedure peacutenale et la loi speacuteciale en matiegravere de corruption nrsquoa dureacute qursquoune
semaine environ
Crsquoest un point important citeacute dans la lettre de la Commission de mai 2019 dans laquelle celle-ci
srsquoinquiegravete de risques pour lrsquoeacutetat de droit Cette preacuteoccupation srsquoest eacutegalement exprimeacutee dans les
reacutesultats du reacutefeacuterendum de mai agrave lrsquooccasion duquel les citoyens ont exprimeacute un soutien massif en
faveur drsquoun processus plus ordonneacute La Premiegravere ministre a deacuteclareacute que le gouvernement se
conformerait aux reacutesultats du reacutefeacuterendum et srsquoabstiendrait drsquoadopter des ordonnances drsquourgence dans
le domaine de la justice En septembre 2019 le Parlement a eacutegalement dissous la commission
parlementaire speacuteciale chargeacutee de garantir la systeacutematisation lrsquounification et la stabiliteacute leacutegislative au
sein du systegraveme judiciaire qui eacutetait agrave lorigine du recours agrave certaines proceacutedures parmi les plus
preacutecipiteacutees
Depuis le rapport de novembre 2018 lrsquoeacutevolution de la leacutegislation relative au cadre juridique en
matiegravere drsquointeacutegriteacute a susciteacute des preacuteoccupations similaires Les modifications successives apporteacutees
aux lois sur lrsquointeacutegriteacute ont consideacuterablement accru le manque de clarteacute et de seacutecuriteacute juridique (voir le
deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence)
39 Les lois modifieacutees sont entreacutees en vigueur en deacutecembre 2018 Loi ndeg 3102018 du 17 deacutecembre 2018
modifiant et compleacutetant la loi ndeg 1342010 relative au code de proceacutedure civile 40 Lrsquoavis conclut comme suit laquoLe plus inquieacutetant crsquoest que le gouvernement continue drsquointroduire des
modifications leacutegislatives au moyen drsquoordonnances drsquourgence Alors que la Constitution indique clairement
qursquoune telle mesure doit ecirctre exceptionnelle lrsquoadoption de lois au moyen drsquoordonnances drsquourgence
gouvernementales est devenue habituelle Les regravegles fondamentales du fonctionnement des principales
institutions de lrsquoEacutetat sont modifieacutees trop rapidement et trop souvent sans preacuteparation ni consultation ce qui
soulegraveve des questions leacutegitimes quant agrave la validiteacute des reacutesultats et des motivations reacuteelles qui sous-tendent
certaines de ces modifications Les textes leacutegislatifs qui en reacutesultent ne sont pas clairs Cette pratique affaiblit les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement est contraire au principe de la seacuteparation des
pouvoirs et nuit agrave la seacutecuriteacute juridiqueraquo 41 Avis ndeg 9502019 de la Commission de Venise
11
Recommandation nordm 5 le gouvernement devrait mettre en place un plan drsquoaction adeacutequat visant agrave
traiter le problegraveme poseacute par lrsquoexeacutecution des deacutecisions de justice et lrsquoapplication de la jurisprudence des juridictions par lrsquoadministration publique comprenant notamment un meacutecanisme fournissant des
statistiques exactes pour permettre le suivi de ces questions agrave lrsquoavenir Il devrait aussi eacutelaborer un
systegraveme de suivi interne associant le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Cour des comptes afin
de garantir la mise en œuvre correcte du plan drsquoaction
Recommandation nordm 6 les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire crsquoest-agrave-dire le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature la Haute Cour de cassation et de justice et le
procureur geacuteneacuteral devraient garantir la mise en œuvre du plan drsquoaction tel qursquoil a eacuteteacute adopteacute et rendre reacuteguliegraverement compte au public de cette mise en œuvre en apportant notamment des solutions
aux problegravemes de peacutenurie de greffiers de charge de travail excessive et de retard dans la motivation
des deacutecisions
Respect des deacutecisions de justice
Le 3 avril 2019 le gouvernement roumain a approuveacute un protocole drsquoaccord sur les laquomesures
destineacutees agrave garantir lrsquoexeacutecution des jugements agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur public conformeacutement agrave la
jurisprudence de la Cour europeacuteenne des droits de lrsquohomme relative agrave la non-exeacutecution ou agrave
lrsquoexeacutecution tardive des deacutecisions rendues agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur publicraquo Cette mesure srsquoinscrit
dans le prolongement des affaires laquoSăcăleanu contre Roumanieraquo traiteacutees par la Cour europeacuteenne des
droits de lrsquohomme42
Les propositions contenues dans le protocole y compris les mesures reacuteglementaires neacutecessaires font agrave
preacutesent lrsquoobjet drsquoun examen par les autoriteacutes roumaines en vue de la preacuteparation agrave leur mise en œuvre
Le ministegravere de la justice et le Conseil supeacuterieur de la magistrature en sont aux derniegraveres eacutetapes de la
mise en place de lrsquoapplication informatique laquoECRISraquo qui servira agrave deacuteterminer le nombre de deacutecisions
deacutefinitives dans lesquelles les institutions publiques sont des deacutebiteurs ou des creacuteanciers43
Reacuteformes structurelles du systegraveme judiciaire
Le groupe des responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire nrsquoa pas fonctionneacute comme preacutevu
pendant la majeure partie de la peacuteriode de reacutefeacuterence44 En septembre 2019 ses reacuteunions ont repris
accompagneacutees de nouveaux meacutecanismes de coordination et de mesures de dialogue avec la
magistrature les associations professionnelles et la socieacuteteacute civile45 Compte tenu des deacutefis actuels il
est essentiel que les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire deviennent une structure capable
de reacutepondre aux grandes questions strateacutegiques relatives au systegraveme judiciaire Ils pourraient ainsi
servir de vecteur au reacutetablissement de la confiance entre les principales institutions judiciaires et
gouvernementales Le fait que des changements fondamentaux dans le fonctionnement et
lrsquoorganisation du systegraveme judiciaire ont eacuteteacute appliqueacutes au moyen drsquoordonnances drsquourgence plutocirct que
42 Le plan drsquoaction relatif aux mesures structurelles lieacutees aux affaires Săcăleanu peut ecirctre consulteacute agrave lrsquoadresse
suivante httpsrmcoeintCoERMPublicCommonSearchServicesDisplayDCTMContentdocumentId=09000016806dda63 43 Voir le rapport technique ndash Recommandation ndeg 5 44 Les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire comprennent le ministre de la justice le Conseil
supeacuterieur de la magistrature la Haute cour et le procureur geacuteneacuteral Ce groupe a eacuteteacute creacuteeacute en 2016 comme une
structure destineacutee agrave faciliter la discussion et la prise de deacutecisions consensuelles sur les orientations
strateacutegiques et les ressources destineacutees au systegraveme judiciaire Il supervise eacutegalement la mise en œuvre de la
strateacutegie de deacuteveloppement du systegraveme judiciaire 45 Une reacuteunion du Conseil des responsables strateacutegiques a eu lieu le 17 septembre Le ministre de la
justice actuel preacutevoit drsquoorganiser des reacuteunions toutes les six semaines Des reacuteunions de groupes de travail et
des consultations consacreacutees aux codes peacutenaux et agrave la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les infractions
commises par les magistrats ont eu lieu en parallegravele
12
de deacutecisions consensuelles des responsables strateacutegiques du secteur judiciaire ne peut que reacuteduire
lrsquoefficaciteacute et la viabiliteacute de ces changements46
Recommandation ndeg 7 le nouveau Conseil supeacuterieur de la magistrature devrait preacuteparer un
programme collectif pour son mandat comprenant des mesures visant agrave promouvoir la transparence et la responsabiliteacute Ce programme devrait inclure une strateacutegie de sensibilisation comportant des
reacuteunions ouvertes et reacuteguliegraveres avec des assembleacutees de juges et de procureurs agrave tous les niveaux ainsi
quavec la socieacuteteacute civile et les organisations professionnelles et preacutevoir un compte rendu annuel agrave
deacutebattre au sein des assembleacutees geacuteneacuterales des cours et tribunaux et des parquets
Transparence et obligation de rendre compte du Conseil supeacuterieur de la magistrature
Tandis que le Conseil supeacuterieur de la magistrature indique qursquoil poursuit la mise en œuvre des prioriteacutes
de son mandat47 la peacuteriode qui srsquoest eacutecouleacutee depuis le rapport de novembre 2018 a eacuteteacute marqueacutee par
des dissensions et des controverses en son sein En outre il a souvent eacuteteacute mis sur la touche lorsque le gouvernement ou le Parlement prenait des deacutecisions essentielles concernant lrsquoorganisation et le
fonctionnement du pouvoir judiciaire Les positions au sein du Conseil supeacuterieur de la magistrature sur des questions fondamentales pour le fonctionnement du systegraveme judiciaire roumain telles que la
section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats ou les principales nominations et sur la deacutefense
de lrsquoindeacutependance de la justice suscitent des inquieacutetudes quant agrave son indeacutependance et agrave son autoriteacute
sur le plan institutionnel Cette situation a encore eacuteteacute exacerbeacutee par les modifications apporteacutees aux
lois sur la justice qui ont permis que quelques membres du Conseil supeacuterieur de la magistrature
deacutecident seuls de questions essentielles (voir ci-dessus) Les deacuteclarations publieacutees au nom du Conseil
supeacuterieur de la magistrature mais approuveacutees seulement par une partie de ses membres le confirment
Le manque de soutien des associations professionnelles ou de concertation avec les magistrats au
niveau des tribunaux et du parquet illustre eacutegalement ces pratiques Le Conseil supeacuterieur de la
magistrature eacutetait diviseacute sur la maniegravere de reacuteagir aux recommandations de la Commission europeacuteenne
de la Commission de Venise et du GRECO et plus geacuteneacuteralement sur le calendrier agrave suivre pour
lrsquoadoption de mesures de deacutefense de lrsquoindeacutependance de la justice alors que lrsquoactuel preacutesident du
Conseil supeacuterieur de la magistrature et une partie de ses membres continuent de deacutefendre les textes des
lois sur la justice sous leur forme actuelle Le Conseil supeacuterieur de la magistrature a reacuteagi agrave un certain
nombre de plaintes dont il a eacuteteacute saisi en ce qui concerne la deacutefense de lrsquoindeacutependance de la reacuteputation
et de lrsquoimpartialiteacute des magistrats mais sa reacuteaction semble plutocirct modeste au regard de lrsquoampleur du
problegraveme Dans les cas ougrave le Conseil supeacuterieur de la magistrature a fait eacutetat de la deacutefense de
lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire il a parfois souleveacute des problegravemes de partialiteacute politique
potentielle 48
Sagissant du premier objectif de reacutefeacuterence les progregraves se sont poursuivis en ce qui concerne la recommandation ndeg 5 (exeacutecution des arrecircts) et la recommandation ndeg 3 (uniquement en ce qui
concerne le code de proceacutedure civile) Les recommandations nos 1 3 et 4 nrsquoont pas eacuteteacute mises en œuvre Les recommandations nos 2 6 et 7 nrsquoont pas deacuteboucheacute sur des reacutesultats significatifs En ce qui
concerne les recommandations suppleacutementaires de novembre 2018 la situation srsquoest encore deacutegradeacutee
et lrsquoapproche positive adopteacutee plus reacutecemment nrsquoa pas encore permis de deacuteboucher sur des mesures concregravetes permettant de redresser la situation Les craintes relatives aux risques pesant sur lrsquoefficaciteacute
et lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire se sont confirmeacutees En conseacutequence la Commission considegravere que le premier objectif de reacutefeacuterence ne peut ecirctre consideacutereacute comme rempli et que les autoriteacutes
46 Comme les ordonnances drsquourgence relatives aux lois sur la justice adopteacutees entre septembre 2018 et mars
2019 47 Pour la peacuteriode 2017-2022 48 Par exemple les deacuteclarations condamnant les deacuteclarations du preacutesident du Parlement europeacuteen
critiquant les mesures preacuteventives prises par la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats qui
ont empecirccheacute le candidat au Parquet europeacuteen dassister agrave lrsquoaudition devant le Parlement europeacuteen et du
preacutesident roumain rejetant le candidat ministre de la justice proposeacute par la Premiegravere ministre en aoucirct 2019
13
roumaines doivent prendre des mesures pour appliquer toutes les recommandations de janvier 2017 et
de novembre 2018
32 Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence le cadre dinteacutegriteacute et lAgence nationale pour linteacutegriteacute
Preacutevisibiliteacute et seacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le cadre juridique en matiegravere drsquointeacutegriteacute
Les preacuteceacutedents rapports MCV avaient souligneacute les deacutefis persistants lieacutes au cadre juridique en matiegravere
drsquointeacutegriteacute et le besoin de stabiliteacute et de clarteacute Au cours des deux derniegraveres anneacutees et demie cinq
propositions leacutegislatives modifiant les lois sur lrsquointeacutegriteacute ont eacuteteacute adopteacutees Outre qursquoelles ont affaibli
certaines dispositions et la capaciteacute de lrsquoAgence nationale pour lrsquointeacutegriteacute (ANI) agrave poursuivre ses
travaux ces modifications ont aussi contribueacute agrave maintenir un paysage juridique fragmenteacute
Deux propositions qui sont entreacutees en vigueur en 2019 sont particuliegraverement preacuteoccupantes La
premiegravere proposition fixe un deacutelai de prescription de trois ans pour les actes eacutetablissant lrsquoexistence
drsquoun conflit drsquointeacuterecircts ou drsquoune incompatibiliteacute Cela a tout dabord une incidence concregravete sur les
affaires en cours lrsquoANI srsquoattendant agrave devoir clore pregraves de 200 enquecirctes drsquoici la fin de lrsquoanneacutee Ensuite
cela creacutee une incoheacuterence par rapport agrave drsquoautres dispositions du cadre drsquointeacutegriteacute de sorte qursquoil est
deacutesormais difficile de deacuteterminer si une sanction peut encore ecirctre infligeacutee agrave la suite drsquoune deacutecision de
justice deacutefinitive si cette derniegravere (et non le rapport de lrsquoANI) intervient apregraves la fin de la peacuteriode de
trois ans La deuxiegraveme proposition modifie le reacutegime de sanctions pour les conflits drsquointeacuterecircts
concernant des eacutelus locaux introduisant un nouveau reacutegime de sanctions administratives moins
contraignant que le reacutegime actuel lrsquoANI estime que ce reacutegime ne permet pas dinfliger des sanctions
dissuasives Des sanctions suffisamment dissuasives en cas drsquoincompatibiliteacute et de conflit drsquointeacuterecircts
constituent un eacuteleacutement important de la preacutevention de la corruption Ces deux propositions renforcent
lrsquoinseacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le reacutegime drsquointeacutegriteacute applicable et creacuteent un risque de retour
en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence si des laquosanctions dissuasivesraquo ne peuvent
plus ecirctre imposeacutees (malgreacute une deacutecision de justice deacutefinitive)
Recommandation nordm 8 assurer la mise en service du systegraveme PREVENT LAgence nationale pour
linteacutegriteacute et lAgence nationale des marcheacutes publics devraient preacutevoir leacutetablissement de comptes rendus au sujet des veacuterifications ex ante des proceacutedures de passation de marcheacutes publics et de leur
suivi - y compris des veacuterifications ex post- ainsi que des affaires de conflit dinteacuterecircts ou de corruption
mises au jour et organiser des deacutebats publics de sorte que le gouvernement les autoriteacutes locales le
systegraveme judiciaire et la socieacuteteacute civile puissent exprimer leur avis
Recommandation nordm 9 le Parlement devrait faire montre de transparence dans son processus deacutecisionnel en ce qui concerne le suivi des deacutecisions deacutefinitives et irreacutevocables prises contre ses
membres pour des cas dincompatibiliteacutes de conflits dinteacuterecircts et denrichissement injustifieacute
Systegraveme PREVENT
Le rapport de novembre 2018 avait estimeacute que cette recommandation eacutetait appliqueacutee Le systegraveme
PREVENT demeure pleinement opeacuterationnel et lrsquoANI fait eacutetat de reacutesultats positifs De maniegravere plus geacuteneacuterale le bilan de lrsquoANI est resteacute stable pour ce qui est des enquecirctes sur les incompatibiliteacutes et
conflits dinteacuterecircts administratifs49
Suivi des deacutecisions de justice concernant des membres du Parlement
Le rapport de novembre 2018 soulignait les retards et les incoheacuterences manifestes dans lrsquoapplication
de sanctions infligeacutees aux membres du Parlement qui avaient fait lrsquoobjet drsquoune deacutecision de justice
deacutefinitive rendue sur la base drsquoun rapport de lrsquoANI concluant agrave lrsquoincompatibiliteacute de leurs fonctions ou
agrave une situation de conflit drsquointeacuterecircts Il mettait en eacutevidence une eacuteventuelle divergence dinterpreacutetation
des regravegles (notamment lorsque le problegraveme drsquointeacutegriteacute en question srsquoeacutetait poseacute lors drsquoun mandat
preacuteceacutedent ou dans un poste anteacuterieur) Une plus grande clarteacute semble degraves lors neacutecessaire en ce qui
concerne les regravegles reacutegissant les incompatibiliteacutes et les conflits drsquointeacuterecircts en veillant agrave remplir
49 Voir aussi le rapport technique ndash Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence
14
lrsquoobjectif de reacutefeacuterence du MCV consistant agrave laquoarrecircter des deacutecisions contraignantes sur la base
desquelles des sanctions dissuasives peuvent ecirctre prisesraquo Depuis le rapport de novembre 2018 aucun
eacuteleacutement nouveau nrsquoest intervenu agrave cet eacutegard En juillet 2019 le ministre de la justice a proposeacute
drsquoorganiser une reacuteunion avec toutes les autoriteacutes concerneacutees pour traiter cette question Il pourrait
srsquoagir drsquoune premiegravere eacutetape constructive Lrsquoobjectif devrait ecirctre de parvenir agrave une solution durable
apportant la clarteacute neacutecessaire
La recommandation nordm 8 reste remplie Des progregraves dans la reacutealisation de la recommandation nordm 9 ne pourront avoir lieu que sil est mis fin au manque actuel de clarteacute sur les regravegles Lrsquoeacutevolution
leacutegislative en ce qui concerne les lois sur lrsquointeacutegriteacute devra ecirctre clarifieacutee afin drsquoeacuteviter le risque que des sanctions dissuasives ne puissent plus ecirctre appliqueacutees agrave la suite drsquoune deacutecision de justice deacutefinitive ce
qui constituerait un retour en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence Le deuxiegraveme
objectif de reacutefeacuterence nrsquoest donc pas encore respecteacute
33 Troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave haut niveau
Viabiliteacute de la direction nationale anticorruption et irreacuteversibiliteacute de la lutte contre la corruption
Depuis le rapport de novembre 2018 et malgreacute des circonstances tregraves difficiles les institutions
judiciaires associeacutees agrave la lutte contre la corruption agrave haut niveau ont continueacute drsquoenquecircter sur les
alleacutegations dinfractions de haut niveau dans le domaine de la grande corruption et de les sanctionner
Le rapport de novembre 2018 faisait eacutetat de pressions systeacutematiques exerceacutees agrave lrsquoendroit des grandes
institutions de lutte contre la corruption notamment la direction nationale anticorruption (DNA) et la
Haute Cour de cassation et de justice ainsi que de preacuteoccupations croissantes quant agrave leur capaciteacute agrave
continuer de remplir leurs missions ce qui a une incidence sur lrsquoirreacuteversibiliteacute de la lutte contre la
corruption Bien que les reacutesultats restent solides certains signes indiquent que la pression continue
exerceacutee sur ces institutions a eu des reacutepercussions neacutegatives
Les lois sur la justice modifieacutees preacutevoyaient des modifications brutales au niveau des critegraveres
dancienneteacute ayant une incidence sur la capaciteacute de la DNA agrave fonctionner Le traitement efficace des
affaires de corruption agrave haut niveau a eacutegalement eacuteteacute mis agrave mal par le transfert de responsabiliteacutes pour
bon nombre drsquoaffaires agrave la section speacuteciale qui est compeacutetente pour enquecircter non seulement sur les
infractions commises par des magistrats mais eacutegalement sur les infractions connexes commises par
drsquoautres personnes Le risque mis en eacutevidence en novembre 2018 selon lequel la section speacuteciale
pourrait ecirctre utiliseacutee comme un moyen de modifier le cours des affaires de corruption agrave haut niveau et
de faire pression sur les magistrats srsquoest concreacutetiseacute (voir le premier objectif de reacutefeacuterence) La
proceacutedure de nomination ayant eacuteteacute interrompue la DNA nrsquoa plus de procureur en chef Bien que le
procureur en chef faisant fonction ait reacuteussi agrave poursuivre ses activiteacutes le caractegravere temporaire des
nominations ad interim ajoute un eacuteleacutement drsquoincertitude et de vulneacuterabiliteacute
La forte augmentation des pressions exerceacutees sur la Haute Cour (voir le premier objectif de reacutefeacuterence)
a eacutegalement eu une incidence sur lrsquoefficaciteacute de la justice dans les affaires de corruption agrave haut niveau
En particulier la Haute Cour a eacuteteacute renvoyeacutee devant la Cour constitutionnelle dans le cadre de deux
proceacutedures de conflits constitutionnels engageacutees par le gouvernement en ce qui concerne son
interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la constitution des organes drsquoappel composeacutes de cinq juges ainsi qursquoagrave la composition des formations de trois juges pour les procegraves pour corruption en
premiegravere instance Bien que les arrecircts de la Cour constitutionnelle ne srsquoappliquent pas aux affaires
clocirctureacutees le suivi de la deacutecision sur les formations de cinq juges a donneacute lieu agrave une grande incertitude
Au deacutebut de 2019 il a eacuteteacute envisageacute drsquoadopter une ordonnance drsquourgence qui si elle avait eacuteteacute adopteacutee
aurait pu permettre de rouvrir toutes les affaires de corruption de haut niveau clocirctureacutees depuis 2014
par un jugement deacutefinitif de la Haute Cour rendu par une formation de cinq juges Alors que les
critiques nationales et internationales formuleacutees agrave lrsquoencontre de la proposition ont contribueacute agrave
empecirccher lrsquoadoption de cette ordonnance drsquourgence il importerait que les autoriteacutes roumaines
renoncent agrave poursuivre les objectifs lieacutes agrave cette mesure et eacutetablissent clairement qursquoune leacutegislation
concernant des affaires anteacuterieures nrsquoest pas neacutecessaire agrave la suite des arrecircts de la Cour
constitutionnelle en reacuteaffirmant leur volonteacute de lutter efficacement contre la corruption
15
Les arrecircts de la Cour constitutionnelle ont une incidence directe sur les affaires de corruption agrave haut
niveau en cours entraicircnant des retards et la reprise de certains procegraves et ont permis la reacuteouverture de
plusieurs affaires clocirctureacutees sous certaines conditions Toutes les conseacutequences qui en deacutecoulent ne
sont pas encore visibles Ces entorses eacutevidentes agrave la proceacutedure judiciaire ont eacutegalement susciteacute des
doutes plus geacuteneacuteraux quant agrave la viabiliteacute des progregraves accomplis jusqursquoagrave preacutesent par la Roumanie en
matiegravere de lutte contre la corruption ndash et ce drsquoautant plus qursquoelles saccompagnent de modifications au
code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale qui nrsquoont pas tenu compte de la recommandation de
novembre 2018 sur la neacutecessiteacute de garantir la compatibiliteacute avec le droit de lrsquoUnion et les instruments
internationaux de lutte contre la corruption (voir eacutegalement le premier objectif de reacutefeacuterence)
Recommandation nordm 10 adopter des critegraveres objectifs pour la prise de deacutecisions relatives agrave la leveacutee de
limmuniteacute des parlementaires et pour leur motivation et veiller agrave ce que limmuniteacute ne soit pas utiliseacutee
pour eacuteviter de faire lobjet denquecirctes et eacutechapper aux poursuites pour deacutelits de corruption Le gouvernement pourrait eacutegalement envisager de modifier la loi afin de restreindre limmuniteacute des
ministres agrave la dureacutee de leur mandat Il pourrait ecirctre aideacute agrave cet effet par la Commission de Venise et le GRECO Le Parlement devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre reacuteguliegraverement compte des
deacutecisions prises par ses chambres en reacuteponse aux demandes de leveacutee de limmuniteacute et pourrait
organiser un deacutebat public afin que le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la socieacuteteacute civile puissent
donner leur avis
La recommandation nordm 10 porte sur lrsquoobligation du Parlement de rendre des comptes pour ses
deacutecisions relatives aux demandes du ministegravere public drsquoautorisation de mesures preacuteventives telles que
les perquisitions et les arrestations et aux demandes drsquoautorisation drsquoenquecirctes sur un membre du
Parlement qui est ou a eacuteteacute ministre Lrsquoabsence drsquoexplication des deacutecisions prises par le Parlement
ainsi que le nombre de cas ougrave ce dernier nrsquoa pas autoriseacute la poursuite des enquecirctes ont susciteacute des
inquieacutetudes quant agrave lrsquoobjectiviteacute de ces deacutecisions
Le 5 juin 2019 la Chambre des deacuteputeacutes a modifieacute son regraveglement inteacuterieur en ce qui concerne les
poursuites contre des membres ou drsquoanciens membres du gouvernement qui sont membres de la
Chambre des deacuteputeacutes En particulier il a eacuteteacute fait reacutefeacuterence speacutecifiquement aux critegraveres eacutenonceacutes dans le
rapport de la Commission de Venise sur la finaliteacute et la leveacutee de lrsquoimmuniteacute parlementaire50 Ce
changement doit ecirctre salueacute et la Commission attend avec inteacuterecirct sa mise en œuvre effective agrave la
lumiegravere eacutegalement de la recommandation exhortant agrave associer les autoriteacutes judiciaires et la socieacuteteacute
civile au deacutebat
Le Seacutenat est encourageacute agrave adopter des regravegles similaires Deacutebut juin une demande du ministegravere public
visant agrave lever lrsquoimmuniteacute du preacutesident du Seacutenat a eacuteteacute rejeteacutee En septembre le Seacutenat a rejeteacute une
demande visant agrave engager des poursuites agrave lrsquoencontre drsquoun seacutenateur qui avait eacuteteacute ministre de la santeacute
La Commission reacuteaffirme sa conclusion de novembre 2018 selon laquelle au vu de leacutevolution de la
situation en Roumanie il est neacutecessaire de reacuteexaminer les raisons qui avaient motiveacute lrsquoeacutevaluation
positive accordeacutee au regard du troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence en janvier 2017 En deacutepit du fait que tant la DNA que la Haute Cour de cassation et de justice aient continueacute agrave enquecircter sur les affaires de
corruption de haut niveau et agrave infliger des sanctions agrave cet eacutegard et aient fait preuve de professionnalisme dans des circonstances tregraves difficiles les attaques meneacutees contre leurs activiteacutes les
modifications successives du cadre juridique applicable et lrsquoeacuteventuelle contestation de lrsquoautoriteacute
rendant les jugements deacutefinitifs soulegravevent des questions quant agrave la viabiliteacute des progregraves reacutealiseacutes par la Roumanie en matiegravere de lutte contre la corruption agrave haut niveau En conseacutequence il nrsquoest plus
possible de consideacuterer que la recommandation nordm 10 suffit pour clore cet objectif de reacutefeacuterence en
deacutepit de certaines eacutevolutions positives reacutecentes
50 CDL-AD (2014) 011
16
34 Quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave tous les niveaux
Recommandation nordm 11 continuer de mettre en œuvre la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption dans le respect des deacutelais impartis par le gouvernement en aoucirct 2016 Le ministre de la
justice devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre compte de la mise en œuvre effective de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption (incluant des statistiques sur les incidents en matiegravere
drsquointeacutegriteacute au sein de lrsquoadministration publique des deacutetails des proceacutedures et sanctions disciplinaires
et des informations sur les mesures structurelles appliqueacutees dans les domaines vulneacuterables)
Recommandation nordm 12 faire en sorte que lrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis soit
pleinement et veacuteritablement opeacuterationnelle de sorte qursquoelle puisse publier un premier rapport annuel contenant des informations statistiques fiables au sujet de la confiscation drsquoavoirs drsquoorigine
criminelle LrsquoAgence devrait eacutetablir un systegraveme afin de rendre compte reacuteguliegraverement du renforcement
de ses capaciteacutes administratives ainsi que de ses reacutesultats en matiegravere de confiscation et de gestion des
avoirs drsquoorigine criminelle
Strateacutegie nationale de lutte contre la corruption
La mise en œuvre de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption srsquoest poursuivie au niveau
technique Les mesures de preacutevention de la corruption telles que les audits internes effectueacutes par
chacune des institutions publiques participantes et les missions drsquoeacutevaluation par les pairs preacutevues en
2018 ont eacuteteacute mises en place dans les institutions centrales mais aussi au niveau local (conseils
deacutepartementaux et municipaliteacutes) Les plateformes de coopeacuteration interinstitutionnelle se sont reacuteunies
en avril 2019 Les autoriteacutes mentionnent eacutegalement lrsquoexistence de mesures et drsquoactiviteacutes de preacutevention
de la corruption continues au sein des ministegraveres centraux et institutions publiques dans des domaines
sensibles notamment lrsquoeacuteducation le ministegravere de lrsquointeacuterieur et les finances La preacutevention de la
corruption nrsquoa cependant pas eacuteteacute consideacutereacutee comme une prioriteacute politique importante
Lrsquoun des objectifs de la strateacutegie consiste agrave ameacuteliorer les reacutesultats de la lutte contre la corruption en
infligeant des sanctions peacutenales et administratives Depuis le rapport de novembre 2018 le parquet
geacuteneacuteral a continueacute de poursuivre de maniegravere effective les deacutelits de corruption qui ne relegravevent pas du
mandat de la DNA51 Toutefois la pression exerceacutee sur les institutions cleacutes deacutecrites ci-dessus52 et les
modifications leacutegislatives en vigueur ou adopteacutees par le Parlement ont ineacutevitablement eu une
incidence neacutegative sur la lutte contre la corruption notamment en envoyant un signal contradictoire agrave
lrsquoeacutegard du soutien politique en faveur de la poursuite des mesures de preacutevention et de sanction de la
corruption Sont notamment concerneacutees les modifications apporteacutees au code peacutenal et au code de
proceacutedure peacutenale ainsi qursquoau cadre drsquointeacutegriteacute avec le risque de reacutepercussions agrave chaque niveau de
lrsquoadministration publique
Agence nationale de gestion des avoirs saisis
LrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI) est agrave preacutesent pleinement opeacuterationnelle Elle
a poursuivi lrsquoapprofondissement de ses travaux qursquoelle expose clairement dans ses rapports annuels Il
srsquoagit drsquoun exemple positif de cas ougrave la prise en consideacuteration de bonnes pratiques appliqueacutees dans
drsquoautres Eacutetats membres (Belgique France Italie et Pays-Bas) et au-delagrave a contribueacute agrave lrsquoeacutelaboration
drsquoune strateacutegie efficace
Apregraves avoir analyseacute le quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence la Commission peut reacuteiteacuterer sa conclusion de
novembre 2018 agrave savoir que davantage drsquoefforts doivent ecirctre consentis en vue de la reacutealisation de cet objectif de reacutefeacuterence La preacutevention de la corruption est entraveacutee par des orientations politiques qui
sapent la creacutedibiliteacute des progregraves obtenus (recommandation nordm 11) En ce qui concerne la
recommandation nordm 12 la Commission confirme qursquoelle est respecteacutee
51 Les reacutesultats obtenus par les institutions sont preacuteciseacutes dans le rapport technique 52 Voir les premier et troisiegraveme objectifs de reacutefeacuterence
17
4 CONCLUSIONS
Depuis le dernier rapport la Commission a ducirc se pencher freacutequemment sur lrsquoeacutevolution de la situation
en Roumanie en ce qui concerne la reacuteforme du systegraveme judiciaire et la lutte contre la corruption Agrave
chacune de ces occasions la Commission a confirmeacute une reacutegression par rapport aux progregraves reacutealiseacutes
au cours des anneacutees anteacuterieures et exposeacutes dans le rapport de novembre 2018
Lrsquoeacutevolution de la situation au cours des premiers mois de 2019 a eacuteteacute une source de vives
preacuteoccupations En conseacutequence la Commission a ducirc informer les autoriteacutes roumaines en mai 2019
que si les ameacuteliorations neacutecessaires nrsquoeacutetaient pas apporteacutees agrave bregraveve eacutecheacuteance ou si drsquoautres mesures
neacutefastes eacutetaient prises la Commission prendrait des mesures au titre du cadre pour lrsquoeacutetat de droit qui
preacutevoit un dialogue pour reacutepondre aux preacuteoccupations dans ce domaine (ce qui peut donc aller au-delagrave
des paramegravetres du MCV)
La Commission srsquoest feacuteliciteacutee du fait que le gouvernement roumain a exprimeacute en juin le souhait de
revoir son approche et que des efforts ont eacuteteacute consentis dans le cadre de nouveaux meacutecanismes de
consultation et drsquoun dialogue avec le pouvoir judiciaire La Commission ne doute pas que les autoriteacutes roumaines compeacutetentes traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature leacutegislative et
autres En effet des mesures concregravetes ndash leacutegislatives et administratives ndash seront neacutecessaires pour faire
progresser la situation et appliquer les recommandations reacutesumeacutees dans le preacutesent rapport Les grandes
institutions roumaines devront agrave preacutesent faire la preuve collectivement de leur fort attachement agrave
lrsquoindeacutependance de la justice et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires
indispensables et garantir la capaciteacute des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir
La Commission continuera agrave suivre de pregraves lrsquoeacutevolution de la situation au travers du MCV Elle regrette
que la Roumanie nrsquoait pas donneacute suite aux recommandations qui lui ont eacuteteacute adresseacutees en
novembre 2018 qui eacutetaient pleinement conformes agrave la position des autres institutions de lrsquoUnion
europeacuteenne Il est impeacuteratif drsquoappliquer ces recommandations si lrsquoon veut remettre le processus de
reacuteforme sur les rails et progresser agrave nouveau vers la conclusion du MCV conformeacutement au rapport de
janvier 2017 La Commission est convaincue que la Roumanie pourrait donner un nouvel eacutelan agrave la
reacutealisation des objectifs du MCV et elle est precircte agrave aider les autoriteacutes roumaines agrave cette fin
8
contre-pouvoirs efficaces pour deacutefendre lrsquoindeacutependance des institutions judiciaires mises sous pression
(voir la recommandation nordm 7)
Codes peacutenaux
En juillet 2018 le Parlement roumain a adopteacute dans le cadre drsquoune proceacutedure drsquourgence des
modifications du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale Ces modifications ont fait lrsquoobjet de
vives critiques notamment par la Commission europeacuteenne et la Commission de Venise34 La
modification brutale de lrsquoeacutequilibre entre les droits de lrsquoaccuseacute les droits des victimes et lrsquoobligation
pour lrsquoEacutetat de poursuivre efficacement les infractions a eacuteteacute une source drsquoinquieacutetude majeure Ces
modifications eacutetaient de toute eacutevidence contraires agrave la recommandation du MCV drsquoameacuteliorer la
stabiliteacute des codes et de les modifier uniquement lorsque cela est speacutecifiquement requis par les
deacutecisions de la Cour constitutionnelle et la transposition des directives de lrsquoUE Bon nombre de
modifications semblaient incompatibles avec le droit de lrsquoUnion ou les obligations internationales de
la Roumanie En octobre 2018 la Cour constitutionnelle a jugeacute qursquoun grand nombre de ces
modifications eacutetaient anticonstitutionnelles
Le rapport de novembre 2018 contenait les recommandations suivantes
bull Geler la mise en œuvre des modifications du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale
bull Ouvrir agrave nouveau la reacutevision du code peacutenal et du code de proceacutedure peacutenale en tenant pleinement compte du besoin de compatibiliteacute avec la leacutegislation de lrsquoUE et les instruments anticorruption internationaux ainsi que des recommandations du MCV et de lrsquoavis de la Commission de Venise
Ces recommandations nrsquoont pas eacuteteacute suivies drsquoeffets Il y a bien eu une pause mais les preacuteoccupations
formuleacutees nrsquoont pas eacuteteacute prises en compte et cette peacuteriode nrsquoa pas eacuteteacute mise agrave profit pour approfondir la
reacuteflexion et la consultation En avril le Parlement a adopteacute des amendements modifieacutes aux deux
codes ainsi que de la loi speacuteciale en matiegravere de corruption en recourant agrave une proceacutedure leacutegislative
drsquourgence De nombreuses modifications ont continueacute agrave susciter des inquieacutetudes en raison de leur
incidence sur la capaciteacute des services reacutepressifs et du systegraveme judiciaire agrave enquecircter et agrave sanctionner les
infractions en geacuteneacuteral et plus particuliegraverement les deacutelits lieacutes agrave la corruption La justification avanceacutee
par la majoriteacute favorable aux modifications au sein du Parlement eacutetait quil fallait conserver
uniquement les modifications qui nrsquoeacutetaient pas jugeacutees anticonstitutionnelles par les deacutecisions de la
Cour constitutionnelle drsquooctobre 2018 Les partis drsquoopposition et le preacutesident roumain ont contesteacute ces
modifications devant la Cour constitutionnelle et celle-ci a jugeacute en juillet 2019 que les modifications
dans leur ensemble eacutetaient anticonstitutionnelles et non conformes agrave ses deacutecisions anteacuterieures35
Si lrsquointervention de la Cour constitutionnelle a effectivement mis un terme agrave ce processus leacutegislatif et
eu pour effet que les modifications nrsquoentreront pas en vigueur pour des motifs de constitutionnaliteacute les
preacuteoccupations de la Commission europeacuteenne et de nombreux autres observateurs portaient sur les
choix strateacutegiques opeacutereacutes dans les modifications Le fait que le choix strateacutegique opeacutereacute nrsquoait pas eacuteteacute
explicitement abandonneacute demeure donc une source de preacuteoccupation36
312 Les recommandations de janvier 2017 indeacutependance de la justice et reacuteforme du systegraveme
judiciaire
3121 Indeacutependance de la justice
Recommandation nordm 1 mettre en place un systegraveme de nomination des hauts procureurs solide et indeacutependant fondeacute sur des critegraveres clairs et transparents en sappuyant sur le soutien de la
Commission de Venise
34 Commission de Venise avis nordm 9302018 35 Les motivations des arrecircts nont pas encore eacuteteacute publieacutees 36 En aoucirct 2019 le Parlement a formellement rejeteacute une loi de feacutevrier 2017 sur lrsquoamnistie et la gracircce qui eacutetait
resteacutee agrave lrsquoagenda du Parlement
9
Recommandation ndeg 2 veiller agrave ce que le code de conduite des parlementaires agrave leacutetude au Parlement
contienne des dispositions claires relatives au respect mutuel entre institutions et eacutenonccedilant clairement que les parlementaires et le processus parlementaire sont tenus de respecter lindeacutependance du
pouvoir judiciaire Un code de conduite similaire pourrait ecirctre adopteacute pour les ministres
Nominations
En janvier 2017 la Commission a reacuteiteacutereacute sa recommandation de mettre en place un systegraveme de
nomination agrave des fonctions de procureurs de haut rang qui soit transparent fondeacute sur le meacuterite et en
mesure doffrir suffisamment de garde-fous contre la politisation Le rapport de novembre 2018 a
conclu que la situation srsquoeacutetait deacuteteacuterioreacutee et cette tendance srsquoest poursuivie (voir ci-dessus)37
La transparence de la proceacutedure a eacuteteacute renforceacutee notamment par la publication des critegraveres de seacutelection
et drsquoeacutevaluation par le ministegravere de la justice Lrsquoactuel ministre de la justice a reconnu la neacutecessiteacute
drsquoapporter de nouvelles ameacuteliorations Toutefois le fait qursquoil y ait eu quatre modifications en moins de
six mois montre que lapport dameacuteliorations utiles agrave court terme ne constitue pas une solution agrave long
terme Comme indiqueacute preacuteceacutedemment dans les rapports du MCV les problegravemes existent depuis
tellement longtemps qursquoil convient drsquoapporter des modifications qui reposent sur un consensus et sont
ancreacutees dans la loi Lrsquoimplication de la Commission de Venise reste le meilleur moyen de trouver un
eacutequilibre entre la participation du gouvernement et celle des autoriteacutes judiciaires qui puisse susciter la
confiance du public
Codes de conduite
Au cours de la peacuteriode consideacutereacutee de nombreuses critiques ont encore eacuteteacute formuleacutees agrave lrsquoeacutegard du
systegraveme judiciaire et de certains magistrats dans les meacutedias ainsi que par le gouvernement et les
repreacutesentants du Parlement
Un code de conduite destineacute aux parlementaires est en place depuis la fin de 2017 Le rapport de
novembre 2018 indiquait qursquoen lrsquoabsence de dispositions explicites sur le respect de lrsquoindeacutependance
du pouvoir judiciaire le code ne remplissait pas encore cette fonction Depuis le rapport de
novembre 2018 dans certains cas la Chambre des deacuteputeacutes a infligeacute des sanctions pour des infractions
au code mais ces cas ne semblent pas lieacutes agrave des cas que les critiques agrave lrsquoeacutegard du systegraveme judiciaire
jugent susceptibles de porter atteinte agrave son indeacutependance 38
La Commission avait eacutegalement suggeacutereacute qursquoil serait beacuteneacutefique de disposer drsquoun code ministeacuteriel et en
avril 2019 le gouvernement a modifieacute le code de conduite ministeacuteriel afin drsquoy mentionner
explicitement la neacutecessiteacute de respecter lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire Il nrsquoest pas encore certain
que ce code puisse faire office drsquooutil efficace de responsabilisation
3122 Reacuteforme du systegraveme judiciaire
Recommandation ndeg 3 la phase actuelle de la reacuteforme des codes peacutenaux roumains doit ecirctre conclue le Parlement faisant avancer ses plans en vue de lrsquoadoption des modifications preacutesenteacutees par le
gouvernement en 2016 apregraves consultation des autoriteacutes judiciaires Le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Haute Cour de cassation et de justice doivent mettre la
derniegravere main agrave un plan daction pour que le nouveau deacutelai de mise en œuvre des dispositions
restantes du code de proceacutedure civile puisse ecirctre respecteacute
37 COM(2018) 851 et SWD(2018) 551 Voir eacutegalement lrsquoavis ndeg 9242018 de la Commission de Venise du
20 octobre 2018 38 httpwwwcdeproplsdicsite2015pageid=1046
10
Recommandation ndeg 4 afin dameacuteliorer davantage la transparence et la preacutevisibiliteacute du processus
leacutegislatif et de renforcer les garde-fous internes dans linteacuterecirct de lirreacuteversibiliteacute des reacutesultats le gouvernement et le Parlement doivent garantir la transparence totale et tenir ducircment compte des
consultations avec les autoriteacutes concerneacutees et les parties prenantes dans le cadre du processus
deacutecisionnel et des activiteacutes leacutegislatives relatives au code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale aux
lois sur la corruption aux lois sur linteacutegriteacute (incompatibiliteacutes conflits dinteacuterecircts enrichissement
injustifieacute) aux lois sur la justice (concernant lorganisation du systegraveme judiciaire) ainsi quau code civil et au code de proceacutedure civile en sinspirant de la transparence du processus deacutecisionnel mis en
place par le gouvernement en 2016
Code de proceacutedure civile
La recommandation ndeg 3 porte sur lrsquoachegravevement de la reacuteforme du code de proceacutedure civile qui a mis
en place lrsquoeacutetape de la laquochambre du conseilraquo dans la proceacutedure civile Cette reacuteforme a eacuteteacute abandonneacutee
en 201839 Cela signifie qursquoune eacutetape conccedilue pour augmenter lrsquoefficaciteacute de la justice civile ne sera
plus drsquoactualiteacute mais quelle devrait permettre au systegraveme judiciaire de connaicirctre deacutesormais une
peacuteriode de stabiliteacute
Transparence et preacutevisibiliteacute du processus leacutegislatif pour la leacutegislation sur la reacuteforme du systegraveme
judiciaire et les mesures de lutte contre la corruption (pour les codes peacutenaux voir ci-dessus)
Il est clairement ressorti du rapport de janvier 2017 que le processus utiliseacute pour leacutegifeacuterer eacutetait lui-
mecircme important Cet aspect a continueacute de susciter des inquieacutetudes Le processus ayant une incidence
sur la qualiteacute de la leacutegislation la seacutecuriteacute juridique les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement
et le principe de seacuteparation des pouvoirs40 la Commission de Venise41 a vivement critiqueacute le processus
de modification des lois sur la justice au moyen drsquoune seacuterie drsquoordonnances drsquourgence De mecircme
comme indiqueacute plus haut le processus leacutegislatif meneacute au Parlement en avril 2019 en vue de modifier
le code peacutenal et le code de proceacutedure peacutenale et la loi speacuteciale en matiegravere de corruption nrsquoa dureacute qursquoune
semaine environ
Crsquoest un point important citeacute dans la lettre de la Commission de mai 2019 dans laquelle celle-ci
srsquoinquiegravete de risques pour lrsquoeacutetat de droit Cette preacuteoccupation srsquoest eacutegalement exprimeacutee dans les
reacutesultats du reacutefeacuterendum de mai agrave lrsquooccasion duquel les citoyens ont exprimeacute un soutien massif en
faveur drsquoun processus plus ordonneacute La Premiegravere ministre a deacuteclareacute que le gouvernement se
conformerait aux reacutesultats du reacutefeacuterendum et srsquoabstiendrait drsquoadopter des ordonnances drsquourgence dans
le domaine de la justice En septembre 2019 le Parlement a eacutegalement dissous la commission
parlementaire speacuteciale chargeacutee de garantir la systeacutematisation lrsquounification et la stabiliteacute leacutegislative au
sein du systegraveme judiciaire qui eacutetait agrave lorigine du recours agrave certaines proceacutedures parmi les plus
preacutecipiteacutees
Depuis le rapport de novembre 2018 lrsquoeacutevolution de la leacutegislation relative au cadre juridique en
matiegravere drsquointeacutegriteacute a susciteacute des preacuteoccupations similaires Les modifications successives apporteacutees
aux lois sur lrsquointeacutegriteacute ont consideacuterablement accru le manque de clarteacute et de seacutecuriteacute juridique (voir le
deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence)
39 Les lois modifieacutees sont entreacutees en vigueur en deacutecembre 2018 Loi ndeg 3102018 du 17 deacutecembre 2018
modifiant et compleacutetant la loi ndeg 1342010 relative au code de proceacutedure civile 40 Lrsquoavis conclut comme suit laquoLe plus inquieacutetant crsquoest que le gouvernement continue drsquointroduire des
modifications leacutegislatives au moyen drsquoordonnances drsquourgence Alors que la Constitution indique clairement
qursquoune telle mesure doit ecirctre exceptionnelle lrsquoadoption de lois au moyen drsquoordonnances drsquourgence
gouvernementales est devenue habituelle Les regravegles fondamentales du fonctionnement des principales
institutions de lrsquoEacutetat sont modifieacutees trop rapidement et trop souvent sans preacuteparation ni consultation ce qui
soulegraveve des questions leacutegitimes quant agrave la validiteacute des reacutesultats et des motivations reacuteelles qui sous-tendent
certaines de ces modifications Les textes leacutegislatifs qui en reacutesultent ne sont pas clairs Cette pratique affaiblit les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement est contraire au principe de la seacuteparation des
pouvoirs et nuit agrave la seacutecuriteacute juridiqueraquo 41 Avis ndeg 9502019 de la Commission de Venise
11
Recommandation nordm 5 le gouvernement devrait mettre en place un plan drsquoaction adeacutequat visant agrave
traiter le problegraveme poseacute par lrsquoexeacutecution des deacutecisions de justice et lrsquoapplication de la jurisprudence des juridictions par lrsquoadministration publique comprenant notamment un meacutecanisme fournissant des
statistiques exactes pour permettre le suivi de ces questions agrave lrsquoavenir Il devrait aussi eacutelaborer un
systegraveme de suivi interne associant le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Cour des comptes afin
de garantir la mise en œuvre correcte du plan drsquoaction
Recommandation nordm 6 les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire crsquoest-agrave-dire le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature la Haute Cour de cassation et de justice et le
procureur geacuteneacuteral devraient garantir la mise en œuvre du plan drsquoaction tel qursquoil a eacuteteacute adopteacute et rendre reacuteguliegraverement compte au public de cette mise en œuvre en apportant notamment des solutions
aux problegravemes de peacutenurie de greffiers de charge de travail excessive et de retard dans la motivation
des deacutecisions
Respect des deacutecisions de justice
Le 3 avril 2019 le gouvernement roumain a approuveacute un protocole drsquoaccord sur les laquomesures
destineacutees agrave garantir lrsquoexeacutecution des jugements agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur public conformeacutement agrave la
jurisprudence de la Cour europeacuteenne des droits de lrsquohomme relative agrave la non-exeacutecution ou agrave
lrsquoexeacutecution tardive des deacutecisions rendues agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur publicraquo Cette mesure srsquoinscrit
dans le prolongement des affaires laquoSăcăleanu contre Roumanieraquo traiteacutees par la Cour europeacuteenne des
droits de lrsquohomme42
Les propositions contenues dans le protocole y compris les mesures reacuteglementaires neacutecessaires font agrave
preacutesent lrsquoobjet drsquoun examen par les autoriteacutes roumaines en vue de la preacuteparation agrave leur mise en œuvre
Le ministegravere de la justice et le Conseil supeacuterieur de la magistrature en sont aux derniegraveres eacutetapes de la
mise en place de lrsquoapplication informatique laquoECRISraquo qui servira agrave deacuteterminer le nombre de deacutecisions
deacutefinitives dans lesquelles les institutions publiques sont des deacutebiteurs ou des creacuteanciers43
Reacuteformes structurelles du systegraveme judiciaire
Le groupe des responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire nrsquoa pas fonctionneacute comme preacutevu
pendant la majeure partie de la peacuteriode de reacutefeacuterence44 En septembre 2019 ses reacuteunions ont repris
accompagneacutees de nouveaux meacutecanismes de coordination et de mesures de dialogue avec la
magistrature les associations professionnelles et la socieacuteteacute civile45 Compte tenu des deacutefis actuels il
est essentiel que les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire deviennent une structure capable
de reacutepondre aux grandes questions strateacutegiques relatives au systegraveme judiciaire Ils pourraient ainsi
servir de vecteur au reacutetablissement de la confiance entre les principales institutions judiciaires et
gouvernementales Le fait que des changements fondamentaux dans le fonctionnement et
lrsquoorganisation du systegraveme judiciaire ont eacuteteacute appliqueacutes au moyen drsquoordonnances drsquourgence plutocirct que
42 Le plan drsquoaction relatif aux mesures structurelles lieacutees aux affaires Săcăleanu peut ecirctre consulteacute agrave lrsquoadresse
suivante httpsrmcoeintCoERMPublicCommonSearchServicesDisplayDCTMContentdocumentId=09000016806dda63 43 Voir le rapport technique ndash Recommandation ndeg 5 44 Les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire comprennent le ministre de la justice le Conseil
supeacuterieur de la magistrature la Haute cour et le procureur geacuteneacuteral Ce groupe a eacuteteacute creacuteeacute en 2016 comme une
structure destineacutee agrave faciliter la discussion et la prise de deacutecisions consensuelles sur les orientations
strateacutegiques et les ressources destineacutees au systegraveme judiciaire Il supervise eacutegalement la mise en œuvre de la
strateacutegie de deacuteveloppement du systegraveme judiciaire 45 Une reacuteunion du Conseil des responsables strateacutegiques a eu lieu le 17 septembre Le ministre de la
justice actuel preacutevoit drsquoorganiser des reacuteunions toutes les six semaines Des reacuteunions de groupes de travail et
des consultations consacreacutees aux codes peacutenaux et agrave la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les infractions
commises par les magistrats ont eu lieu en parallegravele
12
de deacutecisions consensuelles des responsables strateacutegiques du secteur judiciaire ne peut que reacuteduire
lrsquoefficaciteacute et la viabiliteacute de ces changements46
Recommandation ndeg 7 le nouveau Conseil supeacuterieur de la magistrature devrait preacuteparer un
programme collectif pour son mandat comprenant des mesures visant agrave promouvoir la transparence et la responsabiliteacute Ce programme devrait inclure une strateacutegie de sensibilisation comportant des
reacuteunions ouvertes et reacuteguliegraveres avec des assembleacutees de juges et de procureurs agrave tous les niveaux ainsi
quavec la socieacuteteacute civile et les organisations professionnelles et preacutevoir un compte rendu annuel agrave
deacutebattre au sein des assembleacutees geacuteneacuterales des cours et tribunaux et des parquets
Transparence et obligation de rendre compte du Conseil supeacuterieur de la magistrature
Tandis que le Conseil supeacuterieur de la magistrature indique qursquoil poursuit la mise en œuvre des prioriteacutes
de son mandat47 la peacuteriode qui srsquoest eacutecouleacutee depuis le rapport de novembre 2018 a eacuteteacute marqueacutee par
des dissensions et des controverses en son sein En outre il a souvent eacuteteacute mis sur la touche lorsque le gouvernement ou le Parlement prenait des deacutecisions essentielles concernant lrsquoorganisation et le
fonctionnement du pouvoir judiciaire Les positions au sein du Conseil supeacuterieur de la magistrature sur des questions fondamentales pour le fonctionnement du systegraveme judiciaire roumain telles que la
section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats ou les principales nominations et sur la deacutefense
de lrsquoindeacutependance de la justice suscitent des inquieacutetudes quant agrave son indeacutependance et agrave son autoriteacute
sur le plan institutionnel Cette situation a encore eacuteteacute exacerbeacutee par les modifications apporteacutees aux
lois sur la justice qui ont permis que quelques membres du Conseil supeacuterieur de la magistrature
deacutecident seuls de questions essentielles (voir ci-dessus) Les deacuteclarations publieacutees au nom du Conseil
supeacuterieur de la magistrature mais approuveacutees seulement par une partie de ses membres le confirment
Le manque de soutien des associations professionnelles ou de concertation avec les magistrats au
niveau des tribunaux et du parquet illustre eacutegalement ces pratiques Le Conseil supeacuterieur de la
magistrature eacutetait diviseacute sur la maniegravere de reacuteagir aux recommandations de la Commission europeacuteenne
de la Commission de Venise et du GRECO et plus geacuteneacuteralement sur le calendrier agrave suivre pour
lrsquoadoption de mesures de deacutefense de lrsquoindeacutependance de la justice alors que lrsquoactuel preacutesident du
Conseil supeacuterieur de la magistrature et une partie de ses membres continuent de deacutefendre les textes des
lois sur la justice sous leur forme actuelle Le Conseil supeacuterieur de la magistrature a reacuteagi agrave un certain
nombre de plaintes dont il a eacuteteacute saisi en ce qui concerne la deacutefense de lrsquoindeacutependance de la reacuteputation
et de lrsquoimpartialiteacute des magistrats mais sa reacuteaction semble plutocirct modeste au regard de lrsquoampleur du
problegraveme Dans les cas ougrave le Conseil supeacuterieur de la magistrature a fait eacutetat de la deacutefense de
lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire il a parfois souleveacute des problegravemes de partialiteacute politique
potentielle 48
Sagissant du premier objectif de reacutefeacuterence les progregraves se sont poursuivis en ce qui concerne la recommandation ndeg 5 (exeacutecution des arrecircts) et la recommandation ndeg 3 (uniquement en ce qui
concerne le code de proceacutedure civile) Les recommandations nos 1 3 et 4 nrsquoont pas eacuteteacute mises en œuvre Les recommandations nos 2 6 et 7 nrsquoont pas deacuteboucheacute sur des reacutesultats significatifs En ce qui
concerne les recommandations suppleacutementaires de novembre 2018 la situation srsquoest encore deacutegradeacutee
et lrsquoapproche positive adopteacutee plus reacutecemment nrsquoa pas encore permis de deacuteboucher sur des mesures concregravetes permettant de redresser la situation Les craintes relatives aux risques pesant sur lrsquoefficaciteacute
et lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire se sont confirmeacutees En conseacutequence la Commission considegravere que le premier objectif de reacutefeacuterence ne peut ecirctre consideacutereacute comme rempli et que les autoriteacutes
46 Comme les ordonnances drsquourgence relatives aux lois sur la justice adopteacutees entre septembre 2018 et mars
2019 47 Pour la peacuteriode 2017-2022 48 Par exemple les deacuteclarations condamnant les deacuteclarations du preacutesident du Parlement europeacuteen
critiquant les mesures preacuteventives prises par la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats qui
ont empecirccheacute le candidat au Parquet europeacuteen dassister agrave lrsquoaudition devant le Parlement europeacuteen et du
preacutesident roumain rejetant le candidat ministre de la justice proposeacute par la Premiegravere ministre en aoucirct 2019
13
roumaines doivent prendre des mesures pour appliquer toutes les recommandations de janvier 2017 et
de novembre 2018
32 Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence le cadre dinteacutegriteacute et lAgence nationale pour linteacutegriteacute
Preacutevisibiliteacute et seacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le cadre juridique en matiegravere drsquointeacutegriteacute
Les preacuteceacutedents rapports MCV avaient souligneacute les deacutefis persistants lieacutes au cadre juridique en matiegravere
drsquointeacutegriteacute et le besoin de stabiliteacute et de clarteacute Au cours des deux derniegraveres anneacutees et demie cinq
propositions leacutegislatives modifiant les lois sur lrsquointeacutegriteacute ont eacuteteacute adopteacutees Outre qursquoelles ont affaibli
certaines dispositions et la capaciteacute de lrsquoAgence nationale pour lrsquointeacutegriteacute (ANI) agrave poursuivre ses
travaux ces modifications ont aussi contribueacute agrave maintenir un paysage juridique fragmenteacute
Deux propositions qui sont entreacutees en vigueur en 2019 sont particuliegraverement preacuteoccupantes La
premiegravere proposition fixe un deacutelai de prescription de trois ans pour les actes eacutetablissant lrsquoexistence
drsquoun conflit drsquointeacuterecircts ou drsquoune incompatibiliteacute Cela a tout dabord une incidence concregravete sur les
affaires en cours lrsquoANI srsquoattendant agrave devoir clore pregraves de 200 enquecirctes drsquoici la fin de lrsquoanneacutee Ensuite
cela creacutee une incoheacuterence par rapport agrave drsquoautres dispositions du cadre drsquointeacutegriteacute de sorte qursquoil est
deacutesormais difficile de deacuteterminer si une sanction peut encore ecirctre infligeacutee agrave la suite drsquoune deacutecision de
justice deacutefinitive si cette derniegravere (et non le rapport de lrsquoANI) intervient apregraves la fin de la peacuteriode de
trois ans La deuxiegraveme proposition modifie le reacutegime de sanctions pour les conflits drsquointeacuterecircts
concernant des eacutelus locaux introduisant un nouveau reacutegime de sanctions administratives moins
contraignant que le reacutegime actuel lrsquoANI estime que ce reacutegime ne permet pas dinfliger des sanctions
dissuasives Des sanctions suffisamment dissuasives en cas drsquoincompatibiliteacute et de conflit drsquointeacuterecircts
constituent un eacuteleacutement important de la preacutevention de la corruption Ces deux propositions renforcent
lrsquoinseacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le reacutegime drsquointeacutegriteacute applicable et creacuteent un risque de retour
en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence si des laquosanctions dissuasivesraquo ne peuvent
plus ecirctre imposeacutees (malgreacute une deacutecision de justice deacutefinitive)
Recommandation nordm 8 assurer la mise en service du systegraveme PREVENT LAgence nationale pour
linteacutegriteacute et lAgence nationale des marcheacutes publics devraient preacutevoir leacutetablissement de comptes rendus au sujet des veacuterifications ex ante des proceacutedures de passation de marcheacutes publics et de leur
suivi - y compris des veacuterifications ex post- ainsi que des affaires de conflit dinteacuterecircts ou de corruption
mises au jour et organiser des deacutebats publics de sorte que le gouvernement les autoriteacutes locales le
systegraveme judiciaire et la socieacuteteacute civile puissent exprimer leur avis
Recommandation nordm 9 le Parlement devrait faire montre de transparence dans son processus deacutecisionnel en ce qui concerne le suivi des deacutecisions deacutefinitives et irreacutevocables prises contre ses
membres pour des cas dincompatibiliteacutes de conflits dinteacuterecircts et denrichissement injustifieacute
Systegraveme PREVENT
Le rapport de novembre 2018 avait estimeacute que cette recommandation eacutetait appliqueacutee Le systegraveme
PREVENT demeure pleinement opeacuterationnel et lrsquoANI fait eacutetat de reacutesultats positifs De maniegravere plus geacuteneacuterale le bilan de lrsquoANI est resteacute stable pour ce qui est des enquecirctes sur les incompatibiliteacutes et
conflits dinteacuterecircts administratifs49
Suivi des deacutecisions de justice concernant des membres du Parlement
Le rapport de novembre 2018 soulignait les retards et les incoheacuterences manifestes dans lrsquoapplication
de sanctions infligeacutees aux membres du Parlement qui avaient fait lrsquoobjet drsquoune deacutecision de justice
deacutefinitive rendue sur la base drsquoun rapport de lrsquoANI concluant agrave lrsquoincompatibiliteacute de leurs fonctions ou
agrave une situation de conflit drsquointeacuterecircts Il mettait en eacutevidence une eacuteventuelle divergence dinterpreacutetation
des regravegles (notamment lorsque le problegraveme drsquointeacutegriteacute en question srsquoeacutetait poseacute lors drsquoun mandat
preacuteceacutedent ou dans un poste anteacuterieur) Une plus grande clarteacute semble degraves lors neacutecessaire en ce qui
concerne les regravegles reacutegissant les incompatibiliteacutes et les conflits drsquointeacuterecircts en veillant agrave remplir
49 Voir aussi le rapport technique ndash Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence
14
lrsquoobjectif de reacutefeacuterence du MCV consistant agrave laquoarrecircter des deacutecisions contraignantes sur la base
desquelles des sanctions dissuasives peuvent ecirctre prisesraquo Depuis le rapport de novembre 2018 aucun
eacuteleacutement nouveau nrsquoest intervenu agrave cet eacutegard En juillet 2019 le ministre de la justice a proposeacute
drsquoorganiser une reacuteunion avec toutes les autoriteacutes concerneacutees pour traiter cette question Il pourrait
srsquoagir drsquoune premiegravere eacutetape constructive Lrsquoobjectif devrait ecirctre de parvenir agrave une solution durable
apportant la clarteacute neacutecessaire
La recommandation nordm 8 reste remplie Des progregraves dans la reacutealisation de la recommandation nordm 9 ne pourront avoir lieu que sil est mis fin au manque actuel de clarteacute sur les regravegles Lrsquoeacutevolution
leacutegislative en ce qui concerne les lois sur lrsquointeacutegriteacute devra ecirctre clarifieacutee afin drsquoeacuteviter le risque que des sanctions dissuasives ne puissent plus ecirctre appliqueacutees agrave la suite drsquoune deacutecision de justice deacutefinitive ce
qui constituerait un retour en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence Le deuxiegraveme
objectif de reacutefeacuterence nrsquoest donc pas encore respecteacute
33 Troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave haut niveau
Viabiliteacute de la direction nationale anticorruption et irreacuteversibiliteacute de la lutte contre la corruption
Depuis le rapport de novembre 2018 et malgreacute des circonstances tregraves difficiles les institutions
judiciaires associeacutees agrave la lutte contre la corruption agrave haut niveau ont continueacute drsquoenquecircter sur les
alleacutegations dinfractions de haut niveau dans le domaine de la grande corruption et de les sanctionner
Le rapport de novembre 2018 faisait eacutetat de pressions systeacutematiques exerceacutees agrave lrsquoendroit des grandes
institutions de lutte contre la corruption notamment la direction nationale anticorruption (DNA) et la
Haute Cour de cassation et de justice ainsi que de preacuteoccupations croissantes quant agrave leur capaciteacute agrave
continuer de remplir leurs missions ce qui a une incidence sur lrsquoirreacuteversibiliteacute de la lutte contre la
corruption Bien que les reacutesultats restent solides certains signes indiquent que la pression continue
exerceacutee sur ces institutions a eu des reacutepercussions neacutegatives
Les lois sur la justice modifieacutees preacutevoyaient des modifications brutales au niveau des critegraveres
dancienneteacute ayant une incidence sur la capaciteacute de la DNA agrave fonctionner Le traitement efficace des
affaires de corruption agrave haut niveau a eacutegalement eacuteteacute mis agrave mal par le transfert de responsabiliteacutes pour
bon nombre drsquoaffaires agrave la section speacuteciale qui est compeacutetente pour enquecircter non seulement sur les
infractions commises par des magistrats mais eacutegalement sur les infractions connexes commises par
drsquoautres personnes Le risque mis en eacutevidence en novembre 2018 selon lequel la section speacuteciale
pourrait ecirctre utiliseacutee comme un moyen de modifier le cours des affaires de corruption agrave haut niveau et
de faire pression sur les magistrats srsquoest concreacutetiseacute (voir le premier objectif de reacutefeacuterence) La
proceacutedure de nomination ayant eacuteteacute interrompue la DNA nrsquoa plus de procureur en chef Bien que le
procureur en chef faisant fonction ait reacuteussi agrave poursuivre ses activiteacutes le caractegravere temporaire des
nominations ad interim ajoute un eacuteleacutement drsquoincertitude et de vulneacuterabiliteacute
La forte augmentation des pressions exerceacutees sur la Haute Cour (voir le premier objectif de reacutefeacuterence)
a eacutegalement eu une incidence sur lrsquoefficaciteacute de la justice dans les affaires de corruption agrave haut niveau
En particulier la Haute Cour a eacuteteacute renvoyeacutee devant la Cour constitutionnelle dans le cadre de deux
proceacutedures de conflits constitutionnels engageacutees par le gouvernement en ce qui concerne son
interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la constitution des organes drsquoappel composeacutes de cinq juges ainsi qursquoagrave la composition des formations de trois juges pour les procegraves pour corruption en
premiegravere instance Bien que les arrecircts de la Cour constitutionnelle ne srsquoappliquent pas aux affaires
clocirctureacutees le suivi de la deacutecision sur les formations de cinq juges a donneacute lieu agrave une grande incertitude
Au deacutebut de 2019 il a eacuteteacute envisageacute drsquoadopter une ordonnance drsquourgence qui si elle avait eacuteteacute adopteacutee
aurait pu permettre de rouvrir toutes les affaires de corruption de haut niveau clocirctureacutees depuis 2014
par un jugement deacutefinitif de la Haute Cour rendu par une formation de cinq juges Alors que les
critiques nationales et internationales formuleacutees agrave lrsquoencontre de la proposition ont contribueacute agrave
empecirccher lrsquoadoption de cette ordonnance drsquourgence il importerait que les autoriteacutes roumaines
renoncent agrave poursuivre les objectifs lieacutes agrave cette mesure et eacutetablissent clairement qursquoune leacutegislation
concernant des affaires anteacuterieures nrsquoest pas neacutecessaire agrave la suite des arrecircts de la Cour
constitutionnelle en reacuteaffirmant leur volonteacute de lutter efficacement contre la corruption
15
Les arrecircts de la Cour constitutionnelle ont une incidence directe sur les affaires de corruption agrave haut
niveau en cours entraicircnant des retards et la reprise de certains procegraves et ont permis la reacuteouverture de
plusieurs affaires clocirctureacutees sous certaines conditions Toutes les conseacutequences qui en deacutecoulent ne
sont pas encore visibles Ces entorses eacutevidentes agrave la proceacutedure judiciaire ont eacutegalement susciteacute des
doutes plus geacuteneacuteraux quant agrave la viabiliteacute des progregraves accomplis jusqursquoagrave preacutesent par la Roumanie en
matiegravere de lutte contre la corruption ndash et ce drsquoautant plus qursquoelles saccompagnent de modifications au
code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale qui nrsquoont pas tenu compte de la recommandation de
novembre 2018 sur la neacutecessiteacute de garantir la compatibiliteacute avec le droit de lrsquoUnion et les instruments
internationaux de lutte contre la corruption (voir eacutegalement le premier objectif de reacutefeacuterence)
Recommandation nordm 10 adopter des critegraveres objectifs pour la prise de deacutecisions relatives agrave la leveacutee de
limmuniteacute des parlementaires et pour leur motivation et veiller agrave ce que limmuniteacute ne soit pas utiliseacutee
pour eacuteviter de faire lobjet denquecirctes et eacutechapper aux poursuites pour deacutelits de corruption Le gouvernement pourrait eacutegalement envisager de modifier la loi afin de restreindre limmuniteacute des
ministres agrave la dureacutee de leur mandat Il pourrait ecirctre aideacute agrave cet effet par la Commission de Venise et le GRECO Le Parlement devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre reacuteguliegraverement compte des
deacutecisions prises par ses chambres en reacuteponse aux demandes de leveacutee de limmuniteacute et pourrait
organiser un deacutebat public afin que le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la socieacuteteacute civile puissent
donner leur avis
La recommandation nordm 10 porte sur lrsquoobligation du Parlement de rendre des comptes pour ses
deacutecisions relatives aux demandes du ministegravere public drsquoautorisation de mesures preacuteventives telles que
les perquisitions et les arrestations et aux demandes drsquoautorisation drsquoenquecirctes sur un membre du
Parlement qui est ou a eacuteteacute ministre Lrsquoabsence drsquoexplication des deacutecisions prises par le Parlement
ainsi que le nombre de cas ougrave ce dernier nrsquoa pas autoriseacute la poursuite des enquecirctes ont susciteacute des
inquieacutetudes quant agrave lrsquoobjectiviteacute de ces deacutecisions
Le 5 juin 2019 la Chambre des deacuteputeacutes a modifieacute son regraveglement inteacuterieur en ce qui concerne les
poursuites contre des membres ou drsquoanciens membres du gouvernement qui sont membres de la
Chambre des deacuteputeacutes En particulier il a eacuteteacute fait reacutefeacuterence speacutecifiquement aux critegraveres eacutenonceacutes dans le
rapport de la Commission de Venise sur la finaliteacute et la leveacutee de lrsquoimmuniteacute parlementaire50 Ce
changement doit ecirctre salueacute et la Commission attend avec inteacuterecirct sa mise en œuvre effective agrave la
lumiegravere eacutegalement de la recommandation exhortant agrave associer les autoriteacutes judiciaires et la socieacuteteacute
civile au deacutebat
Le Seacutenat est encourageacute agrave adopter des regravegles similaires Deacutebut juin une demande du ministegravere public
visant agrave lever lrsquoimmuniteacute du preacutesident du Seacutenat a eacuteteacute rejeteacutee En septembre le Seacutenat a rejeteacute une
demande visant agrave engager des poursuites agrave lrsquoencontre drsquoun seacutenateur qui avait eacuteteacute ministre de la santeacute
La Commission reacuteaffirme sa conclusion de novembre 2018 selon laquelle au vu de leacutevolution de la
situation en Roumanie il est neacutecessaire de reacuteexaminer les raisons qui avaient motiveacute lrsquoeacutevaluation
positive accordeacutee au regard du troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence en janvier 2017 En deacutepit du fait que tant la DNA que la Haute Cour de cassation et de justice aient continueacute agrave enquecircter sur les affaires de
corruption de haut niveau et agrave infliger des sanctions agrave cet eacutegard et aient fait preuve de professionnalisme dans des circonstances tregraves difficiles les attaques meneacutees contre leurs activiteacutes les
modifications successives du cadre juridique applicable et lrsquoeacuteventuelle contestation de lrsquoautoriteacute
rendant les jugements deacutefinitifs soulegravevent des questions quant agrave la viabiliteacute des progregraves reacutealiseacutes par la Roumanie en matiegravere de lutte contre la corruption agrave haut niveau En conseacutequence il nrsquoest plus
possible de consideacuterer que la recommandation nordm 10 suffit pour clore cet objectif de reacutefeacuterence en
deacutepit de certaines eacutevolutions positives reacutecentes
50 CDL-AD (2014) 011
16
34 Quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave tous les niveaux
Recommandation nordm 11 continuer de mettre en œuvre la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption dans le respect des deacutelais impartis par le gouvernement en aoucirct 2016 Le ministre de la
justice devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre compte de la mise en œuvre effective de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption (incluant des statistiques sur les incidents en matiegravere
drsquointeacutegriteacute au sein de lrsquoadministration publique des deacutetails des proceacutedures et sanctions disciplinaires
et des informations sur les mesures structurelles appliqueacutees dans les domaines vulneacuterables)
Recommandation nordm 12 faire en sorte que lrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis soit
pleinement et veacuteritablement opeacuterationnelle de sorte qursquoelle puisse publier un premier rapport annuel contenant des informations statistiques fiables au sujet de la confiscation drsquoavoirs drsquoorigine
criminelle LrsquoAgence devrait eacutetablir un systegraveme afin de rendre compte reacuteguliegraverement du renforcement
de ses capaciteacutes administratives ainsi que de ses reacutesultats en matiegravere de confiscation et de gestion des
avoirs drsquoorigine criminelle
Strateacutegie nationale de lutte contre la corruption
La mise en œuvre de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption srsquoest poursuivie au niveau
technique Les mesures de preacutevention de la corruption telles que les audits internes effectueacutes par
chacune des institutions publiques participantes et les missions drsquoeacutevaluation par les pairs preacutevues en
2018 ont eacuteteacute mises en place dans les institutions centrales mais aussi au niveau local (conseils
deacutepartementaux et municipaliteacutes) Les plateformes de coopeacuteration interinstitutionnelle se sont reacuteunies
en avril 2019 Les autoriteacutes mentionnent eacutegalement lrsquoexistence de mesures et drsquoactiviteacutes de preacutevention
de la corruption continues au sein des ministegraveres centraux et institutions publiques dans des domaines
sensibles notamment lrsquoeacuteducation le ministegravere de lrsquointeacuterieur et les finances La preacutevention de la
corruption nrsquoa cependant pas eacuteteacute consideacutereacutee comme une prioriteacute politique importante
Lrsquoun des objectifs de la strateacutegie consiste agrave ameacuteliorer les reacutesultats de la lutte contre la corruption en
infligeant des sanctions peacutenales et administratives Depuis le rapport de novembre 2018 le parquet
geacuteneacuteral a continueacute de poursuivre de maniegravere effective les deacutelits de corruption qui ne relegravevent pas du
mandat de la DNA51 Toutefois la pression exerceacutee sur les institutions cleacutes deacutecrites ci-dessus52 et les
modifications leacutegislatives en vigueur ou adopteacutees par le Parlement ont ineacutevitablement eu une
incidence neacutegative sur la lutte contre la corruption notamment en envoyant un signal contradictoire agrave
lrsquoeacutegard du soutien politique en faveur de la poursuite des mesures de preacutevention et de sanction de la
corruption Sont notamment concerneacutees les modifications apporteacutees au code peacutenal et au code de
proceacutedure peacutenale ainsi qursquoau cadre drsquointeacutegriteacute avec le risque de reacutepercussions agrave chaque niveau de
lrsquoadministration publique
Agence nationale de gestion des avoirs saisis
LrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI) est agrave preacutesent pleinement opeacuterationnelle Elle
a poursuivi lrsquoapprofondissement de ses travaux qursquoelle expose clairement dans ses rapports annuels Il
srsquoagit drsquoun exemple positif de cas ougrave la prise en consideacuteration de bonnes pratiques appliqueacutees dans
drsquoautres Eacutetats membres (Belgique France Italie et Pays-Bas) et au-delagrave a contribueacute agrave lrsquoeacutelaboration
drsquoune strateacutegie efficace
Apregraves avoir analyseacute le quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence la Commission peut reacuteiteacuterer sa conclusion de
novembre 2018 agrave savoir que davantage drsquoefforts doivent ecirctre consentis en vue de la reacutealisation de cet objectif de reacutefeacuterence La preacutevention de la corruption est entraveacutee par des orientations politiques qui
sapent la creacutedibiliteacute des progregraves obtenus (recommandation nordm 11) En ce qui concerne la
recommandation nordm 12 la Commission confirme qursquoelle est respecteacutee
51 Les reacutesultats obtenus par les institutions sont preacuteciseacutes dans le rapport technique 52 Voir les premier et troisiegraveme objectifs de reacutefeacuterence
17
4 CONCLUSIONS
Depuis le dernier rapport la Commission a ducirc se pencher freacutequemment sur lrsquoeacutevolution de la situation
en Roumanie en ce qui concerne la reacuteforme du systegraveme judiciaire et la lutte contre la corruption Agrave
chacune de ces occasions la Commission a confirmeacute une reacutegression par rapport aux progregraves reacutealiseacutes
au cours des anneacutees anteacuterieures et exposeacutes dans le rapport de novembre 2018
Lrsquoeacutevolution de la situation au cours des premiers mois de 2019 a eacuteteacute une source de vives
preacuteoccupations En conseacutequence la Commission a ducirc informer les autoriteacutes roumaines en mai 2019
que si les ameacuteliorations neacutecessaires nrsquoeacutetaient pas apporteacutees agrave bregraveve eacutecheacuteance ou si drsquoautres mesures
neacutefastes eacutetaient prises la Commission prendrait des mesures au titre du cadre pour lrsquoeacutetat de droit qui
preacutevoit un dialogue pour reacutepondre aux preacuteoccupations dans ce domaine (ce qui peut donc aller au-delagrave
des paramegravetres du MCV)
La Commission srsquoest feacuteliciteacutee du fait que le gouvernement roumain a exprimeacute en juin le souhait de
revoir son approche et que des efforts ont eacuteteacute consentis dans le cadre de nouveaux meacutecanismes de
consultation et drsquoun dialogue avec le pouvoir judiciaire La Commission ne doute pas que les autoriteacutes roumaines compeacutetentes traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature leacutegislative et
autres En effet des mesures concregravetes ndash leacutegislatives et administratives ndash seront neacutecessaires pour faire
progresser la situation et appliquer les recommandations reacutesumeacutees dans le preacutesent rapport Les grandes
institutions roumaines devront agrave preacutesent faire la preuve collectivement de leur fort attachement agrave
lrsquoindeacutependance de la justice et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires
indispensables et garantir la capaciteacute des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir
La Commission continuera agrave suivre de pregraves lrsquoeacutevolution de la situation au travers du MCV Elle regrette
que la Roumanie nrsquoait pas donneacute suite aux recommandations qui lui ont eacuteteacute adresseacutees en
novembre 2018 qui eacutetaient pleinement conformes agrave la position des autres institutions de lrsquoUnion
europeacuteenne Il est impeacuteratif drsquoappliquer ces recommandations si lrsquoon veut remettre le processus de
reacuteforme sur les rails et progresser agrave nouveau vers la conclusion du MCV conformeacutement au rapport de
janvier 2017 La Commission est convaincue que la Roumanie pourrait donner un nouvel eacutelan agrave la
reacutealisation des objectifs du MCV et elle est precircte agrave aider les autoriteacutes roumaines agrave cette fin
9
Recommandation ndeg 2 veiller agrave ce que le code de conduite des parlementaires agrave leacutetude au Parlement
contienne des dispositions claires relatives au respect mutuel entre institutions et eacutenonccedilant clairement que les parlementaires et le processus parlementaire sont tenus de respecter lindeacutependance du
pouvoir judiciaire Un code de conduite similaire pourrait ecirctre adopteacute pour les ministres
Nominations
En janvier 2017 la Commission a reacuteiteacutereacute sa recommandation de mettre en place un systegraveme de
nomination agrave des fonctions de procureurs de haut rang qui soit transparent fondeacute sur le meacuterite et en
mesure doffrir suffisamment de garde-fous contre la politisation Le rapport de novembre 2018 a
conclu que la situation srsquoeacutetait deacuteteacuterioreacutee et cette tendance srsquoest poursuivie (voir ci-dessus)37
La transparence de la proceacutedure a eacuteteacute renforceacutee notamment par la publication des critegraveres de seacutelection
et drsquoeacutevaluation par le ministegravere de la justice Lrsquoactuel ministre de la justice a reconnu la neacutecessiteacute
drsquoapporter de nouvelles ameacuteliorations Toutefois le fait qursquoil y ait eu quatre modifications en moins de
six mois montre que lapport dameacuteliorations utiles agrave court terme ne constitue pas une solution agrave long
terme Comme indiqueacute preacuteceacutedemment dans les rapports du MCV les problegravemes existent depuis
tellement longtemps qursquoil convient drsquoapporter des modifications qui reposent sur un consensus et sont
ancreacutees dans la loi Lrsquoimplication de la Commission de Venise reste le meilleur moyen de trouver un
eacutequilibre entre la participation du gouvernement et celle des autoriteacutes judiciaires qui puisse susciter la
confiance du public
Codes de conduite
Au cours de la peacuteriode consideacutereacutee de nombreuses critiques ont encore eacuteteacute formuleacutees agrave lrsquoeacutegard du
systegraveme judiciaire et de certains magistrats dans les meacutedias ainsi que par le gouvernement et les
repreacutesentants du Parlement
Un code de conduite destineacute aux parlementaires est en place depuis la fin de 2017 Le rapport de
novembre 2018 indiquait qursquoen lrsquoabsence de dispositions explicites sur le respect de lrsquoindeacutependance
du pouvoir judiciaire le code ne remplissait pas encore cette fonction Depuis le rapport de
novembre 2018 dans certains cas la Chambre des deacuteputeacutes a infligeacute des sanctions pour des infractions
au code mais ces cas ne semblent pas lieacutes agrave des cas que les critiques agrave lrsquoeacutegard du systegraveme judiciaire
jugent susceptibles de porter atteinte agrave son indeacutependance 38
La Commission avait eacutegalement suggeacutereacute qursquoil serait beacuteneacutefique de disposer drsquoun code ministeacuteriel et en
avril 2019 le gouvernement a modifieacute le code de conduite ministeacuteriel afin drsquoy mentionner
explicitement la neacutecessiteacute de respecter lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire Il nrsquoest pas encore certain
que ce code puisse faire office drsquooutil efficace de responsabilisation
3122 Reacuteforme du systegraveme judiciaire
Recommandation ndeg 3 la phase actuelle de la reacuteforme des codes peacutenaux roumains doit ecirctre conclue le Parlement faisant avancer ses plans en vue de lrsquoadoption des modifications preacutesenteacutees par le
gouvernement en 2016 apregraves consultation des autoriteacutes judiciaires Le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Haute Cour de cassation et de justice doivent mettre la
derniegravere main agrave un plan daction pour que le nouveau deacutelai de mise en œuvre des dispositions
restantes du code de proceacutedure civile puisse ecirctre respecteacute
37 COM(2018) 851 et SWD(2018) 551 Voir eacutegalement lrsquoavis ndeg 9242018 de la Commission de Venise du
20 octobre 2018 38 httpwwwcdeproplsdicsite2015pageid=1046
10
Recommandation ndeg 4 afin dameacuteliorer davantage la transparence et la preacutevisibiliteacute du processus
leacutegislatif et de renforcer les garde-fous internes dans linteacuterecirct de lirreacuteversibiliteacute des reacutesultats le gouvernement et le Parlement doivent garantir la transparence totale et tenir ducircment compte des
consultations avec les autoriteacutes concerneacutees et les parties prenantes dans le cadre du processus
deacutecisionnel et des activiteacutes leacutegislatives relatives au code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale aux
lois sur la corruption aux lois sur linteacutegriteacute (incompatibiliteacutes conflits dinteacuterecircts enrichissement
injustifieacute) aux lois sur la justice (concernant lorganisation du systegraveme judiciaire) ainsi quau code civil et au code de proceacutedure civile en sinspirant de la transparence du processus deacutecisionnel mis en
place par le gouvernement en 2016
Code de proceacutedure civile
La recommandation ndeg 3 porte sur lrsquoachegravevement de la reacuteforme du code de proceacutedure civile qui a mis
en place lrsquoeacutetape de la laquochambre du conseilraquo dans la proceacutedure civile Cette reacuteforme a eacuteteacute abandonneacutee
en 201839 Cela signifie qursquoune eacutetape conccedilue pour augmenter lrsquoefficaciteacute de la justice civile ne sera
plus drsquoactualiteacute mais quelle devrait permettre au systegraveme judiciaire de connaicirctre deacutesormais une
peacuteriode de stabiliteacute
Transparence et preacutevisibiliteacute du processus leacutegislatif pour la leacutegislation sur la reacuteforme du systegraveme
judiciaire et les mesures de lutte contre la corruption (pour les codes peacutenaux voir ci-dessus)
Il est clairement ressorti du rapport de janvier 2017 que le processus utiliseacute pour leacutegifeacuterer eacutetait lui-
mecircme important Cet aspect a continueacute de susciter des inquieacutetudes Le processus ayant une incidence
sur la qualiteacute de la leacutegislation la seacutecuriteacute juridique les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement
et le principe de seacuteparation des pouvoirs40 la Commission de Venise41 a vivement critiqueacute le processus
de modification des lois sur la justice au moyen drsquoune seacuterie drsquoordonnances drsquourgence De mecircme
comme indiqueacute plus haut le processus leacutegislatif meneacute au Parlement en avril 2019 en vue de modifier
le code peacutenal et le code de proceacutedure peacutenale et la loi speacuteciale en matiegravere de corruption nrsquoa dureacute qursquoune
semaine environ
Crsquoest un point important citeacute dans la lettre de la Commission de mai 2019 dans laquelle celle-ci
srsquoinquiegravete de risques pour lrsquoeacutetat de droit Cette preacuteoccupation srsquoest eacutegalement exprimeacutee dans les
reacutesultats du reacutefeacuterendum de mai agrave lrsquooccasion duquel les citoyens ont exprimeacute un soutien massif en
faveur drsquoun processus plus ordonneacute La Premiegravere ministre a deacuteclareacute que le gouvernement se
conformerait aux reacutesultats du reacutefeacuterendum et srsquoabstiendrait drsquoadopter des ordonnances drsquourgence dans
le domaine de la justice En septembre 2019 le Parlement a eacutegalement dissous la commission
parlementaire speacuteciale chargeacutee de garantir la systeacutematisation lrsquounification et la stabiliteacute leacutegislative au
sein du systegraveme judiciaire qui eacutetait agrave lorigine du recours agrave certaines proceacutedures parmi les plus
preacutecipiteacutees
Depuis le rapport de novembre 2018 lrsquoeacutevolution de la leacutegislation relative au cadre juridique en
matiegravere drsquointeacutegriteacute a susciteacute des preacuteoccupations similaires Les modifications successives apporteacutees
aux lois sur lrsquointeacutegriteacute ont consideacuterablement accru le manque de clarteacute et de seacutecuriteacute juridique (voir le
deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence)
39 Les lois modifieacutees sont entreacutees en vigueur en deacutecembre 2018 Loi ndeg 3102018 du 17 deacutecembre 2018
modifiant et compleacutetant la loi ndeg 1342010 relative au code de proceacutedure civile 40 Lrsquoavis conclut comme suit laquoLe plus inquieacutetant crsquoest que le gouvernement continue drsquointroduire des
modifications leacutegislatives au moyen drsquoordonnances drsquourgence Alors que la Constitution indique clairement
qursquoune telle mesure doit ecirctre exceptionnelle lrsquoadoption de lois au moyen drsquoordonnances drsquourgence
gouvernementales est devenue habituelle Les regravegles fondamentales du fonctionnement des principales
institutions de lrsquoEacutetat sont modifieacutees trop rapidement et trop souvent sans preacuteparation ni consultation ce qui
soulegraveve des questions leacutegitimes quant agrave la validiteacute des reacutesultats et des motivations reacuteelles qui sous-tendent
certaines de ces modifications Les textes leacutegislatifs qui en reacutesultent ne sont pas clairs Cette pratique affaiblit les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement est contraire au principe de la seacuteparation des
pouvoirs et nuit agrave la seacutecuriteacute juridiqueraquo 41 Avis ndeg 9502019 de la Commission de Venise
11
Recommandation nordm 5 le gouvernement devrait mettre en place un plan drsquoaction adeacutequat visant agrave
traiter le problegraveme poseacute par lrsquoexeacutecution des deacutecisions de justice et lrsquoapplication de la jurisprudence des juridictions par lrsquoadministration publique comprenant notamment un meacutecanisme fournissant des
statistiques exactes pour permettre le suivi de ces questions agrave lrsquoavenir Il devrait aussi eacutelaborer un
systegraveme de suivi interne associant le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Cour des comptes afin
de garantir la mise en œuvre correcte du plan drsquoaction
Recommandation nordm 6 les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire crsquoest-agrave-dire le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature la Haute Cour de cassation et de justice et le
procureur geacuteneacuteral devraient garantir la mise en œuvre du plan drsquoaction tel qursquoil a eacuteteacute adopteacute et rendre reacuteguliegraverement compte au public de cette mise en œuvre en apportant notamment des solutions
aux problegravemes de peacutenurie de greffiers de charge de travail excessive et de retard dans la motivation
des deacutecisions
Respect des deacutecisions de justice
Le 3 avril 2019 le gouvernement roumain a approuveacute un protocole drsquoaccord sur les laquomesures
destineacutees agrave garantir lrsquoexeacutecution des jugements agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur public conformeacutement agrave la
jurisprudence de la Cour europeacuteenne des droits de lrsquohomme relative agrave la non-exeacutecution ou agrave
lrsquoexeacutecution tardive des deacutecisions rendues agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur publicraquo Cette mesure srsquoinscrit
dans le prolongement des affaires laquoSăcăleanu contre Roumanieraquo traiteacutees par la Cour europeacuteenne des
droits de lrsquohomme42
Les propositions contenues dans le protocole y compris les mesures reacuteglementaires neacutecessaires font agrave
preacutesent lrsquoobjet drsquoun examen par les autoriteacutes roumaines en vue de la preacuteparation agrave leur mise en œuvre
Le ministegravere de la justice et le Conseil supeacuterieur de la magistrature en sont aux derniegraveres eacutetapes de la
mise en place de lrsquoapplication informatique laquoECRISraquo qui servira agrave deacuteterminer le nombre de deacutecisions
deacutefinitives dans lesquelles les institutions publiques sont des deacutebiteurs ou des creacuteanciers43
Reacuteformes structurelles du systegraveme judiciaire
Le groupe des responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire nrsquoa pas fonctionneacute comme preacutevu
pendant la majeure partie de la peacuteriode de reacutefeacuterence44 En septembre 2019 ses reacuteunions ont repris
accompagneacutees de nouveaux meacutecanismes de coordination et de mesures de dialogue avec la
magistrature les associations professionnelles et la socieacuteteacute civile45 Compte tenu des deacutefis actuels il
est essentiel que les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire deviennent une structure capable
de reacutepondre aux grandes questions strateacutegiques relatives au systegraveme judiciaire Ils pourraient ainsi
servir de vecteur au reacutetablissement de la confiance entre les principales institutions judiciaires et
gouvernementales Le fait que des changements fondamentaux dans le fonctionnement et
lrsquoorganisation du systegraveme judiciaire ont eacuteteacute appliqueacutes au moyen drsquoordonnances drsquourgence plutocirct que
42 Le plan drsquoaction relatif aux mesures structurelles lieacutees aux affaires Săcăleanu peut ecirctre consulteacute agrave lrsquoadresse
suivante httpsrmcoeintCoERMPublicCommonSearchServicesDisplayDCTMContentdocumentId=09000016806dda63 43 Voir le rapport technique ndash Recommandation ndeg 5 44 Les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire comprennent le ministre de la justice le Conseil
supeacuterieur de la magistrature la Haute cour et le procureur geacuteneacuteral Ce groupe a eacuteteacute creacuteeacute en 2016 comme une
structure destineacutee agrave faciliter la discussion et la prise de deacutecisions consensuelles sur les orientations
strateacutegiques et les ressources destineacutees au systegraveme judiciaire Il supervise eacutegalement la mise en œuvre de la
strateacutegie de deacuteveloppement du systegraveme judiciaire 45 Une reacuteunion du Conseil des responsables strateacutegiques a eu lieu le 17 septembre Le ministre de la
justice actuel preacutevoit drsquoorganiser des reacuteunions toutes les six semaines Des reacuteunions de groupes de travail et
des consultations consacreacutees aux codes peacutenaux et agrave la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les infractions
commises par les magistrats ont eu lieu en parallegravele
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de deacutecisions consensuelles des responsables strateacutegiques du secteur judiciaire ne peut que reacuteduire
lrsquoefficaciteacute et la viabiliteacute de ces changements46
Recommandation ndeg 7 le nouveau Conseil supeacuterieur de la magistrature devrait preacuteparer un
programme collectif pour son mandat comprenant des mesures visant agrave promouvoir la transparence et la responsabiliteacute Ce programme devrait inclure une strateacutegie de sensibilisation comportant des
reacuteunions ouvertes et reacuteguliegraveres avec des assembleacutees de juges et de procureurs agrave tous les niveaux ainsi
quavec la socieacuteteacute civile et les organisations professionnelles et preacutevoir un compte rendu annuel agrave
deacutebattre au sein des assembleacutees geacuteneacuterales des cours et tribunaux et des parquets
Transparence et obligation de rendre compte du Conseil supeacuterieur de la magistrature
Tandis que le Conseil supeacuterieur de la magistrature indique qursquoil poursuit la mise en œuvre des prioriteacutes
de son mandat47 la peacuteriode qui srsquoest eacutecouleacutee depuis le rapport de novembre 2018 a eacuteteacute marqueacutee par
des dissensions et des controverses en son sein En outre il a souvent eacuteteacute mis sur la touche lorsque le gouvernement ou le Parlement prenait des deacutecisions essentielles concernant lrsquoorganisation et le
fonctionnement du pouvoir judiciaire Les positions au sein du Conseil supeacuterieur de la magistrature sur des questions fondamentales pour le fonctionnement du systegraveme judiciaire roumain telles que la
section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats ou les principales nominations et sur la deacutefense
de lrsquoindeacutependance de la justice suscitent des inquieacutetudes quant agrave son indeacutependance et agrave son autoriteacute
sur le plan institutionnel Cette situation a encore eacuteteacute exacerbeacutee par les modifications apporteacutees aux
lois sur la justice qui ont permis que quelques membres du Conseil supeacuterieur de la magistrature
deacutecident seuls de questions essentielles (voir ci-dessus) Les deacuteclarations publieacutees au nom du Conseil
supeacuterieur de la magistrature mais approuveacutees seulement par une partie de ses membres le confirment
Le manque de soutien des associations professionnelles ou de concertation avec les magistrats au
niveau des tribunaux et du parquet illustre eacutegalement ces pratiques Le Conseil supeacuterieur de la
magistrature eacutetait diviseacute sur la maniegravere de reacuteagir aux recommandations de la Commission europeacuteenne
de la Commission de Venise et du GRECO et plus geacuteneacuteralement sur le calendrier agrave suivre pour
lrsquoadoption de mesures de deacutefense de lrsquoindeacutependance de la justice alors que lrsquoactuel preacutesident du
Conseil supeacuterieur de la magistrature et une partie de ses membres continuent de deacutefendre les textes des
lois sur la justice sous leur forme actuelle Le Conseil supeacuterieur de la magistrature a reacuteagi agrave un certain
nombre de plaintes dont il a eacuteteacute saisi en ce qui concerne la deacutefense de lrsquoindeacutependance de la reacuteputation
et de lrsquoimpartialiteacute des magistrats mais sa reacuteaction semble plutocirct modeste au regard de lrsquoampleur du
problegraveme Dans les cas ougrave le Conseil supeacuterieur de la magistrature a fait eacutetat de la deacutefense de
lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire il a parfois souleveacute des problegravemes de partialiteacute politique
potentielle 48
Sagissant du premier objectif de reacutefeacuterence les progregraves se sont poursuivis en ce qui concerne la recommandation ndeg 5 (exeacutecution des arrecircts) et la recommandation ndeg 3 (uniquement en ce qui
concerne le code de proceacutedure civile) Les recommandations nos 1 3 et 4 nrsquoont pas eacuteteacute mises en œuvre Les recommandations nos 2 6 et 7 nrsquoont pas deacuteboucheacute sur des reacutesultats significatifs En ce qui
concerne les recommandations suppleacutementaires de novembre 2018 la situation srsquoest encore deacutegradeacutee
et lrsquoapproche positive adopteacutee plus reacutecemment nrsquoa pas encore permis de deacuteboucher sur des mesures concregravetes permettant de redresser la situation Les craintes relatives aux risques pesant sur lrsquoefficaciteacute
et lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire se sont confirmeacutees En conseacutequence la Commission considegravere que le premier objectif de reacutefeacuterence ne peut ecirctre consideacutereacute comme rempli et que les autoriteacutes
46 Comme les ordonnances drsquourgence relatives aux lois sur la justice adopteacutees entre septembre 2018 et mars
2019 47 Pour la peacuteriode 2017-2022 48 Par exemple les deacuteclarations condamnant les deacuteclarations du preacutesident du Parlement europeacuteen
critiquant les mesures preacuteventives prises par la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats qui
ont empecirccheacute le candidat au Parquet europeacuteen dassister agrave lrsquoaudition devant le Parlement europeacuteen et du
preacutesident roumain rejetant le candidat ministre de la justice proposeacute par la Premiegravere ministre en aoucirct 2019
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roumaines doivent prendre des mesures pour appliquer toutes les recommandations de janvier 2017 et
de novembre 2018
32 Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence le cadre dinteacutegriteacute et lAgence nationale pour linteacutegriteacute
Preacutevisibiliteacute et seacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le cadre juridique en matiegravere drsquointeacutegriteacute
Les preacuteceacutedents rapports MCV avaient souligneacute les deacutefis persistants lieacutes au cadre juridique en matiegravere
drsquointeacutegriteacute et le besoin de stabiliteacute et de clarteacute Au cours des deux derniegraveres anneacutees et demie cinq
propositions leacutegislatives modifiant les lois sur lrsquointeacutegriteacute ont eacuteteacute adopteacutees Outre qursquoelles ont affaibli
certaines dispositions et la capaciteacute de lrsquoAgence nationale pour lrsquointeacutegriteacute (ANI) agrave poursuivre ses
travaux ces modifications ont aussi contribueacute agrave maintenir un paysage juridique fragmenteacute
Deux propositions qui sont entreacutees en vigueur en 2019 sont particuliegraverement preacuteoccupantes La
premiegravere proposition fixe un deacutelai de prescription de trois ans pour les actes eacutetablissant lrsquoexistence
drsquoun conflit drsquointeacuterecircts ou drsquoune incompatibiliteacute Cela a tout dabord une incidence concregravete sur les
affaires en cours lrsquoANI srsquoattendant agrave devoir clore pregraves de 200 enquecirctes drsquoici la fin de lrsquoanneacutee Ensuite
cela creacutee une incoheacuterence par rapport agrave drsquoautres dispositions du cadre drsquointeacutegriteacute de sorte qursquoil est
deacutesormais difficile de deacuteterminer si une sanction peut encore ecirctre infligeacutee agrave la suite drsquoune deacutecision de
justice deacutefinitive si cette derniegravere (et non le rapport de lrsquoANI) intervient apregraves la fin de la peacuteriode de
trois ans La deuxiegraveme proposition modifie le reacutegime de sanctions pour les conflits drsquointeacuterecircts
concernant des eacutelus locaux introduisant un nouveau reacutegime de sanctions administratives moins
contraignant que le reacutegime actuel lrsquoANI estime que ce reacutegime ne permet pas dinfliger des sanctions
dissuasives Des sanctions suffisamment dissuasives en cas drsquoincompatibiliteacute et de conflit drsquointeacuterecircts
constituent un eacuteleacutement important de la preacutevention de la corruption Ces deux propositions renforcent
lrsquoinseacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le reacutegime drsquointeacutegriteacute applicable et creacuteent un risque de retour
en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence si des laquosanctions dissuasivesraquo ne peuvent
plus ecirctre imposeacutees (malgreacute une deacutecision de justice deacutefinitive)
Recommandation nordm 8 assurer la mise en service du systegraveme PREVENT LAgence nationale pour
linteacutegriteacute et lAgence nationale des marcheacutes publics devraient preacutevoir leacutetablissement de comptes rendus au sujet des veacuterifications ex ante des proceacutedures de passation de marcheacutes publics et de leur
suivi - y compris des veacuterifications ex post- ainsi que des affaires de conflit dinteacuterecircts ou de corruption
mises au jour et organiser des deacutebats publics de sorte que le gouvernement les autoriteacutes locales le
systegraveme judiciaire et la socieacuteteacute civile puissent exprimer leur avis
Recommandation nordm 9 le Parlement devrait faire montre de transparence dans son processus deacutecisionnel en ce qui concerne le suivi des deacutecisions deacutefinitives et irreacutevocables prises contre ses
membres pour des cas dincompatibiliteacutes de conflits dinteacuterecircts et denrichissement injustifieacute
Systegraveme PREVENT
Le rapport de novembre 2018 avait estimeacute que cette recommandation eacutetait appliqueacutee Le systegraveme
PREVENT demeure pleinement opeacuterationnel et lrsquoANI fait eacutetat de reacutesultats positifs De maniegravere plus geacuteneacuterale le bilan de lrsquoANI est resteacute stable pour ce qui est des enquecirctes sur les incompatibiliteacutes et
conflits dinteacuterecircts administratifs49
Suivi des deacutecisions de justice concernant des membres du Parlement
Le rapport de novembre 2018 soulignait les retards et les incoheacuterences manifestes dans lrsquoapplication
de sanctions infligeacutees aux membres du Parlement qui avaient fait lrsquoobjet drsquoune deacutecision de justice
deacutefinitive rendue sur la base drsquoun rapport de lrsquoANI concluant agrave lrsquoincompatibiliteacute de leurs fonctions ou
agrave une situation de conflit drsquointeacuterecircts Il mettait en eacutevidence une eacuteventuelle divergence dinterpreacutetation
des regravegles (notamment lorsque le problegraveme drsquointeacutegriteacute en question srsquoeacutetait poseacute lors drsquoun mandat
preacuteceacutedent ou dans un poste anteacuterieur) Une plus grande clarteacute semble degraves lors neacutecessaire en ce qui
concerne les regravegles reacutegissant les incompatibiliteacutes et les conflits drsquointeacuterecircts en veillant agrave remplir
49 Voir aussi le rapport technique ndash Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence
14
lrsquoobjectif de reacutefeacuterence du MCV consistant agrave laquoarrecircter des deacutecisions contraignantes sur la base
desquelles des sanctions dissuasives peuvent ecirctre prisesraquo Depuis le rapport de novembre 2018 aucun
eacuteleacutement nouveau nrsquoest intervenu agrave cet eacutegard En juillet 2019 le ministre de la justice a proposeacute
drsquoorganiser une reacuteunion avec toutes les autoriteacutes concerneacutees pour traiter cette question Il pourrait
srsquoagir drsquoune premiegravere eacutetape constructive Lrsquoobjectif devrait ecirctre de parvenir agrave une solution durable
apportant la clarteacute neacutecessaire
La recommandation nordm 8 reste remplie Des progregraves dans la reacutealisation de la recommandation nordm 9 ne pourront avoir lieu que sil est mis fin au manque actuel de clarteacute sur les regravegles Lrsquoeacutevolution
leacutegislative en ce qui concerne les lois sur lrsquointeacutegriteacute devra ecirctre clarifieacutee afin drsquoeacuteviter le risque que des sanctions dissuasives ne puissent plus ecirctre appliqueacutees agrave la suite drsquoune deacutecision de justice deacutefinitive ce
qui constituerait un retour en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence Le deuxiegraveme
objectif de reacutefeacuterence nrsquoest donc pas encore respecteacute
33 Troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave haut niveau
Viabiliteacute de la direction nationale anticorruption et irreacuteversibiliteacute de la lutte contre la corruption
Depuis le rapport de novembre 2018 et malgreacute des circonstances tregraves difficiles les institutions
judiciaires associeacutees agrave la lutte contre la corruption agrave haut niveau ont continueacute drsquoenquecircter sur les
alleacutegations dinfractions de haut niveau dans le domaine de la grande corruption et de les sanctionner
Le rapport de novembre 2018 faisait eacutetat de pressions systeacutematiques exerceacutees agrave lrsquoendroit des grandes
institutions de lutte contre la corruption notamment la direction nationale anticorruption (DNA) et la
Haute Cour de cassation et de justice ainsi que de preacuteoccupations croissantes quant agrave leur capaciteacute agrave
continuer de remplir leurs missions ce qui a une incidence sur lrsquoirreacuteversibiliteacute de la lutte contre la
corruption Bien que les reacutesultats restent solides certains signes indiquent que la pression continue
exerceacutee sur ces institutions a eu des reacutepercussions neacutegatives
Les lois sur la justice modifieacutees preacutevoyaient des modifications brutales au niveau des critegraveres
dancienneteacute ayant une incidence sur la capaciteacute de la DNA agrave fonctionner Le traitement efficace des
affaires de corruption agrave haut niveau a eacutegalement eacuteteacute mis agrave mal par le transfert de responsabiliteacutes pour
bon nombre drsquoaffaires agrave la section speacuteciale qui est compeacutetente pour enquecircter non seulement sur les
infractions commises par des magistrats mais eacutegalement sur les infractions connexes commises par
drsquoautres personnes Le risque mis en eacutevidence en novembre 2018 selon lequel la section speacuteciale
pourrait ecirctre utiliseacutee comme un moyen de modifier le cours des affaires de corruption agrave haut niveau et
de faire pression sur les magistrats srsquoest concreacutetiseacute (voir le premier objectif de reacutefeacuterence) La
proceacutedure de nomination ayant eacuteteacute interrompue la DNA nrsquoa plus de procureur en chef Bien que le
procureur en chef faisant fonction ait reacuteussi agrave poursuivre ses activiteacutes le caractegravere temporaire des
nominations ad interim ajoute un eacuteleacutement drsquoincertitude et de vulneacuterabiliteacute
La forte augmentation des pressions exerceacutees sur la Haute Cour (voir le premier objectif de reacutefeacuterence)
a eacutegalement eu une incidence sur lrsquoefficaciteacute de la justice dans les affaires de corruption agrave haut niveau
En particulier la Haute Cour a eacuteteacute renvoyeacutee devant la Cour constitutionnelle dans le cadre de deux
proceacutedures de conflits constitutionnels engageacutees par le gouvernement en ce qui concerne son
interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la constitution des organes drsquoappel composeacutes de cinq juges ainsi qursquoagrave la composition des formations de trois juges pour les procegraves pour corruption en
premiegravere instance Bien que les arrecircts de la Cour constitutionnelle ne srsquoappliquent pas aux affaires
clocirctureacutees le suivi de la deacutecision sur les formations de cinq juges a donneacute lieu agrave une grande incertitude
Au deacutebut de 2019 il a eacuteteacute envisageacute drsquoadopter une ordonnance drsquourgence qui si elle avait eacuteteacute adopteacutee
aurait pu permettre de rouvrir toutes les affaires de corruption de haut niveau clocirctureacutees depuis 2014
par un jugement deacutefinitif de la Haute Cour rendu par une formation de cinq juges Alors que les
critiques nationales et internationales formuleacutees agrave lrsquoencontre de la proposition ont contribueacute agrave
empecirccher lrsquoadoption de cette ordonnance drsquourgence il importerait que les autoriteacutes roumaines
renoncent agrave poursuivre les objectifs lieacutes agrave cette mesure et eacutetablissent clairement qursquoune leacutegislation
concernant des affaires anteacuterieures nrsquoest pas neacutecessaire agrave la suite des arrecircts de la Cour
constitutionnelle en reacuteaffirmant leur volonteacute de lutter efficacement contre la corruption
15
Les arrecircts de la Cour constitutionnelle ont une incidence directe sur les affaires de corruption agrave haut
niveau en cours entraicircnant des retards et la reprise de certains procegraves et ont permis la reacuteouverture de
plusieurs affaires clocirctureacutees sous certaines conditions Toutes les conseacutequences qui en deacutecoulent ne
sont pas encore visibles Ces entorses eacutevidentes agrave la proceacutedure judiciaire ont eacutegalement susciteacute des
doutes plus geacuteneacuteraux quant agrave la viabiliteacute des progregraves accomplis jusqursquoagrave preacutesent par la Roumanie en
matiegravere de lutte contre la corruption ndash et ce drsquoautant plus qursquoelles saccompagnent de modifications au
code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale qui nrsquoont pas tenu compte de la recommandation de
novembre 2018 sur la neacutecessiteacute de garantir la compatibiliteacute avec le droit de lrsquoUnion et les instruments
internationaux de lutte contre la corruption (voir eacutegalement le premier objectif de reacutefeacuterence)
Recommandation nordm 10 adopter des critegraveres objectifs pour la prise de deacutecisions relatives agrave la leveacutee de
limmuniteacute des parlementaires et pour leur motivation et veiller agrave ce que limmuniteacute ne soit pas utiliseacutee
pour eacuteviter de faire lobjet denquecirctes et eacutechapper aux poursuites pour deacutelits de corruption Le gouvernement pourrait eacutegalement envisager de modifier la loi afin de restreindre limmuniteacute des
ministres agrave la dureacutee de leur mandat Il pourrait ecirctre aideacute agrave cet effet par la Commission de Venise et le GRECO Le Parlement devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre reacuteguliegraverement compte des
deacutecisions prises par ses chambres en reacuteponse aux demandes de leveacutee de limmuniteacute et pourrait
organiser un deacutebat public afin que le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la socieacuteteacute civile puissent
donner leur avis
La recommandation nordm 10 porte sur lrsquoobligation du Parlement de rendre des comptes pour ses
deacutecisions relatives aux demandes du ministegravere public drsquoautorisation de mesures preacuteventives telles que
les perquisitions et les arrestations et aux demandes drsquoautorisation drsquoenquecirctes sur un membre du
Parlement qui est ou a eacuteteacute ministre Lrsquoabsence drsquoexplication des deacutecisions prises par le Parlement
ainsi que le nombre de cas ougrave ce dernier nrsquoa pas autoriseacute la poursuite des enquecirctes ont susciteacute des
inquieacutetudes quant agrave lrsquoobjectiviteacute de ces deacutecisions
Le 5 juin 2019 la Chambre des deacuteputeacutes a modifieacute son regraveglement inteacuterieur en ce qui concerne les
poursuites contre des membres ou drsquoanciens membres du gouvernement qui sont membres de la
Chambre des deacuteputeacutes En particulier il a eacuteteacute fait reacutefeacuterence speacutecifiquement aux critegraveres eacutenonceacutes dans le
rapport de la Commission de Venise sur la finaliteacute et la leveacutee de lrsquoimmuniteacute parlementaire50 Ce
changement doit ecirctre salueacute et la Commission attend avec inteacuterecirct sa mise en œuvre effective agrave la
lumiegravere eacutegalement de la recommandation exhortant agrave associer les autoriteacutes judiciaires et la socieacuteteacute
civile au deacutebat
Le Seacutenat est encourageacute agrave adopter des regravegles similaires Deacutebut juin une demande du ministegravere public
visant agrave lever lrsquoimmuniteacute du preacutesident du Seacutenat a eacuteteacute rejeteacutee En septembre le Seacutenat a rejeteacute une
demande visant agrave engager des poursuites agrave lrsquoencontre drsquoun seacutenateur qui avait eacuteteacute ministre de la santeacute
La Commission reacuteaffirme sa conclusion de novembre 2018 selon laquelle au vu de leacutevolution de la
situation en Roumanie il est neacutecessaire de reacuteexaminer les raisons qui avaient motiveacute lrsquoeacutevaluation
positive accordeacutee au regard du troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence en janvier 2017 En deacutepit du fait que tant la DNA que la Haute Cour de cassation et de justice aient continueacute agrave enquecircter sur les affaires de
corruption de haut niveau et agrave infliger des sanctions agrave cet eacutegard et aient fait preuve de professionnalisme dans des circonstances tregraves difficiles les attaques meneacutees contre leurs activiteacutes les
modifications successives du cadre juridique applicable et lrsquoeacuteventuelle contestation de lrsquoautoriteacute
rendant les jugements deacutefinitifs soulegravevent des questions quant agrave la viabiliteacute des progregraves reacutealiseacutes par la Roumanie en matiegravere de lutte contre la corruption agrave haut niveau En conseacutequence il nrsquoest plus
possible de consideacuterer que la recommandation nordm 10 suffit pour clore cet objectif de reacutefeacuterence en
deacutepit de certaines eacutevolutions positives reacutecentes
50 CDL-AD (2014) 011
16
34 Quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave tous les niveaux
Recommandation nordm 11 continuer de mettre en œuvre la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption dans le respect des deacutelais impartis par le gouvernement en aoucirct 2016 Le ministre de la
justice devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre compte de la mise en œuvre effective de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption (incluant des statistiques sur les incidents en matiegravere
drsquointeacutegriteacute au sein de lrsquoadministration publique des deacutetails des proceacutedures et sanctions disciplinaires
et des informations sur les mesures structurelles appliqueacutees dans les domaines vulneacuterables)
Recommandation nordm 12 faire en sorte que lrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis soit
pleinement et veacuteritablement opeacuterationnelle de sorte qursquoelle puisse publier un premier rapport annuel contenant des informations statistiques fiables au sujet de la confiscation drsquoavoirs drsquoorigine
criminelle LrsquoAgence devrait eacutetablir un systegraveme afin de rendre compte reacuteguliegraverement du renforcement
de ses capaciteacutes administratives ainsi que de ses reacutesultats en matiegravere de confiscation et de gestion des
avoirs drsquoorigine criminelle
Strateacutegie nationale de lutte contre la corruption
La mise en œuvre de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption srsquoest poursuivie au niveau
technique Les mesures de preacutevention de la corruption telles que les audits internes effectueacutes par
chacune des institutions publiques participantes et les missions drsquoeacutevaluation par les pairs preacutevues en
2018 ont eacuteteacute mises en place dans les institutions centrales mais aussi au niveau local (conseils
deacutepartementaux et municipaliteacutes) Les plateformes de coopeacuteration interinstitutionnelle se sont reacuteunies
en avril 2019 Les autoriteacutes mentionnent eacutegalement lrsquoexistence de mesures et drsquoactiviteacutes de preacutevention
de la corruption continues au sein des ministegraveres centraux et institutions publiques dans des domaines
sensibles notamment lrsquoeacuteducation le ministegravere de lrsquointeacuterieur et les finances La preacutevention de la
corruption nrsquoa cependant pas eacuteteacute consideacutereacutee comme une prioriteacute politique importante
Lrsquoun des objectifs de la strateacutegie consiste agrave ameacuteliorer les reacutesultats de la lutte contre la corruption en
infligeant des sanctions peacutenales et administratives Depuis le rapport de novembre 2018 le parquet
geacuteneacuteral a continueacute de poursuivre de maniegravere effective les deacutelits de corruption qui ne relegravevent pas du
mandat de la DNA51 Toutefois la pression exerceacutee sur les institutions cleacutes deacutecrites ci-dessus52 et les
modifications leacutegislatives en vigueur ou adopteacutees par le Parlement ont ineacutevitablement eu une
incidence neacutegative sur la lutte contre la corruption notamment en envoyant un signal contradictoire agrave
lrsquoeacutegard du soutien politique en faveur de la poursuite des mesures de preacutevention et de sanction de la
corruption Sont notamment concerneacutees les modifications apporteacutees au code peacutenal et au code de
proceacutedure peacutenale ainsi qursquoau cadre drsquointeacutegriteacute avec le risque de reacutepercussions agrave chaque niveau de
lrsquoadministration publique
Agence nationale de gestion des avoirs saisis
LrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI) est agrave preacutesent pleinement opeacuterationnelle Elle
a poursuivi lrsquoapprofondissement de ses travaux qursquoelle expose clairement dans ses rapports annuels Il
srsquoagit drsquoun exemple positif de cas ougrave la prise en consideacuteration de bonnes pratiques appliqueacutees dans
drsquoautres Eacutetats membres (Belgique France Italie et Pays-Bas) et au-delagrave a contribueacute agrave lrsquoeacutelaboration
drsquoune strateacutegie efficace
Apregraves avoir analyseacute le quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence la Commission peut reacuteiteacuterer sa conclusion de
novembre 2018 agrave savoir que davantage drsquoefforts doivent ecirctre consentis en vue de la reacutealisation de cet objectif de reacutefeacuterence La preacutevention de la corruption est entraveacutee par des orientations politiques qui
sapent la creacutedibiliteacute des progregraves obtenus (recommandation nordm 11) En ce qui concerne la
recommandation nordm 12 la Commission confirme qursquoelle est respecteacutee
51 Les reacutesultats obtenus par les institutions sont preacuteciseacutes dans le rapport technique 52 Voir les premier et troisiegraveme objectifs de reacutefeacuterence
17
4 CONCLUSIONS
Depuis le dernier rapport la Commission a ducirc se pencher freacutequemment sur lrsquoeacutevolution de la situation
en Roumanie en ce qui concerne la reacuteforme du systegraveme judiciaire et la lutte contre la corruption Agrave
chacune de ces occasions la Commission a confirmeacute une reacutegression par rapport aux progregraves reacutealiseacutes
au cours des anneacutees anteacuterieures et exposeacutes dans le rapport de novembre 2018
Lrsquoeacutevolution de la situation au cours des premiers mois de 2019 a eacuteteacute une source de vives
preacuteoccupations En conseacutequence la Commission a ducirc informer les autoriteacutes roumaines en mai 2019
que si les ameacuteliorations neacutecessaires nrsquoeacutetaient pas apporteacutees agrave bregraveve eacutecheacuteance ou si drsquoautres mesures
neacutefastes eacutetaient prises la Commission prendrait des mesures au titre du cadre pour lrsquoeacutetat de droit qui
preacutevoit un dialogue pour reacutepondre aux preacuteoccupations dans ce domaine (ce qui peut donc aller au-delagrave
des paramegravetres du MCV)
La Commission srsquoest feacuteliciteacutee du fait que le gouvernement roumain a exprimeacute en juin le souhait de
revoir son approche et que des efforts ont eacuteteacute consentis dans le cadre de nouveaux meacutecanismes de
consultation et drsquoun dialogue avec le pouvoir judiciaire La Commission ne doute pas que les autoriteacutes roumaines compeacutetentes traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature leacutegislative et
autres En effet des mesures concregravetes ndash leacutegislatives et administratives ndash seront neacutecessaires pour faire
progresser la situation et appliquer les recommandations reacutesumeacutees dans le preacutesent rapport Les grandes
institutions roumaines devront agrave preacutesent faire la preuve collectivement de leur fort attachement agrave
lrsquoindeacutependance de la justice et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires
indispensables et garantir la capaciteacute des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir
La Commission continuera agrave suivre de pregraves lrsquoeacutevolution de la situation au travers du MCV Elle regrette
que la Roumanie nrsquoait pas donneacute suite aux recommandations qui lui ont eacuteteacute adresseacutees en
novembre 2018 qui eacutetaient pleinement conformes agrave la position des autres institutions de lrsquoUnion
europeacuteenne Il est impeacuteratif drsquoappliquer ces recommandations si lrsquoon veut remettre le processus de
reacuteforme sur les rails et progresser agrave nouveau vers la conclusion du MCV conformeacutement au rapport de
janvier 2017 La Commission est convaincue que la Roumanie pourrait donner un nouvel eacutelan agrave la
reacutealisation des objectifs du MCV et elle est precircte agrave aider les autoriteacutes roumaines agrave cette fin
10
Recommandation ndeg 4 afin dameacuteliorer davantage la transparence et la preacutevisibiliteacute du processus
leacutegislatif et de renforcer les garde-fous internes dans linteacuterecirct de lirreacuteversibiliteacute des reacutesultats le gouvernement et le Parlement doivent garantir la transparence totale et tenir ducircment compte des
consultations avec les autoriteacutes concerneacutees et les parties prenantes dans le cadre du processus
deacutecisionnel et des activiteacutes leacutegislatives relatives au code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale aux
lois sur la corruption aux lois sur linteacutegriteacute (incompatibiliteacutes conflits dinteacuterecircts enrichissement
injustifieacute) aux lois sur la justice (concernant lorganisation du systegraveme judiciaire) ainsi quau code civil et au code de proceacutedure civile en sinspirant de la transparence du processus deacutecisionnel mis en
place par le gouvernement en 2016
Code de proceacutedure civile
La recommandation ndeg 3 porte sur lrsquoachegravevement de la reacuteforme du code de proceacutedure civile qui a mis
en place lrsquoeacutetape de la laquochambre du conseilraquo dans la proceacutedure civile Cette reacuteforme a eacuteteacute abandonneacutee
en 201839 Cela signifie qursquoune eacutetape conccedilue pour augmenter lrsquoefficaciteacute de la justice civile ne sera
plus drsquoactualiteacute mais quelle devrait permettre au systegraveme judiciaire de connaicirctre deacutesormais une
peacuteriode de stabiliteacute
Transparence et preacutevisibiliteacute du processus leacutegislatif pour la leacutegislation sur la reacuteforme du systegraveme
judiciaire et les mesures de lutte contre la corruption (pour les codes peacutenaux voir ci-dessus)
Il est clairement ressorti du rapport de janvier 2017 que le processus utiliseacute pour leacutegifeacuterer eacutetait lui-
mecircme important Cet aspect a continueacute de susciter des inquieacutetudes Le processus ayant une incidence
sur la qualiteacute de la leacutegislation la seacutecuriteacute juridique les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement
et le principe de seacuteparation des pouvoirs40 la Commission de Venise41 a vivement critiqueacute le processus
de modification des lois sur la justice au moyen drsquoune seacuterie drsquoordonnances drsquourgence De mecircme
comme indiqueacute plus haut le processus leacutegislatif meneacute au Parlement en avril 2019 en vue de modifier
le code peacutenal et le code de proceacutedure peacutenale et la loi speacuteciale en matiegravere de corruption nrsquoa dureacute qursquoune
semaine environ
Crsquoest un point important citeacute dans la lettre de la Commission de mai 2019 dans laquelle celle-ci
srsquoinquiegravete de risques pour lrsquoeacutetat de droit Cette preacuteoccupation srsquoest eacutegalement exprimeacutee dans les
reacutesultats du reacutefeacuterendum de mai agrave lrsquooccasion duquel les citoyens ont exprimeacute un soutien massif en
faveur drsquoun processus plus ordonneacute La Premiegravere ministre a deacuteclareacute que le gouvernement se
conformerait aux reacutesultats du reacutefeacuterendum et srsquoabstiendrait drsquoadopter des ordonnances drsquourgence dans
le domaine de la justice En septembre 2019 le Parlement a eacutegalement dissous la commission
parlementaire speacuteciale chargeacutee de garantir la systeacutematisation lrsquounification et la stabiliteacute leacutegislative au
sein du systegraveme judiciaire qui eacutetait agrave lorigine du recours agrave certaines proceacutedures parmi les plus
preacutecipiteacutees
Depuis le rapport de novembre 2018 lrsquoeacutevolution de la leacutegislation relative au cadre juridique en
matiegravere drsquointeacutegriteacute a susciteacute des preacuteoccupations similaires Les modifications successives apporteacutees
aux lois sur lrsquointeacutegriteacute ont consideacuterablement accru le manque de clarteacute et de seacutecuriteacute juridique (voir le
deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence)
39 Les lois modifieacutees sont entreacutees en vigueur en deacutecembre 2018 Loi ndeg 3102018 du 17 deacutecembre 2018
modifiant et compleacutetant la loi ndeg 1342010 relative au code de proceacutedure civile 40 Lrsquoavis conclut comme suit laquoLe plus inquieacutetant crsquoest que le gouvernement continue drsquointroduire des
modifications leacutegislatives au moyen drsquoordonnances drsquourgence Alors que la Constitution indique clairement
qursquoune telle mesure doit ecirctre exceptionnelle lrsquoadoption de lois au moyen drsquoordonnances drsquourgence
gouvernementales est devenue habituelle Les regravegles fondamentales du fonctionnement des principales
institutions de lrsquoEacutetat sont modifieacutees trop rapidement et trop souvent sans preacuteparation ni consultation ce qui
soulegraveve des questions leacutegitimes quant agrave la validiteacute des reacutesultats et des motivations reacuteelles qui sous-tendent
certaines de ces modifications Les textes leacutegislatifs qui en reacutesultent ne sont pas clairs Cette pratique affaiblit les controcircles externes exerceacutes sur le gouvernement est contraire au principe de la seacuteparation des
pouvoirs et nuit agrave la seacutecuriteacute juridiqueraquo 41 Avis ndeg 9502019 de la Commission de Venise
11
Recommandation nordm 5 le gouvernement devrait mettre en place un plan drsquoaction adeacutequat visant agrave
traiter le problegraveme poseacute par lrsquoexeacutecution des deacutecisions de justice et lrsquoapplication de la jurisprudence des juridictions par lrsquoadministration publique comprenant notamment un meacutecanisme fournissant des
statistiques exactes pour permettre le suivi de ces questions agrave lrsquoavenir Il devrait aussi eacutelaborer un
systegraveme de suivi interne associant le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Cour des comptes afin
de garantir la mise en œuvre correcte du plan drsquoaction
Recommandation nordm 6 les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire crsquoest-agrave-dire le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature la Haute Cour de cassation et de justice et le
procureur geacuteneacuteral devraient garantir la mise en œuvre du plan drsquoaction tel qursquoil a eacuteteacute adopteacute et rendre reacuteguliegraverement compte au public de cette mise en œuvre en apportant notamment des solutions
aux problegravemes de peacutenurie de greffiers de charge de travail excessive et de retard dans la motivation
des deacutecisions
Respect des deacutecisions de justice
Le 3 avril 2019 le gouvernement roumain a approuveacute un protocole drsquoaccord sur les laquomesures
destineacutees agrave garantir lrsquoexeacutecution des jugements agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur public conformeacutement agrave la
jurisprudence de la Cour europeacuteenne des droits de lrsquohomme relative agrave la non-exeacutecution ou agrave
lrsquoexeacutecution tardive des deacutecisions rendues agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur publicraquo Cette mesure srsquoinscrit
dans le prolongement des affaires laquoSăcăleanu contre Roumanieraquo traiteacutees par la Cour europeacuteenne des
droits de lrsquohomme42
Les propositions contenues dans le protocole y compris les mesures reacuteglementaires neacutecessaires font agrave
preacutesent lrsquoobjet drsquoun examen par les autoriteacutes roumaines en vue de la preacuteparation agrave leur mise en œuvre
Le ministegravere de la justice et le Conseil supeacuterieur de la magistrature en sont aux derniegraveres eacutetapes de la
mise en place de lrsquoapplication informatique laquoECRISraquo qui servira agrave deacuteterminer le nombre de deacutecisions
deacutefinitives dans lesquelles les institutions publiques sont des deacutebiteurs ou des creacuteanciers43
Reacuteformes structurelles du systegraveme judiciaire
Le groupe des responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire nrsquoa pas fonctionneacute comme preacutevu
pendant la majeure partie de la peacuteriode de reacutefeacuterence44 En septembre 2019 ses reacuteunions ont repris
accompagneacutees de nouveaux meacutecanismes de coordination et de mesures de dialogue avec la
magistrature les associations professionnelles et la socieacuteteacute civile45 Compte tenu des deacutefis actuels il
est essentiel que les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire deviennent une structure capable
de reacutepondre aux grandes questions strateacutegiques relatives au systegraveme judiciaire Ils pourraient ainsi
servir de vecteur au reacutetablissement de la confiance entre les principales institutions judiciaires et
gouvernementales Le fait que des changements fondamentaux dans le fonctionnement et
lrsquoorganisation du systegraveme judiciaire ont eacuteteacute appliqueacutes au moyen drsquoordonnances drsquourgence plutocirct que
42 Le plan drsquoaction relatif aux mesures structurelles lieacutees aux affaires Săcăleanu peut ecirctre consulteacute agrave lrsquoadresse
suivante httpsrmcoeintCoERMPublicCommonSearchServicesDisplayDCTMContentdocumentId=09000016806dda63 43 Voir le rapport technique ndash Recommandation ndeg 5 44 Les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire comprennent le ministre de la justice le Conseil
supeacuterieur de la magistrature la Haute cour et le procureur geacuteneacuteral Ce groupe a eacuteteacute creacuteeacute en 2016 comme une
structure destineacutee agrave faciliter la discussion et la prise de deacutecisions consensuelles sur les orientations
strateacutegiques et les ressources destineacutees au systegraveme judiciaire Il supervise eacutegalement la mise en œuvre de la
strateacutegie de deacuteveloppement du systegraveme judiciaire 45 Une reacuteunion du Conseil des responsables strateacutegiques a eu lieu le 17 septembre Le ministre de la
justice actuel preacutevoit drsquoorganiser des reacuteunions toutes les six semaines Des reacuteunions de groupes de travail et
des consultations consacreacutees aux codes peacutenaux et agrave la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les infractions
commises par les magistrats ont eu lieu en parallegravele
12
de deacutecisions consensuelles des responsables strateacutegiques du secteur judiciaire ne peut que reacuteduire
lrsquoefficaciteacute et la viabiliteacute de ces changements46
Recommandation ndeg 7 le nouveau Conseil supeacuterieur de la magistrature devrait preacuteparer un
programme collectif pour son mandat comprenant des mesures visant agrave promouvoir la transparence et la responsabiliteacute Ce programme devrait inclure une strateacutegie de sensibilisation comportant des
reacuteunions ouvertes et reacuteguliegraveres avec des assembleacutees de juges et de procureurs agrave tous les niveaux ainsi
quavec la socieacuteteacute civile et les organisations professionnelles et preacutevoir un compte rendu annuel agrave
deacutebattre au sein des assembleacutees geacuteneacuterales des cours et tribunaux et des parquets
Transparence et obligation de rendre compte du Conseil supeacuterieur de la magistrature
Tandis que le Conseil supeacuterieur de la magistrature indique qursquoil poursuit la mise en œuvre des prioriteacutes
de son mandat47 la peacuteriode qui srsquoest eacutecouleacutee depuis le rapport de novembre 2018 a eacuteteacute marqueacutee par
des dissensions et des controverses en son sein En outre il a souvent eacuteteacute mis sur la touche lorsque le gouvernement ou le Parlement prenait des deacutecisions essentielles concernant lrsquoorganisation et le
fonctionnement du pouvoir judiciaire Les positions au sein du Conseil supeacuterieur de la magistrature sur des questions fondamentales pour le fonctionnement du systegraveme judiciaire roumain telles que la
section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats ou les principales nominations et sur la deacutefense
de lrsquoindeacutependance de la justice suscitent des inquieacutetudes quant agrave son indeacutependance et agrave son autoriteacute
sur le plan institutionnel Cette situation a encore eacuteteacute exacerbeacutee par les modifications apporteacutees aux
lois sur la justice qui ont permis que quelques membres du Conseil supeacuterieur de la magistrature
deacutecident seuls de questions essentielles (voir ci-dessus) Les deacuteclarations publieacutees au nom du Conseil
supeacuterieur de la magistrature mais approuveacutees seulement par une partie de ses membres le confirment
Le manque de soutien des associations professionnelles ou de concertation avec les magistrats au
niveau des tribunaux et du parquet illustre eacutegalement ces pratiques Le Conseil supeacuterieur de la
magistrature eacutetait diviseacute sur la maniegravere de reacuteagir aux recommandations de la Commission europeacuteenne
de la Commission de Venise et du GRECO et plus geacuteneacuteralement sur le calendrier agrave suivre pour
lrsquoadoption de mesures de deacutefense de lrsquoindeacutependance de la justice alors que lrsquoactuel preacutesident du
Conseil supeacuterieur de la magistrature et une partie de ses membres continuent de deacutefendre les textes des
lois sur la justice sous leur forme actuelle Le Conseil supeacuterieur de la magistrature a reacuteagi agrave un certain
nombre de plaintes dont il a eacuteteacute saisi en ce qui concerne la deacutefense de lrsquoindeacutependance de la reacuteputation
et de lrsquoimpartialiteacute des magistrats mais sa reacuteaction semble plutocirct modeste au regard de lrsquoampleur du
problegraveme Dans les cas ougrave le Conseil supeacuterieur de la magistrature a fait eacutetat de la deacutefense de
lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire il a parfois souleveacute des problegravemes de partialiteacute politique
potentielle 48
Sagissant du premier objectif de reacutefeacuterence les progregraves se sont poursuivis en ce qui concerne la recommandation ndeg 5 (exeacutecution des arrecircts) et la recommandation ndeg 3 (uniquement en ce qui
concerne le code de proceacutedure civile) Les recommandations nos 1 3 et 4 nrsquoont pas eacuteteacute mises en œuvre Les recommandations nos 2 6 et 7 nrsquoont pas deacuteboucheacute sur des reacutesultats significatifs En ce qui
concerne les recommandations suppleacutementaires de novembre 2018 la situation srsquoest encore deacutegradeacutee
et lrsquoapproche positive adopteacutee plus reacutecemment nrsquoa pas encore permis de deacuteboucher sur des mesures concregravetes permettant de redresser la situation Les craintes relatives aux risques pesant sur lrsquoefficaciteacute
et lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire se sont confirmeacutees En conseacutequence la Commission considegravere que le premier objectif de reacutefeacuterence ne peut ecirctre consideacutereacute comme rempli et que les autoriteacutes
46 Comme les ordonnances drsquourgence relatives aux lois sur la justice adopteacutees entre septembre 2018 et mars
2019 47 Pour la peacuteriode 2017-2022 48 Par exemple les deacuteclarations condamnant les deacuteclarations du preacutesident du Parlement europeacuteen
critiquant les mesures preacuteventives prises par la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats qui
ont empecirccheacute le candidat au Parquet europeacuteen dassister agrave lrsquoaudition devant le Parlement europeacuteen et du
preacutesident roumain rejetant le candidat ministre de la justice proposeacute par la Premiegravere ministre en aoucirct 2019
13
roumaines doivent prendre des mesures pour appliquer toutes les recommandations de janvier 2017 et
de novembre 2018
32 Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence le cadre dinteacutegriteacute et lAgence nationale pour linteacutegriteacute
Preacutevisibiliteacute et seacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le cadre juridique en matiegravere drsquointeacutegriteacute
Les preacuteceacutedents rapports MCV avaient souligneacute les deacutefis persistants lieacutes au cadre juridique en matiegravere
drsquointeacutegriteacute et le besoin de stabiliteacute et de clarteacute Au cours des deux derniegraveres anneacutees et demie cinq
propositions leacutegislatives modifiant les lois sur lrsquointeacutegriteacute ont eacuteteacute adopteacutees Outre qursquoelles ont affaibli
certaines dispositions et la capaciteacute de lrsquoAgence nationale pour lrsquointeacutegriteacute (ANI) agrave poursuivre ses
travaux ces modifications ont aussi contribueacute agrave maintenir un paysage juridique fragmenteacute
Deux propositions qui sont entreacutees en vigueur en 2019 sont particuliegraverement preacuteoccupantes La
premiegravere proposition fixe un deacutelai de prescription de trois ans pour les actes eacutetablissant lrsquoexistence
drsquoun conflit drsquointeacuterecircts ou drsquoune incompatibiliteacute Cela a tout dabord une incidence concregravete sur les
affaires en cours lrsquoANI srsquoattendant agrave devoir clore pregraves de 200 enquecirctes drsquoici la fin de lrsquoanneacutee Ensuite
cela creacutee une incoheacuterence par rapport agrave drsquoautres dispositions du cadre drsquointeacutegriteacute de sorte qursquoil est
deacutesormais difficile de deacuteterminer si une sanction peut encore ecirctre infligeacutee agrave la suite drsquoune deacutecision de
justice deacutefinitive si cette derniegravere (et non le rapport de lrsquoANI) intervient apregraves la fin de la peacuteriode de
trois ans La deuxiegraveme proposition modifie le reacutegime de sanctions pour les conflits drsquointeacuterecircts
concernant des eacutelus locaux introduisant un nouveau reacutegime de sanctions administratives moins
contraignant que le reacutegime actuel lrsquoANI estime que ce reacutegime ne permet pas dinfliger des sanctions
dissuasives Des sanctions suffisamment dissuasives en cas drsquoincompatibiliteacute et de conflit drsquointeacuterecircts
constituent un eacuteleacutement important de la preacutevention de la corruption Ces deux propositions renforcent
lrsquoinseacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le reacutegime drsquointeacutegriteacute applicable et creacuteent un risque de retour
en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence si des laquosanctions dissuasivesraquo ne peuvent
plus ecirctre imposeacutees (malgreacute une deacutecision de justice deacutefinitive)
Recommandation nordm 8 assurer la mise en service du systegraveme PREVENT LAgence nationale pour
linteacutegriteacute et lAgence nationale des marcheacutes publics devraient preacutevoir leacutetablissement de comptes rendus au sujet des veacuterifications ex ante des proceacutedures de passation de marcheacutes publics et de leur
suivi - y compris des veacuterifications ex post- ainsi que des affaires de conflit dinteacuterecircts ou de corruption
mises au jour et organiser des deacutebats publics de sorte que le gouvernement les autoriteacutes locales le
systegraveme judiciaire et la socieacuteteacute civile puissent exprimer leur avis
Recommandation nordm 9 le Parlement devrait faire montre de transparence dans son processus deacutecisionnel en ce qui concerne le suivi des deacutecisions deacutefinitives et irreacutevocables prises contre ses
membres pour des cas dincompatibiliteacutes de conflits dinteacuterecircts et denrichissement injustifieacute
Systegraveme PREVENT
Le rapport de novembre 2018 avait estimeacute que cette recommandation eacutetait appliqueacutee Le systegraveme
PREVENT demeure pleinement opeacuterationnel et lrsquoANI fait eacutetat de reacutesultats positifs De maniegravere plus geacuteneacuterale le bilan de lrsquoANI est resteacute stable pour ce qui est des enquecirctes sur les incompatibiliteacutes et
conflits dinteacuterecircts administratifs49
Suivi des deacutecisions de justice concernant des membres du Parlement
Le rapport de novembre 2018 soulignait les retards et les incoheacuterences manifestes dans lrsquoapplication
de sanctions infligeacutees aux membres du Parlement qui avaient fait lrsquoobjet drsquoune deacutecision de justice
deacutefinitive rendue sur la base drsquoun rapport de lrsquoANI concluant agrave lrsquoincompatibiliteacute de leurs fonctions ou
agrave une situation de conflit drsquointeacuterecircts Il mettait en eacutevidence une eacuteventuelle divergence dinterpreacutetation
des regravegles (notamment lorsque le problegraveme drsquointeacutegriteacute en question srsquoeacutetait poseacute lors drsquoun mandat
preacuteceacutedent ou dans un poste anteacuterieur) Une plus grande clarteacute semble degraves lors neacutecessaire en ce qui
concerne les regravegles reacutegissant les incompatibiliteacutes et les conflits drsquointeacuterecircts en veillant agrave remplir
49 Voir aussi le rapport technique ndash Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence
14
lrsquoobjectif de reacutefeacuterence du MCV consistant agrave laquoarrecircter des deacutecisions contraignantes sur la base
desquelles des sanctions dissuasives peuvent ecirctre prisesraquo Depuis le rapport de novembre 2018 aucun
eacuteleacutement nouveau nrsquoest intervenu agrave cet eacutegard En juillet 2019 le ministre de la justice a proposeacute
drsquoorganiser une reacuteunion avec toutes les autoriteacutes concerneacutees pour traiter cette question Il pourrait
srsquoagir drsquoune premiegravere eacutetape constructive Lrsquoobjectif devrait ecirctre de parvenir agrave une solution durable
apportant la clarteacute neacutecessaire
La recommandation nordm 8 reste remplie Des progregraves dans la reacutealisation de la recommandation nordm 9 ne pourront avoir lieu que sil est mis fin au manque actuel de clarteacute sur les regravegles Lrsquoeacutevolution
leacutegislative en ce qui concerne les lois sur lrsquointeacutegriteacute devra ecirctre clarifieacutee afin drsquoeacuteviter le risque que des sanctions dissuasives ne puissent plus ecirctre appliqueacutees agrave la suite drsquoune deacutecision de justice deacutefinitive ce
qui constituerait un retour en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence Le deuxiegraveme
objectif de reacutefeacuterence nrsquoest donc pas encore respecteacute
33 Troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave haut niveau
Viabiliteacute de la direction nationale anticorruption et irreacuteversibiliteacute de la lutte contre la corruption
Depuis le rapport de novembre 2018 et malgreacute des circonstances tregraves difficiles les institutions
judiciaires associeacutees agrave la lutte contre la corruption agrave haut niveau ont continueacute drsquoenquecircter sur les
alleacutegations dinfractions de haut niveau dans le domaine de la grande corruption et de les sanctionner
Le rapport de novembre 2018 faisait eacutetat de pressions systeacutematiques exerceacutees agrave lrsquoendroit des grandes
institutions de lutte contre la corruption notamment la direction nationale anticorruption (DNA) et la
Haute Cour de cassation et de justice ainsi que de preacuteoccupations croissantes quant agrave leur capaciteacute agrave
continuer de remplir leurs missions ce qui a une incidence sur lrsquoirreacuteversibiliteacute de la lutte contre la
corruption Bien que les reacutesultats restent solides certains signes indiquent que la pression continue
exerceacutee sur ces institutions a eu des reacutepercussions neacutegatives
Les lois sur la justice modifieacutees preacutevoyaient des modifications brutales au niveau des critegraveres
dancienneteacute ayant une incidence sur la capaciteacute de la DNA agrave fonctionner Le traitement efficace des
affaires de corruption agrave haut niveau a eacutegalement eacuteteacute mis agrave mal par le transfert de responsabiliteacutes pour
bon nombre drsquoaffaires agrave la section speacuteciale qui est compeacutetente pour enquecircter non seulement sur les
infractions commises par des magistrats mais eacutegalement sur les infractions connexes commises par
drsquoautres personnes Le risque mis en eacutevidence en novembre 2018 selon lequel la section speacuteciale
pourrait ecirctre utiliseacutee comme un moyen de modifier le cours des affaires de corruption agrave haut niveau et
de faire pression sur les magistrats srsquoest concreacutetiseacute (voir le premier objectif de reacutefeacuterence) La
proceacutedure de nomination ayant eacuteteacute interrompue la DNA nrsquoa plus de procureur en chef Bien que le
procureur en chef faisant fonction ait reacuteussi agrave poursuivre ses activiteacutes le caractegravere temporaire des
nominations ad interim ajoute un eacuteleacutement drsquoincertitude et de vulneacuterabiliteacute
La forte augmentation des pressions exerceacutees sur la Haute Cour (voir le premier objectif de reacutefeacuterence)
a eacutegalement eu une incidence sur lrsquoefficaciteacute de la justice dans les affaires de corruption agrave haut niveau
En particulier la Haute Cour a eacuteteacute renvoyeacutee devant la Cour constitutionnelle dans le cadre de deux
proceacutedures de conflits constitutionnels engageacutees par le gouvernement en ce qui concerne son
interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la constitution des organes drsquoappel composeacutes de cinq juges ainsi qursquoagrave la composition des formations de trois juges pour les procegraves pour corruption en
premiegravere instance Bien que les arrecircts de la Cour constitutionnelle ne srsquoappliquent pas aux affaires
clocirctureacutees le suivi de la deacutecision sur les formations de cinq juges a donneacute lieu agrave une grande incertitude
Au deacutebut de 2019 il a eacuteteacute envisageacute drsquoadopter une ordonnance drsquourgence qui si elle avait eacuteteacute adopteacutee
aurait pu permettre de rouvrir toutes les affaires de corruption de haut niveau clocirctureacutees depuis 2014
par un jugement deacutefinitif de la Haute Cour rendu par une formation de cinq juges Alors que les
critiques nationales et internationales formuleacutees agrave lrsquoencontre de la proposition ont contribueacute agrave
empecirccher lrsquoadoption de cette ordonnance drsquourgence il importerait que les autoriteacutes roumaines
renoncent agrave poursuivre les objectifs lieacutes agrave cette mesure et eacutetablissent clairement qursquoune leacutegislation
concernant des affaires anteacuterieures nrsquoest pas neacutecessaire agrave la suite des arrecircts de la Cour
constitutionnelle en reacuteaffirmant leur volonteacute de lutter efficacement contre la corruption
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Les arrecircts de la Cour constitutionnelle ont une incidence directe sur les affaires de corruption agrave haut
niveau en cours entraicircnant des retards et la reprise de certains procegraves et ont permis la reacuteouverture de
plusieurs affaires clocirctureacutees sous certaines conditions Toutes les conseacutequences qui en deacutecoulent ne
sont pas encore visibles Ces entorses eacutevidentes agrave la proceacutedure judiciaire ont eacutegalement susciteacute des
doutes plus geacuteneacuteraux quant agrave la viabiliteacute des progregraves accomplis jusqursquoagrave preacutesent par la Roumanie en
matiegravere de lutte contre la corruption ndash et ce drsquoautant plus qursquoelles saccompagnent de modifications au
code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale qui nrsquoont pas tenu compte de la recommandation de
novembre 2018 sur la neacutecessiteacute de garantir la compatibiliteacute avec le droit de lrsquoUnion et les instruments
internationaux de lutte contre la corruption (voir eacutegalement le premier objectif de reacutefeacuterence)
Recommandation nordm 10 adopter des critegraveres objectifs pour la prise de deacutecisions relatives agrave la leveacutee de
limmuniteacute des parlementaires et pour leur motivation et veiller agrave ce que limmuniteacute ne soit pas utiliseacutee
pour eacuteviter de faire lobjet denquecirctes et eacutechapper aux poursuites pour deacutelits de corruption Le gouvernement pourrait eacutegalement envisager de modifier la loi afin de restreindre limmuniteacute des
ministres agrave la dureacutee de leur mandat Il pourrait ecirctre aideacute agrave cet effet par la Commission de Venise et le GRECO Le Parlement devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre reacuteguliegraverement compte des
deacutecisions prises par ses chambres en reacuteponse aux demandes de leveacutee de limmuniteacute et pourrait
organiser un deacutebat public afin que le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la socieacuteteacute civile puissent
donner leur avis
La recommandation nordm 10 porte sur lrsquoobligation du Parlement de rendre des comptes pour ses
deacutecisions relatives aux demandes du ministegravere public drsquoautorisation de mesures preacuteventives telles que
les perquisitions et les arrestations et aux demandes drsquoautorisation drsquoenquecirctes sur un membre du
Parlement qui est ou a eacuteteacute ministre Lrsquoabsence drsquoexplication des deacutecisions prises par le Parlement
ainsi que le nombre de cas ougrave ce dernier nrsquoa pas autoriseacute la poursuite des enquecirctes ont susciteacute des
inquieacutetudes quant agrave lrsquoobjectiviteacute de ces deacutecisions
Le 5 juin 2019 la Chambre des deacuteputeacutes a modifieacute son regraveglement inteacuterieur en ce qui concerne les
poursuites contre des membres ou drsquoanciens membres du gouvernement qui sont membres de la
Chambre des deacuteputeacutes En particulier il a eacuteteacute fait reacutefeacuterence speacutecifiquement aux critegraveres eacutenonceacutes dans le
rapport de la Commission de Venise sur la finaliteacute et la leveacutee de lrsquoimmuniteacute parlementaire50 Ce
changement doit ecirctre salueacute et la Commission attend avec inteacuterecirct sa mise en œuvre effective agrave la
lumiegravere eacutegalement de la recommandation exhortant agrave associer les autoriteacutes judiciaires et la socieacuteteacute
civile au deacutebat
Le Seacutenat est encourageacute agrave adopter des regravegles similaires Deacutebut juin une demande du ministegravere public
visant agrave lever lrsquoimmuniteacute du preacutesident du Seacutenat a eacuteteacute rejeteacutee En septembre le Seacutenat a rejeteacute une
demande visant agrave engager des poursuites agrave lrsquoencontre drsquoun seacutenateur qui avait eacuteteacute ministre de la santeacute
La Commission reacuteaffirme sa conclusion de novembre 2018 selon laquelle au vu de leacutevolution de la
situation en Roumanie il est neacutecessaire de reacuteexaminer les raisons qui avaient motiveacute lrsquoeacutevaluation
positive accordeacutee au regard du troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence en janvier 2017 En deacutepit du fait que tant la DNA que la Haute Cour de cassation et de justice aient continueacute agrave enquecircter sur les affaires de
corruption de haut niveau et agrave infliger des sanctions agrave cet eacutegard et aient fait preuve de professionnalisme dans des circonstances tregraves difficiles les attaques meneacutees contre leurs activiteacutes les
modifications successives du cadre juridique applicable et lrsquoeacuteventuelle contestation de lrsquoautoriteacute
rendant les jugements deacutefinitifs soulegravevent des questions quant agrave la viabiliteacute des progregraves reacutealiseacutes par la Roumanie en matiegravere de lutte contre la corruption agrave haut niveau En conseacutequence il nrsquoest plus
possible de consideacuterer que la recommandation nordm 10 suffit pour clore cet objectif de reacutefeacuterence en
deacutepit de certaines eacutevolutions positives reacutecentes
50 CDL-AD (2014) 011
16
34 Quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave tous les niveaux
Recommandation nordm 11 continuer de mettre en œuvre la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption dans le respect des deacutelais impartis par le gouvernement en aoucirct 2016 Le ministre de la
justice devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre compte de la mise en œuvre effective de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption (incluant des statistiques sur les incidents en matiegravere
drsquointeacutegriteacute au sein de lrsquoadministration publique des deacutetails des proceacutedures et sanctions disciplinaires
et des informations sur les mesures structurelles appliqueacutees dans les domaines vulneacuterables)
Recommandation nordm 12 faire en sorte que lrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis soit
pleinement et veacuteritablement opeacuterationnelle de sorte qursquoelle puisse publier un premier rapport annuel contenant des informations statistiques fiables au sujet de la confiscation drsquoavoirs drsquoorigine
criminelle LrsquoAgence devrait eacutetablir un systegraveme afin de rendre compte reacuteguliegraverement du renforcement
de ses capaciteacutes administratives ainsi que de ses reacutesultats en matiegravere de confiscation et de gestion des
avoirs drsquoorigine criminelle
Strateacutegie nationale de lutte contre la corruption
La mise en œuvre de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption srsquoest poursuivie au niveau
technique Les mesures de preacutevention de la corruption telles que les audits internes effectueacutes par
chacune des institutions publiques participantes et les missions drsquoeacutevaluation par les pairs preacutevues en
2018 ont eacuteteacute mises en place dans les institutions centrales mais aussi au niveau local (conseils
deacutepartementaux et municipaliteacutes) Les plateformes de coopeacuteration interinstitutionnelle se sont reacuteunies
en avril 2019 Les autoriteacutes mentionnent eacutegalement lrsquoexistence de mesures et drsquoactiviteacutes de preacutevention
de la corruption continues au sein des ministegraveres centraux et institutions publiques dans des domaines
sensibles notamment lrsquoeacuteducation le ministegravere de lrsquointeacuterieur et les finances La preacutevention de la
corruption nrsquoa cependant pas eacuteteacute consideacutereacutee comme une prioriteacute politique importante
Lrsquoun des objectifs de la strateacutegie consiste agrave ameacuteliorer les reacutesultats de la lutte contre la corruption en
infligeant des sanctions peacutenales et administratives Depuis le rapport de novembre 2018 le parquet
geacuteneacuteral a continueacute de poursuivre de maniegravere effective les deacutelits de corruption qui ne relegravevent pas du
mandat de la DNA51 Toutefois la pression exerceacutee sur les institutions cleacutes deacutecrites ci-dessus52 et les
modifications leacutegislatives en vigueur ou adopteacutees par le Parlement ont ineacutevitablement eu une
incidence neacutegative sur la lutte contre la corruption notamment en envoyant un signal contradictoire agrave
lrsquoeacutegard du soutien politique en faveur de la poursuite des mesures de preacutevention et de sanction de la
corruption Sont notamment concerneacutees les modifications apporteacutees au code peacutenal et au code de
proceacutedure peacutenale ainsi qursquoau cadre drsquointeacutegriteacute avec le risque de reacutepercussions agrave chaque niveau de
lrsquoadministration publique
Agence nationale de gestion des avoirs saisis
LrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI) est agrave preacutesent pleinement opeacuterationnelle Elle
a poursuivi lrsquoapprofondissement de ses travaux qursquoelle expose clairement dans ses rapports annuels Il
srsquoagit drsquoun exemple positif de cas ougrave la prise en consideacuteration de bonnes pratiques appliqueacutees dans
drsquoautres Eacutetats membres (Belgique France Italie et Pays-Bas) et au-delagrave a contribueacute agrave lrsquoeacutelaboration
drsquoune strateacutegie efficace
Apregraves avoir analyseacute le quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence la Commission peut reacuteiteacuterer sa conclusion de
novembre 2018 agrave savoir que davantage drsquoefforts doivent ecirctre consentis en vue de la reacutealisation de cet objectif de reacutefeacuterence La preacutevention de la corruption est entraveacutee par des orientations politiques qui
sapent la creacutedibiliteacute des progregraves obtenus (recommandation nordm 11) En ce qui concerne la
recommandation nordm 12 la Commission confirme qursquoelle est respecteacutee
51 Les reacutesultats obtenus par les institutions sont preacuteciseacutes dans le rapport technique 52 Voir les premier et troisiegraveme objectifs de reacutefeacuterence
17
4 CONCLUSIONS
Depuis le dernier rapport la Commission a ducirc se pencher freacutequemment sur lrsquoeacutevolution de la situation
en Roumanie en ce qui concerne la reacuteforme du systegraveme judiciaire et la lutte contre la corruption Agrave
chacune de ces occasions la Commission a confirmeacute une reacutegression par rapport aux progregraves reacutealiseacutes
au cours des anneacutees anteacuterieures et exposeacutes dans le rapport de novembre 2018
Lrsquoeacutevolution de la situation au cours des premiers mois de 2019 a eacuteteacute une source de vives
preacuteoccupations En conseacutequence la Commission a ducirc informer les autoriteacutes roumaines en mai 2019
que si les ameacuteliorations neacutecessaires nrsquoeacutetaient pas apporteacutees agrave bregraveve eacutecheacuteance ou si drsquoautres mesures
neacutefastes eacutetaient prises la Commission prendrait des mesures au titre du cadre pour lrsquoeacutetat de droit qui
preacutevoit un dialogue pour reacutepondre aux preacuteoccupations dans ce domaine (ce qui peut donc aller au-delagrave
des paramegravetres du MCV)
La Commission srsquoest feacuteliciteacutee du fait que le gouvernement roumain a exprimeacute en juin le souhait de
revoir son approche et que des efforts ont eacuteteacute consentis dans le cadre de nouveaux meacutecanismes de
consultation et drsquoun dialogue avec le pouvoir judiciaire La Commission ne doute pas que les autoriteacutes roumaines compeacutetentes traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature leacutegislative et
autres En effet des mesures concregravetes ndash leacutegislatives et administratives ndash seront neacutecessaires pour faire
progresser la situation et appliquer les recommandations reacutesumeacutees dans le preacutesent rapport Les grandes
institutions roumaines devront agrave preacutesent faire la preuve collectivement de leur fort attachement agrave
lrsquoindeacutependance de la justice et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires
indispensables et garantir la capaciteacute des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir
La Commission continuera agrave suivre de pregraves lrsquoeacutevolution de la situation au travers du MCV Elle regrette
que la Roumanie nrsquoait pas donneacute suite aux recommandations qui lui ont eacuteteacute adresseacutees en
novembre 2018 qui eacutetaient pleinement conformes agrave la position des autres institutions de lrsquoUnion
europeacuteenne Il est impeacuteratif drsquoappliquer ces recommandations si lrsquoon veut remettre le processus de
reacuteforme sur les rails et progresser agrave nouveau vers la conclusion du MCV conformeacutement au rapport de
janvier 2017 La Commission est convaincue que la Roumanie pourrait donner un nouvel eacutelan agrave la
reacutealisation des objectifs du MCV et elle est precircte agrave aider les autoriteacutes roumaines agrave cette fin
11
Recommandation nordm 5 le gouvernement devrait mettre en place un plan drsquoaction adeacutequat visant agrave
traiter le problegraveme poseacute par lrsquoexeacutecution des deacutecisions de justice et lrsquoapplication de la jurisprudence des juridictions par lrsquoadministration publique comprenant notamment un meacutecanisme fournissant des
statistiques exactes pour permettre le suivi de ces questions agrave lrsquoavenir Il devrait aussi eacutelaborer un
systegraveme de suivi interne associant le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la Cour des comptes afin
de garantir la mise en œuvre correcte du plan drsquoaction
Recommandation nordm 6 les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire crsquoest-agrave-dire le ministre de la justice le Conseil supeacuterieur de la magistrature la Haute Cour de cassation et de justice et le
procureur geacuteneacuteral devraient garantir la mise en œuvre du plan drsquoaction tel qursquoil a eacuteteacute adopteacute et rendre reacuteguliegraverement compte au public de cette mise en œuvre en apportant notamment des solutions
aux problegravemes de peacutenurie de greffiers de charge de travail excessive et de retard dans la motivation
des deacutecisions
Respect des deacutecisions de justice
Le 3 avril 2019 le gouvernement roumain a approuveacute un protocole drsquoaccord sur les laquomesures
destineacutees agrave garantir lrsquoexeacutecution des jugements agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur public conformeacutement agrave la
jurisprudence de la Cour europeacuteenne des droits de lrsquohomme relative agrave la non-exeacutecution ou agrave
lrsquoexeacutecution tardive des deacutecisions rendues agrave lrsquoencontre drsquoun deacutebiteur publicraquo Cette mesure srsquoinscrit
dans le prolongement des affaires laquoSăcăleanu contre Roumanieraquo traiteacutees par la Cour europeacuteenne des
droits de lrsquohomme42
Les propositions contenues dans le protocole y compris les mesures reacuteglementaires neacutecessaires font agrave
preacutesent lrsquoobjet drsquoun examen par les autoriteacutes roumaines en vue de la preacuteparation agrave leur mise en œuvre
Le ministegravere de la justice et le Conseil supeacuterieur de la magistrature en sont aux derniegraveres eacutetapes de la
mise en place de lrsquoapplication informatique laquoECRISraquo qui servira agrave deacuteterminer le nombre de deacutecisions
deacutefinitives dans lesquelles les institutions publiques sont des deacutebiteurs ou des creacuteanciers43
Reacuteformes structurelles du systegraveme judiciaire
Le groupe des responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire nrsquoa pas fonctionneacute comme preacutevu
pendant la majeure partie de la peacuteriode de reacutefeacuterence44 En septembre 2019 ses reacuteunions ont repris
accompagneacutees de nouveaux meacutecanismes de coordination et de mesures de dialogue avec la
magistrature les associations professionnelles et la socieacuteteacute civile45 Compte tenu des deacutefis actuels il
est essentiel que les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire deviennent une structure capable
de reacutepondre aux grandes questions strateacutegiques relatives au systegraveme judiciaire Ils pourraient ainsi
servir de vecteur au reacutetablissement de la confiance entre les principales institutions judiciaires et
gouvernementales Le fait que des changements fondamentaux dans le fonctionnement et
lrsquoorganisation du systegraveme judiciaire ont eacuteteacute appliqueacutes au moyen drsquoordonnances drsquourgence plutocirct que
42 Le plan drsquoaction relatif aux mesures structurelles lieacutees aux affaires Săcăleanu peut ecirctre consulteacute agrave lrsquoadresse
suivante httpsrmcoeintCoERMPublicCommonSearchServicesDisplayDCTMContentdocumentId=09000016806dda63 43 Voir le rapport technique ndash Recommandation ndeg 5 44 Les responsables strateacutegiques du systegraveme judiciaire comprennent le ministre de la justice le Conseil
supeacuterieur de la magistrature la Haute cour et le procureur geacuteneacuteral Ce groupe a eacuteteacute creacuteeacute en 2016 comme une
structure destineacutee agrave faciliter la discussion et la prise de deacutecisions consensuelles sur les orientations
strateacutegiques et les ressources destineacutees au systegraveme judiciaire Il supervise eacutegalement la mise en œuvre de la
strateacutegie de deacuteveloppement du systegraveme judiciaire 45 Une reacuteunion du Conseil des responsables strateacutegiques a eu lieu le 17 septembre Le ministre de la
justice actuel preacutevoit drsquoorganiser des reacuteunions toutes les six semaines Des reacuteunions de groupes de travail et
des consultations consacreacutees aux codes peacutenaux et agrave la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les infractions
commises par les magistrats ont eu lieu en parallegravele
12
de deacutecisions consensuelles des responsables strateacutegiques du secteur judiciaire ne peut que reacuteduire
lrsquoefficaciteacute et la viabiliteacute de ces changements46
Recommandation ndeg 7 le nouveau Conseil supeacuterieur de la magistrature devrait preacuteparer un
programme collectif pour son mandat comprenant des mesures visant agrave promouvoir la transparence et la responsabiliteacute Ce programme devrait inclure une strateacutegie de sensibilisation comportant des
reacuteunions ouvertes et reacuteguliegraveres avec des assembleacutees de juges et de procureurs agrave tous les niveaux ainsi
quavec la socieacuteteacute civile et les organisations professionnelles et preacutevoir un compte rendu annuel agrave
deacutebattre au sein des assembleacutees geacuteneacuterales des cours et tribunaux et des parquets
Transparence et obligation de rendre compte du Conseil supeacuterieur de la magistrature
Tandis que le Conseil supeacuterieur de la magistrature indique qursquoil poursuit la mise en œuvre des prioriteacutes
de son mandat47 la peacuteriode qui srsquoest eacutecouleacutee depuis le rapport de novembre 2018 a eacuteteacute marqueacutee par
des dissensions et des controverses en son sein En outre il a souvent eacuteteacute mis sur la touche lorsque le gouvernement ou le Parlement prenait des deacutecisions essentielles concernant lrsquoorganisation et le
fonctionnement du pouvoir judiciaire Les positions au sein du Conseil supeacuterieur de la magistrature sur des questions fondamentales pour le fonctionnement du systegraveme judiciaire roumain telles que la
section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats ou les principales nominations et sur la deacutefense
de lrsquoindeacutependance de la justice suscitent des inquieacutetudes quant agrave son indeacutependance et agrave son autoriteacute
sur le plan institutionnel Cette situation a encore eacuteteacute exacerbeacutee par les modifications apporteacutees aux
lois sur la justice qui ont permis que quelques membres du Conseil supeacuterieur de la magistrature
deacutecident seuls de questions essentielles (voir ci-dessus) Les deacuteclarations publieacutees au nom du Conseil
supeacuterieur de la magistrature mais approuveacutees seulement par une partie de ses membres le confirment
Le manque de soutien des associations professionnelles ou de concertation avec les magistrats au
niveau des tribunaux et du parquet illustre eacutegalement ces pratiques Le Conseil supeacuterieur de la
magistrature eacutetait diviseacute sur la maniegravere de reacuteagir aux recommandations de la Commission europeacuteenne
de la Commission de Venise et du GRECO et plus geacuteneacuteralement sur le calendrier agrave suivre pour
lrsquoadoption de mesures de deacutefense de lrsquoindeacutependance de la justice alors que lrsquoactuel preacutesident du
Conseil supeacuterieur de la magistrature et une partie de ses membres continuent de deacutefendre les textes des
lois sur la justice sous leur forme actuelle Le Conseil supeacuterieur de la magistrature a reacuteagi agrave un certain
nombre de plaintes dont il a eacuteteacute saisi en ce qui concerne la deacutefense de lrsquoindeacutependance de la reacuteputation
et de lrsquoimpartialiteacute des magistrats mais sa reacuteaction semble plutocirct modeste au regard de lrsquoampleur du
problegraveme Dans les cas ougrave le Conseil supeacuterieur de la magistrature a fait eacutetat de la deacutefense de
lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire il a parfois souleveacute des problegravemes de partialiteacute politique
potentielle 48
Sagissant du premier objectif de reacutefeacuterence les progregraves se sont poursuivis en ce qui concerne la recommandation ndeg 5 (exeacutecution des arrecircts) et la recommandation ndeg 3 (uniquement en ce qui
concerne le code de proceacutedure civile) Les recommandations nos 1 3 et 4 nrsquoont pas eacuteteacute mises en œuvre Les recommandations nos 2 6 et 7 nrsquoont pas deacuteboucheacute sur des reacutesultats significatifs En ce qui
concerne les recommandations suppleacutementaires de novembre 2018 la situation srsquoest encore deacutegradeacutee
et lrsquoapproche positive adopteacutee plus reacutecemment nrsquoa pas encore permis de deacuteboucher sur des mesures concregravetes permettant de redresser la situation Les craintes relatives aux risques pesant sur lrsquoefficaciteacute
et lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire se sont confirmeacutees En conseacutequence la Commission considegravere que le premier objectif de reacutefeacuterence ne peut ecirctre consideacutereacute comme rempli et que les autoriteacutes
46 Comme les ordonnances drsquourgence relatives aux lois sur la justice adopteacutees entre septembre 2018 et mars
2019 47 Pour la peacuteriode 2017-2022 48 Par exemple les deacuteclarations condamnant les deacuteclarations du preacutesident du Parlement europeacuteen
critiquant les mesures preacuteventives prises par la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats qui
ont empecirccheacute le candidat au Parquet europeacuteen dassister agrave lrsquoaudition devant le Parlement europeacuteen et du
preacutesident roumain rejetant le candidat ministre de la justice proposeacute par la Premiegravere ministre en aoucirct 2019
13
roumaines doivent prendre des mesures pour appliquer toutes les recommandations de janvier 2017 et
de novembre 2018
32 Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence le cadre dinteacutegriteacute et lAgence nationale pour linteacutegriteacute
Preacutevisibiliteacute et seacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le cadre juridique en matiegravere drsquointeacutegriteacute
Les preacuteceacutedents rapports MCV avaient souligneacute les deacutefis persistants lieacutes au cadre juridique en matiegravere
drsquointeacutegriteacute et le besoin de stabiliteacute et de clarteacute Au cours des deux derniegraveres anneacutees et demie cinq
propositions leacutegislatives modifiant les lois sur lrsquointeacutegriteacute ont eacuteteacute adopteacutees Outre qursquoelles ont affaibli
certaines dispositions et la capaciteacute de lrsquoAgence nationale pour lrsquointeacutegriteacute (ANI) agrave poursuivre ses
travaux ces modifications ont aussi contribueacute agrave maintenir un paysage juridique fragmenteacute
Deux propositions qui sont entreacutees en vigueur en 2019 sont particuliegraverement preacuteoccupantes La
premiegravere proposition fixe un deacutelai de prescription de trois ans pour les actes eacutetablissant lrsquoexistence
drsquoun conflit drsquointeacuterecircts ou drsquoune incompatibiliteacute Cela a tout dabord une incidence concregravete sur les
affaires en cours lrsquoANI srsquoattendant agrave devoir clore pregraves de 200 enquecirctes drsquoici la fin de lrsquoanneacutee Ensuite
cela creacutee une incoheacuterence par rapport agrave drsquoautres dispositions du cadre drsquointeacutegriteacute de sorte qursquoil est
deacutesormais difficile de deacuteterminer si une sanction peut encore ecirctre infligeacutee agrave la suite drsquoune deacutecision de
justice deacutefinitive si cette derniegravere (et non le rapport de lrsquoANI) intervient apregraves la fin de la peacuteriode de
trois ans La deuxiegraveme proposition modifie le reacutegime de sanctions pour les conflits drsquointeacuterecircts
concernant des eacutelus locaux introduisant un nouveau reacutegime de sanctions administratives moins
contraignant que le reacutegime actuel lrsquoANI estime que ce reacutegime ne permet pas dinfliger des sanctions
dissuasives Des sanctions suffisamment dissuasives en cas drsquoincompatibiliteacute et de conflit drsquointeacuterecircts
constituent un eacuteleacutement important de la preacutevention de la corruption Ces deux propositions renforcent
lrsquoinseacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le reacutegime drsquointeacutegriteacute applicable et creacuteent un risque de retour
en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence si des laquosanctions dissuasivesraquo ne peuvent
plus ecirctre imposeacutees (malgreacute une deacutecision de justice deacutefinitive)
Recommandation nordm 8 assurer la mise en service du systegraveme PREVENT LAgence nationale pour
linteacutegriteacute et lAgence nationale des marcheacutes publics devraient preacutevoir leacutetablissement de comptes rendus au sujet des veacuterifications ex ante des proceacutedures de passation de marcheacutes publics et de leur
suivi - y compris des veacuterifications ex post- ainsi que des affaires de conflit dinteacuterecircts ou de corruption
mises au jour et organiser des deacutebats publics de sorte que le gouvernement les autoriteacutes locales le
systegraveme judiciaire et la socieacuteteacute civile puissent exprimer leur avis
Recommandation nordm 9 le Parlement devrait faire montre de transparence dans son processus deacutecisionnel en ce qui concerne le suivi des deacutecisions deacutefinitives et irreacutevocables prises contre ses
membres pour des cas dincompatibiliteacutes de conflits dinteacuterecircts et denrichissement injustifieacute
Systegraveme PREVENT
Le rapport de novembre 2018 avait estimeacute que cette recommandation eacutetait appliqueacutee Le systegraveme
PREVENT demeure pleinement opeacuterationnel et lrsquoANI fait eacutetat de reacutesultats positifs De maniegravere plus geacuteneacuterale le bilan de lrsquoANI est resteacute stable pour ce qui est des enquecirctes sur les incompatibiliteacutes et
conflits dinteacuterecircts administratifs49
Suivi des deacutecisions de justice concernant des membres du Parlement
Le rapport de novembre 2018 soulignait les retards et les incoheacuterences manifestes dans lrsquoapplication
de sanctions infligeacutees aux membres du Parlement qui avaient fait lrsquoobjet drsquoune deacutecision de justice
deacutefinitive rendue sur la base drsquoun rapport de lrsquoANI concluant agrave lrsquoincompatibiliteacute de leurs fonctions ou
agrave une situation de conflit drsquointeacuterecircts Il mettait en eacutevidence une eacuteventuelle divergence dinterpreacutetation
des regravegles (notamment lorsque le problegraveme drsquointeacutegriteacute en question srsquoeacutetait poseacute lors drsquoun mandat
preacuteceacutedent ou dans un poste anteacuterieur) Une plus grande clarteacute semble degraves lors neacutecessaire en ce qui
concerne les regravegles reacutegissant les incompatibiliteacutes et les conflits drsquointeacuterecircts en veillant agrave remplir
49 Voir aussi le rapport technique ndash Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence
14
lrsquoobjectif de reacutefeacuterence du MCV consistant agrave laquoarrecircter des deacutecisions contraignantes sur la base
desquelles des sanctions dissuasives peuvent ecirctre prisesraquo Depuis le rapport de novembre 2018 aucun
eacuteleacutement nouveau nrsquoest intervenu agrave cet eacutegard En juillet 2019 le ministre de la justice a proposeacute
drsquoorganiser une reacuteunion avec toutes les autoriteacutes concerneacutees pour traiter cette question Il pourrait
srsquoagir drsquoune premiegravere eacutetape constructive Lrsquoobjectif devrait ecirctre de parvenir agrave une solution durable
apportant la clarteacute neacutecessaire
La recommandation nordm 8 reste remplie Des progregraves dans la reacutealisation de la recommandation nordm 9 ne pourront avoir lieu que sil est mis fin au manque actuel de clarteacute sur les regravegles Lrsquoeacutevolution
leacutegislative en ce qui concerne les lois sur lrsquointeacutegriteacute devra ecirctre clarifieacutee afin drsquoeacuteviter le risque que des sanctions dissuasives ne puissent plus ecirctre appliqueacutees agrave la suite drsquoune deacutecision de justice deacutefinitive ce
qui constituerait un retour en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence Le deuxiegraveme
objectif de reacutefeacuterence nrsquoest donc pas encore respecteacute
33 Troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave haut niveau
Viabiliteacute de la direction nationale anticorruption et irreacuteversibiliteacute de la lutte contre la corruption
Depuis le rapport de novembre 2018 et malgreacute des circonstances tregraves difficiles les institutions
judiciaires associeacutees agrave la lutte contre la corruption agrave haut niveau ont continueacute drsquoenquecircter sur les
alleacutegations dinfractions de haut niveau dans le domaine de la grande corruption et de les sanctionner
Le rapport de novembre 2018 faisait eacutetat de pressions systeacutematiques exerceacutees agrave lrsquoendroit des grandes
institutions de lutte contre la corruption notamment la direction nationale anticorruption (DNA) et la
Haute Cour de cassation et de justice ainsi que de preacuteoccupations croissantes quant agrave leur capaciteacute agrave
continuer de remplir leurs missions ce qui a une incidence sur lrsquoirreacuteversibiliteacute de la lutte contre la
corruption Bien que les reacutesultats restent solides certains signes indiquent que la pression continue
exerceacutee sur ces institutions a eu des reacutepercussions neacutegatives
Les lois sur la justice modifieacutees preacutevoyaient des modifications brutales au niveau des critegraveres
dancienneteacute ayant une incidence sur la capaciteacute de la DNA agrave fonctionner Le traitement efficace des
affaires de corruption agrave haut niveau a eacutegalement eacuteteacute mis agrave mal par le transfert de responsabiliteacutes pour
bon nombre drsquoaffaires agrave la section speacuteciale qui est compeacutetente pour enquecircter non seulement sur les
infractions commises par des magistrats mais eacutegalement sur les infractions connexes commises par
drsquoautres personnes Le risque mis en eacutevidence en novembre 2018 selon lequel la section speacuteciale
pourrait ecirctre utiliseacutee comme un moyen de modifier le cours des affaires de corruption agrave haut niveau et
de faire pression sur les magistrats srsquoest concreacutetiseacute (voir le premier objectif de reacutefeacuterence) La
proceacutedure de nomination ayant eacuteteacute interrompue la DNA nrsquoa plus de procureur en chef Bien que le
procureur en chef faisant fonction ait reacuteussi agrave poursuivre ses activiteacutes le caractegravere temporaire des
nominations ad interim ajoute un eacuteleacutement drsquoincertitude et de vulneacuterabiliteacute
La forte augmentation des pressions exerceacutees sur la Haute Cour (voir le premier objectif de reacutefeacuterence)
a eacutegalement eu une incidence sur lrsquoefficaciteacute de la justice dans les affaires de corruption agrave haut niveau
En particulier la Haute Cour a eacuteteacute renvoyeacutee devant la Cour constitutionnelle dans le cadre de deux
proceacutedures de conflits constitutionnels engageacutees par le gouvernement en ce qui concerne son
interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la constitution des organes drsquoappel composeacutes de cinq juges ainsi qursquoagrave la composition des formations de trois juges pour les procegraves pour corruption en
premiegravere instance Bien que les arrecircts de la Cour constitutionnelle ne srsquoappliquent pas aux affaires
clocirctureacutees le suivi de la deacutecision sur les formations de cinq juges a donneacute lieu agrave une grande incertitude
Au deacutebut de 2019 il a eacuteteacute envisageacute drsquoadopter une ordonnance drsquourgence qui si elle avait eacuteteacute adopteacutee
aurait pu permettre de rouvrir toutes les affaires de corruption de haut niveau clocirctureacutees depuis 2014
par un jugement deacutefinitif de la Haute Cour rendu par une formation de cinq juges Alors que les
critiques nationales et internationales formuleacutees agrave lrsquoencontre de la proposition ont contribueacute agrave
empecirccher lrsquoadoption de cette ordonnance drsquourgence il importerait que les autoriteacutes roumaines
renoncent agrave poursuivre les objectifs lieacutes agrave cette mesure et eacutetablissent clairement qursquoune leacutegislation
concernant des affaires anteacuterieures nrsquoest pas neacutecessaire agrave la suite des arrecircts de la Cour
constitutionnelle en reacuteaffirmant leur volonteacute de lutter efficacement contre la corruption
15
Les arrecircts de la Cour constitutionnelle ont une incidence directe sur les affaires de corruption agrave haut
niveau en cours entraicircnant des retards et la reprise de certains procegraves et ont permis la reacuteouverture de
plusieurs affaires clocirctureacutees sous certaines conditions Toutes les conseacutequences qui en deacutecoulent ne
sont pas encore visibles Ces entorses eacutevidentes agrave la proceacutedure judiciaire ont eacutegalement susciteacute des
doutes plus geacuteneacuteraux quant agrave la viabiliteacute des progregraves accomplis jusqursquoagrave preacutesent par la Roumanie en
matiegravere de lutte contre la corruption ndash et ce drsquoautant plus qursquoelles saccompagnent de modifications au
code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale qui nrsquoont pas tenu compte de la recommandation de
novembre 2018 sur la neacutecessiteacute de garantir la compatibiliteacute avec le droit de lrsquoUnion et les instruments
internationaux de lutte contre la corruption (voir eacutegalement le premier objectif de reacutefeacuterence)
Recommandation nordm 10 adopter des critegraveres objectifs pour la prise de deacutecisions relatives agrave la leveacutee de
limmuniteacute des parlementaires et pour leur motivation et veiller agrave ce que limmuniteacute ne soit pas utiliseacutee
pour eacuteviter de faire lobjet denquecirctes et eacutechapper aux poursuites pour deacutelits de corruption Le gouvernement pourrait eacutegalement envisager de modifier la loi afin de restreindre limmuniteacute des
ministres agrave la dureacutee de leur mandat Il pourrait ecirctre aideacute agrave cet effet par la Commission de Venise et le GRECO Le Parlement devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre reacuteguliegraverement compte des
deacutecisions prises par ses chambres en reacuteponse aux demandes de leveacutee de limmuniteacute et pourrait
organiser un deacutebat public afin que le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la socieacuteteacute civile puissent
donner leur avis
La recommandation nordm 10 porte sur lrsquoobligation du Parlement de rendre des comptes pour ses
deacutecisions relatives aux demandes du ministegravere public drsquoautorisation de mesures preacuteventives telles que
les perquisitions et les arrestations et aux demandes drsquoautorisation drsquoenquecirctes sur un membre du
Parlement qui est ou a eacuteteacute ministre Lrsquoabsence drsquoexplication des deacutecisions prises par le Parlement
ainsi que le nombre de cas ougrave ce dernier nrsquoa pas autoriseacute la poursuite des enquecirctes ont susciteacute des
inquieacutetudes quant agrave lrsquoobjectiviteacute de ces deacutecisions
Le 5 juin 2019 la Chambre des deacuteputeacutes a modifieacute son regraveglement inteacuterieur en ce qui concerne les
poursuites contre des membres ou drsquoanciens membres du gouvernement qui sont membres de la
Chambre des deacuteputeacutes En particulier il a eacuteteacute fait reacutefeacuterence speacutecifiquement aux critegraveres eacutenonceacutes dans le
rapport de la Commission de Venise sur la finaliteacute et la leveacutee de lrsquoimmuniteacute parlementaire50 Ce
changement doit ecirctre salueacute et la Commission attend avec inteacuterecirct sa mise en œuvre effective agrave la
lumiegravere eacutegalement de la recommandation exhortant agrave associer les autoriteacutes judiciaires et la socieacuteteacute
civile au deacutebat
Le Seacutenat est encourageacute agrave adopter des regravegles similaires Deacutebut juin une demande du ministegravere public
visant agrave lever lrsquoimmuniteacute du preacutesident du Seacutenat a eacuteteacute rejeteacutee En septembre le Seacutenat a rejeteacute une
demande visant agrave engager des poursuites agrave lrsquoencontre drsquoun seacutenateur qui avait eacuteteacute ministre de la santeacute
La Commission reacuteaffirme sa conclusion de novembre 2018 selon laquelle au vu de leacutevolution de la
situation en Roumanie il est neacutecessaire de reacuteexaminer les raisons qui avaient motiveacute lrsquoeacutevaluation
positive accordeacutee au regard du troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence en janvier 2017 En deacutepit du fait que tant la DNA que la Haute Cour de cassation et de justice aient continueacute agrave enquecircter sur les affaires de
corruption de haut niveau et agrave infliger des sanctions agrave cet eacutegard et aient fait preuve de professionnalisme dans des circonstances tregraves difficiles les attaques meneacutees contre leurs activiteacutes les
modifications successives du cadre juridique applicable et lrsquoeacuteventuelle contestation de lrsquoautoriteacute
rendant les jugements deacutefinitifs soulegravevent des questions quant agrave la viabiliteacute des progregraves reacutealiseacutes par la Roumanie en matiegravere de lutte contre la corruption agrave haut niveau En conseacutequence il nrsquoest plus
possible de consideacuterer que la recommandation nordm 10 suffit pour clore cet objectif de reacutefeacuterence en
deacutepit de certaines eacutevolutions positives reacutecentes
50 CDL-AD (2014) 011
16
34 Quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave tous les niveaux
Recommandation nordm 11 continuer de mettre en œuvre la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption dans le respect des deacutelais impartis par le gouvernement en aoucirct 2016 Le ministre de la
justice devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre compte de la mise en œuvre effective de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption (incluant des statistiques sur les incidents en matiegravere
drsquointeacutegriteacute au sein de lrsquoadministration publique des deacutetails des proceacutedures et sanctions disciplinaires
et des informations sur les mesures structurelles appliqueacutees dans les domaines vulneacuterables)
Recommandation nordm 12 faire en sorte que lrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis soit
pleinement et veacuteritablement opeacuterationnelle de sorte qursquoelle puisse publier un premier rapport annuel contenant des informations statistiques fiables au sujet de la confiscation drsquoavoirs drsquoorigine
criminelle LrsquoAgence devrait eacutetablir un systegraveme afin de rendre compte reacuteguliegraverement du renforcement
de ses capaciteacutes administratives ainsi que de ses reacutesultats en matiegravere de confiscation et de gestion des
avoirs drsquoorigine criminelle
Strateacutegie nationale de lutte contre la corruption
La mise en œuvre de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption srsquoest poursuivie au niveau
technique Les mesures de preacutevention de la corruption telles que les audits internes effectueacutes par
chacune des institutions publiques participantes et les missions drsquoeacutevaluation par les pairs preacutevues en
2018 ont eacuteteacute mises en place dans les institutions centrales mais aussi au niveau local (conseils
deacutepartementaux et municipaliteacutes) Les plateformes de coopeacuteration interinstitutionnelle se sont reacuteunies
en avril 2019 Les autoriteacutes mentionnent eacutegalement lrsquoexistence de mesures et drsquoactiviteacutes de preacutevention
de la corruption continues au sein des ministegraveres centraux et institutions publiques dans des domaines
sensibles notamment lrsquoeacuteducation le ministegravere de lrsquointeacuterieur et les finances La preacutevention de la
corruption nrsquoa cependant pas eacuteteacute consideacutereacutee comme une prioriteacute politique importante
Lrsquoun des objectifs de la strateacutegie consiste agrave ameacuteliorer les reacutesultats de la lutte contre la corruption en
infligeant des sanctions peacutenales et administratives Depuis le rapport de novembre 2018 le parquet
geacuteneacuteral a continueacute de poursuivre de maniegravere effective les deacutelits de corruption qui ne relegravevent pas du
mandat de la DNA51 Toutefois la pression exerceacutee sur les institutions cleacutes deacutecrites ci-dessus52 et les
modifications leacutegislatives en vigueur ou adopteacutees par le Parlement ont ineacutevitablement eu une
incidence neacutegative sur la lutte contre la corruption notamment en envoyant un signal contradictoire agrave
lrsquoeacutegard du soutien politique en faveur de la poursuite des mesures de preacutevention et de sanction de la
corruption Sont notamment concerneacutees les modifications apporteacutees au code peacutenal et au code de
proceacutedure peacutenale ainsi qursquoau cadre drsquointeacutegriteacute avec le risque de reacutepercussions agrave chaque niveau de
lrsquoadministration publique
Agence nationale de gestion des avoirs saisis
LrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI) est agrave preacutesent pleinement opeacuterationnelle Elle
a poursuivi lrsquoapprofondissement de ses travaux qursquoelle expose clairement dans ses rapports annuels Il
srsquoagit drsquoun exemple positif de cas ougrave la prise en consideacuteration de bonnes pratiques appliqueacutees dans
drsquoautres Eacutetats membres (Belgique France Italie et Pays-Bas) et au-delagrave a contribueacute agrave lrsquoeacutelaboration
drsquoune strateacutegie efficace
Apregraves avoir analyseacute le quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence la Commission peut reacuteiteacuterer sa conclusion de
novembre 2018 agrave savoir que davantage drsquoefforts doivent ecirctre consentis en vue de la reacutealisation de cet objectif de reacutefeacuterence La preacutevention de la corruption est entraveacutee par des orientations politiques qui
sapent la creacutedibiliteacute des progregraves obtenus (recommandation nordm 11) En ce qui concerne la
recommandation nordm 12 la Commission confirme qursquoelle est respecteacutee
51 Les reacutesultats obtenus par les institutions sont preacuteciseacutes dans le rapport technique 52 Voir les premier et troisiegraveme objectifs de reacutefeacuterence
17
4 CONCLUSIONS
Depuis le dernier rapport la Commission a ducirc se pencher freacutequemment sur lrsquoeacutevolution de la situation
en Roumanie en ce qui concerne la reacuteforme du systegraveme judiciaire et la lutte contre la corruption Agrave
chacune de ces occasions la Commission a confirmeacute une reacutegression par rapport aux progregraves reacutealiseacutes
au cours des anneacutees anteacuterieures et exposeacutes dans le rapport de novembre 2018
Lrsquoeacutevolution de la situation au cours des premiers mois de 2019 a eacuteteacute une source de vives
preacuteoccupations En conseacutequence la Commission a ducirc informer les autoriteacutes roumaines en mai 2019
que si les ameacuteliorations neacutecessaires nrsquoeacutetaient pas apporteacutees agrave bregraveve eacutecheacuteance ou si drsquoautres mesures
neacutefastes eacutetaient prises la Commission prendrait des mesures au titre du cadre pour lrsquoeacutetat de droit qui
preacutevoit un dialogue pour reacutepondre aux preacuteoccupations dans ce domaine (ce qui peut donc aller au-delagrave
des paramegravetres du MCV)
La Commission srsquoest feacuteliciteacutee du fait que le gouvernement roumain a exprimeacute en juin le souhait de
revoir son approche et que des efforts ont eacuteteacute consentis dans le cadre de nouveaux meacutecanismes de
consultation et drsquoun dialogue avec le pouvoir judiciaire La Commission ne doute pas que les autoriteacutes roumaines compeacutetentes traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature leacutegislative et
autres En effet des mesures concregravetes ndash leacutegislatives et administratives ndash seront neacutecessaires pour faire
progresser la situation et appliquer les recommandations reacutesumeacutees dans le preacutesent rapport Les grandes
institutions roumaines devront agrave preacutesent faire la preuve collectivement de leur fort attachement agrave
lrsquoindeacutependance de la justice et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires
indispensables et garantir la capaciteacute des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir
La Commission continuera agrave suivre de pregraves lrsquoeacutevolution de la situation au travers du MCV Elle regrette
que la Roumanie nrsquoait pas donneacute suite aux recommandations qui lui ont eacuteteacute adresseacutees en
novembre 2018 qui eacutetaient pleinement conformes agrave la position des autres institutions de lrsquoUnion
europeacuteenne Il est impeacuteratif drsquoappliquer ces recommandations si lrsquoon veut remettre le processus de
reacuteforme sur les rails et progresser agrave nouveau vers la conclusion du MCV conformeacutement au rapport de
janvier 2017 La Commission est convaincue que la Roumanie pourrait donner un nouvel eacutelan agrave la
reacutealisation des objectifs du MCV et elle est precircte agrave aider les autoriteacutes roumaines agrave cette fin
12
de deacutecisions consensuelles des responsables strateacutegiques du secteur judiciaire ne peut que reacuteduire
lrsquoefficaciteacute et la viabiliteacute de ces changements46
Recommandation ndeg 7 le nouveau Conseil supeacuterieur de la magistrature devrait preacuteparer un
programme collectif pour son mandat comprenant des mesures visant agrave promouvoir la transparence et la responsabiliteacute Ce programme devrait inclure une strateacutegie de sensibilisation comportant des
reacuteunions ouvertes et reacuteguliegraveres avec des assembleacutees de juges et de procureurs agrave tous les niveaux ainsi
quavec la socieacuteteacute civile et les organisations professionnelles et preacutevoir un compte rendu annuel agrave
deacutebattre au sein des assembleacutees geacuteneacuterales des cours et tribunaux et des parquets
Transparence et obligation de rendre compte du Conseil supeacuterieur de la magistrature
Tandis que le Conseil supeacuterieur de la magistrature indique qursquoil poursuit la mise en œuvre des prioriteacutes
de son mandat47 la peacuteriode qui srsquoest eacutecouleacutee depuis le rapport de novembre 2018 a eacuteteacute marqueacutee par
des dissensions et des controverses en son sein En outre il a souvent eacuteteacute mis sur la touche lorsque le gouvernement ou le Parlement prenait des deacutecisions essentielles concernant lrsquoorganisation et le
fonctionnement du pouvoir judiciaire Les positions au sein du Conseil supeacuterieur de la magistrature sur des questions fondamentales pour le fonctionnement du systegraveme judiciaire roumain telles que la
section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats ou les principales nominations et sur la deacutefense
de lrsquoindeacutependance de la justice suscitent des inquieacutetudes quant agrave son indeacutependance et agrave son autoriteacute
sur le plan institutionnel Cette situation a encore eacuteteacute exacerbeacutee par les modifications apporteacutees aux
lois sur la justice qui ont permis que quelques membres du Conseil supeacuterieur de la magistrature
deacutecident seuls de questions essentielles (voir ci-dessus) Les deacuteclarations publieacutees au nom du Conseil
supeacuterieur de la magistrature mais approuveacutees seulement par une partie de ses membres le confirment
Le manque de soutien des associations professionnelles ou de concertation avec les magistrats au
niveau des tribunaux et du parquet illustre eacutegalement ces pratiques Le Conseil supeacuterieur de la
magistrature eacutetait diviseacute sur la maniegravere de reacuteagir aux recommandations de la Commission europeacuteenne
de la Commission de Venise et du GRECO et plus geacuteneacuteralement sur le calendrier agrave suivre pour
lrsquoadoption de mesures de deacutefense de lrsquoindeacutependance de la justice alors que lrsquoactuel preacutesident du
Conseil supeacuterieur de la magistrature et une partie de ses membres continuent de deacutefendre les textes des
lois sur la justice sous leur forme actuelle Le Conseil supeacuterieur de la magistrature a reacuteagi agrave un certain
nombre de plaintes dont il a eacuteteacute saisi en ce qui concerne la deacutefense de lrsquoindeacutependance de la reacuteputation
et de lrsquoimpartialiteacute des magistrats mais sa reacuteaction semble plutocirct modeste au regard de lrsquoampleur du
problegraveme Dans les cas ougrave le Conseil supeacuterieur de la magistrature a fait eacutetat de la deacutefense de
lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire il a parfois souleveacute des problegravemes de partialiteacute politique
potentielle 48
Sagissant du premier objectif de reacutefeacuterence les progregraves se sont poursuivis en ce qui concerne la recommandation ndeg 5 (exeacutecution des arrecircts) et la recommandation ndeg 3 (uniquement en ce qui
concerne le code de proceacutedure civile) Les recommandations nos 1 3 et 4 nrsquoont pas eacuteteacute mises en œuvre Les recommandations nos 2 6 et 7 nrsquoont pas deacuteboucheacute sur des reacutesultats significatifs En ce qui
concerne les recommandations suppleacutementaires de novembre 2018 la situation srsquoest encore deacutegradeacutee
et lrsquoapproche positive adopteacutee plus reacutecemment nrsquoa pas encore permis de deacuteboucher sur des mesures concregravetes permettant de redresser la situation Les craintes relatives aux risques pesant sur lrsquoefficaciteacute
et lrsquoindeacutependance du systegraveme judiciaire se sont confirmeacutees En conseacutequence la Commission considegravere que le premier objectif de reacutefeacuterence ne peut ecirctre consideacutereacute comme rempli et que les autoriteacutes
46 Comme les ordonnances drsquourgence relatives aux lois sur la justice adopteacutees entre septembre 2018 et mars
2019 47 Pour la peacuteriode 2017-2022 48 Par exemple les deacuteclarations condamnant les deacuteclarations du preacutesident du Parlement europeacuteen
critiquant les mesures preacuteventives prises par la section speacuteciale chargeacutee drsquoenquecircter sur les magistrats qui
ont empecirccheacute le candidat au Parquet europeacuteen dassister agrave lrsquoaudition devant le Parlement europeacuteen et du
preacutesident roumain rejetant le candidat ministre de la justice proposeacute par la Premiegravere ministre en aoucirct 2019
13
roumaines doivent prendre des mesures pour appliquer toutes les recommandations de janvier 2017 et
de novembre 2018
32 Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence le cadre dinteacutegriteacute et lAgence nationale pour linteacutegriteacute
Preacutevisibiliteacute et seacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le cadre juridique en matiegravere drsquointeacutegriteacute
Les preacuteceacutedents rapports MCV avaient souligneacute les deacutefis persistants lieacutes au cadre juridique en matiegravere
drsquointeacutegriteacute et le besoin de stabiliteacute et de clarteacute Au cours des deux derniegraveres anneacutees et demie cinq
propositions leacutegislatives modifiant les lois sur lrsquointeacutegriteacute ont eacuteteacute adopteacutees Outre qursquoelles ont affaibli
certaines dispositions et la capaciteacute de lrsquoAgence nationale pour lrsquointeacutegriteacute (ANI) agrave poursuivre ses
travaux ces modifications ont aussi contribueacute agrave maintenir un paysage juridique fragmenteacute
Deux propositions qui sont entreacutees en vigueur en 2019 sont particuliegraverement preacuteoccupantes La
premiegravere proposition fixe un deacutelai de prescription de trois ans pour les actes eacutetablissant lrsquoexistence
drsquoun conflit drsquointeacuterecircts ou drsquoune incompatibiliteacute Cela a tout dabord une incidence concregravete sur les
affaires en cours lrsquoANI srsquoattendant agrave devoir clore pregraves de 200 enquecirctes drsquoici la fin de lrsquoanneacutee Ensuite
cela creacutee une incoheacuterence par rapport agrave drsquoautres dispositions du cadre drsquointeacutegriteacute de sorte qursquoil est
deacutesormais difficile de deacuteterminer si une sanction peut encore ecirctre infligeacutee agrave la suite drsquoune deacutecision de
justice deacutefinitive si cette derniegravere (et non le rapport de lrsquoANI) intervient apregraves la fin de la peacuteriode de
trois ans La deuxiegraveme proposition modifie le reacutegime de sanctions pour les conflits drsquointeacuterecircts
concernant des eacutelus locaux introduisant un nouveau reacutegime de sanctions administratives moins
contraignant que le reacutegime actuel lrsquoANI estime que ce reacutegime ne permet pas dinfliger des sanctions
dissuasives Des sanctions suffisamment dissuasives en cas drsquoincompatibiliteacute et de conflit drsquointeacuterecircts
constituent un eacuteleacutement important de la preacutevention de la corruption Ces deux propositions renforcent
lrsquoinseacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le reacutegime drsquointeacutegriteacute applicable et creacuteent un risque de retour
en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence si des laquosanctions dissuasivesraquo ne peuvent
plus ecirctre imposeacutees (malgreacute une deacutecision de justice deacutefinitive)
Recommandation nordm 8 assurer la mise en service du systegraveme PREVENT LAgence nationale pour
linteacutegriteacute et lAgence nationale des marcheacutes publics devraient preacutevoir leacutetablissement de comptes rendus au sujet des veacuterifications ex ante des proceacutedures de passation de marcheacutes publics et de leur
suivi - y compris des veacuterifications ex post- ainsi que des affaires de conflit dinteacuterecircts ou de corruption
mises au jour et organiser des deacutebats publics de sorte que le gouvernement les autoriteacutes locales le
systegraveme judiciaire et la socieacuteteacute civile puissent exprimer leur avis
Recommandation nordm 9 le Parlement devrait faire montre de transparence dans son processus deacutecisionnel en ce qui concerne le suivi des deacutecisions deacutefinitives et irreacutevocables prises contre ses
membres pour des cas dincompatibiliteacutes de conflits dinteacuterecircts et denrichissement injustifieacute
Systegraveme PREVENT
Le rapport de novembre 2018 avait estimeacute que cette recommandation eacutetait appliqueacutee Le systegraveme
PREVENT demeure pleinement opeacuterationnel et lrsquoANI fait eacutetat de reacutesultats positifs De maniegravere plus geacuteneacuterale le bilan de lrsquoANI est resteacute stable pour ce qui est des enquecirctes sur les incompatibiliteacutes et
conflits dinteacuterecircts administratifs49
Suivi des deacutecisions de justice concernant des membres du Parlement
Le rapport de novembre 2018 soulignait les retards et les incoheacuterences manifestes dans lrsquoapplication
de sanctions infligeacutees aux membres du Parlement qui avaient fait lrsquoobjet drsquoune deacutecision de justice
deacutefinitive rendue sur la base drsquoun rapport de lrsquoANI concluant agrave lrsquoincompatibiliteacute de leurs fonctions ou
agrave une situation de conflit drsquointeacuterecircts Il mettait en eacutevidence une eacuteventuelle divergence dinterpreacutetation
des regravegles (notamment lorsque le problegraveme drsquointeacutegriteacute en question srsquoeacutetait poseacute lors drsquoun mandat
preacuteceacutedent ou dans un poste anteacuterieur) Une plus grande clarteacute semble degraves lors neacutecessaire en ce qui
concerne les regravegles reacutegissant les incompatibiliteacutes et les conflits drsquointeacuterecircts en veillant agrave remplir
49 Voir aussi le rapport technique ndash Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence
14
lrsquoobjectif de reacutefeacuterence du MCV consistant agrave laquoarrecircter des deacutecisions contraignantes sur la base
desquelles des sanctions dissuasives peuvent ecirctre prisesraquo Depuis le rapport de novembre 2018 aucun
eacuteleacutement nouveau nrsquoest intervenu agrave cet eacutegard En juillet 2019 le ministre de la justice a proposeacute
drsquoorganiser une reacuteunion avec toutes les autoriteacutes concerneacutees pour traiter cette question Il pourrait
srsquoagir drsquoune premiegravere eacutetape constructive Lrsquoobjectif devrait ecirctre de parvenir agrave une solution durable
apportant la clarteacute neacutecessaire
La recommandation nordm 8 reste remplie Des progregraves dans la reacutealisation de la recommandation nordm 9 ne pourront avoir lieu que sil est mis fin au manque actuel de clarteacute sur les regravegles Lrsquoeacutevolution
leacutegislative en ce qui concerne les lois sur lrsquointeacutegriteacute devra ecirctre clarifieacutee afin drsquoeacuteviter le risque que des sanctions dissuasives ne puissent plus ecirctre appliqueacutees agrave la suite drsquoune deacutecision de justice deacutefinitive ce
qui constituerait un retour en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence Le deuxiegraveme
objectif de reacutefeacuterence nrsquoest donc pas encore respecteacute
33 Troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave haut niveau
Viabiliteacute de la direction nationale anticorruption et irreacuteversibiliteacute de la lutte contre la corruption
Depuis le rapport de novembre 2018 et malgreacute des circonstances tregraves difficiles les institutions
judiciaires associeacutees agrave la lutte contre la corruption agrave haut niveau ont continueacute drsquoenquecircter sur les
alleacutegations dinfractions de haut niveau dans le domaine de la grande corruption et de les sanctionner
Le rapport de novembre 2018 faisait eacutetat de pressions systeacutematiques exerceacutees agrave lrsquoendroit des grandes
institutions de lutte contre la corruption notamment la direction nationale anticorruption (DNA) et la
Haute Cour de cassation et de justice ainsi que de preacuteoccupations croissantes quant agrave leur capaciteacute agrave
continuer de remplir leurs missions ce qui a une incidence sur lrsquoirreacuteversibiliteacute de la lutte contre la
corruption Bien que les reacutesultats restent solides certains signes indiquent que la pression continue
exerceacutee sur ces institutions a eu des reacutepercussions neacutegatives
Les lois sur la justice modifieacutees preacutevoyaient des modifications brutales au niveau des critegraveres
dancienneteacute ayant une incidence sur la capaciteacute de la DNA agrave fonctionner Le traitement efficace des
affaires de corruption agrave haut niveau a eacutegalement eacuteteacute mis agrave mal par le transfert de responsabiliteacutes pour
bon nombre drsquoaffaires agrave la section speacuteciale qui est compeacutetente pour enquecircter non seulement sur les
infractions commises par des magistrats mais eacutegalement sur les infractions connexes commises par
drsquoautres personnes Le risque mis en eacutevidence en novembre 2018 selon lequel la section speacuteciale
pourrait ecirctre utiliseacutee comme un moyen de modifier le cours des affaires de corruption agrave haut niveau et
de faire pression sur les magistrats srsquoest concreacutetiseacute (voir le premier objectif de reacutefeacuterence) La
proceacutedure de nomination ayant eacuteteacute interrompue la DNA nrsquoa plus de procureur en chef Bien que le
procureur en chef faisant fonction ait reacuteussi agrave poursuivre ses activiteacutes le caractegravere temporaire des
nominations ad interim ajoute un eacuteleacutement drsquoincertitude et de vulneacuterabiliteacute
La forte augmentation des pressions exerceacutees sur la Haute Cour (voir le premier objectif de reacutefeacuterence)
a eacutegalement eu une incidence sur lrsquoefficaciteacute de la justice dans les affaires de corruption agrave haut niveau
En particulier la Haute Cour a eacuteteacute renvoyeacutee devant la Cour constitutionnelle dans le cadre de deux
proceacutedures de conflits constitutionnels engageacutees par le gouvernement en ce qui concerne son
interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la constitution des organes drsquoappel composeacutes de cinq juges ainsi qursquoagrave la composition des formations de trois juges pour les procegraves pour corruption en
premiegravere instance Bien que les arrecircts de la Cour constitutionnelle ne srsquoappliquent pas aux affaires
clocirctureacutees le suivi de la deacutecision sur les formations de cinq juges a donneacute lieu agrave une grande incertitude
Au deacutebut de 2019 il a eacuteteacute envisageacute drsquoadopter une ordonnance drsquourgence qui si elle avait eacuteteacute adopteacutee
aurait pu permettre de rouvrir toutes les affaires de corruption de haut niveau clocirctureacutees depuis 2014
par un jugement deacutefinitif de la Haute Cour rendu par une formation de cinq juges Alors que les
critiques nationales et internationales formuleacutees agrave lrsquoencontre de la proposition ont contribueacute agrave
empecirccher lrsquoadoption de cette ordonnance drsquourgence il importerait que les autoriteacutes roumaines
renoncent agrave poursuivre les objectifs lieacutes agrave cette mesure et eacutetablissent clairement qursquoune leacutegislation
concernant des affaires anteacuterieures nrsquoest pas neacutecessaire agrave la suite des arrecircts de la Cour
constitutionnelle en reacuteaffirmant leur volonteacute de lutter efficacement contre la corruption
15
Les arrecircts de la Cour constitutionnelle ont une incidence directe sur les affaires de corruption agrave haut
niveau en cours entraicircnant des retards et la reprise de certains procegraves et ont permis la reacuteouverture de
plusieurs affaires clocirctureacutees sous certaines conditions Toutes les conseacutequences qui en deacutecoulent ne
sont pas encore visibles Ces entorses eacutevidentes agrave la proceacutedure judiciaire ont eacutegalement susciteacute des
doutes plus geacuteneacuteraux quant agrave la viabiliteacute des progregraves accomplis jusqursquoagrave preacutesent par la Roumanie en
matiegravere de lutte contre la corruption ndash et ce drsquoautant plus qursquoelles saccompagnent de modifications au
code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale qui nrsquoont pas tenu compte de la recommandation de
novembre 2018 sur la neacutecessiteacute de garantir la compatibiliteacute avec le droit de lrsquoUnion et les instruments
internationaux de lutte contre la corruption (voir eacutegalement le premier objectif de reacutefeacuterence)
Recommandation nordm 10 adopter des critegraveres objectifs pour la prise de deacutecisions relatives agrave la leveacutee de
limmuniteacute des parlementaires et pour leur motivation et veiller agrave ce que limmuniteacute ne soit pas utiliseacutee
pour eacuteviter de faire lobjet denquecirctes et eacutechapper aux poursuites pour deacutelits de corruption Le gouvernement pourrait eacutegalement envisager de modifier la loi afin de restreindre limmuniteacute des
ministres agrave la dureacutee de leur mandat Il pourrait ecirctre aideacute agrave cet effet par la Commission de Venise et le GRECO Le Parlement devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre reacuteguliegraverement compte des
deacutecisions prises par ses chambres en reacuteponse aux demandes de leveacutee de limmuniteacute et pourrait
organiser un deacutebat public afin que le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la socieacuteteacute civile puissent
donner leur avis
La recommandation nordm 10 porte sur lrsquoobligation du Parlement de rendre des comptes pour ses
deacutecisions relatives aux demandes du ministegravere public drsquoautorisation de mesures preacuteventives telles que
les perquisitions et les arrestations et aux demandes drsquoautorisation drsquoenquecirctes sur un membre du
Parlement qui est ou a eacuteteacute ministre Lrsquoabsence drsquoexplication des deacutecisions prises par le Parlement
ainsi que le nombre de cas ougrave ce dernier nrsquoa pas autoriseacute la poursuite des enquecirctes ont susciteacute des
inquieacutetudes quant agrave lrsquoobjectiviteacute de ces deacutecisions
Le 5 juin 2019 la Chambre des deacuteputeacutes a modifieacute son regraveglement inteacuterieur en ce qui concerne les
poursuites contre des membres ou drsquoanciens membres du gouvernement qui sont membres de la
Chambre des deacuteputeacutes En particulier il a eacuteteacute fait reacutefeacuterence speacutecifiquement aux critegraveres eacutenonceacutes dans le
rapport de la Commission de Venise sur la finaliteacute et la leveacutee de lrsquoimmuniteacute parlementaire50 Ce
changement doit ecirctre salueacute et la Commission attend avec inteacuterecirct sa mise en œuvre effective agrave la
lumiegravere eacutegalement de la recommandation exhortant agrave associer les autoriteacutes judiciaires et la socieacuteteacute
civile au deacutebat
Le Seacutenat est encourageacute agrave adopter des regravegles similaires Deacutebut juin une demande du ministegravere public
visant agrave lever lrsquoimmuniteacute du preacutesident du Seacutenat a eacuteteacute rejeteacutee En septembre le Seacutenat a rejeteacute une
demande visant agrave engager des poursuites agrave lrsquoencontre drsquoun seacutenateur qui avait eacuteteacute ministre de la santeacute
La Commission reacuteaffirme sa conclusion de novembre 2018 selon laquelle au vu de leacutevolution de la
situation en Roumanie il est neacutecessaire de reacuteexaminer les raisons qui avaient motiveacute lrsquoeacutevaluation
positive accordeacutee au regard du troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence en janvier 2017 En deacutepit du fait que tant la DNA que la Haute Cour de cassation et de justice aient continueacute agrave enquecircter sur les affaires de
corruption de haut niveau et agrave infliger des sanctions agrave cet eacutegard et aient fait preuve de professionnalisme dans des circonstances tregraves difficiles les attaques meneacutees contre leurs activiteacutes les
modifications successives du cadre juridique applicable et lrsquoeacuteventuelle contestation de lrsquoautoriteacute
rendant les jugements deacutefinitifs soulegravevent des questions quant agrave la viabiliteacute des progregraves reacutealiseacutes par la Roumanie en matiegravere de lutte contre la corruption agrave haut niveau En conseacutequence il nrsquoest plus
possible de consideacuterer que la recommandation nordm 10 suffit pour clore cet objectif de reacutefeacuterence en
deacutepit de certaines eacutevolutions positives reacutecentes
50 CDL-AD (2014) 011
16
34 Quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave tous les niveaux
Recommandation nordm 11 continuer de mettre en œuvre la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption dans le respect des deacutelais impartis par le gouvernement en aoucirct 2016 Le ministre de la
justice devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre compte de la mise en œuvre effective de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption (incluant des statistiques sur les incidents en matiegravere
drsquointeacutegriteacute au sein de lrsquoadministration publique des deacutetails des proceacutedures et sanctions disciplinaires
et des informations sur les mesures structurelles appliqueacutees dans les domaines vulneacuterables)
Recommandation nordm 12 faire en sorte que lrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis soit
pleinement et veacuteritablement opeacuterationnelle de sorte qursquoelle puisse publier un premier rapport annuel contenant des informations statistiques fiables au sujet de la confiscation drsquoavoirs drsquoorigine
criminelle LrsquoAgence devrait eacutetablir un systegraveme afin de rendre compte reacuteguliegraverement du renforcement
de ses capaciteacutes administratives ainsi que de ses reacutesultats en matiegravere de confiscation et de gestion des
avoirs drsquoorigine criminelle
Strateacutegie nationale de lutte contre la corruption
La mise en œuvre de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption srsquoest poursuivie au niveau
technique Les mesures de preacutevention de la corruption telles que les audits internes effectueacutes par
chacune des institutions publiques participantes et les missions drsquoeacutevaluation par les pairs preacutevues en
2018 ont eacuteteacute mises en place dans les institutions centrales mais aussi au niveau local (conseils
deacutepartementaux et municipaliteacutes) Les plateformes de coopeacuteration interinstitutionnelle se sont reacuteunies
en avril 2019 Les autoriteacutes mentionnent eacutegalement lrsquoexistence de mesures et drsquoactiviteacutes de preacutevention
de la corruption continues au sein des ministegraveres centraux et institutions publiques dans des domaines
sensibles notamment lrsquoeacuteducation le ministegravere de lrsquointeacuterieur et les finances La preacutevention de la
corruption nrsquoa cependant pas eacuteteacute consideacutereacutee comme une prioriteacute politique importante
Lrsquoun des objectifs de la strateacutegie consiste agrave ameacuteliorer les reacutesultats de la lutte contre la corruption en
infligeant des sanctions peacutenales et administratives Depuis le rapport de novembre 2018 le parquet
geacuteneacuteral a continueacute de poursuivre de maniegravere effective les deacutelits de corruption qui ne relegravevent pas du
mandat de la DNA51 Toutefois la pression exerceacutee sur les institutions cleacutes deacutecrites ci-dessus52 et les
modifications leacutegislatives en vigueur ou adopteacutees par le Parlement ont ineacutevitablement eu une
incidence neacutegative sur la lutte contre la corruption notamment en envoyant un signal contradictoire agrave
lrsquoeacutegard du soutien politique en faveur de la poursuite des mesures de preacutevention et de sanction de la
corruption Sont notamment concerneacutees les modifications apporteacutees au code peacutenal et au code de
proceacutedure peacutenale ainsi qursquoau cadre drsquointeacutegriteacute avec le risque de reacutepercussions agrave chaque niveau de
lrsquoadministration publique
Agence nationale de gestion des avoirs saisis
LrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI) est agrave preacutesent pleinement opeacuterationnelle Elle
a poursuivi lrsquoapprofondissement de ses travaux qursquoelle expose clairement dans ses rapports annuels Il
srsquoagit drsquoun exemple positif de cas ougrave la prise en consideacuteration de bonnes pratiques appliqueacutees dans
drsquoautres Eacutetats membres (Belgique France Italie et Pays-Bas) et au-delagrave a contribueacute agrave lrsquoeacutelaboration
drsquoune strateacutegie efficace
Apregraves avoir analyseacute le quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence la Commission peut reacuteiteacuterer sa conclusion de
novembre 2018 agrave savoir que davantage drsquoefforts doivent ecirctre consentis en vue de la reacutealisation de cet objectif de reacutefeacuterence La preacutevention de la corruption est entraveacutee par des orientations politiques qui
sapent la creacutedibiliteacute des progregraves obtenus (recommandation nordm 11) En ce qui concerne la
recommandation nordm 12 la Commission confirme qursquoelle est respecteacutee
51 Les reacutesultats obtenus par les institutions sont preacuteciseacutes dans le rapport technique 52 Voir les premier et troisiegraveme objectifs de reacutefeacuterence
17
4 CONCLUSIONS
Depuis le dernier rapport la Commission a ducirc se pencher freacutequemment sur lrsquoeacutevolution de la situation
en Roumanie en ce qui concerne la reacuteforme du systegraveme judiciaire et la lutte contre la corruption Agrave
chacune de ces occasions la Commission a confirmeacute une reacutegression par rapport aux progregraves reacutealiseacutes
au cours des anneacutees anteacuterieures et exposeacutes dans le rapport de novembre 2018
Lrsquoeacutevolution de la situation au cours des premiers mois de 2019 a eacuteteacute une source de vives
preacuteoccupations En conseacutequence la Commission a ducirc informer les autoriteacutes roumaines en mai 2019
que si les ameacuteliorations neacutecessaires nrsquoeacutetaient pas apporteacutees agrave bregraveve eacutecheacuteance ou si drsquoautres mesures
neacutefastes eacutetaient prises la Commission prendrait des mesures au titre du cadre pour lrsquoeacutetat de droit qui
preacutevoit un dialogue pour reacutepondre aux preacuteoccupations dans ce domaine (ce qui peut donc aller au-delagrave
des paramegravetres du MCV)
La Commission srsquoest feacuteliciteacutee du fait que le gouvernement roumain a exprimeacute en juin le souhait de
revoir son approche et que des efforts ont eacuteteacute consentis dans le cadre de nouveaux meacutecanismes de
consultation et drsquoun dialogue avec le pouvoir judiciaire La Commission ne doute pas que les autoriteacutes roumaines compeacutetentes traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature leacutegislative et
autres En effet des mesures concregravetes ndash leacutegislatives et administratives ndash seront neacutecessaires pour faire
progresser la situation et appliquer les recommandations reacutesumeacutees dans le preacutesent rapport Les grandes
institutions roumaines devront agrave preacutesent faire la preuve collectivement de leur fort attachement agrave
lrsquoindeacutependance de la justice et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires
indispensables et garantir la capaciteacute des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir
La Commission continuera agrave suivre de pregraves lrsquoeacutevolution de la situation au travers du MCV Elle regrette
que la Roumanie nrsquoait pas donneacute suite aux recommandations qui lui ont eacuteteacute adresseacutees en
novembre 2018 qui eacutetaient pleinement conformes agrave la position des autres institutions de lrsquoUnion
europeacuteenne Il est impeacuteratif drsquoappliquer ces recommandations si lrsquoon veut remettre le processus de
reacuteforme sur les rails et progresser agrave nouveau vers la conclusion du MCV conformeacutement au rapport de
janvier 2017 La Commission est convaincue que la Roumanie pourrait donner un nouvel eacutelan agrave la
reacutealisation des objectifs du MCV et elle est precircte agrave aider les autoriteacutes roumaines agrave cette fin
13
roumaines doivent prendre des mesures pour appliquer toutes les recommandations de janvier 2017 et
de novembre 2018
32 Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence le cadre dinteacutegriteacute et lAgence nationale pour linteacutegriteacute
Preacutevisibiliteacute et seacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le cadre juridique en matiegravere drsquointeacutegriteacute
Les preacuteceacutedents rapports MCV avaient souligneacute les deacutefis persistants lieacutes au cadre juridique en matiegravere
drsquointeacutegriteacute et le besoin de stabiliteacute et de clarteacute Au cours des deux derniegraveres anneacutees et demie cinq
propositions leacutegislatives modifiant les lois sur lrsquointeacutegriteacute ont eacuteteacute adopteacutees Outre qursquoelles ont affaibli
certaines dispositions et la capaciteacute de lrsquoAgence nationale pour lrsquointeacutegriteacute (ANI) agrave poursuivre ses
travaux ces modifications ont aussi contribueacute agrave maintenir un paysage juridique fragmenteacute
Deux propositions qui sont entreacutees en vigueur en 2019 sont particuliegraverement preacuteoccupantes La
premiegravere proposition fixe un deacutelai de prescription de trois ans pour les actes eacutetablissant lrsquoexistence
drsquoun conflit drsquointeacuterecircts ou drsquoune incompatibiliteacute Cela a tout dabord une incidence concregravete sur les
affaires en cours lrsquoANI srsquoattendant agrave devoir clore pregraves de 200 enquecirctes drsquoici la fin de lrsquoanneacutee Ensuite
cela creacutee une incoheacuterence par rapport agrave drsquoautres dispositions du cadre drsquointeacutegriteacute de sorte qursquoil est
deacutesormais difficile de deacuteterminer si une sanction peut encore ecirctre infligeacutee agrave la suite drsquoune deacutecision de
justice deacutefinitive si cette derniegravere (et non le rapport de lrsquoANI) intervient apregraves la fin de la peacuteriode de
trois ans La deuxiegraveme proposition modifie le reacutegime de sanctions pour les conflits drsquointeacuterecircts
concernant des eacutelus locaux introduisant un nouveau reacutegime de sanctions administratives moins
contraignant que le reacutegime actuel lrsquoANI estime que ce reacutegime ne permet pas dinfliger des sanctions
dissuasives Des sanctions suffisamment dissuasives en cas drsquoincompatibiliteacute et de conflit drsquointeacuterecircts
constituent un eacuteleacutement important de la preacutevention de la corruption Ces deux propositions renforcent
lrsquoinseacutecuriteacute juridique en ce qui concerne le reacutegime drsquointeacutegriteacute applicable et creacuteent un risque de retour
en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence si des laquosanctions dissuasivesraquo ne peuvent
plus ecirctre imposeacutees (malgreacute une deacutecision de justice deacutefinitive)
Recommandation nordm 8 assurer la mise en service du systegraveme PREVENT LAgence nationale pour
linteacutegriteacute et lAgence nationale des marcheacutes publics devraient preacutevoir leacutetablissement de comptes rendus au sujet des veacuterifications ex ante des proceacutedures de passation de marcheacutes publics et de leur
suivi - y compris des veacuterifications ex post- ainsi que des affaires de conflit dinteacuterecircts ou de corruption
mises au jour et organiser des deacutebats publics de sorte que le gouvernement les autoriteacutes locales le
systegraveme judiciaire et la socieacuteteacute civile puissent exprimer leur avis
Recommandation nordm 9 le Parlement devrait faire montre de transparence dans son processus deacutecisionnel en ce qui concerne le suivi des deacutecisions deacutefinitives et irreacutevocables prises contre ses
membres pour des cas dincompatibiliteacutes de conflits dinteacuterecircts et denrichissement injustifieacute
Systegraveme PREVENT
Le rapport de novembre 2018 avait estimeacute que cette recommandation eacutetait appliqueacutee Le systegraveme
PREVENT demeure pleinement opeacuterationnel et lrsquoANI fait eacutetat de reacutesultats positifs De maniegravere plus geacuteneacuterale le bilan de lrsquoANI est resteacute stable pour ce qui est des enquecirctes sur les incompatibiliteacutes et
conflits dinteacuterecircts administratifs49
Suivi des deacutecisions de justice concernant des membres du Parlement
Le rapport de novembre 2018 soulignait les retards et les incoheacuterences manifestes dans lrsquoapplication
de sanctions infligeacutees aux membres du Parlement qui avaient fait lrsquoobjet drsquoune deacutecision de justice
deacutefinitive rendue sur la base drsquoun rapport de lrsquoANI concluant agrave lrsquoincompatibiliteacute de leurs fonctions ou
agrave une situation de conflit drsquointeacuterecircts Il mettait en eacutevidence une eacuteventuelle divergence dinterpreacutetation
des regravegles (notamment lorsque le problegraveme drsquointeacutegriteacute en question srsquoeacutetait poseacute lors drsquoun mandat
preacuteceacutedent ou dans un poste anteacuterieur) Une plus grande clarteacute semble degraves lors neacutecessaire en ce qui
concerne les regravegles reacutegissant les incompatibiliteacutes et les conflits drsquointeacuterecircts en veillant agrave remplir
49 Voir aussi le rapport technique ndash Deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence
14
lrsquoobjectif de reacutefeacuterence du MCV consistant agrave laquoarrecircter des deacutecisions contraignantes sur la base
desquelles des sanctions dissuasives peuvent ecirctre prisesraquo Depuis le rapport de novembre 2018 aucun
eacuteleacutement nouveau nrsquoest intervenu agrave cet eacutegard En juillet 2019 le ministre de la justice a proposeacute
drsquoorganiser une reacuteunion avec toutes les autoriteacutes concerneacutees pour traiter cette question Il pourrait
srsquoagir drsquoune premiegravere eacutetape constructive Lrsquoobjectif devrait ecirctre de parvenir agrave une solution durable
apportant la clarteacute neacutecessaire
La recommandation nordm 8 reste remplie Des progregraves dans la reacutealisation de la recommandation nordm 9 ne pourront avoir lieu que sil est mis fin au manque actuel de clarteacute sur les regravegles Lrsquoeacutevolution
leacutegislative en ce qui concerne les lois sur lrsquointeacutegriteacute devra ecirctre clarifieacutee afin drsquoeacuteviter le risque que des sanctions dissuasives ne puissent plus ecirctre appliqueacutees agrave la suite drsquoune deacutecision de justice deacutefinitive ce
qui constituerait un retour en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence Le deuxiegraveme
objectif de reacutefeacuterence nrsquoest donc pas encore respecteacute
33 Troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave haut niveau
Viabiliteacute de la direction nationale anticorruption et irreacuteversibiliteacute de la lutte contre la corruption
Depuis le rapport de novembre 2018 et malgreacute des circonstances tregraves difficiles les institutions
judiciaires associeacutees agrave la lutte contre la corruption agrave haut niveau ont continueacute drsquoenquecircter sur les
alleacutegations dinfractions de haut niveau dans le domaine de la grande corruption et de les sanctionner
Le rapport de novembre 2018 faisait eacutetat de pressions systeacutematiques exerceacutees agrave lrsquoendroit des grandes
institutions de lutte contre la corruption notamment la direction nationale anticorruption (DNA) et la
Haute Cour de cassation et de justice ainsi que de preacuteoccupations croissantes quant agrave leur capaciteacute agrave
continuer de remplir leurs missions ce qui a une incidence sur lrsquoirreacuteversibiliteacute de la lutte contre la
corruption Bien que les reacutesultats restent solides certains signes indiquent que la pression continue
exerceacutee sur ces institutions a eu des reacutepercussions neacutegatives
Les lois sur la justice modifieacutees preacutevoyaient des modifications brutales au niveau des critegraveres
dancienneteacute ayant une incidence sur la capaciteacute de la DNA agrave fonctionner Le traitement efficace des
affaires de corruption agrave haut niveau a eacutegalement eacuteteacute mis agrave mal par le transfert de responsabiliteacutes pour
bon nombre drsquoaffaires agrave la section speacuteciale qui est compeacutetente pour enquecircter non seulement sur les
infractions commises par des magistrats mais eacutegalement sur les infractions connexes commises par
drsquoautres personnes Le risque mis en eacutevidence en novembre 2018 selon lequel la section speacuteciale
pourrait ecirctre utiliseacutee comme un moyen de modifier le cours des affaires de corruption agrave haut niveau et
de faire pression sur les magistrats srsquoest concreacutetiseacute (voir le premier objectif de reacutefeacuterence) La
proceacutedure de nomination ayant eacuteteacute interrompue la DNA nrsquoa plus de procureur en chef Bien que le
procureur en chef faisant fonction ait reacuteussi agrave poursuivre ses activiteacutes le caractegravere temporaire des
nominations ad interim ajoute un eacuteleacutement drsquoincertitude et de vulneacuterabiliteacute
La forte augmentation des pressions exerceacutees sur la Haute Cour (voir le premier objectif de reacutefeacuterence)
a eacutegalement eu une incidence sur lrsquoefficaciteacute de la justice dans les affaires de corruption agrave haut niveau
En particulier la Haute Cour a eacuteteacute renvoyeacutee devant la Cour constitutionnelle dans le cadre de deux
proceacutedures de conflits constitutionnels engageacutees par le gouvernement en ce qui concerne son
interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la constitution des organes drsquoappel composeacutes de cinq juges ainsi qursquoagrave la composition des formations de trois juges pour les procegraves pour corruption en
premiegravere instance Bien que les arrecircts de la Cour constitutionnelle ne srsquoappliquent pas aux affaires
clocirctureacutees le suivi de la deacutecision sur les formations de cinq juges a donneacute lieu agrave une grande incertitude
Au deacutebut de 2019 il a eacuteteacute envisageacute drsquoadopter une ordonnance drsquourgence qui si elle avait eacuteteacute adopteacutee
aurait pu permettre de rouvrir toutes les affaires de corruption de haut niveau clocirctureacutees depuis 2014
par un jugement deacutefinitif de la Haute Cour rendu par une formation de cinq juges Alors que les
critiques nationales et internationales formuleacutees agrave lrsquoencontre de la proposition ont contribueacute agrave
empecirccher lrsquoadoption de cette ordonnance drsquourgence il importerait que les autoriteacutes roumaines
renoncent agrave poursuivre les objectifs lieacutes agrave cette mesure et eacutetablissent clairement qursquoune leacutegislation
concernant des affaires anteacuterieures nrsquoest pas neacutecessaire agrave la suite des arrecircts de la Cour
constitutionnelle en reacuteaffirmant leur volonteacute de lutter efficacement contre la corruption
15
Les arrecircts de la Cour constitutionnelle ont une incidence directe sur les affaires de corruption agrave haut
niveau en cours entraicircnant des retards et la reprise de certains procegraves et ont permis la reacuteouverture de
plusieurs affaires clocirctureacutees sous certaines conditions Toutes les conseacutequences qui en deacutecoulent ne
sont pas encore visibles Ces entorses eacutevidentes agrave la proceacutedure judiciaire ont eacutegalement susciteacute des
doutes plus geacuteneacuteraux quant agrave la viabiliteacute des progregraves accomplis jusqursquoagrave preacutesent par la Roumanie en
matiegravere de lutte contre la corruption ndash et ce drsquoautant plus qursquoelles saccompagnent de modifications au
code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale qui nrsquoont pas tenu compte de la recommandation de
novembre 2018 sur la neacutecessiteacute de garantir la compatibiliteacute avec le droit de lrsquoUnion et les instruments
internationaux de lutte contre la corruption (voir eacutegalement le premier objectif de reacutefeacuterence)
Recommandation nordm 10 adopter des critegraveres objectifs pour la prise de deacutecisions relatives agrave la leveacutee de
limmuniteacute des parlementaires et pour leur motivation et veiller agrave ce que limmuniteacute ne soit pas utiliseacutee
pour eacuteviter de faire lobjet denquecirctes et eacutechapper aux poursuites pour deacutelits de corruption Le gouvernement pourrait eacutegalement envisager de modifier la loi afin de restreindre limmuniteacute des
ministres agrave la dureacutee de leur mandat Il pourrait ecirctre aideacute agrave cet effet par la Commission de Venise et le GRECO Le Parlement devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre reacuteguliegraverement compte des
deacutecisions prises par ses chambres en reacuteponse aux demandes de leveacutee de limmuniteacute et pourrait
organiser un deacutebat public afin que le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la socieacuteteacute civile puissent
donner leur avis
La recommandation nordm 10 porte sur lrsquoobligation du Parlement de rendre des comptes pour ses
deacutecisions relatives aux demandes du ministegravere public drsquoautorisation de mesures preacuteventives telles que
les perquisitions et les arrestations et aux demandes drsquoautorisation drsquoenquecirctes sur un membre du
Parlement qui est ou a eacuteteacute ministre Lrsquoabsence drsquoexplication des deacutecisions prises par le Parlement
ainsi que le nombre de cas ougrave ce dernier nrsquoa pas autoriseacute la poursuite des enquecirctes ont susciteacute des
inquieacutetudes quant agrave lrsquoobjectiviteacute de ces deacutecisions
Le 5 juin 2019 la Chambre des deacuteputeacutes a modifieacute son regraveglement inteacuterieur en ce qui concerne les
poursuites contre des membres ou drsquoanciens membres du gouvernement qui sont membres de la
Chambre des deacuteputeacutes En particulier il a eacuteteacute fait reacutefeacuterence speacutecifiquement aux critegraveres eacutenonceacutes dans le
rapport de la Commission de Venise sur la finaliteacute et la leveacutee de lrsquoimmuniteacute parlementaire50 Ce
changement doit ecirctre salueacute et la Commission attend avec inteacuterecirct sa mise en œuvre effective agrave la
lumiegravere eacutegalement de la recommandation exhortant agrave associer les autoriteacutes judiciaires et la socieacuteteacute
civile au deacutebat
Le Seacutenat est encourageacute agrave adopter des regravegles similaires Deacutebut juin une demande du ministegravere public
visant agrave lever lrsquoimmuniteacute du preacutesident du Seacutenat a eacuteteacute rejeteacutee En septembre le Seacutenat a rejeteacute une
demande visant agrave engager des poursuites agrave lrsquoencontre drsquoun seacutenateur qui avait eacuteteacute ministre de la santeacute
La Commission reacuteaffirme sa conclusion de novembre 2018 selon laquelle au vu de leacutevolution de la
situation en Roumanie il est neacutecessaire de reacuteexaminer les raisons qui avaient motiveacute lrsquoeacutevaluation
positive accordeacutee au regard du troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence en janvier 2017 En deacutepit du fait que tant la DNA que la Haute Cour de cassation et de justice aient continueacute agrave enquecircter sur les affaires de
corruption de haut niveau et agrave infliger des sanctions agrave cet eacutegard et aient fait preuve de professionnalisme dans des circonstances tregraves difficiles les attaques meneacutees contre leurs activiteacutes les
modifications successives du cadre juridique applicable et lrsquoeacuteventuelle contestation de lrsquoautoriteacute
rendant les jugements deacutefinitifs soulegravevent des questions quant agrave la viabiliteacute des progregraves reacutealiseacutes par la Roumanie en matiegravere de lutte contre la corruption agrave haut niveau En conseacutequence il nrsquoest plus
possible de consideacuterer que la recommandation nordm 10 suffit pour clore cet objectif de reacutefeacuterence en
deacutepit de certaines eacutevolutions positives reacutecentes
50 CDL-AD (2014) 011
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34 Quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave tous les niveaux
Recommandation nordm 11 continuer de mettre en œuvre la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption dans le respect des deacutelais impartis par le gouvernement en aoucirct 2016 Le ministre de la
justice devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre compte de la mise en œuvre effective de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption (incluant des statistiques sur les incidents en matiegravere
drsquointeacutegriteacute au sein de lrsquoadministration publique des deacutetails des proceacutedures et sanctions disciplinaires
et des informations sur les mesures structurelles appliqueacutees dans les domaines vulneacuterables)
Recommandation nordm 12 faire en sorte que lrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis soit
pleinement et veacuteritablement opeacuterationnelle de sorte qursquoelle puisse publier un premier rapport annuel contenant des informations statistiques fiables au sujet de la confiscation drsquoavoirs drsquoorigine
criminelle LrsquoAgence devrait eacutetablir un systegraveme afin de rendre compte reacuteguliegraverement du renforcement
de ses capaciteacutes administratives ainsi que de ses reacutesultats en matiegravere de confiscation et de gestion des
avoirs drsquoorigine criminelle
Strateacutegie nationale de lutte contre la corruption
La mise en œuvre de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption srsquoest poursuivie au niveau
technique Les mesures de preacutevention de la corruption telles que les audits internes effectueacutes par
chacune des institutions publiques participantes et les missions drsquoeacutevaluation par les pairs preacutevues en
2018 ont eacuteteacute mises en place dans les institutions centrales mais aussi au niveau local (conseils
deacutepartementaux et municipaliteacutes) Les plateformes de coopeacuteration interinstitutionnelle se sont reacuteunies
en avril 2019 Les autoriteacutes mentionnent eacutegalement lrsquoexistence de mesures et drsquoactiviteacutes de preacutevention
de la corruption continues au sein des ministegraveres centraux et institutions publiques dans des domaines
sensibles notamment lrsquoeacuteducation le ministegravere de lrsquointeacuterieur et les finances La preacutevention de la
corruption nrsquoa cependant pas eacuteteacute consideacutereacutee comme une prioriteacute politique importante
Lrsquoun des objectifs de la strateacutegie consiste agrave ameacuteliorer les reacutesultats de la lutte contre la corruption en
infligeant des sanctions peacutenales et administratives Depuis le rapport de novembre 2018 le parquet
geacuteneacuteral a continueacute de poursuivre de maniegravere effective les deacutelits de corruption qui ne relegravevent pas du
mandat de la DNA51 Toutefois la pression exerceacutee sur les institutions cleacutes deacutecrites ci-dessus52 et les
modifications leacutegislatives en vigueur ou adopteacutees par le Parlement ont ineacutevitablement eu une
incidence neacutegative sur la lutte contre la corruption notamment en envoyant un signal contradictoire agrave
lrsquoeacutegard du soutien politique en faveur de la poursuite des mesures de preacutevention et de sanction de la
corruption Sont notamment concerneacutees les modifications apporteacutees au code peacutenal et au code de
proceacutedure peacutenale ainsi qursquoau cadre drsquointeacutegriteacute avec le risque de reacutepercussions agrave chaque niveau de
lrsquoadministration publique
Agence nationale de gestion des avoirs saisis
LrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI) est agrave preacutesent pleinement opeacuterationnelle Elle
a poursuivi lrsquoapprofondissement de ses travaux qursquoelle expose clairement dans ses rapports annuels Il
srsquoagit drsquoun exemple positif de cas ougrave la prise en consideacuteration de bonnes pratiques appliqueacutees dans
drsquoautres Eacutetats membres (Belgique France Italie et Pays-Bas) et au-delagrave a contribueacute agrave lrsquoeacutelaboration
drsquoune strateacutegie efficace
Apregraves avoir analyseacute le quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence la Commission peut reacuteiteacuterer sa conclusion de
novembre 2018 agrave savoir que davantage drsquoefforts doivent ecirctre consentis en vue de la reacutealisation de cet objectif de reacutefeacuterence La preacutevention de la corruption est entraveacutee par des orientations politiques qui
sapent la creacutedibiliteacute des progregraves obtenus (recommandation nordm 11) En ce qui concerne la
recommandation nordm 12 la Commission confirme qursquoelle est respecteacutee
51 Les reacutesultats obtenus par les institutions sont preacuteciseacutes dans le rapport technique 52 Voir les premier et troisiegraveme objectifs de reacutefeacuterence
17
4 CONCLUSIONS
Depuis le dernier rapport la Commission a ducirc se pencher freacutequemment sur lrsquoeacutevolution de la situation
en Roumanie en ce qui concerne la reacuteforme du systegraveme judiciaire et la lutte contre la corruption Agrave
chacune de ces occasions la Commission a confirmeacute une reacutegression par rapport aux progregraves reacutealiseacutes
au cours des anneacutees anteacuterieures et exposeacutes dans le rapport de novembre 2018
Lrsquoeacutevolution de la situation au cours des premiers mois de 2019 a eacuteteacute une source de vives
preacuteoccupations En conseacutequence la Commission a ducirc informer les autoriteacutes roumaines en mai 2019
que si les ameacuteliorations neacutecessaires nrsquoeacutetaient pas apporteacutees agrave bregraveve eacutecheacuteance ou si drsquoautres mesures
neacutefastes eacutetaient prises la Commission prendrait des mesures au titre du cadre pour lrsquoeacutetat de droit qui
preacutevoit un dialogue pour reacutepondre aux preacuteoccupations dans ce domaine (ce qui peut donc aller au-delagrave
des paramegravetres du MCV)
La Commission srsquoest feacuteliciteacutee du fait que le gouvernement roumain a exprimeacute en juin le souhait de
revoir son approche et que des efforts ont eacuteteacute consentis dans le cadre de nouveaux meacutecanismes de
consultation et drsquoun dialogue avec le pouvoir judiciaire La Commission ne doute pas que les autoriteacutes roumaines compeacutetentes traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature leacutegislative et
autres En effet des mesures concregravetes ndash leacutegislatives et administratives ndash seront neacutecessaires pour faire
progresser la situation et appliquer les recommandations reacutesumeacutees dans le preacutesent rapport Les grandes
institutions roumaines devront agrave preacutesent faire la preuve collectivement de leur fort attachement agrave
lrsquoindeacutependance de la justice et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires
indispensables et garantir la capaciteacute des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir
La Commission continuera agrave suivre de pregraves lrsquoeacutevolution de la situation au travers du MCV Elle regrette
que la Roumanie nrsquoait pas donneacute suite aux recommandations qui lui ont eacuteteacute adresseacutees en
novembre 2018 qui eacutetaient pleinement conformes agrave la position des autres institutions de lrsquoUnion
europeacuteenne Il est impeacuteratif drsquoappliquer ces recommandations si lrsquoon veut remettre le processus de
reacuteforme sur les rails et progresser agrave nouveau vers la conclusion du MCV conformeacutement au rapport de
janvier 2017 La Commission est convaincue que la Roumanie pourrait donner un nouvel eacutelan agrave la
reacutealisation des objectifs du MCV et elle est precircte agrave aider les autoriteacutes roumaines agrave cette fin
14
lrsquoobjectif de reacutefeacuterence du MCV consistant agrave laquoarrecircter des deacutecisions contraignantes sur la base
desquelles des sanctions dissuasives peuvent ecirctre prisesraquo Depuis le rapport de novembre 2018 aucun
eacuteleacutement nouveau nrsquoest intervenu agrave cet eacutegard En juillet 2019 le ministre de la justice a proposeacute
drsquoorganiser une reacuteunion avec toutes les autoriteacutes concerneacutees pour traiter cette question Il pourrait
srsquoagir drsquoune premiegravere eacutetape constructive Lrsquoobjectif devrait ecirctre de parvenir agrave une solution durable
apportant la clarteacute neacutecessaire
La recommandation nordm 8 reste remplie Des progregraves dans la reacutealisation de la recommandation nordm 9 ne pourront avoir lieu que sil est mis fin au manque actuel de clarteacute sur les regravegles Lrsquoeacutevolution
leacutegislative en ce qui concerne les lois sur lrsquointeacutegriteacute devra ecirctre clarifieacutee afin drsquoeacuteviter le risque que des sanctions dissuasives ne puissent plus ecirctre appliqueacutees agrave la suite drsquoune deacutecision de justice deacutefinitive ce
qui constituerait un retour en arriegravere pour ce qui est du deuxiegraveme objectif de reacutefeacuterence Le deuxiegraveme
objectif de reacutefeacuterence nrsquoest donc pas encore respecteacute
33 Troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave haut niveau
Viabiliteacute de la direction nationale anticorruption et irreacuteversibiliteacute de la lutte contre la corruption
Depuis le rapport de novembre 2018 et malgreacute des circonstances tregraves difficiles les institutions
judiciaires associeacutees agrave la lutte contre la corruption agrave haut niveau ont continueacute drsquoenquecircter sur les
alleacutegations dinfractions de haut niveau dans le domaine de la grande corruption et de les sanctionner
Le rapport de novembre 2018 faisait eacutetat de pressions systeacutematiques exerceacutees agrave lrsquoendroit des grandes
institutions de lutte contre la corruption notamment la direction nationale anticorruption (DNA) et la
Haute Cour de cassation et de justice ainsi que de preacuteoccupations croissantes quant agrave leur capaciteacute agrave
continuer de remplir leurs missions ce qui a une incidence sur lrsquoirreacuteversibiliteacute de la lutte contre la
corruption Bien que les reacutesultats restent solides certains signes indiquent que la pression continue
exerceacutee sur ces institutions a eu des reacutepercussions neacutegatives
Les lois sur la justice modifieacutees preacutevoyaient des modifications brutales au niveau des critegraveres
dancienneteacute ayant une incidence sur la capaciteacute de la DNA agrave fonctionner Le traitement efficace des
affaires de corruption agrave haut niveau a eacutegalement eacuteteacute mis agrave mal par le transfert de responsabiliteacutes pour
bon nombre drsquoaffaires agrave la section speacuteciale qui est compeacutetente pour enquecircter non seulement sur les
infractions commises par des magistrats mais eacutegalement sur les infractions connexes commises par
drsquoautres personnes Le risque mis en eacutevidence en novembre 2018 selon lequel la section speacuteciale
pourrait ecirctre utiliseacutee comme un moyen de modifier le cours des affaires de corruption agrave haut niveau et
de faire pression sur les magistrats srsquoest concreacutetiseacute (voir le premier objectif de reacutefeacuterence) La
proceacutedure de nomination ayant eacuteteacute interrompue la DNA nrsquoa plus de procureur en chef Bien que le
procureur en chef faisant fonction ait reacuteussi agrave poursuivre ses activiteacutes le caractegravere temporaire des
nominations ad interim ajoute un eacuteleacutement drsquoincertitude et de vulneacuterabiliteacute
La forte augmentation des pressions exerceacutees sur la Haute Cour (voir le premier objectif de reacutefeacuterence)
a eacutegalement eu une incidence sur lrsquoefficaciteacute de la justice dans les affaires de corruption agrave haut niveau
En particulier la Haute Cour a eacuteteacute renvoyeacutee devant la Cour constitutionnelle dans le cadre de deux
proceacutedures de conflits constitutionnels engageacutees par le gouvernement en ce qui concerne son
interpreacutetation des regravegles de proceacutedure relatives agrave la constitution des organes drsquoappel composeacutes de cinq juges ainsi qursquoagrave la composition des formations de trois juges pour les procegraves pour corruption en
premiegravere instance Bien que les arrecircts de la Cour constitutionnelle ne srsquoappliquent pas aux affaires
clocirctureacutees le suivi de la deacutecision sur les formations de cinq juges a donneacute lieu agrave une grande incertitude
Au deacutebut de 2019 il a eacuteteacute envisageacute drsquoadopter une ordonnance drsquourgence qui si elle avait eacuteteacute adopteacutee
aurait pu permettre de rouvrir toutes les affaires de corruption de haut niveau clocirctureacutees depuis 2014
par un jugement deacutefinitif de la Haute Cour rendu par une formation de cinq juges Alors que les
critiques nationales et internationales formuleacutees agrave lrsquoencontre de la proposition ont contribueacute agrave
empecirccher lrsquoadoption de cette ordonnance drsquourgence il importerait que les autoriteacutes roumaines
renoncent agrave poursuivre les objectifs lieacutes agrave cette mesure et eacutetablissent clairement qursquoune leacutegislation
concernant des affaires anteacuterieures nrsquoest pas neacutecessaire agrave la suite des arrecircts de la Cour
constitutionnelle en reacuteaffirmant leur volonteacute de lutter efficacement contre la corruption
15
Les arrecircts de la Cour constitutionnelle ont une incidence directe sur les affaires de corruption agrave haut
niveau en cours entraicircnant des retards et la reprise de certains procegraves et ont permis la reacuteouverture de
plusieurs affaires clocirctureacutees sous certaines conditions Toutes les conseacutequences qui en deacutecoulent ne
sont pas encore visibles Ces entorses eacutevidentes agrave la proceacutedure judiciaire ont eacutegalement susciteacute des
doutes plus geacuteneacuteraux quant agrave la viabiliteacute des progregraves accomplis jusqursquoagrave preacutesent par la Roumanie en
matiegravere de lutte contre la corruption ndash et ce drsquoautant plus qursquoelles saccompagnent de modifications au
code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale qui nrsquoont pas tenu compte de la recommandation de
novembre 2018 sur la neacutecessiteacute de garantir la compatibiliteacute avec le droit de lrsquoUnion et les instruments
internationaux de lutte contre la corruption (voir eacutegalement le premier objectif de reacutefeacuterence)
Recommandation nordm 10 adopter des critegraveres objectifs pour la prise de deacutecisions relatives agrave la leveacutee de
limmuniteacute des parlementaires et pour leur motivation et veiller agrave ce que limmuniteacute ne soit pas utiliseacutee
pour eacuteviter de faire lobjet denquecirctes et eacutechapper aux poursuites pour deacutelits de corruption Le gouvernement pourrait eacutegalement envisager de modifier la loi afin de restreindre limmuniteacute des
ministres agrave la dureacutee de leur mandat Il pourrait ecirctre aideacute agrave cet effet par la Commission de Venise et le GRECO Le Parlement devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre reacuteguliegraverement compte des
deacutecisions prises par ses chambres en reacuteponse aux demandes de leveacutee de limmuniteacute et pourrait
organiser un deacutebat public afin que le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la socieacuteteacute civile puissent
donner leur avis
La recommandation nordm 10 porte sur lrsquoobligation du Parlement de rendre des comptes pour ses
deacutecisions relatives aux demandes du ministegravere public drsquoautorisation de mesures preacuteventives telles que
les perquisitions et les arrestations et aux demandes drsquoautorisation drsquoenquecirctes sur un membre du
Parlement qui est ou a eacuteteacute ministre Lrsquoabsence drsquoexplication des deacutecisions prises par le Parlement
ainsi que le nombre de cas ougrave ce dernier nrsquoa pas autoriseacute la poursuite des enquecirctes ont susciteacute des
inquieacutetudes quant agrave lrsquoobjectiviteacute de ces deacutecisions
Le 5 juin 2019 la Chambre des deacuteputeacutes a modifieacute son regraveglement inteacuterieur en ce qui concerne les
poursuites contre des membres ou drsquoanciens membres du gouvernement qui sont membres de la
Chambre des deacuteputeacutes En particulier il a eacuteteacute fait reacutefeacuterence speacutecifiquement aux critegraveres eacutenonceacutes dans le
rapport de la Commission de Venise sur la finaliteacute et la leveacutee de lrsquoimmuniteacute parlementaire50 Ce
changement doit ecirctre salueacute et la Commission attend avec inteacuterecirct sa mise en œuvre effective agrave la
lumiegravere eacutegalement de la recommandation exhortant agrave associer les autoriteacutes judiciaires et la socieacuteteacute
civile au deacutebat
Le Seacutenat est encourageacute agrave adopter des regravegles similaires Deacutebut juin une demande du ministegravere public
visant agrave lever lrsquoimmuniteacute du preacutesident du Seacutenat a eacuteteacute rejeteacutee En septembre le Seacutenat a rejeteacute une
demande visant agrave engager des poursuites agrave lrsquoencontre drsquoun seacutenateur qui avait eacuteteacute ministre de la santeacute
La Commission reacuteaffirme sa conclusion de novembre 2018 selon laquelle au vu de leacutevolution de la
situation en Roumanie il est neacutecessaire de reacuteexaminer les raisons qui avaient motiveacute lrsquoeacutevaluation
positive accordeacutee au regard du troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence en janvier 2017 En deacutepit du fait que tant la DNA que la Haute Cour de cassation et de justice aient continueacute agrave enquecircter sur les affaires de
corruption de haut niveau et agrave infliger des sanctions agrave cet eacutegard et aient fait preuve de professionnalisme dans des circonstances tregraves difficiles les attaques meneacutees contre leurs activiteacutes les
modifications successives du cadre juridique applicable et lrsquoeacuteventuelle contestation de lrsquoautoriteacute
rendant les jugements deacutefinitifs soulegravevent des questions quant agrave la viabiliteacute des progregraves reacutealiseacutes par la Roumanie en matiegravere de lutte contre la corruption agrave haut niveau En conseacutequence il nrsquoest plus
possible de consideacuterer que la recommandation nordm 10 suffit pour clore cet objectif de reacutefeacuterence en
deacutepit de certaines eacutevolutions positives reacutecentes
50 CDL-AD (2014) 011
16
34 Quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave tous les niveaux
Recommandation nordm 11 continuer de mettre en œuvre la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption dans le respect des deacutelais impartis par le gouvernement en aoucirct 2016 Le ministre de la
justice devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre compte de la mise en œuvre effective de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption (incluant des statistiques sur les incidents en matiegravere
drsquointeacutegriteacute au sein de lrsquoadministration publique des deacutetails des proceacutedures et sanctions disciplinaires
et des informations sur les mesures structurelles appliqueacutees dans les domaines vulneacuterables)
Recommandation nordm 12 faire en sorte que lrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis soit
pleinement et veacuteritablement opeacuterationnelle de sorte qursquoelle puisse publier un premier rapport annuel contenant des informations statistiques fiables au sujet de la confiscation drsquoavoirs drsquoorigine
criminelle LrsquoAgence devrait eacutetablir un systegraveme afin de rendre compte reacuteguliegraverement du renforcement
de ses capaciteacutes administratives ainsi que de ses reacutesultats en matiegravere de confiscation et de gestion des
avoirs drsquoorigine criminelle
Strateacutegie nationale de lutte contre la corruption
La mise en œuvre de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption srsquoest poursuivie au niveau
technique Les mesures de preacutevention de la corruption telles que les audits internes effectueacutes par
chacune des institutions publiques participantes et les missions drsquoeacutevaluation par les pairs preacutevues en
2018 ont eacuteteacute mises en place dans les institutions centrales mais aussi au niveau local (conseils
deacutepartementaux et municipaliteacutes) Les plateformes de coopeacuteration interinstitutionnelle se sont reacuteunies
en avril 2019 Les autoriteacutes mentionnent eacutegalement lrsquoexistence de mesures et drsquoactiviteacutes de preacutevention
de la corruption continues au sein des ministegraveres centraux et institutions publiques dans des domaines
sensibles notamment lrsquoeacuteducation le ministegravere de lrsquointeacuterieur et les finances La preacutevention de la
corruption nrsquoa cependant pas eacuteteacute consideacutereacutee comme une prioriteacute politique importante
Lrsquoun des objectifs de la strateacutegie consiste agrave ameacuteliorer les reacutesultats de la lutte contre la corruption en
infligeant des sanctions peacutenales et administratives Depuis le rapport de novembre 2018 le parquet
geacuteneacuteral a continueacute de poursuivre de maniegravere effective les deacutelits de corruption qui ne relegravevent pas du
mandat de la DNA51 Toutefois la pression exerceacutee sur les institutions cleacutes deacutecrites ci-dessus52 et les
modifications leacutegislatives en vigueur ou adopteacutees par le Parlement ont ineacutevitablement eu une
incidence neacutegative sur la lutte contre la corruption notamment en envoyant un signal contradictoire agrave
lrsquoeacutegard du soutien politique en faveur de la poursuite des mesures de preacutevention et de sanction de la
corruption Sont notamment concerneacutees les modifications apporteacutees au code peacutenal et au code de
proceacutedure peacutenale ainsi qursquoau cadre drsquointeacutegriteacute avec le risque de reacutepercussions agrave chaque niveau de
lrsquoadministration publique
Agence nationale de gestion des avoirs saisis
LrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI) est agrave preacutesent pleinement opeacuterationnelle Elle
a poursuivi lrsquoapprofondissement de ses travaux qursquoelle expose clairement dans ses rapports annuels Il
srsquoagit drsquoun exemple positif de cas ougrave la prise en consideacuteration de bonnes pratiques appliqueacutees dans
drsquoautres Eacutetats membres (Belgique France Italie et Pays-Bas) et au-delagrave a contribueacute agrave lrsquoeacutelaboration
drsquoune strateacutegie efficace
Apregraves avoir analyseacute le quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence la Commission peut reacuteiteacuterer sa conclusion de
novembre 2018 agrave savoir que davantage drsquoefforts doivent ecirctre consentis en vue de la reacutealisation de cet objectif de reacutefeacuterence La preacutevention de la corruption est entraveacutee par des orientations politiques qui
sapent la creacutedibiliteacute des progregraves obtenus (recommandation nordm 11) En ce qui concerne la
recommandation nordm 12 la Commission confirme qursquoelle est respecteacutee
51 Les reacutesultats obtenus par les institutions sont preacuteciseacutes dans le rapport technique 52 Voir les premier et troisiegraveme objectifs de reacutefeacuterence
17
4 CONCLUSIONS
Depuis le dernier rapport la Commission a ducirc se pencher freacutequemment sur lrsquoeacutevolution de la situation
en Roumanie en ce qui concerne la reacuteforme du systegraveme judiciaire et la lutte contre la corruption Agrave
chacune de ces occasions la Commission a confirmeacute une reacutegression par rapport aux progregraves reacutealiseacutes
au cours des anneacutees anteacuterieures et exposeacutes dans le rapport de novembre 2018
Lrsquoeacutevolution de la situation au cours des premiers mois de 2019 a eacuteteacute une source de vives
preacuteoccupations En conseacutequence la Commission a ducirc informer les autoriteacutes roumaines en mai 2019
que si les ameacuteliorations neacutecessaires nrsquoeacutetaient pas apporteacutees agrave bregraveve eacutecheacuteance ou si drsquoautres mesures
neacutefastes eacutetaient prises la Commission prendrait des mesures au titre du cadre pour lrsquoeacutetat de droit qui
preacutevoit un dialogue pour reacutepondre aux preacuteoccupations dans ce domaine (ce qui peut donc aller au-delagrave
des paramegravetres du MCV)
La Commission srsquoest feacuteliciteacutee du fait que le gouvernement roumain a exprimeacute en juin le souhait de
revoir son approche et que des efforts ont eacuteteacute consentis dans le cadre de nouveaux meacutecanismes de
consultation et drsquoun dialogue avec le pouvoir judiciaire La Commission ne doute pas que les autoriteacutes roumaines compeacutetentes traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature leacutegislative et
autres En effet des mesures concregravetes ndash leacutegislatives et administratives ndash seront neacutecessaires pour faire
progresser la situation et appliquer les recommandations reacutesumeacutees dans le preacutesent rapport Les grandes
institutions roumaines devront agrave preacutesent faire la preuve collectivement de leur fort attachement agrave
lrsquoindeacutependance de la justice et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires
indispensables et garantir la capaciteacute des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir
La Commission continuera agrave suivre de pregraves lrsquoeacutevolution de la situation au travers du MCV Elle regrette
que la Roumanie nrsquoait pas donneacute suite aux recommandations qui lui ont eacuteteacute adresseacutees en
novembre 2018 qui eacutetaient pleinement conformes agrave la position des autres institutions de lrsquoUnion
europeacuteenne Il est impeacuteratif drsquoappliquer ces recommandations si lrsquoon veut remettre le processus de
reacuteforme sur les rails et progresser agrave nouveau vers la conclusion du MCV conformeacutement au rapport de
janvier 2017 La Commission est convaincue que la Roumanie pourrait donner un nouvel eacutelan agrave la
reacutealisation des objectifs du MCV et elle est precircte agrave aider les autoriteacutes roumaines agrave cette fin
15
Les arrecircts de la Cour constitutionnelle ont une incidence directe sur les affaires de corruption agrave haut
niveau en cours entraicircnant des retards et la reprise de certains procegraves et ont permis la reacuteouverture de
plusieurs affaires clocirctureacutees sous certaines conditions Toutes les conseacutequences qui en deacutecoulent ne
sont pas encore visibles Ces entorses eacutevidentes agrave la proceacutedure judiciaire ont eacutegalement susciteacute des
doutes plus geacuteneacuteraux quant agrave la viabiliteacute des progregraves accomplis jusqursquoagrave preacutesent par la Roumanie en
matiegravere de lutte contre la corruption ndash et ce drsquoautant plus qursquoelles saccompagnent de modifications au
code peacutenal et au code de proceacutedure peacutenale qui nrsquoont pas tenu compte de la recommandation de
novembre 2018 sur la neacutecessiteacute de garantir la compatibiliteacute avec le droit de lrsquoUnion et les instruments
internationaux de lutte contre la corruption (voir eacutegalement le premier objectif de reacutefeacuterence)
Recommandation nordm 10 adopter des critegraveres objectifs pour la prise de deacutecisions relatives agrave la leveacutee de
limmuniteacute des parlementaires et pour leur motivation et veiller agrave ce que limmuniteacute ne soit pas utiliseacutee
pour eacuteviter de faire lobjet denquecirctes et eacutechapper aux poursuites pour deacutelits de corruption Le gouvernement pourrait eacutegalement envisager de modifier la loi afin de restreindre limmuniteacute des
ministres agrave la dureacutee de leur mandat Il pourrait ecirctre aideacute agrave cet effet par la Commission de Venise et le GRECO Le Parlement devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre reacuteguliegraverement compte des
deacutecisions prises par ses chambres en reacuteponse aux demandes de leveacutee de limmuniteacute et pourrait
organiser un deacutebat public afin que le Conseil supeacuterieur de la magistrature et la socieacuteteacute civile puissent
donner leur avis
La recommandation nordm 10 porte sur lrsquoobligation du Parlement de rendre des comptes pour ses
deacutecisions relatives aux demandes du ministegravere public drsquoautorisation de mesures preacuteventives telles que
les perquisitions et les arrestations et aux demandes drsquoautorisation drsquoenquecirctes sur un membre du
Parlement qui est ou a eacuteteacute ministre Lrsquoabsence drsquoexplication des deacutecisions prises par le Parlement
ainsi que le nombre de cas ougrave ce dernier nrsquoa pas autoriseacute la poursuite des enquecirctes ont susciteacute des
inquieacutetudes quant agrave lrsquoobjectiviteacute de ces deacutecisions
Le 5 juin 2019 la Chambre des deacuteputeacutes a modifieacute son regraveglement inteacuterieur en ce qui concerne les
poursuites contre des membres ou drsquoanciens membres du gouvernement qui sont membres de la
Chambre des deacuteputeacutes En particulier il a eacuteteacute fait reacutefeacuterence speacutecifiquement aux critegraveres eacutenonceacutes dans le
rapport de la Commission de Venise sur la finaliteacute et la leveacutee de lrsquoimmuniteacute parlementaire50 Ce
changement doit ecirctre salueacute et la Commission attend avec inteacuterecirct sa mise en œuvre effective agrave la
lumiegravere eacutegalement de la recommandation exhortant agrave associer les autoriteacutes judiciaires et la socieacuteteacute
civile au deacutebat
Le Seacutenat est encourageacute agrave adopter des regravegles similaires Deacutebut juin une demande du ministegravere public
visant agrave lever lrsquoimmuniteacute du preacutesident du Seacutenat a eacuteteacute rejeteacutee En septembre le Seacutenat a rejeteacute une
demande visant agrave engager des poursuites agrave lrsquoencontre drsquoun seacutenateur qui avait eacuteteacute ministre de la santeacute
La Commission reacuteaffirme sa conclusion de novembre 2018 selon laquelle au vu de leacutevolution de la
situation en Roumanie il est neacutecessaire de reacuteexaminer les raisons qui avaient motiveacute lrsquoeacutevaluation
positive accordeacutee au regard du troisiegraveme objectif de reacutefeacuterence en janvier 2017 En deacutepit du fait que tant la DNA que la Haute Cour de cassation et de justice aient continueacute agrave enquecircter sur les affaires de
corruption de haut niveau et agrave infliger des sanctions agrave cet eacutegard et aient fait preuve de professionnalisme dans des circonstances tregraves difficiles les attaques meneacutees contre leurs activiteacutes les
modifications successives du cadre juridique applicable et lrsquoeacuteventuelle contestation de lrsquoautoriteacute
rendant les jugements deacutefinitifs soulegravevent des questions quant agrave la viabiliteacute des progregraves reacutealiseacutes par la Roumanie en matiegravere de lutte contre la corruption agrave haut niveau En conseacutequence il nrsquoest plus
possible de consideacuterer que la recommandation nordm 10 suffit pour clore cet objectif de reacutefeacuterence en
deacutepit de certaines eacutevolutions positives reacutecentes
50 CDL-AD (2014) 011
16
34 Quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave tous les niveaux
Recommandation nordm 11 continuer de mettre en œuvre la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption dans le respect des deacutelais impartis par le gouvernement en aoucirct 2016 Le ministre de la
justice devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre compte de la mise en œuvre effective de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption (incluant des statistiques sur les incidents en matiegravere
drsquointeacutegriteacute au sein de lrsquoadministration publique des deacutetails des proceacutedures et sanctions disciplinaires
et des informations sur les mesures structurelles appliqueacutees dans les domaines vulneacuterables)
Recommandation nordm 12 faire en sorte que lrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis soit
pleinement et veacuteritablement opeacuterationnelle de sorte qursquoelle puisse publier un premier rapport annuel contenant des informations statistiques fiables au sujet de la confiscation drsquoavoirs drsquoorigine
criminelle LrsquoAgence devrait eacutetablir un systegraveme afin de rendre compte reacuteguliegraverement du renforcement
de ses capaciteacutes administratives ainsi que de ses reacutesultats en matiegravere de confiscation et de gestion des
avoirs drsquoorigine criminelle
Strateacutegie nationale de lutte contre la corruption
La mise en œuvre de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption srsquoest poursuivie au niveau
technique Les mesures de preacutevention de la corruption telles que les audits internes effectueacutes par
chacune des institutions publiques participantes et les missions drsquoeacutevaluation par les pairs preacutevues en
2018 ont eacuteteacute mises en place dans les institutions centrales mais aussi au niveau local (conseils
deacutepartementaux et municipaliteacutes) Les plateformes de coopeacuteration interinstitutionnelle se sont reacuteunies
en avril 2019 Les autoriteacutes mentionnent eacutegalement lrsquoexistence de mesures et drsquoactiviteacutes de preacutevention
de la corruption continues au sein des ministegraveres centraux et institutions publiques dans des domaines
sensibles notamment lrsquoeacuteducation le ministegravere de lrsquointeacuterieur et les finances La preacutevention de la
corruption nrsquoa cependant pas eacuteteacute consideacutereacutee comme une prioriteacute politique importante
Lrsquoun des objectifs de la strateacutegie consiste agrave ameacuteliorer les reacutesultats de la lutte contre la corruption en
infligeant des sanctions peacutenales et administratives Depuis le rapport de novembre 2018 le parquet
geacuteneacuteral a continueacute de poursuivre de maniegravere effective les deacutelits de corruption qui ne relegravevent pas du
mandat de la DNA51 Toutefois la pression exerceacutee sur les institutions cleacutes deacutecrites ci-dessus52 et les
modifications leacutegislatives en vigueur ou adopteacutees par le Parlement ont ineacutevitablement eu une
incidence neacutegative sur la lutte contre la corruption notamment en envoyant un signal contradictoire agrave
lrsquoeacutegard du soutien politique en faveur de la poursuite des mesures de preacutevention et de sanction de la
corruption Sont notamment concerneacutees les modifications apporteacutees au code peacutenal et au code de
proceacutedure peacutenale ainsi qursquoau cadre drsquointeacutegriteacute avec le risque de reacutepercussions agrave chaque niveau de
lrsquoadministration publique
Agence nationale de gestion des avoirs saisis
LrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI) est agrave preacutesent pleinement opeacuterationnelle Elle
a poursuivi lrsquoapprofondissement de ses travaux qursquoelle expose clairement dans ses rapports annuels Il
srsquoagit drsquoun exemple positif de cas ougrave la prise en consideacuteration de bonnes pratiques appliqueacutees dans
drsquoautres Eacutetats membres (Belgique France Italie et Pays-Bas) et au-delagrave a contribueacute agrave lrsquoeacutelaboration
drsquoune strateacutegie efficace
Apregraves avoir analyseacute le quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence la Commission peut reacuteiteacuterer sa conclusion de
novembre 2018 agrave savoir que davantage drsquoefforts doivent ecirctre consentis en vue de la reacutealisation de cet objectif de reacutefeacuterence La preacutevention de la corruption est entraveacutee par des orientations politiques qui
sapent la creacutedibiliteacute des progregraves obtenus (recommandation nordm 11) En ce qui concerne la
recommandation nordm 12 la Commission confirme qursquoelle est respecteacutee
51 Les reacutesultats obtenus par les institutions sont preacuteciseacutes dans le rapport technique 52 Voir les premier et troisiegraveme objectifs de reacutefeacuterence
17
4 CONCLUSIONS
Depuis le dernier rapport la Commission a ducirc se pencher freacutequemment sur lrsquoeacutevolution de la situation
en Roumanie en ce qui concerne la reacuteforme du systegraveme judiciaire et la lutte contre la corruption Agrave
chacune de ces occasions la Commission a confirmeacute une reacutegression par rapport aux progregraves reacutealiseacutes
au cours des anneacutees anteacuterieures et exposeacutes dans le rapport de novembre 2018
Lrsquoeacutevolution de la situation au cours des premiers mois de 2019 a eacuteteacute une source de vives
preacuteoccupations En conseacutequence la Commission a ducirc informer les autoriteacutes roumaines en mai 2019
que si les ameacuteliorations neacutecessaires nrsquoeacutetaient pas apporteacutees agrave bregraveve eacutecheacuteance ou si drsquoautres mesures
neacutefastes eacutetaient prises la Commission prendrait des mesures au titre du cadre pour lrsquoeacutetat de droit qui
preacutevoit un dialogue pour reacutepondre aux preacuteoccupations dans ce domaine (ce qui peut donc aller au-delagrave
des paramegravetres du MCV)
La Commission srsquoest feacuteliciteacutee du fait que le gouvernement roumain a exprimeacute en juin le souhait de
revoir son approche et que des efforts ont eacuteteacute consentis dans le cadre de nouveaux meacutecanismes de
consultation et drsquoun dialogue avec le pouvoir judiciaire La Commission ne doute pas que les autoriteacutes roumaines compeacutetentes traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature leacutegislative et
autres En effet des mesures concregravetes ndash leacutegislatives et administratives ndash seront neacutecessaires pour faire
progresser la situation et appliquer les recommandations reacutesumeacutees dans le preacutesent rapport Les grandes
institutions roumaines devront agrave preacutesent faire la preuve collectivement de leur fort attachement agrave
lrsquoindeacutependance de la justice et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires
indispensables et garantir la capaciteacute des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir
La Commission continuera agrave suivre de pregraves lrsquoeacutevolution de la situation au travers du MCV Elle regrette
que la Roumanie nrsquoait pas donneacute suite aux recommandations qui lui ont eacuteteacute adresseacutees en
novembre 2018 qui eacutetaient pleinement conformes agrave la position des autres institutions de lrsquoUnion
europeacuteenne Il est impeacuteratif drsquoappliquer ces recommandations si lrsquoon veut remettre le processus de
reacuteforme sur les rails et progresser agrave nouveau vers la conclusion du MCV conformeacutement au rapport de
janvier 2017 La Commission est convaincue que la Roumanie pourrait donner un nouvel eacutelan agrave la
reacutealisation des objectifs du MCV et elle est precircte agrave aider les autoriteacutes roumaines agrave cette fin
16
34 Quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence lutte contre la corruption agrave tous les niveaux
Recommandation nordm 11 continuer de mettre en œuvre la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption dans le respect des deacutelais impartis par le gouvernement en aoucirct 2016 Le ministre de la
justice devrait mettre en place un systegraveme afin de rendre compte de la mise en œuvre effective de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption (incluant des statistiques sur les incidents en matiegravere
drsquointeacutegriteacute au sein de lrsquoadministration publique des deacutetails des proceacutedures et sanctions disciplinaires
et des informations sur les mesures structurelles appliqueacutees dans les domaines vulneacuterables)
Recommandation nordm 12 faire en sorte que lrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis soit
pleinement et veacuteritablement opeacuterationnelle de sorte qursquoelle puisse publier un premier rapport annuel contenant des informations statistiques fiables au sujet de la confiscation drsquoavoirs drsquoorigine
criminelle LrsquoAgence devrait eacutetablir un systegraveme afin de rendre compte reacuteguliegraverement du renforcement
de ses capaciteacutes administratives ainsi que de ses reacutesultats en matiegravere de confiscation et de gestion des
avoirs drsquoorigine criminelle
Strateacutegie nationale de lutte contre la corruption
La mise en œuvre de la strateacutegie nationale de lutte contre la corruption srsquoest poursuivie au niveau
technique Les mesures de preacutevention de la corruption telles que les audits internes effectueacutes par
chacune des institutions publiques participantes et les missions drsquoeacutevaluation par les pairs preacutevues en
2018 ont eacuteteacute mises en place dans les institutions centrales mais aussi au niveau local (conseils
deacutepartementaux et municipaliteacutes) Les plateformes de coopeacuteration interinstitutionnelle se sont reacuteunies
en avril 2019 Les autoriteacutes mentionnent eacutegalement lrsquoexistence de mesures et drsquoactiviteacutes de preacutevention
de la corruption continues au sein des ministegraveres centraux et institutions publiques dans des domaines
sensibles notamment lrsquoeacuteducation le ministegravere de lrsquointeacuterieur et les finances La preacutevention de la
corruption nrsquoa cependant pas eacuteteacute consideacutereacutee comme une prioriteacute politique importante
Lrsquoun des objectifs de la strateacutegie consiste agrave ameacuteliorer les reacutesultats de la lutte contre la corruption en
infligeant des sanctions peacutenales et administratives Depuis le rapport de novembre 2018 le parquet
geacuteneacuteral a continueacute de poursuivre de maniegravere effective les deacutelits de corruption qui ne relegravevent pas du
mandat de la DNA51 Toutefois la pression exerceacutee sur les institutions cleacutes deacutecrites ci-dessus52 et les
modifications leacutegislatives en vigueur ou adopteacutees par le Parlement ont ineacutevitablement eu une
incidence neacutegative sur la lutte contre la corruption notamment en envoyant un signal contradictoire agrave
lrsquoeacutegard du soutien politique en faveur de la poursuite des mesures de preacutevention et de sanction de la
corruption Sont notamment concerneacutees les modifications apporteacutees au code peacutenal et au code de
proceacutedure peacutenale ainsi qursquoau cadre drsquointeacutegriteacute avec le risque de reacutepercussions agrave chaque niveau de
lrsquoadministration publique
Agence nationale de gestion des avoirs saisis
LrsquoAgence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI) est agrave preacutesent pleinement opeacuterationnelle Elle
a poursuivi lrsquoapprofondissement de ses travaux qursquoelle expose clairement dans ses rapports annuels Il
srsquoagit drsquoun exemple positif de cas ougrave la prise en consideacuteration de bonnes pratiques appliqueacutees dans
drsquoautres Eacutetats membres (Belgique France Italie et Pays-Bas) et au-delagrave a contribueacute agrave lrsquoeacutelaboration
drsquoune strateacutegie efficace
Apregraves avoir analyseacute le quatriegraveme objectif de reacutefeacuterence la Commission peut reacuteiteacuterer sa conclusion de
novembre 2018 agrave savoir que davantage drsquoefforts doivent ecirctre consentis en vue de la reacutealisation de cet objectif de reacutefeacuterence La preacutevention de la corruption est entraveacutee par des orientations politiques qui
sapent la creacutedibiliteacute des progregraves obtenus (recommandation nordm 11) En ce qui concerne la
recommandation nordm 12 la Commission confirme qursquoelle est respecteacutee
51 Les reacutesultats obtenus par les institutions sont preacuteciseacutes dans le rapport technique 52 Voir les premier et troisiegraveme objectifs de reacutefeacuterence
17
4 CONCLUSIONS
Depuis le dernier rapport la Commission a ducirc se pencher freacutequemment sur lrsquoeacutevolution de la situation
en Roumanie en ce qui concerne la reacuteforme du systegraveme judiciaire et la lutte contre la corruption Agrave
chacune de ces occasions la Commission a confirmeacute une reacutegression par rapport aux progregraves reacutealiseacutes
au cours des anneacutees anteacuterieures et exposeacutes dans le rapport de novembre 2018
Lrsquoeacutevolution de la situation au cours des premiers mois de 2019 a eacuteteacute une source de vives
preacuteoccupations En conseacutequence la Commission a ducirc informer les autoriteacutes roumaines en mai 2019
que si les ameacuteliorations neacutecessaires nrsquoeacutetaient pas apporteacutees agrave bregraveve eacutecheacuteance ou si drsquoautres mesures
neacutefastes eacutetaient prises la Commission prendrait des mesures au titre du cadre pour lrsquoeacutetat de droit qui
preacutevoit un dialogue pour reacutepondre aux preacuteoccupations dans ce domaine (ce qui peut donc aller au-delagrave
des paramegravetres du MCV)
La Commission srsquoest feacuteliciteacutee du fait que le gouvernement roumain a exprimeacute en juin le souhait de
revoir son approche et que des efforts ont eacuteteacute consentis dans le cadre de nouveaux meacutecanismes de
consultation et drsquoun dialogue avec le pouvoir judiciaire La Commission ne doute pas que les autoriteacutes roumaines compeacutetentes traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature leacutegislative et
autres En effet des mesures concregravetes ndash leacutegislatives et administratives ndash seront neacutecessaires pour faire
progresser la situation et appliquer les recommandations reacutesumeacutees dans le preacutesent rapport Les grandes
institutions roumaines devront agrave preacutesent faire la preuve collectivement de leur fort attachement agrave
lrsquoindeacutependance de la justice et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires
indispensables et garantir la capaciteacute des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir
La Commission continuera agrave suivre de pregraves lrsquoeacutevolution de la situation au travers du MCV Elle regrette
que la Roumanie nrsquoait pas donneacute suite aux recommandations qui lui ont eacuteteacute adresseacutees en
novembre 2018 qui eacutetaient pleinement conformes agrave la position des autres institutions de lrsquoUnion
europeacuteenne Il est impeacuteratif drsquoappliquer ces recommandations si lrsquoon veut remettre le processus de
reacuteforme sur les rails et progresser agrave nouveau vers la conclusion du MCV conformeacutement au rapport de
janvier 2017 La Commission est convaincue que la Roumanie pourrait donner un nouvel eacutelan agrave la
reacutealisation des objectifs du MCV et elle est precircte agrave aider les autoriteacutes roumaines agrave cette fin
17
4 CONCLUSIONS
Depuis le dernier rapport la Commission a ducirc se pencher freacutequemment sur lrsquoeacutevolution de la situation
en Roumanie en ce qui concerne la reacuteforme du systegraveme judiciaire et la lutte contre la corruption Agrave
chacune de ces occasions la Commission a confirmeacute une reacutegression par rapport aux progregraves reacutealiseacutes
au cours des anneacutees anteacuterieures et exposeacutes dans le rapport de novembre 2018
Lrsquoeacutevolution de la situation au cours des premiers mois de 2019 a eacuteteacute une source de vives
preacuteoccupations En conseacutequence la Commission a ducirc informer les autoriteacutes roumaines en mai 2019
que si les ameacuteliorations neacutecessaires nrsquoeacutetaient pas apporteacutees agrave bregraveve eacutecheacuteance ou si drsquoautres mesures
neacutefastes eacutetaient prises la Commission prendrait des mesures au titre du cadre pour lrsquoeacutetat de droit qui
preacutevoit un dialogue pour reacutepondre aux preacuteoccupations dans ce domaine (ce qui peut donc aller au-delagrave
des paramegravetres du MCV)
La Commission srsquoest feacuteliciteacutee du fait que le gouvernement roumain a exprimeacute en juin le souhait de
revoir son approche et que des efforts ont eacuteteacute consentis dans le cadre de nouveaux meacutecanismes de
consultation et drsquoun dialogue avec le pouvoir judiciaire La Commission ne doute pas que les autoriteacutes roumaines compeacutetentes traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature leacutegislative et
autres En effet des mesures concregravetes ndash leacutegislatives et administratives ndash seront neacutecessaires pour faire
progresser la situation et appliquer les recommandations reacutesumeacutees dans le preacutesent rapport Les grandes
institutions roumaines devront agrave preacutesent faire la preuve collectivement de leur fort attachement agrave
lrsquoindeacutependance de la justice et agrave la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires
indispensables et garantir la capaciteacute des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux agrave agir
La Commission continuera agrave suivre de pregraves lrsquoeacutevolution de la situation au travers du MCV Elle regrette
que la Roumanie nrsquoait pas donneacute suite aux recommandations qui lui ont eacuteteacute adresseacutees en
novembre 2018 qui eacutetaient pleinement conformes agrave la position des autres institutions de lrsquoUnion
europeacuteenne Il est impeacuteratif drsquoappliquer ces recommandations si lrsquoon veut remettre le processus de
reacuteforme sur les rails et progresser agrave nouveau vers la conclusion du MCV conformeacutement au rapport de
janvier 2017 La Commission est convaincue que la Roumanie pourrait donner un nouvel eacutelan agrave la
reacutealisation des objectifs du MCV et elle est precircte agrave aider les autoriteacutes roumaines agrave cette fin
