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DIRECTION GEacuteNEacuteRALE DES POLITIQUES INTERNES
DEacutePARTEMENT THEacuteMATIQUE C DROITS DES CITOYENS ET AFFAIRES CONSTITUTIONNELLES
LIBERTEacuteS CIVILES JUSTICE ET AFFAIRES INTERIEURES
Ouverture transparence et accegraves aux documents et agrave lrsquoinformation dans
lrsquoUnion europeacuteenne
NOTE
Abstract
Le traiteacute de Lisbonne renouvelle les conditions dans lesquelles les principes de
transparence et dmiddotouverture egraveclairent le droit dmiddotacceacutes du public aux documents
dans lmiddotUnion Ce dernier est agrave la fois un droit fondamental des individus et un
principe institutionnel La reacutevision du regraveglement 10492001CE qui en fixe les
modaliteacutes est largement conditionneacutee par les nombreuses interpreacutetations donneacutees
par la Cour de justice de lmiddotUnion notamment depuis cinq annegravees Lmiddotobservation
de la pratique des institutions de lmiddotUnion ainsi que les grandes lignes des
pratiques nationales regraveveacutelent que le droit de lmiddotUnion doit opegraverer une regravevision
dmiddotampleur agrave la fois afin de capitaliser les acquis jurisprudentiels et aussi de se
mettre agrave niveau
PE 493035 FR
Cette note a eacuteteacute demandeacutee par la Commission des liberteacutes civiles de la justice et des
affaires inteacuterieures du Parlement europeacuteen
AUTEUR
Henri Labayle Professeur agrave lmiddotUniversitegrave de Pau et des pays de lmiddotAdour
ADMINISTRATEUR RESPONSABLE
Andreas Hartmann
Deacutepartement theacutematique Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Parlement europeacuteen
B-1047 Bruxelles
E-mail poldep-citizenseuroparleuropaeu
VERSIONS LINGUISTIQUES
Originale FR
Traduction EN
Agrave PROPOS DE LEDITEUR
Pour contacter le Deacutepartement theacutematique ou souscrire agrave sa lettre dinformation mensuelle
voir agrave ladresse suivante poldep-citizenseuroparleuropaeu
Manuscrit acheveacute en novembre 2013
Source Parlement europeacuteen
copy Union europeacuteenne 2013
Ce document est disponible sur le site internet
httpwwweuroparleuropaeucommitteesfrstudieshtml
AVERTISSEMENT
Les opinions exprimeacutees sont celles de lauteur et ne reflegravetent pas neacutecessairement la
position officielle du Parlement europeacuteen
La reproduction ou la traduction dans un but non-commercial sont autoriseacutees sous reacuteserve
de lindication de la source dune notification preacutealable et de lenvoi dune copie agrave leacutediteur
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
TABLE DES MATIERES
LISTE DES TABLEAUX 4
RESUME 5
INTRODUCTION 7
1 LE CADRE JURIDIQUE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS 8
11 Le cadre constitutionnel 8
111 Le principe dmiddotouverture 8
112 Le principe de transparence 9
113 Le droit dmiddotacceacutes aux documents 10
12 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents 12
121 Le regravegime du droit dmiddotacceacutes 12
122 Lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes 13
13 Le cadre jurisprudentiel du droit drsquoaccecircs aux documents 14
131 Le principe du droit dmiddotacceacutes 15
132 Le contenu du droit dmiddotacceacutes 15
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS 29
21 Eleacutements de comparaison 29
211 Le Conseil de lmiddotEurope 29
212 Les comparaisons nationales 30
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents 33
221 La pratique de la Commission 33
222 La pratique du Conseil 34
223 La pratique du Parlement europeacuteen 36
224 Eleacutements de comparaison 37
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 39
3
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LISTE DES TABLEAUX
Tableau 1 Le cadre regraveglementaire du droit dmiddotacceacutes aux documents 13 Tableau 2
Chiffre des demandes dmiddotacceacutes aux documents 32 Tableau 3
Regraveponses positives dmiddotacceacutes 33 Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en ) 34
Tableau 5 Chiffre des demandes dmiddotacceacutes 35
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en ) 35 Tableau 7
Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en ) 37 Tableau 8
Ventilation des refus des institutions de lmiddotUE par exception appliquegravee (en ) 37 Tableau 9
La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs 38
4
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
RESUME
1La preacutesente eacutetude actualise une eacutetude preacuteceacutedente concernant la jurisprudence relative au
droit dmiddotacceacutes aux documents Elle met en perspective la pratique institutionnelle de lparaUnion
au regard de lmiddotentregravee en vigueur des dispositions du traiteacute de Lisbonne
Le droit dmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion smiddotinscrit dans un contexte juridique renouveleacute
par le Traiteacute de Lisbonne Les principes de transparence et de bonne gouvernance ont des
implications constitutionnelles pour les institutions de lmiddotUnion et la Charte de lmiddotUnion
consacre son caractegravere de droit fondamental Malgreacute le succegraves de lmiddotapplication du regraveglement
10492001 durant la deacutecennie passeacutee une reacutevision permettant sa mise agrave niveau est
deacutesormais neacutecessaire
Des avancegravees jurisprudentielles smiddotajoutent en effet agrave lmiddotavanceacutee constitutionnelle de
Lisbonne Lmiddotenjeu de la reacutevision appeleacutee par le Parlement europeacuteen degraves 2006 et entameacutee
en 2008 consiste agrave prendre en consideacuteration ces deux eacuteleacutements la proclamation dmiddotun droit
fondamental et les enseignements importants de la jurisprudence
A partir de ce corpus jurisprudentiel et agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle de
lmiddotUnion des constats significatifs se deacutegagent
I - Le premier constat est relatif agrave la nature mecircme du droit dmiddotacceacutes La combinaison du
traiteacute de Lisbonne et de la jurisprudence relative au regraveglement 10492001 conduit
deacutesormais agrave percevoir diffeacuteremment le droit dmiddotacceacutes Avant dmiddotecirctre un enjeu institutionnel au
sein de lmiddotUnion exigeant que les institutions disposent du mecircme degregrave dmiddotinformation dans
lmiddotexercice de leurs missions lmiddotacceacutes aux documents est devenu aujourdmiddothui un droit de
lmiddotindividu
Cette eacutevolution est geacuteneacuterale Elle se constate en droit compareacute et en droit europeacuteen en
particulier la Convention du Conseil de lmiddotEurope relative agrave lmiddotacceacutes aux documents publics le
confirmant La nature des limites opposegravees au droit dmiddotacceacutes y est largement identique agrave
celle du droit de lmiddotUnion En revanche lmiddotUnion ne confie pas agrave une autoriteacute indeacutependante
spegravecifique la garantie de lmiddotacceacutes aux documents agrave lmiddotinverse de beaucoup de ses Etats
membres
II sup2 Une seconde seacuterie de constats se deacutegage de lmiddotinterpregravetation que donne la Cour de
justice du regraveglement 10492001 Outre la nature profonde de ce droit en moins de cinq
annegravees la Cour smiddotest ainsi prononcegravee sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes dans le champ
administratif leacutegislatif et juridictionnel
1 Le droit dmiddotacceacutes aux documents est lieacute au caractecircre deacutemocratique de lrsquoUnion La
transparence garantit une plus grande leacutegitimiteacute et responsabilitegrave de lmiddotadministration
dans un systegraveme deacutemocratique car la possibiliteacute pour les citoyens de connaicirctre le
fondement des regravegles communautaires est une condition de lparaexercice de leurs droits
deacutemocratiques (affaires Turco Access Info Europ)
2 Lmiddotacceacutes doit ecirctre aussi large que possible regraveduisant dmiddotautant laquo lmiddotespace de
reacuteflexion raquo interne ou laquo lmiddotespace de negravegociation raquo auxquels les institutions preacutetendent
Ainsi la protection du processus degravecisionnel au sein de lmiddotUnion eacutecarte toute
1 acute Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du reacuteglement 10492001 raquo PE 393287 2008 et laquo Les documents classifieacutes agrave la lumiegravere du traiteacute de Lisbonne raquo PE 425616 2010
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confidentialiteacute de principe particuliegraverement en matiegravere leacutegislative (affaires Borax
Access Info et MyTravel)
3 Le champ dmiddotapplication des diffeacuterentes exceptions est encadreacute strictement ainsi
lmiddotenjeu majeur de lmiddotexception relative aux relations internationales nmiddotentraicircne pas
automatiquement la confidentialitegrave (affaires Inmiddott Veld) De mecircme les proceacutedures
juridictionnelles ne sont pas exclues du champ de la transparence sous couvert du
respect de la bonne administration de la justice (affaire API) La confidentialiteacute ne
smiddotattache pas negravecessairement aux avis juridiques tout particulieacuterement en matieacutere
leacutegislative (affaires Turco et MyTravel) pas plus que lmiddotidentitegrave des Etats membres nmiddotest
proteacutegeacutee par la confidentialiteacute lors de la proceacutedure leacutegislative (affaire Access Info
Europ)
4 La combinaison des reacutegimes de protection des donneacutees peut neacutecessiter un laquo renvoi raquo
de la reacuteglementation geacuteneacuterale agrave la reacuteglementation speacuteciale en matiegravere de protection
des donneacutees (affaire Bavarian Lager) comme en matieacutere dmiddotactivitegrave de controcircle Une
protection leacutegale de la confidentialiteacute (affaire Bavarian Lager) comme une
laquo preacutesomption geacuteneacuterale raquo de confidentialiteacute (affaire Technische Glaswerke Ilmenau)
peuvent reacuteduire le champ de la transparence
5 Les documents fournis par les Etats membres ne begravenegraveficient pas dmiddotune confidentialitegrave
de principe (arrecirct IFAW)
III - La pratique des trois institutions de lmiddotUnion est egravegalement riche dmiddotenseignements agrave la
lecture des rapports annuels exigeacutes par le regraveglement et au regard de certaines pratiques
nationales
1 Le nombre des demandes dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion europegraveenne est en baisse Il nmiddotest pas
agrave la hauteur des pratiques de certains Etats membres ou mecircme dmiddotEtats tiers tels que
les Etats Unis ou lmiddotAustralie
2 Le volume des refus drsquoaccecircs demeure proportionnellement important et il a tendance
agrave augmenter
3 Le nombre des demandes dmiddotacceacutes en matiegravere PESC et JAI confirme le caractegravere
sensible de ces questions
La nature des publics integraveressegraves par lmiddotacceacutes aux documents devrait interroger lmiddotUnion sur
deux points Dmiddotune part la place des professionnels est preacutepondeacuterante (en particulier
devant la Commission) et dmiddotautre part les milieux universitaires sont aujourdmiddothui les
vecteurs les plus efficaces de la transmission dmiddotinformations et dmiddotune garantie de la
transparence administrative Ce manque apparent dmiddotintegraverecirct du citoyen pour la transparence
doit susciter la reacuteflexion
6
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
INTRODUCTION
Lmiddotouverture et la transparence smiddotimposent progressivement aux sociegravetegraves modernes LmiddotUnion
europegraveenne nmiddotegravechappe pas agrave cette pression sans parvenir neacutecessairement agrave y apporter des 2reacuteponses agrave la hauteur des attentes Passant dmiddotune approche diplomatique des dossiers ougrave
le secret est la regravegle agrave un systegraveme institutionnel revendiquant son fondement
deacutemocratique lmiddotUnion a traversegrave une vegraveritable mutation
Dans un premier temps et notamment en raison de lmiddotarrivegravee de nouveaux Etats membres
sensibles agrave cette dimension lmiddotUnion europeacuteenne a partiellement ouvert lmiddotacceacutes du public agrave
ses documents La deacuteclaration ndeg17 jointe au traiteacute de Maastricht fait ainsi eacutetat du lien
existant entre la transparence du processus deacutecisionnel et le caractegravere deacutemocratique des
institutions mais sa porteacutee est resteacutee relative Deux communications de la Commission
relatives agrave la transparence et agrave lmiddotacceacutes aux documents ont ensuite preacuteceacutedeacute un laquo Code de 3
conduite raquo adoptant le principe de lmiddotacceacutes du public aux documents du Conseil et de la
Commission
Dans un second temps le traitegrave dmiddotAmsterdam a inscrit ces principes dans le droit primaire
Dmiddotune part son article 1er affirme que laquo les degravecisions sont prises dans le plus grand
respect possible du principe dmiddotouverture raquo laquelle trouve ainsi sa reconnaissance Dmiddotautre
part son article 255 TCE donne une base juridique agrave la regraveglementation du droit dmiddotacceacutes du
public aux documents de lmiddotUnion Ce sera chose faite avec lmiddotadoption du reacuteglement
10492001CE relatif agrave lmiddotacceacutes du public aux documents du Parlement europeacuteen du Conseil 4 5
et de la Commission Enfin le Livre blanc sur la gouvernance de 2001 mettra en avant
les besoins de participation et dmiddotouverture envers le public pour restaurer la confiance
envers lmiddotUnion
Freacutequemment employeacutes dans le langage courant les principes laquo drsquoouverture raquo et de
laquo transparence raquo remplissent en regravealitegrave jusqumiddotagrave cette egravepoque une fonction plus politique
que juridique Mis en avant par lmiddotUnion europegraveenne afin de regraveduire la crise de confiance
egraveprouvegravee agrave lparaencontre de lmiddotadministration ils demeurent faiblement normatifs agrave lmiddotinverse du
droit dmiddotacceacutes aux documents que le regraveglement 10492001 va deacutevelopper
Il nmiddotentre pas dans le champ de cette egravetude dmiddotaller plus avant dans lmiddotexamen de cette
peacuteriode historique si ce nmiddotest pour en rappeler deux caractegraveres principaux Ouverture et
transparence sont en fait reacuteduites pour lmiddotessentiel agrave la seule dimension de lrsquoaccecircs agrave
lrsquoinformation dmiddotune part et dmiddotautre part la garantie du juge va se reacuteveacuteler deacuteterminante
pour donner sa veacuteritable signification agrave ce droit La jurisprudence va faire du juge un acteur
de premier plan de lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes aux documents apreacutes lmiddotimpulsion du
Meacutediateur europeacuteen et lui donner ainsi le statut dmiddotun vegraveritable droit fondamental
Lmiddotentregravee en vigueur du traitegrave de Lisbonne renverse cette perspective Tant du point de vue
du fonctionnement de lmiddotadministration de lmiddotUnion que de celui des droits des citoyens
europeacuteens le traiteacute dessine un nouveau cadre juridique
2 On renverra dmiddotun point de vue concret agrave nos egravetudes laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du reacuteglement 10492001 raquo PE 393287 2008 et acute Les documents classifiegraves agrave la lumieacutere du traitegrave de Lisbonnemicro PE 425616 2010 3 Code de conduite concernant lmiddotacceacutes du public aux documents du Conseil et de la Commission JO L 340 du 31121993 p 37 4 JO L 145 du 31052001 p 43 5 COM (2001) 428
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1 LE CADRE JURIDIQUE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Le traitegrave de Lisbonne transforme la perception du droit dmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion
mais aussi les conditions dans lesquelles lmiddotadministration et le legravegislateur smiddotacquittent de
leurs missions Degravesormais le principe dmiddotouverture comme celui de transparence trouvent
leur place dans le droit primaire de lmiddotUnion ce qui devrait avoir des regravepercussions sur lmiddotune
de ses modalitegraves de mise en plusmnuvre le droit dmiddotacceacutes aux documents
11 Le cadre constitutionnel
Lmiddotegravecriture du traiteacute est claire le principe dmiddotouverture y est posegrave Dmiddotougrave sa mise en plusmnuvre au
moyen du principe de transparence et du principe dmiddotacceacutes aux documents6
111 Le principe dmiddotouverture
Il constitue un principe geacuteneacuteral agrave dimension laquo englobante raquo qui inclut agrave la fois le principe
de transparence et le principe de participation
Lmiddotarticle 1er du traitegrave sur lmiddotUnion regravepeacutete donc apreacutes le traitegrave dmiddotAmsterdam qumiddotil constitue
laquo une nouvelle eacutetape dans le processus creacuteant une union sans cesse plus eacutetroite entre les
peuples de lEurope dans laquelle les deacutecisions sont prises dans le plus grand respect
possible du principe douverture et le plus pregraves possible des citoyens raquo7
Le traiteacute donne une signification concregravete agrave ce principe agrave deux reprises Dans lmiddotarticle 10 sect3
relatif au laquo fonctionnement de lrsquoUnion raquo inseacutereacute dans le titre II consacreacute aux laquo principes
deacutemocratiques raquo le TUE affirme que laquo tout citoyen a le droit de participer agrave la vie
deacutemocratique de lUnion Les deacutecisions sont prises aussi ouvertement et aussi pregraves que
possible des citoyens raquo Le principe dmiddotouverture est ainsi relieacute pour la premiegravere fois agrave la
laquo vie deacutemocratique not de lmiddotUnion et agrave la laquo deacutemocratie repreacutesentative raquo LmiddotUnion est
degravemocratique parce qumiddotelle est laquo ouverte not sur ses citoyens ce que confirme lmiddotarticle
suivant
Lmiddotarticle 11 sect2 TUE smiddotadresse directement aux institutions qui doivent entretenir laquo un
dialogue ouvert transparent et reacutegulier raquo avec la socieacuteteacute civile et les associations
repreacutesentatives Il assigne ainsi une dimension active au principe dmiddotouverture
Le traiteacute sur le fonctionnement de lmiddotUnion (TFUE) apporte un fondement suppleacutementaire au
principe en fixant les conditions de sa concreacutetisation dans son article 15 sect1 TFUE
Obligation est faite aux laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not dmiddotplusmnuvrer laquo dans
le plus grand respect possible du principe drsquoouverture raquo et ce laquo afin de promouvoir
une bonne gouvernance et dassurer la participation de la socieacuteteacute civile raquo Cette
prescription appelle plusieurs commentaires
A ce stade le principe drsquoouverture dans lrsquoUnion est perccedilu encore comme une
exigence de son fonctionnement davantage que comme un droit de ses citoyens
Ceci explique que son champ dmiddotapplication soit treacutes large concernant lmiddotensemble des
rouages de lmiddotadministration Smiddotil nmiddota pas une portegravee absolue et ne formule pas une
obligation de regravesultat il nmiddoten reste pas moins que lmiddotobjectif de laquo promotion raquo assigneacute agrave
lmiddotUnion implique de la part de celle-ci une approche dynamique
Enfin lmiddotarticle 298 sectsect1 et 2 TFUE ajoute un complegravement indispensable agrave la traduction
normative du principe dmiddotouverture Indiquant que les institutions organes et organismes de
lUnion laquo sappuient sur une administration europeacuteenne ouverte raquo efficace et
indeacutependante dans laccomplissement de leurs missions il investit le leacutegislateur de lmiddotUnion
de la compeacutetence de laquo fixer les dispositions agrave cet effet raquo
6 A Allemano laquo Unpacking the principle of openness in EU Law transparency participation and democracy raquo European Law Review 2014 (forthcoming) 7 J Mendes laquo Participation and the rocircle of law after Lisbon a legal view on article 11 TEU raquo CMLRev 20111849
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
112 Le principe de transparence
La Cour de justice lmiddotaffirme dans un arrecirct de principe abordegrave plus loin laquo lmiddotabsence
dmiddotinformation et de degravebat est susceptible de faire naicirctre des doutes dans lmiddotesprit des
citoyens non seulement quant agrave la legravegalitegrave dmiddotun acte isolegrave mais aussi quant agrave la
leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo8 Par cette formule le juge de
lmiddotUnion positionne le deacutebat relatif agrave la transparence9 sur le terrain de la leacutegitimiteacute et de la
deacutemocratie De son point de vue laquo cmiddotest pregravecisegravement la transparence agrave cet egravegard qui en
permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux yeux des
citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci raquo
Auparavant et sans mentionner encore un laquo impeacuteratif de transparence raquo10 la jurisprudence
du Tribunal et de la Cour avait utiliseacute comme fondement la deacuteclaration 17 annexeacutee au traiteacute
de Maastricht11 faute de support plus explicite Une fois ce support disponible avec le
regraveglement 10492001 le juge a consolideacute son raisonnement La transparence garantit
une laquo plus grande legravegitimitegrave efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des
citoyens dans un systegraveme deacutemocratique raquo 12 Elle leur permet laquo dmiddotexercer un controcircle
effectif et efficace sur lmiddotexercice du pouvoir dont les institutions communautaires sont
investies raquo13 En effet laquo ce nmiddotest que si une publicitegrave adegravequate est donnegravee aux activitegraves du
pouvoir legravegislatif de lmiddotexegravecutif et de lmiddotadministration publique en gegravenegraveral qumiddotil est possible
dmiddotune part dmiddotexercer un controcircle effectif et efficace egravegalement au niveau de lmiddotopinion
publique sur le fonctionnement de lmiddotorganisation du pouvoir et dmiddotautre part de
degravevelopper dans les rapports entre lmiddotadministration et les administregraves des modeacuteles
dmiddotorganisation assurant regraveellement la participation de ces derniers raquo14
La transparence proceacutedurale et la transparence institutionnelle viseacutees par le TUE et
le TFUE se conjuguent dans le traiteacute de Lisbonne pour donner un sens concret agrave lmiddotaction de
lmiddotUnion15
La porteacutee normative du principe demeure encore relative16 mais les termes de lmiddotarticle 11
TUE indiquent que le combat a changeacute de sens Il pegravese deacutesormais sur les institutions de
lmiddotUnion une obligation laquo par les moyens approprieacutes raquo de donner une signification concregravete
au principe Qumiddotil smiddotagisse du laquo dialogue ouvert transparent et reacutegulier raquo avec la socieacuteteacute
civile de lmiddotarticle 11 sect2 TUE ou de la laquo transparence des actions not de lmiddotUE qui appelle de
laquo larges consultations raquo en vertu du sect3 le respect des laquo principes deacutemocratiques raquo du titre
II TUE eacutetablit une pression nouvelle sur les institutions tout particuliegraverement en matiegravere
dmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation cmiddotest-agrave-dire aux documents Ce droit du citoyen quitte donc le
terrain de lmiddotappregraveciation discregravetionnaire pour smiddotexercer dans une logique normative
Les conseacutequences agrave tirer de ce changement de perspectives sont considegraverables Lmiddotappel
agrave lmiddotouverture et agrave la transparence ne sont plus ici des regravefegraverences thegraveoriques mais
apparaissent comme une condition de la leacutegitimiteacute deacutemocratique de la regravegle de lmiddotUnion
Le traiteacute laquo juridicise raquo des principes qui pourraient recevoir un jour une traduction
jurisprudentielle faute par exemple pour un acte legravegislatif dmiddotavoir egravetegrave adoptegrave en dehors de
ce dialogue participatif exigeacute par le traiteacute
8 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P point 59 9 M Hillebrandt D Curtin A Meijer laquo Transparency in the Council of ministers of the EU institutionnal approach raquo Amsterdam Centre for European law Working paper 2012-04 10 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy ProgrammeConseil T‑26404 point 61 11 TPI 17 juin 1998 Svenska journalistfoumlrbundet c Conseil T-17495 Rec II-2289 point 66 TPI 14 octobre 1999 Bavarian LagerCommission T‑30997 Rec II‑3217 point 36 12 TPI 7 feacutevrier 2002 KuijerConseil T-201100 point 52 et CJCE 6 mars 2003 InterporcCommission C‑4100
P Rec p I‑2125 point 39 13 CJCE 7 deacutecembre 1999 Interporc c Commission point 39 14 Conclusions Tesauro sous CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 14 15 D Curtin laquo Judging EU secrecy raquo Amsterdam Centre for European law Working paper 2012-07 16 Voir A Meijers Understanding the Complex Dynamics of Transparency et S Castellano et A Ortiz laquo Legal Framework for e-transparency and the right to public access in the EU raquo Transatlantic Conference on Transparency Research Utrecht 2012
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113 Le droit dmiddotacceacutes aux documents
Lmiddotaffirmation dmiddotun droit du public agrave acceacuteder aux documents des institutions17 smiddotest traduite
dans lmiddotUnion par la voie regraveglementaire avant dmiddotecirctre consacregravee au niveau des traiteacutes
constitutifs La norme dmiddotapplication a preacuteceacutedeacute ici la proclamation constitutionnelle le juge
ne manquant pas de rappeler que laquo la reacuteglementation interne de la majoriteacute des Eacutetats
membres consacre deacutesormais de maniegravere geacuteneacuterale agrave titre de principe constitutionnel ou
leacutegislatif le droit daccegraves du public aux documents deacutetenus par les autoriteacutes publiques raquo18
Ce droit repose politiquement sur le principe de transparence La Cour de justice lmiddota affirmegrave
en 2007 il laquo vise agrave ameacuteliorer la transparence du processus deacutecisionnel communautaire
une telle transparence permettant notamment de garantir une plus grande leacutegitimiteacute
efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des citoyens dans un systeacuteme
deacutemocratique raquo19 Comme la Cour lmiddotindique laquo la possibiliteacute pour les citoyens de connaicirctre
les fondements des actions legravegislatives est une condition de lmiddotexercice effectif par ces
derniers de leurs droits deacutemocratiques raquo20
Juridiquement ce droit smiddotest donc fondegrave initialement sur lmiddotarticle 255 TCE qui ouvrait aux
citoyens un droit dmiddotacceacutes aux documents des trois grandes institutions Il a ensuite donneacute
matiegravere agrave une jurisprudence particuliegraverement conseacutequente sans que la Cour de justice aille
jusqumiddotagrave en faire un principe geacuteneacuteral Sa formulation geacuteneacuterale par le TCE expliquait son
absence drsquoeffet direct21 le traiteacute renvoyant au droit deacuteriveacute le soin de lui donner un
contenu Neacuteanmoins le droit dmiddotacceacutes est passeacute ici du statut dmiddotune simple facultegrave accordegravee
discregravetionnairement aux administregraves par les institutions agrave celui dmiddotun vegraveritable laquo droit
subjectif agrave caractegravere fondamental raquo22 reconnu aux destinataires de lmiddotarticle 255 TCE
Le traiteacute de Lisbonne modifie sensiblement cet eacutetat du droit agrave deux eacutegards
La Charte des droits fondamentaux en premier lieu fait de cet accegraves un droit
fondamental Son article 42 proclame un laquo droit drsquoaccegraves aux documents raquo impliquant
que laquo tout citoyen ou toute citoyenne de lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale
reacutesidant ou ayant son siecircge statutaire dans un Etat membre a un droit drsquoaccecircs aux
documents du Parlement europeacuteen du Conseil et de la Commission raquo Les explications
accompagnant la Charte preacutecisent que cet article 42 laquo a eacuteteacute repris raquo23 de lmiddotarticle 255 TCE
sur la base duquel le regraveglement 10492001 avait eacuteteacute adopteacute la Convention ayant souhaiteacute
en eacutetendre le champ
Lavocat geacuteneacuteral Maduro soulignait ce changement dans ses conclusions sous lmiddotaffaire
Suegravede c Commission preacuteciteacutee avec cette laquo ascension normative raquo laquo le droit dmiddotacceacutes aux
documents des institutions eacutetant devenu un droit fondamental de valeur constitutionnelle
liegrave aux principes de la degravemocratie et dmiddotouverture cmiddotest agrave son aune que doit ecirctre interpregravetegrave
en particulier tout acte de droit degraverivegrave ayant pour objet dmiddoten regraveglementer lmiddotexercice et les
limites qui lui sont apporteacutees par celui ‐ci doivent ecirctre interpreacuteteacutees de faccedilon encore plus
restrictive raquo24
Le juge de lmiddotUnion agrave propos des rapports entre lmiddotarticle 42 de la Charte et la CEDH a donc
indiqueacute que laquo smiddotagissant du droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions organes et
organismes de lmiddotUnion la Charte preacutevoit un droit fondamental speacutecial raquo25
17 Lmiddotanalyse restera centregravee sur le regraveglement 10492001 hors dispositions relatives par exemple au droit de lmiddotenvironnement 18 CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 34 19 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 RecI-11389 point 54 20 id point 46 voir eacutegalement CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P 21 Malgreacute les invitations de certains de ses avocats geacuteneacuteraux ou les positions du TPI lmiddotavocat gegravenegraveral Tesauro parle dmiddotun laquo droit civil fondamental not dans lmiddotaffaire Pays‐Bas c Conseil (point 19) et le TPI fait mention dun
principe du droit agrave lmiddotinformation (TPI 19 juillet 1999 Hautala c Conseil T‐ 1498 Rec p II‐ 2489 point 87) ou
du principe de transparence (TPI 7 feacutevrier 2002 Kuijer c Conseil T‐ 21100 Rec p II‐ 485 point 52) 22 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 point 40 23 En mentionnant son extension aux laquo organes et agences not de lmiddotUE 24 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 points 40-42 25 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c BCE T-59010 point 72-73
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Le TFUE lui-mecircme a egravegalement modifiegrave lmiddotenvironnement juridique du droit dmiddotacceacutes D paraabord
parce que disparaicirct la protection voulue par les Etats membres agrave propos de la
confidentialitegrave des travaux du Conseil dans lmiddotarticle 207 sect3 TCE26 Au contraire lmiddotarticle 15
sect1 TFUE affirme les impegraveratifs dmiddotune laquo bonne gouvernance raquo en confeacuterant un contenu
concret au principe dmiddotouverture et de transparence Son paragraphe 3 formule les
modalitegraves dmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes aux documents de manieacutere obligatoire dans des
termes beaucoup plus pregravecis que ne le faisait lmiddotarticle 255 TCE La disparition des piliers
intergouvernementaux et la banalisation du traitement institutionnel de la JAI et de la PESC
lui permettent de couvrir lmiddotensemble de lmiddotactivitegrave de lmiddotUnion qui doit ecirctre laquo aussi ouverte
que possible raquo
Lmiddotanalyse littegraverale de lmiddotarticle 15 TFUE degravemontre que cette proclamation smiddotinscrit dans une
degravemarche dmiddotensemble Lagrave ougrave la gouvernance de lmiddotUnion appelle laquo ouverture raquo dans le
paragraphe 1 le paragraphe 3 alineacutea 3 du mecircme article fait appel agrave la laquo transparence raquo
des travaux de chaque entitegrave administrative de lmiddotUnion concerneacutee Lrsquoesprit de systecircme
du triptyque ouverture transparence accegraves aux documents est donc dessineacute dans
le traiteacute De plus la porteacutee des obligations pesant sur les laquo institutions organes et
organismes raquo est preacuteciseacutee Si lmiddotappel au laquo plus grand respect possible du principe
drsquoouverture not nmiddotest pas forcegravement un gage de contrainte en revanche les conditions du
droit dmiddotacceacutes aux documents sont verrouillegravees dmiddotune faccedilon plus directive
Lmiddotalinegravea premier de lmiddotarticle 15 sect3 TFUE formule dmiddotabord un droit laquo sous reacuteserve des
principes et des conditions qui seront fixeacutes conformeacutement au preacutesent paragraphe raquo Il ne
renvoie pas au leacutegislateur la capaciteacute discreacutetionnaire de deacutecider de ces laquo principes et
conditions raquo Ce dernier est tenu de proceacuteder agrave une mise en plusmnuvre du droit dmiddotacceacutes qui en
permette la jouissance aux citoyens de lmiddotUE Lmiddotegravecriture de ses principes geacuteneacuteraux et de ses
conditions dmiddotexercice est obligatoire reacutegie par la proceacutedure leacutegislative ordinaire
Le troisiegraveme alineacutea du mecircme article renforce ensuite les obligations faites aux entiteacutes
concerneacutees elles doivent assurer laquo la transparence de leurs travaux raquo et il leur est fait
obligation dmiddotegravelaborer dans leur reacuteglement integraverieur respectif des laquo dispositions particuliegraveres
concernant lrsquoaccecircs raquo aux documents Ceci pregravesuppose donc qumiddotauparavant le droit dmiddotacceacutes
ait eacuteteacute regraveglementeacute
Enfin et ce nmiddotest pas le moindre constat les auteurs du traitegrave eacutelargissent
consideacuterablement le champ des destinataires des obligations viseacutees Il ne smiddotagit plus
deacutesormais des seules trois grandes institutions mais de faccedilon tregraves geacuteneacuterale des
laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not Lmiddotavant-dernier alineacutea du sect3 souligne
que pour ce qui est de la CJUE de la Banque centrale et de la BEI elles laquo ne sont soumises
au preacutesent paragraphe que lorsquelles exercent des fonctions administratives raquo Cette
gegravenegraveralisation degravejagrave prise en compte par un certain nombre dmiddotagences et institutions
internes renforce donc le besoin dmiddotun texte refondateur du droit dmiddotacceacutes sous peine de
laisser inappliqueacute un droit fondeacute sur les traiteacutes
La valeur ajouteacutee du traiteacute de Lisbonne peut ainsi se reacutesumer dmiddotune part le traitegrave consacre
un veacuteritable droit fondamental agrave lmiddotacceacutes aux documents et dmiddotautre part il encadre
strictement les exceptions agrave un droit dont la porteacutee est rendue geacuteneacuterale
La plus value qui en reacutesulte du point de vue des individus permet alors de hieacuterarchiser les
enjeux avant drsquoeumltre un enjeu institutionnel au sein de lmiddotUnion exigeant que les
institutions disposent du mecircme degregrave dmiddotinformation dans lmiddotexercice de leurs missions
lrsquoaccecircs aux documents est devenu aujourdrsquohui un droit de lrsquoindividu Cette eacutevolution
paracheacuteve la construction entamegravee par le juge de lmiddotUnion depuis vingt ans
Dans ce contexte juridique la regraveglementation du droit dmiddotacceacutes opegraveregravee par le reacuteglement
10492001 il y a treize ans apparaicirct passablement deacutecaleacutee aujourdrsquohui Les laquo principes
26 laquo Aux fins du preacutesent paragraphe le Conseil deacutetermine les cas dans lesquels il doit ecirctre consideacutereacute comme agissant en sa qualiteacute de leacutegislateur afin de permettre un meilleur accegraves aux documents dans ces cas tout en preacuteservant lrsquoefficaciteacute de son processus de prise de deacutecision En tout eacutetat de cause lorsque le Conseil agit en sa qualiteacute de leacutegislateur les reacutesultats et les explications des votes ainsi que les deacuteclarations inscrites au procegravesshyverbal sont rendus publics raquo
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
geacuteneacuteraux raquo autant que les laquo limites not legravegitimes au droit dmiddotacceacutes mentionnegraves par lmiddotarticle 15
sect3 TFUE neacutecessitent une remise en ordre par le leacutegislateur opeacutereacutee par la voie de la
proceacutedure leacutegislative ordinaire rappelons-le
Le besoin dmiddotune remise agrave niveau de la regraveglementation regravesulte en effet du triptyque degravecrit
plus haut et qui relie les obligations dmiddotouverture de transparence et dmiddotacceacutes aux
documents27 Il degravepasse le cadre du simple article 15 TFUE par exemple au vu de lmiddotarticle
298 TFUE Aussi lmiddotapproche strictement minimaliste de la seconde proposition
regraveglementaire de la Commission 28 relegraveve davantage de la modification du regraveglement
antegraverieur que de la mise en plusmnuvre du traitegrave de Lisbonne
Tant pour ce qui concerne le champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes que pour ce qui est des questions particuliegraveres lieacutees au caractegravere sensible de certains documents classifieacutes ou la
codification des avanceacutees jurisprudentielles relatives agrave certaines cateacutegories de documents
lmiddotadoption dmiddotun nouveau texte est donc negravecessaire
12 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Un rappel rapide de ce cadre29 permet de mesurer agrave la fois les enjeux de sa reacutevision mais
aussi lmiddotimpact considegraverable de la jurisprudence de la Cour et du Tribunal
121 Le regravegime du droit dmiddotacceacutes
Le silence des traiteacutes a fait du regraveglement 10492001 la pierre angulaire du droit dmiddotacceacutes
aux documents administratifs ce qui a conduit la Cour de justice agrave accorder une attention
particulieacutere agrave sa motivation afin dmiddoten egraveclairer lmiddotusage Cette motivation pose un certain
nombre de principes directeurs
Lmiddotacceacutes aux documents est liegrave aux principes de transparence et dmiddotouverture viseacutes
par les traiteacutes le regraveglement consolidant les pratiques existantes
Le regraveglement vise laquo agrave confeacuterer le plus large effet possible raquo30 au droit dmiddotacceacutes
dans sa deacutefinition de ses principes et limites donc en principe laquo tous les
documents devraient ecirctre accessibles au public not cmiddotest-agrave-dire agrave laquo tout citoyen de
lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale raquo y reacutesidant
Le droit dmiddotacceacutes prend un sens particulier laquo dans le cas ougrave les institutions agissent
en qualiteacute de leacutegislateur raquo et il est applicable en matiegravere de PESC et JAI
A cela le regraveglement 10492001 apporte une deacutefinition extrecircmement large de la notion de
laquo document raquo puisque son article 3 a) le deacutefinit comme laquo tout contenu quel que soit son
support (eacutecrit sur support papier ou stockeacute sous forme eacutelectronique enregistrement
sonore visuel ou audiovisuel) concernant une matiegravere relative aux politiques activiteacutes et
deacutecisions relevant de la compeacutetence de linstitution raquo Concregravetement chaque institution
smiddotest donc dotegravee des megravecanismes proceacuteduraux neacutecessaires agrave lmiddotacceacutes et en application du
regraveglement 10492001 rend compte annuellement de son application
27 Reconnu par le Conseil dans son rapport annuel 2012 sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes p 7 28 COM (2011) 73 29 Pour un examen au fond du cadre regraveglementaire et de la jurisprudence smiddoty rapportant jusqumiddoten 2008 voir notre eacutetude laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008 30 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel c Commission C-50608 P preacuteciteacute point 73 et CJUE 17 octobre 2013 Access Info Europ C-28011 P preacuteciteacute point 28
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
A ce texte central il convient dmiddotajouter lmiddotexistence de textes spegraveciaux31 dont lmiddotarticulation
avec le regraveglement 10492001 a poseacute des difficulteacutes que la Cour de justice a eacuteteacute meneacutee agrave
trancher (cf infra)32 Le tableau suivant33 permet de regravesumer ainsi lmiddotegravetat des lieux
Tableau 1 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Champ dapplication et beacuteneacuteficiaires
Cadre Institutions et organes couverts Citoyens et Toute juridique reacutesidents de
lUE personne physique ou
morale
Regraveglements (CE) ndeg 10492001 +
(CE) ndeg 13672006
Parlement Conseil Commission Agences
Tout document
Regravegles Cour des comptes Tout Information volontaires Banque centrale europeacuteenne document environnementale + Banque europeacuteenne dinvestissement uniquement regraveglement Comiteacute eacuteconomique et social europeacuteen
(CE) ndeg Comiteacute des reacutegions 13672006 Meacutediateur europeacuteen
Regraveglement Controcircleur europeacuteen de la protection Informations (CE) ndeg des donneacutees environnementales 13672006 Cour de justice (sauf dans lexercice de
ses fonctions juridictionnelles)
uniquement
122 Lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
Comme dans les legravegislations nationales relatives au droit dmiddotacceacutes le droit de lmiddotUnion nmiddotest
pas un droit absolu 34 Le regraveglement 10492001 pose un principe assorti ensuite
laquo drsquoexceptions raquo eacutenumeacutereacutees dans les diffeacuterents paragraphes de son article 4 Sans que cela
entraicircne de conseacutequences juridiques lmiddotarticle 15 TFUE ne reprend pas agrave son compte le
terme laquo exceptions raquo mais parle lui de laquo conditions raquo Lmiddotarticle 42 de la Charte nmiddoten fait
pas mention
La proposition de reacutevision deacuteposeacutee par la Commission en 2008 est resteacutee dans cette
logique tandis que la seconde proposition de 2011 preacutefegravere une formule adoucie en
mentionnant dans sa motivation et son article premier laquo les principes geacuteneacuteraux et les
31 On citera agrave cet eacutegard les dispositions du regraveglement 13672006 concernant laccegraves aux informations environnementales qui sappliquent agrave toutes les institutions et agrave tous les organes de la Communauteacute Ce reacuteglement vient dmiddotecirctre egraveclairegrave de manieacutere tout agrave fait pertinente par le Tribunal qui y degravenonce une tentative de la Commission laquo par son argumentation raquo de ne pas laquo assurer une interpreacutetation coheacuterente et harmonieuse des regraveglements 10492001 et 13672006 avec les dispositions de la Charte shy raquo TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 point 44 32 Certains de ces dispositifs peuvent egravegalement viser lmiddotharmonisation du droit national ce qui est exclu sur la base de lmiddotarticle 15 TFUE 33 Source COM (2007) 185 Livre vert Laccegraves du public aux documents deacutetenus par les institutions de la Communauteacute europeacuteenne Aperccedilu de la situation p 10 34 Voir notre eacutetude preacuteciteacutee laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la reacutevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
limites qui pour des raisons dinteacuterecirct public ou priveacute reacutegissent lexercice du droit du public
daccegraves aux documents ont eacuteteacute deacutefinis dans le regraveglement (CE) ndeg 10492001 raquo
Cette liste laquo drsquoexceptions raquo ou de laquo limites raquo concentre lmiddotessentiel de la jurisprudence
13 Le cadre jurisprudentiel du droit drsquoaccecircs aux documents
Plusieurs facteurs expliquent lmiddotimpact de la jurisprudence sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
En premier lieu et jusqumiddoten 2001 la fragilitegrave des bases juridiques de ce droit a negravecessitegrave
une intervention complegravementaire du juge de lmiddotUnion Cette implication judiciaire smiddotest
reacuteveacuteleacutee deacuteterminante pour garantir une protection minimale de ce droit Lmiddotadoption du
reacuteglement 10492001 sur la base du traitegrave dmiddotAmsterdam ensuite nmiddota pas regraveduit le besoin
dmiddotune lecture jurisprudentielle pour autant Lmiddotinterpregravetation du texte ainsi que
lmiddotencadrement des exceptions agrave lmiddotacceacutes du public fixegravees par la reacuteglementation ont conduit la
Cour de justice autant que le Tribunal agrave multiplier les interventions Ce corpus
jurisprudentiel a tregraves largement donneacute un contenu concret au droit dmiddotacceacutes
Le comportement des institutions en second lieu explique que le recours au juge constitue
encore la seule voie offerte aux citoyens de lmiddotUnion pour accegraveder agrave une partie
importante de documents malgregrave lmiddotaffirmation du principe de lmiddotacceacutes et la mise agrave
disposition de registres agrave cet effet
Le Conseil comme la Commission partagent en effet une reacuteserve commune sinon une
hostiliteacute commune agrave lmiddotegravegard dmiddotune lecture ouverte du reacuteglement 10492001 La question
des exceptions ouvertes par lmiddotarticle 4 du regraveglement a eacuteteacute la principale source de
contentieux Qumiddotil smiddotagisse des documents accompagnant les negravegociations internationales
pour le premier ou ceux qui sont lieacutes agrave des proceacutedures en manquement ou de droit de la
concurrence pour la seconde les deux institutions ont fait cause commune pour limiter au
maximum le droit dmiddotacceacutes Il est revenu au juge drsquoarbitrer et deacutefinir des lignes de
comportement claires mettant en balance les inteacuterecircts en preacutesence
La jurisprudence de lmiddotUnion europegraveenne sur le droit dmiddotacceacutes aux documents repose sur des
analyses largement convergentes du Tribunal comme de la Cour de justice 35 Dans la
peacuteriode examineacutee la juridiction de lmiddotUnion a ainsi rendu une dizaine dmiddotarrecircts majeurs dont
lmiddotimpact sur la reacuteglementation agrave venir est consideacuterable
CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et
5205P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Illmenau C-13907 P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian Lager C-2808 P
CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL(API) c Commission Cshy
51407P C-52807P C-53207P
CJUE 21 juillet 2011 Royaume de Suegravede et MyTravel c Commission Cshy
50608P
CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P
CJUE 28 juin 2012 Commission c Odile Jacob C-40410 P
CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P
TPI 19 mars 2013 Sophie Inrsquot Veld c Commission T-30110
35 Elle preacutesente des caracteacuteristiques relatives aux requeacuterants la preacutesence systeacutematique des Etats nordiques et notamment de la Suegravede aux coteacutes des requeacuterants contraste avec la vision restrictive deacuteveloppeacutee conjointement par le Conseil et la Commission freacutequemment soutenus par la France et la RFA
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
131 Le principe du droit dmiddotacceacutes
La Cour de justice le met solennellement en perspective Dans sa jurisprudence de principe
Suegravede c Commission et Turco36 elle souligne que laquo compte tenu des objectifs poursuivis
par le regraveglement ndeg 10492001 notamment la circonstance rappeleacutee par le deuxiegraveme
consideacuterant de ce dernier selon laquelle le droit drsquoaccecircs du public aux documents des
institutions se rattache au caractegravere deacutemocratique de ces derniegraveres et le fait que
ledit reacuteglement vise comme lmiddotindique son quatrieacuteme considegraverant et son article 1er agrave
confegraverer au public un droit dmiddotacceacutes qui soit le plus large possible les exceptions audit droit
egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 de ce reacuteglement doivent ecirctre interpregravetegravees et appliqueacutees
strictement raquo37 Cet accegraves laquo aussi large que possible raquo est garanti strictement autour de
deux exigences38 toute demande dmiddotacceacutes doit ecirctre examinegravee de manieacutere concregravete et de
faccedilon individuelle Dmiddotougrave la negravecessitegrave de faire la preuve dmiddotune atteinte laquo concregravete et
effective not agrave lmiddotintegraverecirct protegravegegrave par la regraveglementation et lmiddotexamen au cas par cas dmiddotun risque
preacutevisible lieacute agrave la divulgation39 La jurisprudence de la peacuteriode examineacutee a confirmeacute cette
approche classique
La jurisprudence peut ecirctre reacutesumeacutee ainsi la Cour smiddotefforce de garantir au mieux le droit
dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion en particulier lorsque la transparence facilite lmiddotexercice de la
degravemocratie en egraveclairant les choix politiques de lmiddotUnion dmiddotougrave son attention particuliegravere agrave
la dimension laquo leacutegislative raquo des documents concerneacutes Elle encadre donc strictement
laquo lmiddotespace de regraveflexion raquo interne que les institutions preacutetendent opposer aux demandes
dmiddotacceacutes lors du processus legravegislatif Negraveanmoins lorsque la protection dmiddotun certain nombre
dmiddotimpegraveratifs le neacutecessite ceux de la vie priveacutee comme de la seacutecuriteacute la Cour valide les
refus opposeacutes par les institutions Par ailleurs elle refuse tout raisonnement visant agrave faire
de la confidentialitegrave une reacutegle et la divulgation lmiddotexception Elle a systegravematiquement
deacuteveloppeacute une lecture inverse du regraveglement
132 Le contenu du droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 15 TFUE comme le reacuteglement 10492001 ne formulent pas un droit absolu Le
droit dmiddotacceacutes aux documents peut ecirctre restreint en fonction des integraverecircts qumiddotil est susceptible
de contrarier A lmiddotimage du droit interne le leacutegislateur de lmiddotUnion deacutetermine deux types
laquo dmiddotexceptions raquo les unes sont absolues et les autres sont relatives
Les limites absolues au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 4 sect1 du regraveglement 10492001 formule deux exceptions absolues au droit
dmiddotacceacutes Elles sont relatives agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public et au respect de la vie priveacutee
au cas ougrave la divulgation du document leur laquo porterait atteinte raquo Le juge en a tireacute des
conseacutequences radicales degraves 200440 les institutions sont obligegravees de refuser lmiddotacceacutes agrave ces
documents lorsque la preuve des circonstances viseacutees par ces exceptions est rapporteacutee et
elles ne disposent dmiddotaucun pouvoir dmiddotappregraveciation41
Le raisonnement juridique consiste donc dans ce cas agrave veacuterifier si le document demandeacute
peacutenegravetre ou pas dans la cateacutegorie viseacutee par la reacuteglementation ce qui entraicircne quasishy
megravecaniquement le refus ou lmiddotacceacutes au document Le controcircle de legravegalitegrave exercegrave par le juge
communautaire agrave lmiddotegravegard dmiddotune telle degravecision se limite donc agrave la veacuterification du respect
des recircgles de proceacutedure et de motivation de lrsquoexactitude mateacuterielle des-faits
36 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P 37 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P point 66 CJCE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Maurizio Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P points 34 35 et 36 voir eacutegalement CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 63 38 Voir eacutegalement CJUE 18 deacutecembre 2007 Suegravede c Commission C-6405 P point 66 et du 1er juillet 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P point 36 39 La seule circonstance qumiddotun document concerne un inteacuterecirct proteacutegeacute par une exception ne saurait suffire agrave justifier lmiddotapplication de cette dernieacutere (TPI 13 avril 2005 Verein fur Konsumenteninformation c Commission Tshy
203 point 69) 40 CJCE 22 janvier 2004 Mattila c Conseil et Commission C‐35301 P Rec 2004 p I‐1073 41 D Adamski acuteHow Wide Is acuteThe Widest Possiblemicro Judicial Interpretation of the Exceptions to the Right of Access to Official Documents Revisitedmicro (2009) CMLRev 46 521-549
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ainsi que de lrsquoabsence drsquoerreur manifeste drsquoappreacuteciation et de deacutetournement de
pouvoir42 Deacutelimiter le peacuterimeacutetre dmiddotapplication de ces exceptions est central
o la protection de lrsquointeacutereumlt public article 4 sect1 a) du regraveglement 10492001
Le regraveglement 10492001 nmiddoten deacutefinit pas preacuteciseacutement le contenu Il liste une seacuterie
dmiddothypotheacuteses correspondant largement aux preacutecautions prises par les Etats membres dans
leur droit national Cas par cas le juge smiddotefforce dmiddotegraveviter que les institutions nmiddoten fassent un
usage systeacutematique laquo le risque dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public doit donc ecirctre
raisonnablement preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo43
- La seacutecuriteacute publique
Elle avait fait lmiddotobjet de pregravecisions jurisprudentielles dont lmiddotegravetude a egravetegrave deacutejagrave effectueacutee en
particulier dans lmiddotaffaire Sison preacuteciteacutee et auxquelles on renvoie44 Le Tribunal a eu depuis
agrave en connaicirctre dans des affaires mineures
La deacutecision Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 201245 illustre la faciliteacute avec laquelle la
Commission oppose abusivement cette exception Dans un appel dmiddotoffres suscitant une
demande de communication de devis commerciaux elle allegravegue en effet que produire ces
documents portant sur un large egraveventail de systeacutemes informatiques risquerait dmiddoten regravevegraveler
laquo le fonctionnement et les faiblesses not Le Tribunal estime que rien ne permet dmiddotegravetablir laquo de
quelle manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et
effectivement atteinte agrave la segravecuritegrave publique et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement
preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo
Lmiddotordonnance du 27 novembre 2012 rendue dans lmiddotaffaire Steinberg46 est plus instructive
Un refus dmiddotacceacutes concernant lmiddotoctroi de subventions en Palestine sur la base dmiddotun
Programme europeacuteen y est opposeacute au motif de la crainte que les informations deacutetailleacutees sur
les projets en cause qumiddotils contiennent puissent ecirctre utilisegravees pour exercer des pressions
sur les personnes concernegravees voire jusqumiddotagrave des atteintes agrave leur integravegritegrave physique ou
morale La seacutecuriteacute serait ainsi troubleacutee en raison du risque laquo eacuteleveacute raquo pesant sur les acteurs
concernegraves Lmiddotordonnance du Tribunal avalise cette analyse
La Commission dans sa proposition de refonte eacutelargit consideacuterablement la formule laquo y
compris la seacutecuriteacute des personnes physiques ou morales raquo Approche extensive cette
formule manque de clarteacute et elle pourrait changer la nature de lmiddotexception sans
neacutecessairement ameacuteliorer les choses
- La deacutefense et les affaires militaires
Lmiddotexception nmiddota pas lmiddotobjet dmiddotaucune application jurisprudentielle durant cette peacuteriode
- Les relations internationales
Cette exception constitue un enjeu majeur de lmiddotacceacutes aux documents depuis lmiddotaffaire
Hautala deacutejagrave eacutetudieacutee Elle a fait lmiddotobjet de preacutecisions par le Tribunal
Les egraveveacutenements liegraves agrave lmiddotex-Yougoslavie ont donneacute matiegravere agrave jurisprudence sur le terrain de
lmiddotarticle 4 sect1 a) Lmiddotaffaire Jurasinovic c Conseil47 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave certains
documents egravechangegraves avec le Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie lors dmiddotun
procegraves Faisant valoir que la coopegraveration loyale de lmiddotUnion avec le TPIY souffrirait dmiddotune telle
divulgation le Conseil smiddoty egravetait opposegrave Le Tribunal consideacutere que le requegraverant nmiddotapporte
pas la preuve que ce refus nmiddotegravetait pas fondegrave Une seconde affaire rendue le mecircme jour (Tshy
46509)48 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave des rapports egravetablis par les observateurs de lmiddotUE en
poste en Croatie Mettant en avant les neacutecessiteacutes de laquo la veacuteriteacute historique raquo quatorze
42 CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 34 43 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy Programme c Conseil T‐26404 point 39 CJCE 6 deacutecembre 2001
Conseil c Hautala C‐35399 P Recp I‐9565 44 eacutetude preacuteciteacutee p 17 et s 45 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 46 TPI ordonnance du 27 novembre 2012 Steinberg c Commission T-1710 47 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 48 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-46509
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
anneacutees apregraves les eacutevegravenements le requeacuterant avanccedilait que la laquo neutraliteacute raquo des observateurs
de la Communauteacute vis-agrave-vis du conflit justifiait une divulgation
Le Tribunal egravecarte lmiddotensemble des arguments Il estime que la laquo neutraliteacute not de lmiddotECMM nmiddota
pas dmiddotincidence sur lmiddotintegraverecirct public que la confidentialitegrave proteacutege49 mais il ajoute que la
divulgation de ces informations pourrait en tout eacutetat de cause porter atteinte aux objectifs
de lmiddotUnion En regravevegravelant des egravelegravements susceptibles de faire naicirctre ou dmiddotaccroicirctre le
ressentiment ou les tensions entre les diffeacuterentes communauteacutes en preacutesence la confiance
dans le processus en cours serait affaiblie 50 Le temps egravecoulegrave nmiddoty changeant rien
lmiddotargument de la laquo veacuteriteacute historique raquo est eacutegalement eacutecarteacute le Tribunal rappelant agrave cette
occasion que les institutions ont dans le cadre de lmiddotarticle 4 sect1 une compegravetence lieacutee elles
sont tenues de refuser lmiddotacceacutes
La deacutecision Bresselink51 rendue le 12 septembre 2013 est eacutegalement instructive portant
sur la divulgation dmiddotun document relatif agrave la negravegociation sur lmiddotadhegravesion agrave la CEDH Le
requeacuterant faisait principalement valoir la nature laquo constitutionnelle raquo du projet de deacutecision
en cause rendu public par ailleurs pour contester le refus qui lui avait eacuteteacute opposeacute en
invoquant la negravecessitegrave dmiddotun laquo deacutebat public raquo
Le Tribunal refuse dmiddoty faire suite estimant que le document litigieux relegraveve de la sphegravere de
lmiddotexception relative aux relations internationales Quelle que soit sa laquo nature raquo il nmiddotocculte
pas le fait que les modaliteacutes pratiques de cette adheacutesion lesquelles ne sont pas preacutevues
dans le traiteacute UE se font dans le cadre des relations internationales de lmiddotUnion 52
Cependant le Tribunal considegravere que le Conseil a commis une erreur manifeste
dmiddotappregraveciation en smiddotopposant agrave la divulgation dmiddotune directive de negravegociation ne concernant
que lmiddotUnion et ne mettant en rien le climat de confiance de cette neacutegociation Un
raisonnement du mecircme ordre lui permet de rejeter un autre grief degraves lors que la capaciteacute
de negravegociation de lmiddotUE pourrait ecirctre affectegravee par une divulgation
Les deux deacutecisions rendues par le Tribunal dans lrsquoaffaire Inrsquot Veld53 parlementaire
europeacuteenne par ailleurs feront jurisprudence en tout eacutetat de cause que la Cour de
justice les confirme ou qumiddotelle les infirme Ils appellent une analyse spegravecifique qui peut ecirctre
reacutesumeacutee ainsi le champ dmiddotapplication de lmiddotexception relative aux relations internationales
est encadreacute par le juge en 2012 sans que les modalitegraves concreacutetes dmiddotacceacutes soient
veacuteritablement revues en 2013
Lmiddotegravetendue de lmiddotexception relative aux relations internationales
La requeacuterante contestait le refus du Conseil de lui donner accegraves agrave un avis du service
juridique du Conseil concernant lmiddotouverture de negravegociations relatives agrave un accord de lutte
contre le terrorisme avec les Etats Unis (SWIFT) refus fondegrave sur lmiddotarticle 4 sect1 a) du
reacuteglement relatif agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public relatif aux relations internationales
Un tel document entrait mateacuteriellement dans le champ de lmiddotexception viseacutee Son contenu
un avis du service juridique du Conseil sur les laquo bases juridiques not de lmiddotaccord en
question posait cependant problegraveme au regard des compeacutetences en preacutesence
Eu egravegard agrave cet objet la requegraverante faisait valoir que lmiddotexception ne jouait pas face agrave des
questions de laquo droit interne raquo Le Conseil lui opposait que cette divulgation dmiddotune part
regravevegravelerait au public des informations concernant certaines dispositions de lmiddotaccord envisagegrave
ce qui nuirait au climat de confiance dans les neacutegociations en cours et dmiddotautre part
regravevegravelerait agrave lmiddotautre partie des egravelegravements relatifs agrave la position devant ecirctre prise par lmiddotUnion ce
qui pourrait ecirctre exploiteacute de maniegravere agrave affaiblir sa position
Le Tribunal raisonne en deux temps Il constate que le document est laquo susceptible raquo
dmiddotentrer dans le champ de lmiddotexception laquo rattachegrave au contexte spegravecifique de lmiddotaccord
49 Point 42 50 Point 40 51 TPI 12 septembre 2013 Bresselink T-33111 52 Point 45 53 TPI 4 mai 2012 Sophie Inmiddott Veld c Conseil T-52909 TPI 19 mars 2013 Sophie Inmiddott Veld c Commission T shy
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30110
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
international raquo Il donne alors quitus au Conseil des consegravequences egraveventuelles dmiddotune
divulgation eacuteventuelle du document en raison de son impact sur les laquo relations de
confiance raquo indispensables agrave la conduite de neacutegociations
Concernant le risque de regravevegraveler agrave lmiddotautre partie des egravelegravements susceptibles de nuire agrave la
position de lmiddotUnion le juge est plus prudent
De son point de vue le Conseil doit deacutemontrer le risque drsquoun preacutejudice laquo actuel et
speacutecifique raquo54 Or laquo contrairement agrave ce que soutiennent le Conseil et la Commission le
risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant agrave la base juridique
pour la conclusion dmiddotun futur accord ne degravemontre pas en lui-mecircme lmiddotexistence dmiddotune
atteinte agrave lmiddotintegraverecirct de lmiddotUnion en matieacutere de relations internationales raquo55 Par sa dimension
laquo constitutionnelle raquo et le caractegravere objectif qui smiddotattache agrave sa degravetermination la
question de la base juridique drsquoun acte ne relecircve pas de la marge drsquoappreacuteciation
drsquoune institution Donc laquo la seule crainte de divulguer une eacuteventuelle position divergente
au sein des institutions quant agrave la base juridique dmiddotune degravecision autorisant lmiddotouverture des
negravegociations au nom de lmiddotUnion ne saurait ecirctre suffisante pour en degraveduire un risque
dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public protegravegegrave en matieacutere de relations internationales raquo56 Degraves lors le
Conseil nmiddota pas degravemontregrave en quoi le risque dmiddotune atteinte agrave lmiddotintegraverecirct public egravetait constituegrave en
ce qui concerne le deacutebat sur les bases juridiques alors qumiddotil lmiddota fait quant au contenu de
lmiddotacte
Cette position jurisprudentielle signifie que le fait de peacuteneacutetrer dans le peacuterimegravetre de
lrsquoexception relative aux relations internationales nrsquoentraicircne pas automatiquement
la confidentialiteacute Le Tribunal considegravere que les directives de neacutegociation et le fond de
celle-ci relegravevent naturellement de la protection voulue par le leacutegislateur communautaire en
2001 En revanche li valorise la question des bases juridiques en la rattachant agrave un souci
objectif drsquoinformation qui permet de passer outre la protection de la confidentialiteacute
Les limites de lmiddotouverture
La seconde affaire Sophie Inrsquot Veld57 rendue le 19 mars 2013 concernait la neacutegociation
controversegravee de lmiddotaccord ACTA Le Tribunal y rejette lrsquointeacutegraliteacute des moyens souleveacutes
visant agrave acceacuteder agrave un certain nombre de documents relatifs agrave cette neacutegociation
La requegraverante avait demandegrave lmiddotacceacutes agrave une cinquantaine de documents relatifs agrave lmiddotaccord
commercial anti-contrefaccedilon (ACAC) sur la base du regraveglement 10492001
Indeacutependamment de questions techniques elle mettait en cause lmiddoterreur manifeste
dmiddotappregraveciation du refus de la Commission
La Commission faisait valoir classiquement qumiddotune divulgation unilategraverale de ces documents
aurait porteacute atteinte agrave la confiance mutuelle des parties et donc agrave lmiddotintegraverecirct public Le
juge partage cette approche cette interpregravetation de lmiddotarticle 4 lui paraissant cohegraverente58 Il
reacutefute lmiddotidegravee de la requegraverante selon laquelle une divulgation aurait egravetegrave possible deacutes lors que
les positions de neacutegociation avaient eacuteteacute communiqueacutees aux tiers
Le Tribunal estime que laquo dans le contexte de neacutegociations internationales les positions
prises par lmiddotUnion sont par hypotheacutese susceptibles dmiddotegravevoluer en fonction du cours de ces
neacutegociations des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les diffeacuterentes
parties prenantes Comme cela a deacutejagrave eacuteteacute releveacute la formulation de positions de neacutegociation
peut impliquer un certain nombre de consideacuterations tactiques de la part des neacutegociateurs
en ce compris lmiddotUnion elle-mecircmeshy il ne saurait ecirctre exclu que la divulgation par lrsquoUnion
au public de ses propres positions de neacutegociation alors mecircme que les positions de
neacutegociation des autres parties demeureraient secregravetes puisse avoir pour conseacutequence
dmiddotaffecter neacutegativement en pratique la capacitegrave de negravegociation de lmiddotUnion raquo59
54 Point 30 55 Point 46 56 Point 50 57 T-30110 58 Points 121-122 59 Point 125
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
28
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
29
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
30
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
Cette note a eacuteteacute demandeacutee par la Commission des liberteacutes civiles de la justice et des
affaires inteacuterieures du Parlement europeacuteen
AUTEUR
Henri Labayle Professeur agrave lmiddotUniversitegrave de Pau et des pays de lmiddotAdour
ADMINISTRATEUR RESPONSABLE
Andreas Hartmann
Deacutepartement theacutematique Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Parlement europeacuteen
B-1047 Bruxelles
E-mail poldep-citizenseuroparleuropaeu
VERSIONS LINGUISTIQUES
Originale FR
Traduction EN
Agrave PROPOS DE LEDITEUR
Pour contacter le Deacutepartement theacutematique ou souscrire agrave sa lettre dinformation mensuelle
voir agrave ladresse suivante poldep-citizenseuroparleuropaeu
Manuscrit acheveacute en novembre 2013
Source Parlement europeacuteen
copy Union europeacuteenne 2013
Ce document est disponible sur le site internet
httpwwweuroparleuropaeucommitteesfrstudieshtml
AVERTISSEMENT
Les opinions exprimeacutees sont celles de lauteur et ne reflegravetent pas neacutecessairement la
position officielle du Parlement europeacuteen
La reproduction ou la traduction dans un but non-commercial sont autoriseacutees sous reacuteserve
de lindication de la source dune notification preacutealable et de lenvoi dune copie agrave leacutediteur
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
TABLE DES MATIERES
LISTE DES TABLEAUX 4
RESUME 5
INTRODUCTION 7
1 LE CADRE JURIDIQUE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS 8
11 Le cadre constitutionnel 8
111 Le principe dmiddotouverture 8
112 Le principe de transparence 9
113 Le droit dmiddotacceacutes aux documents 10
12 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents 12
121 Le regravegime du droit dmiddotacceacutes 12
122 Lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes 13
13 Le cadre jurisprudentiel du droit drsquoaccecircs aux documents 14
131 Le principe du droit dmiddotacceacutes 15
132 Le contenu du droit dmiddotacceacutes 15
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS 29
21 Eleacutements de comparaison 29
211 Le Conseil de lmiddotEurope 29
212 Les comparaisons nationales 30
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents 33
221 La pratique de la Commission 33
222 La pratique du Conseil 34
223 La pratique du Parlement europeacuteen 36
224 Eleacutements de comparaison 37
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 39
3
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
LISTE DES TABLEAUX
Tableau 1 Le cadre regraveglementaire du droit dmiddotacceacutes aux documents 13 Tableau 2
Chiffre des demandes dmiddotacceacutes aux documents 32 Tableau 3
Regraveponses positives dmiddotacceacutes 33 Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en ) 34
Tableau 5 Chiffre des demandes dmiddotacceacutes 35
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en ) 35 Tableau 7
Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en ) 37 Tableau 8
Ventilation des refus des institutions de lmiddotUE par exception appliquegravee (en ) 37 Tableau 9
La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs 38
4
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
RESUME
1La preacutesente eacutetude actualise une eacutetude preacuteceacutedente concernant la jurisprudence relative au
droit dmiddotacceacutes aux documents Elle met en perspective la pratique institutionnelle de lparaUnion
au regard de lmiddotentregravee en vigueur des dispositions du traiteacute de Lisbonne
Le droit dmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion smiddotinscrit dans un contexte juridique renouveleacute
par le Traiteacute de Lisbonne Les principes de transparence et de bonne gouvernance ont des
implications constitutionnelles pour les institutions de lmiddotUnion et la Charte de lmiddotUnion
consacre son caractegravere de droit fondamental Malgreacute le succegraves de lmiddotapplication du regraveglement
10492001 durant la deacutecennie passeacutee une reacutevision permettant sa mise agrave niveau est
deacutesormais neacutecessaire
Des avancegravees jurisprudentielles smiddotajoutent en effet agrave lmiddotavanceacutee constitutionnelle de
Lisbonne Lmiddotenjeu de la reacutevision appeleacutee par le Parlement europeacuteen degraves 2006 et entameacutee
en 2008 consiste agrave prendre en consideacuteration ces deux eacuteleacutements la proclamation dmiddotun droit
fondamental et les enseignements importants de la jurisprudence
A partir de ce corpus jurisprudentiel et agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle de
lmiddotUnion des constats significatifs se deacutegagent
I - Le premier constat est relatif agrave la nature mecircme du droit dmiddotacceacutes La combinaison du
traiteacute de Lisbonne et de la jurisprudence relative au regraveglement 10492001 conduit
deacutesormais agrave percevoir diffeacuteremment le droit dmiddotacceacutes Avant dmiddotecirctre un enjeu institutionnel au
sein de lmiddotUnion exigeant que les institutions disposent du mecircme degregrave dmiddotinformation dans
lmiddotexercice de leurs missions lmiddotacceacutes aux documents est devenu aujourdmiddothui un droit de
lmiddotindividu
Cette eacutevolution est geacuteneacuterale Elle se constate en droit compareacute et en droit europeacuteen en
particulier la Convention du Conseil de lmiddotEurope relative agrave lmiddotacceacutes aux documents publics le
confirmant La nature des limites opposegravees au droit dmiddotacceacutes y est largement identique agrave
celle du droit de lmiddotUnion En revanche lmiddotUnion ne confie pas agrave une autoriteacute indeacutependante
spegravecifique la garantie de lmiddotacceacutes aux documents agrave lmiddotinverse de beaucoup de ses Etats
membres
II sup2 Une seconde seacuterie de constats se deacutegage de lmiddotinterpregravetation que donne la Cour de
justice du regraveglement 10492001 Outre la nature profonde de ce droit en moins de cinq
annegravees la Cour smiddotest ainsi prononcegravee sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes dans le champ
administratif leacutegislatif et juridictionnel
1 Le droit dmiddotacceacutes aux documents est lieacute au caractecircre deacutemocratique de lrsquoUnion La
transparence garantit une plus grande leacutegitimiteacute et responsabilitegrave de lmiddotadministration
dans un systegraveme deacutemocratique car la possibiliteacute pour les citoyens de connaicirctre le
fondement des regravegles communautaires est une condition de lparaexercice de leurs droits
deacutemocratiques (affaires Turco Access Info Europ)
2 Lmiddotacceacutes doit ecirctre aussi large que possible regraveduisant dmiddotautant laquo lmiddotespace de
reacuteflexion raquo interne ou laquo lmiddotespace de negravegociation raquo auxquels les institutions preacutetendent
Ainsi la protection du processus degravecisionnel au sein de lmiddotUnion eacutecarte toute
1 acute Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du reacuteglement 10492001 raquo PE 393287 2008 et laquo Les documents classifieacutes agrave la lumiegravere du traiteacute de Lisbonne raquo PE 425616 2010
5
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
confidentialiteacute de principe particuliegraverement en matiegravere leacutegislative (affaires Borax
Access Info et MyTravel)
3 Le champ dmiddotapplication des diffeacuterentes exceptions est encadreacute strictement ainsi
lmiddotenjeu majeur de lmiddotexception relative aux relations internationales nmiddotentraicircne pas
automatiquement la confidentialitegrave (affaires Inmiddott Veld) De mecircme les proceacutedures
juridictionnelles ne sont pas exclues du champ de la transparence sous couvert du
respect de la bonne administration de la justice (affaire API) La confidentialiteacute ne
smiddotattache pas negravecessairement aux avis juridiques tout particulieacuterement en matieacutere
leacutegislative (affaires Turco et MyTravel) pas plus que lmiddotidentitegrave des Etats membres nmiddotest
proteacutegeacutee par la confidentialiteacute lors de la proceacutedure leacutegislative (affaire Access Info
Europ)
4 La combinaison des reacutegimes de protection des donneacutees peut neacutecessiter un laquo renvoi raquo
de la reacuteglementation geacuteneacuterale agrave la reacuteglementation speacuteciale en matiegravere de protection
des donneacutees (affaire Bavarian Lager) comme en matieacutere dmiddotactivitegrave de controcircle Une
protection leacutegale de la confidentialiteacute (affaire Bavarian Lager) comme une
laquo preacutesomption geacuteneacuterale raquo de confidentialiteacute (affaire Technische Glaswerke Ilmenau)
peuvent reacuteduire le champ de la transparence
5 Les documents fournis par les Etats membres ne begravenegraveficient pas dmiddotune confidentialitegrave
de principe (arrecirct IFAW)
III - La pratique des trois institutions de lmiddotUnion est egravegalement riche dmiddotenseignements agrave la
lecture des rapports annuels exigeacutes par le regraveglement et au regard de certaines pratiques
nationales
1 Le nombre des demandes dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion europegraveenne est en baisse Il nmiddotest pas
agrave la hauteur des pratiques de certains Etats membres ou mecircme dmiddotEtats tiers tels que
les Etats Unis ou lmiddotAustralie
2 Le volume des refus drsquoaccecircs demeure proportionnellement important et il a tendance
agrave augmenter
3 Le nombre des demandes dmiddotacceacutes en matiegravere PESC et JAI confirme le caractegravere
sensible de ces questions
La nature des publics integraveressegraves par lmiddotacceacutes aux documents devrait interroger lmiddotUnion sur
deux points Dmiddotune part la place des professionnels est preacutepondeacuterante (en particulier
devant la Commission) et dmiddotautre part les milieux universitaires sont aujourdmiddothui les
vecteurs les plus efficaces de la transmission dmiddotinformations et dmiddotune garantie de la
transparence administrative Ce manque apparent dmiddotintegraverecirct du citoyen pour la transparence
doit susciter la reacuteflexion
6
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
INTRODUCTION
Lmiddotouverture et la transparence smiddotimposent progressivement aux sociegravetegraves modernes LmiddotUnion
europegraveenne nmiddotegravechappe pas agrave cette pression sans parvenir neacutecessairement agrave y apporter des 2reacuteponses agrave la hauteur des attentes Passant dmiddotune approche diplomatique des dossiers ougrave
le secret est la regravegle agrave un systegraveme institutionnel revendiquant son fondement
deacutemocratique lmiddotUnion a traversegrave une vegraveritable mutation
Dans un premier temps et notamment en raison de lmiddotarrivegravee de nouveaux Etats membres
sensibles agrave cette dimension lmiddotUnion europeacuteenne a partiellement ouvert lmiddotacceacutes du public agrave
ses documents La deacuteclaration ndeg17 jointe au traiteacute de Maastricht fait ainsi eacutetat du lien
existant entre la transparence du processus deacutecisionnel et le caractegravere deacutemocratique des
institutions mais sa porteacutee est resteacutee relative Deux communications de la Commission
relatives agrave la transparence et agrave lmiddotacceacutes aux documents ont ensuite preacuteceacutedeacute un laquo Code de 3
conduite raquo adoptant le principe de lmiddotacceacutes du public aux documents du Conseil et de la
Commission
Dans un second temps le traitegrave dmiddotAmsterdam a inscrit ces principes dans le droit primaire
Dmiddotune part son article 1er affirme que laquo les degravecisions sont prises dans le plus grand
respect possible du principe dmiddotouverture raquo laquelle trouve ainsi sa reconnaissance Dmiddotautre
part son article 255 TCE donne une base juridique agrave la regraveglementation du droit dmiddotacceacutes du
public aux documents de lmiddotUnion Ce sera chose faite avec lmiddotadoption du reacuteglement
10492001CE relatif agrave lmiddotacceacutes du public aux documents du Parlement europeacuteen du Conseil 4 5
et de la Commission Enfin le Livre blanc sur la gouvernance de 2001 mettra en avant
les besoins de participation et dmiddotouverture envers le public pour restaurer la confiance
envers lmiddotUnion
Freacutequemment employeacutes dans le langage courant les principes laquo drsquoouverture raquo et de
laquo transparence raquo remplissent en regravealitegrave jusqumiddotagrave cette egravepoque une fonction plus politique
que juridique Mis en avant par lmiddotUnion europegraveenne afin de regraveduire la crise de confiance
egraveprouvegravee agrave lparaencontre de lmiddotadministration ils demeurent faiblement normatifs agrave lmiddotinverse du
droit dmiddotacceacutes aux documents que le regraveglement 10492001 va deacutevelopper
Il nmiddotentre pas dans le champ de cette egravetude dmiddotaller plus avant dans lmiddotexamen de cette
peacuteriode historique si ce nmiddotest pour en rappeler deux caractegraveres principaux Ouverture et
transparence sont en fait reacuteduites pour lmiddotessentiel agrave la seule dimension de lrsquoaccecircs agrave
lrsquoinformation dmiddotune part et dmiddotautre part la garantie du juge va se reacuteveacuteler deacuteterminante
pour donner sa veacuteritable signification agrave ce droit La jurisprudence va faire du juge un acteur
de premier plan de lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes aux documents apreacutes lmiddotimpulsion du
Meacutediateur europeacuteen et lui donner ainsi le statut dmiddotun vegraveritable droit fondamental
Lmiddotentregravee en vigueur du traitegrave de Lisbonne renverse cette perspective Tant du point de vue
du fonctionnement de lmiddotadministration de lmiddotUnion que de celui des droits des citoyens
europeacuteens le traiteacute dessine un nouveau cadre juridique
2 On renverra dmiddotun point de vue concret agrave nos egravetudes laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du reacuteglement 10492001 raquo PE 393287 2008 et acute Les documents classifiegraves agrave la lumieacutere du traitegrave de Lisbonnemicro PE 425616 2010 3 Code de conduite concernant lmiddotacceacutes du public aux documents du Conseil et de la Commission JO L 340 du 31121993 p 37 4 JO L 145 du 31052001 p 43 5 COM (2001) 428
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1 LE CADRE JURIDIQUE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Le traitegrave de Lisbonne transforme la perception du droit dmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion
mais aussi les conditions dans lesquelles lmiddotadministration et le legravegislateur smiddotacquittent de
leurs missions Degravesormais le principe dmiddotouverture comme celui de transparence trouvent
leur place dans le droit primaire de lmiddotUnion ce qui devrait avoir des regravepercussions sur lmiddotune
de ses modalitegraves de mise en plusmnuvre le droit dmiddotacceacutes aux documents
11 Le cadre constitutionnel
Lmiddotegravecriture du traiteacute est claire le principe dmiddotouverture y est posegrave Dmiddotougrave sa mise en plusmnuvre au
moyen du principe de transparence et du principe dmiddotacceacutes aux documents6
111 Le principe dmiddotouverture
Il constitue un principe geacuteneacuteral agrave dimension laquo englobante raquo qui inclut agrave la fois le principe
de transparence et le principe de participation
Lmiddotarticle 1er du traitegrave sur lmiddotUnion regravepeacutete donc apreacutes le traitegrave dmiddotAmsterdam qumiddotil constitue
laquo une nouvelle eacutetape dans le processus creacuteant une union sans cesse plus eacutetroite entre les
peuples de lEurope dans laquelle les deacutecisions sont prises dans le plus grand respect
possible du principe douverture et le plus pregraves possible des citoyens raquo7
Le traiteacute donne une signification concregravete agrave ce principe agrave deux reprises Dans lmiddotarticle 10 sect3
relatif au laquo fonctionnement de lrsquoUnion raquo inseacutereacute dans le titre II consacreacute aux laquo principes
deacutemocratiques raquo le TUE affirme que laquo tout citoyen a le droit de participer agrave la vie
deacutemocratique de lUnion Les deacutecisions sont prises aussi ouvertement et aussi pregraves que
possible des citoyens raquo Le principe dmiddotouverture est ainsi relieacute pour la premiegravere fois agrave la
laquo vie deacutemocratique not de lmiddotUnion et agrave la laquo deacutemocratie repreacutesentative raquo LmiddotUnion est
degravemocratique parce qumiddotelle est laquo ouverte not sur ses citoyens ce que confirme lmiddotarticle
suivant
Lmiddotarticle 11 sect2 TUE smiddotadresse directement aux institutions qui doivent entretenir laquo un
dialogue ouvert transparent et reacutegulier raquo avec la socieacuteteacute civile et les associations
repreacutesentatives Il assigne ainsi une dimension active au principe dmiddotouverture
Le traiteacute sur le fonctionnement de lmiddotUnion (TFUE) apporte un fondement suppleacutementaire au
principe en fixant les conditions de sa concreacutetisation dans son article 15 sect1 TFUE
Obligation est faite aux laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not dmiddotplusmnuvrer laquo dans
le plus grand respect possible du principe drsquoouverture raquo et ce laquo afin de promouvoir
une bonne gouvernance et dassurer la participation de la socieacuteteacute civile raquo Cette
prescription appelle plusieurs commentaires
A ce stade le principe drsquoouverture dans lrsquoUnion est perccedilu encore comme une
exigence de son fonctionnement davantage que comme un droit de ses citoyens
Ceci explique que son champ dmiddotapplication soit treacutes large concernant lmiddotensemble des
rouages de lmiddotadministration Smiddotil nmiddota pas une portegravee absolue et ne formule pas une
obligation de regravesultat il nmiddoten reste pas moins que lmiddotobjectif de laquo promotion raquo assigneacute agrave
lmiddotUnion implique de la part de celle-ci une approche dynamique
Enfin lmiddotarticle 298 sectsect1 et 2 TFUE ajoute un complegravement indispensable agrave la traduction
normative du principe dmiddotouverture Indiquant que les institutions organes et organismes de
lUnion laquo sappuient sur une administration europeacuteenne ouverte raquo efficace et
indeacutependante dans laccomplissement de leurs missions il investit le leacutegislateur de lmiddotUnion
de la compeacutetence de laquo fixer les dispositions agrave cet effet raquo
6 A Allemano laquo Unpacking the principle of openness in EU Law transparency participation and democracy raquo European Law Review 2014 (forthcoming) 7 J Mendes laquo Participation and the rocircle of law after Lisbon a legal view on article 11 TEU raquo CMLRev 20111849
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
112 Le principe de transparence
La Cour de justice lmiddotaffirme dans un arrecirct de principe abordegrave plus loin laquo lmiddotabsence
dmiddotinformation et de degravebat est susceptible de faire naicirctre des doutes dans lmiddotesprit des
citoyens non seulement quant agrave la legravegalitegrave dmiddotun acte isolegrave mais aussi quant agrave la
leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo8 Par cette formule le juge de
lmiddotUnion positionne le deacutebat relatif agrave la transparence9 sur le terrain de la leacutegitimiteacute et de la
deacutemocratie De son point de vue laquo cmiddotest pregravecisegravement la transparence agrave cet egravegard qui en
permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux yeux des
citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci raquo
Auparavant et sans mentionner encore un laquo impeacuteratif de transparence raquo10 la jurisprudence
du Tribunal et de la Cour avait utiliseacute comme fondement la deacuteclaration 17 annexeacutee au traiteacute
de Maastricht11 faute de support plus explicite Une fois ce support disponible avec le
regraveglement 10492001 le juge a consolideacute son raisonnement La transparence garantit
une laquo plus grande legravegitimitegrave efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des
citoyens dans un systegraveme deacutemocratique raquo 12 Elle leur permet laquo dmiddotexercer un controcircle
effectif et efficace sur lmiddotexercice du pouvoir dont les institutions communautaires sont
investies raquo13 En effet laquo ce nmiddotest que si une publicitegrave adegravequate est donnegravee aux activitegraves du
pouvoir legravegislatif de lmiddotexegravecutif et de lmiddotadministration publique en gegravenegraveral qumiddotil est possible
dmiddotune part dmiddotexercer un controcircle effectif et efficace egravegalement au niveau de lmiddotopinion
publique sur le fonctionnement de lmiddotorganisation du pouvoir et dmiddotautre part de
degravevelopper dans les rapports entre lmiddotadministration et les administregraves des modeacuteles
dmiddotorganisation assurant regraveellement la participation de ces derniers raquo14
La transparence proceacutedurale et la transparence institutionnelle viseacutees par le TUE et
le TFUE se conjuguent dans le traiteacute de Lisbonne pour donner un sens concret agrave lmiddotaction de
lmiddotUnion15
La porteacutee normative du principe demeure encore relative16 mais les termes de lmiddotarticle 11
TUE indiquent que le combat a changeacute de sens Il pegravese deacutesormais sur les institutions de
lmiddotUnion une obligation laquo par les moyens approprieacutes raquo de donner une signification concregravete
au principe Qumiddotil smiddotagisse du laquo dialogue ouvert transparent et reacutegulier raquo avec la socieacuteteacute
civile de lmiddotarticle 11 sect2 TUE ou de la laquo transparence des actions not de lmiddotUE qui appelle de
laquo larges consultations raquo en vertu du sect3 le respect des laquo principes deacutemocratiques raquo du titre
II TUE eacutetablit une pression nouvelle sur les institutions tout particuliegraverement en matiegravere
dmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation cmiddotest-agrave-dire aux documents Ce droit du citoyen quitte donc le
terrain de lmiddotappregraveciation discregravetionnaire pour smiddotexercer dans une logique normative
Les conseacutequences agrave tirer de ce changement de perspectives sont considegraverables Lmiddotappel
agrave lmiddotouverture et agrave la transparence ne sont plus ici des regravefegraverences thegraveoriques mais
apparaissent comme une condition de la leacutegitimiteacute deacutemocratique de la regravegle de lmiddotUnion
Le traiteacute laquo juridicise raquo des principes qui pourraient recevoir un jour une traduction
jurisprudentielle faute par exemple pour un acte legravegislatif dmiddotavoir egravetegrave adoptegrave en dehors de
ce dialogue participatif exigeacute par le traiteacute
8 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P point 59 9 M Hillebrandt D Curtin A Meijer laquo Transparency in the Council of ministers of the EU institutionnal approach raquo Amsterdam Centre for European law Working paper 2012-04 10 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy ProgrammeConseil T‑26404 point 61 11 TPI 17 juin 1998 Svenska journalistfoumlrbundet c Conseil T-17495 Rec II-2289 point 66 TPI 14 octobre 1999 Bavarian LagerCommission T‑30997 Rec II‑3217 point 36 12 TPI 7 feacutevrier 2002 KuijerConseil T-201100 point 52 et CJCE 6 mars 2003 InterporcCommission C‑4100
P Rec p I‑2125 point 39 13 CJCE 7 deacutecembre 1999 Interporc c Commission point 39 14 Conclusions Tesauro sous CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 14 15 D Curtin laquo Judging EU secrecy raquo Amsterdam Centre for European law Working paper 2012-07 16 Voir A Meijers Understanding the Complex Dynamics of Transparency et S Castellano et A Ortiz laquo Legal Framework for e-transparency and the right to public access in the EU raquo Transatlantic Conference on Transparency Research Utrecht 2012
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113 Le droit dmiddotacceacutes aux documents
Lmiddotaffirmation dmiddotun droit du public agrave acceacuteder aux documents des institutions17 smiddotest traduite
dans lmiddotUnion par la voie regraveglementaire avant dmiddotecirctre consacregravee au niveau des traiteacutes
constitutifs La norme dmiddotapplication a preacuteceacutedeacute ici la proclamation constitutionnelle le juge
ne manquant pas de rappeler que laquo la reacuteglementation interne de la majoriteacute des Eacutetats
membres consacre deacutesormais de maniegravere geacuteneacuterale agrave titre de principe constitutionnel ou
leacutegislatif le droit daccegraves du public aux documents deacutetenus par les autoriteacutes publiques raquo18
Ce droit repose politiquement sur le principe de transparence La Cour de justice lmiddota affirmegrave
en 2007 il laquo vise agrave ameacuteliorer la transparence du processus deacutecisionnel communautaire
une telle transparence permettant notamment de garantir une plus grande leacutegitimiteacute
efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des citoyens dans un systeacuteme
deacutemocratique raquo19 Comme la Cour lmiddotindique laquo la possibiliteacute pour les citoyens de connaicirctre
les fondements des actions legravegislatives est une condition de lmiddotexercice effectif par ces
derniers de leurs droits deacutemocratiques raquo20
Juridiquement ce droit smiddotest donc fondegrave initialement sur lmiddotarticle 255 TCE qui ouvrait aux
citoyens un droit dmiddotacceacutes aux documents des trois grandes institutions Il a ensuite donneacute
matiegravere agrave une jurisprudence particuliegraverement conseacutequente sans que la Cour de justice aille
jusqumiddotagrave en faire un principe geacuteneacuteral Sa formulation geacuteneacuterale par le TCE expliquait son
absence drsquoeffet direct21 le traiteacute renvoyant au droit deacuteriveacute le soin de lui donner un
contenu Neacuteanmoins le droit dmiddotacceacutes est passeacute ici du statut dmiddotune simple facultegrave accordegravee
discregravetionnairement aux administregraves par les institutions agrave celui dmiddotun vegraveritable laquo droit
subjectif agrave caractegravere fondamental raquo22 reconnu aux destinataires de lmiddotarticle 255 TCE
Le traiteacute de Lisbonne modifie sensiblement cet eacutetat du droit agrave deux eacutegards
La Charte des droits fondamentaux en premier lieu fait de cet accegraves un droit
fondamental Son article 42 proclame un laquo droit drsquoaccegraves aux documents raquo impliquant
que laquo tout citoyen ou toute citoyenne de lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale
reacutesidant ou ayant son siecircge statutaire dans un Etat membre a un droit drsquoaccecircs aux
documents du Parlement europeacuteen du Conseil et de la Commission raquo Les explications
accompagnant la Charte preacutecisent que cet article 42 laquo a eacuteteacute repris raquo23 de lmiddotarticle 255 TCE
sur la base duquel le regraveglement 10492001 avait eacuteteacute adopteacute la Convention ayant souhaiteacute
en eacutetendre le champ
Lavocat geacuteneacuteral Maduro soulignait ce changement dans ses conclusions sous lmiddotaffaire
Suegravede c Commission preacuteciteacutee avec cette laquo ascension normative raquo laquo le droit dmiddotacceacutes aux
documents des institutions eacutetant devenu un droit fondamental de valeur constitutionnelle
liegrave aux principes de la degravemocratie et dmiddotouverture cmiddotest agrave son aune que doit ecirctre interpregravetegrave
en particulier tout acte de droit degraverivegrave ayant pour objet dmiddoten regraveglementer lmiddotexercice et les
limites qui lui sont apporteacutees par celui ‐ci doivent ecirctre interpreacuteteacutees de faccedilon encore plus
restrictive raquo24
Le juge de lmiddotUnion agrave propos des rapports entre lmiddotarticle 42 de la Charte et la CEDH a donc
indiqueacute que laquo smiddotagissant du droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions organes et
organismes de lmiddotUnion la Charte preacutevoit un droit fondamental speacutecial raquo25
17 Lmiddotanalyse restera centregravee sur le regraveglement 10492001 hors dispositions relatives par exemple au droit de lmiddotenvironnement 18 CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 34 19 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 RecI-11389 point 54 20 id point 46 voir eacutegalement CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P 21 Malgreacute les invitations de certains de ses avocats geacuteneacuteraux ou les positions du TPI lmiddotavocat gegravenegraveral Tesauro parle dmiddotun laquo droit civil fondamental not dans lmiddotaffaire Pays‐Bas c Conseil (point 19) et le TPI fait mention dun
principe du droit agrave lmiddotinformation (TPI 19 juillet 1999 Hautala c Conseil T‐ 1498 Rec p II‐ 2489 point 87) ou
du principe de transparence (TPI 7 feacutevrier 2002 Kuijer c Conseil T‐ 21100 Rec p II‐ 485 point 52) 22 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 point 40 23 En mentionnant son extension aux laquo organes et agences not de lmiddotUE 24 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 points 40-42 25 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c BCE T-59010 point 72-73
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Le TFUE lui-mecircme a egravegalement modifiegrave lmiddotenvironnement juridique du droit dmiddotacceacutes D paraabord
parce que disparaicirct la protection voulue par les Etats membres agrave propos de la
confidentialitegrave des travaux du Conseil dans lmiddotarticle 207 sect3 TCE26 Au contraire lmiddotarticle 15
sect1 TFUE affirme les impegraveratifs dmiddotune laquo bonne gouvernance raquo en confeacuterant un contenu
concret au principe dmiddotouverture et de transparence Son paragraphe 3 formule les
modalitegraves dmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes aux documents de manieacutere obligatoire dans des
termes beaucoup plus pregravecis que ne le faisait lmiddotarticle 255 TCE La disparition des piliers
intergouvernementaux et la banalisation du traitement institutionnel de la JAI et de la PESC
lui permettent de couvrir lmiddotensemble de lmiddotactivitegrave de lmiddotUnion qui doit ecirctre laquo aussi ouverte
que possible raquo
Lmiddotanalyse littegraverale de lmiddotarticle 15 TFUE degravemontre que cette proclamation smiddotinscrit dans une
degravemarche dmiddotensemble Lagrave ougrave la gouvernance de lmiddotUnion appelle laquo ouverture raquo dans le
paragraphe 1 le paragraphe 3 alineacutea 3 du mecircme article fait appel agrave la laquo transparence raquo
des travaux de chaque entitegrave administrative de lmiddotUnion concerneacutee Lrsquoesprit de systecircme
du triptyque ouverture transparence accegraves aux documents est donc dessineacute dans
le traiteacute De plus la porteacutee des obligations pesant sur les laquo institutions organes et
organismes raquo est preacuteciseacutee Si lmiddotappel au laquo plus grand respect possible du principe
drsquoouverture not nmiddotest pas forcegravement un gage de contrainte en revanche les conditions du
droit dmiddotacceacutes aux documents sont verrouillegravees dmiddotune faccedilon plus directive
Lmiddotalinegravea premier de lmiddotarticle 15 sect3 TFUE formule dmiddotabord un droit laquo sous reacuteserve des
principes et des conditions qui seront fixeacutes conformeacutement au preacutesent paragraphe raquo Il ne
renvoie pas au leacutegislateur la capaciteacute discreacutetionnaire de deacutecider de ces laquo principes et
conditions raquo Ce dernier est tenu de proceacuteder agrave une mise en plusmnuvre du droit dmiddotacceacutes qui en
permette la jouissance aux citoyens de lmiddotUE Lmiddotegravecriture de ses principes geacuteneacuteraux et de ses
conditions dmiddotexercice est obligatoire reacutegie par la proceacutedure leacutegislative ordinaire
Le troisiegraveme alineacutea du mecircme article renforce ensuite les obligations faites aux entiteacutes
concerneacutees elles doivent assurer laquo la transparence de leurs travaux raquo et il leur est fait
obligation dmiddotegravelaborer dans leur reacuteglement integraverieur respectif des laquo dispositions particuliegraveres
concernant lrsquoaccecircs raquo aux documents Ceci pregravesuppose donc qumiddotauparavant le droit dmiddotacceacutes
ait eacuteteacute regraveglementeacute
Enfin et ce nmiddotest pas le moindre constat les auteurs du traitegrave eacutelargissent
consideacuterablement le champ des destinataires des obligations viseacutees Il ne smiddotagit plus
deacutesormais des seules trois grandes institutions mais de faccedilon tregraves geacuteneacuterale des
laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not Lmiddotavant-dernier alineacutea du sect3 souligne
que pour ce qui est de la CJUE de la Banque centrale et de la BEI elles laquo ne sont soumises
au preacutesent paragraphe que lorsquelles exercent des fonctions administratives raquo Cette
gegravenegraveralisation degravejagrave prise en compte par un certain nombre dmiddotagences et institutions
internes renforce donc le besoin dmiddotun texte refondateur du droit dmiddotacceacutes sous peine de
laisser inappliqueacute un droit fondeacute sur les traiteacutes
La valeur ajouteacutee du traiteacute de Lisbonne peut ainsi se reacutesumer dmiddotune part le traitegrave consacre
un veacuteritable droit fondamental agrave lmiddotacceacutes aux documents et dmiddotautre part il encadre
strictement les exceptions agrave un droit dont la porteacutee est rendue geacuteneacuterale
La plus value qui en reacutesulte du point de vue des individus permet alors de hieacuterarchiser les
enjeux avant drsquoeumltre un enjeu institutionnel au sein de lmiddotUnion exigeant que les
institutions disposent du mecircme degregrave dmiddotinformation dans lmiddotexercice de leurs missions
lrsquoaccecircs aux documents est devenu aujourdrsquohui un droit de lrsquoindividu Cette eacutevolution
paracheacuteve la construction entamegravee par le juge de lmiddotUnion depuis vingt ans
Dans ce contexte juridique la regraveglementation du droit dmiddotacceacutes opegraveregravee par le reacuteglement
10492001 il y a treize ans apparaicirct passablement deacutecaleacutee aujourdrsquohui Les laquo principes
26 laquo Aux fins du preacutesent paragraphe le Conseil deacutetermine les cas dans lesquels il doit ecirctre consideacutereacute comme agissant en sa qualiteacute de leacutegislateur afin de permettre un meilleur accegraves aux documents dans ces cas tout en preacuteservant lrsquoefficaciteacute de son processus de prise de deacutecision En tout eacutetat de cause lorsque le Conseil agit en sa qualiteacute de leacutegislateur les reacutesultats et les explications des votes ainsi que les deacuteclarations inscrites au procegravesshyverbal sont rendus publics raquo
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
geacuteneacuteraux raquo autant que les laquo limites not legravegitimes au droit dmiddotacceacutes mentionnegraves par lmiddotarticle 15
sect3 TFUE neacutecessitent une remise en ordre par le leacutegislateur opeacutereacutee par la voie de la
proceacutedure leacutegislative ordinaire rappelons-le
Le besoin dmiddotune remise agrave niveau de la regraveglementation regravesulte en effet du triptyque degravecrit
plus haut et qui relie les obligations dmiddotouverture de transparence et dmiddotacceacutes aux
documents27 Il degravepasse le cadre du simple article 15 TFUE par exemple au vu de lmiddotarticle
298 TFUE Aussi lmiddotapproche strictement minimaliste de la seconde proposition
regraveglementaire de la Commission 28 relegraveve davantage de la modification du regraveglement
antegraverieur que de la mise en plusmnuvre du traitegrave de Lisbonne
Tant pour ce qui concerne le champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes que pour ce qui est des questions particuliegraveres lieacutees au caractegravere sensible de certains documents classifieacutes ou la
codification des avanceacutees jurisprudentielles relatives agrave certaines cateacutegories de documents
lmiddotadoption dmiddotun nouveau texte est donc negravecessaire
12 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Un rappel rapide de ce cadre29 permet de mesurer agrave la fois les enjeux de sa reacutevision mais
aussi lmiddotimpact considegraverable de la jurisprudence de la Cour et du Tribunal
121 Le regravegime du droit dmiddotacceacutes
Le silence des traiteacutes a fait du regraveglement 10492001 la pierre angulaire du droit dmiddotacceacutes
aux documents administratifs ce qui a conduit la Cour de justice agrave accorder une attention
particulieacutere agrave sa motivation afin dmiddoten egraveclairer lmiddotusage Cette motivation pose un certain
nombre de principes directeurs
Lmiddotacceacutes aux documents est liegrave aux principes de transparence et dmiddotouverture viseacutes
par les traiteacutes le regraveglement consolidant les pratiques existantes
Le regraveglement vise laquo agrave confeacuterer le plus large effet possible raquo30 au droit dmiddotacceacutes
dans sa deacutefinition de ses principes et limites donc en principe laquo tous les
documents devraient ecirctre accessibles au public not cmiddotest-agrave-dire agrave laquo tout citoyen de
lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale raquo y reacutesidant
Le droit dmiddotacceacutes prend un sens particulier laquo dans le cas ougrave les institutions agissent
en qualiteacute de leacutegislateur raquo et il est applicable en matiegravere de PESC et JAI
A cela le regraveglement 10492001 apporte une deacutefinition extrecircmement large de la notion de
laquo document raquo puisque son article 3 a) le deacutefinit comme laquo tout contenu quel que soit son
support (eacutecrit sur support papier ou stockeacute sous forme eacutelectronique enregistrement
sonore visuel ou audiovisuel) concernant une matiegravere relative aux politiques activiteacutes et
deacutecisions relevant de la compeacutetence de linstitution raquo Concregravetement chaque institution
smiddotest donc dotegravee des megravecanismes proceacuteduraux neacutecessaires agrave lmiddotacceacutes et en application du
regraveglement 10492001 rend compte annuellement de son application
27 Reconnu par le Conseil dans son rapport annuel 2012 sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes p 7 28 COM (2011) 73 29 Pour un examen au fond du cadre regraveglementaire et de la jurisprudence smiddoty rapportant jusqumiddoten 2008 voir notre eacutetude laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008 30 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel c Commission C-50608 P preacuteciteacute point 73 et CJUE 17 octobre 2013 Access Info Europ C-28011 P preacuteciteacute point 28
12
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
A ce texte central il convient dmiddotajouter lmiddotexistence de textes spegraveciaux31 dont lmiddotarticulation
avec le regraveglement 10492001 a poseacute des difficulteacutes que la Cour de justice a eacuteteacute meneacutee agrave
trancher (cf infra)32 Le tableau suivant33 permet de regravesumer ainsi lmiddotegravetat des lieux
Tableau 1 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Champ dapplication et beacuteneacuteficiaires
Cadre Institutions et organes couverts Citoyens et Toute juridique reacutesidents de
lUE personne physique ou
morale
Regraveglements (CE) ndeg 10492001 +
(CE) ndeg 13672006
Parlement Conseil Commission Agences
Tout document
Regravegles Cour des comptes Tout Information volontaires Banque centrale europeacuteenne document environnementale + Banque europeacuteenne dinvestissement uniquement regraveglement Comiteacute eacuteconomique et social europeacuteen
(CE) ndeg Comiteacute des reacutegions 13672006 Meacutediateur europeacuteen
Regraveglement Controcircleur europeacuteen de la protection Informations (CE) ndeg des donneacutees environnementales 13672006 Cour de justice (sauf dans lexercice de
ses fonctions juridictionnelles)
uniquement
122 Lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
Comme dans les legravegislations nationales relatives au droit dmiddotacceacutes le droit de lmiddotUnion nmiddotest
pas un droit absolu 34 Le regraveglement 10492001 pose un principe assorti ensuite
laquo drsquoexceptions raquo eacutenumeacutereacutees dans les diffeacuterents paragraphes de son article 4 Sans que cela
entraicircne de conseacutequences juridiques lmiddotarticle 15 TFUE ne reprend pas agrave son compte le
terme laquo exceptions raquo mais parle lui de laquo conditions raquo Lmiddotarticle 42 de la Charte nmiddoten fait
pas mention
La proposition de reacutevision deacuteposeacutee par la Commission en 2008 est resteacutee dans cette
logique tandis que la seconde proposition de 2011 preacutefegravere une formule adoucie en
mentionnant dans sa motivation et son article premier laquo les principes geacuteneacuteraux et les
31 On citera agrave cet eacutegard les dispositions du regraveglement 13672006 concernant laccegraves aux informations environnementales qui sappliquent agrave toutes les institutions et agrave tous les organes de la Communauteacute Ce reacuteglement vient dmiddotecirctre egraveclairegrave de manieacutere tout agrave fait pertinente par le Tribunal qui y degravenonce une tentative de la Commission laquo par son argumentation raquo de ne pas laquo assurer une interpreacutetation coheacuterente et harmonieuse des regraveglements 10492001 et 13672006 avec les dispositions de la Charte shy raquo TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 point 44 32 Certains de ces dispositifs peuvent egravegalement viser lmiddotharmonisation du droit national ce qui est exclu sur la base de lmiddotarticle 15 TFUE 33 Source COM (2007) 185 Livre vert Laccegraves du public aux documents deacutetenus par les institutions de la Communauteacute europeacuteenne Aperccedilu de la situation p 10 34 Voir notre eacutetude preacuteciteacutee laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la reacutevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
limites qui pour des raisons dinteacuterecirct public ou priveacute reacutegissent lexercice du droit du public
daccegraves aux documents ont eacuteteacute deacutefinis dans le regraveglement (CE) ndeg 10492001 raquo
Cette liste laquo drsquoexceptions raquo ou de laquo limites raquo concentre lmiddotessentiel de la jurisprudence
13 Le cadre jurisprudentiel du droit drsquoaccecircs aux documents
Plusieurs facteurs expliquent lmiddotimpact de la jurisprudence sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
En premier lieu et jusqumiddoten 2001 la fragilitegrave des bases juridiques de ce droit a negravecessitegrave
une intervention complegravementaire du juge de lmiddotUnion Cette implication judiciaire smiddotest
reacuteveacuteleacutee deacuteterminante pour garantir une protection minimale de ce droit Lmiddotadoption du
reacuteglement 10492001 sur la base du traitegrave dmiddotAmsterdam ensuite nmiddota pas regraveduit le besoin
dmiddotune lecture jurisprudentielle pour autant Lmiddotinterpregravetation du texte ainsi que
lmiddotencadrement des exceptions agrave lmiddotacceacutes du public fixegravees par la reacuteglementation ont conduit la
Cour de justice autant que le Tribunal agrave multiplier les interventions Ce corpus
jurisprudentiel a tregraves largement donneacute un contenu concret au droit dmiddotacceacutes
Le comportement des institutions en second lieu explique que le recours au juge constitue
encore la seule voie offerte aux citoyens de lmiddotUnion pour accegraveder agrave une partie
importante de documents malgregrave lmiddotaffirmation du principe de lmiddotacceacutes et la mise agrave
disposition de registres agrave cet effet
Le Conseil comme la Commission partagent en effet une reacuteserve commune sinon une
hostiliteacute commune agrave lmiddotegravegard dmiddotune lecture ouverte du reacuteglement 10492001 La question
des exceptions ouvertes par lmiddotarticle 4 du regraveglement a eacuteteacute la principale source de
contentieux Qumiddotil smiddotagisse des documents accompagnant les negravegociations internationales
pour le premier ou ceux qui sont lieacutes agrave des proceacutedures en manquement ou de droit de la
concurrence pour la seconde les deux institutions ont fait cause commune pour limiter au
maximum le droit dmiddotacceacutes Il est revenu au juge drsquoarbitrer et deacutefinir des lignes de
comportement claires mettant en balance les inteacuterecircts en preacutesence
La jurisprudence de lmiddotUnion europegraveenne sur le droit dmiddotacceacutes aux documents repose sur des
analyses largement convergentes du Tribunal comme de la Cour de justice 35 Dans la
peacuteriode examineacutee la juridiction de lmiddotUnion a ainsi rendu une dizaine dmiddotarrecircts majeurs dont
lmiddotimpact sur la reacuteglementation agrave venir est consideacuterable
CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et
5205P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Illmenau C-13907 P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian Lager C-2808 P
CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL(API) c Commission Cshy
51407P C-52807P C-53207P
CJUE 21 juillet 2011 Royaume de Suegravede et MyTravel c Commission Cshy
50608P
CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P
CJUE 28 juin 2012 Commission c Odile Jacob C-40410 P
CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P
TPI 19 mars 2013 Sophie Inrsquot Veld c Commission T-30110
35 Elle preacutesente des caracteacuteristiques relatives aux requeacuterants la preacutesence systeacutematique des Etats nordiques et notamment de la Suegravede aux coteacutes des requeacuterants contraste avec la vision restrictive deacuteveloppeacutee conjointement par le Conseil et la Commission freacutequemment soutenus par la France et la RFA
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
131 Le principe du droit dmiddotacceacutes
La Cour de justice le met solennellement en perspective Dans sa jurisprudence de principe
Suegravede c Commission et Turco36 elle souligne que laquo compte tenu des objectifs poursuivis
par le regraveglement ndeg 10492001 notamment la circonstance rappeleacutee par le deuxiegraveme
consideacuterant de ce dernier selon laquelle le droit drsquoaccecircs du public aux documents des
institutions se rattache au caractegravere deacutemocratique de ces derniegraveres et le fait que
ledit reacuteglement vise comme lmiddotindique son quatrieacuteme considegraverant et son article 1er agrave
confegraverer au public un droit dmiddotacceacutes qui soit le plus large possible les exceptions audit droit
egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 de ce reacuteglement doivent ecirctre interpregravetegravees et appliqueacutees
strictement raquo37 Cet accegraves laquo aussi large que possible raquo est garanti strictement autour de
deux exigences38 toute demande dmiddotacceacutes doit ecirctre examinegravee de manieacutere concregravete et de
faccedilon individuelle Dmiddotougrave la negravecessitegrave de faire la preuve dmiddotune atteinte laquo concregravete et
effective not agrave lmiddotintegraverecirct protegravegegrave par la regraveglementation et lmiddotexamen au cas par cas dmiddotun risque
preacutevisible lieacute agrave la divulgation39 La jurisprudence de la peacuteriode examineacutee a confirmeacute cette
approche classique
La jurisprudence peut ecirctre reacutesumeacutee ainsi la Cour smiddotefforce de garantir au mieux le droit
dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion en particulier lorsque la transparence facilite lmiddotexercice de la
degravemocratie en egraveclairant les choix politiques de lmiddotUnion dmiddotougrave son attention particuliegravere agrave
la dimension laquo leacutegislative raquo des documents concerneacutes Elle encadre donc strictement
laquo lmiddotespace de regraveflexion raquo interne que les institutions preacutetendent opposer aux demandes
dmiddotacceacutes lors du processus legravegislatif Negraveanmoins lorsque la protection dmiddotun certain nombre
dmiddotimpegraveratifs le neacutecessite ceux de la vie priveacutee comme de la seacutecuriteacute la Cour valide les
refus opposeacutes par les institutions Par ailleurs elle refuse tout raisonnement visant agrave faire
de la confidentialitegrave une reacutegle et la divulgation lmiddotexception Elle a systegravematiquement
deacuteveloppeacute une lecture inverse du regraveglement
132 Le contenu du droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 15 TFUE comme le reacuteglement 10492001 ne formulent pas un droit absolu Le
droit dmiddotacceacutes aux documents peut ecirctre restreint en fonction des integraverecircts qumiddotil est susceptible
de contrarier A lmiddotimage du droit interne le leacutegislateur de lmiddotUnion deacutetermine deux types
laquo dmiddotexceptions raquo les unes sont absolues et les autres sont relatives
Les limites absolues au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 4 sect1 du regraveglement 10492001 formule deux exceptions absolues au droit
dmiddotacceacutes Elles sont relatives agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public et au respect de la vie priveacutee
au cas ougrave la divulgation du document leur laquo porterait atteinte raquo Le juge en a tireacute des
conseacutequences radicales degraves 200440 les institutions sont obligegravees de refuser lmiddotacceacutes agrave ces
documents lorsque la preuve des circonstances viseacutees par ces exceptions est rapporteacutee et
elles ne disposent dmiddotaucun pouvoir dmiddotappregraveciation41
Le raisonnement juridique consiste donc dans ce cas agrave veacuterifier si le document demandeacute
peacutenegravetre ou pas dans la cateacutegorie viseacutee par la reacuteglementation ce qui entraicircne quasishy
megravecaniquement le refus ou lmiddotacceacutes au document Le controcircle de legravegalitegrave exercegrave par le juge
communautaire agrave lmiddotegravegard dmiddotune telle degravecision se limite donc agrave la veacuterification du respect
des recircgles de proceacutedure et de motivation de lrsquoexactitude mateacuterielle des-faits
36 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P 37 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P point 66 CJCE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Maurizio Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P points 34 35 et 36 voir eacutegalement CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 63 38 Voir eacutegalement CJUE 18 deacutecembre 2007 Suegravede c Commission C-6405 P point 66 et du 1er juillet 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P point 36 39 La seule circonstance qumiddotun document concerne un inteacuterecirct proteacutegeacute par une exception ne saurait suffire agrave justifier lmiddotapplication de cette dernieacutere (TPI 13 avril 2005 Verein fur Konsumenteninformation c Commission Tshy
203 point 69) 40 CJCE 22 janvier 2004 Mattila c Conseil et Commission C‐35301 P Rec 2004 p I‐1073 41 D Adamski acuteHow Wide Is acuteThe Widest Possiblemicro Judicial Interpretation of the Exceptions to the Right of Access to Official Documents Revisitedmicro (2009) CMLRev 46 521-549
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ainsi que de lrsquoabsence drsquoerreur manifeste drsquoappreacuteciation et de deacutetournement de
pouvoir42 Deacutelimiter le peacuterimeacutetre dmiddotapplication de ces exceptions est central
o la protection de lrsquointeacutereumlt public article 4 sect1 a) du regraveglement 10492001
Le regraveglement 10492001 nmiddoten deacutefinit pas preacuteciseacutement le contenu Il liste une seacuterie
dmiddothypotheacuteses correspondant largement aux preacutecautions prises par les Etats membres dans
leur droit national Cas par cas le juge smiddotefforce dmiddotegraveviter que les institutions nmiddoten fassent un
usage systeacutematique laquo le risque dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public doit donc ecirctre
raisonnablement preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo43
- La seacutecuriteacute publique
Elle avait fait lmiddotobjet de pregravecisions jurisprudentielles dont lmiddotegravetude a egravetegrave deacutejagrave effectueacutee en
particulier dans lmiddotaffaire Sison preacuteciteacutee et auxquelles on renvoie44 Le Tribunal a eu depuis
agrave en connaicirctre dans des affaires mineures
La deacutecision Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 201245 illustre la faciliteacute avec laquelle la
Commission oppose abusivement cette exception Dans un appel dmiddotoffres suscitant une
demande de communication de devis commerciaux elle allegravegue en effet que produire ces
documents portant sur un large egraveventail de systeacutemes informatiques risquerait dmiddoten regravevegraveler
laquo le fonctionnement et les faiblesses not Le Tribunal estime que rien ne permet dmiddotegravetablir laquo de
quelle manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et
effectivement atteinte agrave la segravecuritegrave publique et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement
preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo
Lmiddotordonnance du 27 novembre 2012 rendue dans lmiddotaffaire Steinberg46 est plus instructive
Un refus dmiddotacceacutes concernant lmiddotoctroi de subventions en Palestine sur la base dmiddotun
Programme europeacuteen y est opposeacute au motif de la crainte que les informations deacutetailleacutees sur
les projets en cause qumiddotils contiennent puissent ecirctre utilisegravees pour exercer des pressions
sur les personnes concernegravees voire jusqumiddotagrave des atteintes agrave leur integravegritegrave physique ou
morale La seacutecuriteacute serait ainsi troubleacutee en raison du risque laquo eacuteleveacute raquo pesant sur les acteurs
concernegraves Lmiddotordonnance du Tribunal avalise cette analyse
La Commission dans sa proposition de refonte eacutelargit consideacuterablement la formule laquo y
compris la seacutecuriteacute des personnes physiques ou morales raquo Approche extensive cette
formule manque de clarteacute et elle pourrait changer la nature de lmiddotexception sans
neacutecessairement ameacuteliorer les choses
- La deacutefense et les affaires militaires
Lmiddotexception nmiddota pas lmiddotobjet dmiddotaucune application jurisprudentielle durant cette peacuteriode
- Les relations internationales
Cette exception constitue un enjeu majeur de lmiddotacceacutes aux documents depuis lmiddotaffaire
Hautala deacutejagrave eacutetudieacutee Elle a fait lmiddotobjet de preacutecisions par le Tribunal
Les egraveveacutenements liegraves agrave lmiddotex-Yougoslavie ont donneacute matiegravere agrave jurisprudence sur le terrain de
lmiddotarticle 4 sect1 a) Lmiddotaffaire Jurasinovic c Conseil47 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave certains
documents egravechangegraves avec le Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie lors dmiddotun
procegraves Faisant valoir que la coopegraveration loyale de lmiddotUnion avec le TPIY souffrirait dmiddotune telle
divulgation le Conseil smiddoty egravetait opposegrave Le Tribunal consideacutere que le requegraverant nmiddotapporte
pas la preuve que ce refus nmiddotegravetait pas fondegrave Une seconde affaire rendue le mecircme jour (Tshy
46509)48 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave des rapports egravetablis par les observateurs de lmiddotUE en
poste en Croatie Mettant en avant les neacutecessiteacutes de laquo la veacuteriteacute historique raquo quatorze
42 CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 34 43 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy Programme c Conseil T‐26404 point 39 CJCE 6 deacutecembre 2001
Conseil c Hautala C‐35399 P Recp I‐9565 44 eacutetude preacuteciteacutee p 17 et s 45 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 46 TPI ordonnance du 27 novembre 2012 Steinberg c Commission T-1710 47 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 48 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-46509
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
anneacutees apregraves les eacutevegravenements le requeacuterant avanccedilait que la laquo neutraliteacute raquo des observateurs
de la Communauteacute vis-agrave-vis du conflit justifiait une divulgation
Le Tribunal egravecarte lmiddotensemble des arguments Il estime que la laquo neutraliteacute not de lmiddotECMM nmiddota
pas dmiddotincidence sur lmiddotintegraverecirct public que la confidentialitegrave proteacutege49 mais il ajoute que la
divulgation de ces informations pourrait en tout eacutetat de cause porter atteinte aux objectifs
de lmiddotUnion En regravevegravelant des egravelegravements susceptibles de faire naicirctre ou dmiddotaccroicirctre le
ressentiment ou les tensions entre les diffeacuterentes communauteacutes en preacutesence la confiance
dans le processus en cours serait affaiblie 50 Le temps egravecoulegrave nmiddoty changeant rien
lmiddotargument de la laquo veacuteriteacute historique raquo est eacutegalement eacutecarteacute le Tribunal rappelant agrave cette
occasion que les institutions ont dans le cadre de lmiddotarticle 4 sect1 une compegravetence lieacutee elles
sont tenues de refuser lmiddotacceacutes
La deacutecision Bresselink51 rendue le 12 septembre 2013 est eacutegalement instructive portant
sur la divulgation dmiddotun document relatif agrave la negravegociation sur lmiddotadhegravesion agrave la CEDH Le
requeacuterant faisait principalement valoir la nature laquo constitutionnelle raquo du projet de deacutecision
en cause rendu public par ailleurs pour contester le refus qui lui avait eacuteteacute opposeacute en
invoquant la negravecessitegrave dmiddotun laquo deacutebat public raquo
Le Tribunal refuse dmiddoty faire suite estimant que le document litigieux relegraveve de la sphegravere de
lmiddotexception relative aux relations internationales Quelle que soit sa laquo nature raquo il nmiddotocculte
pas le fait que les modaliteacutes pratiques de cette adheacutesion lesquelles ne sont pas preacutevues
dans le traiteacute UE se font dans le cadre des relations internationales de lmiddotUnion 52
Cependant le Tribunal considegravere que le Conseil a commis une erreur manifeste
dmiddotappregraveciation en smiddotopposant agrave la divulgation dmiddotune directive de negravegociation ne concernant
que lmiddotUnion et ne mettant en rien le climat de confiance de cette neacutegociation Un
raisonnement du mecircme ordre lui permet de rejeter un autre grief degraves lors que la capaciteacute
de negravegociation de lmiddotUE pourrait ecirctre affectegravee par une divulgation
Les deux deacutecisions rendues par le Tribunal dans lrsquoaffaire Inrsquot Veld53 parlementaire
europeacuteenne par ailleurs feront jurisprudence en tout eacutetat de cause que la Cour de
justice les confirme ou qumiddotelle les infirme Ils appellent une analyse spegravecifique qui peut ecirctre
reacutesumeacutee ainsi le champ dmiddotapplication de lmiddotexception relative aux relations internationales
est encadreacute par le juge en 2012 sans que les modalitegraves concreacutetes dmiddotacceacutes soient
veacuteritablement revues en 2013
Lmiddotegravetendue de lmiddotexception relative aux relations internationales
La requeacuterante contestait le refus du Conseil de lui donner accegraves agrave un avis du service
juridique du Conseil concernant lmiddotouverture de negravegociations relatives agrave un accord de lutte
contre le terrorisme avec les Etats Unis (SWIFT) refus fondegrave sur lmiddotarticle 4 sect1 a) du
reacuteglement relatif agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public relatif aux relations internationales
Un tel document entrait mateacuteriellement dans le champ de lmiddotexception viseacutee Son contenu
un avis du service juridique du Conseil sur les laquo bases juridiques not de lmiddotaccord en
question posait cependant problegraveme au regard des compeacutetences en preacutesence
Eu egravegard agrave cet objet la requegraverante faisait valoir que lmiddotexception ne jouait pas face agrave des
questions de laquo droit interne raquo Le Conseil lui opposait que cette divulgation dmiddotune part
regravevegravelerait au public des informations concernant certaines dispositions de lmiddotaccord envisagegrave
ce qui nuirait au climat de confiance dans les neacutegociations en cours et dmiddotautre part
regravevegravelerait agrave lmiddotautre partie des egravelegravements relatifs agrave la position devant ecirctre prise par lmiddotUnion ce
qui pourrait ecirctre exploiteacute de maniegravere agrave affaiblir sa position
Le Tribunal raisonne en deux temps Il constate que le document est laquo susceptible raquo
dmiddotentrer dans le champ de lmiddotexception laquo rattachegrave au contexte spegravecifique de lmiddotaccord
49 Point 42 50 Point 40 51 TPI 12 septembre 2013 Bresselink T-33111 52 Point 45 53 TPI 4 mai 2012 Sophie Inmiddott Veld c Conseil T-52909 TPI 19 mars 2013 Sophie Inmiddott Veld c Commission T shy
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30110
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
international raquo Il donne alors quitus au Conseil des consegravequences egraveventuelles dmiddotune
divulgation eacuteventuelle du document en raison de son impact sur les laquo relations de
confiance raquo indispensables agrave la conduite de neacutegociations
Concernant le risque de regravevegraveler agrave lmiddotautre partie des egravelegravements susceptibles de nuire agrave la
position de lmiddotUnion le juge est plus prudent
De son point de vue le Conseil doit deacutemontrer le risque drsquoun preacutejudice laquo actuel et
speacutecifique raquo54 Or laquo contrairement agrave ce que soutiennent le Conseil et la Commission le
risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant agrave la base juridique
pour la conclusion dmiddotun futur accord ne degravemontre pas en lui-mecircme lmiddotexistence dmiddotune
atteinte agrave lmiddotintegraverecirct de lmiddotUnion en matieacutere de relations internationales raquo55 Par sa dimension
laquo constitutionnelle raquo et le caractegravere objectif qui smiddotattache agrave sa degravetermination la
question de la base juridique drsquoun acte ne relecircve pas de la marge drsquoappreacuteciation
drsquoune institution Donc laquo la seule crainte de divulguer une eacuteventuelle position divergente
au sein des institutions quant agrave la base juridique dmiddotune degravecision autorisant lmiddotouverture des
negravegociations au nom de lmiddotUnion ne saurait ecirctre suffisante pour en degraveduire un risque
dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public protegravegegrave en matieacutere de relations internationales raquo56 Degraves lors le
Conseil nmiddota pas degravemontregrave en quoi le risque dmiddotune atteinte agrave lmiddotintegraverecirct public egravetait constituegrave en
ce qui concerne le deacutebat sur les bases juridiques alors qumiddotil lmiddota fait quant au contenu de
lmiddotacte
Cette position jurisprudentielle signifie que le fait de peacuteneacutetrer dans le peacuterimegravetre de
lrsquoexception relative aux relations internationales nrsquoentraicircne pas automatiquement
la confidentialiteacute Le Tribunal considegravere que les directives de neacutegociation et le fond de
celle-ci relegravevent naturellement de la protection voulue par le leacutegislateur communautaire en
2001 En revanche li valorise la question des bases juridiques en la rattachant agrave un souci
objectif drsquoinformation qui permet de passer outre la protection de la confidentialiteacute
Les limites de lmiddotouverture
La seconde affaire Sophie Inrsquot Veld57 rendue le 19 mars 2013 concernait la neacutegociation
controversegravee de lmiddotaccord ACTA Le Tribunal y rejette lrsquointeacutegraliteacute des moyens souleveacutes
visant agrave acceacuteder agrave un certain nombre de documents relatifs agrave cette neacutegociation
La requegraverante avait demandegrave lmiddotacceacutes agrave une cinquantaine de documents relatifs agrave lmiddotaccord
commercial anti-contrefaccedilon (ACAC) sur la base du regraveglement 10492001
Indeacutependamment de questions techniques elle mettait en cause lmiddoterreur manifeste
dmiddotappregraveciation du refus de la Commission
La Commission faisait valoir classiquement qumiddotune divulgation unilategraverale de ces documents
aurait porteacute atteinte agrave la confiance mutuelle des parties et donc agrave lmiddotintegraverecirct public Le
juge partage cette approche cette interpregravetation de lmiddotarticle 4 lui paraissant cohegraverente58 Il
reacutefute lmiddotidegravee de la requegraverante selon laquelle une divulgation aurait egravetegrave possible deacutes lors que
les positions de neacutegociation avaient eacuteteacute communiqueacutees aux tiers
Le Tribunal estime que laquo dans le contexte de neacutegociations internationales les positions
prises par lmiddotUnion sont par hypotheacutese susceptibles dmiddotegravevoluer en fonction du cours de ces
neacutegociations des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les diffeacuterentes
parties prenantes Comme cela a deacutejagrave eacuteteacute releveacute la formulation de positions de neacutegociation
peut impliquer un certain nombre de consideacuterations tactiques de la part des neacutegociateurs
en ce compris lmiddotUnion elle-mecircmeshy il ne saurait ecirctre exclu que la divulgation par lrsquoUnion
au public de ses propres positions de neacutegociation alors mecircme que les positions de
neacutegociation des autres parties demeureraient secregravetes puisse avoir pour conseacutequence
dmiddotaffecter neacutegativement en pratique la capacitegrave de negravegociation de lmiddotUnion raquo59
54 Point 30 55 Point 46 56 Point 50 57 T-30110 58 Points 121-122 59 Point 125
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
19
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
30
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
____________________________________________________________________________________________
Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
TABLE DES MATIERES
LISTE DES TABLEAUX 4
RESUME 5
INTRODUCTION 7
1 LE CADRE JURIDIQUE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS 8
11 Le cadre constitutionnel 8
111 Le principe dmiddotouverture 8
112 Le principe de transparence 9
113 Le droit dmiddotacceacutes aux documents 10
12 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents 12
121 Le regravegime du droit dmiddotacceacutes 12
122 Lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes 13
13 Le cadre jurisprudentiel du droit drsquoaccecircs aux documents 14
131 Le principe du droit dmiddotacceacutes 15
132 Le contenu du droit dmiddotacceacutes 15
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS 29
21 Eleacutements de comparaison 29
211 Le Conseil de lmiddotEurope 29
212 Les comparaisons nationales 30
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents 33
221 La pratique de la Commission 33
222 La pratique du Conseil 34
223 La pratique du Parlement europeacuteen 36
224 Eleacutements de comparaison 37
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 39
3
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LISTE DES TABLEAUX
Tableau 1 Le cadre regraveglementaire du droit dmiddotacceacutes aux documents 13 Tableau 2
Chiffre des demandes dmiddotacceacutes aux documents 32 Tableau 3
Regraveponses positives dmiddotacceacutes 33 Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en ) 34
Tableau 5 Chiffre des demandes dmiddotacceacutes 35
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en ) 35 Tableau 7
Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en ) 37 Tableau 8
Ventilation des refus des institutions de lmiddotUE par exception appliquegravee (en ) 37 Tableau 9
La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs 38
4
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
RESUME
1La preacutesente eacutetude actualise une eacutetude preacuteceacutedente concernant la jurisprudence relative au
droit dmiddotacceacutes aux documents Elle met en perspective la pratique institutionnelle de lparaUnion
au regard de lmiddotentregravee en vigueur des dispositions du traiteacute de Lisbonne
Le droit dmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion smiddotinscrit dans un contexte juridique renouveleacute
par le Traiteacute de Lisbonne Les principes de transparence et de bonne gouvernance ont des
implications constitutionnelles pour les institutions de lmiddotUnion et la Charte de lmiddotUnion
consacre son caractegravere de droit fondamental Malgreacute le succegraves de lmiddotapplication du regraveglement
10492001 durant la deacutecennie passeacutee une reacutevision permettant sa mise agrave niveau est
deacutesormais neacutecessaire
Des avancegravees jurisprudentielles smiddotajoutent en effet agrave lmiddotavanceacutee constitutionnelle de
Lisbonne Lmiddotenjeu de la reacutevision appeleacutee par le Parlement europeacuteen degraves 2006 et entameacutee
en 2008 consiste agrave prendre en consideacuteration ces deux eacuteleacutements la proclamation dmiddotun droit
fondamental et les enseignements importants de la jurisprudence
A partir de ce corpus jurisprudentiel et agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle de
lmiddotUnion des constats significatifs se deacutegagent
I - Le premier constat est relatif agrave la nature mecircme du droit dmiddotacceacutes La combinaison du
traiteacute de Lisbonne et de la jurisprudence relative au regraveglement 10492001 conduit
deacutesormais agrave percevoir diffeacuteremment le droit dmiddotacceacutes Avant dmiddotecirctre un enjeu institutionnel au
sein de lmiddotUnion exigeant que les institutions disposent du mecircme degregrave dmiddotinformation dans
lmiddotexercice de leurs missions lmiddotacceacutes aux documents est devenu aujourdmiddothui un droit de
lmiddotindividu
Cette eacutevolution est geacuteneacuterale Elle se constate en droit compareacute et en droit europeacuteen en
particulier la Convention du Conseil de lmiddotEurope relative agrave lmiddotacceacutes aux documents publics le
confirmant La nature des limites opposegravees au droit dmiddotacceacutes y est largement identique agrave
celle du droit de lmiddotUnion En revanche lmiddotUnion ne confie pas agrave une autoriteacute indeacutependante
spegravecifique la garantie de lmiddotacceacutes aux documents agrave lmiddotinverse de beaucoup de ses Etats
membres
II sup2 Une seconde seacuterie de constats se deacutegage de lmiddotinterpregravetation que donne la Cour de
justice du regraveglement 10492001 Outre la nature profonde de ce droit en moins de cinq
annegravees la Cour smiddotest ainsi prononcegravee sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes dans le champ
administratif leacutegislatif et juridictionnel
1 Le droit dmiddotacceacutes aux documents est lieacute au caractecircre deacutemocratique de lrsquoUnion La
transparence garantit une plus grande leacutegitimiteacute et responsabilitegrave de lmiddotadministration
dans un systegraveme deacutemocratique car la possibiliteacute pour les citoyens de connaicirctre le
fondement des regravegles communautaires est une condition de lparaexercice de leurs droits
deacutemocratiques (affaires Turco Access Info Europ)
2 Lmiddotacceacutes doit ecirctre aussi large que possible regraveduisant dmiddotautant laquo lmiddotespace de
reacuteflexion raquo interne ou laquo lmiddotespace de negravegociation raquo auxquels les institutions preacutetendent
Ainsi la protection du processus degravecisionnel au sein de lmiddotUnion eacutecarte toute
1 acute Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du reacuteglement 10492001 raquo PE 393287 2008 et laquo Les documents classifieacutes agrave la lumiegravere du traiteacute de Lisbonne raquo PE 425616 2010
5
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confidentialiteacute de principe particuliegraverement en matiegravere leacutegislative (affaires Borax
Access Info et MyTravel)
3 Le champ dmiddotapplication des diffeacuterentes exceptions est encadreacute strictement ainsi
lmiddotenjeu majeur de lmiddotexception relative aux relations internationales nmiddotentraicircne pas
automatiquement la confidentialitegrave (affaires Inmiddott Veld) De mecircme les proceacutedures
juridictionnelles ne sont pas exclues du champ de la transparence sous couvert du
respect de la bonne administration de la justice (affaire API) La confidentialiteacute ne
smiddotattache pas negravecessairement aux avis juridiques tout particulieacuterement en matieacutere
leacutegislative (affaires Turco et MyTravel) pas plus que lmiddotidentitegrave des Etats membres nmiddotest
proteacutegeacutee par la confidentialiteacute lors de la proceacutedure leacutegislative (affaire Access Info
Europ)
4 La combinaison des reacutegimes de protection des donneacutees peut neacutecessiter un laquo renvoi raquo
de la reacuteglementation geacuteneacuterale agrave la reacuteglementation speacuteciale en matiegravere de protection
des donneacutees (affaire Bavarian Lager) comme en matieacutere dmiddotactivitegrave de controcircle Une
protection leacutegale de la confidentialiteacute (affaire Bavarian Lager) comme une
laquo preacutesomption geacuteneacuterale raquo de confidentialiteacute (affaire Technische Glaswerke Ilmenau)
peuvent reacuteduire le champ de la transparence
5 Les documents fournis par les Etats membres ne begravenegraveficient pas dmiddotune confidentialitegrave
de principe (arrecirct IFAW)
III - La pratique des trois institutions de lmiddotUnion est egravegalement riche dmiddotenseignements agrave la
lecture des rapports annuels exigeacutes par le regraveglement et au regard de certaines pratiques
nationales
1 Le nombre des demandes dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion europegraveenne est en baisse Il nmiddotest pas
agrave la hauteur des pratiques de certains Etats membres ou mecircme dmiddotEtats tiers tels que
les Etats Unis ou lmiddotAustralie
2 Le volume des refus drsquoaccecircs demeure proportionnellement important et il a tendance
agrave augmenter
3 Le nombre des demandes dmiddotacceacutes en matiegravere PESC et JAI confirme le caractegravere
sensible de ces questions
La nature des publics integraveressegraves par lmiddotacceacutes aux documents devrait interroger lmiddotUnion sur
deux points Dmiddotune part la place des professionnels est preacutepondeacuterante (en particulier
devant la Commission) et dmiddotautre part les milieux universitaires sont aujourdmiddothui les
vecteurs les plus efficaces de la transmission dmiddotinformations et dmiddotune garantie de la
transparence administrative Ce manque apparent dmiddotintegraverecirct du citoyen pour la transparence
doit susciter la reacuteflexion
6
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
INTRODUCTION
Lmiddotouverture et la transparence smiddotimposent progressivement aux sociegravetegraves modernes LmiddotUnion
europegraveenne nmiddotegravechappe pas agrave cette pression sans parvenir neacutecessairement agrave y apporter des 2reacuteponses agrave la hauteur des attentes Passant dmiddotune approche diplomatique des dossiers ougrave
le secret est la regravegle agrave un systegraveme institutionnel revendiquant son fondement
deacutemocratique lmiddotUnion a traversegrave une vegraveritable mutation
Dans un premier temps et notamment en raison de lmiddotarrivegravee de nouveaux Etats membres
sensibles agrave cette dimension lmiddotUnion europeacuteenne a partiellement ouvert lmiddotacceacutes du public agrave
ses documents La deacuteclaration ndeg17 jointe au traiteacute de Maastricht fait ainsi eacutetat du lien
existant entre la transparence du processus deacutecisionnel et le caractegravere deacutemocratique des
institutions mais sa porteacutee est resteacutee relative Deux communications de la Commission
relatives agrave la transparence et agrave lmiddotacceacutes aux documents ont ensuite preacuteceacutedeacute un laquo Code de 3
conduite raquo adoptant le principe de lmiddotacceacutes du public aux documents du Conseil et de la
Commission
Dans un second temps le traitegrave dmiddotAmsterdam a inscrit ces principes dans le droit primaire
Dmiddotune part son article 1er affirme que laquo les degravecisions sont prises dans le plus grand
respect possible du principe dmiddotouverture raquo laquelle trouve ainsi sa reconnaissance Dmiddotautre
part son article 255 TCE donne une base juridique agrave la regraveglementation du droit dmiddotacceacutes du
public aux documents de lmiddotUnion Ce sera chose faite avec lmiddotadoption du reacuteglement
10492001CE relatif agrave lmiddotacceacutes du public aux documents du Parlement europeacuteen du Conseil 4 5
et de la Commission Enfin le Livre blanc sur la gouvernance de 2001 mettra en avant
les besoins de participation et dmiddotouverture envers le public pour restaurer la confiance
envers lmiddotUnion
Freacutequemment employeacutes dans le langage courant les principes laquo drsquoouverture raquo et de
laquo transparence raquo remplissent en regravealitegrave jusqumiddotagrave cette egravepoque une fonction plus politique
que juridique Mis en avant par lmiddotUnion europegraveenne afin de regraveduire la crise de confiance
egraveprouvegravee agrave lparaencontre de lmiddotadministration ils demeurent faiblement normatifs agrave lmiddotinverse du
droit dmiddotacceacutes aux documents que le regraveglement 10492001 va deacutevelopper
Il nmiddotentre pas dans le champ de cette egravetude dmiddotaller plus avant dans lmiddotexamen de cette
peacuteriode historique si ce nmiddotest pour en rappeler deux caractegraveres principaux Ouverture et
transparence sont en fait reacuteduites pour lmiddotessentiel agrave la seule dimension de lrsquoaccecircs agrave
lrsquoinformation dmiddotune part et dmiddotautre part la garantie du juge va se reacuteveacuteler deacuteterminante
pour donner sa veacuteritable signification agrave ce droit La jurisprudence va faire du juge un acteur
de premier plan de lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes aux documents apreacutes lmiddotimpulsion du
Meacutediateur europeacuteen et lui donner ainsi le statut dmiddotun vegraveritable droit fondamental
Lmiddotentregravee en vigueur du traitegrave de Lisbonne renverse cette perspective Tant du point de vue
du fonctionnement de lmiddotadministration de lmiddotUnion que de celui des droits des citoyens
europeacuteens le traiteacute dessine un nouveau cadre juridique
2 On renverra dmiddotun point de vue concret agrave nos egravetudes laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du reacuteglement 10492001 raquo PE 393287 2008 et acute Les documents classifiegraves agrave la lumieacutere du traitegrave de Lisbonnemicro PE 425616 2010 3 Code de conduite concernant lmiddotacceacutes du public aux documents du Conseil et de la Commission JO L 340 du 31121993 p 37 4 JO L 145 du 31052001 p 43 5 COM (2001) 428
7
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1 LE CADRE JURIDIQUE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Le traitegrave de Lisbonne transforme la perception du droit dmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion
mais aussi les conditions dans lesquelles lmiddotadministration et le legravegislateur smiddotacquittent de
leurs missions Degravesormais le principe dmiddotouverture comme celui de transparence trouvent
leur place dans le droit primaire de lmiddotUnion ce qui devrait avoir des regravepercussions sur lmiddotune
de ses modalitegraves de mise en plusmnuvre le droit dmiddotacceacutes aux documents
11 Le cadre constitutionnel
Lmiddotegravecriture du traiteacute est claire le principe dmiddotouverture y est posegrave Dmiddotougrave sa mise en plusmnuvre au
moyen du principe de transparence et du principe dmiddotacceacutes aux documents6
111 Le principe dmiddotouverture
Il constitue un principe geacuteneacuteral agrave dimension laquo englobante raquo qui inclut agrave la fois le principe
de transparence et le principe de participation
Lmiddotarticle 1er du traitegrave sur lmiddotUnion regravepeacutete donc apreacutes le traitegrave dmiddotAmsterdam qumiddotil constitue
laquo une nouvelle eacutetape dans le processus creacuteant une union sans cesse plus eacutetroite entre les
peuples de lEurope dans laquelle les deacutecisions sont prises dans le plus grand respect
possible du principe douverture et le plus pregraves possible des citoyens raquo7
Le traiteacute donne une signification concregravete agrave ce principe agrave deux reprises Dans lmiddotarticle 10 sect3
relatif au laquo fonctionnement de lrsquoUnion raquo inseacutereacute dans le titre II consacreacute aux laquo principes
deacutemocratiques raquo le TUE affirme que laquo tout citoyen a le droit de participer agrave la vie
deacutemocratique de lUnion Les deacutecisions sont prises aussi ouvertement et aussi pregraves que
possible des citoyens raquo Le principe dmiddotouverture est ainsi relieacute pour la premiegravere fois agrave la
laquo vie deacutemocratique not de lmiddotUnion et agrave la laquo deacutemocratie repreacutesentative raquo LmiddotUnion est
degravemocratique parce qumiddotelle est laquo ouverte not sur ses citoyens ce que confirme lmiddotarticle
suivant
Lmiddotarticle 11 sect2 TUE smiddotadresse directement aux institutions qui doivent entretenir laquo un
dialogue ouvert transparent et reacutegulier raquo avec la socieacuteteacute civile et les associations
repreacutesentatives Il assigne ainsi une dimension active au principe dmiddotouverture
Le traiteacute sur le fonctionnement de lmiddotUnion (TFUE) apporte un fondement suppleacutementaire au
principe en fixant les conditions de sa concreacutetisation dans son article 15 sect1 TFUE
Obligation est faite aux laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not dmiddotplusmnuvrer laquo dans
le plus grand respect possible du principe drsquoouverture raquo et ce laquo afin de promouvoir
une bonne gouvernance et dassurer la participation de la socieacuteteacute civile raquo Cette
prescription appelle plusieurs commentaires
A ce stade le principe drsquoouverture dans lrsquoUnion est perccedilu encore comme une
exigence de son fonctionnement davantage que comme un droit de ses citoyens
Ceci explique que son champ dmiddotapplication soit treacutes large concernant lmiddotensemble des
rouages de lmiddotadministration Smiddotil nmiddota pas une portegravee absolue et ne formule pas une
obligation de regravesultat il nmiddoten reste pas moins que lmiddotobjectif de laquo promotion raquo assigneacute agrave
lmiddotUnion implique de la part de celle-ci une approche dynamique
Enfin lmiddotarticle 298 sectsect1 et 2 TFUE ajoute un complegravement indispensable agrave la traduction
normative du principe dmiddotouverture Indiquant que les institutions organes et organismes de
lUnion laquo sappuient sur une administration europeacuteenne ouverte raquo efficace et
indeacutependante dans laccomplissement de leurs missions il investit le leacutegislateur de lmiddotUnion
de la compeacutetence de laquo fixer les dispositions agrave cet effet raquo
6 A Allemano laquo Unpacking the principle of openness in EU Law transparency participation and democracy raquo European Law Review 2014 (forthcoming) 7 J Mendes laquo Participation and the rocircle of law after Lisbon a legal view on article 11 TEU raquo CMLRev 20111849
8
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
112 Le principe de transparence
La Cour de justice lmiddotaffirme dans un arrecirct de principe abordegrave plus loin laquo lmiddotabsence
dmiddotinformation et de degravebat est susceptible de faire naicirctre des doutes dans lmiddotesprit des
citoyens non seulement quant agrave la legravegalitegrave dmiddotun acte isolegrave mais aussi quant agrave la
leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo8 Par cette formule le juge de
lmiddotUnion positionne le deacutebat relatif agrave la transparence9 sur le terrain de la leacutegitimiteacute et de la
deacutemocratie De son point de vue laquo cmiddotest pregravecisegravement la transparence agrave cet egravegard qui en
permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux yeux des
citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci raquo
Auparavant et sans mentionner encore un laquo impeacuteratif de transparence raquo10 la jurisprudence
du Tribunal et de la Cour avait utiliseacute comme fondement la deacuteclaration 17 annexeacutee au traiteacute
de Maastricht11 faute de support plus explicite Une fois ce support disponible avec le
regraveglement 10492001 le juge a consolideacute son raisonnement La transparence garantit
une laquo plus grande legravegitimitegrave efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des
citoyens dans un systegraveme deacutemocratique raquo 12 Elle leur permet laquo dmiddotexercer un controcircle
effectif et efficace sur lmiddotexercice du pouvoir dont les institutions communautaires sont
investies raquo13 En effet laquo ce nmiddotest que si une publicitegrave adegravequate est donnegravee aux activitegraves du
pouvoir legravegislatif de lmiddotexegravecutif et de lmiddotadministration publique en gegravenegraveral qumiddotil est possible
dmiddotune part dmiddotexercer un controcircle effectif et efficace egravegalement au niveau de lmiddotopinion
publique sur le fonctionnement de lmiddotorganisation du pouvoir et dmiddotautre part de
degravevelopper dans les rapports entre lmiddotadministration et les administregraves des modeacuteles
dmiddotorganisation assurant regraveellement la participation de ces derniers raquo14
La transparence proceacutedurale et la transparence institutionnelle viseacutees par le TUE et
le TFUE se conjuguent dans le traiteacute de Lisbonne pour donner un sens concret agrave lmiddotaction de
lmiddotUnion15
La porteacutee normative du principe demeure encore relative16 mais les termes de lmiddotarticle 11
TUE indiquent que le combat a changeacute de sens Il pegravese deacutesormais sur les institutions de
lmiddotUnion une obligation laquo par les moyens approprieacutes raquo de donner une signification concregravete
au principe Qumiddotil smiddotagisse du laquo dialogue ouvert transparent et reacutegulier raquo avec la socieacuteteacute
civile de lmiddotarticle 11 sect2 TUE ou de la laquo transparence des actions not de lmiddotUE qui appelle de
laquo larges consultations raquo en vertu du sect3 le respect des laquo principes deacutemocratiques raquo du titre
II TUE eacutetablit une pression nouvelle sur les institutions tout particuliegraverement en matiegravere
dmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation cmiddotest-agrave-dire aux documents Ce droit du citoyen quitte donc le
terrain de lmiddotappregraveciation discregravetionnaire pour smiddotexercer dans une logique normative
Les conseacutequences agrave tirer de ce changement de perspectives sont considegraverables Lmiddotappel
agrave lmiddotouverture et agrave la transparence ne sont plus ici des regravefegraverences thegraveoriques mais
apparaissent comme une condition de la leacutegitimiteacute deacutemocratique de la regravegle de lmiddotUnion
Le traiteacute laquo juridicise raquo des principes qui pourraient recevoir un jour une traduction
jurisprudentielle faute par exemple pour un acte legravegislatif dmiddotavoir egravetegrave adoptegrave en dehors de
ce dialogue participatif exigeacute par le traiteacute
8 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P point 59 9 M Hillebrandt D Curtin A Meijer laquo Transparency in the Council of ministers of the EU institutionnal approach raquo Amsterdam Centre for European law Working paper 2012-04 10 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy ProgrammeConseil T‑26404 point 61 11 TPI 17 juin 1998 Svenska journalistfoumlrbundet c Conseil T-17495 Rec II-2289 point 66 TPI 14 octobre 1999 Bavarian LagerCommission T‑30997 Rec II‑3217 point 36 12 TPI 7 feacutevrier 2002 KuijerConseil T-201100 point 52 et CJCE 6 mars 2003 InterporcCommission C‑4100
P Rec p I‑2125 point 39 13 CJCE 7 deacutecembre 1999 Interporc c Commission point 39 14 Conclusions Tesauro sous CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 14 15 D Curtin laquo Judging EU secrecy raquo Amsterdam Centre for European law Working paper 2012-07 16 Voir A Meijers Understanding the Complex Dynamics of Transparency et S Castellano et A Ortiz laquo Legal Framework for e-transparency and the right to public access in the EU raquo Transatlantic Conference on Transparency Research Utrecht 2012
9
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113 Le droit dmiddotacceacutes aux documents
Lmiddotaffirmation dmiddotun droit du public agrave acceacuteder aux documents des institutions17 smiddotest traduite
dans lmiddotUnion par la voie regraveglementaire avant dmiddotecirctre consacregravee au niveau des traiteacutes
constitutifs La norme dmiddotapplication a preacuteceacutedeacute ici la proclamation constitutionnelle le juge
ne manquant pas de rappeler que laquo la reacuteglementation interne de la majoriteacute des Eacutetats
membres consacre deacutesormais de maniegravere geacuteneacuterale agrave titre de principe constitutionnel ou
leacutegislatif le droit daccegraves du public aux documents deacutetenus par les autoriteacutes publiques raquo18
Ce droit repose politiquement sur le principe de transparence La Cour de justice lmiddota affirmegrave
en 2007 il laquo vise agrave ameacuteliorer la transparence du processus deacutecisionnel communautaire
une telle transparence permettant notamment de garantir une plus grande leacutegitimiteacute
efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des citoyens dans un systeacuteme
deacutemocratique raquo19 Comme la Cour lmiddotindique laquo la possibiliteacute pour les citoyens de connaicirctre
les fondements des actions legravegislatives est une condition de lmiddotexercice effectif par ces
derniers de leurs droits deacutemocratiques raquo20
Juridiquement ce droit smiddotest donc fondegrave initialement sur lmiddotarticle 255 TCE qui ouvrait aux
citoyens un droit dmiddotacceacutes aux documents des trois grandes institutions Il a ensuite donneacute
matiegravere agrave une jurisprudence particuliegraverement conseacutequente sans que la Cour de justice aille
jusqumiddotagrave en faire un principe geacuteneacuteral Sa formulation geacuteneacuterale par le TCE expliquait son
absence drsquoeffet direct21 le traiteacute renvoyant au droit deacuteriveacute le soin de lui donner un
contenu Neacuteanmoins le droit dmiddotacceacutes est passeacute ici du statut dmiddotune simple facultegrave accordegravee
discregravetionnairement aux administregraves par les institutions agrave celui dmiddotun vegraveritable laquo droit
subjectif agrave caractegravere fondamental raquo22 reconnu aux destinataires de lmiddotarticle 255 TCE
Le traiteacute de Lisbonne modifie sensiblement cet eacutetat du droit agrave deux eacutegards
La Charte des droits fondamentaux en premier lieu fait de cet accegraves un droit
fondamental Son article 42 proclame un laquo droit drsquoaccegraves aux documents raquo impliquant
que laquo tout citoyen ou toute citoyenne de lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale
reacutesidant ou ayant son siecircge statutaire dans un Etat membre a un droit drsquoaccecircs aux
documents du Parlement europeacuteen du Conseil et de la Commission raquo Les explications
accompagnant la Charte preacutecisent que cet article 42 laquo a eacuteteacute repris raquo23 de lmiddotarticle 255 TCE
sur la base duquel le regraveglement 10492001 avait eacuteteacute adopteacute la Convention ayant souhaiteacute
en eacutetendre le champ
Lavocat geacuteneacuteral Maduro soulignait ce changement dans ses conclusions sous lmiddotaffaire
Suegravede c Commission preacuteciteacutee avec cette laquo ascension normative raquo laquo le droit dmiddotacceacutes aux
documents des institutions eacutetant devenu un droit fondamental de valeur constitutionnelle
liegrave aux principes de la degravemocratie et dmiddotouverture cmiddotest agrave son aune que doit ecirctre interpregravetegrave
en particulier tout acte de droit degraverivegrave ayant pour objet dmiddoten regraveglementer lmiddotexercice et les
limites qui lui sont apporteacutees par celui ‐ci doivent ecirctre interpreacuteteacutees de faccedilon encore plus
restrictive raquo24
Le juge de lmiddotUnion agrave propos des rapports entre lmiddotarticle 42 de la Charte et la CEDH a donc
indiqueacute que laquo smiddotagissant du droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions organes et
organismes de lmiddotUnion la Charte preacutevoit un droit fondamental speacutecial raquo25
17 Lmiddotanalyse restera centregravee sur le regraveglement 10492001 hors dispositions relatives par exemple au droit de lmiddotenvironnement 18 CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 34 19 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 RecI-11389 point 54 20 id point 46 voir eacutegalement CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P 21 Malgreacute les invitations de certains de ses avocats geacuteneacuteraux ou les positions du TPI lmiddotavocat gegravenegraveral Tesauro parle dmiddotun laquo droit civil fondamental not dans lmiddotaffaire Pays‐Bas c Conseil (point 19) et le TPI fait mention dun
principe du droit agrave lmiddotinformation (TPI 19 juillet 1999 Hautala c Conseil T‐ 1498 Rec p II‐ 2489 point 87) ou
du principe de transparence (TPI 7 feacutevrier 2002 Kuijer c Conseil T‐ 21100 Rec p II‐ 485 point 52) 22 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 point 40 23 En mentionnant son extension aux laquo organes et agences not de lmiddotUE 24 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 points 40-42 25 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c BCE T-59010 point 72-73
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Le TFUE lui-mecircme a egravegalement modifiegrave lmiddotenvironnement juridique du droit dmiddotacceacutes D paraabord
parce que disparaicirct la protection voulue par les Etats membres agrave propos de la
confidentialitegrave des travaux du Conseil dans lmiddotarticle 207 sect3 TCE26 Au contraire lmiddotarticle 15
sect1 TFUE affirme les impegraveratifs dmiddotune laquo bonne gouvernance raquo en confeacuterant un contenu
concret au principe dmiddotouverture et de transparence Son paragraphe 3 formule les
modalitegraves dmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes aux documents de manieacutere obligatoire dans des
termes beaucoup plus pregravecis que ne le faisait lmiddotarticle 255 TCE La disparition des piliers
intergouvernementaux et la banalisation du traitement institutionnel de la JAI et de la PESC
lui permettent de couvrir lmiddotensemble de lmiddotactivitegrave de lmiddotUnion qui doit ecirctre laquo aussi ouverte
que possible raquo
Lmiddotanalyse littegraverale de lmiddotarticle 15 TFUE degravemontre que cette proclamation smiddotinscrit dans une
degravemarche dmiddotensemble Lagrave ougrave la gouvernance de lmiddotUnion appelle laquo ouverture raquo dans le
paragraphe 1 le paragraphe 3 alineacutea 3 du mecircme article fait appel agrave la laquo transparence raquo
des travaux de chaque entitegrave administrative de lmiddotUnion concerneacutee Lrsquoesprit de systecircme
du triptyque ouverture transparence accegraves aux documents est donc dessineacute dans
le traiteacute De plus la porteacutee des obligations pesant sur les laquo institutions organes et
organismes raquo est preacuteciseacutee Si lmiddotappel au laquo plus grand respect possible du principe
drsquoouverture not nmiddotest pas forcegravement un gage de contrainte en revanche les conditions du
droit dmiddotacceacutes aux documents sont verrouillegravees dmiddotune faccedilon plus directive
Lmiddotalinegravea premier de lmiddotarticle 15 sect3 TFUE formule dmiddotabord un droit laquo sous reacuteserve des
principes et des conditions qui seront fixeacutes conformeacutement au preacutesent paragraphe raquo Il ne
renvoie pas au leacutegislateur la capaciteacute discreacutetionnaire de deacutecider de ces laquo principes et
conditions raquo Ce dernier est tenu de proceacuteder agrave une mise en plusmnuvre du droit dmiddotacceacutes qui en
permette la jouissance aux citoyens de lmiddotUE Lmiddotegravecriture de ses principes geacuteneacuteraux et de ses
conditions dmiddotexercice est obligatoire reacutegie par la proceacutedure leacutegislative ordinaire
Le troisiegraveme alineacutea du mecircme article renforce ensuite les obligations faites aux entiteacutes
concerneacutees elles doivent assurer laquo la transparence de leurs travaux raquo et il leur est fait
obligation dmiddotegravelaborer dans leur reacuteglement integraverieur respectif des laquo dispositions particuliegraveres
concernant lrsquoaccecircs raquo aux documents Ceci pregravesuppose donc qumiddotauparavant le droit dmiddotacceacutes
ait eacuteteacute regraveglementeacute
Enfin et ce nmiddotest pas le moindre constat les auteurs du traitegrave eacutelargissent
consideacuterablement le champ des destinataires des obligations viseacutees Il ne smiddotagit plus
deacutesormais des seules trois grandes institutions mais de faccedilon tregraves geacuteneacuterale des
laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not Lmiddotavant-dernier alineacutea du sect3 souligne
que pour ce qui est de la CJUE de la Banque centrale et de la BEI elles laquo ne sont soumises
au preacutesent paragraphe que lorsquelles exercent des fonctions administratives raquo Cette
gegravenegraveralisation degravejagrave prise en compte par un certain nombre dmiddotagences et institutions
internes renforce donc le besoin dmiddotun texte refondateur du droit dmiddotacceacutes sous peine de
laisser inappliqueacute un droit fondeacute sur les traiteacutes
La valeur ajouteacutee du traiteacute de Lisbonne peut ainsi se reacutesumer dmiddotune part le traitegrave consacre
un veacuteritable droit fondamental agrave lmiddotacceacutes aux documents et dmiddotautre part il encadre
strictement les exceptions agrave un droit dont la porteacutee est rendue geacuteneacuterale
La plus value qui en reacutesulte du point de vue des individus permet alors de hieacuterarchiser les
enjeux avant drsquoeumltre un enjeu institutionnel au sein de lmiddotUnion exigeant que les
institutions disposent du mecircme degregrave dmiddotinformation dans lmiddotexercice de leurs missions
lrsquoaccecircs aux documents est devenu aujourdrsquohui un droit de lrsquoindividu Cette eacutevolution
paracheacuteve la construction entamegravee par le juge de lmiddotUnion depuis vingt ans
Dans ce contexte juridique la regraveglementation du droit dmiddotacceacutes opegraveregravee par le reacuteglement
10492001 il y a treize ans apparaicirct passablement deacutecaleacutee aujourdrsquohui Les laquo principes
26 laquo Aux fins du preacutesent paragraphe le Conseil deacutetermine les cas dans lesquels il doit ecirctre consideacutereacute comme agissant en sa qualiteacute de leacutegislateur afin de permettre un meilleur accegraves aux documents dans ces cas tout en preacuteservant lrsquoefficaciteacute de son processus de prise de deacutecision En tout eacutetat de cause lorsque le Conseil agit en sa qualiteacute de leacutegislateur les reacutesultats et les explications des votes ainsi que les deacuteclarations inscrites au procegravesshyverbal sont rendus publics raquo
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
geacuteneacuteraux raquo autant que les laquo limites not legravegitimes au droit dmiddotacceacutes mentionnegraves par lmiddotarticle 15
sect3 TFUE neacutecessitent une remise en ordre par le leacutegislateur opeacutereacutee par la voie de la
proceacutedure leacutegislative ordinaire rappelons-le
Le besoin dmiddotune remise agrave niveau de la regraveglementation regravesulte en effet du triptyque degravecrit
plus haut et qui relie les obligations dmiddotouverture de transparence et dmiddotacceacutes aux
documents27 Il degravepasse le cadre du simple article 15 TFUE par exemple au vu de lmiddotarticle
298 TFUE Aussi lmiddotapproche strictement minimaliste de la seconde proposition
regraveglementaire de la Commission 28 relegraveve davantage de la modification du regraveglement
antegraverieur que de la mise en plusmnuvre du traitegrave de Lisbonne
Tant pour ce qui concerne le champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes que pour ce qui est des questions particuliegraveres lieacutees au caractegravere sensible de certains documents classifieacutes ou la
codification des avanceacutees jurisprudentielles relatives agrave certaines cateacutegories de documents
lmiddotadoption dmiddotun nouveau texte est donc negravecessaire
12 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Un rappel rapide de ce cadre29 permet de mesurer agrave la fois les enjeux de sa reacutevision mais
aussi lmiddotimpact considegraverable de la jurisprudence de la Cour et du Tribunal
121 Le regravegime du droit dmiddotacceacutes
Le silence des traiteacutes a fait du regraveglement 10492001 la pierre angulaire du droit dmiddotacceacutes
aux documents administratifs ce qui a conduit la Cour de justice agrave accorder une attention
particulieacutere agrave sa motivation afin dmiddoten egraveclairer lmiddotusage Cette motivation pose un certain
nombre de principes directeurs
Lmiddotacceacutes aux documents est liegrave aux principes de transparence et dmiddotouverture viseacutes
par les traiteacutes le regraveglement consolidant les pratiques existantes
Le regraveglement vise laquo agrave confeacuterer le plus large effet possible raquo30 au droit dmiddotacceacutes
dans sa deacutefinition de ses principes et limites donc en principe laquo tous les
documents devraient ecirctre accessibles au public not cmiddotest-agrave-dire agrave laquo tout citoyen de
lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale raquo y reacutesidant
Le droit dmiddotacceacutes prend un sens particulier laquo dans le cas ougrave les institutions agissent
en qualiteacute de leacutegislateur raquo et il est applicable en matiegravere de PESC et JAI
A cela le regraveglement 10492001 apporte une deacutefinition extrecircmement large de la notion de
laquo document raquo puisque son article 3 a) le deacutefinit comme laquo tout contenu quel que soit son
support (eacutecrit sur support papier ou stockeacute sous forme eacutelectronique enregistrement
sonore visuel ou audiovisuel) concernant une matiegravere relative aux politiques activiteacutes et
deacutecisions relevant de la compeacutetence de linstitution raquo Concregravetement chaque institution
smiddotest donc dotegravee des megravecanismes proceacuteduraux neacutecessaires agrave lmiddotacceacutes et en application du
regraveglement 10492001 rend compte annuellement de son application
27 Reconnu par le Conseil dans son rapport annuel 2012 sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes p 7 28 COM (2011) 73 29 Pour un examen au fond du cadre regraveglementaire et de la jurisprudence smiddoty rapportant jusqumiddoten 2008 voir notre eacutetude laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008 30 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel c Commission C-50608 P preacuteciteacute point 73 et CJUE 17 octobre 2013 Access Info Europ C-28011 P preacuteciteacute point 28
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
A ce texte central il convient dmiddotajouter lmiddotexistence de textes spegraveciaux31 dont lmiddotarticulation
avec le regraveglement 10492001 a poseacute des difficulteacutes que la Cour de justice a eacuteteacute meneacutee agrave
trancher (cf infra)32 Le tableau suivant33 permet de regravesumer ainsi lmiddotegravetat des lieux
Tableau 1 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Champ dapplication et beacuteneacuteficiaires
Cadre Institutions et organes couverts Citoyens et Toute juridique reacutesidents de
lUE personne physique ou
morale
Regraveglements (CE) ndeg 10492001 +
(CE) ndeg 13672006
Parlement Conseil Commission Agences
Tout document
Regravegles Cour des comptes Tout Information volontaires Banque centrale europeacuteenne document environnementale + Banque europeacuteenne dinvestissement uniquement regraveglement Comiteacute eacuteconomique et social europeacuteen
(CE) ndeg Comiteacute des reacutegions 13672006 Meacutediateur europeacuteen
Regraveglement Controcircleur europeacuteen de la protection Informations (CE) ndeg des donneacutees environnementales 13672006 Cour de justice (sauf dans lexercice de
ses fonctions juridictionnelles)
uniquement
122 Lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
Comme dans les legravegislations nationales relatives au droit dmiddotacceacutes le droit de lmiddotUnion nmiddotest
pas un droit absolu 34 Le regraveglement 10492001 pose un principe assorti ensuite
laquo drsquoexceptions raquo eacutenumeacutereacutees dans les diffeacuterents paragraphes de son article 4 Sans que cela
entraicircne de conseacutequences juridiques lmiddotarticle 15 TFUE ne reprend pas agrave son compte le
terme laquo exceptions raquo mais parle lui de laquo conditions raquo Lmiddotarticle 42 de la Charte nmiddoten fait
pas mention
La proposition de reacutevision deacuteposeacutee par la Commission en 2008 est resteacutee dans cette
logique tandis que la seconde proposition de 2011 preacutefegravere une formule adoucie en
mentionnant dans sa motivation et son article premier laquo les principes geacuteneacuteraux et les
31 On citera agrave cet eacutegard les dispositions du regraveglement 13672006 concernant laccegraves aux informations environnementales qui sappliquent agrave toutes les institutions et agrave tous les organes de la Communauteacute Ce reacuteglement vient dmiddotecirctre egraveclairegrave de manieacutere tout agrave fait pertinente par le Tribunal qui y degravenonce une tentative de la Commission laquo par son argumentation raquo de ne pas laquo assurer une interpreacutetation coheacuterente et harmonieuse des regraveglements 10492001 et 13672006 avec les dispositions de la Charte shy raquo TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 point 44 32 Certains de ces dispositifs peuvent egravegalement viser lmiddotharmonisation du droit national ce qui est exclu sur la base de lmiddotarticle 15 TFUE 33 Source COM (2007) 185 Livre vert Laccegraves du public aux documents deacutetenus par les institutions de la Communauteacute europeacuteenne Aperccedilu de la situation p 10 34 Voir notre eacutetude preacuteciteacutee laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la reacutevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
limites qui pour des raisons dinteacuterecirct public ou priveacute reacutegissent lexercice du droit du public
daccegraves aux documents ont eacuteteacute deacutefinis dans le regraveglement (CE) ndeg 10492001 raquo
Cette liste laquo drsquoexceptions raquo ou de laquo limites raquo concentre lmiddotessentiel de la jurisprudence
13 Le cadre jurisprudentiel du droit drsquoaccecircs aux documents
Plusieurs facteurs expliquent lmiddotimpact de la jurisprudence sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
En premier lieu et jusqumiddoten 2001 la fragilitegrave des bases juridiques de ce droit a negravecessitegrave
une intervention complegravementaire du juge de lmiddotUnion Cette implication judiciaire smiddotest
reacuteveacuteleacutee deacuteterminante pour garantir une protection minimale de ce droit Lmiddotadoption du
reacuteglement 10492001 sur la base du traitegrave dmiddotAmsterdam ensuite nmiddota pas regraveduit le besoin
dmiddotune lecture jurisprudentielle pour autant Lmiddotinterpregravetation du texte ainsi que
lmiddotencadrement des exceptions agrave lmiddotacceacutes du public fixegravees par la reacuteglementation ont conduit la
Cour de justice autant que le Tribunal agrave multiplier les interventions Ce corpus
jurisprudentiel a tregraves largement donneacute un contenu concret au droit dmiddotacceacutes
Le comportement des institutions en second lieu explique que le recours au juge constitue
encore la seule voie offerte aux citoyens de lmiddotUnion pour accegraveder agrave une partie
importante de documents malgregrave lmiddotaffirmation du principe de lmiddotacceacutes et la mise agrave
disposition de registres agrave cet effet
Le Conseil comme la Commission partagent en effet une reacuteserve commune sinon une
hostiliteacute commune agrave lmiddotegravegard dmiddotune lecture ouverte du reacuteglement 10492001 La question
des exceptions ouvertes par lmiddotarticle 4 du regraveglement a eacuteteacute la principale source de
contentieux Qumiddotil smiddotagisse des documents accompagnant les negravegociations internationales
pour le premier ou ceux qui sont lieacutes agrave des proceacutedures en manquement ou de droit de la
concurrence pour la seconde les deux institutions ont fait cause commune pour limiter au
maximum le droit dmiddotacceacutes Il est revenu au juge drsquoarbitrer et deacutefinir des lignes de
comportement claires mettant en balance les inteacuterecircts en preacutesence
La jurisprudence de lmiddotUnion europegraveenne sur le droit dmiddotacceacutes aux documents repose sur des
analyses largement convergentes du Tribunal comme de la Cour de justice 35 Dans la
peacuteriode examineacutee la juridiction de lmiddotUnion a ainsi rendu une dizaine dmiddotarrecircts majeurs dont
lmiddotimpact sur la reacuteglementation agrave venir est consideacuterable
CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et
5205P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Illmenau C-13907 P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian Lager C-2808 P
CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL(API) c Commission Cshy
51407P C-52807P C-53207P
CJUE 21 juillet 2011 Royaume de Suegravede et MyTravel c Commission Cshy
50608P
CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P
CJUE 28 juin 2012 Commission c Odile Jacob C-40410 P
CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P
TPI 19 mars 2013 Sophie Inrsquot Veld c Commission T-30110
35 Elle preacutesente des caracteacuteristiques relatives aux requeacuterants la preacutesence systeacutematique des Etats nordiques et notamment de la Suegravede aux coteacutes des requeacuterants contraste avec la vision restrictive deacuteveloppeacutee conjointement par le Conseil et la Commission freacutequemment soutenus par la France et la RFA
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
131 Le principe du droit dmiddotacceacutes
La Cour de justice le met solennellement en perspective Dans sa jurisprudence de principe
Suegravede c Commission et Turco36 elle souligne que laquo compte tenu des objectifs poursuivis
par le regraveglement ndeg 10492001 notamment la circonstance rappeleacutee par le deuxiegraveme
consideacuterant de ce dernier selon laquelle le droit drsquoaccecircs du public aux documents des
institutions se rattache au caractegravere deacutemocratique de ces derniegraveres et le fait que
ledit reacuteglement vise comme lmiddotindique son quatrieacuteme considegraverant et son article 1er agrave
confegraverer au public un droit dmiddotacceacutes qui soit le plus large possible les exceptions audit droit
egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 de ce reacuteglement doivent ecirctre interpregravetegravees et appliqueacutees
strictement raquo37 Cet accegraves laquo aussi large que possible raquo est garanti strictement autour de
deux exigences38 toute demande dmiddotacceacutes doit ecirctre examinegravee de manieacutere concregravete et de
faccedilon individuelle Dmiddotougrave la negravecessitegrave de faire la preuve dmiddotune atteinte laquo concregravete et
effective not agrave lmiddotintegraverecirct protegravegegrave par la regraveglementation et lmiddotexamen au cas par cas dmiddotun risque
preacutevisible lieacute agrave la divulgation39 La jurisprudence de la peacuteriode examineacutee a confirmeacute cette
approche classique
La jurisprudence peut ecirctre reacutesumeacutee ainsi la Cour smiddotefforce de garantir au mieux le droit
dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion en particulier lorsque la transparence facilite lmiddotexercice de la
degravemocratie en egraveclairant les choix politiques de lmiddotUnion dmiddotougrave son attention particuliegravere agrave
la dimension laquo leacutegislative raquo des documents concerneacutes Elle encadre donc strictement
laquo lmiddotespace de regraveflexion raquo interne que les institutions preacutetendent opposer aux demandes
dmiddotacceacutes lors du processus legravegislatif Negraveanmoins lorsque la protection dmiddotun certain nombre
dmiddotimpegraveratifs le neacutecessite ceux de la vie priveacutee comme de la seacutecuriteacute la Cour valide les
refus opposeacutes par les institutions Par ailleurs elle refuse tout raisonnement visant agrave faire
de la confidentialitegrave une reacutegle et la divulgation lmiddotexception Elle a systegravematiquement
deacuteveloppeacute une lecture inverse du regraveglement
132 Le contenu du droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 15 TFUE comme le reacuteglement 10492001 ne formulent pas un droit absolu Le
droit dmiddotacceacutes aux documents peut ecirctre restreint en fonction des integraverecircts qumiddotil est susceptible
de contrarier A lmiddotimage du droit interne le leacutegislateur de lmiddotUnion deacutetermine deux types
laquo dmiddotexceptions raquo les unes sont absolues et les autres sont relatives
Les limites absolues au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 4 sect1 du regraveglement 10492001 formule deux exceptions absolues au droit
dmiddotacceacutes Elles sont relatives agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public et au respect de la vie priveacutee
au cas ougrave la divulgation du document leur laquo porterait atteinte raquo Le juge en a tireacute des
conseacutequences radicales degraves 200440 les institutions sont obligegravees de refuser lmiddotacceacutes agrave ces
documents lorsque la preuve des circonstances viseacutees par ces exceptions est rapporteacutee et
elles ne disposent dmiddotaucun pouvoir dmiddotappregraveciation41
Le raisonnement juridique consiste donc dans ce cas agrave veacuterifier si le document demandeacute
peacutenegravetre ou pas dans la cateacutegorie viseacutee par la reacuteglementation ce qui entraicircne quasishy
megravecaniquement le refus ou lmiddotacceacutes au document Le controcircle de legravegalitegrave exercegrave par le juge
communautaire agrave lmiddotegravegard dmiddotune telle degravecision se limite donc agrave la veacuterification du respect
des recircgles de proceacutedure et de motivation de lrsquoexactitude mateacuterielle des-faits
36 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P 37 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P point 66 CJCE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Maurizio Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P points 34 35 et 36 voir eacutegalement CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 63 38 Voir eacutegalement CJUE 18 deacutecembre 2007 Suegravede c Commission C-6405 P point 66 et du 1er juillet 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P point 36 39 La seule circonstance qumiddotun document concerne un inteacuterecirct proteacutegeacute par une exception ne saurait suffire agrave justifier lmiddotapplication de cette dernieacutere (TPI 13 avril 2005 Verein fur Konsumenteninformation c Commission Tshy
203 point 69) 40 CJCE 22 janvier 2004 Mattila c Conseil et Commission C‐35301 P Rec 2004 p I‐1073 41 D Adamski acuteHow Wide Is acuteThe Widest Possiblemicro Judicial Interpretation of the Exceptions to the Right of Access to Official Documents Revisitedmicro (2009) CMLRev 46 521-549
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ainsi que de lrsquoabsence drsquoerreur manifeste drsquoappreacuteciation et de deacutetournement de
pouvoir42 Deacutelimiter le peacuterimeacutetre dmiddotapplication de ces exceptions est central
o la protection de lrsquointeacutereumlt public article 4 sect1 a) du regraveglement 10492001
Le regraveglement 10492001 nmiddoten deacutefinit pas preacuteciseacutement le contenu Il liste une seacuterie
dmiddothypotheacuteses correspondant largement aux preacutecautions prises par les Etats membres dans
leur droit national Cas par cas le juge smiddotefforce dmiddotegraveviter que les institutions nmiddoten fassent un
usage systeacutematique laquo le risque dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public doit donc ecirctre
raisonnablement preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo43
- La seacutecuriteacute publique
Elle avait fait lmiddotobjet de pregravecisions jurisprudentielles dont lmiddotegravetude a egravetegrave deacutejagrave effectueacutee en
particulier dans lmiddotaffaire Sison preacuteciteacutee et auxquelles on renvoie44 Le Tribunal a eu depuis
agrave en connaicirctre dans des affaires mineures
La deacutecision Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 201245 illustre la faciliteacute avec laquelle la
Commission oppose abusivement cette exception Dans un appel dmiddotoffres suscitant une
demande de communication de devis commerciaux elle allegravegue en effet que produire ces
documents portant sur un large egraveventail de systeacutemes informatiques risquerait dmiddoten regravevegraveler
laquo le fonctionnement et les faiblesses not Le Tribunal estime que rien ne permet dmiddotegravetablir laquo de
quelle manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et
effectivement atteinte agrave la segravecuritegrave publique et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement
preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo
Lmiddotordonnance du 27 novembre 2012 rendue dans lmiddotaffaire Steinberg46 est plus instructive
Un refus dmiddotacceacutes concernant lmiddotoctroi de subventions en Palestine sur la base dmiddotun
Programme europeacuteen y est opposeacute au motif de la crainte que les informations deacutetailleacutees sur
les projets en cause qumiddotils contiennent puissent ecirctre utilisegravees pour exercer des pressions
sur les personnes concernegravees voire jusqumiddotagrave des atteintes agrave leur integravegritegrave physique ou
morale La seacutecuriteacute serait ainsi troubleacutee en raison du risque laquo eacuteleveacute raquo pesant sur les acteurs
concernegraves Lmiddotordonnance du Tribunal avalise cette analyse
La Commission dans sa proposition de refonte eacutelargit consideacuterablement la formule laquo y
compris la seacutecuriteacute des personnes physiques ou morales raquo Approche extensive cette
formule manque de clarteacute et elle pourrait changer la nature de lmiddotexception sans
neacutecessairement ameacuteliorer les choses
- La deacutefense et les affaires militaires
Lmiddotexception nmiddota pas lmiddotobjet dmiddotaucune application jurisprudentielle durant cette peacuteriode
- Les relations internationales
Cette exception constitue un enjeu majeur de lmiddotacceacutes aux documents depuis lmiddotaffaire
Hautala deacutejagrave eacutetudieacutee Elle a fait lmiddotobjet de preacutecisions par le Tribunal
Les egraveveacutenements liegraves agrave lmiddotex-Yougoslavie ont donneacute matiegravere agrave jurisprudence sur le terrain de
lmiddotarticle 4 sect1 a) Lmiddotaffaire Jurasinovic c Conseil47 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave certains
documents egravechangegraves avec le Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie lors dmiddotun
procegraves Faisant valoir que la coopegraveration loyale de lmiddotUnion avec le TPIY souffrirait dmiddotune telle
divulgation le Conseil smiddoty egravetait opposegrave Le Tribunal consideacutere que le requegraverant nmiddotapporte
pas la preuve que ce refus nmiddotegravetait pas fondegrave Une seconde affaire rendue le mecircme jour (Tshy
46509)48 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave des rapports egravetablis par les observateurs de lmiddotUE en
poste en Croatie Mettant en avant les neacutecessiteacutes de laquo la veacuteriteacute historique raquo quatorze
42 CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 34 43 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy Programme c Conseil T‐26404 point 39 CJCE 6 deacutecembre 2001
Conseil c Hautala C‐35399 P Recp I‐9565 44 eacutetude preacuteciteacutee p 17 et s 45 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 46 TPI ordonnance du 27 novembre 2012 Steinberg c Commission T-1710 47 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 48 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-46509
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
anneacutees apregraves les eacutevegravenements le requeacuterant avanccedilait que la laquo neutraliteacute raquo des observateurs
de la Communauteacute vis-agrave-vis du conflit justifiait une divulgation
Le Tribunal egravecarte lmiddotensemble des arguments Il estime que la laquo neutraliteacute not de lmiddotECMM nmiddota
pas dmiddotincidence sur lmiddotintegraverecirct public que la confidentialitegrave proteacutege49 mais il ajoute que la
divulgation de ces informations pourrait en tout eacutetat de cause porter atteinte aux objectifs
de lmiddotUnion En regravevegravelant des egravelegravements susceptibles de faire naicirctre ou dmiddotaccroicirctre le
ressentiment ou les tensions entre les diffeacuterentes communauteacutes en preacutesence la confiance
dans le processus en cours serait affaiblie 50 Le temps egravecoulegrave nmiddoty changeant rien
lmiddotargument de la laquo veacuteriteacute historique raquo est eacutegalement eacutecarteacute le Tribunal rappelant agrave cette
occasion que les institutions ont dans le cadre de lmiddotarticle 4 sect1 une compegravetence lieacutee elles
sont tenues de refuser lmiddotacceacutes
La deacutecision Bresselink51 rendue le 12 septembre 2013 est eacutegalement instructive portant
sur la divulgation dmiddotun document relatif agrave la negravegociation sur lmiddotadhegravesion agrave la CEDH Le
requeacuterant faisait principalement valoir la nature laquo constitutionnelle raquo du projet de deacutecision
en cause rendu public par ailleurs pour contester le refus qui lui avait eacuteteacute opposeacute en
invoquant la negravecessitegrave dmiddotun laquo deacutebat public raquo
Le Tribunal refuse dmiddoty faire suite estimant que le document litigieux relegraveve de la sphegravere de
lmiddotexception relative aux relations internationales Quelle que soit sa laquo nature raquo il nmiddotocculte
pas le fait que les modaliteacutes pratiques de cette adheacutesion lesquelles ne sont pas preacutevues
dans le traiteacute UE se font dans le cadre des relations internationales de lmiddotUnion 52
Cependant le Tribunal considegravere que le Conseil a commis une erreur manifeste
dmiddotappregraveciation en smiddotopposant agrave la divulgation dmiddotune directive de negravegociation ne concernant
que lmiddotUnion et ne mettant en rien le climat de confiance de cette neacutegociation Un
raisonnement du mecircme ordre lui permet de rejeter un autre grief degraves lors que la capaciteacute
de negravegociation de lmiddotUE pourrait ecirctre affectegravee par une divulgation
Les deux deacutecisions rendues par le Tribunal dans lrsquoaffaire Inrsquot Veld53 parlementaire
europeacuteenne par ailleurs feront jurisprudence en tout eacutetat de cause que la Cour de
justice les confirme ou qumiddotelle les infirme Ils appellent une analyse spegravecifique qui peut ecirctre
reacutesumeacutee ainsi le champ dmiddotapplication de lmiddotexception relative aux relations internationales
est encadreacute par le juge en 2012 sans que les modalitegraves concreacutetes dmiddotacceacutes soient
veacuteritablement revues en 2013
Lmiddotegravetendue de lmiddotexception relative aux relations internationales
La requeacuterante contestait le refus du Conseil de lui donner accegraves agrave un avis du service
juridique du Conseil concernant lmiddotouverture de negravegociations relatives agrave un accord de lutte
contre le terrorisme avec les Etats Unis (SWIFT) refus fondegrave sur lmiddotarticle 4 sect1 a) du
reacuteglement relatif agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public relatif aux relations internationales
Un tel document entrait mateacuteriellement dans le champ de lmiddotexception viseacutee Son contenu
un avis du service juridique du Conseil sur les laquo bases juridiques not de lmiddotaccord en
question posait cependant problegraveme au regard des compeacutetences en preacutesence
Eu egravegard agrave cet objet la requegraverante faisait valoir que lmiddotexception ne jouait pas face agrave des
questions de laquo droit interne raquo Le Conseil lui opposait que cette divulgation dmiddotune part
regravevegravelerait au public des informations concernant certaines dispositions de lmiddotaccord envisagegrave
ce qui nuirait au climat de confiance dans les neacutegociations en cours et dmiddotautre part
regravevegravelerait agrave lmiddotautre partie des egravelegravements relatifs agrave la position devant ecirctre prise par lmiddotUnion ce
qui pourrait ecirctre exploiteacute de maniegravere agrave affaiblir sa position
Le Tribunal raisonne en deux temps Il constate que le document est laquo susceptible raquo
dmiddotentrer dans le champ de lmiddotexception laquo rattachegrave au contexte spegravecifique de lmiddotaccord
49 Point 42 50 Point 40 51 TPI 12 septembre 2013 Bresselink T-33111 52 Point 45 53 TPI 4 mai 2012 Sophie Inmiddott Veld c Conseil T-52909 TPI 19 mars 2013 Sophie Inmiddott Veld c Commission T shy
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30110
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
international raquo Il donne alors quitus au Conseil des consegravequences egraveventuelles dmiddotune
divulgation eacuteventuelle du document en raison de son impact sur les laquo relations de
confiance raquo indispensables agrave la conduite de neacutegociations
Concernant le risque de regravevegraveler agrave lmiddotautre partie des egravelegravements susceptibles de nuire agrave la
position de lmiddotUnion le juge est plus prudent
De son point de vue le Conseil doit deacutemontrer le risque drsquoun preacutejudice laquo actuel et
speacutecifique raquo54 Or laquo contrairement agrave ce que soutiennent le Conseil et la Commission le
risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant agrave la base juridique
pour la conclusion dmiddotun futur accord ne degravemontre pas en lui-mecircme lmiddotexistence dmiddotune
atteinte agrave lmiddotintegraverecirct de lmiddotUnion en matieacutere de relations internationales raquo55 Par sa dimension
laquo constitutionnelle raquo et le caractegravere objectif qui smiddotattache agrave sa degravetermination la
question de la base juridique drsquoun acte ne relecircve pas de la marge drsquoappreacuteciation
drsquoune institution Donc laquo la seule crainte de divulguer une eacuteventuelle position divergente
au sein des institutions quant agrave la base juridique dmiddotune degravecision autorisant lmiddotouverture des
negravegociations au nom de lmiddotUnion ne saurait ecirctre suffisante pour en degraveduire un risque
dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public protegravegegrave en matieacutere de relations internationales raquo56 Degraves lors le
Conseil nmiddota pas degravemontregrave en quoi le risque dmiddotune atteinte agrave lmiddotintegraverecirct public egravetait constituegrave en
ce qui concerne le deacutebat sur les bases juridiques alors qumiddotil lmiddota fait quant au contenu de
lmiddotacte
Cette position jurisprudentielle signifie que le fait de peacuteneacutetrer dans le peacuterimegravetre de
lrsquoexception relative aux relations internationales nrsquoentraicircne pas automatiquement
la confidentialiteacute Le Tribunal considegravere que les directives de neacutegociation et le fond de
celle-ci relegravevent naturellement de la protection voulue par le leacutegislateur communautaire en
2001 En revanche li valorise la question des bases juridiques en la rattachant agrave un souci
objectif drsquoinformation qui permet de passer outre la protection de la confidentialiteacute
Les limites de lmiddotouverture
La seconde affaire Sophie Inrsquot Veld57 rendue le 19 mars 2013 concernait la neacutegociation
controversegravee de lmiddotaccord ACTA Le Tribunal y rejette lrsquointeacutegraliteacute des moyens souleveacutes
visant agrave acceacuteder agrave un certain nombre de documents relatifs agrave cette neacutegociation
La requegraverante avait demandegrave lmiddotacceacutes agrave une cinquantaine de documents relatifs agrave lmiddotaccord
commercial anti-contrefaccedilon (ACAC) sur la base du regraveglement 10492001
Indeacutependamment de questions techniques elle mettait en cause lmiddoterreur manifeste
dmiddotappregraveciation du refus de la Commission
La Commission faisait valoir classiquement qumiddotune divulgation unilategraverale de ces documents
aurait porteacute atteinte agrave la confiance mutuelle des parties et donc agrave lmiddotintegraverecirct public Le
juge partage cette approche cette interpregravetation de lmiddotarticle 4 lui paraissant cohegraverente58 Il
reacutefute lmiddotidegravee de la requegraverante selon laquelle une divulgation aurait egravetegrave possible deacutes lors que
les positions de neacutegociation avaient eacuteteacute communiqueacutees aux tiers
Le Tribunal estime que laquo dans le contexte de neacutegociations internationales les positions
prises par lmiddotUnion sont par hypotheacutese susceptibles dmiddotegravevoluer en fonction du cours de ces
neacutegociations des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les diffeacuterentes
parties prenantes Comme cela a deacutejagrave eacuteteacute releveacute la formulation de positions de neacutegociation
peut impliquer un certain nombre de consideacuterations tactiques de la part des neacutegociateurs
en ce compris lmiddotUnion elle-mecircmeshy il ne saurait ecirctre exclu que la divulgation par lrsquoUnion
au public de ses propres positions de neacutegociation alors mecircme que les positions de
neacutegociation des autres parties demeureraient secregravetes puisse avoir pour conseacutequence
dmiddotaffecter neacutegativement en pratique la capacitegrave de negravegociation de lmiddotUnion raquo59
54 Point 30 55 Point 46 56 Point 50 57 T-30110 58 Points 121-122 59 Point 125
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
28
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
29
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
30
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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LISTE DES TABLEAUX
Tableau 1 Le cadre regraveglementaire du droit dmiddotacceacutes aux documents 13 Tableau 2
Chiffre des demandes dmiddotacceacutes aux documents 32 Tableau 3
Regraveponses positives dmiddotacceacutes 33 Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en ) 34
Tableau 5 Chiffre des demandes dmiddotacceacutes 35
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en ) 35 Tableau 7
Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en ) 37 Tableau 8
Ventilation des refus des institutions de lmiddotUE par exception appliquegravee (en ) 37 Tableau 9
La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs 38
4
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
RESUME
1La preacutesente eacutetude actualise une eacutetude preacuteceacutedente concernant la jurisprudence relative au
droit dmiddotacceacutes aux documents Elle met en perspective la pratique institutionnelle de lparaUnion
au regard de lmiddotentregravee en vigueur des dispositions du traiteacute de Lisbonne
Le droit dmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion smiddotinscrit dans un contexte juridique renouveleacute
par le Traiteacute de Lisbonne Les principes de transparence et de bonne gouvernance ont des
implications constitutionnelles pour les institutions de lmiddotUnion et la Charte de lmiddotUnion
consacre son caractegravere de droit fondamental Malgreacute le succegraves de lmiddotapplication du regraveglement
10492001 durant la deacutecennie passeacutee une reacutevision permettant sa mise agrave niveau est
deacutesormais neacutecessaire
Des avancegravees jurisprudentielles smiddotajoutent en effet agrave lmiddotavanceacutee constitutionnelle de
Lisbonne Lmiddotenjeu de la reacutevision appeleacutee par le Parlement europeacuteen degraves 2006 et entameacutee
en 2008 consiste agrave prendre en consideacuteration ces deux eacuteleacutements la proclamation dmiddotun droit
fondamental et les enseignements importants de la jurisprudence
A partir de ce corpus jurisprudentiel et agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle de
lmiddotUnion des constats significatifs se deacutegagent
I - Le premier constat est relatif agrave la nature mecircme du droit dmiddotacceacutes La combinaison du
traiteacute de Lisbonne et de la jurisprudence relative au regraveglement 10492001 conduit
deacutesormais agrave percevoir diffeacuteremment le droit dmiddotacceacutes Avant dmiddotecirctre un enjeu institutionnel au
sein de lmiddotUnion exigeant que les institutions disposent du mecircme degregrave dmiddotinformation dans
lmiddotexercice de leurs missions lmiddotacceacutes aux documents est devenu aujourdmiddothui un droit de
lmiddotindividu
Cette eacutevolution est geacuteneacuterale Elle se constate en droit compareacute et en droit europeacuteen en
particulier la Convention du Conseil de lmiddotEurope relative agrave lmiddotacceacutes aux documents publics le
confirmant La nature des limites opposegravees au droit dmiddotacceacutes y est largement identique agrave
celle du droit de lmiddotUnion En revanche lmiddotUnion ne confie pas agrave une autoriteacute indeacutependante
spegravecifique la garantie de lmiddotacceacutes aux documents agrave lmiddotinverse de beaucoup de ses Etats
membres
II sup2 Une seconde seacuterie de constats se deacutegage de lmiddotinterpregravetation que donne la Cour de
justice du regraveglement 10492001 Outre la nature profonde de ce droit en moins de cinq
annegravees la Cour smiddotest ainsi prononcegravee sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes dans le champ
administratif leacutegislatif et juridictionnel
1 Le droit dmiddotacceacutes aux documents est lieacute au caractecircre deacutemocratique de lrsquoUnion La
transparence garantit une plus grande leacutegitimiteacute et responsabilitegrave de lmiddotadministration
dans un systegraveme deacutemocratique car la possibiliteacute pour les citoyens de connaicirctre le
fondement des regravegles communautaires est une condition de lparaexercice de leurs droits
deacutemocratiques (affaires Turco Access Info Europ)
2 Lmiddotacceacutes doit ecirctre aussi large que possible regraveduisant dmiddotautant laquo lmiddotespace de
reacuteflexion raquo interne ou laquo lmiddotespace de negravegociation raquo auxquels les institutions preacutetendent
Ainsi la protection du processus degravecisionnel au sein de lmiddotUnion eacutecarte toute
1 acute Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du reacuteglement 10492001 raquo PE 393287 2008 et laquo Les documents classifieacutes agrave la lumiegravere du traiteacute de Lisbonne raquo PE 425616 2010
5
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confidentialiteacute de principe particuliegraverement en matiegravere leacutegislative (affaires Borax
Access Info et MyTravel)
3 Le champ dmiddotapplication des diffeacuterentes exceptions est encadreacute strictement ainsi
lmiddotenjeu majeur de lmiddotexception relative aux relations internationales nmiddotentraicircne pas
automatiquement la confidentialitegrave (affaires Inmiddott Veld) De mecircme les proceacutedures
juridictionnelles ne sont pas exclues du champ de la transparence sous couvert du
respect de la bonne administration de la justice (affaire API) La confidentialiteacute ne
smiddotattache pas negravecessairement aux avis juridiques tout particulieacuterement en matieacutere
leacutegislative (affaires Turco et MyTravel) pas plus que lmiddotidentitegrave des Etats membres nmiddotest
proteacutegeacutee par la confidentialiteacute lors de la proceacutedure leacutegislative (affaire Access Info
Europ)
4 La combinaison des reacutegimes de protection des donneacutees peut neacutecessiter un laquo renvoi raquo
de la reacuteglementation geacuteneacuterale agrave la reacuteglementation speacuteciale en matiegravere de protection
des donneacutees (affaire Bavarian Lager) comme en matieacutere dmiddotactivitegrave de controcircle Une
protection leacutegale de la confidentialiteacute (affaire Bavarian Lager) comme une
laquo preacutesomption geacuteneacuterale raquo de confidentialiteacute (affaire Technische Glaswerke Ilmenau)
peuvent reacuteduire le champ de la transparence
5 Les documents fournis par les Etats membres ne begravenegraveficient pas dmiddotune confidentialitegrave
de principe (arrecirct IFAW)
III - La pratique des trois institutions de lmiddotUnion est egravegalement riche dmiddotenseignements agrave la
lecture des rapports annuels exigeacutes par le regraveglement et au regard de certaines pratiques
nationales
1 Le nombre des demandes dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion europegraveenne est en baisse Il nmiddotest pas
agrave la hauteur des pratiques de certains Etats membres ou mecircme dmiddotEtats tiers tels que
les Etats Unis ou lmiddotAustralie
2 Le volume des refus drsquoaccecircs demeure proportionnellement important et il a tendance
agrave augmenter
3 Le nombre des demandes dmiddotacceacutes en matiegravere PESC et JAI confirme le caractegravere
sensible de ces questions
La nature des publics integraveressegraves par lmiddotacceacutes aux documents devrait interroger lmiddotUnion sur
deux points Dmiddotune part la place des professionnels est preacutepondeacuterante (en particulier
devant la Commission) et dmiddotautre part les milieux universitaires sont aujourdmiddothui les
vecteurs les plus efficaces de la transmission dmiddotinformations et dmiddotune garantie de la
transparence administrative Ce manque apparent dmiddotintegraverecirct du citoyen pour la transparence
doit susciter la reacuteflexion
6
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
INTRODUCTION
Lmiddotouverture et la transparence smiddotimposent progressivement aux sociegravetegraves modernes LmiddotUnion
europegraveenne nmiddotegravechappe pas agrave cette pression sans parvenir neacutecessairement agrave y apporter des 2reacuteponses agrave la hauteur des attentes Passant dmiddotune approche diplomatique des dossiers ougrave
le secret est la regravegle agrave un systegraveme institutionnel revendiquant son fondement
deacutemocratique lmiddotUnion a traversegrave une vegraveritable mutation
Dans un premier temps et notamment en raison de lmiddotarrivegravee de nouveaux Etats membres
sensibles agrave cette dimension lmiddotUnion europeacuteenne a partiellement ouvert lmiddotacceacutes du public agrave
ses documents La deacuteclaration ndeg17 jointe au traiteacute de Maastricht fait ainsi eacutetat du lien
existant entre la transparence du processus deacutecisionnel et le caractegravere deacutemocratique des
institutions mais sa porteacutee est resteacutee relative Deux communications de la Commission
relatives agrave la transparence et agrave lmiddotacceacutes aux documents ont ensuite preacuteceacutedeacute un laquo Code de 3
conduite raquo adoptant le principe de lmiddotacceacutes du public aux documents du Conseil et de la
Commission
Dans un second temps le traitegrave dmiddotAmsterdam a inscrit ces principes dans le droit primaire
Dmiddotune part son article 1er affirme que laquo les degravecisions sont prises dans le plus grand
respect possible du principe dmiddotouverture raquo laquelle trouve ainsi sa reconnaissance Dmiddotautre
part son article 255 TCE donne une base juridique agrave la regraveglementation du droit dmiddotacceacutes du
public aux documents de lmiddotUnion Ce sera chose faite avec lmiddotadoption du reacuteglement
10492001CE relatif agrave lmiddotacceacutes du public aux documents du Parlement europeacuteen du Conseil 4 5
et de la Commission Enfin le Livre blanc sur la gouvernance de 2001 mettra en avant
les besoins de participation et dmiddotouverture envers le public pour restaurer la confiance
envers lmiddotUnion
Freacutequemment employeacutes dans le langage courant les principes laquo drsquoouverture raquo et de
laquo transparence raquo remplissent en regravealitegrave jusqumiddotagrave cette egravepoque une fonction plus politique
que juridique Mis en avant par lmiddotUnion europegraveenne afin de regraveduire la crise de confiance
egraveprouvegravee agrave lparaencontre de lmiddotadministration ils demeurent faiblement normatifs agrave lmiddotinverse du
droit dmiddotacceacutes aux documents que le regraveglement 10492001 va deacutevelopper
Il nmiddotentre pas dans le champ de cette egravetude dmiddotaller plus avant dans lmiddotexamen de cette
peacuteriode historique si ce nmiddotest pour en rappeler deux caractegraveres principaux Ouverture et
transparence sont en fait reacuteduites pour lmiddotessentiel agrave la seule dimension de lrsquoaccecircs agrave
lrsquoinformation dmiddotune part et dmiddotautre part la garantie du juge va se reacuteveacuteler deacuteterminante
pour donner sa veacuteritable signification agrave ce droit La jurisprudence va faire du juge un acteur
de premier plan de lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes aux documents apreacutes lmiddotimpulsion du
Meacutediateur europeacuteen et lui donner ainsi le statut dmiddotun vegraveritable droit fondamental
Lmiddotentregravee en vigueur du traitegrave de Lisbonne renverse cette perspective Tant du point de vue
du fonctionnement de lmiddotadministration de lmiddotUnion que de celui des droits des citoyens
europeacuteens le traiteacute dessine un nouveau cadre juridique
2 On renverra dmiddotun point de vue concret agrave nos egravetudes laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du reacuteglement 10492001 raquo PE 393287 2008 et acute Les documents classifiegraves agrave la lumieacutere du traitegrave de Lisbonnemicro PE 425616 2010 3 Code de conduite concernant lmiddotacceacutes du public aux documents du Conseil et de la Commission JO L 340 du 31121993 p 37 4 JO L 145 du 31052001 p 43 5 COM (2001) 428
7
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
1 LE CADRE JURIDIQUE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Le traitegrave de Lisbonne transforme la perception du droit dmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion
mais aussi les conditions dans lesquelles lmiddotadministration et le legravegislateur smiddotacquittent de
leurs missions Degravesormais le principe dmiddotouverture comme celui de transparence trouvent
leur place dans le droit primaire de lmiddotUnion ce qui devrait avoir des regravepercussions sur lmiddotune
de ses modalitegraves de mise en plusmnuvre le droit dmiddotacceacutes aux documents
11 Le cadre constitutionnel
Lmiddotegravecriture du traiteacute est claire le principe dmiddotouverture y est posegrave Dmiddotougrave sa mise en plusmnuvre au
moyen du principe de transparence et du principe dmiddotacceacutes aux documents6
111 Le principe dmiddotouverture
Il constitue un principe geacuteneacuteral agrave dimension laquo englobante raquo qui inclut agrave la fois le principe
de transparence et le principe de participation
Lmiddotarticle 1er du traitegrave sur lmiddotUnion regravepeacutete donc apreacutes le traitegrave dmiddotAmsterdam qumiddotil constitue
laquo une nouvelle eacutetape dans le processus creacuteant une union sans cesse plus eacutetroite entre les
peuples de lEurope dans laquelle les deacutecisions sont prises dans le plus grand respect
possible du principe douverture et le plus pregraves possible des citoyens raquo7
Le traiteacute donne une signification concregravete agrave ce principe agrave deux reprises Dans lmiddotarticle 10 sect3
relatif au laquo fonctionnement de lrsquoUnion raquo inseacutereacute dans le titre II consacreacute aux laquo principes
deacutemocratiques raquo le TUE affirme que laquo tout citoyen a le droit de participer agrave la vie
deacutemocratique de lUnion Les deacutecisions sont prises aussi ouvertement et aussi pregraves que
possible des citoyens raquo Le principe dmiddotouverture est ainsi relieacute pour la premiegravere fois agrave la
laquo vie deacutemocratique not de lmiddotUnion et agrave la laquo deacutemocratie repreacutesentative raquo LmiddotUnion est
degravemocratique parce qumiddotelle est laquo ouverte not sur ses citoyens ce que confirme lmiddotarticle
suivant
Lmiddotarticle 11 sect2 TUE smiddotadresse directement aux institutions qui doivent entretenir laquo un
dialogue ouvert transparent et reacutegulier raquo avec la socieacuteteacute civile et les associations
repreacutesentatives Il assigne ainsi une dimension active au principe dmiddotouverture
Le traiteacute sur le fonctionnement de lmiddotUnion (TFUE) apporte un fondement suppleacutementaire au
principe en fixant les conditions de sa concreacutetisation dans son article 15 sect1 TFUE
Obligation est faite aux laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not dmiddotplusmnuvrer laquo dans
le plus grand respect possible du principe drsquoouverture raquo et ce laquo afin de promouvoir
une bonne gouvernance et dassurer la participation de la socieacuteteacute civile raquo Cette
prescription appelle plusieurs commentaires
A ce stade le principe drsquoouverture dans lrsquoUnion est perccedilu encore comme une
exigence de son fonctionnement davantage que comme un droit de ses citoyens
Ceci explique que son champ dmiddotapplication soit treacutes large concernant lmiddotensemble des
rouages de lmiddotadministration Smiddotil nmiddota pas une portegravee absolue et ne formule pas une
obligation de regravesultat il nmiddoten reste pas moins que lmiddotobjectif de laquo promotion raquo assigneacute agrave
lmiddotUnion implique de la part de celle-ci une approche dynamique
Enfin lmiddotarticle 298 sectsect1 et 2 TFUE ajoute un complegravement indispensable agrave la traduction
normative du principe dmiddotouverture Indiquant que les institutions organes et organismes de
lUnion laquo sappuient sur une administration europeacuteenne ouverte raquo efficace et
indeacutependante dans laccomplissement de leurs missions il investit le leacutegislateur de lmiddotUnion
de la compeacutetence de laquo fixer les dispositions agrave cet effet raquo
6 A Allemano laquo Unpacking the principle of openness in EU Law transparency participation and democracy raquo European Law Review 2014 (forthcoming) 7 J Mendes laquo Participation and the rocircle of law after Lisbon a legal view on article 11 TEU raquo CMLRev 20111849
8
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
112 Le principe de transparence
La Cour de justice lmiddotaffirme dans un arrecirct de principe abordegrave plus loin laquo lmiddotabsence
dmiddotinformation et de degravebat est susceptible de faire naicirctre des doutes dans lmiddotesprit des
citoyens non seulement quant agrave la legravegalitegrave dmiddotun acte isolegrave mais aussi quant agrave la
leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo8 Par cette formule le juge de
lmiddotUnion positionne le deacutebat relatif agrave la transparence9 sur le terrain de la leacutegitimiteacute et de la
deacutemocratie De son point de vue laquo cmiddotest pregravecisegravement la transparence agrave cet egravegard qui en
permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux yeux des
citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci raquo
Auparavant et sans mentionner encore un laquo impeacuteratif de transparence raquo10 la jurisprudence
du Tribunal et de la Cour avait utiliseacute comme fondement la deacuteclaration 17 annexeacutee au traiteacute
de Maastricht11 faute de support plus explicite Une fois ce support disponible avec le
regraveglement 10492001 le juge a consolideacute son raisonnement La transparence garantit
une laquo plus grande legravegitimitegrave efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des
citoyens dans un systegraveme deacutemocratique raquo 12 Elle leur permet laquo dmiddotexercer un controcircle
effectif et efficace sur lmiddotexercice du pouvoir dont les institutions communautaires sont
investies raquo13 En effet laquo ce nmiddotest que si une publicitegrave adegravequate est donnegravee aux activitegraves du
pouvoir legravegislatif de lmiddotexegravecutif et de lmiddotadministration publique en gegravenegraveral qumiddotil est possible
dmiddotune part dmiddotexercer un controcircle effectif et efficace egravegalement au niveau de lmiddotopinion
publique sur le fonctionnement de lmiddotorganisation du pouvoir et dmiddotautre part de
degravevelopper dans les rapports entre lmiddotadministration et les administregraves des modeacuteles
dmiddotorganisation assurant regraveellement la participation de ces derniers raquo14
La transparence proceacutedurale et la transparence institutionnelle viseacutees par le TUE et
le TFUE se conjuguent dans le traiteacute de Lisbonne pour donner un sens concret agrave lmiddotaction de
lmiddotUnion15
La porteacutee normative du principe demeure encore relative16 mais les termes de lmiddotarticle 11
TUE indiquent que le combat a changeacute de sens Il pegravese deacutesormais sur les institutions de
lmiddotUnion une obligation laquo par les moyens approprieacutes raquo de donner une signification concregravete
au principe Qumiddotil smiddotagisse du laquo dialogue ouvert transparent et reacutegulier raquo avec la socieacuteteacute
civile de lmiddotarticle 11 sect2 TUE ou de la laquo transparence des actions not de lmiddotUE qui appelle de
laquo larges consultations raquo en vertu du sect3 le respect des laquo principes deacutemocratiques raquo du titre
II TUE eacutetablit une pression nouvelle sur les institutions tout particuliegraverement en matiegravere
dmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation cmiddotest-agrave-dire aux documents Ce droit du citoyen quitte donc le
terrain de lmiddotappregraveciation discregravetionnaire pour smiddotexercer dans une logique normative
Les conseacutequences agrave tirer de ce changement de perspectives sont considegraverables Lmiddotappel
agrave lmiddotouverture et agrave la transparence ne sont plus ici des regravefegraverences thegraveoriques mais
apparaissent comme une condition de la leacutegitimiteacute deacutemocratique de la regravegle de lmiddotUnion
Le traiteacute laquo juridicise raquo des principes qui pourraient recevoir un jour une traduction
jurisprudentielle faute par exemple pour un acte legravegislatif dmiddotavoir egravetegrave adoptegrave en dehors de
ce dialogue participatif exigeacute par le traiteacute
8 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P point 59 9 M Hillebrandt D Curtin A Meijer laquo Transparency in the Council of ministers of the EU institutionnal approach raquo Amsterdam Centre for European law Working paper 2012-04 10 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy ProgrammeConseil T‑26404 point 61 11 TPI 17 juin 1998 Svenska journalistfoumlrbundet c Conseil T-17495 Rec II-2289 point 66 TPI 14 octobre 1999 Bavarian LagerCommission T‑30997 Rec II‑3217 point 36 12 TPI 7 feacutevrier 2002 KuijerConseil T-201100 point 52 et CJCE 6 mars 2003 InterporcCommission C‑4100
P Rec p I‑2125 point 39 13 CJCE 7 deacutecembre 1999 Interporc c Commission point 39 14 Conclusions Tesauro sous CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 14 15 D Curtin laquo Judging EU secrecy raquo Amsterdam Centre for European law Working paper 2012-07 16 Voir A Meijers Understanding the Complex Dynamics of Transparency et S Castellano et A Ortiz laquo Legal Framework for e-transparency and the right to public access in the EU raquo Transatlantic Conference on Transparency Research Utrecht 2012
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
113 Le droit dmiddotacceacutes aux documents
Lmiddotaffirmation dmiddotun droit du public agrave acceacuteder aux documents des institutions17 smiddotest traduite
dans lmiddotUnion par la voie regraveglementaire avant dmiddotecirctre consacregravee au niveau des traiteacutes
constitutifs La norme dmiddotapplication a preacuteceacutedeacute ici la proclamation constitutionnelle le juge
ne manquant pas de rappeler que laquo la reacuteglementation interne de la majoriteacute des Eacutetats
membres consacre deacutesormais de maniegravere geacuteneacuterale agrave titre de principe constitutionnel ou
leacutegislatif le droit daccegraves du public aux documents deacutetenus par les autoriteacutes publiques raquo18
Ce droit repose politiquement sur le principe de transparence La Cour de justice lmiddota affirmegrave
en 2007 il laquo vise agrave ameacuteliorer la transparence du processus deacutecisionnel communautaire
une telle transparence permettant notamment de garantir une plus grande leacutegitimiteacute
efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des citoyens dans un systeacuteme
deacutemocratique raquo19 Comme la Cour lmiddotindique laquo la possibiliteacute pour les citoyens de connaicirctre
les fondements des actions legravegislatives est une condition de lmiddotexercice effectif par ces
derniers de leurs droits deacutemocratiques raquo20
Juridiquement ce droit smiddotest donc fondegrave initialement sur lmiddotarticle 255 TCE qui ouvrait aux
citoyens un droit dmiddotacceacutes aux documents des trois grandes institutions Il a ensuite donneacute
matiegravere agrave une jurisprudence particuliegraverement conseacutequente sans que la Cour de justice aille
jusqumiddotagrave en faire un principe geacuteneacuteral Sa formulation geacuteneacuterale par le TCE expliquait son
absence drsquoeffet direct21 le traiteacute renvoyant au droit deacuteriveacute le soin de lui donner un
contenu Neacuteanmoins le droit dmiddotacceacutes est passeacute ici du statut dmiddotune simple facultegrave accordegravee
discregravetionnairement aux administregraves par les institutions agrave celui dmiddotun vegraveritable laquo droit
subjectif agrave caractegravere fondamental raquo22 reconnu aux destinataires de lmiddotarticle 255 TCE
Le traiteacute de Lisbonne modifie sensiblement cet eacutetat du droit agrave deux eacutegards
La Charte des droits fondamentaux en premier lieu fait de cet accegraves un droit
fondamental Son article 42 proclame un laquo droit drsquoaccegraves aux documents raquo impliquant
que laquo tout citoyen ou toute citoyenne de lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale
reacutesidant ou ayant son siecircge statutaire dans un Etat membre a un droit drsquoaccecircs aux
documents du Parlement europeacuteen du Conseil et de la Commission raquo Les explications
accompagnant la Charte preacutecisent que cet article 42 laquo a eacuteteacute repris raquo23 de lmiddotarticle 255 TCE
sur la base duquel le regraveglement 10492001 avait eacuteteacute adopteacute la Convention ayant souhaiteacute
en eacutetendre le champ
Lavocat geacuteneacuteral Maduro soulignait ce changement dans ses conclusions sous lmiddotaffaire
Suegravede c Commission preacuteciteacutee avec cette laquo ascension normative raquo laquo le droit dmiddotacceacutes aux
documents des institutions eacutetant devenu un droit fondamental de valeur constitutionnelle
liegrave aux principes de la degravemocratie et dmiddotouverture cmiddotest agrave son aune que doit ecirctre interpregravetegrave
en particulier tout acte de droit degraverivegrave ayant pour objet dmiddoten regraveglementer lmiddotexercice et les
limites qui lui sont apporteacutees par celui ‐ci doivent ecirctre interpreacuteteacutees de faccedilon encore plus
restrictive raquo24
Le juge de lmiddotUnion agrave propos des rapports entre lmiddotarticle 42 de la Charte et la CEDH a donc
indiqueacute que laquo smiddotagissant du droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions organes et
organismes de lmiddotUnion la Charte preacutevoit un droit fondamental speacutecial raquo25
17 Lmiddotanalyse restera centregravee sur le regraveglement 10492001 hors dispositions relatives par exemple au droit de lmiddotenvironnement 18 CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 34 19 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 RecI-11389 point 54 20 id point 46 voir eacutegalement CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P 21 Malgreacute les invitations de certains de ses avocats geacuteneacuteraux ou les positions du TPI lmiddotavocat gegravenegraveral Tesauro parle dmiddotun laquo droit civil fondamental not dans lmiddotaffaire Pays‐Bas c Conseil (point 19) et le TPI fait mention dun
principe du droit agrave lmiddotinformation (TPI 19 juillet 1999 Hautala c Conseil T‐ 1498 Rec p II‐ 2489 point 87) ou
du principe de transparence (TPI 7 feacutevrier 2002 Kuijer c Conseil T‐ 21100 Rec p II‐ 485 point 52) 22 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 point 40 23 En mentionnant son extension aux laquo organes et agences not de lmiddotUE 24 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 points 40-42 25 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c BCE T-59010 point 72-73
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Le TFUE lui-mecircme a egravegalement modifiegrave lmiddotenvironnement juridique du droit dmiddotacceacutes D paraabord
parce que disparaicirct la protection voulue par les Etats membres agrave propos de la
confidentialitegrave des travaux du Conseil dans lmiddotarticle 207 sect3 TCE26 Au contraire lmiddotarticle 15
sect1 TFUE affirme les impegraveratifs dmiddotune laquo bonne gouvernance raquo en confeacuterant un contenu
concret au principe dmiddotouverture et de transparence Son paragraphe 3 formule les
modalitegraves dmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes aux documents de manieacutere obligatoire dans des
termes beaucoup plus pregravecis que ne le faisait lmiddotarticle 255 TCE La disparition des piliers
intergouvernementaux et la banalisation du traitement institutionnel de la JAI et de la PESC
lui permettent de couvrir lmiddotensemble de lmiddotactivitegrave de lmiddotUnion qui doit ecirctre laquo aussi ouverte
que possible raquo
Lmiddotanalyse littegraverale de lmiddotarticle 15 TFUE degravemontre que cette proclamation smiddotinscrit dans une
degravemarche dmiddotensemble Lagrave ougrave la gouvernance de lmiddotUnion appelle laquo ouverture raquo dans le
paragraphe 1 le paragraphe 3 alineacutea 3 du mecircme article fait appel agrave la laquo transparence raquo
des travaux de chaque entitegrave administrative de lmiddotUnion concerneacutee Lrsquoesprit de systecircme
du triptyque ouverture transparence accegraves aux documents est donc dessineacute dans
le traiteacute De plus la porteacutee des obligations pesant sur les laquo institutions organes et
organismes raquo est preacuteciseacutee Si lmiddotappel au laquo plus grand respect possible du principe
drsquoouverture not nmiddotest pas forcegravement un gage de contrainte en revanche les conditions du
droit dmiddotacceacutes aux documents sont verrouillegravees dmiddotune faccedilon plus directive
Lmiddotalinegravea premier de lmiddotarticle 15 sect3 TFUE formule dmiddotabord un droit laquo sous reacuteserve des
principes et des conditions qui seront fixeacutes conformeacutement au preacutesent paragraphe raquo Il ne
renvoie pas au leacutegislateur la capaciteacute discreacutetionnaire de deacutecider de ces laquo principes et
conditions raquo Ce dernier est tenu de proceacuteder agrave une mise en plusmnuvre du droit dmiddotacceacutes qui en
permette la jouissance aux citoyens de lmiddotUE Lmiddotegravecriture de ses principes geacuteneacuteraux et de ses
conditions dmiddotexercice est obligatoire reacutegie par la proceacutedure leacutegislative ordinaire
Le troisiegraveme alineacutea du mecircme article renforce ensuite les obligations faites aux entiteacutes
concerneacutees elles doivent assurer laquo la transparence de leurs travaux raquo et il leur est fait
obligation dmiddotegravelaborer dans leur reacuteglement integraverieur respectif des laquo dispositions particuliegraveres
concernant lrsquoaccecircs raquo aux documents Ceci pregravesuppose donc qumiddotauparavant le droit dmiddotacceacutes
ait eacuteteacute regraveglementeacute
Enfin et ce nmiddotest pas le moindre constat les auteurs du traitegrave eacutelargissent
consideacuterablement le champ des destinataires des obligations viseacutees Il ne smiddotagit plus
deacutesormais des seules trois grandes institutions mais de faccedilon tregraves geacuteneacuterale des
laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not Lmiddotavant-dernier alineacutea du sect3 souligne
que pour ce qui est de la CJUE de la Banque centrale et de la BEI elles laquo ne sont soumises
au preacutesent paragraphe que lorsquelles exercent des fonctions administratives raquo Cette
gegravenegraveralisation degravejagrave prise en compte par un certain nombre dmiddotagences et institutions
internes renforce donc le besoin dmiddotun texte refondateur du droit dmiddotacceacutes sous peine de
laisser inappliqueacute un droit fondeacute sur les traiteacutes
La valeur ajouteacutee du traiteacute de Lisbonne peut ainsi se reacutesumer dmiddotune part le traitegrave consacre
un veacuteritable droit fondamental agrave lmiddotacceacutes aux documents et dmiddotautre part il encadre
strictement les exceptions agrave un droit dont la porteacutee est rendue geacuteneacuterale
La plus value qui en reacutesulte du point de vue des individus permet alors de hieacuterarchiser les
enjeux avant drsquoeumltre un enjeu institutionnel au sein de lmiddotUnion exigeant que les
institutions disposent du mecircme degregrave dmiddotinformation dans lmiddotexercice de leurs missions
lrsquoaccecircs aux documents est devenu aujourdrsquohui un droit de lrsquoindividu Cette eacutevolution
paracheacuteve la construction entamegravee par le juge de lmiddotUnion depuis vingt ans
Dans ce contexte juridique la regraveglementation du droit dmiddotacceacutes opegraveregravee par le reacuteglement
10492001 il y a treize ans apparaicirct passablement deacutecaleacutee aujourdrsquohui Les laquo principes
26 laquo Aux fins du preacutesent paragraphe le Conseil deacutetermine les cas dans lesquels il doit ecirctre consideacutereacute comme agissant en sa qualiteacute de leacutegislateur afin de permettre un meilleur accegraves aux documents dans ces cas tout en preacuteservant lrsquoefficaciteacute de son processus de prise de deacutecision En tout eacutetat de cause lorsque le Conseil agit en sa qualiteacute de leacutegislateur les reacutesultats et les explications des votes ainsi que les deacuteclarations inscrites au procegravesshyverbal sont rendus publics raquo
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
geacuteneacuteraux raquo autant que les laquo limites not legravegitimes au droit dmiddotacceacutes mentionnegraves par lmiddotarticle 15
sect3 TFUE neacutecessitent une remise en ordre par le leacutegislateur opeacutereacutee par la voie de la
proceacutedure leacutegislative ordinaire rappelons-le
Le besoin dmiddotune remise agrave niveau de la regraveglementation regravesulte en effet du triptyque degravecrit
plus haut et qui relie les obligations dmiddotouverture de transparence et dmiddotacceacutes aux
documents27 Il degravepasse le cadre du simple article 15 TFUE par exemple au vu de lmiddotarticle
298 TFUE Aussi lmiddotapproche strictement minimaliste de la seconde proposition
regraveglementaire de la Commission 28 relegraveve davantage de la modification du regraveglement
antegraverieur que de la mise en plusmnuvre du traitegrave de Lisbonne
Tant pour ce qui concerne le champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes que pour ce qui est des questions particuliegraveres lieacutees au caractegravere sensible de certains documents classifieacutes ou la
codification des avanceacutees jurisprudentielles relatives agrave certaines cateacutegories de documents
lmiddotadoption dmiddotun nouveau texte est donc negravecessaire
12 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Un rappel rapide de ce cadre29 permet de mesurer agrave la fois les enjeux de sa reacutevision mais
aussi lmiddotimpact considegraverable de la jurisprudence de la Cour et du Tribunal
121 Le regravegime du droit dmiddotacceacutes
Le silence des traiteacutes a fait du regraveglement 10492001 la pierre angulaire du droit dmiddotacceacutes
aux documents administratifs ce qui a conduit la Cour de justice agrave accorder une attention
particulieacutere agrave sa motivation afin dmiddoten egraveclairer lmiddotusage Cette motivation pose un certain
nombre de principes directeurs
Lmiddotacceacutes aux documents est liegrave aux principes de transparence et dmiddotouverture viseacutes
par les traiteacutes le regraveglement consolidant les pratiques existantes
Le regraveglement vise laquo agrave confeacuterer le plus large effet possible raquo30 au droit dmiddotacceacutes
dans sa deacutefinition de ses principes et limites donc en principe laquo tous les
documents devraient ecirctre accessibles au public not cmiddotest-agrave-dire agrave laquo tout citoyen de
lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale raquo y reacutesidant
Le droit dmiddotacceacutes prend un sens particulier laquo dans le cas ougrave les institutions agissent
en qualiteacute de leacutegislateur raquo et il est applicable en matiegravere de PESC et JAI
A cela le regraveglement 10492001 apporte une deacutefinition extrecircmement large de la notion de
laquo document raquo puisque son article 3 a) le deacutefinit comme laquo tout contenu quel que soit son
support (eacutecrit sur support papier ou stockeacute sous forme eacutelectronique enregistrement
sonore visuel ou audiovisuel) concernant une matiegravere relative aux politiques activiteacutes et
deacutecisions relevant de la compeacutetence de linstitution raquo Concregravetement chaque institution
smiddotest donc dotegravee des megravecanismes proceacuteduraux neacutecessaires agrave lmiddotacceacutes et en application du
regraveglement 10492001 rend compte annuellement de son application
27 Reconnu par le Conseil dans son rapport annuel 2012 sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes p 7 28 COM (2011) 73 29 Pour un examen au fond du cadre regraveglementaire et de la jurisprudence smiddoty rapportant jusqumiddoten 2008 voir notre eacutetude laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008 30 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel c Commission C-50608 P preacuteciteacute point 73 et CJUE 17 octobre 2013 Access Info Europ C-28011 P preacuteciteacute point 28
12
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
A ce texte central il convient dmiddotajouter lmiddotexistence de textes spegraveciaux31 dont lmiddotarticulation
avec le regraveglement 10492001 a poseacute des difficulteacutes que la Cour de justice a eacuteteacute meneacutee agrave
trancher (cf infra)32 Le tableau suivant33 permet de regravesumer ainsi lmiddotegravetat des lieux
Tableau 1 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Champ dapplication et beacuteneacuteficiaires
Cadre Institutions et organes couverts Citoyens et Toute juridique reacutesidents de
lUE personne physique ou
morale
Regraveglements (CE) ndeg 10492001 +
(CE) ndeg 13672006
Parlement Conseil Commission Agences
Tout document
Regravegles Cour des comptes Tout Information volontaires Banque centrale europeacuteenne document environnementale + Banque europeacuteenne dinvestissement uniquement regraveglement Comiteacute eacuteconomique et social europeacuteen
(CE) ndeg Comiteacute des reacutegions 13672006 Meacutediateur europeacuteen
Regraveglement Controcircleur europeacuteen de la protection Informations (CE) ndeg des donneacutees environnementales 13672006 Cour de justice (sauf dans lexercice de
ses fonctions juridictionnelles)
uniquement
122 Lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
Comme dans les legravegislations nationales relatives au droit dmiddotacceacutes le droit de lmiddotUnion nmiddotest
pas un droit absolu 34 Le regraveglement 10492001 pose un principe assorti ensuite
laquo drsquoexceptions raquo eacutenumeacutereacutees dans les diffeacuterents paragraphes de son article 4 Sans que cela
entraicircne de conseacutequences juridiques lmiddotarticle 15 TFUE ne reprend pas agrave son compte le
terme laquo exceptions raquo mais parle lui de laquo conditions raquo Lmiddotarticle 42 de la Charte nmiddoten fait
pas mention
La proposition de reacutevision deacuteposeacutee par la Commission en 2008 est resteacutee dans cette
logique tandis que la seconde proposition de 2011 preacutefegravere une formule adoucie en
mentionnant dans sa motivation et son article premier laquo les principes geacuteneacuteraux et les
31 On citera agrave cet eacutegard les dispositions du regraveglement 13672006 concernant laccegraves aux informations environnementales qui sappliquent agrave toutes les institutions et agrave tous les organes de la Communauteacute Ce reacuteglement vient dmiddotecirctre egraveclairegrave de manieacutere tout agrave fait pertinente par le Tribunal qui y degravenonce une tentative de la Commission laquo par son argumentation raquo de ne pas laquo assurer une interpreacutetation coheacuterente et harmonieuse des regraveglements 10492001 et 13672006 avec les dispositions de la Charte shy raquo TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 point 44 32 Certains de ces dispositifs peuvent egravegalement viser lmiddotharmonisation du droit national ce qui est exclu sur la base de lmiddotarticle 15 TFUE 33 Source COM (2007) 185 Livre vert Laccegraves du public aux documents deacutetenus par les institutions de la Communauteacute europeacuteenne Aperccedilu de la situation p 10 34 Voir notre eacutetude preacuteciteacutee laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la reacutevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008
13
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
limites qui pour des raisons dinteacuterecirct public ou priveacute reacutegissent lexercice du droit du public
daccegraves aux documents ont eacuteteacute deacutefinis dans le regraveglement (CE) ndeg 10492001 raquo
Cette liste laquo drsquoexceptions raquo ou de laquo limites raquo concentre lmiddotessentiel de la jurisprudence
13 Le cadre jurisprudentiel du droit drsquoaccecircs aux documents
Plusieurs facteurs expliquent lmiddotimpact de la jurisprudence sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
En premier lieu et jusqumiddoten 2001 la fragilitegrave des bases juridiques de ce droit a negravecessitegrave
une intervention complegravementaire du juge de lmiddotUnion Cette implication judiciaire smiddotest
reacuteveacuteleacutee deacuteterminante pour garantir une protection minimale de ce droit Lmiddotadoption du
reacuteglement 10492001 sur la base du traitegrave dmiddotAmsterdam ensuite nmiddota pas regraveduit le besoin
dmiddotune lecture jurisprudentielle pour autant Lmiddotinterpregravetation du texte ainsi que
lmiddotencadrement des exceptions agrave lmiddotacceacutes du public fixegravees par la reacuteglementation ont conduit la
Cour de justice autant que le Tribunal agrave multiplier les interventions Ce corpus
jurisprudentiel a tregraves largement donneacute un contenu concret au droit dmiddotacceacutes
Le comportement des institutions en second lieu explique que le recours au juge constitue
encore la seule voie offerte aux citoyens de lmiddotUnion pour accegraveder agrave une partie
importante de documents malgregrave lmiddotaffirmation du principe de lmiddotacceacutes et la mise agrave
disposition de registres agrave cet effet
Le Conseil comme la Commission partagent en effet une reacuteserve commune sinon une
hostiliteacute commune agrave lmiddotegravegard dmiddotune lecture ouverte du reacuteglement 10492001 La question
des exceptions ouvertes par lmiddotarticle 4 du regraveglement a eacuteteacute la principale source de
contentieux Qumiddotil smiddotagisse des documents accompagnant les negravegociations internationales
pour le premier ou ceux qui sont lieacutes agrave des proceacutedures en manquement ou de droit de la
concurrence pour la seconde les deux institutions ont fait cause commune pour limiter au
maximum le droit dmiddotacceacutes Il est revenu au juge drsquoarbitrer et deacutefinir des lignes de
comportement claires mettant en balance les inteacuterecircts en preacutesence
La jurisprudence de lmiddotUnion europegraveenne sur le droit dmiddotacceacutes aux documents repose sur des
analyses largement convergentes du Tribunal comme de la Cour de justice 35 Dans la
peacuteriode examineacutee la juridiction de lmiddotUnion a ainsi rendu une dizaine dmiddotarrecircts majeurs dont
lmiddotimpact sur la reacuteglementation agrave venir est consideacuterable
CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et
5205P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Illmenau C-13907 P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian Lager C-2808 P
CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL(API) c Commission Cshy
51407P C-52807P C-53207P
CJUE 21 juillet 2011 Royaume de Suegravede et MyTravel c Commission Cshy
50608P
CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P
CJUE 28 juin 2012 Commission c Odile Jacob C-40410 P
CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P
TPI 19 mars 2013 Sophie Inrsquot Veld c Commission T-30110
35 Elle preacutesente des caracteacuteristiques relatives aux requeacuterants la preacutesence systeacutematique des Etats nordiques et notamment de la Suegravede aux coteacutes des requeacuterants contraste avec la vision restrictive deacuteveloppeacutee conjointement par le Conseil et la Commission freacutequemment soutenus par la France et la RFA
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
131 Le principe du droit dmiddotacceacutes
La Cour de justice le met solennellement en perspective Dans sa jurisprudence de principe
Suegravede c Commission et Turco36 elle souligne que laquo compte tenu des objectifs poursuivis
par le regraveglement ndeg 10492001 notamment la circonstance rappeleacutee par le deuxiegraveme
consideacuterant de ce dernier selon laquelle le droit drsquoaccecircs du public aux documents des
institutions se rattache au caractegravere deacutemocratique de ces derniegraveres et le fait que
ledit reacuteglement vise comme lmiddotindique son quatrieacuteme considegraverant et son article 1er agrave
confegraverer au public un droit dmiddotacceacutes qui soit le plus large possible les exceptions audit droit
egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 de ce reacuteglement doivent ecirctre interpregravetegravees et appliqueacutees
strictement raquo37 Cet accegraves laquo aussi large que possible raquo est garanti strictement autour de
deux exigences38 toute demande dmiddotacceacutes doit ecirctre examinegravee de manieacutere concregravete et de
faccedilon individuelle Dmiddotougrave la negravecessitegrave de faire la preuve dmiddotune atteinte laquo concregravete et
effective not agrave lmiddotintegraverecirct protegravegegrave par la regraveglementation et lmiddotexamen au cas par cas dmiddotun risque
preacutevisible lieacute agrave la divulgation39 La jurisprudence de la peacuteriode examineacutee a confirmeacute cette
approche classique
La jurisprudence peut ecirctre reacutesumeacutee ainsi la Cour smiddotefforce de garantir au mieux le droit
dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion en particulier lorsque la transparence facilite lmiddotexercice de la
degravemocratie en egraveclairant les choix politiques de lmiddotUnion dmiddotougrave son attention particuliegravere agrave
la dimension laquo leacutegislative raquo des documents concerneacutes Elle encadre donc strictement
laquo lmiddotespace de regraveflexion raquo interne que les institutions preacutetendent opposer aux demandes
dmiddotacceacutes lors du processus legravegislatif Negraveanmoins lorsque la protection dmiddotun certain nombre
dmiddotimpegraveratifs le neacutecessite ceux de la vie priveacutee comme de la seacutecuriteacute la Cour valide les
refus opposeacutes par les institutions Par ailleurs elle refuse tout raisonnement visant agrave faire
de la confidentialitegrave une reacutegle et la divulgation lmiddotexception Elle a systegravematiquement
deacuteveloppeacute une lecture inverse du regraveglement
132 Le contenu du droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 15 TFUE comme le reacuteglement 10492001 ne formulent pas un droit absolu Le
droit dmiddotacceacutes aux documents peut ecirctre restreint en fonction des integraverecircts qumiddotil est susceptible
de contrarier A lmiddotimage du droit interne le leacutegislateur de lmiddotUnion deacutetermine deux types
laquo dmiddotexceptions raquo les unes sont absolues et les autres sont relatives
Les limites absolues au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 4 sect1 du regraveglement 10492001 formule deux exceptions absolues au droit
dmiddotacceacutes Elles sont relatives agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public et au respect de la vie priveacutee
au cas ougrave la divulgation du document leur laquo porterait atteinte raquo Le juge en a tireacute des
conseacutequences radicales degraves 200440 les institutions sont obligegravees de refuser lmiddotacceacutes agrave ces
documents lorsque la preuve des circonstances viseacutees par ces exceptions est rapporteacutee et
elles ne disposent dmiddotaucun pouvoir dmiddotappregraveciation41
Le raisonnement juridique consiste donc dans ce cas agrave veacuterifier si le document demandeacute
peacutenegravetre ou pas dans la cateacutegorie viseacutee par la reacuteglementation ce qui entraicircne quasishy
megravecaniquement le refus ou lmiddotacceacutes au document Le controcircle de legravegalitegrave exercegrave par le juge
communautaire agrave lmiddotegravegard dmiddotune telle degravecision se limite donc agrave la veacuterification du respect
des recircgles de proceacutedure et de motivation de lrsquoexactitude mateacuterielle des-faits
36 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P 37 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P point 66 CJCE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Maurizio Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P points 34 35 et 36 voir eacutegalement CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 63 38 Voir eacutegalement CJUE 18 deacutecembre 2007 Suegravede c Commission C-6405 P point 66 et du 1er juillet 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P point 36 39 La seule circonstance qumiddotun document concerne un inteacuterecirct proteacutegeacute par une exception ne saurait suffire agrave justifier lmiddotapplication de cette dernieacutere (TPI 13 avril 2005 Verein fur Konsumenteninformation c Commission Tshy
203 point 69) 40 CJCE 22 janvier 2004 Mattila c Conseil et Commission C‐35301 P Rec 2004 p I‐1073 41 D Adamski acuteHow Wide Is acuteThe Widest Possiblemicro Judicial Interpretation of the Exceptions to the Right of Access to Official Documents Revisitedmicro (2009) CMLRev 46 521-549
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ainsi que de lrsquoabsence drsquoerreur manifeste drsquoappreacuteciation et de deacutetournement de
pouvoir42 Deacutelimiter le peacuterimeacutetre dmiddotapplication de ces exceptions est central
o la protection de lrsquointeacutereumlt public article 4 sect1 a) du regraveglement 10492001
Le regraveglement 10492001 nmiddoten deacutefinit pas preacuteciseacutement le contenu Il liste une seacuterie
dmiddothypotheacuteses correspondant largement aux preacutecautions prises par les Etats membres dans
leur droit national Cas par cas le juge smiddotefforce dmiddotegraveviter que les institutions nmiddoten fassent un
usage systeacutematique laquo le risque dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public doit donc ecirctre
raisonnablement preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo43
- La seacutecuriteacute publique
Elle avait fait lmiddotobjet de pregravecisions jurisprudentielles dont lmiddotegravetude a egravetegrave deacutejagrave effectueacutee en
particulier dans lmiddotaffaire Sison preacuteciteacutee et auxquelles on renvoie44 Le Tribunal a eu depuis
agrave en connaicirctre dans des affaires mineures
La deacutecision Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 201245 illustre la faciliteacute avec laquelle la
Commission oppose abusivement cette exception Dans un appel dmiddotoffres suscitant une
demande de communication de devis commerciaux elle allegravegue en effet que produire ces
documents portant sur un large egraveventail de systeacutemes informatiques risquerait dmiddoten regravevegraveler
laquo le fonctionnement et les faiblesses not Le Tribunal estime que rien ne permet dmiddotegravetablir laquo de
quelle manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et
effectivement atteinte agrave la segravecuritegrave publique et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement
preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo
Lmiddotordonnance du 27 novembre 2012 rendue dans lmiddotaffaire Steinberg46 est plus instructive
Un refus dmiddotacceacutes concernant lmiddotoctroi de subventions en Palestine sur la base dmiddotun
Programme europeacuteen y est opposeacute au motif de la crainte que les informations deacutetailleacutees sur
les projets en cause qumiddotils contiennent puissent ecirctre utilisegravees pour exercer des pressions
sur les personnes concernegravees voire jusqumiddotagrave des atteintes agrave leur integravegritegrave physique ou
morale La seacutecuriteacute serait ainsi troubleacutee en raison du risque laquo eacuteleveacute raquo pesant sur les acteurs
concernegraves Lmiddotordonnance du Tribunal avalise cette analyse
La Commission dans sa proposition de refonte eacutelargit consideacuterablement la formule laquo y
compris la seacutecuriteacute des personnes physiques ou morales raquo Approche extensive cette
formule manque de clarteacute et elle pourrait changer la nature de lmiddotexception sans
neacutecessairement ameacuteliorer les choses
- La deacutefense et les affaires militaires
Lmiddotexception nmiddota pas lmiddotobjet dmiddotaucune application jurisprudentielle durant cette peacuteriode
- Les relations internationales
Cette exception constitue un enjeu majeur de lmiddotacceacutes aux documents depuis lmiddotaffaire
Hautala deacutejagrave eacutetudieacutee Elle a fait lmiddotobjet de preacutecisions par le Tribunal
Les egraveveacutenements liegraves agrave lmiddotex-Yougoslavie ont donneacute matiegravere agrave jurisprudence sur le terrain de
lmiddotarticle 4 sect1 a) Lmiddotaffaire Jurasinovic c Conseil47 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave certains
documents egravechangegraves avec le Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie lors dmiddotun
procegraves Faisant valoir que la coopegraveration loyale de lmiddotUnion avec le TPIY souffrirait dmiddotune telle
divulgation le Conseil smiddoty egravetait opposegrave Le Tribunal consideacutere que le requegraverant nmiddotapporte
pas la preuve que ce refus nmiddotegravetait pas fondegrave Une seconde affaire rendue le mecircme jour (Tshy
46509)48 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave des rapports egravetablis par les observateurs de lmiddotUE en
poste en Croatie Mettant en avant les neacutecessiteacutes de laquo la veacuteriteacute historique raquo quatorze
42 CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 34 43 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy Programme c Conseil T‐26404 point 39 CJCE 6 deacutecembre 2001
Conseil c Hautala C‐35399 P Recp I‐9565 44 eacutetude preacuteciteacutee p 17 et s 45 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 46 TPI ordonnance du 27 novembre 2012 Steinberg c Commission T-1710 47 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 48 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-46509
16
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
anneacutees apregraves les eacutevegravenements le requeacuterant avanccedilait que la laquo neutraliteacute raquo des observateurs
de la Communauteacute vis-agrave-vis du conflit justifiait une divulgation
Le Tribunal egravecarte lmiddotensemble des arguments Il estime que la laquo neutraliteacute not de lmiddotECMM nmiddota
pas dmiddotincidence sur lmiddotintegraverecirct public que la confidentialitegrave proteacutege49 mais il ajoute que la
divulgation de ces informations pourrait en tout eacutetat de cause porter atteinte aux objectifs
de lmiddotUnion En regravevegravelant des egravelegravements susceptibles de faire naicirctre ou dmiddotaccroicirctre le
ressentiment ou les tensions entre les diffeacuterentes communauteacutes en preacutesence la confiance
dans le processus en cours serait affaiblie 50 Le temps egravecoulegrave nmiddoty changeant rien
lmiddotargument de la laquo veacuteriteacute historique raquo est eacutegalement eacutecarteacute le Tribunal rappelant agrave cette
occasion que les institutions ont dans le cadre de lmiddotarticle 4 sect1 une compegravetence lieacutee elles
sont tenues de refuser lmiddotacceacutes
La deacutecision Bresselink51 rendue le 12 septembre 2013 est eacutegalement instructive portant
sur la divulgation dmiddotun document relatif agrave la negravegociation sur lmiddotadhegravesion agrave la CEDH Le
requeacuterant faisait principalement valoir la nature laquo constitutionnelle raquo du projet de deacutecision
en cause rendu public par ailleurs pour contester le refus qui lui avait eacuteteacute opposeacute en
invoquant la negravecessitegrave dmiddotun laquo deacutebat public raquo
Le Tribunal refuse dmiddoty faire suite estimant que le document litigieux relegraveve de la sphegravere de
lmiddotexception relative aux relations internationales Quelle que soit sa laquo nature raquo il nmiddotocculte
pas le fait que les modaliteacutes pratiques de cette adheacutesion lesquelles ne sont pas preacutevues
dans le traiteacute UE se font dans le cadre des relations internationales de lmiddotUnion 52
Cependant le Tribunal considegravere que le Conseil a commis une erreur manifeste
dmiddotappregraveciation en smiddotopposant agrave la divulgation dmiddotune directive de negravegociation ne concernant
que lmiddotUnion et ne mettant en rien le climat de confiance de cette neacutegociation Un
raisonnement du mecircme ordre lui permet de rejeter un autre grief degraves lors que la capaciteacute
de negravegociation de lmiddotUE pourrait ecirctre affectegravee par une divulgation
Les deux deacutecisions rendues par le Tribunal dans lrsquoaffaire Inrsquot Veld53 parlementaire
europeacuteenne par ailleurs feront jurisprudence en tout eacutetat de cause que la Cour de
justice les confirme ou qumiddotelle les infirme Ils appellent une analyse spegravecifique qui peut ecirctre
reacutesumeacutee ainsi le champ dmiddotapplication de lmiddotexception relative aux relations internationales
est encadreacute par le juge en 2012 sans que les modalitegraves concreacutetes dmiddotacceacutes soient
veacuteritablement revues en 2013
Lmiddotegravetendue de lmiddotexception relative aux relations internationales
La requeacuterante contestait le refus du Conseil de lui donner accegraves agrave un avis du service
juridique du Conseil concernant lmiddotouverture de negravegociations relatives agrave un accord de lutte
contre le terrorisme avec les Etats Unis (SWIFT) refus fondegrave sur lmiddotarticle 4 sect1 a) du
reacuteglement relatif agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public relatif aux relations internationales
Un tel document entrait mateacuteriellement dans le champ de lmiddotexception viseacutee Son contenu
un avis du service juridique du Conseil sur les laquo bases juridiques not de lmiddotaccord en
question posait cependant problegraveme au regard des compeacutetences en preacutesence
Eu egravegard agrave cet objet la requegraverante faisait valoir que lmiddotexception ne jouait pas face agrave des
questions de laquo droit interne raquo Le Conseil lui opposait que cette divulgation dmiddotune part
regravevegravelerait au public des informations concernant certaines dispositions de lmiddotaccord envisagegrave
ce qui nuirait au climat de confiance dans les neacutegociations en cours et dmiddotautre part
regravevegravelerait agrave lmiddotautre partie des egravelegravements relatifs agrave la position devant ecirctre prise par lmiddotUnion ce
qui pourrait ecirctre exploiteacute de maniegravere agrave affaiblir sa position
Le Tribunal raisonne en deux temps Il constate que le document est laquo susceptible raquo
dmiddotentrer dans le champ de lmiddotexception laquo rattachegrave au contexte spegravecifique de lmiddotaccord
49 Point 42 50 Point 40 51 TPI 12 septembre 2013 Bresselink T-33111 52 Point 45 53 TPI 4 mai 2012 Sophie Inmiddott Veld c Conseil T-52909 TPI 19 mars 2013 Sophie Inmiddott Veld c Commission T shy
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30110
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
international raquo Il donne alors quitus au Conseil des consegravequences egraveventuelles dmiddotune
divulgation eacuteventuelle du document en raison de son impact sur les laquo relations de
confiance raquo indispensables agrave la conduite de neacutegociations
Concernant le risque de regravevegraveler agrave lmiddotautre partie des egravelegravements susceptibles de nuire agrave la
position de lmiddotUnion le juge est plus prudent
De son point de vue le Conseil doit deacutemontrer le risque drsquoun preacutejudice laquo actuel et
speacutecifique raquo54 Or laquo contrairement agrave ce que soutiennent le Conseil et la Commission le
risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant agrave la base juridique
pour la conclusion dmiddotun futur accord ne degravemontre pas en lui-mecircme lmiddotexistence dmiddotune
atteinte agrave lmiddotintegraverecirct de lmiddotUnion en matieacutere de relations internationales raquo55 Par sa dimension
laquo constitutionnelle raquo et le caractegravere objectif qui smiddotattache agrave sa degravetermination la
question de la base juridique drsquoun acte ne relecircve pas de la marge drsquoappreacuteciation
drsquoune institution Donc laquo la seule crainte de divulguer une eacuteventuelle position divergente
au sein des institutions quant agrave la base juridique dmiddotune degravecision autorisant lmiddotouverture des
negravegociations au nom de lmiddotUnion ne saurait ecirctre suffisante pour en degraveduire un risque
dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public protegravegegrave en matieacutere de relations internationales raquo56 Degraves lors le
Conseil nmiddota pas degravemontregrave en quoi le risque dmiddotune atteinte agrave lmiddotintegraverecirct public egravetait constituegrave en
ce qui concerne le deacutebat sur les bases juridiques alors qumiddotil lmiddota fait quant au contenu de
lmiddotacte
Cette position jurisprudentielle signifie que le fait de peacuteneacutetrer dans le peacuterimegravetre de
lrsquoexception relative aux relations internationales nrsquoentraicircne pas automatiquement
la confidentialiteacute Le Tribunal considegravere que les directives de neacutegociation et le fond de
celle-ci relegravevent naturellement de la protection voulue par le leacutegislateur communautaire en
2001 En revanche li valorise la question des bases juridiques en la rattachant agrave un souci
objectif drsquoinformation qui permet de passer outre la protection de la confidentialiteacute
Les limites de lmiddotouverture
La seconde affaire Sophie Inrsquot Veld57 rendue le 19 mars 2013 concernait la neacutegociation
controversegravee de lmiddotaccord ACTA Le Tribunal y rejette lrsquointeacutegraliteacute des moyens souleveacutes
visant agrave acceacuteder agrave un certain nombre de documents relatifs agrave cette neacutegociation
La requegraverante avait demandegrave lmiddotacceacutes agrave une cinquantaine de documents relatifs agrave lmiddotaccord
commercial anti-contrefaccedilon (ACAC) sur la base du regraveglement 10492001
Indeacutependamment de questions techniques elle mettait en cause lmiddoterreur manifeste
dmiddotappregraveciation du refus de la Commission
La Commission faisait valoir classiquement qumiddotune divulgation unilategraverale de ces documents
aurait porteacute atteinte agrave la confiance mutuelle des parties et donc agrave lmiddotintegraverecirct public Le
juge partage cette approche cette interpregravetation de lmiddotarticle 4 lui paraissant cohegraverente58 Il
reacutefute lmiddotidegravee de la requegraverante selon laquelle une divulgation aurait egravetegrave possible deacutes lors que
les positions de neacutegociation avaient eacuteteacute communiqueacutees aux tiers
Le Tribunal estime que laquo dans le contexte de neacutegociations internationales les positions
prises par lmiddotUnion sont par hypotheacutese susceptibles dmiddotegravevoluer en fonction du cours de ces
neacutegociations des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les diffeacuterentes
parties prenantes Comme cela a deacutejagrave eacuteteacute releveacute la formulation de positions de neacutegociation
peut impliquer un certain nombre de consideacuterations tactiques de la part des neacutegociateurs
en ce compris lmiddotUnion elle-mecircmeshy il ne saurait ecirctre exclu que la divulgation par lrsquoUnion
au public de ses propres positions de neacutegociation alors mecircme que les positions de
neacutegociation des autres parties demeureraient secregravetes puisse avoir pour conseacutequence
dmiddotaffecter neacutegativement en pratique la capacitegrave de negravegociation de lmiddotUnion raquo59
54 Point 30 55 Point 46 56 Point 50 57 T-30110 58 Points 121-122 59 Point 125
18
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
19
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
____________________________________________________________________________________________
Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
____________________________________________________________________________________________
Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
RESUME
1La preacutesente eacutetude actualise une eacutetude preacuteceacutedente concernant la jurisprudence relative au
droit dmiddotacceacutes aux documents Elle met en perspective la pratique institutionnelle de lparaUnion
au regard de lmiddotentregravee en vigueur des dispositions du traiteacute de Lisbonne
Le droit dmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion smiddotinscrit dans un contexte juridique renouveleacute
par le Traiteacute de Lisbonne Les principes de transparence et de bonne gouvernance ont des
implications constitutionnelles pour les institutions de lmiddotUnion et la Charte de lmiddotUnion
consacre son caractegravere de droit fondamental Malgreacute le succegraves de lmiddotapplication du regraveglement
10492001 durant la deacutecennie passeacutee une reacutevision permettant sa mise agrave niveau est
deacutesormais neacutecessaire
Des avancegravees jurisprudentielles smiddotajoutent en effet agrave lmiddotavanceacutee constitutionnelle de
Lisbonne Lmiddotenjeu de la reacutevision appeleacutee par le Parlement europeacuteen degraves 2006 et entameacutee
en 2008 consiste agrave prendre en consideacuteration ces deux eacuteleacutements la proclamation dmiddotun droit
fondamental et les enseignements importants de la jurisprudence
A partir de ce corpus jurisprudentiel et agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle de
lmiddotUnion des constats significatifs se deacutegagent
I - Le premier constat est relatif agrave la nature mecircme du droit dmiddotacceacutes La combinaison du
traiteacute de Lisbonne et de la jurisprudence relative au regraveglement 10492001 conduit
deacutesormais agrave percevoir diffeacuteremment le droit dmiddotacceacutes Avant dmiddotecirctre un enjeu institutionnel au
sein de lmiddotUnion exigeant que les institutions disposent du mecircme degregrave dmiddotinformation dans
lmiddotexercice de leurs missions lmiddotacceacutes aux documents est devenu aujourdmiddothui un droit de
lmiddotindividu
Cette eacutevolution est geacuteneacuterale Elle se constate en droit compareacute et en droit europeacuteen en
particulier la Convention du Conseil de lmiddotEurope relative agrave lmiddotacceacutes aux documents publics le
confirmant La nature des limites opposegravees au droit dmiddotacceacutes y est largement identique agrave
celle du droit de lmiddotUnion En revanche lmiddotUnion ne confie pas agrave une autoriteacute indeacutependante
spegravecifique la garantie de lmiddotacceacutes aux documents agrave lmiddotinverse de beaucoup de ses Etats
membres
II sup2 Une seconde seacuterie de constats se deacutegage de lmiddotinterpregravetation que donne la Cour de
justice du regraveglement 10492001 Outre la nature profonde de ce droit en moins de cinq
annegravees la Cour smiddotest ainsi prononcegravee sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes dans le champ
administratif leacutegislatif et juridictionnel
1 Le droit dmiddotacceacutes aux documents est lieacute au caractecircre deacutemocratique de lrsquoUnion La
transparence garantit une plus grande leacutegitimiteacute et responsabilitegrave de lmiddotadministration
dans un systegraveme deacutemocratique car la possibiliteacute pour les citoyens de connaicirctre le
fondement des regravegles communautaires est une condition de lparaexercice de leurs droits
deacutemocratiques (affaires Turco Access Info Europ)
2 Lmiddotacceacutes doit ecirctre aussi large que possible regraveduisant dmiddotautant laquo lmiddotespace de
reacuteflexion raquo interne ou laquo lmiddotespace de negravegociation raquo auxquels les institutions preacutetendent
Ainsi la protection du processus degravecisionnel au sein de lmiddotUnion eacutecarte toute
1 acute Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du reacuteglement 10492001 raquo PE 393287 2008 et laquo Les documents classifieacutes agrave la lumiegravere du traiteacute de Lisbonne raquo PE 425616 2010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
confidentialiteacute de principe particuliegraverement en matiegravere leacutegislative (affaires Borax
Access Info et MyTravel)
3 Le champ dmiddotapplication des diffeacuterentes exceptions est encadreacute strictement ainsi
lmiddotenjeu majeur de lmiddotexception relative aux relations internationales nmiddotentraicircne pas
automatiquement la confidentialitegrave (affaires Inmiddott Veld) De mecircme les proceacutedures
juridictionnelles ne sont pas exclues du champ de la transparence sous couvert du
respect de la bonne administration de la justice (affaire API) La confidentialiteacute ne
smiddotattache pas negravecessairement aux avis juridiques tout particulieacuterement en matieacutere
leacutegislative (affaires Turco et MyTravel) pas plus que lmiddotidentitegrave des Etats membres nmiddotest
proteacutegeacutee par la confidentialiteacute lors de la proceacutedure leacutegislative (affaire Access Info
Europ)
4 La combinaison des reacutegimes de protection des donneacutees peut neacutecessiter un laquo renvoi raquo
de la reacuteglementation geacuteneacuterale agrave la reacuteglementation speacuteciale en matiegravere de protection
des donneacutees (affaire Bavarian Lager) comme en matieacutere dmiddotactivitegrave de controcircle Une
protection leacutegale de la confidentialiteacute (affaire Bavarian Lager) comme une
laquo preacutesomption geacuteneacuterale raquo de confidentialiteacute (affaire Technische Glaswerke Ilmenau)
peuvent reacuteduire le champ de la transparence
5 Les documents fournis par les Etats membres ne begravenegraveficient pas dmiddotune confidentialitegrave
de principe (arrecirct IFAW)
III - La pratique des trois institutions de lmiddotUnion est egravegalement riche dmiddotenseignements agrave la
lecture des rapports annuels exigeacutes par le regraveglement et au regard de certaines pratiques
nationales
1 Le nombre des demandes dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion europegraveenne est en baisse Il nmiddotest pas
agrave la hauteur des pratiques de certains Etats membres ou mecircme dmiddotEtats tiers tels que
les Etats Unis ou lmiddotAustralie
2 Le volume des refus drsquoaccecircs demeure proportionnellement important et il a tendance
agrave augmenter
3 Le nombre des demandes dmiddotacceacutes en matiegravere PESC et JAI confirme le caractegravere
sensible de ces questions
La nature des publics integraveressegraves par lmiddotacceacutes aux documents devrait interroger lmiddotUnion sur
deux points Dmiddotune part la place des professionnels est preacutepondeacuterante (en particulier
devant la Commission) et dmiddotautre part les milieux universitaires sont aujourdmiddothui les
vecteurs les plus efficaces de la transmission dmiddotinformations et dmiddotune garantie de la
transparence administrative Ce manque apparent dmiddotintegraverecirct du citoyen pour la transparence
doit susciter la reacuteflexion
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
INTRODUCTION
Lmiddotouverture et la transparence smiddotimposent progressivement aux sociegravetegraves modernes LmiddotUnion
europegraveenne nmiddotegravechappe pas agrave cette pression sans parvenir neacutecessairement agrave y apporter des 2reacuteponses agrave la hauteur des attentes Passant dmiddotune approche diplomatique des dossiers ougrave
le secret est la regravegle agrave un systegraveme institutionnel revendiquant son fondement
deacutemocratique lmiddotUnion a traversegrave une vegraveritable mutation
Dans un premier temps et notamment en raison de lmiddotarrivegravee de nouveaux Etats membres
sensibles agrave cette dimension lmiddotUnion europeacuteenne a partiellement ouvert lmiddotacceacutes du public agrave
ses documents La deacuteclaration ndeg17 jointe au traiteacute de Maastricht fait ainsi eacutetat du lien
existant entre la transparence du processus deacutecisionnel et le caractegravere deacutemocratique des
institutions mais sa porteacutee est resteacutee relative Deux communications de la Commission
relatives agrave la transparence et agrave lmiddotacceacutes aux documents ont ensuite preacuteceacutedeacute un laquo Code de 3
conduite raquo adoptant le principe de lmiddotacceacutes du public aux documents du Conseil et de la
Commission
Dans un second temps le traitegrave dmiddotAmsterdam a inscrit ces principes dans le droit primaire
Dmiddotune part son article 1er affirme que laquo les degravecisions sont prises dans le plus grand
respect possible du principe dmiddotouverture raquo laquelle trouve ainsi sa reconnaissance Dmiddotautre
part son article 255 TCE donne une base juridique agrave la regraveglementation du droit dmiddotacceacutes du
public aux documents de lmiddotUnion Ce sera chose faite avec lmiddotadoption du reacuteglement
10492001CE relatif agrave lmiddotacceacutes du public aux documents du Parlement europeacuteen du Conseil 4 5
et de la Commission Enfin le Livre blanc sur la gouvernance de 2001 mettra en avant
les besoins de participation et dmiddotouverture envers le public pour restaurer la confiance
envers lmiddotUnion
Freacutequemment employeacutes dans le langage courant les principes laquo drsquoouverture raquo et de
laquo transparence raquo remplissent en regravealitegrave jusqumiddotagrave cette egravepoque une fonction plus politique
que juridique Mis en avant par lmiddotUnion europegraveenne afin de regraveduire la crise de confiance
egraveprouvegravee agrave lparaencontre de lmiddotadministration ils demeurent faiblement normatifs agrave lmiddotinverse du
droit dmiddotacceacutes aux documents que le regraveglement 10492001 va deacutevelopper
Il nmiddotentre pas dans le champ de cette egravetude dmiddotaller plus avant dans lmiddotexamen de cette
peacuteriode historique si ce nmiddotest pour en rappeler deux caractegraveres principaux Ouverture et
transparence sont en fait reacuteduites pour lmiddotessentiel agrave la seule dimension de lrsquoaccecircs agrave
lrsquoinformation dmiddotune part et dmiddotautre part la garantie du juge va se reacuteveacuteler deacuteterminante
pour donner sa veacuteritable signification agrave ce droit La jurisprudence va faire du juge un acteur
de premier plan de lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes aux documents apreacutes lmiddotimpulsion du
Meacutediateur europeacuteen et lui donner ainsi le statut dmiddotun vegraveritable droit fondamental
Lmiddotentregravee en vigueur du traitegrave de Lisbonne renverse cette perspective Tant du point de vue
du fonctionnement de lmiddotadministration de lmiddotUnion que de celui des droits des citoyens
europeacuteens le traiteacute dessine un nouveau cadre juridique
2 On renverra dmiddotun point de vue concret agrave nos egravetudes laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du reacuteglement 10492001 raquo PE 393287 2008 et acute Les documents classifiegraves agrave la lumieacutere du traitegrave de Lisbonnemicro PE 425616 2010 3 Code de conduite concernant lmiddotacceacutes du public aux documents du Conseil et de la Commission JO L 340 du 31121993 p 37 4 JO L 145 du 31052001 p 43 5 COM (2001) 428
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
1 LE CADRE JURIDIQUE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Le traitegrave de Lisbonne transforme la perception du droit dmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion
mais aussi les conditions dans lesquelles lmiddotadministration et le legravegislateur smiddotacquittent de
leurs missions Degravesormais le principe dmiddotouverture comme celui de transparence trouvent
leur place dans le droit primaire de lmiddotUnion ce qui devrait avoir des regravepercussions sur lmiddotune
de ses modalitegraves de mise en plusmnuvre le droit dmiddotacceacutes aux documents
11 Le cadre constitutionnel
Lmiddotegravecriture du traiteacute est claire le principe dmiddotouverture y est posegrave Dmiddotougrave sa mise en plusmnuvre au
moyen du principe de transparence et du principe dmiddotacceacutes aux documents6
111 Le principe dmiddotouverture
Il constitue un principe geacuteneacuteral agrave dimension laquo englobante raquo qui inclut agrave la fois le principe
de transparence et le principe de participation
Lmiddotarticle 1er du traitegrave sur lmiddotUnion regravepeacutete donc apreacutes le traitegrave dmiddotAmsterdam qumiddotil constitue
laquo une nouvelle eacutetape dans le processus creacuteant une union sans cesse plus eacutetroite entre les
peuples de lEurope dans laquelle les deacutecisions sont prises dans le plus grand respect
possible du principe douverture et le plus pregraves possible des citoyens raquo7
Le traiteacute donne une signification concregravete agrave ce principe agrave deux reprises Dans lmiddotarticle 10 sect3
relatif au laquo fonctionnement de lrsquoUnion raquo inseacutereacute dans le titre II consacreacute aux laquo principes
deacutemocratiques raquo le TUE affirme que laquo tout citoyen a le droit de participer agrave la vie
deacutemocratique de lUnion Les deacutecisions sont prises aussi ouvertement et aussi pregraves que
possible des citoyens raquo Le principe dmiddotouverture est ainsi relieacute pour la premiegravere fois agrave la
laquo vie deacutemocratique not de lmiddotUnion et agrave la laquo deacutemocratie repreacutesentative raquo LmiddotUnion est
degravemocratique parce qumiddotelle est laquo ouverte not sur ses citoyens ce que confirme lmiddotarticle
suivant
Lmiddotarticle 11 sect2 TUE smiddotadresse directement aux institutions qui doivent entretenir laquo un
dialogue ouvert transparent et reacutegulier raquo avec la socieacuteteacute civile et les associations
repreacutesentatives Il assigne ainsi une dimension active au principe dmiddotouverture
Le traiteacute sur le fonctionnement de lmiddotUnion (TFUE) apporte un fondement suppleacutementaire au
principe en fixant les conditions de sa concreacutetisation dans son article 15 sect1 TFUE
Obligation est faite aux laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not dmiddotplusmnuvrer laquo dans
le plus grand respect possible du principe drsquoouverture raquo et ce laquo afin de promouvoir
une bonne gouvernance et dassurer la participation de la socieacuteteacute civile raquo Cette
prescription appelle plusieurs commentaires
A ce stade le principe drsquoouverture dans lrsquoUnion est perccedilu encore comme une
exigence de son fonctionnement davantage que comme un droit de ses citoyens
Ceci explique que son champ dmiddotapplication soit treacutes large concernant lmiddotensemble des
rouages de lmiddotadministration Smiddotil nmiddota pas une portegravee absolue et ne formule pas une
obligation de regravesultat il nmiddoten reste pas moins que lmiddotobjectif de laquo promotion raquo assigneacute agrave
lmiddotUnion implique de la part de celle-ci une approche dynamique
Enfin lmiddotarticle 298 sectsect1 et 2 TFUE ajoute un complegravement indispensable agrave la traduction
normative du principe dmiddotouverture Indiquant que les institutions organes et organismes de
lUnion laquo sappuient sur une administration europeacuteenne ouverte raquo efficace et
indeacutependante dans laccomplissement de leurs missions il investit le leacutegislateur de lmiddotUnion
de la compeacutetence de laquo fixer les dispositions agrave cet effet raquo
6 A Allemano laquo Unpacking the principle of openness in EU Law transparency participation and democracy raquo European Law Review 2014 (forthcoming) 7 J Mendes laquo Participation and the rocircle of law after Lisbon a legal view on article 11 TEU raquo CMLRev 20111849
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
112 Le principe de transparence
La Cour de justice lmiddotaffirme dans un arrecirct de principe abordegrave plus loin laquo lmiddotabsence
dmiddotinformation et de degravebat est susceptible de faire naicirctre des doutes dans lmiddotesprit des
citoyens non seulement quant agrave la legravegalitegrave dmiddotun acte isolegrave mais aussi quant agrave la
leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo8 Par cette formule le juge de
lmiddotUnion positionne le deacutebat relatif agrave la transparence9 sur le terrain de la leacutegitimiteacute et de la
deacutemocratie De son point de vue laquo cmiddotest pregravecisegravement la transparence agrave cet egravegard qui en
permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux yeux des
citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci raquo
Auparavant et sans mentionner encore un laquo impeacuteratif de transparence raquo10 la jurisprudence
du Tribunal et de la Cour avait utiliseacute comme fondement la deacuteclaration 17 annexeacutee au traiteacute
de Maastricht11 faute de support plus explicite Une fois ce support disponible avec le
regraveglement 10492001 le juge a consolideacute son raisonnement La transparence garantit
une laquo plus grande legravegitimitegrave efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des
citoyens dans un systegraveme deacutemocratique raquo 12 Elle leur permet laquo dmiddotexercer un controcircle
effectif et efficace sur lmiddotexercice du pouvoir dont les institutions communautaires sont
investies raquo13 En effet laquo ce nmiddotest que si une publicitegrave adegravequate est donnegravee aux activitegraves du
pouvoir legravegislatif de lmiddotexegravecutif et de lmiddotadministration publique en gegravenegraveral qumiddotil est possible
dmiddotune part dmiddotexercer un controcircle effectif et efficace egravegalement au niveau de lmiddotopinion
publique sur le fonctionnement de lmiddotorganisation du pouvoir et dmiddotautre part de
degravevelopper dans les rapports entre lmiddotadministration et les administregraves des modeacuteles
dmiddotorganisation assurant regraveellement la participation de ces derniers raquo14
La transparence proceacutedurale et la transparence institutionnelle viseacutees par le TUE et
le TFUE se conjuguent dans le traiteacute de Lisbonne pour donner un sens concret agrave lmiddotaction de
lmiddotUnion15
La porteacutee normative du principe demeure encore relative16 mais les termes de lmiddotarticle 11
TUE indiquent que le combat a changeacute de sens Il pegravese deacutesormais sur les institutions de
lmiddotUnion une obligation laquo par les moyens approprieacutes raquo de donner une signification concregravete
au principe Qumiddotil smiddotagisse du laquo dialogue ouvert transparent et reacutegulier raquo avec la socieacuteteacute
civile de lmiddotarticle 11 sect2 TUE ou de la laquo transparence des actions not de lmiddotUE qui appelle de
laquo larges consultations raquo en vertu du sect3 le respect des laquo principes deacutemocratiques raquo du titre
II TUE eacutetablit une pression nouvelle sur les institutions tout particuliegraverement en matiegravere
dmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation cmiddotest-agrave-dire aux documents Ce droit du citoyen quitte donc le
terrain de lmiddotappregraveciation discregravetionnaire pour smiddotexercer dans une logique normative
Les conseacutequences agrave tirer de ce changement de perspectives sont considegraverables Lmiddotappel
agrave lmiddotouverture et agrave la transparence ne sont plus ici des regravefegraverences thegraveoriques mais
apparaissent comme une condition de la leacutegitimiteacute deacutemocratique de la regravegle de lmiddotUnion
Le traiteacute laquo juridicise raquo des principes qui pourraient recevoir un jour une traduction
jurisprudentielle faute par exemple pour un acte legravegislatif dmiddotavoir egravetegrave adoptegrave en dehors de
ce dialogue participatif exigeacute par le traiteacute
8 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P point 59 9 M Hillebrandt D Curtin A Meijer laquo Transparency in the Council of ministers of the EU institutionnal approach raquo Amsterdam Centre for European law Working paper 2012-04 10 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy ProgrammeConseil T‑26404 point 61 11 TPI 17 juin 1998 Svenska journalistfoumlrbundet c Conseil T-17495 Rec II-2289 point 66 TPI 14 octobre 1999 Bavarian LagerCommission T‑30997 Rec II‑3217 point 36 12 TPI 7 feacutevrier 2002 KuijerConseil T-201100 point 52 et CJCE 6 mars 2003 InterporcCommission C‑4100
P Rec p I‑2125 point 39 13 CJCE 7 deacutecembre 1999 Interporc c Commission point 39 14 Conclusions Tesauro sous CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 14 15 D Curtin laquo Judging EU secrecy raquo Amsterdam Centre for European law Working paper 2012-07 16 Voir A Meijers Understanding the Complex Dynamics of Transparency et S Castellano et A Ortiz laquo Legal Framework for e-transparency and the right to public access in the EU raquo Transatlantic Conference on Transparency Research Utrecht 2012
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
113 Le droit dmiddotacceacutes aux documents
Lmiddotaffirmation dmiddotun droit du public agrave acceacuteder aux documents des institutions17 smiddotest traduite
dans lmiddotUnion par la voie regraveglementaire avant dmiddotecirctre consacregravee au niveau des traiteacutes
constitutifs La norme dmiddotapplication a preacuteceacutedeacute ici la proclamation constitutionnelle le juge
ne manquant pas de rappeler que laquo la reacuteglementation interne de la majoriteacute des Eacutetats
membres consacre deacutesormais de maniegravere geacuteneacuterale agrave titre de principe constitutionnel ou
leacutegislatif le droit daccegraves du public aux documents deacutetenus par les autoriteacutes publiques raquo18
Ce droit repose politiquement sur le principe de transparence La Cour de justice lmiddota affirmegrave
en 2007 il laquo vise agrave ameacuteliorer la transparence du processus deacutecisionnel communautaire
une telle transparence permettant notamment de garantir une plus grande leacutegitimiteacute
efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des citoyens dans un systeacuteme
deacutemocratique raquo19 Comme la Cour lmiddotindique laquo la possibiliteacute pour les citoyens de connaicirctre
les fondements des actions legravegislatives est une condition de lmiddotexercice effectif par ces
derniers de leurs droits deacutemocratiques raquo20
Juridiquement ce droit smiddotest donc fondegrave initialement sur lmiddotarticle 255 TCE qui ouvrait aux
citoyens un droit dmiddotacceacutes aux documents des trois grandes institutions Il a ensuite donneacute
matiegravere agrave une jurisprudence particuliegraverement conseacutequente sans que la Cour de justice aille
jusqumiddotagrave en faire un principe geacuteneacuteral Sa formulation geacuteneacuterale par le TCE expliquait son
absence drsquoeffet direct21 le traiteacute renvoyant au droit deacuteriveacute le soin de lui donner un
contenu Neacuteanmoins le droit dmiddotacceacutes est passeacute ici du statut dmiddotune simple facultegrave accordegravee
discregravetionnairement aux administregraves par les institutions agrave celui dmiddotun vegraveritable laquo droit
subjectif agrave caractegravere fondamental raquo22 reconnu aux destinataires de lmiddotarticle 255 TCE
Le traiteacute de Lisbonne modifie sensiblement cet eacutetat du droit agrave deux eacutegards
La Charte des droits fondamentaux en premier lieu fait de cet accegraves un droit
fondamental Son article 42 proclame un laquo droit drsquoaccegraves aux documents raquo impliquant
que laquo tout citoyen ou toute citoyenne de lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale
reacutesidant ou ayant son siecircge statutaire dans un Etat membre a un droit drsquoaccecircs aux
documents du Parlement europeacuteen du Conseil et de la Commission raquo Les explications
accompagnant la Charte preacutecisent que cet article 42 laquo a eacuteteacute repris raquo23 de lmiddotarticle 255 TCE
sur la base duquel le regraveglement 10492001 avait eacuteteacute adopteacute la Convention ayant souhaiteacute
en eacutetendre le champ
Lavocat geacuteneacuteral Maduro soulignait ce changement dans ses conclusions sous lmiddotaffaire
Suegravede c Commission preacuteciteacutee avec cette laquo ascension normative raquo laquo le droit dmiddotacceacutes aux
documents des institutions eacutetant devenu un droit fondamental de valeur constitutionnelle
liegrave aux principes de la degravemocratie et dmiddotouverture cmiddotest agrave son aune que doit ecirctre interpregravetegrave
en particulier tout acte de droit degraverivegrave ayant pour objet dmiddoten regraveglementer lmiddotexercice et les
limites qui lui sont apporteacutees par celui ‐ci doivent ecirctre interpreacuteteacutees de faccedilon encore plus
restrictive raquo24
Le juge de lmiddotUnion agrave propos des rapports entre lmiddotarticle 42 de la Charte et la CEDH a donc
indiqueacute que laquo smiddotagissant du droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions organes et
organismes de lmiddotUnion la Charte preacutevoit un droit fondamental speacutecial raquo25
17 Lmiddotanalyse restera centregravee sur le regraveglement 10492001 hors dispositions relatives par exemple au droit de lmiddotenvironnement 18 CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 34 19 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 RecI-11389 point 54 20 id point 46 voir eacutegalement CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P 21 Malgreacute les invitations de certains de ses avocats geacuteneacuteraux ou les positions du TPI lmiddotavocat gegravenegraveral Tesauro parle dmiddotun laquo droit civil fondamental not dans lmiddotaffaire Pays‐Bas c Conseil (point 19) et le TPI fait mention dun
principe du droit agrave lmiddotinformation (TPI 19 juillet 1999 Hautala c Conseil T‐ 1498 Rec p II‐ 2489 point 87) ou
du principe de transparence (TPI 7 feacutevrier 2002 Kuijer c Conseil T‐ 21100 Rec p II‐ 485 point 52) 22 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 point 40 23 En mentionnant son extension aux laquo organes et agences not de lmiddotUE 24 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 points 40-42 25 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c BCE T-59010 point 72-73
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Le TFUE lui-mecircme a egravegalement modifiegrave lmiddotenvironnement juridique du droit dmiddotacceacutes D paraabord
parce que disparaicirct la protection voulue par les Etats membres agrave propos de la
confidentialitegrave des travaux du Conseil dans lmiddotarticle 207 sect3 TCE26 Au contraire lmiddotarticle 15
sect1 TFUE affirme les impegraveratifs dmiddotune laquo bonne gouvernance raquo en confeacuterant un contenu
concret au principe dmiddotouverture et de transparence Son paragraphe 3 formule les
modalitegraves dmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes aux documents de manieacutere obligatoire dans des
termes beaucoup plus pregravecis que ne le faisait lmiddotarticle 255 TCE La disparition des piliers
intergouvernementaux et la banalisation du traitement institutionnel de la JAI et de la PESC
lui permettent de couvrir lmiddotensemble de lmiddotactivitegrave de lmiddotUnion qui doit ecirctre laquo aussi ouverte
que possible raquo
Lmiddotanalyse littegraverale de lmiddotarticle 15 TFUE degravemontre que cette proclamation smiddotinscrit dans une
degravemarche dmiddotensemble Lagrave ougrave la gouvernance de lmiddotUnion appelle laquo ouverture raquo dans le
paragraphe 1 le paragraphe 3 alineacutea 3 du mecircme article fait appel agrave la laquo transparence raquo
des travaux de chaque entitegrave administrative de lmiddotUnion concerneacutee Lrsquoesprit de systecircme
du triptyque ouverture transparence accegraves aux documents est donc dessineacute dans
le traiteacute De plus la porteacutee des obligations pesant sur les laquo institutions organes et
organismes raquo est preacuteciseacutee Si lmiddotappel au laquo plus grand respect possible du principe
drsquoouverture not nmiddotest pas forcegravement un gage de contrainte en revanche les conditions du
droit dmiddotacceacutes aux documents sont verrouillegravees dmiddotune faccedilon plus directive
Lmiddotalinegravea premier de lmiddotarticle 15 sect3 TFUE formule dmiddotabord un droit laquo sous reacuteserve des
principes et des conditions qui seront fixeacutes conformeacutement au preacutesent paragraphe raquo Il ne
renvoie pas au leacutegislateur la capaciteacute discreacutetionnaire de deacutecider de ces laquo principes et
conditions raquo Ce dernier est tenu de proceacuteder agrave une mise en plusmnuvre du droit dmiddotacceacutes qui en
permette la jouissance aux citoyens de lmiddotUE Lmiddotegravecriture de ses principes geacuteneacuteraux et de ses
conditions dmiddotexercice est obligatoire reacutegie par la proceacutedure leacutegislative ordinaire
Le troisiegraveme alineacutea du mecircme article renforce ensuite les obligations faites aux entiteacutes
concerneacutees elles doivent assurer laquo la transparence de leurs travaux raquo et il leur est fait
obligation dmiddotegravelaborer dans leur reacuteglement integraverieur respectif des laquo dispositions particuliegraveres
concernant lrsquoaccecircs raquo aux documents Ceci pregravesuppose donc qumiddotauparavant le droit dmiddotacceacutes
ait eacuteteacute regraveglementeacute
Enfin et ce nmiddotest pas le moindre constat les auteurs du traitegrave eacutelargissent
consideacuterablement le champ des destinataires des obligations viseacutees Il ne smiddotagit plus
deacutesormais des seules trois grandes institutions mais de faccedilon tregraves geacuteneacuterale des
laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not Lmiddotavant-dernier alineacutea du sect3 souligne
que pour ce qui est de la CJUE de la Banque centrale et de la BEI elles laquo ne sont soumises
au preacutesent paragraphe que lorsquelles exercent des fonctions administratives raquo Cette
gegravenegraveralisation degravejagrave prise en compte par un certain nombre dmiddotagences et institutions
internes renforce donc le besoin dmiddotun texte refondateur du droit dmiddotacceacutes sous peine de
laisser inappliqueacute un droit fondeacute sur les traiteacutes
La valeur ajouteacutee du traiteacute de Lisbonne peut ainsi se reacutesumer dmiddotune part le traitegrave consacre
un veacuteritable droit fondamental agrave lmiddotacceacutes aux documents et dmiddotautre part il encadre
strictement les exceptions agrave un droit dont la porteacutee est rendue geacuteneacuterale
La plus value qui en reacutesulte du point de vue des individus permet alors de hieacuterarchiser les
enjeux avant drsquoeumltre un enjeu institutionnel au sein de lmiddotUnion exigeant que les
institutions disposent du mecircme degregrave dmiddotinformation dans lmiddotexercice de leurs missions
lrsquoaccecircs aux documents est devenu aujourdrsquohui un droit de lrsquoindividu Cette eacutevolution
paracheacuteve la construction entamegravee par le juge de lmiddotUnion depuis vingt ans
Dans ce contexte juridique la regraveglementation du droit dmiddotacceacutes opegraveregravee par le reacuteglement
10492001 il y a treize ans apparaicirct passablement deacutecaleacutee aujourdrsquohui Les laquo principes
26 laquo Aux fins du preacutesent paragraphe le Conseil deacutetermine les cas dans lesquels il doit ecirctre consideacutereacute comme agissant en sa qualiteacute de leacutegislateur afin de permettre un meilleur accegraves aux documents dans ces cas tout en preacuteservant lrsquoefficaciteacute de son processus de prise de deacutecision En tout eacutetat de cause lorsque le Conseil agit en sa qualiteacute de leacutegislateur les reacutesultats et les explications des votes ainsi que les deacuteclarations inscrites au procegravesshyverbal sont rendus publics raquo
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
geacuteneacuteraux raquo autant que les laquo limites not legravegitimes au droit dmiddotacceacutes mentionnegraves par lmiddotarticle 15
sect3 TFUE neacutecessitent une remise en ordre par le leacutegislateur opeacutereacutee par la voie de la
proceacutedure leacutegislative ordinaire rappelons-le
Le besoin dmiddotune remise agrave niveau de la regraveglementation regravesulte en effet du triptyque degravecrit
plus haut et qui relie les obligations dmiddotouverture de transparence et dmiddotacceacutes aux
documents27 Il degravepasse le cadre du simple article 15 TFUE par exemple au vu de lmiddotarticle
298 TFUE Aussi lmiddotapproche strictement minimaliste de la seconde proposition
regraveglementaire de la Commission 28 relegraveve davantage de la modification du regraveglement
antegraverieur que de la mise en plusmnuvre du traitegrave de Lisbonne
Tant pour ce qui concerne le champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes que pour ce qui est des questions particuliegraveres lieacutees au caractegravere sensible de certains documents classifieacutes ou la
codification des avanceacutees jurisprudentielles relatives agrave certaines cateacutegories de documents
lmiddotadoption dmiddotun nouveau texte est donc negravecessaire
12 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Un rappel rapide de ce cadre29 permet de mesurer agrave la fois les enjeux de sa reacutevision mais
aussi lmiddotimpact considegraverable de la jurisprudence de la Cour et du Tribunal
121 Le regravegime du droit dmiddotacceacutes
Le silence des traiteacutes a fait du regraveglement 10492001 la pierre angulaire du droit dmiddotacceacutes
aux documents administratifs ce qui a conduit la Cour de justice agrave accorder une attention
particulieacutere agrave sa motivation afin dmiddoten egraveclairer lmiddotusage Cette motivation pose un certain
nombre de principes directeurs
Lmiddotacceacutes aux documents est liegrave aux principes de transparence et dmiddotouverture viseacutes
par les traiteacutes le regraveglement consolidant les pratiques existantes
Le regraveglement vise laquo agrave confeacuterer le plus large effet possible raquo30 au droit dmiddotacceacutes
dans sa deacutefinition de ses principes et limites donc en principe laquo tous les
documents devraient ecirctre accessibles au public not cmiddotest-agrave-dire agrave laquo tout citoyen de
lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale raquo y reacutesidant
Le droit dmiddotacceacutes prend un sens particulier laquo dans le cas ougrave les institutions agissent
en qualiteacute de leacutegislateur raquo et il est applicable en matiegravere de PESC et JAI
A cela le regraveglement 10492001 apporte une deacutefinition extrecircmement large de la notion de
laquo document raquo puisque son article 3 a) le deacutefinit comme laquo tout contenu quel que soit son
support (eacutecrit sur support papier ou stockeacute sous forme eacutelectronique enregistrement
sonore visuel ou audiovisuel) concernant une matiegravere relative aux politiques activiteacutes et
deacutecisions relevant de la compeacutetence de linstitution raquo Concregravetement chaque institution
smiddotest donc dotegravee des megravecanismes proceacuteduraux neacutecessaires agrave lmiddotacceacutes et en application du
regraveglement 10492001 rend compte annuellement de son application
27 Reconnu par le Conseil dans son rapport annuel 2012 sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes p 7 28 COM (2011) 73 29 Pour un examen au fond du cadre regraveglementaire et de la jurisprudence smiddoty rapportant jusqumiddoten 2008 voir notre eacutetude laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008 30 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel c Commission C-50608 P preacuteciteacute point 73 et CJUE 17 octobre 2013 Access Info Europ C-28011 P preacuteciteacute point 28
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
A ce texte central il convient dmiddotajouter lmiddotexistence de textes spegraveciaux31 dont lmiddotarticulation
avec le regraveglement 10492001 a poseacute des difficulteacutes que la Cour de justice a eacuteteacute meneacutee agrave
trancher (cf infra)32 Le tableau suivant33 permet de regravesumer ainsi lmiddotegravetat des lieux
Tableau 1 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Champ dapplication et beacuteneacuteficiaires
Cadre Institutions et organes couverts Citoyens et Toute juridique reacutesidents de
lUE personne physique ou
morale
Regraveglements (CE) ndeg 10492001 +
(CE) ndeg 13672006
Parlement Conseil Commission Agences
Tout document
Regravegles Cour des comptes Tout Information volontaires Banque centrale europeacuteenne document environnementale + Banque europeacuteenne dinvestissement uniquement regraveglement Comiteacute eacuteconomique et social europeacuteen
(CE) ndeg Comiteacute des reacutegions 13672006 Meacutediateur europeacuteen
Regraveglement Controcircleur europeacuteen de la protection Informations (CE) ndeg des donneacutees environnementales 13672006 Cour de justice (sauf dans lexercice de
ses fonctions juridictionnelles)
uniquement
122 Lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
Comme dans les legravegislations nationales relatives au droit dmiddotacceacutes le droit de lmiddotUnion nmiddotest
pas un droit absolu 34 Le regraveglement 10492001 pose un principe assorti ensuite
laquo drsquoexceptions raquo eacutenumeacutereacutees dans les diffeacuterents paragraphes de son article 4 Sans que cela
entraicircne de conseacutequences juridiques lmiddotarticle 15 TFUE ne reprend pas agrave son compte le
terme laquo exceptions raquo mais parle lui de laquo conditions raquo Lmiddotarticle 42 de la Charte nmiddoten fait
pas mention
La proposition de reacutevision deacuteposeacutee par la Commission en 2008 est resteacutee dans cette
logique tandis que la seconde proposition de 2011 preacutefegravere une formule adoucie en
mentionnant dans sa motivation et son article premier laquo les principes geacuteneacuteraux et les
31 On citera agrave cet eacutegard les dispositions du regraveglement 13672006 concernant laccegraves aux informations environnementales qui sappliquent agrave toutes les institutions et agrave tous les organes de la Communauteacute Ce reacuteglement vient dmiddotecirctre egraveclairegrave de manieacutere tout agrave fait pertinente par le Tribunal qui y degravenonce une tentative de la Commission laquo par son argumentation raquo de ne pas laquo assurer une interpreacutetation coheacuterente et harmonieuse des regraveglements 10492001 et 13672006 avec les dispositions de la Charte shy raquo TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 point 44 32 Certains de ces dispositifs peuvent egravegalement viser lmiddotharmonisation du droit national ce qui est exclu sur la base de lmiddotarticle 15 TFUE 33 Source COM (2007) 185 Livre vert Laccegraves du public aux documents deacutetenus par les institutions de la Communauteacute europeacuteenne Aperccedilu de la situation p 10 34 Voir notre eacutetude preacuteciteacutee laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la reacutevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
limites qui pour des raisons dinteacuterecirct public ou priveacute reacutegissent lexercice du droit du public
daccegraves aux documents ont eacuteteacute deacutefinis dans le regraveglement (CE) ndeg 10492001 raquo
Cette liste laquo drsquoexceptions raquo ou de laquo limites raquo concentre lmiddotessentiel de la jurisprudence
13 Le cadre jurisprudentiel du droit drsquoaccecircs aux documents
Plusieurs facteurs expliquent lmiddotimpact de la jurisprudence sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
En premier lieu et jusqumiddoten 2001 la fragilitegrave des bases juridiques de ce droit a negravecessitegrave
une intervention complegravementaire du juge de lmiddotUnion Cette implication judiciaire smiddotest
reacuteveacuteleacutee deacuteterminante pour garantir une protection minimale de ce droit Lmiddotadoption du
reacuteglement 10492001 sur la base du traitegrave dmiddotAmsterdam ensuite nmiddota pas regraveduit le besoin
dmiddotune lecture jurisprudentielle pour autant Lmiddotinterpregravetation du texte ainsi que
lmiddotencadrement des exceptions agrave lmiddotacceacutes du public fixegravees par la reacuteglementation ont conduit la
Cour de justice autant que le Tribunal agrave multiplier les interventions Ce corpus
jurisprudentiel a tregraves largement donneacute un contenu concret au droit dmiddotacceacutes
Le comportement des institutions en second lieu explique que le recours au juge constitue
encore la seule voie offerte aux citoyens de lmiddotUnion pour accegraveder agrave une partie
importante de documents malgregrave lmiddotaffirmation du principe de lmiddotacceacutes et la mise agrave
disposition de registres agrave cet effet
Le Conseil comme la Commission partagent en effet une reacuteserve commune sinon une
hostiliteacute commune agrave lmiddotegravegard dmiddotune lecture ouverte du reacuteglement 10492001 La question
des exceptions ouvertes par lmiddotarticle 4 du regraveglement a eacuteteacute la principale source de
contentieux Qumiddotil smiddotagisse des documents accompagnant les negravegociations internationales
pour le premier ou ceux qui sont lieacutes agrave des proceacutedures en manquement ou de droit de la
concurrence pour la seconde les deux institutions ont fait cause commune pour limiter au
maximum le droit dmiddotacceacutes Il est revenu au juge drsquoarbitrer et deacutefinir des lignes de
comportement claires mettant en balance les inteacuterecircts en preacutesence
La jurisprudence de lmiddotUnion europegraveenne sur le droit dmiddotacceacutes aux documents repose sur des
analyses largement convergentes du Tribunal comme de la Cour de justice 35 Dans la
peacuteriode examineacutee la juridiction de lmiddotUnion a ainsi rendu une dizaine dmiddotarrecircts majeurs dont
lmiddotimpact sur la reacuteglementation agrave venir est consideacuterable
CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et
5205P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Illmenau C-13907 P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian Lager C-2808 P
CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL(API) c Commission Cshy
51407P C-52807P C-53207P
CJUE 21 juillet 2011 Royaume de Suegravede et MyTravel c Commission Cshy
50608P
CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P
CJUE 28 juin 2012 Commission c Odile Jacob C-40410 P
CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P
TPI 19 mars 2013 Sophie Inrsquot Veld c Commission T-30110
35 Elle preacutesente des caracteacuteristiques relatives aux requeacuterants la preacutesence systeacutematique des Etats nordiques et notamment de la Suegravede aux coteacutes des requeacuterants contraste avec la vision restrictive deacuteveloppeacutee conjointement par le Conseil et la Commission freacutequemment soutenus par la France et la RFA
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
131 Le principe du droit dmiddotacceacutes
La Cour de justice le met solennellement en perspective Dans sa jurisprudence de principe
Suegravede c Commission et Turco36 elle souligne que laquo compte tenu des objectifs poursuivis
par le regraveglement ndeg 10492001 notamment la circonstance rappeleacutee par le deuxiegraveme
consideacuterant de ce dernier selon laquelle le droit drsquoaccecircs du public aux documents des
institutions se rattache au caractegravere deacutemocratique de ces derniegraveres et le fait que
ledit reacuteglement vise comme lmiddotindique son quatrieacuteme considegraverant et son article 1er agrave
confegraverer au public un droit dmiddotacceacutes qui soit le plus large possible les exceptions audit droit
egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 de ce reacuteglement doivent ecirctre interpregravetegravees et appliqueacutees
strictement raquo37 Cet accegraves laquo aussi large que possible raquo est garanti strictement autour de
deux exigences38 toute demande dmiddotacceacutes doit ecirctre examinegravee de manieacutere concregravete et de
faccedilon individuelle Dmiddotougrave la negravecessitegrave de faire la preuve dmiddotune atteinte laquo concregravete et
effective not agrave lmiddotintegraverecirct protegravegegrave par la regraveglementation et lmiddotexamen au cas par cas dmiddotun risque
preacutevisible lieacute agrave la divulgation39 La jurisprudence de la peacuteriode examineacutee a confirmeacute cette
approche classique
La jurisprudence peut ecirctre reacutesumeacutee ainsi la Cour smiddotefforce de garantir au mieux le droit
dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion en particulier lorsque la transparence facilite lmiddotexercice de la
degravemocratie en egraveclairant les choix politiques de lmiddotUnion dmiddotougrave son attention particuliegravere agrave
la dimension laquo leacutegislative raquo des documents concerneacutes Elle encadre donc strictement
laquo lmiddotespace de regraveflexion raquo interne que les institutions preacutetendent opposer aux demandes
dmiddotacceacutes lors du processus legravegislatif Negraveanmoins lorsque la protection dmiddotun certain nombre
dmiddotimpegraveratifs le neacutecessite ceux de la vie priveacutee comme de la seacutecuriteacute la Cour valide les
refus opposeacutes par les institutions Par ailleurs elle refuse tout raisonnement visant agrave faire
de la confidentialitegrave une reacutegle et la divulgation lmiddotexception Elle a systegravematiquement
deacuteveloppeacute une lecture inverse du regraveglement
132 Le contenu du droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 15 TFUE comme le reacuteglement 10492001 ne formulent pas un droit absolu Le
droit dmiddotacceacutes aux documents peut ecirctre restreint en fonction des integraverecircts qumiddotil est susceptible
de contrarier A lmiddotimage du droit interne le leacutegislateur de lmiddotUnion deacutetermine deux types
laquo dmiddotexceptions raquo les unes sont absolues et les autres sont relatives
Les limites absolues au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 4 sect1 du regraveglement 10492001 formule deux exceptions absolues au droit
dmiddotacceacutes Elles sont relatives agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public et au respect de la vie priveacutee
au cas ougrave la divulgation du document leur laquo porterait atteinte raquo Le juge en a tireacute des
conseacutequences radicales degraves 200440 les institutions sont obligegravees de refuser lmiddotacceacutes agrave ces
documents lorsque la preuve des circonstances viseacutees par ces exceptions est rapporteacutee et
elles ne disposent dmiddotaucun pouvoir dmiddotappregraveciation41
Le raisonnement juridique consiste donc dans ce cas agrave veacuterifier si le document demandeacute
peacutenegravetre ou pas dans la cateacutegorie viseacutee par la reacuteglementation ce qui entraicircne quasishy
megravecaniquement le refus ou lmiddotacceacutes au document Le controcircle de legravegalitegrave exercegrave par le juge
communautaire agrave lmiddotegravegard dmiddotune telle degravecision se limite donc agrave la veacuterification du respect
des recircgles de proceacutedure et de motivation de lrsquoexactitude mateacuterielle des-faits
36 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P 37 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P point 66 CJCE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Maurizio Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P points 34 35 et 36 voir eacutegalement CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 63 38 Voir eacutegalement CJUE 18 deacutecembre 2007 Suegravede c Commission C-6405 P point 66 et du 1er juillet 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P point 36 39 La seule circonstance qumiddotun document concerne un inteacuterecirct proteacutegeacute par une exception ne saurait suffire agrave justifier lmiddotapplication de cette dernieacutere (TPI 13 avril 2005 Verein fur Konsumenteninformation c Commission Tshy
203 point 69) 40 CJCE 22 janvier 2004 Mattila c Conseil et Commission C‐35301 P Rec 2004 p I‐1073 41 D Adamski acuteHow Wide Is acuteThe Widest Possiblemicro Judicial Interpretation of the Exceptions to the Right of Access to Official Documents Revisitedmicro (2009) CMLRev 46 521-549
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ainsi que de lrsquoabsence drsquoerreur manifeste drsquoappreacuteciation et de deacutetournement de
pouvoir42 Deacutelimiter le peacuterimeacutetre dmiddotapplication de ces exceptions est central
o la protection de lrsquointeacutereumlt public article 4 sect1 a) du regraveglement 10492001
Le regraveglement 10492001 nmiddoten deacutefinit pas preacuteciseacutement le contenu Il liste une seacuterie
dmiddothypotheacuteses correspondant largement aux preacutecautions prises par les Etats membres dans
leur droit national Cas par cas le juge smiddotefforce dmiddotegraveviter que les institutions nmiddoten fassent un
usage systeacutematique laquo le risque dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public doit donc ecirctre
raisonnablement preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo43
- La seacutecuriteacute publique
Elle avait fait lmiddotobjet de pregravecisions jurisprudentielles dont lmiddotegravetude a egravetegrave deacutejagrave effectueacutee en
particulier dans lmiddotaffaire Sison preacuteciteacutee et auxquelles on renvoie44 Le Tribunal a eu depuis
agrave en connaicirctre dans des affaires mineures
La deacutecision Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 201245 illustre la faciliteacute avec laquelle la
Commission oppose abusivement cette exception Dans un appel dmiddotoffres suscitant une
demande de communication de devis commerciaux elle allegravegue en effet que produire ces
documents portant sur un large egraveventail de systeacutemes informatiques risquerait dmiddoten regravevegraveler
laquo le fonctionnement et les faiblesses not Le Tribunal estime que rien ne permet dmiddotegravetablir laquo de
quelle manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et
effectivement atteinte agrave la segravecuritegrave publique et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement
preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo
Lmiddotordonnance du 27 novembre 2012 rendue dans lmiddotaffaire Steinberg46 est plus instructive
Un refus dmiddotacceacutes concernant lmiddotoctroi de subventions en Palestine sur la base dmiddotun
Programme europeacuteen y est opposeacute au motif de la crainte que les informations deacutetailleacutees sur
les projets en cause qumiddotils contiennent puissent ecirctre utilisegravees pour exercer des pressions
sur les personnes concernegravees voire jusqumiddotagrave des atteintes agrave leur integravegritegrave physique ou
morale La seacutecuriteacute serait ainsi troubleacutee en raison du risque laquo eacuteleveacute raquo pesant sur les acteurs
concernegraves Lmiddotordonnance du Tribunal avalise cette analyse
La Commission dans sa proposition de refonte eacutelargit consideacuterablement la formule laquo y
compris la seacutecuriteacute des personnes physiques ou morales raquo Approche extensive cette
formule manque de clarteacute et elle pourrait changer la nature de lmiddotexception sans
neacutecessairement ameacuteliorer les choses
- La deacutefense et les affaires militaires
Lmiddotexception nmiddota pas lmiddotobjet dmiddotaucune application jurisprudentielle durant cette peacuteriode
- Les relations internationales
Cette exception constitue un enjeu majeur de lmiddotacceacutes aux documents depuis lmiddotaffaire
Hautala deacutejagrave eacutetudieacutee Elle a fait lmiddotobjet de preacutecisions par le Tribunal
Les egraveveacutenements liegraves agrave lmiddotex-Yougoslavie ont donneacute matiegravere agrave jurisprudence sur le terrain de
lmiddotarticle 4 sect1 a) Lmiddotaffaire Jurasinovic c Conseil47 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave certains
documents egravechangegraves avec le Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie lors dmiddotun
procegraves Faisant valoir que la coopegraveration loyale de lmiddotUnion avec le TPIY souffrirait dmiddotune telle
divulgation le Conseil smiddoty egravetait opposegrave Le Tribunal consideacutere que le requegraverant nmiddotapporte
pas la preuve que ce refus nmiddotegravetait pas fondegrave Une seconde affaire rendue le mecircme jour (Tshy
46509)48 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave des rapports egravetablis par les observateurs de lmiddotUE en
poste en Croatie Mettant en avant les neacutecessiteacutes de laquo la veacuteriteacute historique raquo quatorze
42 CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 34 43 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy Programme c Conseil T‐26404 point 39 CJCE 6 deacutecembre 2001
Conseil c Hautala C‐35399 P Recp I‐9565 44 eacutetude preacuteciteacutee p 17 et s 45 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 46 TPI ordonnance du 27 novembre 2012 Steinberg c Commission T-1710 47 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 48 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-46509
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
anneacutees apregraves les eacutevegravenements le requeacuterant avanccedilait que la laquo neutraliteacute raquo des observateurs
de la Communauteacute vis-agrave-vis du conflit justifiait une divulgation
Le Tribunal egravecarte lmiddotensemble des arguments Il estime que la laquo neutraliteacute not de lmiddotECMM nmiddota
pas dmiddotincidence sur lmiddotintegraverecirct public que la confidentialitegrave proteacutege49 mais il ajoute que la
divulgation de ces informations pourrait en tout eacutetat de cause porter atteinte aux objectifs
de lmiddotUnion En regravevegravelant des egravelegravements susceptibles de faire naicirctre ou dmiddotaccroicirctre le
ressentiment ou les tensions entre les diffeacuterentes communauteacutes en preacutesence la confiance
dans le processus en cours serait affaiblie 50 Le temps egravecoulegrave nmiddoty changeant rien
lmiddotargument de la laquo veacuteriteacute historique raquo est eacutegalement eacutecarteacute le Tribunal rappelant agrave cette
occasion que les institutions ont dans le cadre de lmiddotarticle 4 sect1 une compegravetence lieacutee elles
sont tenues de refuser lmiddotacceacutes
La deacutecision Bresselink51 rendue le 12 septembre 2013 est eacutegalement instructive portant
sur la divulgation dmiddotun document relatif agrave la negravegociation sur lmiddotadhegravesion agrave la CEDH Le
requeacuterant faisait principalement valoir la nature laquo constitutionnelle raquo du projet de deacutecision
en cause rendu public par ailleurs pour contester le refus qui lui avait eacuteteacute opposeacute en
invoquant la negravecessitegrave dmiddotun laquo deacutebat public raquo
Le Tribunal refuse dmiddoty faire suite estimant que le document litigieux relegraveve de la sphegravere de
lmiddotexception relative aux relations internationales Quelle que soit sa laquo nature raquo il nmiddotocculte
pas le fait que les modaliteacutes pratiques de cette adheacutesion lesquelles ne sont pas preacutevues
dans le traiteacute UE se font dans le cadre des relations internationales de lmiddotUnion 52
Cependant le Tribunal considegravere que le Conseil a commis une erreur manifeste
dmiddotappregraveciation en smiddotopposant agrave la divulgation dmiddotune directive de negravegociation ne concernant
que lmiddotUnion et ne mettant en rien le climat de confiance de cette neacutegociation Un
raisonnement du mecircme ordre lui permet de rejeter un autre grief degraves lors que la capaciteacute
de negravegociation de lmiddotUE pourrait ecirctre affectegravee par une divulgation
Les deux deacutecisions rendues par le Tribunal dans lrsquoaffaire Inrsquot Veld53 parlementaire
europeacuteenne par ailleurs feront jurisprudence en tout eacutetat de cause que la Cour de
justice les confirme ou qumiddotelle les infirme Ils appellent une analyse spegravecifique qui peut ecirctre
reacutesumeacutee ainsi le champ dmiddotapplication de lmiddotexception relative aux relations internationales
est encadreacute par le juge en 2012 sans que les modalitegraves concreacutetes dmiddotacceacutes soient
veacuteritablement revues en 2013
Lmiddotegravetendue de lmiddotexception relative aux relations internationales
La requeacuterante contestait le refus du Conseil de lui donner accegraves agrave un avis du service
juridique du Conseil concernant lmiddotouverture de negravegociations relatives agrave un accord de lutte
contre le terrorisme avec les Etats Unis (SWIFT) refus fondegrave sur lmiddotarticle 4 sect1 a) du
reacuteglement relatif agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public relatif aux relations internationales
Un tel document entrait mateacuteriellement dans le champ de lmiddotexception viseacutee Son contenu
un avis du service juridique du Conseil sur les laquo bases juridiques not de lmiddotaccord en
question posait cependant problegraveme au regard des compeacutetences en preacutesence
Eu egravegard agrave cet objet la requegraverante faisait valoir que lmiddotexception ne jouait pas face agrave des
questions de laquo droit interne raquo Le Conseil lui opposait que cette divulgation dmiddotune part
regravevegravelerait au public des informations concernant certaines dispositions de lmiddotaccord envisagegrave
ce qui nuirait au climat de confiance dans les neacutegociations en cours et dmiddotautre part
regravevegravelerait agrave lmiddotautre partie des egravelegravements relatifs agrave la position devant ecirctre prise par lmiddotUnion ce
qui pourrait ecirctre exploiteacute de maniegravere agrave affaiblir sa position
Le Tribunal raisonne en deux temps Il constate que le document est laquo susceptible raquo
dmiddotentrer dans le champ de lmiddotexception laquo rattachegrave au contexte spegravecifique de lmiddotaccord
49 Point 42 50 Point 40 51 TPI 12 septembre 2013 Bresselink T-33111 52 Point 45 53 TPI 4 mai 2012 Sophie Inmiddott Veld c Conseil T-52909 TPI 19 mars 2013 Sophie Inmiddott Veld c Commission T shy
17
30110
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
international raquo Il donne alors quitus au Conseil des consegravequences egraveventuelles dmiddotune
divulgation eacuteventuelle du document en raison de son impact sur les laquo relations de
confiance raquo indispensables agrave la conduite de neacutegociations
Concernant le risque de regravevegraveler agrave lmiddotautre partie des egravelegravements susceptibles de nuire agrave la
position de lmiddotUnion le juge est plus prudent
De son point de vue le Conseil doit deacutemontrer le risque drsquoun preacutejudice laquo actuel et
speacutecifique raquo54 Or laquo contrairement agrave ce que soutiennent le Conseil et la Commission le
risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant agrave la base juridique
pour la conclusion dmiddotun futur accord ne degravemontre pas en lui-mecircme lmiddotexistence dmiddotune
atteinte agrave lmiddotintegraverecirct de lmiddotUnion en matieacutere de relations internationales raquo55 Par sa dimension
laquo constitutionnelle raquo et le caractegravere objectif qui smiddotattache agrave sa degravetermination la
question de la base juridique drsquoun acte ne relecircve pas de la marge drsquoappreacuteciation
drsquoune institution Donc laquo la seule crainte de divulguer une eacuteventuelle position divergente
au sein des institutions quant agrave la base juridique dmiddotune degravecision autorisant lmiddotouverture des
negravegociations au nom de lmiddotUnion ne saurait ecirctre suffisante pour en degraveduire un risque
dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public protegravegegrave en matieacutere de relations internationales raquo56 Degraves lors le
Conseil nmiddota pas degravemontregrave en quoi le risque dmiddotune atteinte agrave lmiddotintegraverecirct public egravetait constituegrave en
ce qui concerne le deacutebat sur les bases juridiques alors qumiddotil lmiddota fait quant au contenu de
lmiddotacte
Cette position jurisprudentielle signifie que le fait de peacuteneacutetrer dans le peacuterimegravetre de
lrsquoexception relative aux relations internationales nrsquoentraicircne pas automatiquement
la confidentialiteacute Le Tribunal considegravere que les directives de neacutegociation et le fond de
celle-ci relegravevent naturellement de la protection voulue par le leacutegislateur communautaire en
2001 En revanche li valorise la question des bases juridiques en la rattachant agrave un souci
objectif drsquoinformation qui permet de passer outre la protection de la confidentialiteacute
Les limites de lmiddotouverture
La seconde affaire Sophie Inrsquot Veld57 rendue le 19 mars 2013 concernait la neacutegociation
controversegravee de lmiddotaccord ACTA Le Tribunal y rejette lrsquointeacutegraliteacute des moyens souleveacutes
visant agrave acceacuteder agrave un certain nombre de documents relatifs agrave cette neacutegociation
La requegraverante avait demandegrave lmiddotacceacutes agrave une cinquantaine de documents relatifs agrave lmiddotaccord
commercial anti-contrefaccedilon (ACAC) sur la base du regraveglement 10492001
Indeacutependamment de questions techniques elle mettait en cause lmiddoterreur manifeste
dmiddotappregraveciation du refus de la Commission
La Commission faisait valoir classiquement qumiddotune divulgation unilategraverale de ces documents
aurait porteacute atteinte agrave la confiance mutuelle des parties et donc agrave lmiddotintegraverecirct public Le
juge partage cette approche cette interpregravetation de lmiddotarticle 4 lui paraissant cohegraverente58 Il
reacutefute lmiddotidegravee de la requegraverante selon laquelle une divulgation aurait egravetegrave possible deacutes lors que
les positions de neacutegociation avaient eacuteteacute communiqueacutees aux tiers
Le Tribunal estime que laquo dans le contexte de neacutegociations internationales les positions
prises par lmiddotUnion sont par hypotheacutese susceptibles dmiddotegravevoluer en fonction du cours de ces
neacutegociations des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les diffeacuterentes
parties prenantes Comme cela a deacutejagrave eacuteteacute releveacute la formulation de positions de neacutegociation
peut impliquer un certain nombre de consideacuterations tactiques de la part des neacutegociateurs
en ce compris lmiddotUnion elle-mecircmeshy il ne saurait ecirctre exclu que la divulgation par lrsquoUnion
au public de ses propres positions de neacutegociation alors mecircme que les positions de
neacutegociation des autres parties demeureraient secregravetes puisse avoir pour conseacutequence
dmiddotaffecter neacutegativement en pratique la capacitegrave de negravegociation de lmiddotUnion raquo59
54 Point 30 55 Point 46 56 Point 50 57 T-30110 58 Points 121-122 59 Point 125
18
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
29
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
30
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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confidentialiteacute de principe particuliegraverement en matiegravere leacutegislative (affaires Borax
Access Info et MyTravel)
3 Le champ dmiddotapplication des diffeacuterentes exceptions est encadreacute strictement ainsi
lmiddotenjeu majeur de lmiddotexception relative aux relations internationales nmiddotentraicircne pas
automatiquement la confidentialitegrave (affaires Inmiddott Veld) De mecircme les proceacutedures
juridictionnelles ne sont pas exclues du champ de la transparence sous couvert du
respect de la bonne administration de la justice (affaire API) La confidentialiteacute ne
smiddotattache pas negravecessairement aux avis juridiques tout particulieacuterement en matieacutere
leacutegislative (affaires Turco et MyTravel) pas plus que lmiddotidentitegrave des Etats membres nmiddotest
proteacutegeacutee par la confidentialiteacute lors de la proceacutedure leacutegislative (affaire Access Info
Europ)
4 La combinaison des reacutegimes de protection des donneacutees peut neacutecessiter un laquo renvoi raquo
de la reacuteglementation geacuteneacuterale agrave la reacuteglementation speacuteciale en matiegravere de protection
des donneacutees (affaire Bavarian Lager) comme en matieacutere dmiddotactivitegrave de controcircle Une
protection leacutegale de la confidentialiteacute (affaire Bavarian Lager) comme une
laquo preacutesomption geacuteneacuterale raquo de confidentialiteacute (affaire Technische Glaswerke Ilmenau)
peuvent reacuteduire le champ de la transparence
5 Les documents fournis par les Etats membres ne begravenegraveficient pas dmiddotune confidentialitegrave
de principe (arrecirct IFAW)
III - La pratique des trois institutions de lmiddotUnion est egravegalement riche dmiddotenseignements agrave la
lecture des rapports annuels exigeacutes par le regraveglement et au regard de certaines pratiques
nationales
1 Le nombre des demandes dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion europegraveenne est en baisse Il nmiddotest pas
agrave la hauteur des pratiques de certains Etats membres ou mecircme dmiddotEtats tiers tels que
les Etats Unis ou lmiddotAustralie
2 Le volume des refus drsquoaccecircs demeure proportionnellement important et il a tendance
agrave augmenter
3 Le nombre des demandes dmiddotacceacutes en matiegravere PESC et JAI confirme le caractegravere
sensible de ces questions
La nature des publics integraveressegraves par lmiddotacceacutes aux documents devrait interroger lmiddotUnion sur
deux points Dmiddotune part la place des professionnels est preacutepondeacuterante (en particulier
devant la Commission) et dmiddotautre part les milieux universitaires sont aujourdmiddothui les
vecteurs les plus efficaces de la transmission dmiddotinformations et dmiddotune garantie de la
transparence administrative Ce manque apparent dmiddotintegraverecirct du citoyen pour la transparence
doit susciter la reacuteflexion
6
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
INTRODUCTION
Lmiddotouverture et la transparence smiddotimposent progressivement aux sociegravetegraves modernes LmiddotUnion
europegraveenne nmiddotegravechappe pas agrave cette pression sans parvenir neacutecessairement agrave y apporter des 2reacuteponses agrave la hauteur des attentes Passant dmiddotune approche diplomatique des dossiers ougrave
le secret est la regravegle agrave un systegraveme institutionnel revendiquant son fondement
deacutemocratique lmiddotUnion a traversegrave une vegraveritable mutation
Dans un premier temps et notamment en raison de lmiddotarrivegravee de nouveaux Etats membres
sensibles agrave cette dimension lmiddotUnion europeacuteenne a partiellement ouvert lmiddotacceacutes du public agrave
ses documents La deacuteclaration ndeg17 jointe au traiteacute de Maastricht fait ainsi eacutetat du lien
existant entre la transparence du processus deacutecisionnel et le caractegravere deacutemocratique des
institutions mais sa porteacutee est resteacutee relative Deux communications de la Commission
relatives agrave la transparence et agrave lmiddotacceacutes aux documents ont ensuite preacuteceacutedeacute un laquo Code de 3
conduite raquo adoptant le principe de lmiddotacceacutes du public aux documents du Conseil et de la
Commission
Dans un second temps le traitegrave dmiddotAmsterdam a inscrit ces principes dans le droit primaire
Dmiddotune part son article 1er affirme que laquo les degravecisions sont prises dans le plus grand
respect possible du principe dmiddotouverture raquo laquelle trouve ainsi sa reconnaissance Dmiddotautre
part son article 255 TCE donne une base juridique agrave la regraveglementation du droit dmiddotacceacutes du
public aux documents de lmiddotUnion Ce sera chose faite avec lmiddotadoption du reacuteglement
10492001CE relatif agrave lmiddotacceacutes du public aux documents du Parlement europeacuteen du Conseil 4 5
et de la Commission Enfin le Livre blanc sur la gouvernance de 2001 mettra en avant
les besoins de participation et dmiddotouverture envers le public pour restaurer la confiance
envers lmiddotUnion
Freacutequemment employeacutes dans le langage courant les principes laquo drsquoouverture raquo et de
laquo transparence raquo remplissent en regravealitegrave jusqumiddotagrave cette egravepoque une fonction plus politique
que juridique Mis en avant par lmiddotUnion europegraveenne afin de regraveduire la crise de confiance
egraveprouvegravee agrave lparaencontre de lmiddotadministration ils demeurent faiblement normatifs agrave lmiddotinverse du
droit dmiddotacceacutes aux documents que le regraveglement 10492001 va deacutevelopper
Il nmiddotentre pas dans le champ de cette egravetude dmiddotaller plus avant dans lmiddotexamen de cette
peacuteriode historique si ce nmiddotest pour en rappeler deux caractegraveres principaux Ouverture et
transparence sont en fait reacuteduites pour lmiddotessentiel agrave la seule dimension de lrsquoaccecircs agrave
lrsquoinformation dmiddotune part et dmiddotautre part la garantie du juge va se reacuteveacuteler deacuteterminante
pour donner sa veacuteritable signification agrave ce droit La jurisprudence va faire du juge un acteur
de premier plan de lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes aux documents apreacutes lmiddotimpulsion du
Meacutediateur europeacuteen et lui donner ainsi le statut dmiddotun vegraveritable droit fondamental
Lmiddotentregravee en vigueur du traitegrave de Lisbonne renverse cette perspective Tant du point de vue
du fonctionnement de lmiddotadministration de lmiddotUnion que de celui des droits des citoyens
europeacuteens le traiteacute dessine un nouveau cadre juridique
2 On renverra dmiddotun point de vue concret agrave nos egravetudes laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du reacuteglement 10492001 raquo PE 393287 2008 et acute Les documents classifiegraves agrave la lumieacutere du traitegrave de Lisbonnemicro PE 425616 2010 3 Code de conduite concernant lmiddotacceacutes du public aux documents du Conseil et de la Commission JO L 340 du 31121993 p 37 4 JO L 145 du 31052001 p 43 5 COM (2001) 428
7
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
1 LE CADRE JURIDIQUE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Le traitegrave de Lisbonne transforme la perception du droit dmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion
mais aussi les conditions dans lesquelles lmiddotadministration et le legravegislateur smiddotacquittent de
leurs missions Degravesormais le principe dmiddotouverture comme celui de transparence trouvent
leur place dans le droit primaire de lmiddotUnion ce qui devrait avoir des regravepercussions sur lmiddotune
de ses modalitegraves de mise en plusmnuvre le droit dmiddotacceacutes aux documents
11 Le cadre constitutionnel
Lmiddotegravecriture du traiteacute est claire le principe dmiddotouverture y est posegrave Dmiddotougrave sa mise en plusmnuvre au
moyen du principe de transparence et du principe dmiddotacceacutes aux documents6
111 Le principe dmiddotouverture
Il constitue un principe geacuteneacuteral agrave dimension laquo englobante raquo qui inclut agrave la fois le principe
de transparence et le principe de participation
Lmiddotarticle 1er du traitegrave sur lmiddotUnion regravepeacutete donc apreacutes le traitegrave dmiddotAmsterdam qumiddotil constitue
laquo une nouvelle eacutetape dans le processus creacuteant une union sans cesse plus eacutetroite entre les
peuples de lEurope dans laquelle les deacutecisions sont prises dans le plus grand respect
possible du principe douverture et le plus pregraves possible des citoyens raquo7
Le traiteacute donne une signification concregravete agrave ce principe agrave deux reprises Dans lmiddotarticle 10 sect3
relatif au laquo fonctionnement de lrsquoUnion raquo inseacutereacute dans le titre II consacreacute aux laquo principes
deacutemocratiques raquo le TUE affirme que laquo tout citoyen a le droit de participer agrave la vie
deacutemocratique de lUnion Les deacutecisions sont prises aussi ouvertement et aussi pregraves que
possible des citoyens raquo Le principe dmiddotouverture est ainsi relieacute pour la premiegravere fois agrave la
laquo vie deacutemocratique not de lmiddotUnion et agrave la laquo deacutemocratie repreacutesentative raquo LmiddotUnion est
degravemocratique parce qumiddotelle est laquo ouverte not sur ses citoyens ce que confirme lmiddotarticle
suivant
Lmiddotarticle 11 sect2 TUE smiddotadresse directement aux institutions qui doivent entretenir laquo un
dialogue ouvert transparent et reacutegulier raquo avec la socieacuteteacute civile et les associations
repreacutesentatives Il assigne ainsi une dimension active au principe dmiddotouverture
Le traiteacute sur le fonctionnement de lmiddotUnion (TFUE) apporte un fondement suppleacutementaire au
principe en fixant les conditions de sa concreacutetisation dans son article 15 sect1 TFUE
Obligation est faite aux laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not dmiddotplusmnuvrer laquo dans
le plus grand respect possible du principe drsquoouverture raquo et ce laquo afin de promouvoir
une bonne gouvernance et dassurer la participation de la socieacuteteacute civile raquo Cette
prescription appelle plusieurs commentaires
A ce stade le principe drsquoouverture dans lrsquoUnion est perccedilu encore comme une
exigence de son fonctionnement davantage que comme un droit de ses citoyens
Ceci explique que son champ dmiddotapplication soit treacutes large concernant lmiddotensemble des
rouages de lmiddotadministration Smiddotil nmiddota pas une portegravee absolue et ne formule pas une
obligation de regravesultat il nmiddoten reste pas moins que lmiddotobjectif de laquo promotion raquo assigneacute agrave
lmiddotUnion implique de la part de celle-ci une approche dynamique
Enfin lmiddotarticle 298 sectsect1 et 2 TFUE ajoute un complegravement indispensable agrave la traduction
normative du principe dmiddotouverture Indiquant que les institutions organes et organismes de
lUnion laquo sappuient sur une administration europeacuteenne ouverte raquo efficace et
indeacutependante dans laccomplissement de leurs missions il investit le leacutegislateur de lmiddotUnion
de la compeacutetence de laquo fixer les dispositions agrave cet effet raquo
6 A Allemano laquo Unpacking the principle of openness in EU Law transparency participation and democracy raquo European Law Review 2014 (forthcoming) 7 J Mendes laquo Participation and the rocircle of law after Lisbon a legal view on article 11 TEU raquo CMLRev 20111849
8
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
112 Le principe de transparence
La Cour de justice lmiddotaffirme dans un arrecirct de principe abordegrave plus loin laquo lmiddotabsence
dmiddotinformation et de degravebat est susceptible de faire naicirctre des doutes dans lmiddotesprit des
citoyens non seulement quant agrave la legravegalitegrave dmiddotun acte isolegrave mais aussi quant agrave la
leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo8 Par cette formule le juge de
lmiddotUnion positionne le deacutebat relatif agrave la transparence9 sur le terrain de la leacutegitimiteacute et de la
deacutemocratie De son point de vue laquo cmiddotest pregravecisegravement la transparence agrave cet egravegard qui en
permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux yeux des
citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci raquo
Auparavant et sans mentionner encore un laquo impeacuteratif de transparence raquo10 la jurisprudence
du Tribunal et de la Cour avait utiliseacute comme fondement la deacuteclaration 17 annexeacutee au traiteacute
de Maastricht11 faute de support plus explicite Une fois ce support disponible avec le
regraveglement 10492001 le juge a consolideacute son raisonnement La transparence garantit
une laquo plus grande legravegitimitegrave efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des
citoyens dans un systegraveme deacutemocratique raquo 12 Elle leur permet laquo dmiddotexercer un controcircle
effectif et efficace sur lmiddotexercice du pouvoir dont les institutions communautaires sont
investies raquo13 En effet laquo ce nmiddotest que si une publicitegrave adegravequate est donnegravee aux activitegraves du
pouvoir legravegislatif de lmiddotexegravecutif et de lmiddotadministration publique en gegravenegraveral qumiddotil est possible
dmiddotune part dmiddotexercer un controcircle effectif et efficace egravegalement au niveau de lmiddotopinion
publique sur le fonctionnement de lmiddotorganisation du pouvoir et dmiddotautre part de
degravevelopper dans les rapports entre lmiddotadministration et les administregraves des modeacuteles
dmiddotorganisation assurant regraveellement la participation de ces derniers raquo14
La transparence proceacutedurale et la transparence institutionnelle viseacutees par le TUE et
le TFUE se conjuguent dans le traiteacute de Lisbonne pour donner un sens concret agrave lmiddotaction de
lmiddotUnion15
La porteacutee normative du principe demeure encore relative16 mais les termes de lmiddotarticle 11
TUE indiquent que le combat a changeacute de sens Il pegravese deacutesormais sur les institutions de
lmiddotUnion une obligation laquo par les moyens approprieacutes raquo de donner une signification concregravete
au principe Qumiddotil smiddotagisse du laquo dialogue ouvert transparent et reacutegulier raquo avec la socieacuteteacute
civile de lmiddotarticle 11 sect2 TUE ou de la laquo transparence des actions not de lmiddotUE qui appelle de
laquo larges consultations raquo en vertu du sect3 le respect des laquo principes deacutemocratiques raquo du titre
II TUE eacutetablit une pression nouvelle sur les institutions tout particuliegraverement en matiegravere
dmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation cmiddotest-agrave-dire aux documents Ce droit du citoyen quitte donc le
terrain de lmiddotappregraveciation discregravetionnaire pour smiddotexercer dans une logique normative
Les conseacutequences agrave tirer de ce changement de perspectives sont considegraverables Lmiddotappel
agrave lmiddotouverture et agrave la transparence ne sont plus ici des regravefegraverences thegraveoriques mais
apparaissent comme une condition de la leacutegitimiteacute deacutemocratique de la regravegle de lmiddotUnion
Le traiteacute laquo juridicise raquo des principes qui pourraient recevoir un jour une traduction
jurisprudentielle faute par exemple pour un acte legravegislatif dmiddotavoir egravetegrave adoptegrave en dehors de
ce dialogue participatif exigeacute par le traiteacute
8 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P point 59 9 M Hillebrandt D Curtin A Meijer laquo Transparency in the Council of ministers of the EU institutionnal approach raquo Amsterdam Centre for European law Working paper 2012-04 10 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy ProgrammeConseil T‑26404 point 61 11 TPI 17 juin 1998 Svenska journalistfoumlrbundet c Conseil T-17495 Rec II-2289 point 66 TPI 14 octobre 1999 Bavarian LagerCommission T‑30997 Rec II‑3217 point 36 12 TPI 7 feacutevrier 2002 KuijerConseil T-201100 point 52 et CJCE 6 mars 2003 InterporcCommission C‑4100
P Rec p I‑2125 point 39 13 CJCE 7 deacutecembre 1999 Interporc c Commission point 39 14 Conclusions Tesauro sous CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 14 15 D Curtin laquo Judging EU secrecy raquo Amsterdam Centre for European law Working paper 2012-07 16 Voir A Meijers Understanding the Complex Dynamics of Transparency et S Castellano et A Ortiz laquo Legal Framework for e-transparency and the right to public access in the EU raquo Transatlantic Conference on Transparency Research Utrecht 2012
9
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
113 Le droit dmiddotacceacutes aux documents
Lmiddotaffirmation dmiddotun droit du public agrave acceacuteder aux documents des institutions17 smiddotest traduite
dans lmiddotUnion par la voie regraveglementaire avant dmiddotecirctre consacregravee au niveau des traiteacutes
constitutifs La norme dmiddotapplication a preacuteceacutedeacute ici la proclamation constitutionnelle le juge
ne manquant pas de rappeler que laquo la reacuteglementation interne de la majoriteacute des Eacutetats
membres consacre deacutesormais de maniegravere geacuteneacuterale agrave titre de principe constitutionnel ou
leacutegislatif le droit daccegraves du public aux documents deacutetenus par les autoriteacutes publiques raquo18
Ce droit repose politiquement sur le principe de transparence La Cour de justice lmiddota affirmegrave
en 2007 il laquo vise agrave ameacuteliorer la transparence du processus deacutecisionnel communautaire
une telle transparence permettant notamment de garantir une plus grande leacutegitimiteacute
efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des citoyens dans un systeacuteme
deacutemocratique raquo19 Comme la Cour lmiddotindique laquo la possibiliteacute pour les citoyens de connaicirctre
les fondements des actions legravegislatives est une condition de lmiddotexercice effectif par ces
derniers de leurs droits deacutemocratiques raquo20
Juridiquement ce droit smiddotest donc fondegrave initialement sur lmiddotarticle 255 TCE qui ouvrait aux
citoyens un droit dmiddotacceacutes aux documents des trois grandes institutions Il a ensuite donneacute
matiegravere agrave une jurisprudence particuliegraverement conseacutequente sans que la Cour de justice aille
jusqumiddotagrave en faire un principe geacuteneacuteral Sa formulation geacuteneacuterale par le TCE expliquait son
absence drsquoeffet direct21 le traiteacute renvoyant au droit deacuteriveacute le soin de lui donner un
contenu Neacuteanmoins le droit dmiddotacceacutes est passeacute ici du statut dmiddotune simple facultegrave accordegravee
discregravetionnairement aux administregraves par les institutions agrave celui dmiddotun vegraveritable laquo droit
subjectif agrave caractegravere fondamental raquo22 reconnu aux destinataires de lmiddotarticle 255 TCE
Le traiteacute de Lisbonne modifie sensiblement cet eacutetat du droit agrave deux eacutegards
La Charte des droits fondamentaux en premier lieu fait de cet accegraves un droit
fondamental Son article 42 proclame un laquo droit drsquoaccegraves aux documents raquo impliquant
que laquo tout citoyen ou toute citoyenne de lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale
reacutesidant ou ayant son siecircge statutaire dans un Etat membre a un droit drsquoaccecircs aux
documents du Parlement europeacuteen du Conseil et de la Commission raquo Les explications
accompagnant la Charte preacutecisent que cet article 42 laquo a eacuteteacute repris raquo23 de lmiddotarticle 255 TCE
sur la base duquel le regraveglement 10492001 avait eacuteteacute adopteacute la Convention ayant souhaiteacute
en eacutetendre le champ
Lavocat geacuteneacuteral Maduro soulignait ce changement dans ses conclusions sous lmiddotaffaire
Suegravede c Commission preacuteciteacutee avec cette laquo ascension normative raquo laquo le droit dmiddotacceacutes aux
documents des institutions eacutetant devenu un droit fondamental de valeur constitutionnelle
liegrave aux principes de la degravemocratie et dmiddotouverture cmiddotest agrave son aune que doit ecirctre interpregravetegrave
en particulier tout acte de droit degraverivegrave ayant pour objet dmiddoten regraveglementer lmiddotexercice et les
limites qui lui sont apporteacutees par celui ‐ci doivent ecirctre interpreacuteteacutees de faccedilon encore plus
restrictive raquo24
Le juge de lmiddotUnion agrave propos des rapports entre lmiddotarticle 42 de la Charte et la CEDH a donc
indiqueacute que laquo smiddotagissant du droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions organes et
organismes de lmiddotUnion la Charte preacutevoit un droit fondamental speacutecial raquo25
17 Lmiddotanalyse restera centregravee sur le regraveglement 10492001 hors dispositions relatives par exemple au droit de lmiddotenvironnement 18 CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 34 19 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 RecI-11389 point 54 20 id point 46 voir eacutegalement CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P 21 Malgreacute les invitations de certains de ses avocats geacuteneacuteraux ou les positions du TPI lmiddotavocat gegravenegraveral Tesauro parle dmiddotun laquo droit civil fondamental not dans lmiddotaffaire Pays‐Bas c Conseil (point 19) et le TPI fait mention dun
principe du droit agrave lmiddotinformation (TPI 19 juillet 1999 Hautala c Conseil T‐ 1498 Rec p II‐ 2489 point 87) ou
du principe de transparence (TPI 7 feacutevrier 2002 Kuijer c Conseil T‐ 21100 Rec p II‐ 485 point 52) 22 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 point 40 23 En mentionnant son extension aux laquo organes et agences not de lmiddotUE 24 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 points 40-42 25 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c BCE T-59010 point 72-73
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Le TFUE lui-mecircme a egravegalement modifiegrave lmiddotenvironnement juridique du droit dmiddotacceacutes D paraabord
parce que disparaicirct la protection voulue par les Etats membres agrave propos de la
confidentialitegrave des travaux du Conseil dans lmiddotarticle 207 sect3 TCE26 Au contraire lmiddotarticle 15
sect1 TFUE affirme les impegraveratifs dmiddotune laquo bonne gouvernance raquo en confeacuterant un contenu
concret au principe dmiddotouverture et de transparence Son paragraphe 3 formule les
modalitegraves dmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes aux documents de manieacutere obligatoire dans des
termes beaucoup plus pregravecis que ne le faisait lmiddotarticle 255 TCE La disparition des piliers
intergouvernementaux et la banalisation du traitement institutionnel de la JAI et de la PESC
lui permettent de couvrir lmiddotensemble de lmiddotactivitegrave de lmiddotUnion qui doit ecirctre laquo aussi ouverte
que possible raquo
Lmiddotanalyse littegraverale de lmiddotarticle 15 TFUE degravemontre que cette proclamation smiddotinscrit dans une
degravemarche dmiddotensemble Lagrave ougrave la gouvernance de lmiddotUnion appelle laquo ouverture raquo dans le
paragraphe 1 le paragraphe 3 alineacutea 3 du mecircme article fait appel agrave la laquo transparence raquo
des travaux de chaque entitegrave administrative de lmiddotUnion concerneacutee Lrsquoesprit de systecircme
du triptyque ouverture transparence accegraves aux documents est donc dessineacute dans
le traiteacute De plus la porteacutee des obligations pesant sur les laquo institutions organes et
organismes raquo est preacuteciseacutee Si lmiddotappel au laquo plus grand respect possible du principe
drsquoouverture not nmiddotest pas forcegravement un gage de contrainte en revanche les conditions du
droit dmiddotacceacutes aux documents sont verrouillegravees dmiddotune faccedilon plus directive
Lmiddotalinegravea premier de lmiddotarticle 15 sect3 TFUE formule dmiddotabord un droit laquo sous reacuteserve des
principes et des conditions qui seront fixeacutes conformeacutement au preacutesent paragraphe raquo Il ne
renvoie pas au leacutegislateur la capaciteacute discreacutetionnaire de deacutecider de ces laquo principes et
conditions raquo Ce dernier est tenu de proceacuteder agrave une mise en plusmnuvre du droit dmiddotacceacutes qui en
permette la jouissance aux citoyens de lmiddotUE Lmiddotegravecriture de ses principes geacuteneacuteraux et de ses
conditions dmiddotexercice est obligatoire reacutegie par la proceacutedure leacutegislative ordinaire
Le troisiegraveme alineacutea du mecircme article renforce ensuite les obligations faites aux entiteacutes
concerneacutees elles doivent assurer laquo la transparence de leurs travaux raquo et il leur est fait
obligation dmiddotegravelaborer dans leur reacuteglement integraverieur respectif des laquo dispositions particuliegraveres
concernant lrsquoaccecircs raquo aux documents Ceci pregravesuppose donc qumiddotauparavant le droit dmiddotacceacutes
ait eacuteteacute regraveglementeacute
Enfin et ce nmiddotest pas le moindre constat les auteurs du traitegrave eacutelargissent
consideacuterablement le champ des destinataires des obligations viseacutees Il ne smiddotagit plus
deacutesormais des seules trois grandes institutions mais de faccedilon tregraves geacuteneacuterale des
laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not Lmiddotavant-dernier alineacutea du sect3 souligne
que pour ce qui est de la CJUE de la Banque centrale et de la BEI elles laquo ne sont soumises
au preacutesent paragraphe que lorsquelles exercent des fonctions administratives raquo Cette
gegravenegraveralisation degravejagrave prise en compte par un certain nombre dmiddotagences et institutions
internes renforce donc le besoin dmiddotun texte refondateur du droit dmiddotacceacutes sous peine de
laisser inappliqueacute un droit fondeacute sur les traiteacutes
La valeur ajouteacutee du traiteacute de Lisbonne peut ainsi se reacutesumer dmiddotune part le traitegrave consacre
un veacuteritable droit fondamental agrave lmiddotacceacutes aux documents et dmiddotautre part il encadre
strictement les exceptions agrave un droit dont la porteacutee est rendue geacuteneacuterale
La plus value qui en reacutesulte du point de vue des individus permet alors de hieacuterarchiser les
enjeux avant drsquoeumltre un enjeu institutionnel au sein de lmiddotUnion exigeant que les
institutions disposent du mecircme degregrave dmiddotinformation dans lmiddotexercice de leurs missions
lrsquoaccecircs aux documents est devenu aujourdrsquohui un droit de lrsquoindividu Cette eacutevolution
paracheacuteve la construction entamegravee par le juge de lmiddotUnion depuis vingt ans
Dans ce contexte juridique la regraveglementation du droit dmiddotacceacutes opegraveregravee par le reacuteglement
10492001 il y a treize ans apparaicirct passablement deacutecaleacutee aujourdrsquohui Les laquo principes
26 laquo Aux fins du preacutesent paragraphe le Conseil deacutetermine les cas dans lesquels il doit ecirctre consideacutereacute comme agissant en sa qualiteacute de leacutegislateur afin de permettre un meilleur accegraves aux documents dans ces cas tout en preacuteservant lrsquoefficaciteacute de son processus de prise de deacutecision En tout eacutetat de cause lorsque le Conseil agit en sa qualiteacute de leacutegislateur les reacutesultats et les explications des votes ainsi que les deacuteclarations inscrites au procegravesshyverbal sont rendus publics raquo
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
geacuteneacuteraux raquo autant que les laquo limites not legravegitimes au droit dmiddotacceacutes mentionnegraves par lmiddotarticle 15
sect3 TFUE neacutecessitent une remise en ordre par le leacutegislateur opeacutereacutee par la voie de la
proceacutedure leacutegislative ordinaire rappelons-le
Le besoin dmiddotune remise agrave niveau de la regraveglementation regravesulte en effet du triptyque degravecrit
plus haut et qui relie les obligations dmiddotouverture de transparence et dmiddotacceacutes aux
documents27 Il degravepasse le cadre du simple article 15 TFUE par exemple au vu de lmiddotarticle
298 TFUE Aussi lmiddotapproche strictement minimaliste de la seconde proposition
regraveglementaire de la Commission 28 relegraveve davantage de la modification du regraveglement
antegraverieur que de la mise en plusmnuvre du traitegrave de Lisbonne
Tant pour ce qui concerne le champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes que pour ce qui est des questions particuliegraveres lieacutees au caractegravere sensible de certains documents classifieacutes ou la
codification des avanceacutees jurisprudentielles relatives agrave certaines cateacutegories de documents
lmiddotadoption dmiddotun nouveau texte est donc negravecessaire
12 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Un rappel rapide de ce cadre29 permet de mesurer agrave la fois les enjeux de sa reacutevision mais
aussi lmiddotimpact considegraverable de la jurisprudence de la Cour et du Tribunal
121 Le regravegime du droit dmiddotacceacutes
Le silence des traiteacutes a fait du regraveglement 10492001 la pierre angulaire du droit dmiddotacceacutes
aux documents administratifs ce qui a conduit la Cour de justice agrave accorder une attention
particulieacutere agrave sa motivation afin dmiddoten egraveclairer lmiddotusage Cette motivation pose un certain
nombre de principes directeurs
Lmiddotacceacutes aux documents est liegrave aux principes de transparence et dmiddotouverture viseacutes
par les traiteacutes le regraveglement consolidant les pratiques existantes
Le regraveglement vise laquo agrave confeacuterer le plus large effet possible raquo30 au droit dmiddotacceacutes
dans sa deacutefinition de ses principes et limites donc en principe laquo tous les
documents devraient ecirctre accessibles au public not cmiddotest-agrave-dire agrave laquo tout citoyen de
lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale raquo y reacutesidant
Le droit dmiddotacceacutes prend un sens particulier laquo dans le cas ougrave les institutions agissent
en qualiteacute de leacutegislateur raquo et il est applicable en matiegravere de PESC et JAI
A cela le regraveglement 10492001 apporte une deacutefinition extrecircmement large de la notion de
laquo document raquo puisque son article 3 a) le deacutefinit comme laquo tout contenu quel que soit son
support (eacutecrit sur support papier ou stockeacute sous forme eacutelectronique enregistrement
sonore visuel ou audiovisuel) concernant une matiegravere relative aux politiques activiteacutes et
deacutecisions relevant de la compeacutetence de linstitution raquo Concregravetement chaque institution
smiddotest donc dotegravee des megravecanismes proceacuteduraux neacutecessaires agrave lmiddotacceacutes et en application du
regraveglement 10492001 rend compte annuellement de son application
27 Reconnu par le Conseil dans son rapport annuel 2012 sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes p 7 28 COM (2011) 73 29 Pour un examen au fond du cadre regraveglementaire et de la jurisprudence smiddoty rapportant jusqumiddoten 2008 voir notre eacutetude laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008 30 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel c Commission C-50608 P preacuteciteacute point 73 et CJUE 17 octobre 2013 Access Info Europ C-28011 P preacuteciteacute point 28
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
A ce texte central il convient dmiddotajouter lmiddotexistence de textes spegraveciaux31 dont lmiddotarticulation
avec le regraveglement 10492001 a poseacute des difficulteacutes que la Cour de justice a eacuteteacute meneacutee agrave
trancher (cf infra)32 Le tableau suivant33 permet de regravesumer ainsi lmiddotegravetat des lieux
Tableau 1 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Champ dapplication et beacuteneacuteficiaires
Cadre Institutions et organes couverts Citoyens et Toute juridique reacutesidents de
lUE personne physique ou
morale
Regraveglements (CE) ndeg 10492001 +
(CE) ndeg 13672006
Parlement Conseil Commission Agences
Tout document
Regravegles Cour des comptes Tout Information volontaires Banque centrale europeacuteenne document environnementale + Banque europeacuteenne dinvestissement uniquement regraveglement Comiteacute eacuteconomique et social europeacuteen
(CE) ndeg Comiteacute des reacutegions 13672006 Meacutediateur europeacuteen
Regraveglement Controcircleur europeacuteen de la protection Informations (CE) ndeg des donneacutees environnementales 13672006 Cour de justice (sauf dans lexercice de
ses fonctions juridictionnelles)
uniquement
122 Lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
Comme dans les legravegislations nationales relatives au droit dmiddotacceacutes le droit de lmiddotUnion nmiddotest
pas un droit absolu 34 Le regraveglement 10492001 pose un principe assorti ensuite
laquo drsquoexceptions raquo eacutenumeacutereacutees dans les diffeacuterents paragraphes de son article 4 Sans que cela
entraicircne de conseacutequences juridiques lmiddotarticle 15 TFUE ne reprend pas agrave son compte le
terme laquo exceptions raquo mais parle lui de laquo conditions raquo Lmiddotarticle 42 de la Charte nmiddoten fait
pas mention
La proposition de reacutevision deacuteposeacutee par la Commission en 2008 est resteacutee dans cette
logique tandis que la seconde proposition de 2011 preacutefegravere une formule adoucie en
mentionnant dans sa motivation et son article premier laquo les principes geacuteneacuteraux et les
31 On citera agrave cet eacutegard les dispositions du regraveglement 13672006 concernant laccegraves aux informations environnementales qui sappliquent agrave toutes les institutions et agrave tous les organes de la Communauteacute Ce reacuteglement vient dmiddotecirctre egraveclairegrave de manieacutere tout agrave fait pertinente par le Tribunal qui y degravenonce une tentative de la Commission laquo par son argumentation raquo de ne pas laquo assurer une interpreacutetation coheacuterente et harmonieuse des regraveglements 10492001 et 13672006 avec les dispositions de la Charte shy raquo TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 point 44 32 Certains de ces dispositifs peuvent egravegalement viser lmiddotharmonisation du droit national ce qui est exclu sur la base de lmiddotarticle 15 TFUE 33 Source COM (2007) 185 Livre vert Laccegraves du public aux documents deacutetenus par les institutions de la Communauteacute europeacuteenne Aperccedilu de la situation p 10 34 Voir notre eacutetude preacuteciteacutee laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la reacutevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
limites qui pour des raisons dinteacuterecirct public ou priveacute reacutegissent lexercice du droit du public
daccegraves aux documents ont eacuteteacute deacutefinis dans le regraveglement (CE) ndeg 10492001 raquo
Cette liste laquo drsquoexceptions raquo ou de laquo limites raquo concentre lmiddotessentiel de la jurisprudence
13 Le cadre jurisprudentiel du droit drsquoaccecircs aux documents
Plusieurs facteurs expliquent lmiddotimpact de la jurisprudence sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
En premier lieu et jusqumiddoten 2001 la fragilitegrave des bases juridiques de ce droit a negravecessitegrave
une intervention complegravementaire du juge de lmiddotUnion Cette implication judiciaire smiddotest
reacuteveacuteleacutee deacuteterminante pour garantir une protection minimale de ce droit Lmiddotadoption du
reacuteglement 10492001 sur la base du traitegrave dmiddotAmsterdam ensuite nmiddota pas regraveduit le besoin
dmiddotune lecture jurisprudentielle pour autant Lmiddotinterpregravetation du texte ainsi que
lmiddotencadrement des exceptions agrave lmiddotacceacutes du public fixegravees par la reacuteglementation ont conduit la
Cour de justice autant que le Tribunal agrave multiplier les interventions Ce corpus
jurisprudentiel a tregraves largement donneacute un contenu concret au droit dmiddotacceacutes
Le comportement des institutions en second lieu explique que le recours au juge constitue
encore la seule voie offerte aux citoyens de lmiddotUnion pour accegraveder agrave une partie
importante de documents malgregrave lmiddotaffirmation du principe de lmiddotacceacutes et la mise agrave
disposition de registres agrave cet effet
Le Conseil comme la Commission partagent en effet une reacuteserve commune sinon une
hostiliteacute commune agrave lmiddotegravegard dmiddotune lecture ouverte du reacuteglement 10492001 La question
des exceptions ouvertes par lmiddotarticle 4 du regraveglement a eacuteteacute la principale source de
contentieux Qumiddotil smiddotagisse des documents accompagnant les negravegociations internationales
pour le premier ou ceux qui sont lieacutes agrave des proceacutedures en manquement ou de droit de la
concurrence pour la seconde les deux institutions ont fait cause commune pour limiter au
maximum le droit dmiddotacceacutes Il est revenu au juge drsquoarbitrer et deacutefinir des lignes de
comportement claires mettant en balance les inteacuterecircts en preacutesence
La jurisprudence de lmiddotUnion europegraveenne sur le droit dmiddotacceacutes aux documents repose sur des
analyses largement convergentes du Tribunal comme de la Cour de justice 35 Dans la
peacuteriode examineacutee la juridiction de lmiddotUnion a ainsi rendu une dizaine dmiddotarrecircts majeurs dont
lmiddotimpact sur la reacuteglementation agrave venir est consideacuterable
CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et
5205P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Illmenau C-13907 P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian Lager C-2808 P
CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL(API) c Commission Cshy
51407P C-52807P C-53207P
CJUE 21 juillet 2011 Royaume de Suegravede et MyTravel c Commission Cshy
50608P
CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P
CJUE 28 juin 2012 Commission c Odile Jacob C-40410 P
CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P
TPI 19 mars 2013 Sophie Inrsquot Veld c Commission T-30110
35 Elle preacutesente des caracteacuteristiques relatives aux requeacuterants la preacutesence systeacutematique des Etats nordiques et notamment de la Suegravede aux coteacutes des requeacuterants contraste avec la vision restrictive deacuteveloppeacutee conjointement par le Conseil et la Commission freacutequemment soutenus par la France et la RFA
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
131 Le principe du droit dmiddotacceacutes
La Cour de justice le met solennellement en perspective Dans sa jurisprudence de principe
Suegravede c Commission et Turco36 elle souligne que laquo compte tenu des objectifs poursuivis
par le regraveglement ndeg 10492001 notamment la circonstance rappeleacutee par le deuxiegraveme
consideacuterant de ce dernier selon laquelle le droit drsquoaccecircs du public aux documents des
institutions se rattache au caractegravere deacutemocratique de ces derniegraveres et le fait que
ledit reacuteglement vise comme lmiddotindique son quatrieacuteme considegraverant et son article 1er agrave
confegraverer au public un droit dmiddotacceacutes qui soit le plus large possible les exceptions audit droit
egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 de ce reacuteglement doivent ecirctre interpregravetegravees et appliqueacutees
strictement raquo37 Cet accegraves laquo aussi large que possible raquo est garanti strictement autour de
deux exigences38 toute demande dmiddotacceacutes doit ecirctre examinegravee de manieacutere concregravete et de
faccedilon individuelle Dmiddotougrave la negravecessitegrave de faire la preuve dmiddotune atteinte laquo concregravete et
effective not agrave lmiddotintegraverecirct protegravegegrave par la regraveglementation et lmiddotexamen au cas par cas dmiddotun risque
preacutevisible lieacute agrave la divulgation39 La jurisprudence de la peacuteriode examineacutee a confirmeacute cette
approche classique
La jurisprudence peut ecirctre reacutesumeacutee ainsi la Cour smiddotefforce de garantir au mieux le droit
dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion en particulier lorsque la transparence facilite lmiddotexercice de la
degravemocratie en egraveclairant les choix politiques de lmiddotUnion dmiddotougrave son attention particuliegravere agrave
la dimension laquo leacutegislative raquo des documents concerneacutes Elle encadre donc strictement
laquo lmiddotespace de regraveflexion raquo interne que les institutions preacutetendent opposer aux demandes
dmiddotacceacutes lors du processus legravegislatif Negraveanmoins lorsque la protection dmiddotun certain nombre
dmiddotimpegraveratifs le neacutecessite ceux de la vie priveacutee comme de la seacutecuriteacute la Cour valide les
refus opposeacutes par les institutions Par ailleurs elle refuse tout raisonnement visant agrave faire
de la confidentialitegrave une reacutegle et la divulgation lmiddotexception Elle a systegravematiquement
deacuteveloppeacute une lecture inverse du regraveglement
132 Le contenu du droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 15 TFUE comme le reacuteglement 10492001 ne formulent pas un droit absolu Le
droit dmiddotacceacutes aux documents peut ecirctre restreint en fonction des integraverecircts qumiddotil est susceptible
de contrarier A lmiddotimage du droit interne le leacutegislateur de lmiddotUnion deacutetermine deux types
laquo dmiddotexceptions raquo les unes sont absolues et les autres sont relatives
Les limites absolues au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 4 sect1 du regraveglement 10492001 formule deux exceptions absolues au droit
dmiddotacceacutes Elles sont relatives agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public et au respect de la vie priveacutee
au cas ougrave la divulgation du document leur laquo porterait atteinte raquo Le juge en a tireacute des
conseacutequences radicales degraves 200440 les institutions sont obligegravees de refuser lmiddotacceacutes agrave ces
documents lorsque la preuve des circonstances viseacutees par ces exceptions est rapporteacutee et
elles ne disposent dmiddotaucun pouvoir dmiddotappregraveciation41
Le raisonnement juridique consiste donc dans ce cas agrave veacuterifier si le document demandeacute
peacutenegravetre ou pas dans la cateacutegorie viseacutee par la reacuteglementation ce qui entraicircne quasishy
megravecaniquement le refus ou lmiddotacceacutes au document Le controcircle de legravegalitegrave exercegrave par le juge
communautaire agrave lmiddotegravegard dmiddotune telle degravecision se limite donc agrave la veacuterification du respect
des recircgles de proceacutedure et de motivation de lrsquoexactitude mateacuterielle des-faits
36 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P 37 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P point 66 CJCE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Maurizio Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P points 34 35 et 36 voir eacutegalement CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 63 38 Voir eacutegalement CJUE 18 deacutecembre 2007 Suegravede c Commission C-6405 P point 66 et du 1er juillet 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P point 36 39 La seule circonstance qumiddotun document concerne un inteacuterecirct proteacutegeacute par une exception ne saurait suffire agrave justifier lmiddotapplication de cette dernieacutere (TPI 13 avril 2005 Verein fur Konsumenteninformation c Commission Tshy
203 point 69) 40 CJCE 22 janvier 2004 Mattila c Conseil et Commission C‐35301 P Rec 2004 p I‐1073 41 D Adamski acuteHow Wide Is acuteThe Widest Possiblemicro Judicial Interpretation of the Exceptions to the Right of Access to Official Documents Revisitedmicro (2009) CMLRev 46 521-549
15
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ainsi que de lrsquoabsence drsquoerreur manifeste drsquoappreacuteciation et de deacutetournement de
pouvoir42 Deacutelimiter le peacuterimeacutetre dmiddotapplication de ces exceptions est central
o la protection de lrsquointeacutereumlt public article 4 sect1 a) du regraveglement 10492001
Le regraveglement 10492001 nmiddoten deacutefinit pas preacuteciseacutement le contenu Il liste une seacuterie
dmiddothypotheacuteses correspondant largement aux preacutecautions prises par les Etats membres dans
leur droit national Cas par cas le juge smiddotefforce dmiddotegraveviter que les institutions nmiddoten fassent un
usage systeacutematique laquo le risque dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public doit donc ecirctre
raisonnablement preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo43
- La seacutecuriteacute publique
Elle avait fait lmiddotobjet de pregravecisions jurisprudentielles dont lmiddotegravetude a egravetegrave deacutejagrave effectueacutee en
particulier dans lmiddotaffaire Sison preacuteciteacutee et auxquelles on renvoie44 Le Tribunal a eu depuis
agrave en connaicirctre dans des affaires mineures
La deacutecision Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 201245 illustre la faciliteacute avec laquelle la
Commission oppose abusivement cette exception Dans un appel dmiddotoffres suscitant une
demande de communication de devis commerciaux elle allegravegue en effet que produire ces
documents portant sur un large egraveventail de systeacutemes informatiques risquerait dmiddoten regravevegraveler
laquo le fonctionnement et les faiblesses not Le Tribunal estime que rien ne permet dmiddotegravetablir laquo de
quelle manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et
effectivement atteinte agrave la segravecuritegrave publique et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement
preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo
Lmiddotordonnance du 27 novembre 2012 rendue dans lmiddotaffaire Steinberg46 est plus instructive
Un refus dmiddotacceacutes concernant lmiddotoctroi de subventions en Palestine sur la base dmiddotun
Programme europeacuteen y est opposeacute au motif de la crainte que les informations deacutetailleacutees sur
les projets en cause qumiddotils contiennent puissent ecirctre utilisegravees pour exercer des pressions
sur les personnes concernegravees voire jusqumiddotagrave des atteintes agrave leur integravegritegrave physique ou
morale La seacutecuriteacute serait ainsi troubleacutee en raison du risque laquo eacuteleveacute raquo pesant sur les acteurs
concernegraves Lmiddotordonnance du Tribunal avalise cette analyse
La Commission dans sa proposition de refonte eacutelargit consideacuterablement la formule laquo y
compris la seacutecuriteacute des personnes physiques ou morales raquo Approche extensive cette
formule manque de clarteacute et elle pourrait changer la nature de lmiddotexception sans
neacutecessairement ameacuteliorer les choses
- La deacutefense et les affaires militaires
Lmiddotexception nmiddota pas lmiddotobjet dmiddotaucune application jurisprudentielle durant cette peacuteriode
- Les relations internationales
Cette exception constitue un enjeu majeur de lmiddotacceacutes aux documents depuis lmiddotaffaire
Hautala deacutejagrave eacutetudieacutee Elle a fait lmiddotobjet de preacutecisions par le Tribunal
Les egraveveacutenements liegraves agrave lmiddotex-Yougoslavie ont donneacute matiegravere agrave jurisprudence sur le terrain de
lmiddotarticle 4 sect1 a) Lmiddotaffaire Jurasinovic c Conseil47 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave certains
documents egravechangegraves avec le Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie lors dmiddotun
procegraves Faisant valoir que la coopegraveration loyale de lmiddotUnion avec le TPIY souffrirait dmiddotune telle
divulgation le Conseil smiddoty egravetait opposegrave Le Tribunal consideacutere que le requegraverant nmiddotapporte
pas la preuve que ce refus nmiddotegravetait pas fondegrave Une seconde affaire rendue le mecircme jour (Tshy
46509)48 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave des rapports egravetablis par les observateurs de lmiddotUE en
poste en Croatie Mettant en avant les neacutecessiteacutes de laquo la veacuteriteacute historique raquo quatorze
42 CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 34 43 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy Programme c Conseil T‐26404 point 39 CJCE 6 deacutecembre 2001
Conseil c Hautala C‐35399 P Recp I‐9565 44 eacutetude preacuteciteacutee p 17 et s 45 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 46 TPI ordonnance du 27 novembre 2012 Steinberg c Commission T-1710 47 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 48 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-46509
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
anneacutees apregraves les eacutevegravenements le requeacuterant avanccedilait que la laquo neutraliteacute raquo des observateurs
de la Communauteacute vis-agrave-vis du conflit justifiait une divulgation
Le Tribunal egravecarte lmiddotensemble des arguments Il estime que la laquo neutraliteacute not de lmiddotECMM nmiddota
pas dmiddotincidence sur lmiddotintegraverecirct public que la confidentialitegrave proteacutege49 mais il ajoute que la
divulgation de ces informations pourrait en tout eacutetat de cause porter atteinte aux objectifs
de lmiddotUnion En regravevegravelant des egravelegravements susceptibles de faire naicirctre ou dmiddotaccroicirctre le
ressentiment ou les tensions entre les diffeacuterentes communauteacutes en preacutesence la confiance
dans le processus en cours serait affaiblie 50 Le temps egravecoulegrave nmiddoty changeant rien
lmiddotargument de la laquo veacuteriteacute historique raquo est eacutegalement eacutecarteacute le Tribunal rappelant agrave cette
occasion que les institutions ont dans le cadre de lmiddotarticle 4 sect1 une compegravetence lieacutee elles
sont tenues de refuser lmiddotacceacutes
La deacutecision Bresselink51 rendue le 12 septembre 2013 est eacutegalement instructive portant
sur la divulgation dmiddotun document relatif agrave la negravegociation sur lmiddotadhegravesion agrave la CEDH Le
requeacuterant faisait principalement valoir la nature laquo constitutionnelle raquo du projet de deacutecision
en cause rendu public par ailleurs pour contester le refus qui lui avait eacuteteacute opposeacute en
invoquant la negravecessitegrave dmiddotun laquo deacutebat public raquo
Le Tribunal refuse dmiddoty faire suite estimant que le document litigieux relegraveve de la sphegravere de
lmiddotexception relative aux relations internationales Quelle que soit sa laquo nature raquo il nmiddotocculte
pas le fait que les modaliteacutes pratiques de cette adheacutesion lesquelles ne sont pas preacutevues
dans le traiteacute UE se font dans le cadre des relations internationales de lmiddotUnion 52
Cependant le Tribunal considegravere que le Conseil a commis une erreur manifeste
dmiddotappregraveciation en smiddotopposant agrave la divulgation dmiddotune directive de negravegociation ne concernant
que lmiddotUnion et ne mettant en rien le climat de confiance de cette neacutegociation Un
raisonnement du mecircme ordre lui permet de rejeter un autre grief degraves lors que la capaciteacute
de negravegociation de lmiddotUE pourrait ecirctre affectegravee par une divulgation
Les deux deacutecisions rendues par le Tribunal dans lrsquoaffaire Inrsquot Veld53 parlementaire
europeacuteenne par ailleurs feront jurisprudence en tout eacutetat de cause que la Cour de
justice les confirme ou qumiddotelle les infirme Ils appellent une analyse spegravecifique qui peut ecirctre
reacutesumeacutee ainsi le champ dmiddotapplication de lmiddotexception relative aux relations internationales
est encadreacute par le juge en 2012 sans que les modalitegraves concreacutetes dmiddotacceacutes soient
veacuteritablement revues en 2013
Lmiddotegravetendue de lmiddotexception relative aux relations internationales
La requeacuterante contestait le refus du Conseil de lui donner accegraves agrave un avis du service
juridique du Conseil concernant lmiddotouverture de negravegociations relatives agrave un accord de lutte
contre le terrorisme avec les Etats Unis (SWIFT) refus fondegrave sur lmiddotarticle 4 sect1 a) du
reacuteglement relatif agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public relatif aux relations internationales
Un tel document entrait mateacuteriellement dans le champ de lmiddotexception viseacutee Son contenu
un avis du service juridique du Conseil sur les laquo bases juridiques not de lmiddotaccord en
question posait cependant problegraveme au regard des compeacutetences en preacutesence
Eu egravegard agrave cet objet la requegraverante faisait valoir que lmiddotexception ne jouait pas face agrave des
questions de laquo droit interne raquo Le Conseil lui opposait que cette divulgation dmiddotune part
regravevegravelerait au public des informations concernant certaines dispositions de lmiddotaccord envisagegrave
ce qui nuirait au climat de confiance dans les neacutegociations en cours et dmiddotautre part
regravevegravelerait agrave lmiddotautre partie des egravelegravements relatifs agrave la position devant ecirctre prise par lmiddotUnion ce
qui pourrait ecirctre exploiteacute de maniegravere agrave affaiblir sa position
Le Tribunal raisonne en deux temps Il constate que le document est laquo susceptible raquo
dmiddotentrer dans le champ de lmiddotexception laquo rattachegrave au contexte spegravecifique de lmiddotaccord
49 Point 42 50 Point 40 51 TPI 12 septembre 2013 Bresselink T-33111 52 Point 45 53 TPI 4 mai 2012 Sophie Inmiddott Veld c Conseil T-52909 TPI 19 mars 2013 Sophie Inmiddott Veld c Commission T shy
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30110
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
international raquo Il donne alors quitus au Conseil des consegravequences egraveventuelles dmiddotune
divulgation eacuteventuelle du document en raison de son impact sur les laquo relations de
confiance raquo indispensables agrave la conduite de neacutegociations
Concernant le risque de regravevegraveler agrave lmiddotautre partie des egravelegravements susceptibles de nuire agrave la
position de lmiddotUnion le juge est plus prudent
De son point de vue le Conseil doit deacutemontrer le risque drsquoun preacutejudice laquo actuel et
speacutecifique raquo54 Or laquo contrairement agrave ce que soutiennent le Conseil et la Commission le
risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant agrave la base juridique
pour la conclusion dmiddotun futur accord ne degravemontre pas en lui-mecircme lmiddotexistence dmiddotune
atteinte agrave lmiddotintegraverecirct de lmiddotUnion en matieacutere de relations internationales raquo55 Par sa dimension
laquo constitutionnelle raquo et le caractegravere objectif qui smiddotattache agrave sa degravetermination la
question de la base juridique drsquoun acte ne relecircve pas de la marge drsquoappreacuteciation
drsquoune institution Donc laquo la seule crainte de divulguer une eacuteventuelle position divergente
au sein des institutions quant agrave la base juridique dmiddotune degravecision autorisant lmiddotouverture des
negravegociations au nom de lmiddotUnion ne saurait ecirctre suffisante pour en degraveduire un risque
dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public protegravegegrave en matieacutere de relations internationales raquo56 Degraves lors le
Conseil nmiddota pas degravemontregrave en quoi le risque dmiddotune atteinte agrave lmiddotintegraverecirct public egravetait constituegrave en
ce qui concerne le deacutebat sur les bases juridiques alors qumiddotil lmiddota fait quant au contenu de
lmiddotacte
Cette position jurisprudentielle signifie que le fait de peacuteneacutetrer dans le peacuterimegravetre de
lrsquoexception relative aux relations internationales nrsquoentraicircne pas automatiquement
la confidentialiteacute Le Tribunal considegravere que les directives de neacutegociation et le fond de
celle-ci relegravevent naturellement de la protection voulue par le leacutegislateur communautaire en
2001 En revanche li valorise la question des bases juridiques en la rattachant agrave un souci
objectif drsquoinformation qui permet de passer outre la protection de la confidentialiteacute
Les limites de lmiddotouverture
La seconde affaire Sophie Inrsquot Veld57 rendue le 19 mars 2013 concernait la neacutegociation
controversegravee de lmiddotaccord ACTA Le Tribunal y rejette lrsquointeacutegraliteacute des moyens souleveacutes
visant agrave acceacuteder agrave un certain nombre de documents relatifs agrave cette neacutegociation
La requegraverante avait demandegrave lmiddotacceacutes agrave une cinquantaine de documents relatifs agrave lmiddotaccord
commercial anti-contrefaccedilon (ACAC) sur la base du regraveglement 10492001
Indeacutependamment de questions techniques elle mettait en cause lmiddoterreur manifeste
dmiddotappregraveciation du refus de la Commission
La Commission faisait valoir classiquement qumiddotune divulgation unilategraverale de ces documents
aurait porteacute atteinte agrave la confiance mutuelle des parties et donc agrave lmiddotintegraverecirct public Le
juge partage cette approche cette interpregravetation de lmiddotarticle 4 lui paraissant cohegraverente58 Il
reacutefute lmiddotidegravee de la requegraverante selon laquelle une divulgation aurait egravetegrave possible deacutes lors que
les positions de neacutegociation avaient eacuteteacute communiqueacutees aux tiers
Le Tribunal estime que laquo dans le contexte de neacutegociations internationales les positions
prises par lmiddotUnion sont par hypotheacutese susceptibles dmiddotegravevoluer en fonction du cours de ces
neacutegociations des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les diffeacuterentes
parties prenantes Comme cela a deacutejagrave eacuteteacute releveacute la formulation de positions de neacutegociation
peut impliquer un certain nombre de consideacuterations tactiques de la part des neacutegociateurs
en ce compris lmiddotUnion elle-mecircmeshy il ne saurait ecirctre exclu que la divulgation par lrsquoUnion
au public de ses propres positions de neacutegociation alors mecircme que les positions de
neacutegociation des autres parties demeureraient secregravetes puisse avoir pour conseacutequence
dmiddotaffecter neacutegativement en pratique la capacitegrave de negravegociation de lmiddotUnion raquo59
54 Point 30 55 Point 46 56 Point 50 57 T-30110 58 Points 121-122 59 Point 125
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
28
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
29
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
30
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
INTRODUCTION
Lmiddotouverture et la transparence smiddotimposent progressivement aux sociegravetegraves modernes LmiddotUnion
europegraveenne nmiddotegravechappe pas agrave cette pression sans parvenir neacutecessairement agrave y apporter des 2reacuteponses agrave la hauteur des attentes Passant dmiddotune approche diplomatique des dossiers ougrave
le secret est la regravegle agrave un systegraveme institutionnel revendiquant son fondement
deacutemocratique lmiddotUnion a traversegrave une vegraveritable mutation
Dans un premier temps et notamment en raison de lmiddotarrivegravee de nouveaux Etats membres
sensibles agrave cette dimension lmiddotUnion europeacuteenne a partiellement ouvert lmiddotacceacutes du public agrave
ses documents La deacuteclaration ndeg17 jointe au traiteacute de Maastricht fait ainsi eacutetat du lien
existant entre la transparence du processus deacutecisionnel et le caractegravere deacutemocratique des
institutions mais sa porteacutee est resteacutee relative Deux communications de la Commission
relatives agrave la transparence et agrave lmiddotacceacutes aux documents ont ensuite preacuteceacutedeacute un laquo Code de 3
conduite raquo adoptant le principe de lmiddotacceacutes du public aux documents du Conseil et de la
Commission
Dans un second temps le traitegrave dmiddotAmsterdam a inscrit ces principes dans le droit primaire
Dmiddotune part son article 1er affirme que laquo les degravecisions sont prises dans le plus grand
respect possible du principe dmiddotouverture raquo laquelle trouve ainsi sa reconnaissance Dmiddotautre
part son article 255 TCE donne une base juridique agrave la regraveglementation du droit dmiddotacceacutes du
public aux documents de lmiddotUnion Ce sera chose faite avec lmiddotadoption du reacuteglement
10492001CE relatif agrave lmiddotacceacutes du public aux documents du Parlement europeacuteen du Conseil 4 5
et de la Commission Enfin le Livre blanc sur la gouvernance de 2001 mettra en avant
les besoins de participation et dmiddotouverture envers le public pour restaurer la confiance
envers lmiddotUnion
Freacutequemment employeacutes dans le langage courant les principes laquo drsquoouverture raquo et de
laquo transparence raquo remplissent en regravealitegrave jusqumiddotagrave cette egravepoque une fonction plus politique
que juridique Mis en avant par lmiddotUnion europegraveenne afin de regraveduire la crise de confiance
egraveprouvegravee agrave lparaencontre de lmiddotadministration ils demeurent faiblement normatifs agrave lmiddotinverse du
droit dmiddotacceacutes aux documents que le regraveglement 10492001 va deacutevelopper
Il nmiddotentre pas dans le champ de cette egravetude dmiddotaller plus avant dans lmiddotexamen de cette
peacuteriode historique si ce nmiddotest pour en rappeler deux caractegraveres principaux Ouverture et
transparence sont en fait reacuteduites pour lmiddotessentiel agrave la seule dimension de lrsquoaccecircs agrave
lrsquoinformation dmiddotune part et dmiddotautre part la garantie du juge va se reacuteveacuteler deacuteterminante
pour donner sa veacuteritable signification agrave ce droit La jurisprudence va faire du juge un acteur
de premier plan de lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes aux documents apreacutes lmiddotimpulsion du
Meacutediateur europeacuteen et lui donner ainsi le statut dmiddotun vegraveritable droit fondamental
Lmiddotentregravee en vigueur du traitegrave de Lisbonne renverse cette perspective Tant du point de vue
du fonctionnement de lmiddotadministration de lmiddotUnion que de celui des droits des citoyens
europeacuteens le traiteacute dessine un nouveau cadre juridique
2 On renverra dmiddotun point de vue concret agrave nos egravetudes laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du reacuteglement 10492001 raquo PE 393287 2008 et acute Les documents classifiegraves agrave la lumieacutere du traitegrave de Lisbonnemicro PE 425616 2010 3 Code de conduite concernant lmiddotacceacutes du public aux documents du Conseil et de la Commission JO L 340 du 31121993 p 37 4 JO L 145 du 31052001 p 43 5 COM (2001) 428
7
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
1 LE CADRE JURIDIQUE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Le traitegrave de Lisbonne transforme la perception du droit dmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion
mais aussi les conditions dans lesquelles lmiddotadministration et le legravegislateur smiddotacquittent de
leurs missions Degravesormais le principe dmiddotouverture comme celui de transparence trouvent
leur place dans le droit primaire de lmiddotUnion ce qui devrait avoir des regravepercussions sur lmiddotune
de ses modalitegraves de mise en plusmnuvre le droit dmiddotacceacutes aux documents
11 Le cadre constitutionnel
Lmiddotegravecriture du traiteacute est claire le principe dmiddotouverture y est posegrave Dmiddotougrave sa mise en plusmnuvre au
moyen du principe de transparence et du principe dmiddotacceacutes aux documents6
111 Le principe dmiddotouverture
Il constitue un principe geacuteneacuteral agrave dimension laquo englobante raquo qui inclut agrave la fois le principe
de transparence et le principe de participation
Lmiddotarticle 1er du traitegrave sur lmiddotUnion regravepeacutete donc apreacutes le traitegrave dmiddotAmsterdam qumiddotil constitue
laquo une nouvelle eacutetape dans le processus creacuteant une union sans cesse plus eacutetroite entre les
peuples de lEurope dans laquelle les deacutecisions sont prises dans le plus grand respect
possible du principe douverture et le plus pregraves possible des citoyens raquo7
Le traiteacute donne une signification concregravete agrave ce principe agrave deux reprises Dans lmiddotarticle 10 sect3
relatif au laquo fonctionnement de lrsquoUnion raquo inseacutereacute dans le titre II consacreacute aux laquo principes
deacutemocratiques raquo le TUE affirme que laquo tout citoyen a le droit de participer agrave la vie
deacutemocratique de lUnion Les deacutecisions sont prises aussi ouvertement et aussi pregraves que
possible des citoyens raquo Le principe dmiddotouverture est ainsi relieacute pour la premiegravere fois agrave la
laquo vie deacutemocratique not de lmiddotUnion et agrave la laquo deacutemocratie repreacutesentative raquo LmiddotUnion est
degravemocratique parce qumiddotelle est laquo ouverte not sur ses citoyens ce que confirme lmiddotarticle
suivant
Lmiddotarticle 11 sect2 TUE smiddotadresse directement aux institutions qui doivent entretenir laquo un
dialogue ouvert transparent et reacutegulier raquo avec la socieacuteteacute civile et les associations
repreacutesentatives Il assigne ainsi une dimension active au principe dmiddotouverture
Le traiteacute sur le fonctionnement de lmiddotUnion (TFUE) apporte un fondement suppleacutementaire au
principe en fixant les conditions de sa concreacutetisation dans son article 15 sect1 TFUE
Obligation est faite aux laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not dmiddotplusmnuvrer laquo dans
le plus grand respect possible du principe drsquoouverture raquo et ce laquo afin de promouvoir
une bonne gouvernance et dassurer la participation de la socieacuteteacute civile raquo Cette
prescription appelle plusieurs commentaires
A ce stade le principe drsquoouverture dans lrsquoUnion est perccedilu encore comme une
exigence de son fonctionnement davantage que comme un droit de ses citoyens
Ceci explique que son champ dmiddotapplication soit treacutes large concernant lmiddotensemble des
rouages de lmiddotadministration Smiddotil nmiddota pas une portegravee absolue et ne formule pas une
obligation de regravesultat il nmiddoten reste pas moins que lmiddotobjectif de laquo promotion raquo assigneacute agrave
lmiddotUnion implique de la part de celle-ci une approche dynamique
Enfin lmiddotarticle 298 sectsect1 et 2 TFUE ajoute un complegravement indispensable agrave la traduction
normative du principe dmiddotouverture Indiquant que les institutions organes et organismes de
lUnion laquo sappuient sur une administration europeacuteenne ouverte raquo efficace et
indeacutependante dans laccomplissement de leurs missions il investit le leacutegislateur de lmiddotUnion
de la compeacutetence de laquo fixer les dispositions agrave cet effet raquo
6 A Allemano laquo Unpacking the principle of openness in EU Law transparency participation and democracy raquo European Law Review 2014 (forthcoming) 7 J Mendes laquo Participation and the rocircle of law after Lisbon a legal view on article 11 TEU raquo CMLRev 20111849
8
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
112 Le principe de transparence
La Cour de justice lmiddotaffirme dans un arrecirct de principe abordegrave plus loin laquo lmiddotabsence
dmiddotinformation et de degravebat est susceptible de faire naicirctre des doutes dans lmiddotesprit des
citoyens non seulement quant agrave la legravegalitegrave dmiddotun acte isolegrave mais aussi quant agrave la
leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo8 Par cette formule le juge de
lmiddotUnion positionne le deacutebat relatif agrave la transparence9 sur le terrain de la leacutegitimiteacute et de la
deacutemocratie De son point de vue laquo cmiddotest pregravecisegravement la transparence agrave cet egravegard qui en
permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux yeux des
citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci raquo
Auparavant et sans mentionner encore un laquo impeacuteratif de transparence raquo10 la jurisprudence
du Tribunal et de la Cour avait utiliseacute comme fondement la deacuteclaration 17 annexeacutee au traiteacute
de Maastricht11 faute de support plus explicite Une fois ce support disponible avec le
regraveglement 10492001 le juge a consolideacute son raisonnement La transparence garantit
une laquo plus grande legravegitimitegrave efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des
citoyens dans un systegraveme deacutemocratique raquo 12 Elle leur permet laquo dmiddotexercer un controcircle
effectif et efficace sur lmiddotexercice du pouvoir dont les institutions communautaires sont
investies raquo13 En effet laquo ce nmiddotest que si une publicitegrave adegravequate est donnegravee aux activitegraves du
pouvoir legravegislatif de lmiddotexegravecutif et de lmiddotadministration publique en gegravenegraveral qumiddotil est possible
dmiddotune part dmiddotexercer un controcircle effectif et efficace egravegalement au niveau de lmiddotopinion
publique sur le fonctionnement de lmiddotorganisation du pouvoir et dmiddotautre part de
degravevelopper dans les rapports entre lmiddotadministration et les administregraves des modeacuteles
dmiddotorganisation assurant regraveellement la participation de ces derniers raquo14
La transparence proceacutedurale et la transparence institutionnelle viseacutees par le TUE et
le TFUE se conjuguent dans le traiteacute de Lisbonne pour donner un sens concret agrave lmiddotaction de
lmiddotUnion15
La porteacutee normative du principe demeure encore relative16 mais les termes de lmiddotarticle 11
TUE indiquent que le combat a changeacute de sens Il pegravese deacutesormais sur les institutions de
lmiddotUnion une obligation laquo par les moyens approprieacutes raquo de donner une signification concregravete
au principe Qumiddotil smiddotagisse du laquo dialogue ouvert transparent et reacutegulier raquo avec la socieacuteteacute
civile de lmiddotarticle 11 sect2 TUE ou de la laquo transparence des actions not de lmiddotUE qui appelle de
laquo larges consultations raquo en vertu du sect3 le respect des laquo principes deacutemocratiques raquo du titre
II TUE eacutetablit une pression nouvelle sur les institutions tout particuliegraverement en matiegravere
dmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation cmiddotest-agrave-dire aux documents Ce droit du citoyen quitte donc le
terrain de lmiddotappregraveciation discregravetionnaire pour smiddotexercer dans une logique normative
Les conseacutequences agrave tirer de ce changement de perspectives sont considegraverables Lmiddotappel
agrave lmiddotouverture et agrave la transparence ne sont plus ici des regravefegraverences thegraveoriques mais
apparaissent comme une condition de la leacutegitimiteacute deacutemocratique de la regravegle de lmiddotUnion
Le traiteacute laquo juridicise raquo des principes qui pourraient recevoir un jour une traduction
jurisprudentielle faute par exemple pour un acte legravegislatif dmiddotavoir egravetegrave adoptegrave en dehors de
ce dialogue participatif exigeacute par le traiteacute
8 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P point 59 9 M Hillebrandt D Curtin A Meijer laquo Transparency in the Council of ministers of the EU institutionnal approach raquo Amsterdam Centre for European law Working paper 2012-04 10 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy ProgrammeConseil T‑26404 point 61 11 TPI 17 juin 1998 Svenska journalistfoumlrbundet c Conseil T-17495 Rec II-2289 point 66 TPI 14 octobre 1999 Bavarian LagerCommission T‑30997 Rec II‑3217 point 36 12 TPI 7 feacutevrier 2002 KuijerConseil T-201100 point 52 et CJCE 6 mars 2003 InterporcCommission C‑4100
P Rec p I‑2125 point 39 13 CJCE 7 deacutecembre 1999 Interporc c Commission point 39 14 Conclusions Tesauro sous CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 14 15 D Curtin laquo Judging EU secrecy raquo Amsterdam Centre for European law Working paper 2012-07 16 Voir A Meijers Understanding the Complex Dynamics of Transparency et S Castellano et A Ortiz laquo Legal Framework for e-transparency and the right to public access in the EU raquo Transatlantic Conference on Transparency Research Utrecht 2012
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
113 Le droit dmiddotacceacutes aux documents
Lmiddotaffirmation dmiddotun droit du public agrave acceacuteder aux documents des institutions17 smiddotest traduite
dans lmiddotUnion par la voie regraveglementaire avant dmiddotecirctre consacregravee au niveau des traiteacutes
constitutifs La norme dmiddotapplication a preacuteceacutedeacute ici la proclamation constitutionnelle le juge
ne manquant pas de rappeler que laquo la reacuteglementation interne de la majoriteacute des Eacutetats
membres consacre deacutesormais de maniegravere geacuteneacuterale agrave titre de principe constitutionnel ou
leacutegislatif le droit daccegraves du public aux documents deacutetenus par les autoriteacutes publiques raquo18
Ce droit repose politiquement sur le principe de transparence La Cour de justice lmiddota affirmegrave
en 2007 il laquo vise agrave ameacuteliorer la transparence du processus deacutecisionnel communautaire
une telle transparence permettant notamment de garantir une plus grande leacutegitimiteacute
efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des citoyens dans un systeacuteme
deacutemocratique raquo19 Comme la Cour lmiddotindique laquo la possibiliteacute pour les citoyens de connaicirctre
les fondements des actions legravegislatives est une condition de lmiddotexercice effectif par ces
derniers de leurs droits deacutemocratiques raquo20
Juridiquement ce droit smiddotest donc fondegrave initialement sur lmiddotarticle 255 TCE qui ouvrait aux
citoyens un droit dmiddotacceacutes aux documents des trois grandes institutions Il a ensuite donneacute
matiegravere agrave une jurisprudence particuliegraverement conseacutequente sans que la Cour de justice aille
jusqumiddotagrave en faire un principe geacuteneacuteral Sa formulation geacuteneacuterale par le TCE expliquait son
absence drsquoeffet direct21 le traiteacute renvoyant au droit deacuteriveacute le soin de lui donner un
contenu Neacuteanmoins le droit dmiddotacceacutes est passeacute ici du statut dmiddotune simple facultegrave accordegravee
discregravetionnairement aux administregraves par les institutions agrave celui dmiddotun vegraveritable laquo droit
subjectif agrave caractegravere fondamental raquo22 reconnu aux destinataires de lmiddotarticle 255 TCE
Le traiteacute de Lisbonne modifie sensiblement cet eacutetat du droit agrave deux eacutegards
La Charte des droits fondamentaux en premier lieu fait de cet accegraves un droit
fondamental Son article 42 proclame un laquo droit drsquoaccegraves aux documents raquo impliquant
que laquo tout citoyen ou toute citoyenne de lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale
reacutesidant ou ayant son siecircge statutaire dans un Etat membre a un droit drsquoaccecircs aux
documents du Parlement europeacuteen du Conseil et de la Commission raquo Les explications
accompagnant la Charte preacutecisent que cet article 42 laquo a eacuteteacute repris raquo23 de lmiddotarticle 255 TCE
sur la base duquel le regraveglement 10492001 avait eacuteteacute adopteacute la Convention ayant souhaiteacute
en eacutetendre le champ
Lavocat geacuteneacuteral Maduro soulignait ce changement dans ses conclusions sous lmiddotaffaire
Suegravede c Commission preacuteciteacutee avec cette laquo ascension normative raquo laquo le droit dmiddotacceacutes aux
documents des institutions eacutetant devenu un droit fondamental de valeur constitutionnelle
liegrave aux principes de la degravemocratie et dmiddotouverture cmiddotest agrave son aune que doit ecirctre interpregravetegrave
en particulier tout acte de droit degraverivegrave ayant pour objet dmiddoten regraveglementer lmiddotexercice et les
limites qui lui sont apporteacutees par celui ‐ci doivent ecirctre interpreacuteteacutees de faccedilon encore plus
restrictive raquo24
Le juge de lmiddotUnion agrave propos des rapports entre lmiddotarticle 42 de la Charte et la CEDH a donc
indiqueacute que laquo smiddotagissant du droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions organes et
organismes de lmiddotUnion la Charte preacutevoit un droit fondamental speacutecial raquo25
17 Lmiddotanalyse restera centregravee sur le regraveglement 10492001 hors dispositions relatives par exemple au droit de lmiddotenvironnement 18 CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 34 19 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 RecI-11389 point 54 20 id point 46 voir eacutegalement CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P 21 Malgreacute les invitations de certains de ses avocats geacuteneacuteraux ou les positions du TPI lmiddotavocat gegravenegraveral Tesauro parle dmiddotun laquo droit civil fondamental not dans lmiddotaffaire Pays‐Bas c Conseil (point 19) et le TPI fait mention dun
principe du droit agrave lmiddotinformation (TPI 19 juillet 1999 Hautala c Conseil T‐ 1498 Rec p II‐ 2489 point 87) ou
du principe de transparence (TPI 7 feacutevrier 2002 Kuijer c Conseil T‐ 21100 Rec p II‐ 485 point 52) 22 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 point 40 23 En mentionnant son extension aux laquo organes et agences not de lmiddotUE 24 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 points 40-42 25 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c BCE T-59010 point 72-73
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Le TFUE lui-mecircme a egravegalement modifiegrave lmiddotenvironnement juridique du droit dmiddotacceacutes D paraabord
parce que disparaicirct la protection voulue par les Etats membres agrave propos de la
confidentialitegrave des travaux du Conseil dans lmiddotarticle 207 sect3 TCE26 Au contraire lmiddotarticle 15
sect1 TFUE affirme les impegraveratifs dmiddotune laquo bonne gouvernance raquo en confeacuterant un contenu
concret au principe dmiddotouverture et de transparence Son paragraphe 3 formule les
modalitegraves dmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes aux documents de manieacutere obligatoire dans des
termes beaucoup plus pregravecis que ne le faisait lmiddotarticle 255 TCE La disparition des piliers
intergouvernementaux et la banalisation du traitement institutionnel de la JAI et de la PESC
lui permettent de couvrir lmiddotensemble de lmiddotactivitegrave de lmiddotUnion qui doit ecirctre laquo aussi ouverte
que possible raquo
Lmiddotanalyse littegraverale de lmiddotarticle 15 TFUE degravemontre que cette proclamation smiddotinscrit dans une
degravemarche dmiddotensemble Lagrave ougrave la gouvernance de lmiddotUnion appelle laquo ouverture raquo dans le
paragraphe 1 le paragraphe 3 alineacutea 3 du mecircme article fait appel agrave la laquo transparence raquo
des travaux de chaque entitegrave administrative de lmiddotUnion concerneacutee Lrsquoesprit de systecircme
du triptyque ouverture transparence accegraves aux documents est donc dessineacute dans
le traiteacute De plus la porteacutee des obligations pesant sur les laquo institutions organes et
organismes raquo est preacuteciseacutee Si lmiddotappel au laquo plus grand respect possible du principe
drsquoouverture not nmiddotest pas forcegravement un gage de contrainte en revanche les conditions du
droit dmiddotacceacutes aux documents sont verrouillegravees dmiddotune faccedilon plus directive
Lmiddotalinegravea premier de lmiddotarticle 15 sect3 TFUE formule dmiddotabord un droit laquo sous reacuteserve des
principes et des conditions qui seront fixeacutes conformeacutement au preacutesent paragraphe raquo Il ne
renvoie pas au leacutegislateur la capaciteacute discreacutetionnaire de deacutecider de ces laquo principes et
conditions raquo Ce dernier est tenu de proceacuteder agrave une mise en plusmnuvre du droit dmiddotacceacutes qui en
permette la jouissance aux citoyens de lmiddotUE Lmiddotegravecriture de ses principes geacuteneacuteraux et de ses
conditions dmiddotexercice est obligatoire reacutegie par la proceacutedure leacutegislative ordinaire
Le troisiegraveme alineacutea du mecircme article renforce ensuite les obligations faites aux entiteacutes
concerneacutees elles doivent assurer laquo la transparence de leurs travaux raquo et il leur est fait
obligation dmiddotegravelaborer dans leur reacuteglement integraverieur respectif des laquo dispositions particuliegraveres
concernant lrsquoaccecircs raquo aux documents Ceci pregravesuppose donc qumiddotauparavant le droit dmiddotacceacutes
ait eacuteteacute regraveglementeacute
Enfin et ce nmiddotest pas le moindre constat les auteurs du traitegrave eacutelargissent
consideacuterablement le champ des destinataires des obligations viseacutees Il ne smiddotagit plus
deacutesormais des seules trois grandes institutions mais de faccedilon tregraves geacuteneacuterale des
laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not Lmiddotavant-dernier alineacutea du sect3 souligne
que pour ce qui est de la CJUE de la Banque centrale et de la BEI elles laquo ne sont soumises
au preacutesent paragraphe que lorsquelles exercent des fonctions administratives raquo Cette
gegravenegraveralisation degravejagrave prise en compte par un certain nombre dmiddotagences et institutions
internes renforce donc le besoin dmiddotun texte refondateur du droit dmiddotacceacutes sous peine de
laisser inappliqueacute un droit fondeacute sur les traiteacutes
La valeur ajouteacutee du traiteacute de Lisbonne peut ainsi se reacutesumer dmiddotune part le traitegrave consacre
un veacuteritable droit fondamental agrave lmiddotacceacutes aux documents et dmiddotautre part il encadre
strictement les exceptions agrave un droit dont la porteacutee est rendue geacuteneacuterale
La plus value qui en reacutesulte du point de vue des individus permet alors de hieacuterarchiser les
enjeux avant drsquoeumltre un enjeu institutionnel au sein de lmiddotUnion exigeant que les
institutions disposent du mecircme degregrave dmiddotinformation dans lmiddotexercice de leurs missions
lrsquoaccecircs aux documents est devenu aujourdrsquohui un droit de lrsquoindividu Cette eacutevolution
paracheacuteve la construction entamegravee par le juge de lmiddotUnion depuis vingt ans
Dans ce contexte juridique la regraveglementation du droit dmiddotacceacutes opegraveregravee par le reacuteglement
10492001 il y a treize ans apparaicirct passablement deacutecaleacutee aujourdrsquohui Les laquo principes
26 laquo Aux fins du preacutesent paragraphe le Conseil deacutetermine les cas dans lesquels il doit ecirctre consideacutereacute comme agissant en sa qualiteacute de leacutegislateur afin de permettre un meilleur accegraves aux documents dans ces cas tout en preacuteservant lrsquoefficaciteacute de son processus de prise de deacutecision En tout eacutetat de cause lorsque le Conseil agit en sa qualiteacute de leacutegislateur les reacutesultats et les explications des votes ainsi que les deacuteclarations inscrites au procegravesshyverbal sont rendus publics raquo
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
geacuteneacuteraux raquo autant que les laquo limites not legravegitimes au droit dmiddotacceacutes mentionnegraves par lmiddotarticle 15
sect3 TFUE neacutecessitent une remise en ordre par le leacutegislateur opeacutereacutee par la voie de la
proceacutedure leacutegislative ordinaire rappelons-le
Le besoin dmiddotune remise agrave niveau de la regraveglementation regravesulte en effet du triptyque degravecrit
plus haut et qui relie les obligations dmiddotouverture de transparence et dmiddotacceacutes aux
documents27 Il degravepasse le cadre du simple article 15 TFUE par exemple au vu de lmiddotarticle
298 TFUE Aussi lmiddotapproche strictement minimaliste de la seconde proposition
regraveglementaire de la Commission 28 relegraveve davantage de la modification du regraveglement
antegraverieur que de la mise en plusmnuvre du traitegrave de Lisbonne
Tant pour ce qui concerne le champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes que pour ce qui est des questions particuliegraveres lieacutees au caractegravere sensible de certains documents classifieacutes ou la
codification des avanceacutees jurisprudentielles relatives agrave certaines cateacutegories de documents
lmiddotadoption dmiddotun nouveau texte est donc negravecessaire
12 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Un rappel rapide de ce cadre29 permet de mesurer agrave la fois les enjeux de sa reacutevision mais
aussi lmiddotimpact considegraverable de la jurisprudence de la Cour et du Tribunal
121 Le regravegime du droit dmiddotacceacutes
Le silence des traiteacutes a fait du regraveglement 10492001 la pierre angulaire du droit dmiddotacceacutes
aux documents administratifs ce qui a conduit la Cour de justice agrave accorder une attention
particulieacutere agrave sa motivation afin dmiddoten egraveclairer lmiddotusage Cette motivation pose un certain
nombre de principes directeurs
Lmiddotacceacutes aux documents est liegrave aux principes de transparence et dmiddotouverture viseacutes
par les traiteacutes le regraveglement consolidant les pratiques existantes
Le regraveglement vise laquo agrave confeacuterer le plus large effet possible raquo30 au droit dmiddotacceacutes
dans sa deacutefinition de ses principes et limites donc en principe laquo tous les
documents devraient ecirctre accessibles au public not cmiddotest-agrave-dire agrave laquo tout citoyen de
lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale raquo y reacutesidant
Le droit dmiddotacceacutes prend un sens particulier laquo dans le cas ougrave les institutions agissent
en qualiteacute de leacutegislateur raquo et il est applicable en matiegravere de PESC et JAI
A cela le regraveglement 10492001 apporte une deacutefinition extrecircmement large de la notion de
laquo document raquo puisque son article 3 a) le deacutefinit comme laquo tout contenu quel que soit son
support (eacutecrit sur support papier ou stockeacute sous forme eacutelectronique enregistrement
sonore visuel ou audiovisuel) concernant une matiegravere relative aux politiques activiteacutes et
deacutecisions relevant de la compeacutetence de linstitution raquo Concregravetement chaque institution
smiddotest donc dotegravee des megravecanismes proceacuteduraux neacutecessaires agrave lmiddotacceacutes et en application du
regraveglement 10492001 rend compte annuellement de son application
27 Reconnu par le Conseil dans son rapport annuel 2012 sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes p 7 28 COM (2011) 73 29 Pour un examen au fond du cadre regraveglementaire et de la jurisprudence smiddoty rapportant jusqumiddoten 2008 voir notre eacutetude laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008 30 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel c Commission C-50608 P preacuteciteacute point 73 et CJUE 17 octobre 2013 Access Info Europ C-28011 P preacuteciteacute point 28
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
A ce texte central il convient dmiddotajouter lmiddotexistence de textes spegraveciaux31 dont lmiddotarticulation
avec le regraveglement 10492001 a poseacute des difficulteacutes que la Cour de justice a eacuteteacute meneacutee agrave
trancher (cf infra)32 Le tableau suivant33 permet de regravesumer ainsi lmiddotegravetat des lieux
Tableau 1 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Champ dapplication et beacuteneacuteficiaires
Cadre Institutions et organes couverts Citoyens et Toute juridique reacutesidents de
lUE personne physique ou
morale
Regraveglements (CE) ndeg 10492001 +
(CE) ndeg 13672006
Parlement Conseil Commission Agences
Tout document
Regravegles Cour des comptes Tout Information volontaires Banque centrale europeacuteenne document environnementale + Banque europeacuteenne dinvestissement uniquement regraveglement Comiteacute eacuteconomique et social europeacuteen
(CE) ndeg Comiteacute des reacutegions 13672006 Meacutediateur europeacuteen
Regraveglement Controcircleur europeacuteen de la protection Informations (CE) ndeg des donneacutees environnementales 13672006 Cour de justice (sauf dans lexercice de
ses fonctions juridictionnelles)
uniquement
122 Lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
Comme dans les legravegislations nationales relatives au droit dmiddotacceacutes le droit de lmiddotUnion nmiddotest
pas un droit absolu 34 Le regraveglement 10492001 pose un principe assorti ensuite
laquo drsquoexceptions raquo eacutenumeacutereacutees dans les diffeacuterents paragraphes de son article 4 Sans que cela
entraicircne de conseacutequences juridiques lmiddotarticle 15 TFUE ne reprend pas agrave son compte le
terme laquo exceptions raquo mais parle lui de laquo conditions raquo Lmiddotarticle 42 de la Charte nmiddoten fait
pas mention
La proposition de reacutevision deacuteposeacutee par la Commission en 2008 est resteacutee dans cette
logique tandis que la seconde proposition de 2011 preacutefegravere une formule adoucie en
mentionnant dans sa motivation et son article premier laquo les principes geacuteneacuteraux et les
31 On citera agrave cet eacutegard les dispositions du regraveglement 13672006 concernant laccegraves aux informations environnementales qui sappliquent agrave toutes les institutions et agrave tous les organes de la Communauteacute Ce reacuteglement vient dmiddotecirctre egraveclairegrave de manieacutere tout agrave fait pertinente par le Tribunal qui y degravenonce une tentative de la Commission laquo par son argumentation raquo de ne pas laquo assurer une interpreacutetation coheacuterente et harmonieuse des regraveglements 10492001 et 13672006 avec les dispositions de la Charte shy raquo TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 point 44 32 Certains de ces dispositifs peuvent egravegalement viser lmiddotharmonisation du droit national ce qui est exclu sur la base de lmiddotarticle 15 TFUE 33 Source COM (2007) 185 Livre vert Laccegraves du public aux documents deacutetenus par les institutions de la Communauteacute europeacuteenne Aperccedilu de la situation p 10 34 Voir notre eacutetude preacuteciteacutee laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la reacutevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008
13
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
limites qui pour des raisons dinteacuterecirct public ou priveacute reacutegissent lexercice du droit du public
daccegraves aux documents ont eacuteteacute deacutefinis dans le regraveglement (CE) ndeg 10492001 raquo
Cette liste laquo drsquoexceptions raquo ou de laquo limites raquo concentre lmiddotessentiel de la jurisprudence
13 Le cadre jurisprudentiel du droit drsquoaccecircs aux documents
Plusieurs facteurs expliquent lmiddotimpact de la jurisprudence sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
En premier lieu et jusqumiddoten 2001 la fragilitegrave des bases juridiques de ce droit a negravecessitegrave
une intervention complegravementaire du juge de lmiddotUnion Cette implication judiciaire smiddotest
reacuteveacuteleacutee deacuteterminante pour garantir une protection minimale de ce droit Lmiddotadoption du
reacuteglement 10492001 sur la base du traitegrave dmiddotAmsterdam ensuite nmiddota pas regraveduit le besoin
dmiddotune lecture jurisprudentielle pour autant Lmiddotinterpregravetation du texte ainsi que
lmiddotencadrement des exceptions agrave lmiddotacceacutes du public fixegravees par la reacuteglementation ont conduit la
Cour de justice autant que le Tribunal agrave multiplier les interventions Ce corpus
jurisprudentiel a tregraves largement donneacute un contenu concret au droit dmiddotacceacutes
Le comportement des institutions en second lieu explique que le recours au juge constitue
encore la seule voie offerte aux citoyens de lmiddotUnion pour accegraveder agrave une partie
importante de documents malgregrave lmiddotaffirmation du principe de lmiddotacceacutes et la mise agrave
disposition de registres agrave cet effet
Le Conseil comme la Commission partagent en effet une reacuteserve commune sinon une
hostiliteacute commune agrave lmiddotegravegard dmiddotune lecture ouverte du reacuteglement 10492001 La question
des exceptions ouvertes par lmiddotarticle 4 du regraveglement a eacuteteacute la principale source de
contentieux Qumiddotil smiddotagisse des documents accompagnant les negravegociations internationales
pour le premier ou ceux qui sont lieacutes agrave des proceacutedures en manquement ou de droit de la
concurrence pour la seconde les deux institutions ont fait cause commune pour limiter au
maximum le droit dmiddotacceacutes Il est revenu au juge drsquoarbitrer et deacutefinir des lignes de
comportement claires mettant en balance les inteacuterecircts en preacutesence
La jurisprudence de lmiddotUnion europegraveenne sur le droit dmiddotacceacutes aux documents repose sur des
analyses largement convergentes du Tribunal comme de la Cour de justice 35 Dans la
peacuteriode examineacutee la juridiction de lmiddotUnion a ainsi rendu une dizaine dmiddotarrecircts majeurs dont
lmiddotimpact sur la reacuteglementation agrave venir est consideacuterable
CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et
5205P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Illmenau C-13907 P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian Lager C-2808 P
CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL(API) c Commission Cshy
51407P C-52807P C-53207P
CJUE 21 juillet 2011 Royaume de Suegravede et MyTravel c Commission Cshy
50608P
CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P
CJUE 28 juin 2012 Commission c Odile Jacob C-40410 P
CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P
TPI 19 mars 2013 Sophie Inrsquot Veld c Commission T-30110
35 Elle preacutesente des caracteacuteristiques relatives aux requeacuterants la preacutesence systeacutematique des Etats nordiques et notamment de la Suegravede aux coteacutes des requeacuterants contraste avec la vision restrictive deacuteveloppeacutee conjointement par le Conseil et la Commission freacutequemment soutenus par la France et la RFA
14
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
131 Le principe du droit dmiddotacceacutes
La Cour de justice le met solennellement en perspective Dans sa jurisprudence de principe
Suegravede c Commission et Turco36 elle souligne que laquo compte tenu des objectifs poursuivis
par le regraveglement ndeg 10492001 notamment la circonstance rappeleacutee par le deuxiegraveme
consideacuterant de ce dernier selon laquelle le droit drsquoaccecircs du public aux documents des
institutions se rattache au caractegravere deacutemocratique de ces derniegraveres et le fait que
ledit reacuteglement vise comme lmiddotindique son quatrieacuteme considegraverant et son article 1er agrave
confegraverer au public un droit dmiddotacceacutes qui soit le plus large possible les exceptions audit droit
egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 de ce reacuteglement doivent ecirctre interpregravetegravees et appliqueacutees
strictement raquo37 Cet accegraves laquo aussi large que possible raquo est garanti strictement autour de
deux exigences38 toute demande dmiddotacceacutes doit ecirctre examinegravee de manieacutere concregravete et de
faccedilon individuelle Dmiddotougrave la negravecessitegrave de faire la preuve dmiddotune atteinte laquo concregravete et
effective not agrave lmiddotintegraverecirct protegravegegrave par la regraveglementation et lmiddotexamen au cas par cas dmiddotun risque
preacutevisible lieacute agrave la divulgation39 La jurisprudence de la peacuteriode examineacutee a confirmeacute cette
approche classique
La jurisprudence peut ecirctre reacutesumeacutee ainsi la Cour smiddotefforce de garantir au mieux le droit
dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion en particulier lorsque la transparence facilite lmiddotexercice de la
degravemocratie en egraveclairant les choix politiques de lmiddotUnion dmiddotougrave son attention particuliegravere agrave
la dimension laquo leacutegislative raquo des documents concerneacutes Elle encadre donc strictement
laquo lmiddotespace de regraveflexion raquo interne que les institutions preacutetendent opposer aux demandes
dmiddotacceacutes lors du processus legravegislatif Negraveanmoins lorsque la protection dmiddotun certain nombre
dmiddotimpegraveratifs le neacutecessite ceux de la vie priveacutee comme de la seacutecuriteacute la Cour valide les
refus opposeacutes par les institutions Par ailleurs elle refuse tout raisonnement visant agrave faire
de la confidentialitegrave une reacutegle et la divulgation lmiddotexception Elle a systegravematiquement
deacuteveloppeacute une lecture inverse du regraveglement
132 Le contenu du droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 15 TFUE comme le reacuteglement 10492001 ne formulent pas un droit absolu Le
droit dmiddotacceacutes aux documents peut ecirctre restreint en fonction des integraverecircts qumiddotil est susceptible
de contrarier A lmiddotimage du droit interne le leacutegislateur de lmiddotUnion deacutetermine deux types
laquo dmiddotexceptions raquo les unes sont absolues et les autres sont relatives
Les limites absolues au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 4 sect1 du regraveglement 10492001 formule deux exceptions absolues au droit
dmiddotacceacutes Elles sont relatives agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public et au respect de la vie priveacutee
au cas ougrave la divulgation du document leur laquo porterait atteinte raquo Le juge en a tireacute des
conseacutequences radicales degraves 200440 les institutions sont obligegravees de refuser lmiddotacceacutes agrave ces
documents lorsque la preuve des circonstances viseacutees par ces exceptions est rapporteacutee et
elles ne disposent dmiddotaucun pouvoir dmiddotappregraveciation41
Le raisonnement juridique consiste donc dans ce cas agrave veacuterifier si le document demandeacute
peacutenegravetre ou pas dans la cateacutegorie viseacutee par la reacuteglementation ce qui entraicircne quasishy
megravecaniquement le refus ou lmiddotacceacutes au document Le controcircle de legravegalitegrave exercegrave par le juge
communautaire agrave lmiddotegravegard dmiddotune telle degravecision se limite donc agrave la veacuterification du respect
des recircgles de proceacutedure et de motivation de lrsquoexactitude mateacuterielle des-faits
36 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P 37 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P point 66 CJCE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Maurizio Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P points 34 35 et 36 voir eacutegalement CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 63 38 Voir eacutegalement CJUE 18 deacutecembre 2007 Suegravede c Commission C-6405 P point 66 et du 1er juillet 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P point 36 39 La seule circonstance qumiddotun document concerne un inteacuterecirct proteacutegeacute par une exception ne saurait suffire agrave justifier lmiddotapplication de cette dernieacutere (TPI 13 avril 2005 Verein fur Konsumenteninformation c Commission Tshy
203 point 69) 40 CJCE 22 janvier 2004 Mattila c Conseil et Commission C‐35301 P Rec 2004 p I‐1073 41 D Adamski acuteHow Wide Is acuteThe Widest Possiblemicro Judicial Interpretation of the Exceptions to the Right of Access to Official Documents Revisitedmicro (2009) CMLRev 46 521-549
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ainsi que de lrsquoabsence drsquoerreur manifeste drsquoappreacuteciation et de deacutetournement de
pouvoir42 Deacutelimiter le peacuterimeacutetre dmiddotapplication de ces exceptions est central
o la protection de lrsquointeacutereumlt public article 4 sect1 a) du regraveglement 10492001
Le regraveglement 10492001 nmiddoten deacutefinit pas preacuteciseacutement le contenu Il liste une seacuterie
dmiddothypotheacuteses correspondant largement aux preacutecautions prises par les Etats membres dans
leur droit national Cas par cas le juge smiddotefforce dmiddotegraveviter que les institutions nmiddoten fassent un
usage systeacutematique laquo le risque dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public doit donc ecirctre
raisonnablement preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo43
- La seacutecuriteacute publique
Elle avait fait lmiddotobjet de pregravecisions jurisprudentielles dont lmiddotegravetude a egravetegrave deacutejagrave effectueacutee en
particulier dans lmiddotaffaire Sison preacuteciteacutee et auxquelles on renvoie44 Le Tribunal a eu depuis
agrave en connaicirctre dans des affaires mineures
La deacutecision Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 201245 illustre la faciliteacute avec laquelle la
Commission oppose abusivement cette exception Dans un appel dmiddotoffres suscitant une
demande de communication de devis commerciaux elle allegravegue en effet que produire ces
documents portant sur un large egraveventail de systeacutemes informatiques risquerait dmiddoten regravevegraveler
laquo le fonctionnement et les faiblesses not Le Tribunal estime que rien ne permet dmiddotegravetablir laquo de
quelle manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et
effectivement atteinte agrave la segravecuritegrave publique et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement
preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo
Lmiddotordonnance du 27 novembre 2012 rendue dans lmiddotaffaire Steinberg46 est plus instructive
Un refus dmiddotacceacutes concernant lmiddotoctroi de subventions en Palestine sur la base dmiddotun
Programme europeacuteen y est opposeacute au motif de la crainte que les informations deacutetailleacutees sur
les projets en cause qumiddotils contiennent puissent ecirctre utilisegravees pour exercer des pressions
sur les personnes concernegravees voire jusqumiddotagrave des atteintes agrave leur integravegritegrave physique ou
morale La seacutecuriteacute serait ainsi troubleacutee en raison du risque laquo eacuteleveacute raquo pesant sur les acteurs
concernegraves Lmiddotordonnance du Tribunal avalise cette analyse
La Commission dans sa proposition de refonte eacutelargit consideacuterablement la formule laquo y
compris la seacutecuriteacute des personnes physiques ou morales raquo Approche extensive cette
formule manque de clarteacute et elle pourrait changer la nature de lmiddotexception sans
neacutecessairement ameacuteliorer les choses
- La deacutefense et les affaires militaires
Lmiddotexception nmiddota pas lmiddotobjet dmiddotaucune application jurisprudentielle durant cette peacuteriode
- Les relations internationales
Cette exception constitue un enjeu majeur de lmiddotacceacutes aux documents depuis lmiddotaffaire
Hautala deacutejagrave eacutetudieacutee Elle a fait lmiddotobjet de preacutecisions par le Tribunal
Les egraveveacutenements liegraves agrave lmiddotex-Yougoslavie ont donneacute matiegravere agrave jurisprudence sur le terrain de
lmiddotarticle 4 sect1 a) Lmiddotaffaire Jurasinovic c Conseil47 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave certains
documents egravechangegraves avec le Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie lors dmiddotun
procegraves Faisant valoir que la coopegraveration loyale de lmiddotUnion avec le TPIY souffrirait dmiddotune telle
divulgation le Conseil smiddoty egravetait opposegrave Le Tribunal consideacutere que le requegraverant nmiddotapporte
pas la preuve que ce refus nmiddotegravetait pas fondegrave Une seconde affaire rendue le mecircme jour (Tshy
46509)48 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave des rapports egravetablis par les observateurs de lmiddotUE en
poste en Croatie Mettant en avant les neacutecessiteacutes de laquo la veacuteriteacute historique raquo quatorze
42 CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 34 43 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy Programme c Conseil T‐26404 point 39 CJCE 6 deacutecembre 2001
Conseil c Hautala C‐35399 P Recp I‐9565 44 eacutetude preacuteciteacutee p 17 et s 45 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 46 TPI ordonnance du 27 novembre 2012 Steinberg c Commission T-1710 47 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 48 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-46509
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
anneacutees apregraves les eacutevegravenements le requeacuterant avanccedilait que la laquo neutraliteacute raquo des observateurs
de la Communauteacute vis-agrave-vis du conflit justifiait une divulgation
Le Tribunal egravecarte lmiddotensemble des arguments Il estime que la laquo neutraliteacute not de lmiddotECMM nmiddota
pas dmiddotincidence sur lmiddotintegraverecirct public que la confidentialitegrave proteacutege49 mais il ajoute que la
divulgation de ces informations pourrait en tout eacutetat de cause porter atteinte aux objectifs
de lmiddotUnion En regravevegravelant des egravelegravements susceptibles de faire naicirctre ou dmiddotaccroicirctre le
ressentiment ou les tensions entre les diffeacuterentes communauteacutes en preacutesence la confiance
dans le processus en cours serait affaiblie 50 Le temps egravecoulegrave nmiddoty changeant rien
lmiddotargument de la laquo veacuteriteacute historique raquo est eacutegalement eacutecarteacute le Tribunal rappelant agrave cette
occasion que les institutions ont dans le cadre de lmiddotarticle 4 sect1 une compegravetence lieacutee elles
sont tenues de refuser lmiddotacceacutes
La deacutecision Bresselink51 rendue le 12 septembre 2013 est eacutegalement instructive portant
sur la divulgation dmiddotun document relatif agrave la negravegociation sur lmiddotadhegravesion agrave la CEDH Le
requeacuterant faisait principalement valoir la nature laquo constitutionnelle raquo du projet de deacutecision
en cause rendu public par ailleurs pour contester le refus qui lui avait eacuteteacute opposeacute en
invoquant la negravecessitegrave dmiddotun laquo deacutebat public raquo
Le Tribunal refuse dmiddoty faire suite estimant que le document litigieux relegraveve de la sphegravere de
lmiddotexception relative aux relations internationales Quelle que soit sa laquo nature raquo il nmiddotocculte
pas le fait que les modaliteacutes pratiques de cette adheacutesion lesquelles ne sont pas preacutevues
dans le traiteacute UE se font dans le cadre des relations internationales de lmiddotUnion 52
Cependant le Tribunal considegravere que le Conseil a commis une erreur manifeste
dmiddotappregraveciation en smiddotopposant agrave la divulgation dmiddotune directive de negravegociation ne concernant
que lmiddotUnion et ne mettant en rien le climat de confiance de cette neacutegociation Un
raisonnement du mecircme ordre lui permet de rejeter un autre grief degraves lors que la capaciteacute
de negravegociation de lmiddotUE pourrait ecirctre affectegravee par une divulgation
Les deux deacutecisions rendues par le Tribunal dans lrsquoaffaire Inrsquot Veld53 parlementaire
europeacuteenne par ailleurs feront jurisprudence en tout eacutetat de cause que la Cour de
justice les confirme ou qumiddotelle les infirme Ils appellent une analyse spegravecifique qui peut ecirctre
reacutesumeacutee ainsi le champ dmiddotapplication de lmiddotexception relative aux relations internationales
est encadreacute par le juge en 2012 sans que les modalitegraves concreacutetes dmiddotacceacutes soient
veacuteritablement revues en 2013
Lmiddotegravetendue de lmiddotexception relative aux relations internationales
La requeacuterante contestait le refus du Conseil de lui donner accegraves agrave un avis du service
juridique du Conseil concernant lmiddotouverture de negravegociations relatives agrave un accord de lutte
contre le terrorisme avec les Etats Unis (SWIFT) refus fondegrave sur lmiddotarticle 4 sect1 a) du
reacuteglement relatif agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public relatif aux relations internationales
Un tel document entrait mateacuteriellement dans le champ de lmiddotexception viseacutee Son contenu
un avis du service juridique du Conseil sur les laquo bases juridiques not de lmiddotaccord en
question posait cependant problegraveme au regard des compeacutetences en preacutesence
Eu egravegard agrave cet objet la requegraverante faisait valoir que lmiddotexception ne jouait pas face agrave des
questions de laquo droit interne raquo Le Conseil lui opposait que cette divulgation dmiddotune part
regravevegravelerait au public des informations concernant certaines dispositions de lmiddotaccord envisagegrave
ce qui nuirait au climat de confiance dans les neacutegociations en cours et dmiddotautre part
regravevegravelerait agrave lmiddotautre partie des egravelegravements relatifs agrave la position devant ecirctre prise par lmiddotUnion ce
qui pourrait ecirctre exploiteacute de maniegravere agrave affaiblir sa position
Le Tribunal raisonne en deux temps Il constate que le document est laquo susceptible raquo
dmiddotentrer dans le champ de lmiddotexception laquo rattachegrave au contexte spegravecifique de lmiddotaccord
49 Point 42 50 Point 40 51 TPI 12 septembre 2013 Bresselink T-33111 52 Point 45 53 TPI 4 mai 2012 Sophie Inmiddott Veld c Conseil T-52909 TPI 19 mars 2013 Sophie Inmiddott Veld c Commission T shy
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30110
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
international raquo Il donne alors quitus au Conseil des consegravequences egraveventuelles dmiddotune
divulgation eacuteventuelle du document en raison de son impact sur les laquo relations de
confiance raquo indispensables agrave la conduite de neacutegociations
Concernant le risque de regravevegraveler agrave lmiddotautre partie des egravelegravements susceptibles de nuire agrave la
position de lmiddotUnion le juge est plus prudent
De son point de vue le Conseil doit deacutemontrer le risque drsquoun preacutejudice laquo actuel et
speacutecifique raquo54 Or laquo contrairement agrave ce que soutiennent le Conseil et la Commission le
risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant agrave la base juridique
pour la conclusion dmiddotun futur accord ne degravemontre pas en lui-mecircme lmiddotexistence dmiddotune
atteinte agrave lmiddotintegraverecirct de lmiddotUnion en matieacutere de relations internationales raquo55 Par sa dimension
laquo constitutionnelle raquo et le caractegravere objectif qui smiddotattache agrave sa degravetermination la
question de la base juridique drsquoun acte ne relecircve pas de la marge drsquoappreacuteciation
drsquoune institution Donc laquo la seule crainte de divulguer une eacuteventuelle position divergente
au sein des institutions quant agrave la base juridique dmiddotune degravecision autorisant lmiddotouverture des
negravegociations au nom de lmiddotUnion ne saurait ecirctre suffisante pour en degraveduire un risque
dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public protegravegegrave en matieacutere de relations internationales raquo56 Degraves lors le
Conseil nmiddota pas degravemontregrave en quoi le risque dmiddotune atteinte agrave lmiddotintegraverecirct public egravetait constituegrave en
ce qui concerne le deacutebat sur les bases juridiques alors qumiddotil lmiddota fait quant au contenu de
lmiddotacte
Cette position jurisprudentielle signifie que le fait de peacuteneacutetrer dans le peacuterimegravetre de
lrsquoexception relative aux relations internationales nrsquoentraicircne pas automatiquement
la confidentialiteacute Le Tribunal considegravere que les directives de neacutegociation et le fond de
celle-ci relegravevent naturellement de la protection voulue par le leacutegislateur communautaire en
2001 En revanche li valorise la question des bases juridiques en la rattachant agrave un souci
objectif drsquoinformation qui permet de passer outre la protection de la confidentialiteacute
Les limites de lmiddotouverture
La seconde affaire Sophie Inrsquot Veld57 rendue le 19 mars 2013 concernait la neacutegociation
controversegravee de lmiddotaccord ACTA Le Tribunal y rejette lrsquointeacutegraliteacute des moyens souleveacutes
visant agrave acceacuteder agrave un certain nombre de documents relatifs agrave cette neacutegociation
La requegraverante avait demandegrave lmiddotacceacutes agrave une cinquantaine de documents relatifs agrave lmiddotaccord
commercial anti-contrefaccedilon (ACAC) sur la base du regraveglement 10492001
Indeacutependamment de questions techniques elle mettait en cause lmiddoterreur manifeste
dmiddotappregraveciation du refus de la Commission
La Commission faisait valoir classiquement qumiddotune divulgation unilategraverale de ces documents
aurait porteacute atteinte agrave la confiance mutuelle des parties et donc agrave lmiddotintegraverecirct public Le
juge partage cette approche cette interpregravetation de lmiddotarticle 4 lui paraissant cohegraverente58 Il
reacutefute lmiddotidegravee de la requegraverante selon laquelle une divulgation aurait egravetegrave possible deacutes lors que
les positions de neacutegociation avaient eacuteteacute communiqueacutees aux tiers
Le Tribunal estime que laquo dans le contexte de neacutegociations internationales les positions
prises par lmiddotUnion sont par hypotheacutese susceptibles dmiddotegravevoluer en fonction du cours de ces
neacutegociations des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les diffeacuterentes
parties prenantes Comme cela a deacutejagrave eacuteteacute releveacute la formulation de positions de neacutegociation
peut impliquer un certain nombre de consideacuterations tactiques de la part des neacutegociateurs
en ce compris lmiddotUnion elle-mecircmeshy il ne saurait ecirctre exclu que la divulgation par lrsquoUnion
au public de ses propres positions de neacutegociation alors mecircme que les positions de
neacutegociation des autres parties demeureraient secregravetes puisse avoir pour conseacutequence
dmiddotaffecter neacutegativement en pratique la capacitegrave de negravegociation de lmiddotUnion raquo59
54 Point 30 55 Point 46 56 Point 50 57 T-30110 58 Points 121-122 59 Point 125
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
1 LE CADRE JURIDIQUE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Le traitegrave de Lisbonne transforme la perception du droit dmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion
mais aussi les conditions dans lesquelles lmiddotadministration et le legravegislateur smiddotacquittent de
leurs missions Degravesormais le principe dmiddotouverture comme celui de transparence trouvent
leur place dans le droit primaire de lmiddotUnion ce qui devrait avoir des regravepercussions sur lmiddotune
de ses modalitegraves de mise en plusmnuvre le droit dmiddotacceacutes aux documents
11 Le cadre constitutionnel
Lmiddotegravecriture du traiteacute est claire le principe dmiddotouverture y est posegrave Dmiddotougrave sa mise en plusmnuvre au
moyen du principe de transparence et du principe dmiddotacceacutes aux documents6
111 Le principe dmiddotouverture
Il constitue un principe geacuteneacuteral agrave dimension laquo englobante raquo qui inclut agrave la fois le principe
de transparence et le principe de participation
Lmiddotarticle 1er du traitegrave sur lmiddotUnion regravepeacutete donc apreacutes le traitegrave dmiddotAmsterdam qumiddotil constitue
laquo une nouvelle eacutetape dans le processus creacuteant une union sans cesse plus eacutetroite entre les
peuples de lEurope dans laquelle les deacutecisions sont prises dans le plus grand respect
possible du principe douverture et le plus pregraves possible des citoyens raquo7
Le traiteacute donne une signification concregravete agrave ce principe agrave deux reprises Dans lmiddotarticle 10 sect3
relatif au laquo fonctionnement de lrsquoUnion raquo inseacutereacute dans le titre II consacreacute aux laquo principes
deacutemocratiques raquo le TUE affirme que laquo tout citoyen a le droit de participer agrave la vie
deacutemocratique de lUnion Les deacutecisions sont prises aussi ouvertement et aussi pregraves que
possible des citoyens raquo Le principe dmiddotouverture est ainsi relieacute pour la premiegravere fois agrave la
laquo vie deacutemocratique not de lmiddotUnion et agrave la laquo deacutemocratie repreacutesentative raquo LmiddotUnion est
degravemocratique parce qumiddotelle est laquo ouverte not sur ses citoyens ce que confirme lmiddotarticle
suivant
Lmiddotarticle 11 sect2 TUE smiddotadresse directement aux institutions qui doivent entretenir laquo un
dialogue ouvert transparent et reacutegulier raquo avec la socieacuteteacute civile et les associations
repreacutesentatives Il assigne ainsi une dimension active au principe dmiddotouverture
Le traiteacute sur le fonctionnement de lmiddotUnion (TFUE) apporte un fondement suppleacutementaire au
principe en fixant les conditions de sa concreacutetisation dans son article 15 sect1 TFUE
Obligation est faite aux laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not dmiddotplusmnuvrer laquo dans
le plus grand respect possible du principe drsquoouverture raquo et ce laquo afin de promouvoir
une bonne gouvernance et dassurer la participation de la socieacuteteacute civile raquo Cette
prescription appelle plusieurs commentaires
A ce stade le principe drsquoouverture dans lrsquoUnion est perccedilu encore comme une
exigence de son fonctionnement davantage que comme un droit de ses citoyens
Ceci explique que son champ dmiddotapplication soit treacutes large concernant lmiddotensemble des
rouages de lmiddotadministration Smiddotil nmiddota pas une portegravee absolue et ne formule pas une
obligation de regravesultat il nmiddoten reste pas moins que lmiddotobjectif de laquo promotion raquo assigneacute agrave
lmiddotUnion implique de la part de celle-ci une approche dynamique
Enfin lmiddotarticle 298 sectsect1 et 2 TFUE ajoute un complegravement indispensable agrave la traduction
normative du principe dmiddotouverture Indiquant que les institutions organes et organismes de
lUnion laquo sappuient sur une administration europeacuteenne ouverte raquo efficace et
indeacutependante dans laccomplissement de leurs missions il investit le leacutegislateur de lmiddotUnion
de la compeacutetence de laquo fixer les dispositions agrave cet effet raquo
6 A Allemano laquo Unpacking the principle of openness in EU Law transparency participation and democracy raquo European Law Review 2014 (forthcoming) 7 J Mendes laquo Participation and the rocircle of law after Lisbon a legal view on article 11 TEU raquo CMLRev 20111849
8
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
112 Le principe de transparence
La Cour de justice lmiddotaffirme dans un arrecirct de principe abordegrave plus loin laquo lmiddotabsence
dmiddotinformation et de degravebat est susceptible de faire naicirctre des doutes dans lmiddotesprit des
citoyens non seulement quant agrave la legravegalitegrave dmiddotun acte isolegrave mais aussi quant agrave la
leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo8 Par cette formule le juge de
lmiddotUnion positionne le deacutebat relatif agrave la transparence9 sur le terrain de la leacutegitimiteacute et de la
deacutemocratie De son point de vue laquo cmiddotest pregravecisegravement la transparence agrave cet egravegard qui en
permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux yeux des
citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci raquo
Auparavant et sans mentionner encore un laquo impeacuteratif de transparence raquo10 la jurisprudence
du Tribunal et de la Cour avait utiliseacute comme fondement la deacuteclaration 17 annexeacutee au traiteacute
de Maastricht11 faute de support plus explicite Une fois ce support disponible avec le
regraveglement 10492001 le juge a consolideacute son raisonnement La transparence garantit
une laquo plus grande legravegitimitegrave efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des
citoyens dans un systegraveme deacutemocratique raquo 12 Elle leur permet laquo dmiddotexercer un controcircle
effectif et efficace sur lmiddotexercice du pouvoir dont les institutions communautaires sont
investies raquo13 En effet laquo ce nmiddotest que si une publicitegrave adegravequate est donnegravee aux activitegraves du
pouvoir legravegislatif de lmiddotexegravecutif et de lmiddotadministration publique en gegravenegraveral qumiddotil est possible
dmiddotune part dmiddotexercer un controcircle effectif et efficace egravegalement au niveau de lmiddotopinion
publique sur le fonctionnement de lmiddotorganisation du pouvoir et dmiddotautre part de
degravevelopper dans les rapports entre lmiddotadministration et les administregraves des modeacuteles
dmiddotorganisation assurant regraveellement la participation de ces derniers raquo14
La transparence proceacutedurale et la transparence institutionnelle viseacutees par le TUE et
le TFUE se conjuguent dans le traiteacute de Lisbonne pour donner un sens concret agrave lmiddotaction de
lmiddotUnion15
La porteacutee normative du principe demeure encore relative16 mais les termes de lmiddotarticle 11
TUE indiquent que le combat a changeacute de sens Il pegravese deacutesormais sur les institutions de
lmiddotUnion une obligation laquo par les moyens approprieacutes raquo de donner une signification concregravete
au principe Qumiddotil smiddotagisse du laquo dialogue ouvert transparent et reacutegulier raquo avec la socieacuteteacute
civile de lmiddotarticle 11 sect2 TUE ou de la laquo transparence des actions not de lmiddotUE qui appelle de
laquo larges consultations raquo en vertu du sect3 le respect des laquo principes deacutemocratiques raquo du titre
II TUE eacutetablit une pression nouvelle sur les institutions tout particuliegraverement en matiegravere
dmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation cmiddotest-agrave-dire aux documents Ce droit du citoyen quitte donc le
terrain de lmiddotappregraveciation discregravetionnaire pour smiddotexercer dans une logique normative
Les conseacutequences agrave tirer de ce changement de perspectives sont considegraverables Lmiddotappel
agrave lmiddotouverture et agrave la transparence ne sont plus ici des regravefegraverences thegraveoriques mais
apparaissent comme une condition de la leacutegitimiteacute deacutemocratique de la regravegle de lmiddotUnion
Le traiteacute laquo juridicise raquo des principes qui pourraient recevoir un jour une traduction
jurisprudentielle faute par exemple pour un acte legravegislatif dmiddotavoir egravetegrave adoptegrave en dehors de
ce dialogue participatif exigeacute par le traiteacute
8 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P point 59 9 M Hillebrandt D Curtin A Meijer laquo Transparency in the Council of ministers of the EU institutionnal approach raquo Amsterdam Centre for European law Working paper 2012-04 10 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy ProgrammeConseil T‑26404 point 61 11 TPI 17 juin 1998 Svenska journalistfoumlrbundet c Conseil T-17495 Rec II-2289 point 66 TPI 14 octobre 1999 Bavarian LagerCommission T‑30997 Rec II‑3217 point 36 12 TPI 7 feacutevrier 2002 KuijerConseil T-201100 point 52 et CJCE 6 mars 2003 InterporcCommission C‑4100
P Rec p I‑2125 point 39 13 CJCE 7 deacutecembre 1999 Interporc c Commission point 39 14 Conclusions Tesauro sous CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 14 15 D Curtin laquo Judging EU secrecy raquo Amsterdam Centre for European law Working paper 2012-07 16 Voir A Meijers Understanding the Complex Dynamics of Transparency et S Castellano et A Ortiz laquo Legal Framework for e-transparency and the right to public access in the EU raquo Transatlantic Conference on Transparency Research Utrecht 2012
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
113 Le droit dmiddotacceacutes aux documents
Lmiddotaffirmation dmiddotun droit du public agrave acceacuteder aux documents des institutions17 smiddotest traduite
dans lmiddotUnion par la voie regraveglementaire avant dmiddotecirctre consacregravee au niveau des traiteacutes
constitutifs La norme dmiddotapplication a preacuteceacutedeacute ici la proclamation constitutionnelle le juge
ne manquant pas de rappeler que laquo la reacuteglementation interne de la majoriteacute des Eacutetats
membres consacre deacutesormais de maniegravere geacuteneacuterale agrave titre de principe constitutionnel ou
leacutegislatif le droit daccegraves du public aux documents deacutetenus par les autoriteacutes publiques raquo18
Ce droit repose politiquement sur le principe de transparence La Cour de justice lmiddota affirmegrave
en 2007 il laquo vise agrave ameacuteliorer la transparence du processus deacutecisionnel communautaire
une telle transparence permettant notamment de garantir une plus grande leacutegitimiteacute
efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des citoyens dans un systeacuteme
deacutemocratique raquo19 Comme la Cour lmiddotindique laquo la possibiliteacute pour les citoyens de connaicirctre
les fondements des actions legravegislatives est une condition de lmiddotexercice effectif par ces
derniers de leurs droits deacutemocratiques raquo20
Juridiquement ce droit smiddotest donc fondegrave initialement sur lmiddotarticle 255 TCE qui ouvrait aux
citoyens un droit dmiddotacceacutes aux documents des trois grandes institutions Il a ensuite donneacute
matiegravere agrave une jurisprudence particuliegraverement conseacutequente sans que la Cour de justice aille
jusqumiddotagrave en faire un principe geacuteneacuteral Sa formulation geacuteneacuterale par le TCE expliquait son
absence drsquoeffet direct21 le traiteacute renvoyant au droit deacuteriveacute le soin de lui donner un
contenu Neacuteanmoins le droit dmiddotacceacutes est passeacute ici du statut dmiddotune simple facultegrave accordegravee
discregravetionnairement aux administregraves par les institutions agrave celui dmiddotun vegraveritable laquo droit
subjectif agrave caractegravere fondamental raquo22 reconnu aux destinataires de lmiddotarticle 255 TCE
Le traiteacute de Lisbonne modifie sensiblement cet eacutetat du droit agrave deux eacutegards
La Charte des droits fondamentaux en premier lieu fait de cet accegraves un droit
fondamental Son article 42 proclame un laquo droit drsquoaccegraves aux documents raquo impliquant
que laquo tout citoyen ou toute citoyenne de lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale
reacutesidant ou ayant son siecircge statutaire dans un Etat membre a un droit drsquoaccecircs aux
documents du Parlement europeacuteen du Conseil et de la Commission raquo Les explications
accompagnant la Charte preacutecisent que cet article 42 laquo a eacuteteacute repris raquo23 de lmiddotarticle 255 TCE
sur la base duquel le regraveglement 10492001 avait eacuteteacute adopteacute la Convention ayant souhaiteacute
en eacutetendre le champ
Lavocat geacuteneacuteral Maduro soulignait ce changement dans ses conclusions sous lmiddotaffaire
Suegravede c Commission preacuteciteacutee avec cette laquo ascension normative raquo laquo le droit dmiddotacceacutes aux
documents des institutions eacutetant devenu un droit fondamental de valeur constitutionnelle
liegrave aux principes de la degravemocratie et dmiddotouverture cmiddotest agrave son aune que doit ecirctre interpregravetegrave
en particulier tout acte de droit degraverivegrave ayant pour objet dmiddoten regraveglementer lmiddotexercice et les
limites qui lui sont apporteacutees par celui ‐ci doivent ecirctre interpreacuteteacutees de faccedilon encore plus
restrictive raquo24
Le juge de lmiddotUnion agrave propos des rapports entre lmiddotarticle 42 de la Charte et la CEDH a donc
indiqueacute que laquo smiddotagissant du droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions organes et
organismes de lmiddotUnion la Charte preacutevoit un droit fondamental speacutecial raquo25
17 Lmiddotanalyse restera centregravee sur le regraveglement 10492001 hors dispositions relatives par exemple au droit de lmiddotenvironnement 18 CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 34 19 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 RecI-11389 point 54 20 id point 46 voir eacutegalement CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P 21 Malgreacute les invitations de certains de ses avocats geacuteneacuteraux ou les positions du TPI lmiddotavocat gegravenegraveral Tesauro parle dmiddotun laquo droit civil fondamental not dans lmiddotaffaire Pays‐Bas c Conseil (point 19) et le TPI fait mention dun
principe du droit agrave lmiddotinformation (TPI 19 juillet 1999 Hautala c Conseil T‐ 1498 Rec p II‐ 2489 point 87) ou
du principe de transparence (TPI 7 feacutevrier 2002 Kuijer c Conseil T‐ 21100 Rec p II‐ 485 point 52) 22 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 point 40 23 En mentionnant son extension aux laquo organes et agences not de lmiddotUE 24 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 points 40-42 25 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c BCE T-59010 point 72-73
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Le TFUE lui-mecircme a egravegalement modifiegrave lmiddotenvironnement juridique du droit dmiddotacceacutes D paraabord
parce que disparaicirct la protection voulue par les Etats membres agrave propos de la
confidentialitegrave des travaux du Conseil dans lmiddotarticle 207 sect3 TCE26 Au contraire lmiddotarticle 15
sect1 TFUE affirme les impegraveratifs dmiddotune laquo bonne gouvernance raquo en confeacuterant un contenu
concret au principe dmiddotouverture et de transparence Son paragraphe 3 formule les
modalitegraves dmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes aux documents de manieacutere obligatoire dans des
termes beaucoup plus pregravecis que ne le faisait lmiddotarticle 255 TCE La disparition des piliers
intergouvernementaux et la banalisation du traitement institutionnel de la JAI et de la PESC
lui permettent de couvrir lmiddotensemble de lmiddotactivitegrave de lmiddotUnion qui doit ecirctre laquo aussi ouverte
que possible raquo
Lmiddotanalyse littegraverale de lmiddotarticle 15 TFUE degravemontre que cette proclamation smiddotinscrit dans une
degravemarche dmiddotensemble Lagrave ougrave la gouvernance de lmiddotUnion appelle laquo ouverture raquo dans le
paragraphe 1 le paragraphe 3 alineacutea 3 du mecircme article fait appel agrave la laquo transparence raquo
des travaux de chaque entitegrave administrative de lmiddotUnion concerneacutee Lrsquoesprit de systecircme
du triptyque ouverture transparence accegraves aux documents est donc dessineacute dans
le traiteacute De plus la porteacutee des obligations pesant sur les laquo institutions organes et
organismes raquo est preacuteciseacutee Si lmiddotappel au laquo plus grand respect possible du principe
drsquoouverture not nmiddotest pas forcegravement un gage de contrainte en revanche les conditions du
droit dmiddotacceacutes aux documents sont verrouillegravees dmiddotune faccedilon plus directive
Lmiddotalinegravea premier de lmiddotarticle 15 sect3 TFUE formule dmiddotabord un droit laquo sous reacuteserve des
principes et des conditions qui seront fixeacutes conformeacutement au preacutesent paragraphe raquo Il ne
renvoie pas au leacutegislateur la capaciteacute discreacutetionnaire de deacutecider de ces laquo principes et
conditions raquo Ce dernier est tenu de proceacuteder agrave une mise en plusmnuvre du droit dmiddotacceacutes qui en
permette la jouissance aux citoyens de lmiddotUE Lmiddotegravecriture de ses principes geacuteneacuteraux et de ses
conditions dmiddotexercice est obligatoire reacutegie par la proceacutedure leacutegislative ordinaire
Le troisiegraveme alineacutea du mecircme article renforce ensuite les obligations faites aux entiteacutes
concerneacutees elles doivent assurer laquo la transparence de leurs travaux raquo et il leur est fait
obligation dmiddotegravelaborer dans leur reacuteglement integraverieur respectif des laquo dispositions particuliegraveres
concernant lrsquoaccecircs raquo aux documents Ceci pregravesuppose donc qumiddotauparavant le droit dmiddotacceacutes
ait eacuteteacute regraveglementeacute
Enfin et ce nmiddotest pas le moindre constat les auteurs du traitegrave eacutelargissent
consideacuterablement le champ des destinataires des obligations viseacutees Il ne smiddotagit plus
deacutesormais des seules trois grandes institutions mais de faccedilon tregraves geacuteneacuterale des
laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not Lmiddotavant-dernier alineacutea du sect3 souligne
que pour ce qui est de la CJUE de la Banque centrale et de la BEI elles laquo ne sont soumises
au preacutesent paragraphe que lorsquelles exercent des fonctions administratives raquo Cette
gegravenegraveralisation degravejagrave prise en compte par un certain nombre dmiddotagences et institutions
internes renforce donc le besoin dmiddotun texte refondateur du droit dmiddotacceacutes sous peine de
laisser inappliqueacute un droit fondeacute sur les traiteacutes
La valeur ajouteacutee du traiteacute de Lisbonne peut ainsi se reacutesumer dmiddotune part le traitegrave consacre
un veacuteritable droit fondamental agrave lmiddotacceacutes aux documents et dmiddotautre part il encadre
strictement les exceptions agrave un droit dont la porteacutee est rendue geacuteneacuterale
La plus value qui en reacutesulte du point de vue des individus permet alors de hieacuterarchiser les
enjeux avant drsquoeumltre un enjeu institutionnel au sein de lmiddotUnion exigeant que les
institutions disposent du mecircme degregrave dmiddotinformation dans lmiddotexercice de leurs missions
lrsquoaccecircs aux documents est devenu aujourdrsquohui un droit de lrsquoindividu Cette eacutevolution
paracheacuteve la construction entamegravee par le juge de lmiddotUnion depuis vingt ans
Dans ce contexte juridique la regraveglementation du droit dmiddotacceacutes opegraveregravee par le reacuteglement
10492001 il y a treize ans apparaicirct passablement deacutecaleacutee aujourdrsquohui Les laquo principes
26 laquo Aux fins du preacutesent paragraphe le Conseil deacutetermine les cas dans lesquels il doit ecirctre consideacutereacute comme agissant en sa qualiteacute de leacutegislateur afin de permettre un meilleur accegraves aux documents dans ces cas tout en preacuteservant lrsquoefficaciteacute de son processus de prise de deacutecision En tout eacutetat de cause lorsque le Conseil agit en sa qualiteacute de leacutegislateur les reacutesultats et les explications des votes ainsi que les deacuteclarations inscrites au procegravesshyverbal sont rendus publics raquo
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
geacuteneacuteraux raquo autant que les laquo limites not legravegitimes au droit dmiddotacceacutes mentionnegraves par lmiddotarticle 15
sect3 TFUE neacutecessitent une remise en ordre par le leacutegislateur opeacutereacutee par la voie de la
proceacutedure leacutegislative ordinaire rappelons-le
Le besoin dmiddotune remise agrave niveau de la regraveglementation regravesulte en effet du triptyque degravecrit
plus haut et qui relie les obligations dmiddotouverture de transparence et dmiddotacceacutes aux
documents27 Il degravepasse le cadre du simple article 15 TFUE par exemple au vu de lmiddotarticle
298 TFUE Aussi lmiddotapproche strictement minimaliste de la seconde proposition
regraveglementaire de la Commission 28 relegraveve davantage de la modification du regraveglement
antegraverieur que de la mise en plusmnuvre du traitegrave de Lisbonne
Tant pour ce qui concerne le champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes que pour ce qui est des questions particuliegraveres lieacutees au caractegravere sensible de certains documents classifieacutes ou la
codification des avanceacutees jurisprudentielles relatives agrave certaines cateacutegories de documents
lmiddotadoption dmiddotun nouveau texte est donc negravecessaire
12 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Un rappel rapide de ce cadre29 permet de mesurer agrave la fois les enjeux de sa reacutevision mais
aussi lmiddotimpact considegraverable de la jurisprudence de la Cour et du Tribunal
121 Le regravegime du droit dmiddotacceacutes
Le silence des traiteacutes a fait du regraveglement 10492001 la pierre angulaire du droit dmiddotacceacutes
aux documents administratifs ce qui a conduit la Cour de justice agrave accorder une attention
particulieacutere agrave sa motivation afin dmiddoten egraveclairer lmiddotusage Cette motivation pose un certain
nombre de principes directeurs
Lmiddotacceacutes aux documents est liegrave aux principes de transparence et dmiddotouverture viseacutes
par les traiteacutes le regraveglement consolidant les pratiques existantes
Le regraveglement vise laquo agrave confeacuterer le plus large effet possible raquo30 au droit dmiddotacceacutes
dans sa deacutefinition de ses principes et limites donc en principe laquo tous les
documents devraient ecirctre accessibles au public not cmiddotest-agrave-dire agrave laquo tout citoyen de
lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale raquo y reacutesidant
Le droit dmiddotacceacutes prend un sens particulier laquo dans le cas ougrave les institutions agissent
en qualiteacute de leacutegislateur raquo et il est applicable en matiegravere de PESC et JAI
A cela le regraveglement 10492001 apporte une deacutefinition extrecircmement large de la notion de
laquo document raquo puisque son article 3 a) le deacutefinit comme laquo tout contenu quel que soit son
support (eacutecrit sur support papier ou stockeacute sous forme eacutelectronique enregistrement
sonore visuel ou audiovisuel) concernant une matiegravere relative aux politiques activiteacutes et
deacutecisions relevant de la compeacutetence de linstitution raquo Concregravetement chaque institution
smiddotest donc dotegravee des megravecanismes proceacuteduraux neacutecessaires agrave lmiddotacceacutes et en application du
regraveglement 10492001 rend compte annuellement de son application
27 Reconnu par le Conseil dans son rapport annuel 2012 sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes p 7 28 COM (2011) 73 29 Pour un examen au fond du cadre regraveglementaire et de la jurisprudence smiddoty rapportant jusqumiddoten 2008 voir notre eacutetude laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008 30 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel c Commission C-50608 P preacuteciteacute point 73 et CJUE 17 octobre 2013 Access Info Europ C-28011 P preacuteciteacute point 28
12
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
A ce texte central il convient dmiddotajouter lmiddotexistence de textes spegraveciaux31 dont lmiddotarticulation
avec le regraveglement 10492001 a poseacute des difficulteacutes que la Cour de justice a eacuteteacute meneacutee agrave
trancher (cf infra)32 Le tableau suivant33 permet de regravesumer ainsi lmiddotegravetat des lieux
Tableau 1 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Champ dapplication et beacuteneacuteficiaires
Cadre Institutions et organes couverts Citoyens et Toute juridique reacutesidents de
lUE personne physique ou
morale
Regraveglements (CE) ndeg 10492001 +
(CE) ndeg 13672006
Parlement Conseil Commission Agences
Tout document
Regravegles Cour des comptes Tout Information volontaires Banque centrale europeacuteenne document environnementale + Banque europeacuteenne dinvestissement uniquement regraveglement Comiteacute eacuteconomique et social europeacuteen
(CE) ndeg Comiteacute des reacutegions 13672006 Meacutediateur europeacuteen
Regraveglement Controcircleur europeacuteen de la protection Informations (CE) ndeg des donneacutees environnementales 13672006 Cour de justice (sauf dans lexercice de
ses fonctions juridictionnelles)
uniquement
122 Lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
Comme dans les legravegislations nationales relatives au droit dmiddotacceacutes le droit de lmiddotUnion nmiddotest
pas un droit absolu 34 Le regraveglement 10492001 pose un principe assorti ensuite
laquo drsquoexceptions raquo eacutenumeacutereacutees dans les diffeacuterents paragraphes de son article 4 Sans que cela
entraicircne de conseacutequences juridiques lmiddotarticle 15 TFUE ne reprend pas agrave son compte le
terme laquo exceptions raquo mais parle lui de laquo conditions raquo Lmiddotarticle 42 de la Charte nmiddoten fait
pas mention
La proposition de reacutevision deacuteposeacutee par la Commission en 2008 est resteacutee dans cette
logique tandis que la seconde proposition de 2011 preacutefegravere une formule adoucie en
mentionnant dans sa motivation et son article premier laquo les principes geacuteneacuteraux et les
31 On citera agrave cet eacutegard les dispositions du regraveglement 13672006 concernant laccegraves aux informations environnementales qui sappliquent agrave toutes les institutions et agrave tous les organes de la Communauteacute Ce reacuteglement vient dmiddotecirctre egraveclairegrave de manieacutere tout agrave fait pertinente par le Tribunal qui y degravenonce une tentative de la Commission laquo par son argumentation raquo de ne pas laquo assurer une interpreacutetation coheacuterente et harmonieuse des regraveglements 10492001 et 13672006 avec les dispositions de la Charte shy raquo TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 point 44 32 Certains de ces dispositifs peuvent egravegalement viser lmiddotharmonisation du droit national ce qui est exclu sur la base de lmiddotarticle 15 TFUE 33 Source COM (2007) 185 Livre vert Laccegraves du public aux documents deacutetenus par les institutions de la Communauteacute europeacuteenne Aperccedilu de la situation p 10 34 Voir notre eacutetude preacuteciteacutee laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la reacutevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008
13
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
limites qui pour des raisons dinteacuterecirct public ou priveacute reacutegissent lexercice du droit du public
daccegraves aux documents ont eacuteteacute deacutefinis dans le regraveglement (CE) ndeg 10492001 raquo
Cette liste laquo drsquoexceptions raquo ou de laquo limites raquo concentre lmiddotessentiel de la jurisprudence
13 Le cadre jurisprudentiel du droit drsquoaccecircs aux documents
Plusieurs facteurs expliquent lmiddotimpact de la jurisprudence sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
En premier lieu et jusqumiddoten 2001 la fragilitegrave des bases juridiques de ce droit a negravecessitegrave
une intervention complegravementaire du juge de lmiddotUnion Cette implication judiciaire smiddotest
reacuteveacuteleacutee deacuteterminante pour garantir une protection minimale de ce droit Lmiddotadoption du
reacuteglement 10492001 sur la base du traitegrave dmiddotAmsterdam ensuite nmiddota pas regraveduit le besoin
dmiddotune lecture jurisprudentielle pour autant Lmiddotinterpregravetation du texte ainsi que
lmiddotencadrement des exceptions agrave lmiddotacceacutes du public fixegravees par la reacuteglementation ont conduit la
Cour de justice autant que le Tribunal agrave multiplier les interventions Ce corpus
jurisprudentiel a tregraves largement donneacute un contenu concret au droit dmiddotacceacutes
Le comportement des institutions en second lieu explique que le recours au juge constitue
encore la seule voie offerte aux citoyens de lmiddotUnion pour accegraveder agrave une partie
importante de documents malgregrave lmiddotaffirmation du principe de lmiddotacceacutes et la mise agrave
disposition de registres agrave cet effet
Le Conseil comme la Commission partagent en effet une reacuteserve commune sinon une
hostiliteacute commune agrave lmiddotegravegard dmiddotune lecture ouverte du reacuteglement 10492001 La question
des exceptions ouvertes par lmiddotarticle 4 du regraveglement a eacuteteacute la principale source de
contentieux Qumiddotil smiddotagisse des documents accompagnant les negravegociations internationales
pour le premier ou ceux qui sont lieacutes agrave des proceacutedures en manquement ou de droit de la
concurrence pour la seconde les deux institutions ont fait cause commune pour limiter au
maximum le droit dmiddotacceacutes Il est revenu au juge drsquoarbitrer et deacutefinir des lignes de
comportement claires mettant en balance les inteacuterecircts en preacutesence
La jurisprudence de lmiddotUnion europegraveenne sur le droit dmiddotacceacutes aux documents repose sur des
analyses largement convergentes du Tribunal comme de la Cour de justice 35 Dans la
peacuteriode examineacutee la juridiction de lmiddotUnion a ainsi rendu une dizaine dmiddotarrecircts majeurs dont
lmiddotimpact sur la reacuteglementation agrave venir est consideacuterable
CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et
5205P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Illmenau C-13907 P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian Lager C-2808 P
CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL(API) c Commission Cshy
51407P C-52807P C-53207P
CJUE 21 juillet 2011 Royaume de Suegravede et MyTravel c Commission Cshy
50608P
CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P
CJUE 28 juin 2012 Commission c Odile Jacob C-40410 P
CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P
TPI 19 mars 2013 Sophie Inrsquot Veld c Commission T-30110
35 Elle preacutesente des caracteacuteristiques relatives aux requeacuterants la preacutesence systeacutematique des Etats nordiques et notamment de la Suegravede aux coteacutes des requeacuterants contraste avec la vision restrictive deacuteveloppeacutee conjointement par le Conseil et la Commission freacutequemment soutenus par la France et la RFA
14
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
131 Le principe du droit dmiddotacceacutes
La Cour de justice le met solennellement en perspective Dans sa jurisprudence de principe
Suegravede c Commission et Turco36 elle souligne que laquo compte tenu des objectifs poursuivis
par le regraveglement ndeg 10492001 notamment la circonstance rappeleacutee par le deuxiegraveme
consideacuterant de ce dernier selon laquelle le droit drsquoaccecircs du public aux documents des
institutions se rattache au caractegravere deacutemocratique de ces derniegraveres et le fait que
ledit reacuteglement vise comme lmiddotindique son quatrieacuteme considegraverant et son article 1er agrave
confegraverer au public un droit dmiddotacceacutes qui soit le plus large possible les exceptions audit droit
egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 de ce reacuteglement doivent ecirctre interpregravetegravees et appliqueacutees
strictement raquo37 Cet accegraves laquo aussi large que possible raquo est garanti strictement autour de
deux exigences38 toute demande dmiddotacceacutes doit ecirctre examinegravee de manieacutere concregravete et de
faccedilon individuelle Dmiddotougrave la negravecessitegrave de faire la preuve dmiddotune atteinte laquo concregravete et
effective not agrave lmiddotintegraverecirct protegravegegrave par la regraveglementation et lmiddotexamen au cas par cas dmiddotun risque
preacutevisible lieacute agrave la divulgation39 La jurisprudence de la peacuteriode examineacutee a confirmeacute cette
approche classique
La jurisprudence peut ecirctre reacutesumeacutee ainsi la Cour smiddotefforce de garantir au mieux le droit
dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion en particulier lorsque la transparence facilite lmiddotexercice de la
degravemocratie en egraveclairant les choix politiques de lmiddotUnion dmiddotougrave son attention particuliegravere agrave
la dimension laquo leacutegislative raquo des documents concerneacutes Elle encadre donc strictement
laquo lmiddotespace de regraveflexion raquo interne que les institutions preacutetendent opposer aux demandes
dmiddotacceacutes lors du processus legravegislatif Negraveanmoins lorsque la protection dmiddotun certain nombre
dmiddotimpegraveratifs le neacutecessite ceux de la vie priveacutee comme de la seacutecuriteacute la Cour valide les
refus opposeacutes par les institutions Par ailleurs elle refuse tout raisonnement visant agrave faire
de la confidentialitegrave une reacutegle et la divulgation lmiddotexception Elle a systegravematiquement
deacuteveloppeacute une lecture inverse du regraveglement
132 Le contenu du droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 15 TFUE comme le reacuteglement 10492001 ne formulent pas un droit absolu Le
droit dmiddotacceacutes aux documents peut ecirctre restreint en fonction des integraverecircts qumiddotil est susceptible
de contrarier A lmiddotimage du droit interne le leacutegislateur de lmiddotUnion deacutetermine deux types
laquo dmiddotexceptions raquo les unes sont absolues et les autres sont relatives
Les limites absolues au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 4 sect1 du regraveglement 10492001 formule deux exceptions absolues au droit
dmiddotacceacutes Elles sont relatives agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public et au respect de la vie priveacutee
au cas ougrave la divulgation du document leur laquo porterait atteinte raquo Le juge en a tireacute des
conseacutequences radicales degraves 200440 les institutions sont obligegravees de refuser lmiddotacceacutes agrave ces
documents lorsque la preuve des circonstances viseacutees par ces exceptions est rapporteacutee et
elles ne disposent dmiddotaucun pouvoir dmiddotappregraveciation41
Le raisonnement juridique consiste donc dans ce cas agrave veacuterifier si le document demandeacute
peacutenegravetre ou pas dans la cateacutegorie viseacutee par la reacuteglementation ce qui entraicircne quasishy
megravecaniquement le refus ou lmiddotacceacutes au document Le controcircle de legravegalitegrave exercegrave par le juge
communautaire agrave lmiddotegravegard dmiddotune telle degravecision se limite donc agrave la veacuterification du respect
des recircgles de proceacutedure et de motivation de lrsquoexactitude mateacuterielle des-faits
36 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P 37 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P point 66 CJCE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Maurizio Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P points 34 35 et 36 voir eacutegalement CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 63 38 Voir eacutegalement CJUE 18 deacutecembre 2007 Suegravede c Commission C-6405 P point 66 et du 1er juillet 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P point 36 39 La seule circonstance qumiddotun document concerne un inteacuterecirct proteacutegeacute par une exception ne saurait suffire agrave justifier lmiddotapplication de cette dernieacutere (TPI 13 avril 2005 Verein fur Konsumenteninformation c Commission Tshy
203 point 69) 40 CJCE 22 janvier 2004 Mattila c Conseil et Commission C‐35301 P Rec 2004 p I‐1073 41 D Adamski acuteHow Wide Is acuteThe Widest Possiblemicro Judicial Interpretation of the Exceptions to the Right of Access to Official Documents Revisitedmicro (2009) CMLRev 46 521-549
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ainsi que de lrsquoabsence drsquoerreur manifeste drsquoappreacuteciation et de deacutetournement de
pouvoir42 Deacutelimiter le peacuterimeacutetre dmiddotapplication de ces exceptions est central
o la protection de lrsquointeacutereumlt public article 4 sect1 a) du regraveglement 10492001
Le regraveglement 10492001 nmiddoten deacutefinit pas preacuteciseacutement le contenu Il liste une seacuterie
dmiddothypotheacuteses correspondant largement aux preacutecautions prises par les Etats membres dans
leur droit national Cas par cas le juge smiddotefforce dmiddotegraveviter que les institutions nmiddoten fassent un
usage systeacutematique laquo le risque dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public doit donc ecirctre
raisonnablement preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo43
- La seacutecuriteacute publique
Elle avait fait lmiddotobjet de pregravecisions jurisprudentielles dont lmiddotegravetude a egravetegrave deacutejagrave effectueacutee en
particulier dans lmiddotaffaire Sison preacuteciteacutee et auxquelles on renvoie44 Le Tribunal a eu depuis
agrave en connaicirctre dans des affaires mineures
La deacutecision Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 201245 illustre la faciliteacute avec laquelle la
Commission oppose abusivement cette exception Dans un appel dmiddotoffres suscitant une
demande de communication de devis commerciaux elle allegravegue en effet que produire ces
documents portant sur un large egraveventail de systeacutemes informatiques risquerait dmiddoten regravevegraveler
laquo le fonctionnement et les faiblesses not Le Tribunal estime que rien ne permet dmiddotegravetablir laquo de
quelle manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et
effectivement atteinte agrave la segravecuritegrave publique et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement
preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo
Lmiddotordonnance du 27 novembre 2012 rendue dans lmiddotaffaire Steinberg46 est plus instructive
Un refus dmiddotacceacutes concernant lmiddotoctroi de subventions en Palestine sur la base dmiddotun
Programme europeacuteen y est opposeacute au motif de la crainte que les informations deacutetailleacutees sur
les projets en cause qumiddotils contiennent puissent ecirctre utilisegravees pour exercer des pressions
sur les personnes concernegravees voire jusqumiddotagrave des atteintes agrave leur integravegritegrave physique ou
morale La seacutecuriteacute serait ainsi troubleacutee en raison du risque laquo eacuteleveacute raquo pesant sur les acteurs
concernegraves Lmiddotordonnance du Tribunal avalise cette analyse
La Commission dans sa proposition de refonte eacutelargit consideacuterablement la formule laquo y
compris la seacutecuriteacute des personnes physiques ou morales raquo Approche extensive cette
formule manque de clarteacute et elle pourrait changer la nature de lmiddotexception sans
neacutecessairement ameacuteliorer les choses
- La deacutefense et les affaires militaires
Lmiddotexception nmiddota pas lmiddotobjet dmiddotaucune application jurisprudentielle durant cette peacuteriode
- Les relations internationales
Cette exception constitue un enjeu majeur de lmiddotacceacutes aux documents depuis lmiddotaffaire
Hautala deacutejagrave eacutetudieacutee Elle a fait lmiddotobjet de preacutecisions par le Tribunal
Les egraveveacutenements liegraves agrave lmiddotex-Yougoslavie ont donneacute matiegravere agrave jurisprudence sur le terrain de
lmiddotarticle 4 sect1 a) Lmiddotaffaire Jurasinovic c Conseil47 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave certains
documents egravechangegraves avec le Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie lors dmiddotun
procegraves Faisant valoir que la coopegraveration loyale de lmiddotUnion avec le TPIY souffrirait dmiddotune telle
divulgation le Conseil smiddoty egravetait opposegrave Le Tribunal consideacutere que le requegraverant nmiddotapporte
pas la preuve que ce refus nmiddotegravetait pas fondegrave Une seconde affaire rendue le mecircme jour (Tshy
46509)48 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave des rapports egravetablis par les observateurs de lmiddotUE en
poste en Croatie Mettant en avant les neacutecessiteacutes de laquo la veacuteriteacute historique raquo quatorze
42 CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 34 43 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy Programme c Conseil T‐26404 point 39 CJCE 6 deacutecembre 2001
Conseil c Hautala C‐35399 P Recp I‐9565 44 eacutetude preacuteciteacutee p 17 et s 45 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 46 TPI ordonnance du 27 novembre 2012 Steinberg c Commission T-1710 47 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 48 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-46509
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
anneacutees apregraves les eacutevegravenements le requeacuterant avanccedilait que la laquo neutraliteacute raquo des observateurs
de la Communauteacute vis-agrave-vis du conflit justifiait une divulgation
Le Tribunal egravecarte lmiddotensemble des arguments Il estime que la laquo neutraliteacute not de lmiddotECMM nmiddota
pas dmiddotincidence sur lmiddotintegraverecirct public que la confidentialitegrave proteacutege49 mais il ajoute que la
divulgation de ces informations pourrait en tout eacutetat de cause porter atteinte aux objectifs
de lmiddotUnion En regravevegravelant des egravelegravements susceptibles de faire naicirctre ou dmiddotaccroicirctre le
ressentiment ou les tensions entre les diffeacuterentes communauteacutes en preacutesence la confiance
dans le processus en cours serait affaiblie 50 Le temps egravecoulegrave nmiddoty changeant rien
lmiddotargument de la laquo veacuteriteacute historique raquo est eacutegalement eacutecarteacute le Tribunal rappelant agrave cette
occasion que les institutions ont dans le cadre de lmiddotarticle 4 sect1 une compegravetence lieacutee elles
sont tenues de refuser lmiddotacceacutes
La deacutecision Bresselink51 rendue le 12 septembre 2013 est eacutegalement instructive portant
sur la divulgation dmiddotun document relatif agrave la negravegociation sur lmiddotadhegravesion agrave la CEDH Le
requeacuterant faisait principalement valoir la nature laquo constitutionnelle raquo du projet de deacutecision
en cause rendu public par ailleurs pour contester le refus qui lui avait eacuteteacute opposeacute en
invoquant la negravecessitegrave dmiddotun laquo deacutebat public raquo
Le Tribunal refuse dmiddoty faire suite estimant que le document litigieux relegraveve de la sphegravere de
lmiddotexception relative aux relations internationales Quelle que soit sa laquo nature raquo il nmiddotocculte
pas le fait que les modaliteacutes pratiques de cette adheacutesion lesquelles ne sont pas preacutevues
dans le traiteacute UE se font dans le cadre des relations internationales de lmiddotUnion 52
Cependant le Tribunal considegravere que le Conseil a commis une erreur manifeste
dmiddotappregraveciation en smiddotopposant agrave la divulgation dmiddotune directive de negravegociation ne concernant
que lmiddotUnion et ne mettant en rien le climat de confiance de cette neacutegociation Un
raisonnement du mecircme ordre lui permet de rejeter un autre grief degraves lors que la capaciteacute
de negravegociation de lmiddotUE pourrait ecirctre affectegravee par une divulgation
Les deux deacutecisions rendues par le Tribunal dans lrsquoaffaire Inrsquot Veld53 parlementaire
europeacuteenne par ailleurs feront jurisprudence en tout eacutetat de cause que la Cour de
justice les confirme ou qumiddotelle les infirme Ils appellent une analyse spegravecifique qui peut ecirctre
reacutesumeacutee ainsi le champ dmiddotapplication de lmiddotexception relative aux relations internationales
est encadreacute par le juge en 2012 sans que les modalitegraves concreacutetes dmiddotacceacutes soient
veacuteritablement revues en 2013
Lmiddotegravetendue de lmiddotexception relative aux relations internationales
La requeacuterante contestait le refus du Conseil de lui donner accegraves agrave un avis du service
juridique du Conseil concernant lmiddotouverture de negravegociations relatives agrave un accord de lutte
contre le terrorisme avec les Etats Unis (SWIFT) refus fondegrave sur lmiddotarticle 4 sect1 a) du
reacuteglement relatif agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public relatif aux relations internationales
Un tel document entrait mateacuteriellement dans le champ de lmiddotexception viseacutee Son contenu
un avis du service juridique du Conseil sur les laquo bases juridiques not de lmiddotaccord en
question posait cependant problegraveme au regard des compeacutetences en preacutesence
Eu egravegard agrave cet objet la requegraverante faisait valoir que lmiddotexception ne jouait pas face agrave des
questions de laquo droit interne raquo Le Conseil lui opposait que cette divulgation dmiddotune part
regravevegravelerait au public des informations concernant certaines dispositions de lmiddotaccord envisagegrave
ce qui nuirait au climat de confiance dans les neacutegociations en cours et dmiddotautre part
regravevegravelerait agrave lmiddotautre partie des egravelegravements relatifs agrave la position devant ecirctre prise par lmiddotUnion ce
qui pourrait ecirctre exploiteacute de maniegravere agrave affaiblir sa position
Le Tribunal raisonne en deux temps Il constate que le document est laquo susceptible raquo
dmiddotentrer dans le champ de lmiddotexception laquo rattachegrave au contexte spegravecifique de lmiddotaccord
49 Point 42 50 Point 40 51 TPI 12 septembre 2013 Bresselink T-33111 52 Point 45 53 TPI 4 mai 2012 Sophie Inmiddott Veld c Conseil T-52909 TPI 19 mars 2013 Sophie Inmiddott Veld c Commission T shy
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30110
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
international raquo Il donne alors quitus au Conseil des consegravequences egraveventuelles dmiddotune
divulgation eacuteventuelle du document en raison de son impact sur les laquo relations de
confiance raquo indispensables agrave la conduite de neacutegociations
Concernant le risque de regravevegraveler agrave lmiddotautre partie des egravelegravements susceptibles de nuire agrave la
position de lmiddotUnion le juge est plus prudent
De son point de vue le Conseil doit deacutemontrer le risque drsquoun preacutejudice laquo actuel et
speacutecifique raquo54 Or laquo contrairement agrave ce que soutiennent le Conseil et la Commission le
risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant agrave la base juridique
pour la conclusion dmiddotun futur accord ne degravemontre pas en lui-mecircme lmiddotexistence dmiddotune
atteinte agrave lmiddotintegraverecirct de lmiddotUnion en matieacutere de relations internationales raquo55 Par sa dimension
laquo constitutionnelle raquo et le caractegravere objectif qui smiddotattache agrave sa degravetermination la
question de la base juridique drsquoun acte ne relecircve pas de la marge drsquoappreacuteciation
drsquoune institution Donc laquo la seule crainte de divulguer une eacuteventuelle position divergente
au sein des institutions quant agrave la base juridique dmiddotune degravecision autorisant lmiddotouverture des
negravegociations au nom de lmiddotUnion ne saurait ecirctre suffisante pour en degraveduire un risque
dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public protegravegegrave en matieacutere de relations internationales raquo56 Degraves lors le
Conseil nmiddota pas degravemontregrave en quoi le risque dmiddotune atteinte agrave lmiddotintegraverecirct public egravetait constituegrave en
ce qui concerne le deacutebat sur les bases juridiques alors qumiddotil lmiddota fait quant au contenu de
lmiddotacte
Cette position jurisprudentielle signifie que le fait de peacuteneacutetrer dans le peacuterimegravetre de
lrsquoexception relative aux relations internationales nrsquoentraicircne pas automatiquement
la confidentialiteacute Le Tribunal considegravere que les directives de neacutegociation et le fond de
celle-ci relegravevent naturellement de la protection voulue par le leacutegislateur communautaire en
2001 En revanche li valorise la question des bases juridiques en la rattachant agrave un souci
objectif drsquoinformation qui permet de passer outre la protection de la confidentialiteacute
Les limites de lmiddotouverture
La seconde affaire Sophie Inrsquot Veld57 rendue le 19 mars 2013 concernait la neacutegociation
controversegravee de lmiddotaccord ACTA Le Tribunal y rejette lrsquointeacutegraliteacute des moyens souleveacutes
visant agrave acceacuteder agrave un certain nombre de documents relatifs agrave cette neacutegociation
La requegraverante avait demandegrave lmiddotacceacutes agrave une cinquantaine de documents relatifs agrave lmiddotaccord
commercial anti-contrefaccedilon (ACAC) sur la base du regraveglement 10492001
Indeacutependamment de questions techniques elle mettait en cause lmiddoterreur manifeste
dmiddotappregraveciation du refus de la Commission
La Commission faisait valoir classiquement qumiddotune divulgation unilategraverale de ces documents
aurait porteacute atteinte agrave la confiance mutuelle des parties et donc agrave lmiddotintegraverecirct public Le
juge partage cette approche cette interpregravetation de lmiddotarticle 4 lui paraissant cohegraverente58 Il
reacutefute lmiddotidegravee de la requegraverante selon laquelle une divulgation aurait egravetegrave possible deacutes lors que
les positions de neacutegociation avaient eacuteteacute communiqueacutees aux tiers
Le Tribunal estime que laquo dans le contexte de neacutegociations internationales les positions
prises par lmiddotUnion sont par hypotheacutese susceptibles dmiddotegravevoluer en fonction du cours de ces
neacutegociations des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les diffeacuterentes
parties prenantes Comme cela a deacutejagrave eacuteteacute releveacute la formulation de positions de neacutegociation
peut impliquer un certain nombre de consideacuterations tactiques de la part des neacutegociateurs
en ce compris lmiddotUnion elle-mecircmeshy il ne saurait ecirctre exclu que la divulgation par lrsquoUnion
au public de ses propres positions de neacutegociation alors mecircme que les positions de
neacutegociation des autres parties demeureraient secregravetes puisse avoir pour conseacutequence
dmiddotaffecter neacutegativement en pratique la capacitegrave de negravegociation de lmiddotUnion raquo59
54 Point 30 55 Point 46 56 Point 50 57 T-30110 58 Points 121-122 59 Point 125
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
____________________________________________________________________________________________
Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
112 Le principe de transparence
La Cour de justice lmiddotaffirme dans un arrecirct de principe abordegrave plus loin laquo lmiddotabsence
dmiddotinformation et de degravebat est susceptible de faire naicirctre des doutes dans lmiddotesprit des
citoyens non seulement quant agrave la legravegalitegrave dmiddotun acte isolegrave mais aussi quant agrave la
leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo8 Par cette formule le juge de
lmiddotUnion positionne le deacutebat relatif agrave la transparence9 sur le terrain de la leacutegitimiteacute et de la
deacutemocratie De son point de vue laquo cmiddotest pregravecisegravement la transparence agrave cet egravegard qui en
permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux yeux des
citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci raquo
Auparavant et sans mentionner encore un laquo impeacuteratif de transparence raquo10 la jurisprudence
du Tribunal et de la Cour avait utiliseacute comme fondement la deacuteclaration 17 annexeacutee au traiteacute
de Maastricht11 faute de support plus explicite Une fois ce support disponible avec le
regraveglement 10492001 le juge a consolideacute son raisonnement La transparence garantit
une laquo plus grande legravegitimitegrave efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des
citoyens dans un systegraveme deacutemocratique raquo 12 Elle leur permet laquo dmiddotexercer un controcircle
effectif et efficace sur lmiddotexercice du pouvoir dont les institutions communautaires sont
investies raquo13 En effet laquo ce nmiddotest que si une publicitegrave adegravequate est donnegravee aux activitegraves du
pouvoir legravegislatif de lmiddotexegravecutif et de lmiddotadministration publique en gegravenegraveral qumiddotil est possible
dmiddotune part dmiddotexercer un controcircle effectif et efficace egravegalement au niveau de lmiddotopinion
publique sur le fonctionnement de lmiddotorganisation du pouvoir et dmiddotautre part de
degravevelopper dans les rapports entre lmiddotadministration et les administregraves des modeacuteles
dmiddotorganisation assurant regraveellement la participation de ces derniers raquo14
La transparence proceacutedurale et la transparence institutionnelle viseacutees par le TUE et
le TFUE se conjuguent dans le traiteacute de Lisbonne pour donner un sens concret agrave lmiddotaction de
lmiddotUnion15
La porteacutee normative du principe demeure encore relative16 mais les termes de lmiddotarticle 11
TUE indiquent que le combat a changeacute de sens Il pegravese deacutesormais sur les institutions de
lmiddotUnion une obligation laquo par les moyens approprieacutes raquo de donner une signification concregravete
au principe Qumiddotil smiddotagisse du laquo dialogue ouvert transparent et reacutegulier raquo avec la socieacuteteacute
civile de lmiddotarticle 11 sect2 TUE ou de la laquo transparence des actions not de lmiddotUE qui appelle de
laquo larges consultations raquo en vertu du sect3 le respect des laquo principes deacutemocratiques raquo du titre
II TUE eacutetablit une pression nouvelle sur les institutions tout particuliegraverement en matiegravere
dmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation cmiddotest-agrave-dire aux documents Ce droit du citoyen quitte donc le
terrain de lmiddotappregraveciation discregravetionnaire pour smiddotexercer dans une logique normative
Les conseacutequences agrave tirer de ce changement de perspectives sont considegraverables Lmiddotappel
agrave lmiddotouverture et agrave la transparence ne sont plus ici des regravefegraverences thegraveoriques mais
apparaissent comme une condition de la leacutegitimiteacute deacutemocratique de la regravegle de lmiddotUnion
Le traiteacute laquo juridicise raquo des principes qui pourraient recevoir un jour une traduction
jurisprudentielle faute par exemple pour un acte legravegislatif dmiddotavoir egravetegrave adoptegrave en dehors de
ce dialogue participatif exigeacute par le traiteacute
8 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P point 59 9 M Hillebrandt D Curtin A Meijer laquo Transparency in the Council of ministers of the EU institutionnal approach raquo Amsterdam Centre for European law Working paper 2012-04 10 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy ProgrammeConseil T‑26404 point 61 11 TPI 17 juin 1998 Svenska journalistfoumlrbundet c Conseil T-17495 Rec II-2289 point 66 TPI 14 octobre 1999 Bavarian LagerCommission T‑30997 Rec II‑3217 point 36 12 TPI 7 feacutevrier 2002 KuijerConseil T-201100 point 52 et CJCE 6 mars 2003 InterporcCommission C‑4100
P Rec p I‑2125 point 39 13 CJCE 7 deacutecembre 1999 Interporc c Commission point 39 14 Conclusions Tesauro sous CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 14 15 D Curtin laquo Judging EU secrecy raquo Amsterdam Centre for European law Working paper 2012-07 16 Voir A Meijers Understanding the Complex Dynamics of Transparency et S Castellano et A Ortiz laquo Legal Framework for e-transparency and the right to public access in the EU raquo Transatlantic Conference on Transparency Research Utrecht 2012
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
113 Le droit dmiddotacceacutes aux documents
Lmiddotaffirmation dmiddotun droit du public agrave acceacuteder aux documents des institutions17 smiddotest traduite
dans lmiddotUnion par la voie regraveglementaire avant dmiddotecirctre consacregravee au niveau des traiteacutes
constitutifs La norme dmiddotapplication a preacuteceacutedeacute ici la proclamation constitutionnelle le juge
ne manquant pas de rappeler que laquo la reacuteglementation interne de la majoriteacute des Eacutetats
membres consacre deacutesormais de maniegravere geacuteneacuterale agrave titre de principe constitutionnel ou
leacutegislatif le droit daccegraves du public aux documents deacutetenus par les autoriteacutes publiques raquo18
Ce droit repose politiquement sur le principe de transparence La Cour de justice lmiddota affirmegrave
en 2007 il laquo vise agrave ameacuteliorer la transparence du processus deacutecisionnel communautaire
une telle transparence permettant notamment de garantir une plus grande leacutegitimiteacute
efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des citoyens dans un systeacuteme
deacutemocratique raquo19 Comme la Cour lmiddotindique laquo la possibiliteacute pour les citoyens de connaicirctre
les fondements des actions legravegislatives est une condition de lmiddotexercice effectif par ces
derniers de leurs droits deacutemocratiques raquo20
Juridiquement ce droit smiddotest donc fondegrave initialement sur lmiddotarticle 255 TCE qui ouvrait aux
citoyens un droit dmiddotacceacutes aux documents des trois grandes institutions Il a ensuite donneacute
matiegravere agrave une jurisprudence particuliegraverement conseacutequente sans que la Cour de justice aille
jusqumiddotagrave en faire un principe geacuteneacuteral Sa formulation geacuteneacuterale par le TCE expliquait son
absence drsquoeffet direct21 le traiteacute renvoyant au droit deacuteriveacute le soin de lui donner un
contenu Neacuteanmoins le droit dmiddotacceacutes est passeacute ici du statut dmiddotune simple facultegrave accordegravee
discregravetionnairement aux administregraves par les institutions agrave celui dmiddotun vegraveritable laquo droit
subjectif agrave caractegravere fondamental raquo22 reconnu aux destinataires de lmiddotarticle 255 TCE
Le traiteacute de Lisbonne modifie sensiblement cet eacutetat du droit agrave deux eacutegards
La Charte des droits fondamentaux en premier lieu fait de cet accegraves un droit
fondamental Son article 42 proclame un laquo droit drsquoaccegraves aux documents raquo impliquant
que laquo tout citoyen ou toute citoyenne de lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale
reacutesidant ou ayant son siecircge statutaire dans un Etat membre a un droit drsquoaccecircs aux
documents du Parlement europeacuteen du Conseil et de la Commission raquo Les explications
accompagnant la Charte preacutecisent que cet article 42 laquo a eacuteteacute repris raquo23 de lmiddotarticle 255 TCE
sur la base duquel le regraveglement 10492001 avait eacuteteacute adopteacute la Convention ayant souhaiteacute
en eacutetendre le champ
Lavocat geacuteneacuteral Maduro soulignait ce changement dans ses conclusions sous lmiddotaffaire
Suegravede c Commission preacuteciteacutee avec cette laquo ascension normative raquo laquo le droit dmiddotacceacutes aux
documents des institutions eacutetant devenu un droit fondamental de valeur constitutionnelle
liegrave aux principes de la degravemocratie et dmiddotouverture cmiddotest agrave son aune que doit ecirctre interpregravetegrave
en particulier tout acte de droit degraverivegrave ayant pour objet dmiddoten regraveglementer lmiddotexercice et les
limites qui lui sont apporteacutees par celui ‐ci doivent ecirctre interpreacuteteacutees de faccedilon encore plus
restrictive raquo24
Le juge de lmiddotUnion agrave propos des rapports entre lmiddotarticle 42 de la Charte et la CEDH a donc
indiqueacute que laquo smiddotagissant du droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions organes et
organismes de lmiddotUnion la Charte preacutevoit un droit fondamental speacutecial raquo25
17 Lmiddotanalyse restera centregravee sur le regraveglement 10492001 hors dispositions relatives par exemple au droit de lmiddotenvironnement 18 CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 34 19 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 RecI-11389 point 54 20 id point 46 voir eacutegalement CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P 21 Malgreacute les invitations de certains de ses avocats geacuteneacuteraux ou les positions du TPI lmiddotavocat gegravenegraveral Tesauro parle dmiddotun laquo droit civil fondamental not dans lmiddotaffaire Pays‐Bas c Conseil (point 19) et le TPI fait mention dun
principe du droit agrave lmiddotinformation (TPI 19 juillet 1999 Hautala c Conseil T‐ 1498 Rec p II‐ 2489 point 87) ou
du principe de transparence (TPI 7 feacutevrier 2002 Kuijer c Conseil T‐ 21100 Rec p II‐ 485 point 52) 22 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 point 40 23 En mentionnant son extension aux laquo organes et agences not de lmiddotUE 24 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 points 40-42 25 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c BCE T-59010 point 72-73
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Le TFUE lui-mecircme a egravegalement modifiegrave lmiddotenvironnement juridique du droit dmiddotacceacutes D paraabord
parce que disparaicirct la protection voulue par les Etats membres agrave propos de la
confidentialitegrave des travaux du Conseil dans lmiddotarticle 207 sect3 TCE26 Au contraire lmiddotarticle 15
sect1 TFUE affirme les impegraveratifs dmiddotune laquo bonne gouvernance raquo en confeacuterant un contenu
concret au principe dmiddotouverture et de transparence Son paragraphe 3 formule les
modalitegraves dmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes aux documents de manieacutere obligatoire dans des
termes beaucoup plus pregravecis que ne le faisait lmiddotarticle 255 TCE La disparition des piliers
intergouvernementaux et la banalisation du traitement institutionnel de la JAI et de la PESC
lui permettent de couvrir lmiddotensemble de lmiddotactivitegrave de lmiddotUnion qui doit ecirctre laquo aussi ouverte
que possible raquo
Lmiddotanalyse littegraverale de lmiddotarticle 15 TFUE degravemontre que cette proclamation smiddotinscrit dans une
degravemarche dmiddotensemble Lagrave ougrave la gouvernance de lmiddotUnion appelle laquo ouverture raquo dans le
paragraphe 1 le paragraphe 3 alineacutea 3 du mecircme article fait appel agrave la laquo transparence raquo
des travaux de chaque entitegrave administrative de lmiddotUnion concerneacutee Lrsquoesprit de systecircme
du triptyque ouverture transparence accegraves aux documents est donc dessineacute dans
le traiteacute De plus la porteacutee des obligations pesant sur les laquo institutions organes et
organismes raquo est preacuteciseacutee Si lmiddotappel au laquo plus grand respect possible du principe
drsquoouverture not nmiddotest pas forcegravement un gage de contrainte en revanche les conditions du
droit dmiddotacceacutes aux documents sont verrouillegravees dmiddotune faccedilon plus directive
Lmiddotalinegravea premier de lmiddotarticle 15 sect3 TFUE formule dmiddotabord un droit laquo sous reacuteserve des
principes et des conditions qui seront fixeacutes conformeacutement au preacutesent paragraphe raquo Il ne
renvoie pas au leacutegislateur la capaciteacute discreacutetionnaire de deacutecider de ces laquo principes et
conditions raquo Ce dernier est tenu de proceacuteder agrave une mise en plusmnuvre du droit dmiddotacceacutes qui en
permette la jouissance aux citoyens de lmiddotUE Lmiddotegravecriture de ses principes geacuteneacuteraux et de ses
conditions dmiddotexercice est obligatoire reacutegie par la proceacutedure leacutegislative ordinaire
Le troisiegraveme alineacutea du mecircme article renforce ensuite les obligations faites aux entiteacutes
concerneacutees elles doivent assurer laquo la transparence de leurs travaux raquo et il leur est fait
obligation dmiddotegravelaborer dans leur reacuteglement integraverieur respectif des laquo dispositions particuliegraveres
concernant lrsquoaccecircs raquo aux documents Ceci pregravesuppose donc qumiddotauparavant le droit dmiddotacceacutes
ait eacuteteacute regraveglementeacute
Enfin et ce nmiddotest pas le moindre constat les auteurs du traitegrave eacutelargissent
consideacuterablement le champ des destinataires des obligations viseacutees Il ne smiddotagit plus
deacutesormais des seules trois grandes institutions mais de faccedilon tregraves geacuteneacuterale des
laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not Lmiddotavant-dernier alineacutea du sect3 souligne
que pour ce qui est de la CJUE de la Banque centrale et de la BEI elles laquo ne sont soumises
au preacutesent paragraphe que lorsquelles exercent des fonctions administratives raquo Cette
gegravenegraveralisation degravejagrave prise en compte par un certain nombre dmiddotagences et institutions
internes renforce donc le besoin dmiddotun texte refondateur du droit dmiddotacceacutes sous peine de
laisser inappliqueacute un droit fondeacute sur les traiteacutes
La valeur ajouteacutee du traiteacute de Lisbonne peut ainsi se reacutesumer dmiddotune part le traitegrave consacre
un veacuteritable droit fondamental agrave lmiddotacceacutes aux documents et dmiddotautre part il encadre
strictement les exceptions agrave un droit dont la porteacutee est rendue geacuteneacuterale
La plus value qui en reacutesulte du point de vue des individus permet alors de hieacuterarchiser les
enjeux avant drsquoeumltre un enjeu institutionnel au sein de lmiddotUnion exigeant que les
institutions disposent du mecircme degregrave dmiddotinformation dans lmiddotexercice de leurs missions
lrsquoaccecircs aux documents est devenu aujourdrsquohui un droit de lrsquoindividu Cette eacutevolution
paracheacuteve la construction entamegravee par le juge de lmiddotUnion depuis vingt ans
Dans ce contexte juridique la regraveglementation du droit dmiddotacceacutes opegraveregravee par le reacuteglement
10492001 il y a treize ans apparaicirct passablement deacutecaleacutee aujourdrsquohui Les laquo principes
26 laquo Aux fins du preacutesent paragraphe le Conseil deacutetermine les cas dans lesquels il doit ecirctre consideacutereacute comme agissant en sa qualiteacute de leacutegislateur afin de permettre un meilleur accegraves aux documents dans ces cas tout en preacuteservant lrsquoefficaciteacute de son processus de prise de deacutecision En tout eacutetat de cause lorsque le Conseil agit en sa qualiteacute de leacutegislateur les reacutesultats et les explications des votes ainsi que les deacuteclarations inscrites au procegravesshyverbal sont rendus publics raquo
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
geacuteneacuteraux raquo autant que les laquo limites not legravegitimes au droit dmiddotacceacutes mentionnegraves par lmiddotarticle 15
sect3 TFUE neacutecessitent une remise en ordre par le leacutegislateur opeacutereacutee par la voie de la
proceacutedure leacutegislative ordinaire rappelons-le
Le besoin dmiddotune remise agrave niveau de la regraveglementation regravesulte en effet du triptyque degravecrit
plus haut et qui relie les obligations dmiddotouverture de transparence et dmiddotacceacutes aux
documents27 Il degravepasse le cadre du simple article 15 TFUE par exemple au vu de lmiddotarticle
298 TFUE Aussi lmiddotapproche strictement minimaliste de la seconde proposition
regraveglementaire de la Commission 28 relegraveve davantage de la modification du regraveglement
antegraverieur que de la mise en plusmnuvre du traitegrave de Lisbonne
Tant pour ce qui concerne le champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes que pour ce qui est des questions particuliegraveres lieacutees au caractegravere sensible de certains documents classifieacutes ou la
codification des avanceacutees jurisprudentielles relatives agrave certaines cateacutegories de documents
lmiddotadoption dmiddotun nouveau texte est donc negravecessaire
12 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Un rappel rapide de ce cadre29 permet de mesurer agrave la fois les enjeux de sa reacutevision mais
aussi lmiddotimpact considegraverable de la jurisprudence de la Cour et du Tribunal
121 Le regravegime du droit dmiddotacceacutes
Le silence des traiteacutes a fait du regraveglement 10492001 la pierre angulaire du droit dmiddotacceacutes
aux documents administratifs ce qui a conduit la Cour de justice agrave accorder une attention
particulieacutere agrave sa motivation afin dmiddoten egraveclairer lmiddotusage Cette motivation pose un certain
nombre de principes directeurs
Lmiddotacceacutes aux documents est liegrave aux principes de transparence et dmiddotouverture viseacutes
par les traiteacutes le regraveglement consolidant les pratiques existantes
Le regraveglement vise laquo agrave confeacuterer le plus large effet possible raquo30 au droit dmiddotacceacutes
dans sa deacutefinition de ses principes et limites donc en principe laquo tous les
documents devraient ecirctre accessibles au public not cmiddotest-agrave-dire agrave laquo tout citoyen de
lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale raquo y reacutesidant
Le droit dmiddotacceacutes prend un sens particulier laquo dans le cas ougrave les institutions agissent
en qualiteacute de leacutegislateur raquo et il est applicable en matiegravere de PESC et JAI
A cela le regraveglement 10492001 apporte une deacutefinition extrecircmement large de la notion de
laquo document raquo puisque son article 3 a) le deacutefinit comme laquo tout contenu quel que soit son
support (eacutecrit sur support papier ou stockeacute sous forme eacutelectronique enregistrement
sonore visuel ou audiovisuel) concernant une matiegravere relative aux politiques activiteacutes et
deacutecisions relevant de la compeacutetence de linstitution raquo Concregravetement chaque institution
smiddotest donc dotegravee des megravecanismes proceacuteduraux neacutecessaires agrave lmiddotacceacutes et en application du
regraveglement 10492001 rend compte annuellement de son application
27 Reconnu par le Conseil dans son rapport annuel 2012 sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes p 7 28 COM (2011) 73 29 Pour un examen au fond du cadre regraveglementaire et de la jurisprudence smiddoty rapportant jusqumiddoten 2008 voir notre eacutetude laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008 30 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel c Commission C-50608 P preacuteciteacute point 73 et CJUE 17 octobre 2013 Access Info Europ C-28011 P preacuteciteacute point 28
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
A ce texte central il convient dmiddotajouter lmiddotexistence de textes spegraveciaux31 dont lmiddotarticulation
avec le regraveglement 10492001 a poseacute des difficulteacutes que la Cour de justice a eacuteteacute meneacutee agrave
trancher (cf infra)32 Le tableau suivant33 permet de regravesumer ainsi lmiddotegravetat des lieux
Tableau 1 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Champ dapplication et beacuteneacuteficiaires
Cadre Institutions et organes couverts Citoyens et Toute juridique reacutesidents de
lUE personne physique ou
morale
Regraveglements (CE) ndeg 10492001 +
(CE) ndeg 13672006
Parlement Conseil Commission Agences
Tout document
Regravegles Cour des comptes Tout Information volontaires Banque centrale europeacuteenne document environnementale + Banque europeacuteenne dinvestissement uniquement regraveglement Comiteacute eacuteconomique et social europeacuteen
(CE) ndeg Comiteacute des reacutegions 13672006 Meacutediateur europeacuteen
Regraveglement Controcircleur europeacuteen de la protection Informations (CE) ndeg des donneacutees environnementales 13672006 Cour de justice (sauf dans lexercice de
ses fonctions juridictionnelles)
uniquement
122 Lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
Comme dans les legravegislations nationales relatives au droit dmiddotacceacutes le droit de lmiddotUnion nmiddotest
pas un droit absolu 34 Le regraveglement 10492001 pose un principe assorti ensuite
laquo drsquoexceptions raquo eacutenumeacutereacutees dans les diffeacuterents paragraphes de son article 4 Sans que cela
entraicircne de conseacutequences juridiques lmiddotarticle 15 TFUE ne reprend pas agrave son compte le
terme laquo exceptions raquo mais parle lui de laquo conditions raquo Lmiddotarticle 42 de la Charte nmiddoten fait
pas mention
La proposition de reacutevision deacuteposeacutee par la Commission en 2008 est resteacutee dans cette
logique tandis que la seconde proposition de 2011 preacutefegravere une formule adoucie en
mentionnant dans sa motivation et son article premier laquo les principes geacuteneacuteraux et les
31 On citera agrave cet eacutegard les dispositions du regraveglement 13672006 concernant laccegraves aux informations environnementales qui sappliquent agrave toutes les institutions et agrave tous les organes de la Communauteacute Ce reacuteglement vient dmiddotecirctre egraveclairegrave de manieacutere tout agrave fait pertinente par le Tribunal qui y degravenonce une tentative de la Commission laquo par son argumentation raquo de ne pas laquo assurer une interpreacutetation coheacuterente et harmonieuse des regraveglements 10492001 et 13672006 avec les dispositions de la Charte shy raquo TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 point 44 32 Certains de ces dispositifs peuvent egravegalement viser lmiddotharmonisation du droit national ce qui est exclu sur la base de lmiddotarticle 15 TFUE 33 Source COM (2007) 185 Livre vert Laccegraves du public aux documents deacutetenus par les institutions de la Communauteacute europeacuteenne Aperccedilu de la situation p 10 34 Voir notre eacutetude preacuteciteacutee laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la reacutevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
limites qui pour des raisons dinteacuterecirct public ou priveacute reacutegissent lexercice du droit du public
daccegraves aux documents ont eacuteteacute deacutefinis dans le regraveglement (CE) ndeg 10492001 raquo
Cette liste laquo drsquoexceptions raquo ou de laquo limites raquo concentre lmiddotessentiel de la jurisprudence
13 Le cadre jurisprudentiel du droit drsquoaccecircs aux documents
Plusieurs facteurs expliquent lmiddotimpact de la jurisprudence sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
En premier lieu et jusqumiddoten 2001 la fragilitegrave des bases juridiques de ce droit a negravecessitegrave
une intervention complegravementaire du juge de lmiddotUnion Cette implication judiciaire smiddotest
reacuteveacuteleacutee deacuteterminante pour garantir une protection minimale de ce droit Lmiddotadoption du
reacuteglement 10492001 sur la base du traitegrave dmiddotAmsterdam ensuite nmiddota pas regraveduit le besoin
dmiddotune lecture jurisprudentielle pour autant Lmiddotinterpregravetation du texte ainsi que
lmiddotencadrement des exceptions agrave lmiddotacceacutes du public fixegravees par la reacuteglementation ont conduit la
Cour de justice autant que le Tribunal agrave multiplier les interventions Ce corpus
jurisprudentiel a tregraves largement donneacute un contenu concret au droit dmiddotacceacutes
Le comportement des institutions en second lieu explique que le recours au juge constitue
encore la seule voie offerte aux citoyens de lmiddotUnion pour accegraveder agrave une partie
importante de documents malgregrave lmiddotaffirmation du principe de lmiddotacceacutes et la mise agrave
disposition de registres agrave cet effet
Le Conseil comme la Commission partagent en effet une reacuteserve commune sinon une
hostiliteacute commune agrave lmiddotegravegard dmiddotune lecture ouverte du reacuteglement 10492001 La question
des exceptions ouvertes par lmiddotarticle 4 du regraveglement a eacuteteacute la principale source de
contentieux Qumiddotil smiddotagisse des documents accompagnant les negravegociations internationales
pour le premier ou ceux qui sont lieacutes agrave des proceacutedures en manquement ou de droit de la
concurrence pour la seconde les deux institutions ont fait cause commune pour limiter au
maximum le droit dmiddotacceacutes Il est revenu au juge drsquoarbitrer et deacutefinir des lignes de
comportement claires mettant en balance les inteacuterecircts en preacutesence
La jurisprudence de lmiddotUnion europegraveenne sur le droit dmiddotacceacutes aux documents repose sur des
analyses largement convergentes du Tribunal comme de la Cour de justice 35 Dans la
peacuteriode examineacutee la juridiction de lmiddotUnion a ainsi rendu une dizaine dmiddotarrecircts majeurs dont
lmiddotimpact sur la reacuteglementation agrave venir est consideacuterable
CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et
5205P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Illmenau C-13907 P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian Lager C-2808 P
CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL(API) c Commission Cshy
51407P C-52807P C-53207P
CJUE 21 juillet 2011 Royaume de Suegravede et MyTravel c Commission Cshy
50608P
CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P
CJUE 28 juin 2012 Commission c Odile Jacob C-40410 P
CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P
TPI 19 mars 2013 Sophie Inrsquot Veld c Commission T-30110
35 Elle preacutesente des caracteacuteristiques relatives aux requeacuterants la preacutesence systeacutematique des Etats nordiques et notamment de la Suegravede aux coteacutes des requeacuterants contraste avec la vision restrictive deacuteveloppeacutee conjointement par le Conseil et la Commission freacutequemment soutenus par la France et la RFA
14
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
131 Le principe du droit dmiddotacceacutes
La Cour de justice le met solennellement en perspective Dans sa jurisprudence de principe
Suegravede c Commission et Turco36 elle souligne que laquo compte tenu des objectifs poursuivis
par le regraveglement ndeg 10492001 notamment la circonstance rappeleacutee par le deuxiegraveme
consideacuterant de ce dernier selon laquelle le droit drsquoaccecircs du public aux documents des
institutions se rattache au caractegravere deacutemocratique de ces derniegraveres et le fait que
ledit reacuteglement vise comme lmiddotindique son quatrieacuteme considegraverant et son article 1er agrave
confegraverer au public un droit dmiddotacceacutes qui soit le plus large possible les exceptions audit droit
egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 de ce reacuteglement doivent ecirctre interpregravetegravees et appliqueacutees
strictement raquo37 Cet accegraves laquo aussi large que possible raquo est garanti strictement autour de
deux exigences38 toute demande dmiddotacceacutes doit ecirctre examinegravee de manieacutere concregravete et de
faccedilon individuelle Dmiddotougrave la negravecessitegrave de faire la preuve dmiddotune atteinte laquo concregravete et
effective not agrave lmiddotintegraverecirct protegravegegrave par la regraveglementation et lmiddotexamen au cas par cas dmiddotun risque
preacutevisible lieacute agrave la divulgation39 La jurisprudence de la peacuteriode examineacutee a confirmeacute cette
approche classique
La jurisprudence peut ecirctre reacutesumeacutee ainsi la Cour smiddotefforce de garantir au mieux le droit
dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion en particulier lorsque la transparence facilite lmiddotexercice de la
degravemocratie en egraveclairant les choix politiques de lmiddotUnion dmiddotougrave son attention particuliegravere agrave
la dimension laquo leacutegislative raquo des documents concerneacutes Elle encadre donc strictement
laquo lmiddotespace de regraveflexion raquo interne que les institutions preacutetendent opposer aux demandes
dmiddotacceacutes lors du processus legravegislatif Negraveanmoins lorsque la protection dmiddotun certain nombre
dmiddotimpegraveratifs le neacutecessite ceux de la vie priveacutee comme de la seacutecuriteacute la Cour valide les
refus opposeacutes par les institutions Par ailleurs elle refuse tout raisonnement visant agrave faire
de la confidentialitegrave une reacutegle et la divulgation lmiddotexception Elle a systegravematiquement
deacuteveloppeacute une lecture inverse du regraveglement
132 Le contenu du droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 15 TFUE comme le reacuteglement 10492001 ne formulent pas un droit absolu Le
droit dmiddotacceacutes aux documents peut ecirctre restreint en fonction des integraverecircts qumiddotil est susceptible
de contrarier A lmiddotimage du droit interne le leacutegislateur de lmiddotUnion deacutetermine deux types
laquo dmiddotexceptions raquo les unes sont absolues et les autres sont relatives
Les limites absolues au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 4 sect1 du regraveglement 10492001 formule deux exceptions absolues au droit
dmiddotacceacutes Elles sont relatives agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public et au respect de la vie priveacutee
au cas ougrave la divulgation du document leur laquo porterait atteinte raquo Le juge en a tireacute des
conseacutequences radicales degraves 200440 les institutions sont obligegravees de refuser lmiddotacceacutes agrave ces
documents lorsque la preuve des circonstances viseacutees par ces exceptions est rapporteacutee et
elles ne disposent dmiddotaucun pouvoir dmiddotappregraveciation41
Le raisonnement juridique consiste donc dans ce cas agrave veacuterifier si le document demandeacute
peacutenegravetre ou pas dans la cateacutegorie viseacutee par la reacuteglementation ce qui entraicircne quasishy
megravecaniquement le refus ou lmiddotacceacutes au document Le controcircle de legravegalitegrave exercegrave par le juge
communautaire agrave lmiddotegravegard dmiddotune telle degravecision se limite donc agrave la veacuterification du respect
des recircgles de proceacutedure et de motivation de lrsquoexactitude mateacuterielle des-faits
36 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P 37 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P point 66 CJCE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Maurizio Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P points 34 35 et 36 voir eacutegalement CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 63 38 Voir eacutegalement CJUE 18 deacutecembre 2007 Suegravede c Commission C-6405 P point 66 et du 1er juillet 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P point 36 39 La seule circonstance qumiddotun document concerne un inteacuterecirct proteacutegeacute par une exception ne saurait suffire agrave justifier lmiddotapplication de cette dernieacutere (TPI 13 avril 2005 Verein fur Konsumenteninformation c Commission Tshy
203 point 69) 40 CJCE 22 janvier 2004 Mattila c Conseil et Commission C‐35301 P Rec 2004 p I‐1073 41 D Adamski acuteHow Wide Is acuteThe Widest Possiblemicro Judicial Interpretation of the Exceptions to the Right of Access to Official Documents Revisitedmicro (2009) CMLRev 46 521-549
15
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ainsi que de lrsquoabsence drsquoerreur manifeste drsquoappreacuteciation et de deacutetournement de
pouvoir42 Deacutelimiter le peacuterimeacutetre dmiddotapplication de ces exceptions est central
o la protection de lrsquointeacutereumlt public article 4 sect1 a) du regraveglement 10492001
Le regraveglement 10492001 nmiddoten deacutefinit pas preacuteciseacutement le contenu Il liste une seacuterie
dmiddothypotheacuteses correspondant largement aux preacutecautions prises par les Etats membres dans
leur droit national Cas par cas le juge smiddotefforce dmiddotegraveviter que les institutions nmiddoten fassent un
usage systeacutematique laquo le risque dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public doit donc ecirctre
raisonnablement preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo43
- La seacutecuriteacute publique
Elle avait fait lmiddotobjet de pregravecisions jurisprudentielles dont lmiddotegravetude a egravetegrave deacutejagrave effectueacutee en
particulier dans lmiddotaffaire Sison preacuteciteacutee et auxquelles on renvoie44 Le Tribunal a eu depuis
agrave en connaicirctre dans des affaires mineures
La deacutecision Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 201245 illustre la faciliteacute avec laquelle la
Commission oppose abusivement cette exception Dans un appel dmiddotoffres suscitant une
demande de communication de devis commerciaux elle allegravegue en effet que produire ces
documents portant sur un large egraveventail de systeacutemes informatiques risquerait dmiddoten regravevegraveler
laquo le fonctionnement et les faiblesses not Le Tribunal estime que rien ne permet dmiddotegravetablir laquo de
quelle manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et
effectivement atteinte agrave la segravecuritegrave publique et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement
preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo
Lmiddotordonnance du 27 novembre 2012 rendue dans lmiddotaffaire Steinberg46 est plus instructive
Un refus dmiddotacceacutes concernant lmiddotoctroi de subventions en Palestine sur la base dmiddotun
Programme europeacuteen y est opposeacute au motif de la crainte que les informations deacutetailleacutees sur
les projets en cause qumiddotils contiennent puissent ecirctre utilisegravees pour exercer des pressions
sur les personnes concernegravees voire jusqumiddotagrave des atteintes agrave leur integravegritegrave physique ou
morale La seacutecuriteacute serait ainsi troubleacutee en raison du risque laquo eacuteleveacute raquo pesant sur les acteurs
concernegraves Lmiddotordonnance du Tribunal avalise cette analyse
La Commission dans sa proposition de refonte eacutelargit consideacuterablement la formule laquo y
compris la seacutecuriteacute des personnes physiques ou morales raquo Approche extensive cette
formule manque de clarteacute et elle pourrait changer la nature de lmiddotexception sans
neacutecessairement ameacuteliorer les choses
- La deacutefense et les affaires militaires
Lmiddotexception nmiddota pas lmiddotobjet dmiddotaucune application jurisprudentielle durant cette peacuteriode
- Les relations internationales
Cette exception constitue un enjeu majeur de lmiddotacceacutes aux documents depuis lmiddotaffaire
Hautala deacutejagrave eacutetudieacutee Elle a fait lmiddotobjet de preacutecisions par le Tribunal
Les egraveveacutenements liegraves agrave lmiddotex-Yougoslavie ont donneacute matiegravere agrave jurisprudence sur le terrain de
lmiddotarticle 4 sect1 a) Lmiddotaffaire Jurasinovic c Conseil47 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave certains
documents egravechangegraves avec le Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie lors dmiddotun
procegraves Faisant valoir que la coopegraveration loyale de lmiddotUnion avec le TPIY souffrirait dmiddotune telle
divulgation le Conseil smiddoty egravetait opposegrave Le Tribunal consideacutere que le requegraverant nmiddotapporte
pas la preuve que ce refus nmiddotegravetait pas fondegrave Une seconde affaire rendue le mecircme jour (Tshy
46509)48 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave des rapports egravetablis par les observateurs de lmiddotUE en
poste en Croatie Mettant en avant les neacutecessiteacutes de laquo la veacuteriteacute historique raquo quatorze
42 CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 34 43 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy Programme c Conseil T‐26404 point 39 CJCE 6 deacutecembre 2001
Conseil c Hautala C‐35399 P Recp I‐9565 44 eacutetude preacuteciteacutee p 17 et s 45 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 46 TPI ordonnance du 27 novembre 2012 Steinberg c Commission T-1710 47 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 48 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-46509
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
anneacutees apregraves les eacutevegravenements le requeacuterant avanccedilait que la laquo neutraliteacute raquo des observateurs
de la Communauteacute vis-agrave-vis du conflit justifiait une divulgation
Le Tribunal egravecarte lmiddotensemble des arguments Il estime que la laquo neutraliteacute not de lmiddotECMM nmiddota
pas dmiddotincidence sur lmiddotintegraverecirct public que la confidentialitegrave proteacutege49 mais il ajoute que la
divulgation de ces informations pourrait en tout eacutetat de cause porter atteinte aux objectifs
de lmiddotUnion En regravevegravelant des egravelegravements susceptibles de faire naicirctre ou dmiddotaccroicirctre le
ressentiment ou les tensions entre les diffeacuterentes communauteacutes en preacutesence la confiance
dans le processus en cours serait affaiblie 50 Le temps egravecoulegrave nmiddoty changeant rien
lmiddotargument de la laquo veacuteriteacute historique raquo est eacutegalement eacutecarteacute le Tribunal rappelant agrave cette
occasion que les institutions ont dans le cadre de lmiddotarticle 4 sect1 une compegravetence lieacutee elles
sont tenues de refuser lmiddotacceacutes
La deacutecision Bresselink51 rendue le 12 septembre 2013 est eacutegalement instructive portant
sur la divulgation dmiddotun document relatif agrave la negravegociation sur lmiddotadhegravesion agrave la CEDH Le
requeacuterant faisait principalement valoir la nature laquo constitutionnelle raquo du projet de deacutecision
en cause rendu public par ailleurs pour contester le refus qui lui avait eacuteteacute opposeacute en
invoquant la negravecessitegrave dmiddotun laquo deacutebat public raquo
Le Tribunal refuse dmiddoty faire suite estimant que le document litigieux relegraveve de la sphegravere de
lmiddotexception relative aux relations internationales Quelle que soit sa laquo nature raquo il nmiddotocculte
pas le fait que les modaliteacutes pratiques de cette adheacutesion lesquelles ne sont pas preacutevues
dans le traiteacute UE se font dans le cadre des relations internationales de lmiddotUnion 52
Cependant le Tribunal considegravere que le Conseil a commis une erreur manifeste
dmiddotappregraveciation en smiddotopposant agrave la divulgation dmiddotune directive de negravegociation ne concernant
que lmiddotUnion et ne mettant en rien le climat de confiance de cette neacutegociation Un
raisonnement du mecircme ordre lui permet de rejeter un autre grief degraves lors que la capaciteacute
de negravegociation de lmiddotUE pourrait ecirctre affectegravee par une divulgation
Les deux deacutecisions rendues par le Tribunal dans lrsquoaffaire Inrsquot Veld53 parlementaire
europeacuteenne par ailleurs feront jurisprudence en tout eacutetat de cause que la Cour de
justice les confirme ou qumiddotelle les infirme Ils appellent une analyse spegravecifique qui peut ecirctre
reacutesumeacutee ainsi le champ dmiddotapplication de lmiddotexception relative aux relations internationales
est encadreacute par le juge en 2012 sans que les modalitegraves concreacutetes dmiddotacceacutes soient
veacuteritablement revues en 2013
Lmiddotegravetendue de lmiddotexception relative aux relations internationales
La requeacuterante contestait le refus du Conseil de lui donner accegraves agrave un avis du service
juridique du Conseil concernant lmiddotouverture de negravegociations relatives agrave un accord de lutte
contre le terrorisme avec les Etats Unis (SWIFT) refus fondegrave sur lmiddotarticle 4 sect1 a) du
reacuteglement relatif agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public relatif aux relations internationales
Un tel document entrait mateacuteriellement dans le champ de lmiddotexception viseacutee Son contenu
un avis du service juridique du Conseil sur les laquo bases juridiques not de lmiddotaccord en
question posait cependant problegraveme au regard des compeacutetences en preacutesence
Eu egravegard agrave cet objet la requegraverante faisait valoir que lmiddotexception ne jouait pas face agrave des
questions de laquo droit interne raquo Le Conseil lui opposait que cette divulgation dmiddotune part
regravevegravelerait au public des informations concernant certaines dispositions de lmiddotaccord envisagegrave
ce qui nuirait au climat de confiance dans les neacutegociations en cours et dmiddotautre part
regravevegravelerait agrave lmiddotautre partie des egravelegravements relatifs agrave la position devant ecirctre prise par lmiddotUnion ce
qui pourrait ecirctre exploiteacute de maniegravere agrave affaiblir sa position
Le Tribunal raisonne en deux temps Il constate que le document est laquo susceptible raquo
dmiddotentrer dans le champ de lmiddotexception laquo rattachegrave au contexte spegravecifique de lmiddotaccord
49 Point 42 50 Point 40 51 TPI 12 septembre 2013 Bresselink T-33111 52 Point 45 53 TPI 4 mai 2012 Sophie Inmiddott Veld c Conseil T-52909 TPI 19 mars 2013 Sophie Inmiddott Veld c Commission T shy
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30110
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
international raquo Il donne alors quitus au Conseil des consegravequences egraveventuelles dmiddotune
divulgation eacuteventuelle du document en raison de son impact sur les laquo relations de
confiance raquo indispensables agrave la conduite de neacutegociations
Concernant le risque de regravevegraveler agrave lmiddotautre partie des egravelegravements susceptibles de nuire agrave la
position de lmiddotUnion le juge est plus prudent
De son point de vue le Conseil doit deacutemontrer le risque drsquoun preacutejudice laquo actuel et
speacutecifique raquo54 Or laquo contrairement agrave ce que soutiennent le Conseil et la Commission le
risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant agrave la base juridique
pour la conclusion dmiddotun futur accord ne degravemontre pas en lui-mecircme lmiddotexistence dmiddotune
atteinte agrave lmiddotintegraverecirct de lmiddotUnion en matieacutere de relations internationales raquo55 Par sa dimension
laquo constitutionnelle raquo et le caractegravere objectif qui smiddotattache agrave sa degravetermination la
question de la base juridique drsquoun acte ne relecircve pas de la marge drsquoappreacuteciation
drsquoune institution Donc laquo la seule crainte de divulguer une eacuteventuelle position divergente
au sein des institutions quant agrave la base juridique dmiddotune degravecision autorisant lmiddotouverture des
negravegociations au nom de lmiddotUnion ne saurait ecirctre suffisante pour en degraveduire un risque
dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public protegravegegrave en matieacutere de relations internationales raquo56 Degraves lors le
Conseil nmiddota pas degravemontregrave en quoi le risque dmiddotune atteinte agrave lmiddotintegraverecirct public egravetait constituegrave en
ce qui concerne le deacutebat sur les bases juridiques alors qumiddotil lmiddota fait quant au contenu de
lmiddotacte
Cette position jurisprudentielle signifie que le fait de peacuteneacutetrer dans le peacuterimegravetre de
lrsquoexception relative aux relations internationales nrsquoentraicircne pas automatiquement
la confidentialiteacute Le Tribunal considegravere que les directives de neacutegociation et le fond de
celle-ci relegravevent naturellement de la protection voulue par le leacutegislateur communautaire en
2001 En revanche li valorise la question des bases juridiques en la rattachant agrave un souci
objectif drsquoinformation qui permet de passer outre la protection de la confidentialiteacute
Les limites de lmiddotouverture
La seconde affaire Sophie Inrsquot Veld57 rendue le 19 mars 2013 concernait la neacutegociation
controversegravee de lmiddotaccord ACTA Le Tribunal y rejette lrsquointeacutegraliteacute des moyens souleveacutes
visant agrave acceacuteder agrave un certain nombre de documents relatifs agrave cette neacutegociation
La requegraverante avait demandegrave lmiddotacceacutes agrave une cinquantaine de documents relatifs agrave lmiddotaccord
commercial anti-contrefaccedilon (ACAC) sur la base du regraveglement 10492001
Indeacutependamment de questions techniques elle mettait en cause lmiddoterreur manifeste
dmiddotappregraveciation du refus de la Commission
La Commission faisait valoir classiquement qumiddotune divulgation unilategraverale de ces documents
aurait porteacute atteinte agrave la confiance mutuelle des parties et donc agrave lmiddotintegraverecirct public Le
juge partage cette approche cette interpregravetation de lmiddotarticle 4 lui paraissant cohegraverente58 Il
reacutefute lmiddotidegravee de la requegraverante selon laquelle une divulgation aurait egravetegrave possible deacutes lors que
les positions de neacutegociation avaient eacuteteacute communiqueacutees aux tiers
Le Tribunal estime que laquo dans le contexte de neacutegociations internationales les positions
prises par lmiddotUnion sont par hypotheacutese susceptibles dmiddotegravevoluer en fonction du cours de ces
neacutegociations des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les diffeacuterentes
parties prenantes Comme cela a deacutejagrave eacuteteacute releveacute la formulation de positions de neacutegociation
peut impliquer un certain nombre de consideacuterations tactiques de la part des neacutegociateurs
en ce compris lmiddotUnion elle-mecircmeshy il ne saurait ecirctre exclu que la divulgation par lrsquoUnion
au public de ses propres positions de neacutegociation alors mecircme que les positions de
neacutegociation des autres parties demeureraient secregravetes puisse avoir pour conseacutequence
dmiddotaffecter neacutegativement en pratique la capacitegrave de negravegociation de lmiddotUnion raquo59
54 Point 30 55 Point 46 56 Point 50 57 T-30110 58 Points 121-122 59 Point 125
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
27
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
____________________________________________________________________________________________
Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
113 Le droit dmiddotacceacutes aux documents
Lmiddotaffirmation dmiddotun droit du public agrave acceacuteder aux documents des institutions17 smiddotest traduite
dans lmiddotUnion par la voie regraveglementaire avant dmiddotecirctre consacregravee au niveau des traiteacutes
constitutifs La norme dmiddotapplication a preacuteceacutedeacute ici la proclamation constitutionnelle le juge
ne manquant pas de rappeler que laquo la reacuteglementation interne de la majoriteacute des Eacutetats
membres consacre deacutesormais de maniegravere geacuteneacuterale agrave titre de principe constitutionnel ou
leacutegislatif le droit daccegraves du public aux documents deacutetenus par les autoriteacutes publiques raquo18
Ce droit repose politiquement sur le principe de transparence La Cour de justice lmiddota affirmegrave
en 2007 il laquo vise agrave ameacuteliorer la transparence du processus deacutecisionnel communautaire
une telle transparence permettant notamment de garantir une plus grande leacutegitimiteacute
efficacitegrave et responsabilitegrave de lmiddotadministration agrave lmiddotegravegard des citoyens dans un systeacuteme
deacutemocratique raquo19 Comme la Cour lmiddotindique laquo la possibiliteacute pour les citoyens de connaicirctre
les fondements des actions legravegislatives est une condition de lmiddotexercice effectif par ces
derniers de leurs droits deacutemocratiques raquo20
Juridiquement ce droit smiddotest donc fondegrave initialement sur lmiddotarticle 255 TCE qui ouvrait aux
citoyens un droit dmiddotacceacutes aux documents des trois grandes institutions Il a ensuite donneacute
matiegravere agrave une jurisprudence particuliegraverement conseacutequente sans que la Cour de justice aille
jusqumiddotagrave en faire un principe geacuteneacuteral Sa formulation geacuteneacuterale par le TCE expliquait son
absence drsquoeffet direct21 le traiteacute renvoyant au droit deacuteriveacute le soin de lui donner un
contenu Neacuteanmoins le droit dmiddotacceacutes est passeacute ici du statut dmiddotune simple facultegrave accordegravee
discregravetionnairement aux administregraves par les institutions agrave celui dmiddotun vegraveritable laquo droit
subjectif agrave caractegravere fondamental raquo22 reconnu aux destinataires de lmiddotarticle 255 TCE
Le traiteacute de Lisbonne modifie sensiblement cet eacutetat du droit agrave deux eacutegards
La Charte des droits fondamentaux en premier lieu fait de cet accegraves un droit
fondamental Son article 42 proclame un laquo droit drsquoaccegraves aux documents raquo impliquant
que laquo tout citoyen ou toute citoyenne de lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale
reacutesidant ou ayant son siecircge statutaire dans un Etat membre a un droit drsquoaccecircs aux
documents du Parlement europeacuteen du Conseil et de la Commission raquo Les explications
accompagnant la Charte preacutecisent que cet article 42 laquo a eacuteteacute repris raquo23 de lmiddotarticle 255 TCE
sur la base duquel le regraveglement 10492001 avait eacuteteacute adopteacute la Convention ayant souhaiteacute
en eacutetendre le champ
Lavocat geacuteneacuteral Maduro soulignait ce changement dans ses conclusions sous lmiddotaffaire
Suegravede c Commission preacuteciteacutee avec cette laquo ascension normative raquo laquo le droit dmiddotacceacutes aux
documents des institutions eacutetant devenu un droit fondamental de valeur constitutionnelle
liegrave aux principes de la degravemocratie et dmiddotouverture cmiddotest agrave son aune que doit ecirctre interpregravetegrave
en particulier tout acte de droit degraverivegrave ayant pour objet dmiddoten regraveglementer lmiddotexercice et les
limites qui lui sont apporteacutees par celui ‐ci doivent ecirctre interpreacuteteacutees de faccedilon encore plus
restrictive raquo24
Le juge de lmiddotUnion agrave propos des rapports entre lmiddotarticle 42 de la Charte et la CEDH a donc
indiqueacute que laquo smiddotagissant du droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions organes et
organismes de lmiddotUnion la Charte preacutevoit un droit fondamental speacutecial raquo25
17 Lmiddotanalyse restera centregravee sur le regraveglement 10492001 hors dispositions relatives par exemple au droit de lmiddotenvironnement 18 CJCE 30 avril 1996 Pays Bas c Conseil C-5894 RecI-2169 point 34 19 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 RecI-11389 point 54 20 id point 46 voir eacutegalement CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P 21 Malgreacute les invitations de certains de ses avocats geacuteneacuteraux ou les positions du TPI lmiddotavocat gegravenegraveral Tesauro parle dmiddotun laquo droit civil fondamental not dans lmiddotaffaire Pays‐Bas c Conseil (point 19) et le TPI fait mention dun
principe du droit agrave lmiddotinformation (TPI 19 juillet 1999 Hautala c Conseil T‐ 1498 Rec p II‐ 2489 point 87) ou
du principe de transparence (TPI 7 feacutevrier 2002 Kuijer c Conseil T‐ 21100 Rec p II‐ 485 point 52) 22 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 point 40 23 En mentionnant son extension aux laquo organes et agences not de lmiddotUE 24 Conclusions Maduro sous CJCE 18 deacutecembre 2007 preacuteciteacute Rec I-11389 points 40-42 25 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c BCE T-59010 point 72-73
10
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Le TFUE lui-mecircme a egravegalement modifiegrave lmiddotenvironnement juridique du droit dmiddotacceacutes D paraabord
parce que disparaicirct la protection voulue par les Etats membres agrave propos de la
confidentialitegrave des travaux du Conseil dans lmiddotarticle 207 sect3 TCE26 Au contraire lmiddotarticle 15
sect1 TFUE affirme les impegraveratifs dmiddotune laquo bonne gouvernance raquo en confeacuterant un contenu
concret au principe dmiddotouverture et de transparence Son paragraphe 3 formule les
modalitegraves dmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes aux documents de manieacutere obligatoire dans des
termes beaucoup plus pregravecis que ne le faisait lmiddotarticle 255 TCE La disparition des piliers
intergouvernementaux et la banalisation du traitement institutionnel de la JAI et de la PESC
lui permettent de couvrir lmiddotensemble de lmiddotactivitegrave de lmiddotUnion qui doit ecirctre laquo aussi ouverte
que possible raquo
Lmiddotanalyse littegraverale de lmiddotarticle 15 TFUE degravemontre que cette proclamation smiddotinscrit dans une
degravemarche dmiddotensemble Lagrave ougrave la gouvernance de lmiddotUnion appelle laquo ouverture raquo dans le
paragraphe 1 le paragraphe 3 alineacutea 3 du mecircme article fait appel agrave la laquo transparence raquo
des travaux de chaque entitegrave administrative de lmiddotUnion concerneacutee Lrsquoesprit de systecircme
du triptyque ouverture transparence accegraves aux documents est donc dessineacute dans
le traiteacute De plus la porteacutee des obligations pesant sur les laquo institutions organes et
organismes raquo est preacuteciseacutee Si lmiddotappel au laquo plus grand respect possible du principe
drsquoouverture not nmiddotest pas forcegravement un gage de contrainte en revanche les conditions du
droit dmiddotacceacutes aux documents sont verrouillegravees dmiddotune faccedilon plus directive
Lmiddotalinegravea premier de lmiddotarticle 15 sect3 TFUE formule dmiddotabord un droit laquo sous reacuteserve des
principes et des conditions qui seront fixeacutes conformeacutement au preacutesent paragraphe raquo Il ne
renvoie pas au leacutegislateur la capaciteacute discreacutetionnaire de deacutecider de ces laquo principes et
conditions raquo Ce dernier est tenu de proceacuteder agrave une mise en plusmnuvre du droit dmiddotacceacutes qui en
permette la jouissance aux citoyens de lmiddotUE Lmiddotegravecriture de ses principes geacuteneacuteraux et de ses
conditions dmiddotexercice est obligatoire reacutegie par la proceacutedure leacutegislative ordinaire
Le troisiegraveme alineacutea du mecircme article renforce ensuite les obligations faites aux entiteacutes
concerneacutees elles doivent assurer laquo la transparence de leurs travaux raquo et il leur est fait
obligation dmiddotegravelaborer dans leur reacuteglement integraverieur respectif des laquo dispositions particuliegraveres
concernant lrsquoaccecircs raquo aux documents Ceci pregravesuppose donc qumiddotauparavant le droit dmiddotacceacutes
ait eacuteteacute regraveglementeacute
Enfin et ce nmiddotest pas le moindre constat les auteurs du traitegrave eacutelargissent
consideacuterablement le champ des destinataires des obligations viseacutees Il ne smiddotagit plus
deacutesormais des seules trois grandes institutions mais de faccedilon tregraves geacuteneacuterale des
laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not Lmiddotavant-dernier alineacutea du sect3 souligne
que pour ce qui est de la CJUE de la Banque centrale et de la BEI elles laquo ne sont soumises
au preacutesent paragraphe que lorsquelles exercent des fonctions administratives raquo Cette
gegravenegraveralisation degravejagrave prise en compte par un certain nombre dmiddotagences et institutions
internes renforce donc le besoin dmiddotun texte refondateur du droit dmiddotacceacutes sous peine de
laisser inappliqueacute un droit fondeacute sur les traiteacutes
La valeur ajouteacutee du traiteacute de Lisbonne peut ainsi se reacutesumer dmiddotune part le traitegrave consacre
un veacuteritable droit fondamental agrave lmiddotacceacutes aux documents et dmiddotautre part il encadre
strictement les exceptions agrave un droit dont la porteacutee est rendue geacuteneacuterale
La plus value qui en reacutesulte du point de vue des individus permet alors de hieacuterarchiser les
enjeux avant drsquoeumltre un enjeu institutionnel au sein de lmiddotUnion exigeant que les
institutions disposent du mecircme degregrave dmiddotinformation dans lmiddotexercice de leurs missions
lrsquoaccecircs aux documents est devenu aujourdrsquohui un droit de lrsquoindividu Cette eacutevolution
paracheacuteve la construction entamegravee par le juge de lmiddotUnion depuis vingt ans
Dans ce contexte juridique la regraveglementation du droit dmiddotacceacutes opegraveregravee par le reacuteglement
10492001 il y a treize ans apparaicirct passablement deacutecaleacutee aujourdrsquohui Les laquo principes
26 laquo Aux fins du preacutesent paragraphe le Conseil deacutetermine les cas dans lesquels il doit ecirctre consideacutereacute comme agissant en sa qualiteacute de leacutegislateur afin de permettre un meilleur accegraves aux documents dans ces cas tout en preacuteservant lrsquoefficaciteacute de son processus de prise de deacutecision En tout eacutetat de cause lorsque le Conseil agit en sa qualiteacute de leacutegislateur les reacutesultats et les explications des votes ainsi que les deacuteclarations inscrites au procegravesshyverbal sont rendus publics raquo
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
geacuteneacuteraux raquo autant que les laquo limites not legravegitimes au droit dmiddotacceacutes mentionnegraves par lmiddotarticle 15
sect3 TFUE neacutecessitent une remise en ordre par le leacutegislateur opeacutereacutee par la voie de la
proceacutedure leacutegislative ordinaire rappelons-le
Le besoin dmiddotune remise agrave niveau de la regraveglementation regravesulte en effet du triptyque degravecrit
plus haut et qui relie les obligations dmiddotouverture de transparence et dmiddotacceacutes aux
documents27 Il degravepasse le cadre du simple article 15 TFUE par exemple au vu de lmiddotarticle
298 TFUE Aussi lmiddotapproche strictement minimaliste de la seconde proposition
regraveglementaire de la Commission 28 relegraveve davantage de la modification du regraveglement
antegraverieur que de la mise en plusmnuvre du traitegrave de Lisbonne
Tant pour ce qui concerne le champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes que pour ce qui est des questions particuliegraveres lieacutees au caractegravere sensible de certains documents classifieacutes ou la
codification des avanceacutees jurisprudentielles relatives agrave certaines cateacutegories de documents
lmiddotadoption dmiddotun nouveau texte est donc negravecessaire
12 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Un rappel rapide de ce cadre29 permet de mesurer agrave la fois les enjeux de sa reacutevision mais
aussi lmiddotimpact considegraverable de la jurisprudence de la Cour et du Tribunal
121 Le regravegime du droit dmiddotacceacutes
Le silence des traiteacutes a fait du regraveglement 10492001 la pierre angulaire du droit dmiddotacceacutes
aux documents administratifs ce qui a conduit la Cour de justice agrave accorder une attention
particulieacutere agrave sa motivation afin dmiddoten egraveclairer lmiddotusage Cette motivation pose un certain
nombre de principes directeurs
Lmiddotacceacutes aux documents est liegrave aux principes de transparence et dmiddotouverture viseacutes
par les traiteacutes le regraveglement consolidant les pratiques existantes
Le regraveglement vise laquo agrave confeacuterer le plus large effet possible raquo30 au droit dmiddotacceacutes
dans sa deacutefinition de ses principes et limites donc en principe laquo tous les
documents devraient ecirctre accessibles au public not cmiddotest-agrave-dire agrave laquo tout citoyen de
lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale raquo y reacutesidant
Le droit dmiddotacceacutes prend un sens particulier laquo dans le cas ougrave les institutions agissent
en qualiteacute de leacutegislateur raquo et il est applicable en matiegravere de PESC et JAI
A cela le regraveglement 10492001 apporte une deacutefinition extrecircmement large de la notion de
laquo document raquo puisque son article 3 a) le deacutefinit comme laquo tout contenu quel que soit son
support (eacutecrit sur support papier ou stockeacute sous forme eacutelectronique enregistrement
sonore visuel ou audiovisuel) concernant une matiegravere relative aux politiques activiteacutes et
deacutecisions relevant de la compeacutetence de linstitution raquo Concregravetement chaque institution
smiddotest donc dotegravee des megravecanismes proceacuteduraux neacutecessaires agrave lmiddotacceacutes et en application du
regraveglement 10492001 rend compte annuellement de son application
27 Reconnu par le Conseil dans son rapport annuel 2012 sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes p 7 28 COM (2011) 73 29 Pour un examen au fond du cadre regraveglementaire et de la jurisprudence smiddoty rapportant jusqumiddoten 2008 voir notre eacutetude laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008 30 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel c Commission C-50608 P preacuteciteacute point 73 et CJUE 17 octobre 2013 Access Info Europ C-28011 P preacuteciteacute point 28
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
A ce texte central il convient dmiddotajouter lmiddotexistence de textes spegraveciaux31 dont lmiddotarticulation
avec le regraveglement 10492001 a poseacute des difficulteacutes que la Cour de justice a eacuteteacute meneacutee agrave
trancher (cf infra)32 Le tableau suivant33 permet de regravesumer ainsi lmiddotegravetat des lieux
Tableau 1 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Champ dapplication et beacuteneacuteficiaires
Cadre Institutions et organes couverts Citoyens et Toute juridique reacutesidents de
lUE personne physique ou
morale
Regraveglements (CE) ndeg 10492001 +
(CE) ndeg 13672006
Parlement Conseil Commission Agences
Tout document
Regravegles Cour des comptes Tout Information volontaires Banque centrale europeacuteenne document environnementale + Banque europeacuteenne dinvestissement uniquement regraveglement Comiteacute eacuteconomique et social europeacuteen
(CE) ndeg Comiteacute des reacutegions 13672006 Meacutediateur europeacuteen
Regraveglement Controcircleur europeacuteen de la protection Informations (CE) ndeg des donneacutees environnementales 13672006 Cour de justice (sauf dans lexercice de
ses fonctions juridictionnelles)
uniquement
122 Lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
Comme dans les legravegislations nationales relatives au droit dmiddotacceacutes le droit de lmiddotUnion nmiddotest
pas un droit absolu 34 Le regraveglement 10492001 pose un principe assorti ensuite
laquo drsquoexceptions raquo eacutenumeacutereacutees dans les diffeacuterents paragraphes de son article 4 Sans que cela
entraicircne de conseacutequences juridiques lmiddotarticle 15 TFUE ne reprend pas agrave son compte le
terme laquo exceptions raquo mais parle lui de laquo conditions raquo Lmiddotarticle 42 de la Charte nmiddoten fait
pas mention
La proposition de reacutevision deacuteposeacutee par la Commission en 2008 est resteacutee dans cette
logique tandis que la seconde proposition de 2011 preacutefegravere une formule adoucie en
mentionnant dans sa motivation et son article premier laquo les principes geacuteneacuteraux et les
31 On citera agrave cet eacutegard les dispositions du regraveglement 13672006 concernant laccegraves aux informations environnementales qui sappliquent agrave toutes les institutions et agrave tous les organes de la Communauteacute Ce reacuteglement vient dmiddotecirctre egraveclairegrave de manieacutere tout agrave fait pertinente par le Tribunal qui y degravenonce une tentative de la Commission laquo par son argumentation raquo de ne pas laquo assurer une interpreacutetation coheacuterente et harmonieuse des regraveglements 10492001 et 13672006 avec les dispositions de la Charte shy raquo TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 point 44 32 Certains de ces dispositifs peuvent egravegalement viser lmiddotharmonisation du droit national ce qui est exclu sur la base de lmiddotarticle 15 TFUE 33 Source COM (2007) 185 Livre vert Laccegraves du public aux documents deacutetenus par les institutions de la Communauteacute europeacuteenne Aperccedilu de la situation p 10 34 Voir notre eacutetude preacuteciteacutee laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la reacutevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
limites qui pour des raisons dinteacuterecirct public ou priveacute reacutegissent lexercice du droit du public
daccegraves aux documents ont eacuteteacute deacutefinis dans le regraveglement (CE) ndeg 10492001 raquo
Cette liste laquo drsquoexceptions raquo ou de laquo limites raquo concentre lmiddotessentiel de la jurisprudence
13 Le cadre jurisprudentiel du droit drsquoaccecircs aux documents
Plusieurs facteurs expliquent lmiddotimpact de la jurisprudence sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
En premier lieu et jusqumiddoten 2001 la fragilitegrave des bases juridiques de ce droit a negravecessitegrave
une intervention complegravementaire du juge de lmiddotUnion Cette implication judiciaire smiddotest
reacuteveacuteleacutee deacuteterminante pour garantir une protection minimale de ce droit Lmiddotadoption du
reacuteglement 10492001 sur la base du traitegrave dmiddotAmsterdam ensuite nmiddota pas regraveduit le besoin
dmiddotune lecture jurisprudentielle pour autant Lmiddotinterpregravetation du texte ainsi que
lmiddotencadrement des exceptions agrave lmiddotacceacutes du public fixegravees par la reacuteglementation ont conduit la
Cour de justice autant que le Tribunal agrave multiplier les interventions Ce corpus
jurisprudentiel a tregraves largement donneacute un contenu concret au droit dmiddotacceacutes
Le comportement des institutions en second lieu explique que le recours au juge constitue
encore la seule voie offerte aux citoyens de lmiddotUnion pour accegraveder agrave une partie
importante de documents malgregrave lmiddotaffirmation du principe de lmiddotacceacutes et la mise agrave
disposition de registres agrave cet effet
Le Conseil comme la Commission partagent en effet une reacuteserve commune sinon une
hostiliteacute commune agrave lmiddotegravegard dmiddotune lecture ouverte du reacuteglement 10492001 La question
des exceptions ouvertes par lmiddotarticle 4 du regraveglement a eacuteteacute la principale source de
contentieux Qumiddotil smiddotagisse des documents accompagnant les negravegociations internationales
pour le premier ou ceux qui sont lieacutes agrave des proceacutedures en manquement ou de droit de la
concurrence pour la seconde les deux institutions ont fait cause commune pour limiter au
maximum le droit dmiddotacceacutes Il est revenu au juge drsquoarbitrer et deacutefinir des lignes de
comportement claires mettant en balance les inteacuterecircts en preacutesence
La jurisprudence de lmiddotUnion europegraveenne sur le droit dmiddotacceacutes aux documents repose sur des
analyses largement convergentes du Tribunal comme de la Cour de justice 35 Dans la
peacuteriode examineacutee la juridiction de lmiddotUnion a ainsi rendu une dizaine dmiddotarrecircts majeurs dont
lmiddotimpact sur la reacuteglementation agrave venir est consideacuterable
CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et
5205P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Illmenau C-13907 P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian Lager C-2808 P
CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL(API) c Commission Cshy
51407P C-52807P C-53207P
CJUE 21 juillet 2011 Royaume de Suegravede et MyTravel c Commission Cshy
50608P
CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P
CJUE 28 juin 2012 Commission c Odile Jacob C-40410 P
CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P
TPI 19 mars 2013 Sophie Inrsquot Veld c Commission T-30110
35 Elle preacutesente des caracteacuteristiques relatives aux requeacuterants la preacutesence systeacutematique des Etats nordiques et notamment de la Suegravede aux coteacutes des requeacuterants contraste avec la vision restrictive deacuteveloppeacutee conjointement par le Conseil et la Commission freacutequemment soutenus par la France et la RFA
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
131 Le principe du droit dmiddotacceacutes
La Cour de justice le met solennellement en perspective Dans sa jurisprudence de principe
Suegravede c Commission et Turco36 elle souligne que laquo compte tenu des objectifs poursuivis
par le regraveglement ndeg 10492001 notamment la circonstance rappeleacutee par le deuxiegraveme
consideacuterant de ce dernier selon laquelle le droit drsquoaccecircs du public aux documents des
institutions se rattache au caractegravere deacutemocratique de ces derniegraveres et le fait que
ledit reacuteglement vise comme lmiddotindique son quatrieacuteme considegraverant et son article 1er agrave
confegraverer au public un droit dmiddotacceacutes qui soit le plus large possible les exceptions audit droit
egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 de ce reacuteglement doivent ecirctre interpregravetegravees et appliqueacutees
strictement raquo37 Cet accegraves laquo aussi large que possible raquo est garanti strictement autour de
deux exigences38 toute demande dmiddotacceacutes doit ecirctre examinegravee de manieacutere concregravete et de
faccedilon individuelle Dmiddotougrave la negravecessitegrave de faire la preuve dmiddotune atteinte laquo concregravete et
effective not agrave lmiddotintegraverecirct protegravegegrave par la regraveglementation et lmiddotexamen au cas par cas dmiddotun risque
preacutevisible lieacute agrave la divulgation39 La jurisprudence de la peacuteriode examineacutee a confirmeacute cette
approche classique
La jurisprudence peut ecirctre reacutesumeacutee ainsi la Cour smiddotefforce de garantir au mieux le droit
dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion en particulier lorsque la transparence facilite lmiddotexercice de la
degravemocratie en egraveclairant les choix politiques de lmiddotUnion dmiddotougrave son attention particuliegravere agrave
la dimension laquo leacutegislative raquo des documents concerneacutes Elle encadre donc strictement
laquo lmiddotespace de regraveflexion raquo interne que les institutions preacutetendent opposer aux demandes
dmiddotacceacutes lors du processus legravegislatif Negraveanmoins lorsque la protection dmiddotun certain nombre
dmiddotimpegraveratifs le neacutecessite ceux de la vie priveacutee comme de la seacutecuriteacute la Cour valide les
refus opposeacutes par les institutions Par ailleurs elle refuse tout raisonnement visant agrave faire
de la confidentialitegrave une reacutegle et la divulgation lmiddotexception Elle a systegravematiquement
deacuteveloppeacute une lecture inverse du regraveglement
132 Le contenu du droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 15 TFUE comme le reacuteglement 10492001 ne formulent pas un droit absolu Le
droit dmiddotacceacutes aux documents peut ecirctre restreint en fonction des integraverecircts qumiddotil est susceptible
de contrarier A lmiddotimage du droit interne le leacutegislateur de lmiddotUnion deacutetermine deux types
laquo dmiddotexceptions raquo les unes sont absolues et les autres sont relatives
Les limites absolues au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 4 sect1 du regraveglement 10492001 formule deux exceptions absolues au droit
dmiddotacceacutes Elles sont relatives agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public et au respect de la vie priveacutee
au cas ougrave la divulgation du document leur laquo porterait atteinte raquo Le juge en a tireacute des
conseacutequences radicales degraves 200440 les institutions sont obligegravees de refuser lmiddotacceacutes agrave ces
documents lorsque la preuve des circonstances viseacutees par ces exceptions est rapporteacutee et
elles ne disposent dmiddotaucun pouvoir dmiddotappregraveciation41
Le raisonnement juridique consiste donc dans ce cas agrave veacuterifier si le document demandeacute
peacutenegravetre ou pas dans la cateacutegorie viseacutee par la reacuteglementation ce qui entraicircne quasishy
megravecaniquement le refus ou lmiddotacceacutes au document Le controcircle de legravegalitegrave exercegrave par le juge
communautaire agrave lmiddotegravegard dmiddotune telle degravecision se limite donc agrave la veacuterification du respect
des recircgles de proceacutedure et de motivation de lrsquoexactitude mateacuterielle des-faits
36 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P 37 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P point 66 CJCE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Maurizio Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P points 34 35 et 36 voir eacutegalement CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 63 38 Voir eacutegalement CJUE 18 deacutecembre 2007 Suegravede c Commission C-6405 P point 66 et du 1er juillet 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P point 36 39 La seule circonstance qumiddotun document concerne un inteacuterecirct proteacutegeacute par une exception ne saurait suffire agrave justifier lmiddotapplication de cette dernieacutere (TPI 13 avril 2005 Verein fur Konsumenteninformation c Commission Tshy
203 point 69) 40 CJCE 22 janvier 2004 Mattila c Conseil et Commission C‐35301 P Rec 2004 p I‐1073 41 D Adamski acuteHow Wide Is acuteThe Widest Possiblemicro Judicial Interpretation of the Exceptions to the Right of Access to Official Documents Revisitedmicro (2009) CMLRev 46 521-549
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ainsi que de lrsquoabsence drsquoerreur manifeste drsquoappreacuteciation et de deacutetournement de
pouvoir42 Deacutelimiter le peacuterimeacutetre dmiddotapplication de ces exceptions est central
o la protection de lrsquointeacutereumlt public article 4 sect1 a) du regraveglement 10492001
Le regraveglement 10492001 nmiddoten deacutefinit pas preacuteciseacutement le contenu Il liste une seacuterie
dmiddothypotheacuteses correspondant largement aux preacutecautions prises par les Etats membres dans
leur droit national Cas par cas le juge smiddotefforce dmiddotegraveviter que les institutions nmiddoten fassent un
usage systeacutematique laquo le risque dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public doit donc ecirctre
raisonnablement preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo43
- La seacutecuriteacute publique
Elle avait fait lmiddotobjet de pregravecisions jurisprudentielles dont lmiddotegravetude a egravetegrave deacutejagrave effectueacutee en
particulier dans lmiddotaffaire Sison preacuteciteacutee et auxquelles on renvoie44 Le Tribunal a eu depuis
agrave en connaicirctre dans des affaires mineures
La deacutecision Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 201245 illustre la faciliteacute avec laquelle la
Commission oppose abusivement cette exception Dans un appel dmiddotoffres suscitant une
demande de communication de devis commerciaux elle allegravegue en effet que produire ces
documents portant sur un large egraveventail de systeacutemes informatiques risquerait dmiddoten regravevegraveler
laquo le fonctionnement et les faiblesses not Le Tribunal estime que rien ne permet dmiddotegravetablir laquo de
quelle manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et
effectivement atteinte agrave la segravecuritegrave publique et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement
preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo
Lmiddotordonnance du 27 novembre 2012 rendue dans lmiddotaffaire Steinberg46 est plus instructive
Un refus dmiddotacceacutes concernant lmiddotoctroi de subventions en Palestine sur la base dmiddotun
Programme europeacuteen y est opposeacute au motif de la crainte que les informations deacutetailleacutees sur
les projets en cause qumiddotils contiennent puissent ecirctre utilisegravees pour exercer des pressions
sur les personnes concernegravees voire jusqumiddotagrave des atteintes agrave leur integravegritegrave physique ou
morale La seacutecuriteacute serait ainsi troubleacutee en raison du risque laquo eacuteleveacute raquo pesant sur les acteurs
concernegraves Lmiddotordonnance du Tribunal avalise cette analyse
La Commission dans sa proposition de refonte eacutelargit consideacuterablement la formule laquo y
compris la seacutecuriteacute des personnes physiques ou morales raquo Approche extensive cette
formule manque de clarteacute et elle pourrait changer la nature de lmiddotexception sans
neacutecessairement ameacuteliorer les choses
- La deacutefense et les affaires militaires
Lmiddotexception nmiddota pas lmiddotobjet dmiddotaucune application jurisprudentielle durant cette peacuteriode
- Les relations internationales
Cette exception constitue un enjeu majeur de lmiddotacceacutes aux documents depuis lmiddotaffaire
Hautala deacutejagrave eacutetudieacutee Elle a fait lmiddotobjet de preacutecisions par le Tribunal
Les egraveveacutenements liegraves agrave lmiddotex-Yougoslavie ont donneacute matiegravere agrave jurisprudence sur le terrain de
lmiddotarticle 4 sect1 a) Lmiddotaffaire Jurasinovic c Conseil47 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave certains
documents egravechangegraves avec le Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie lors dmiddotun
procegraves Faisant valoir que la coopegraveration loyale de lmiddotUnion avec le TPIY souffrirait dmiddotune telle
divulgation le Conseil smiddoty egravetait opposegrave Le Tribunal consideacutere que le requegraverant nmiddotapporte
pas la preuve que ce refus nmiddotegravetait pas fondegrave Une seconde affaire rendue le mecircme jour (Tshy
46509)48 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave des rapports egravetablis par les observateurs de lmiddotUE en
poste en Croatie Mettant en avant les neacutecessiteacutes de laquo la veacuteriteacute historique raquo quatorze
42 CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 34 43 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy Programme c Conseil T‐26404 point 39 CJCE 6 deacutecembre 2001
Conseil c Hautala C‐35399 P Recp I‐9565 44 eacutetude preacuteciteacutee p 17 et s 45 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 46 TPI ordonnance du 27 novembre 2012 Steinberg c Commission T-1710 47 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 48 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-46509
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
anneacutees apregraves les eacutevegravenements le requeacuterant avanccedilait que la laquo neutraliteacute raquo des observateurs
de la Communauteacute vis-agrave-vis du conflit justifiait une divulgation
Le Tribunal egravecarte lmiddotensemble des arguments Il estime que la laquo neutraliteacute not de lmiddotECMM nmiddota
pas dmiddotincidence sur lmiddotintegraverecirct public que la confidentialitegrave proteacutege49 mais il ajoute que la
divulgation de ces informations pourrait en tout eacutetat de cause porter atteinte aux objectifs
de lmiddotUnion En regravevegravelant des egravelegravements susceptibles de faire naicirctre ou dmiddotaccroicirctre le
ressentiment ou les tensions entre les diffeacuterentes communauteacutes en preacutesence la confiance
dans le processus en cours serait affaiblie 50 Le temps egravecoulegrave nmiddoty changeant rien
lmiddotargument de la laquo veacuteriteacute historique raquo est eacutegalement eacutecarteacute le Tribunal rappelant agrave cette
occasion que les institutions ont dans le cadre de lmiddotarticle 4 sect1 une compegravetence lieacutee elles
sont tenues de refuser lmiddotacceacutes
La deacutecision Bresselink51 rendue le 12 septembre 2013 est eacutegalement instructive portant
sur la divulgation dmiddotun document relatif agrave la negravegociation sur lmiddotadhegravesion agrave la CEDH Le
requeacuterant faisait principalement valoir la nature laquo constitutionnelle raquo du projet de deacutecision
en cause rendu public par ailleurs pour contester le refus qui lui avait eacuteteacute opposeacute en
invoquant la negravecessitegrave dmiddotun laquo deacutebat public raquo
Le Tribunal refuse dmiddoty faire suite estimant que le document litigieux relegraveve de la sphegravere de
lmiddotexception relative aux relations internationales Quelle que soit sa laquo nature raquo il nmiddotocculte
pas le fait que les modaliteacutes pratiques de cette adheacutesion lesquelles ne sont pas preacutevues
dans le traiteacute UE se font dans le cadre des relations internationales de lmiddotUnion 52
Cependant le Tribunal considegravere que le Conseil a commis une erreur manifeste
dmiddotappregraveciation en smiddotopposant agrave la divulgation dmiddotune directive de negravegociation ne concernant
que lmiddotUnion et ne mettant en rien le climat de confiance de cette neacutegociation Un
raisonnement du mecircme ordre lui permet de rejeter un autre grief degraves lors que la capaciteacute
de negravegociation de lmiddotUE pourrait ecirctre affectegravee par une divulgation
Les deux deacutecisions rendues par le Tribunal dans lrsquoaffaire Inrsquot Veld53 parlementaire
europeacuteenne par ailleurs feront jurisprudence en tout eacutetat de cause que la Cour de
justice les confirme ou qumiddotelle les infirme Ils appellent une analyse spegravecifique qui peut ecirctre
reacutesumeacutee ainsi le champ dmiddotapplication de lmiddotexception relative aux relations internationales
est encadreacute par le juge en 2012 sans que les modalitegraves concreacutetes dmiddotacceacutes soient
veacuteritablement revues en 2013
Lmiddotegravetendue de lmiddotexception relative aux relations internationales
La requeacuterante contestait le refus du Conseil de lui donner accegraves agrave un avis du service
juridique du Conseil concernant lmiddotouverture de negravegociations relatives agrave un accord de lutte
contre le terrorisme avec les Etats Unis (SWIFT) refus fondegrave sur lmiddotarticle 4 sect1 a) du
reacuteglement relatif agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public relatif aux relations internationales
Un tel document entrait mateacuteriellement dans le champ de lmiddotexception viseacutee Son contenu
un avis du service juridique du Conseil sur les laquo bases juridiques not de lmiddotaccord en
question posait cependant problegraveme au regard des compeacutetences en preacutesence
Eu egravegard agrave cet objet la requegraverante faisait valoir que lmiddotexception ne jouait pas face agrave des
questions de laquo droit interne raquo Le Conseil lui opposait que cette divulgation dmiddotune part
regravevegravelerait au public des informations concernant certaines dispositions de lmiddotaccord envisagegrave
ce qui nuirait au climat de confiance dans les neacutegociations en cours et dmiddotautre part
regravevegravelerait agrave lmiddotautre partie des egravelegravements relatifs agrave la position devant ecirctre prise par lmiddotUnion ce
qui pourrait ecirctre exploiteacute de maniegravere agrave affaiblir sa position
Le Tribunal raisonne en deux temps Il constate que le document est laquo susceptible raquo
dmiddotentrer dans le champ de lmiddotexception laquo rattachegrave au contexte spegravecifique de lmiddotaccord
49 Point 42 50 Point 40 51 TPI 12 septembre 2013 Bresselink T-33111 52 Point 45 53 TPI 4 mai 2012 Sophie Inmiddott Veld c Conseil T-52909 TPI 19 mars 2013 Sophie Inmiddott Veld c Commission T shy
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30110
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
international raquo Il donne alors quitus au Conseil des consegravequences egraveventuelles dmiddotune
divulgation eacuteventuelle du document en raison de son impact sur les laquo relations de
confiance raquo indispensables agrave la conduite de neacutegociations
Concernant le risque de regravevegraveler agrave lmiddotautre partie des egravelegravements susceptibles de nuire agrave la
position de lmiddotUnion le juge est plus prudent
De son point de vue le Conseil doit deacutemontrer le risque drsquoun preacutejudice laquo actuel et
speacutecifique raquo54 Or laquo contrairement agrave ce que soutiennent le Conseil et la Commission le
risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant agrave la base juridique
pour la conclusion dmiddotun futur accord ne degravemontre pas en lui-mecircme lmiddotexistence dmiddotune
atteinte agrave lmiddotintegraverecirct de lmiddotUnion en matieacutere de relations internationales raquo55 Par sa dimension
laquo constitutionnelle raquo et le caractegravere objectif qui smiddotattache agrave sa degravetermination la
question de la base juridique drsquoun acte ne relecircve pas de la marge drsquoappreacuteciation
drsquoune institution Donc laquo la seule crainte de divulguer une eacuteventuelle position divergente
au sein des institutions quant agrave la base juridique dmiddotune degravecision autorisant lmiddotouverture des
negravegociations au nom de lmiddotUnion ne saurait ecirctre suffisante pour en degraveduire un risque
dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public protegravegegrave en matieacutere de relations internationales raquo56 Degraves lors le
Conseil nmiddota pas degravemontregrave en quoi le risque dmiddotune atteinte agrave lmiddotintegraverecirct public egravetait constituegrave en
ce qui concerne le deacutebat sur les bases juridiques alors qumiddotil lmiddota fait quant au contenu de
lmiddotacte
Cette position jurisprudentielle signifie que le fait de peacuteneacutetrer dans le peacuterimegravetre de
lrsquoexception relative aux relations internationales nrsquoentraicircne pas automatiquement
la confidentialiteacute Le Tribunal considegravere que les directives de neacutegociation et le fond de
celle-ci relegravevent naturellement de la protection voulue par le leacutegislateur communautaire en
2001 En revanche li valorise la question des bases juridiques en la rattachant agrave un souci
objectif drsquoinformation qui permet de passer outre la protection de la confidentialiteacute
Les limites de lmiddotouverture
La seconde affaire Sophie Inrsquot Veld57 rendue le 19 mars 2013 concernait la neacutegociation
controversegravee de lmiddotaccord ACTA Le Tribunal y rejette lrsquointeacutegraliteacute des moyens souleveacutes
visant agrave acceacuteder agrave un certain nombre de documents relatifs agrave cette neacutegociation
La requegraverante avait demandegrave lmiddotacceacutes agrave une cinquantaine de documents relatifs agrave lmiddotaccord
commercial anti-contrefaccedilon (ACAC) sur la base du regraveglement 10492001
Indeacutependamment de questions techniques elle mettait en cause lmiddoterreur manifeste
dmiddotappregraveciation du refus de la Commission
La Commission faisait valoir classiquement qumiddotune divulgation unilategraverale de ces documents
aurait porteacute atteinte agrave la confiance mutuelle des parties et donc agrave lmiddotintegraverecirct public Le
juge partage cette approche cette interpregravetation de lmiddotarticle 4 lui paraissant cohegraverente58 Il
reacutefute lmiddotidegravee de la requegraverante selon laquelle une divulgation aurait egravetegrave possible deacutes lors que
les positions de neacutegociation avaient eacuteteacute communiqueacutees aux tiers
Le Tribunal estime que laquo dans le contexte de neacutegociations internationales les positions
prises par lmiddotUnion sont par hypotheacutese susceptibles dmiddotegravevoluer en fonction du cours de ces
neacutegociations des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les diffeacuterentes
parties prenantes Comme cela a deacutejagrave eacuteteacute releveacute la formulation de positions de neacutegociation
peut impliquer un certain nombre de consideacuterations tactiques de la part des neacutegociateurs
en ce compris lmiddotUnion elle-mecircmeshy il ne saurait ecirctre exclu que la divulgation par lrsquoUnion
au public de ses propres positions de neacutegociation alors mecircme que les positions de
neacutegociation des autres parties demeureraient secregravetes puisse avoir pour conseacutequence
dmiddotaffecter neacutegativement en pratique la capacitegrave de negravegociation de lmiddotUnion raquo59
54 Point 30 55 Point 46 56 Point 50 57 T-30110 58 Points 121-122 59 Point 125
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
29
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
30
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Le TFUE lui-mecircme a egravegalement modifiegrave lmiddotenvironnement juridique du droit dmiddotacceacutes D paraabord
parce que disparaicirct la protection voulue par les Etats membres agrave propos de la
confidentialitegrave des travaux du Conseil dans lmiddotarticle 207 sect3 TCE26 Au contraire lmiddotarticle 15
sect1 TFUE affirme les impegraveratifs dmiddotune laquo bonne gouvernance raquo en confeacuterant un contenu
concret au principe dmiddotouverture et de transparence Son paragraphe 3 formule les
modalitegraves dmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes aux documents de manieacutere obligatoire dans des
termes beaucoup plus pregravecis que ne le faisait lmiddotarticle 255 TCE La disparition des piliers
intergouvernementaux et la banalisation du traitement institutionnel de la JAI et de la PESC
lui permettent de couvrir lmiddotensemble de lmiddotactivitegrave de lmiddotUnion qui doit ecirctre laquo aussi ouverte
que possible raquo
Lmiddotanalyse littegraverale de lmiddotarticle 15 TFUE degravemontre que cette proclamation smiddotinscrit dans une
degravemarche dmiddotensemble Lagrave ougrave la gouvernance de lmiddotUnion appelle laquo ouverture raquo dans le
paragraphe 1 le paragraphe 3 alineacutea 3 du mecircme article fait appel agrave la laquo transparence raquo
des travaux de chaque entitegrave administrative de lmiddotUnion concerneacutee Lrsquoesprit de systecircme
du triptyque ouverture transparence accegraves aux documents est donc dessineacute dans
le traiteacute De plus la porteacutee des obligations pesant sur les laquo institutions organes et
organismes raquo est preacuteciseacutee Si lmiddotappel au laquo plus grand respect possible du principe
drsquoouverture not nmiddotest pas forcegravement un gage de contrainte en revanche les conditions du
droit dmiddotacceacutes aux documents sont verrouillegravees dmiddotune faccedilon plus directive
Lmiddotalinegravea premier de lmiddotarticle 15 sect3 TFUE formule dmiddotabord un droit laquo sous reacuteserve des
principes et des conditions qui seront fixeacutes conformeacutement au preacutesent paragraphe raquo Il ne
renvoie pas au leacutegislateur la capaciteacute discreacutetionnaire de deacutecider de ces laquo principes et
conditions raquo Ce dernier est tenu de proceacuteder agrave une mise en plusmnuvre du droit dmiddotacceacutes qui en
permette la jouissance aux citoyens de lmiddotUE Lmiddotegravecriture de ses principes geacuteneacuteraux et de ses
conditions dmiddotexercice est obligatoire reacutegie par la proceacutedure leacutegislative ordinaire
Le troisiegraveme alineacutea du mecircme article renforce ensuite les obligations faites aux entiteacutes
concerneacutees elles doivent assurer laquo la transparence de leurs travaux raquo et il leur est fait
obligation dmiddotegravelaborer dans leur reacuteglement integraverieur respectif des laquo dispositions particuliegraveres
concernant lrsquoaccecircs raquo aux documents Ceci pregravesuppose donc qumiddotauparavant le droit dmiddotacceacutes
ait eacuteteacute regraveglementeacute
Enfin et ce nmiddotest pas le moindre constat les auteurs du traitegrave eacutelargissent
consideacuterablement le champ des destinataires des obligations viseacutees Il ne smiddotagit plus
deacutesormais des seules trois grandes institutions mais de faccedilon tregraves geacuteneacuterale des
laquo institutions organes et organismes de lrsquoUnion not Lmiddotavant-dernier alineacutea du sect3 souligne
que pour ce qui est de la CJUE de la Banque centrale et de la BEI elles laquo ne sont soumises
au preacutesent paragraphe que lorsquelles exercent des fonctions administratives raquo Cette
gegravenegraveralisation degravejagrave prise en compte par un certain nombre dmiddotagences et institutions
internes renforce donc le besoin dmiddotun texte refondateur du droit dmiddotacceacutes sous peine de
laisser inappliqueacute un droit fondeacute sur les traiteacutes
La valeur ajouteacutee du traiteacute de Lisbonne peut ainsi se reacutesumer dmiddotune part le traitegrave consacre
un veacuteritable droit fondamental agrave lmiddotacceacutes aux documents et dmiddotautre part il encadre
strictement les exceptions agrave un droit dont la porteacutee est rendue geacuteneacuterale
La plus value qui en reacutesulte du point de vue des individus permet alors de hieacuterarchiser les
enjeux avant drsquoeumltre un enjeu institutionnel au sein de lmiddotUnion exigeant que les
institutions disposent du mecircme degregrave dmiddotinformation dans lmiddotexercice de leurs missions
lrsquoaccecircs aux documents est devenu aujourdrsquohui un droit de lrsquoindividu Cette eacutevolution
paracheacuteve la construction entamegravee par le juge de lmiddotUnion depuis vingt ans
Dans ce contexte juridique la regraveglementation du droit dmiddotacceacutes opegraveregravee par le reacuteglement
10492001 il y a treize ans apparaicirct passablement deacutecaleacutee aujourdrsquohui Les laquo principes
26 laquo Aux fins du preacutesent paragraphe le Conseil deacutetermine les cas dans lesquels il doit ecirctre consideacutereacute comme agissant en sa qualiteacute de leacutegislateur afin de permettre un meilleur accegraves aux documents dans ces cas tout en preacuteservant lrsquoefficaciteacute de son processus de prise de deacutecision En tout eacutetat de cause lorsque le Conseil agit en sa qualiteacute de leacutegislateur les reacutesultats et les explications des votes ainsi que les deacuteclarations inscrites au procegravesshyverbal sont rendus publics raquo
11
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
geacuteneacuteraux raquo autant que les laquo limites not legravegitimes au droit dmiddotacceacutes mentionnegraves par lmiddotarticle 15
sect3 TFUE neacutecessitent une remise en ordre par le leacutegislateur opeacutereacutee par la voie de la
proceacutedure leacutegislative ordinaire rappelons-le
Le besoin dmiddotune remise agrave niveau de la regraveglementation regravesulte en effet du triptyque degravecrit
plus haut et qui relie les obligations dmiddotouverture de transparence et dmiddotacceacutes aux
documents27 Il degravepasse le cadre du simple article 15 TFUE par exemple au vu de lmiddotarticle
298 TFUE Aussi lmiddotapproche strictement minimaliste de la seconde proposition
regraveglementaire de la Commission 28 relegraveve davantage de la modification du regraveglement
antegraverieur que de la mise en plusmnuvre du traitegrave de Lisbonne
Tant pour ce qui concerne le champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes que pour ce qui est des questions particuliegraveres lieacutees au caractegravere sensible de certains documents classifieacutes ou la
codification des avanceacutees jurisprudentielles relatives agrave certaines cateacutegories de documents
lmiddotadoption dmiddotun nouveau texte est donc negravecessaire
12 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Un rappel rapide de ce cadre29 permet de mesurer agrave la fois les enjeux de sa reacutevision mais
aussi lmiddotimpact considegraverable de la jurisprudence de la Cour et du Tribunal
121 Le regravegime du droit dmiddotacceacutes
Le silence des traiteacutes a fait du regraveglement 10492001 la pierre angulaire du droit dmiddotacceacutes
aux documents administratifs ce qui a conduit la Cour de justice agrave accorder une attention
particulieacutere agrave sa motivation afin dmiddoten egraveclairer lmiddotusage Cette motivation pose un certain
nombre de principes directeurs
Lmiddotacceacutes aux documents est liegrave aux principes de transparence et dmiddotouverture viseacutes
par les traiteacutes le regraveglement consolidant les pratiques existantes
Le regraveglement vise laquo agrave confeacuterer le plus large effet possible raquo30 au droit dmiddotacceacutes
dans sa deacutefinition de ses principes et limites donc en principe laquo tous les
documents devraient ecirctre accessibles au public not cmiddotest-agrave-dire agrave laquo tout citoyen de
lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale raquo y reacutesidant
Le droit dmiddotacceacutes prend un sens particulier laquo dans le cas ougrave les institutions agissent
en qualiteacute de leacutegislateur raquo et il est applicable en matiegravere de PESC et JAI
A cela le regraveglement 10492001 apporte une deacutefinition extrecircmement large de la notion de
laquo document raquo puisque son article 3 a) le deacutefinit comme laquo tout contenu quel que soit son
support (eacutecrit sur support papier ou stockeacute sous forme eacutelectronique enregistrement
sonore visuel ou audiovisuel) concernant une matiegravere relative aux politiques activiteacutes et
deacutecisions relevant de la compeacutetence de linstitution raquo Concregravetement chaque institution
smiddotest donc dotegravee des megravecanismes proceacuteduraux neacutecessaires agrave lmiddotacceacutes et en application du
regraveglement 10492001 rend compte annuellement de son application
27 Reconnu par le Conseil dans son rapport annuel 2012 sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes p 7 28 COM (2011) 73 29 Pour un examen au fond du cadre regraveglementaire et de la jurisprudence smiddoty rapportant jusqumiddoten 2008 voir notre eacutetude laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008 30 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel c Commission C-50608 P preacuteciteacute point 73 et CJUE 17 octobre 2013 Access Info Europ C-28011 P preacuteciteacute point 28
12
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
A ce texte central il convient dmiddotajouter lmiddotexistence de textes spegraveciaux31 dont lmiddotarticulation
avec le regraveglement 10492001 a poseacute des difficulteacutes que la Cour de justice a eacuteteacute meneacutee agrave
trancher (cf infra)32 Le tableau suivant33 permet de regravesumer ainsi lmiddotegravetat des lieux
Tableau 1 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Champ dapplication et beacuteneacuteficiaires
Cadre Institutions et organes couverts Citoyens et Toute juridique reacutesidents de
lUE personne physique ou
morale
Regraveglements (CE) ndeg 10492001 +
(CE) ndeg 13672006
Parlement Conseil Commission Agences
Tout document
Regravegles Cour des comptes Tout Information volontaires Banque centrale europeacuteenne document environnementale + Banque europeacuteenne dinvestissement uniquement regraveglement Comiteacute eacuteconomique et social europeacuteen
(CE) ndeg Comiteacute des reacutegions 13672006 Meacutediateur europeacuteen
Regraveglement Controcircleur europeacuteen de la protection Informations (CE) ndeg des donneacutees environnementales 13672006 Cour de justice (sauf dans lexercice de
ses fonctions juridictionnelles)
uniquement
122 Lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
Comme dans les legravegislations nationales relatives au droit dmiddotacceacutes le droit de lmiddotUnion nmiddotest
pas un droit absolu 34 Le regraveglement 10492001 pose un principe assorti ensuite
laquo drsquoexceptions raquo eacutenumeacutereacutees dans les diffeacuterents paragraphes de son article 4 Sans que cela
entraicircne de conseacutequences juridiques lmiddotarticle 15 TFUE ne reprend pas agrave son compte le
terme laquo exceptions raquo mais parle lui de laquo conditions raquo Lmiddotarticle 42 de la Charte nmiddoten fait
pas mention
La proposition de reacutevision deacuteposeacutee par la Commission en 2008 est resteacutee dans cette
logique tandis que la seconde proposition de 2011 preacutefegravere une formule adoucie en
mentionnant dans sa motivation et son article premier laquo les principes geacuteneacuteraux et les
31 On citera agrave cet eacutegard les dispositions du regraveglement 13672006 concernant laccegraves aux informations environnementales qui sappliquent agrave toutes les institutions et agrave tous les organes de la Communauteacute Ce reacuteglement vient dmiddotecirctre egraveclairegrave de manieacutere tout agrave fait pertinente par le Tribunal qui y degravenonce une tentative de la Commission laquo par son argumentation raquo de ne pas laquo assurer une interpreacutetation coheacuterente et harmonieuse des regraveglements 10492001 et 13672006 avec les dispositions de la Charte shy raquo TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 point 44 32 Certains de ces dispositifs peuvent egravegalement viser lmiddotharmonisation du droit national ce qui est exclu sur la base de lmiddotarticle 15 TFUE 33 Source COM (2007) 185 Livre vert Laccegraves du public aux documents deacutetenus par les institutions de la Communauteacute europeacuteenne Aperccedilu de la situation p 10 34 Voir notre eacutetude preacuteciteacutee laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la reacutevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008
13
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
limites qui pour des raisons dinteacuterecirct public ou priveacute reacutegissent lexercice du droit du public
daccegraves aux documents ont eacuteteacute deacutefinis dans le regraveglement (CE) ndeg 10492001 raquo
Cette liste laquo drsquoexceptions raquo ou de laquo limites raquo concentre lmiddotessentiel de la jurisprudence
13 Le cadre jurisprudentiel du droit drsquoaccecircs aux documents
Plusieurs facteurs expliquent lmiddotimpact de la jurisprudence sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
En premier lieu et jusqumiddoten 2001 la fragilitegrave des bases juridiques de ce droit a negravecessitegrave
une intervention complegravementaire du juge de lmiddotUnion Cette implication judiciaire smiddotest
reacuteveacuteleacutee deacuteterminante pour garantir une protection minimale de ce droit Lmiddotadoption du
reacuteglement 10492001 sur la base du traitegrave dmiddotAmsterdam ensuite nmiddota pas regraveduit le besoin
dmiddotune lecture jurisprudentielle pour autant Lmiddotinterpregravetation du texte ainsi que
lmiddotencadrement des exceptions agrave lmiddotacceacutes du public fixegravees par la reacuteglementation ont conduit la
Cour de justice autant que le Tribunal agrave multiplier les interventions Ce corpus
jurisprudentiel a tregraves largement donneacute un contenu concret au droit dmiddotacceacutes
Le comportement des institutions en second lieu explique que le recours au juge constitue
encore la seule voie offerte aux citoyens de lmiddotUnion pour accegraveder agrave une partie
importante de documents malgregrave lmiddotaffirmation du principe de lmiddotacceacutes et la mise agrave
disposition de registres agrave cet effet
Le Conseil comme la Commission partagent en effet une reacuteserve commune sinon une
hostiliteacute commune agrave lmiddotegravegard dmiddotune lecture ouverte du reacuteglement 10492001 La question
des exceptions ouvertes par lmiddotarticle 4 du regraveglement a eacuteteacute la principale source de
contentieux Qumiddotil smiddotagisse des documents accompagnant les negravegociations internationales
pour le premier ou ceux qui sont lieacutes agrave des proceacutedures en manquement ou de droit de la
concurrence pour la seconde les deux institutions ont fait cause commune pour limiter au
maximum le droit dmiddotacceacutes Il est revenu au juge drsquoarbitrer et deacutefinir des lignes de
comportement claires mettant en balance les inteacuterecircts en preacutesence
La jurisprudence de lmiddotUnion europegraveenne sur le droit dmiddotacceacutes aux documents repose sur des
analyses largement convergentes du Tribunal comme de la Cour de justice 35 Dans la
peacuteriode examineacutee la juridiction de lmiddotUnion a ainsi rendu une dizaine dmiddotarrecircts majeurs dont
lmiddotimpact sur la reacuteglementation agrave venir est consideacuterable
CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et
5205P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Illmenau C-13907 P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian Lager C-2808 P
CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL(API) c Commission Cshy
51407P C-52807P C-53207P
CJUE 21 juillet 2011 Royaume de Suegravede et MyTravel c Commission Cshy
50608P
CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P
CJUE 28 juin 2012 Commission c Odile Jacob C-40410 P
CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P
TPI 19 mars 2013 Sophie Inrsquot Veld c Commission T-30110
35 Elle preacutesente des caracteacuteristiques relatives aux requeacuterants la preacutesence systeacutematique des Etats nordiques et notamment de la Suegravede aux coteacutes des requeacuterants contraste avec la vision restrictive deacuteveloppeacutee conjointement par le Conseil et la Commission freacutequemment soutenus par la France et la RFA
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
131 Le principe du droit dmiddotacceacutes
La Cour de justice le met solennellement en perspective Dans sa jurisprudence de principe
Suegravede c Commission et Turco36 elle souligne que laquo compte tenu des objectifs poursuivis
par le regraveglement ndeg 10492001 notamment la circonstance rappeleacutee par le deuxiegraveme
consideacuterant de ce dernier selon laquelle le droit drsquoaccecircs du public aux documents des
institutions se rattache au caractegravere deacutemocratique de ces derniegraveres et le fait que
ledit reacuteglement vise comme lmiddotindique son quatrieacuteme considegraverant et son article 1er agrave
confegraverer au public un droit dmiddotacceacutes qui soit le plus large possible les exceptions audit droit
egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 de ce reacuteglement doivent ecirctre interpregravetegravees et appliqueacutees
strictement raquo37 Cet accegraves laquo aussi large que possible raquo est garanti strictement autour de
deux exigences38 toute demande dmiddotacceacutes doit ecirctre examinegravee de manieacutere concregravete et de
faccedilon individuelle Dmiddotougrave la negravecessitegrave de faire la preuve dmiddotune atteinte laquo concregravete et
effective not agrave lmiddotintegraverecirct protegravegegrave par la regraveglementation et lmiddotexamen au cas par cas dmiddotun risque
preacutevisible lieacute agrave la divulgation39 La jurisprudence de la peacuteriode examineacutee a confirmeacute cette
approche classique
La jurisprudence peut ecirctre reacutesumeacutee ainsi la Cour smiddotefforce de garantir au mieux le droit
dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion en particulier lorsque la transparence facilite lmiddotexercice de la
degravemocratie en egraveclairant les choix politiques de lmiddotUnion dmiddotougrave son attention particuliegravere agrave
la dimension laquo leacutegislative raquo des documents concerneacutes Elle encadre donc strictement
laquo lmiddotespace de regraveflexion raquo interne que les institutions preacutetendent opposer aux demandes
dmiddotacceacutes lors du processus legravegislatif Negraveanmoins lorsque la protection dmiddotun certain nombre
dmiddotimpegraveratifs le neacutecessite ceux de la vie priveacutee comme de la seacutecuriteacute la Cour valide les
refus opposeacutes par les institutions Par ailleurs elle refuse tout raisonnement visant agrave faire
de la confidentialitegrave une reacutegle et la divulgation lmiddotexception Elle a systegravematiquement
deacuteveloppeacute une lecture inverse du regraveglement
132 Le contenu du droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 15 TFUE comme le reacuteglement 10492001 ne formulent pas un droit absolu Le
droit dmiddotacceacutes aux documents peut ecirctre restreint en fonction des integraverecircts qumiddotil est susceptible
de contrarier A lmiddotimage du droit interne le leacutegislateur de lmiddotUnion deacutetermine deux types
laquo dmiddotexceptions raquo les unes sont absolues et les autres sont relatives
Les limites absolues au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 4 sect1 du regraveglement 10492001 formule deux exceptions absolues au droit
dmiddotacceacutes Elles sont relatives agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public et au respect de la vie priveacutee
au cas ougrave la divulgation du document leur laquo porterait atteinte raquo Le juge en a tireacute des
conseacutequences radicales degraves 200440 les institutions sont obligegravees de refuser lmiddotacceacutes agrave ces
documents lorsque la preuve des circonstances viseacutees par ces exceptions est rapporteacutee et
elles ne disposent dmiddotaucun pouvoir dmiddotappregraveciation41
Le raisonnement juridique consiste donc dans ce cas agrave veacuterifier si le document demandeacute
peacutenegravetre ou pas dans la cateacutegorie viseacutee par la reacuteglementation ce qui entraicircne quasishy
megravecaniquement le refus ou lmiddotacceacutes au document Le controcircle de legravegalitegrave exercegrave par le juge
communautaire agrave lmiddotegravegard dmiddotune telle degravecision se limite donc agrave la veacuterification du respect
des recircgles de proceacutedure et de motivation de lrsquoexactitude mateacuterielle des-faits
36 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P 37 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P point 66 CJCE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Maurizio Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P points 34 35 et 36 voir eacutegalement CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 63 38 Voir eacutegalement CJUE 18 deacutecembre 2007 Suegravede c Commission C-6405 P point 66 et du 1er juillet 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P point 36 39 La seule circonstance qumiddotun document concerne un inteacuterecirct proteacutegeacute par une exception ne saurait suffire agrave justifier lmiddotapplication de cette dernieacutere (TPI 13 avril 2005 Verein fur Konsumenteninformation c Commission Tshy
203 point 69) 40 CJCE 22 janvier 2004 Mattila c Conseil et Commission C‐35301 P Rec 2004 p I‐1073 41 D Adamski acuteHow Wide Is acuteThe Widest Possiblemicro Judicial Interpretation of the Exceptions to the Right of Access to Official Documents Revisitedmicro (2009) CMLRev 46 521-549
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ainsi que de lrsquoabsence drsquoerreur manifeste drsquoappreacuteciation et de deacutetournement de
pouvoir42 Deacutelimiter le peacuterimeacutetre dmiddotapplication de ces exceptions est central
o la protection de lrsquointeacutereumlt public article 4 sect1 a) du regraveglement 10492001
Le regraveglement 10492001 nmiddoten deacutefinit pas preacuteciseacutement le contenu Il liste une seacuterie
dmiddothypotheacuteses correspondant largement aux preacutecautions prises par les Etats membres dans
leur droit national Cas par cas le juge smiddotefforce dmiddotegraveviter que les institutions nmiddoten fassent un
usage systeacutematique laquo le risque dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public doit donc ecirctre
raisonnablement preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo43
- La seacutecuriteacute publique
Elle avait fait lmiddotobjet de pregravecisions jurisprudentielles dont lmiddotegravetude a egravetegrave deacutejagrave effectueacutee en
particulier dans lmiddotaffaire Sison preacuteciteacutee et auxquelles on renvoie44 Le Tribunal a eu depuis
agrave en connaicirctre dans des affaires mineures
La deacutecision Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 201245 illustre la faciliteacute avec laquelle la
Commission oppose abusivement cette exception Dans un appel dmiddotoffres suscitant une
demande de communication de devis commerciaux elle allegravegue en effet que produire ces
documents portant sur un large egraveventail de systeacutemes informatiques risquerait dmiddoten regravevegraveler
laquo le fonctionnement et les faiblesses not Le Tribunal estime que rien ne permet dmiddotegravetablir laquo de
quelle manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et
effectivement atteinte agrave la segravecuritegrave publique et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement
preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo
Lmiddotordonnance du 27 novembre 2012 rendue dans lmiddotaffaire Steinberg46 est plus instructive
Un refus dmiddotacceacutes concernant lmiddotoctroi de subventions en Palestine sur la base dmiddotun
Programme europeacuteen y est opposeacute au motif de la crainte que les informations deacutetailleacutees sur
les projets en cause qumiddotils contiennent puissent ecirctre utilisegravees pour exercer des pressions
sur les personnes concernegravees voire jusqumiddotagrave des atteintes agrave leur integravegritegrave physique ou
morale La seacutecuriteacute serait ainsi troubleacutee en raison du risque laquo eacuteleveacute raquo pesant sur les acteurs
concernegraves Lmiddotordonnance du Tribunal avalise cette analyse
La Commission dans sa proposition de refonte eacutelargit consideacuterablement la formule laquo y
compris la seacutecuriteacute des personnes physiques ou morales raquo Approche extensive cette
formule manque de clarteacute et elle pourrait changer la nature de lmiddotexception sans
neacutecessairement ameacuteliorer les choses
- La deacutefense et les affaires militaires
Lmiddotexception nmiddota pas lmiddotobjet dmiddotaucune application jurisprudentielle durant cette peacuteriode
- Les relations internationales
Cette exception constitue un enjeu majeur de lmiddotacceacutes aux documents depuis lmiddotaffaire
Hautala deacutejagrave eacutetudieacutee Elle a fait lmiddotobjet de preacutecisions par le Tribunal
Les egraveveacutenements liegraves agrave lmiddotex-Yougoslavie ont donneacute matiegravere agrave jurisprudence sur le terrain de
lmiddotarticle 4 sect1 a) Lmiddotaffaire Jurasinovic c Conseil47 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave certains
documents egravechangegraves avec le Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie lors dmiddotun
procegraves Faisant valoir que la coopegraveration loyale de lmiddotUnion avec le TPIY souffrirait dmiddotune telle
divulgation le Conseil smiddoty egravetait opposegrave Le Tribunal consideacutere que le requegraverant nmiddotapporte
pas la preuve que ce refus nmiddotegravetait pas fondegrave Une seconde affaire rendue le mecircme jour (Tshy
46509)48 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave des rapports egravetablis par les observateurs de lmiddotUE en
poste en Croatie Mettant en avant les neacutecessiteacutes de laquo la veacuteriteacute historique raquo quatorze
42 CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 34 43 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy Programme c Conseil T‐26404 point 39 CJCE 6 deacutecembre 2001
Conseil c Hautala C‐35399 P Recp I‐9565 44 eacutetude preacuteciteacutee p 17 et s 45 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 46 TPI ordonnance du 27 novembre 2012 Steinberg c Commission T-1710 47 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 48 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-46509
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
anneacutees apregraves les eacutevegravenements le requeacuterant avanccedilait que la laquo neutraliteacute raquo des observateurs
de la Communauteacute vis-agrave-vis du conflit justifiait une divulgation
Le Tribunal egravecarte lmiddotensemble des arguments Il estime que la laquo neutraliteacute not de lmiddotECMM nmiddota
pas dmiddotincidence sur lmiddotintegraverecirct public que la confidentialitegrave proteacutege49 mais il ajoute que la
divulgation de ces informations pourrait en tout eacutetat de cause porter atteinte aux objectifs
de lmiddotUnion En regravevegravelant des egravelegravements susceptibles de faire naicirctre ou dmiddotaccroicirctre le
ressentiment ou les tensions entre les diffeacuterentes communauteacutes en preacutesence la confiance
dans le processus en cours serait affaiblie 50 Le temps egravecoulegrave nmiddoty changeant rien
lmiddotargument de la laquo veacuteriteacute historique raquo est eacutegalement eacutecarteacute le Tribunal rappelant agrave cette
occasion que les institutions ont dans le cadre de lmiddotarticle 4 sect1 une compegravetence lieacutee elles
sont tenues de refuser lmiddotacceacutes
La deacutecision Bresselink51 rendue le 12 septembre 2013 est eacutegalement instructive portant
sur la divulgation dmiddotun document relatif agrave la negravegociation sur lmiddotadhegravesion agrave la CEDH Le
requeacuterant faisait principalement valoir la nature laquo constitutionnelle raquo du projet de deacutecision
en cause rendu public par ailleurs pour contester le refus qui lui avait eacuteteacute opposeacute en
invoquant la negravecessitegrave dmiddotun laquo deacutebat public raquo
Le Tribunal refuse dmiddoty faire suite estimant que le document litigieux relegraveve de la sphegravere de
lmiddotexception relative aux relations internationales Quelle que soit sa laquo nature raquo il nmiddotocculte
pas le fait que les modaliteacutes pratiques de cette adheacutesion lesquelles ne sont pas preacutevues
dans le traiteacute UE se font dans le cadre des relations internationales de lmiddotUnion 52
Cependant le Tribunal considegravere que le Conseil a commis une erreur manifeste
dmiddotappregraveciation en smiddotopposant agrave la divulgation dmiddotune directive de negravegociation ne concernant
que lmiddotUnion et ne mettant en rien le climat de confiance de cette neacutegociation Un
raisonnement du mecircme ordre lui permet de rejeter un autre grief degraves lors que la capaciteacute
de negravegociation de lmiddotUE pourrait ecirctre affectegravee par une divulgation
Les deux deacutecisions rendues par le Tribunal dans lrsquoaffaire Inrsquot Veld53 parlementaire
europeacuteenne par ailleurs feront jurisprudence en tout eacutetat de cause que la Cour de
justice les confirme ou qumiddotelle les infirme Ils appellent une analyse spegravecifique qui peut ecirctre
reacutesumeacutee ainsi le champ dmiddotapplication de lmiddotexception relative aux relations internationales
est encadreacute par le juge en 2012 sans que les modalitegraves concreacutetes dmiddotacceacutes soient
veacuteritablement revues en 2013
Lmiddotegravetendue de lmiddotexception relative aux relations internationales
La requeacuterante contestait le refus du Conseil de lui donner accegraves agrave un avis du service
juridique du Conseil concernant lmiddotouverture de negravegociations relatives agrave un accord de lutte
contre le terrorisme avec les Etats Unis (SWIFT) refus fondegrave sur lmiddotarticle 4 sect1 a) du
reacuteglement relatif agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public relatif aux relations internationales
Un tel document entrait mateacuteriellement dans le champ de lmiddotexception viseacutee Son contenu
un avis du service juridique du Conseil sur les laquo bases juridiques not de lmiddotaccord en
question posait cependant problegraveme au regard des compeacutetences en preacutesence
Eu egravegard agrave cet objet la requegraverante faisait valoir que lmiddotexception ne jouait pas face agrave des
questions de laquo droit interne raquo Le Conseil lui opposait que cette divulgation dmiddotune part
regravevegravelerait au public des informations concernant certaines dispositions de lmiddotaccord envisagegrave
ce qui nuirait au climat de confiance dans les neacutegociations en cours et dmiddotautre part
regravevegravelerait agrave lmiddotautre partie des egravelegravements relatifs agrave la position devant ecirctre prise par lmiddotUnion ce
qui pourrait ecirctre exploiteacute de maniegravere agrave affaiblir sa position
Le Tribunal raisonne en deux temps Il constate que le document est laquo susceptible raquo
dmiddotentrer dans le champ de lmiddotexception laquo rattachegrave au contexte spegravecifique de lmiddotaccord
49 Point 42 50 Point 40 51 TPI 12 septembre 2013 Bresselink T-33111 52 Point 45 53 TPI 4 mai 2012 Sophie Inmiddott Veld c Conseil T-52909 TPI 19 mars 2013 Sophie Inmiddott Veld c Commission T shy
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30110
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
international raquo Il donne alors quitus au Conseil des consegravequences egraveventuelles dmiddotune
divulgation eacuteventuelle du document en raison de son impact sur les laquo relations de
confiance raquo indispensables agrave la conduite de neacutegociations
Concernant le risque de regravevegraveler agrave lmiddotautre partie des egravelegravements susceptibles de nuire agrave la
position de lmiddotUnion le juge est plus prudent
De son point de vue le Conseil doit deacutemontrer le risque drsquoun preacutejudice laquo actuel et
speacutecifique raquo54 Or laquo contrairement agrave ce que soutiennent le Conseil et la Commission le
risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant agrave la base juridique
pour la conclusion dmiddotun futur accord ne degravemontre pas en lui-mecircme lmiddotexistence dmiddotune
atteinte agrave lmiddotintegraverecirct de lmiddotUnion en matieacutere de relations internationales raquo55 Par sa dimension
laquo constitutionnelle raquo et le caractegravere objectif qui smiddotattache agrave sa degravetermination la
question de la base juridique drsquoun acte ne relecircve pas de la marge drsquoappreacuteciation
drsquoune institution Donc laquo la seule crainte de divulguer une eacuteventuelle position divergente
au sein des institutions quant agrave la base juridique dmiddotune degravecision autorisant lmiddotouverture des
negravegociations au nom de lmiddotUnion ne saurait ecirctre suffisante pour en degraveduire un risque
dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public protegravegegrave en matieacutere de relations internationales raquo56 Degraves lors le
Conseil nmiddota pas degravemontregrave en quoi le risque dmiddotune atteinte agrave lmiddotintegraverecirct public egravetait constituegrave en
ce qui concerne le deacutebat sur les bases juridiques alors qumiddotil lmiddota fait quant au contenu de
lmiddotacte
Cette position jurisprudentielle signifie que le fait de peacuteneacutetrer dans le peacuterimegravetre de
lrsquoexception relative aux relations internationales nrsquoentraicircne pas automatiquement
la confidentialiteacute Le Tribunal considegravere que les directives de neacutegociation et le fond de
celle-ci relegravevent naturellement de la protection voulue par le leacutegislateur communautaire en
2001 En revanche li valorise la question des bases juridiques en la rattachant agrave un souci
objectif drsquoinformation qui permet de passer outre la protection de la confidentialiteacute
Les limites de lmiddotouverture
La seconde affaire Sophie Inrsquot Veld57 rendue le 19 mars 2013 concernait la neacutegociation
controversegravee de lmiddotaccord ACTA Le Tribunal y rejette lrsquointeacutegraliteacute des moyens souleveacutes
visant agrave acceacuteder agrave un certain nombre de documents relatifs agrave cette neacutegociation
La requegraverante avait demandegrave lmiddotacceacutes agrave une cinquantaine de documents relatifs agrave lmiddotaccord
commercial anti-contrefaccedilon (ACAC) sur la base du regraveglement 10492001
Indeacutependamment de questions techniques elle mettait en cause lmiddoterreur manifeste
dmiddotappregraveciation du refus de la Commission
La Commission faisait valoir classiquement qumiddotune divulgation unilategraverale de ces documents
aurait porteacute atteinte agrave la confiance mutuelle des parties et donc agrave lmiddotintegraverecirct public Le
juge partage cette approche cette interpregravetation de lmiddotarticle 4 lui paraissant cohegraverente58 Il
reacutefute lmiddotidegravee de la requegraverante selon laquelle une divulgation aurait egravetegrave possible deacutes lors que
les positions de neacutegociation avaient eacuteteacute communiqueacutees aux tiers
Le Tribunal estime que laquo dans le contexte de neacutegociations internationales les positions
prises par lmiddotUnion sont par hypotheacutese susceptibles dmiddotegravevoluer en fonction du cours de ces
neacutegociations des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les diffeacuterentes
parties prenantes Comme cela a deacutejagrave eacuteteacute releveacute la formulation de positions de neacutegociation
peut impliquer un certain nombre de consideacuterations tactiques de la part des neacutegociateurs
en ce compris lmiddotUnion elle-mecircmeshy il ne saurait ecirctre exclu que la divulgation par lrsquoUnion
au public de ses propres positions de neacutegociation alors mecircme que les positions de
neacutegociation des autres parties demeureraient secregravetes puisse avoir pour conseacutequence
dmiddotaffecter neacutegativement en pratique la capacitegrave de negravegociation de lmiddotUnion raquo59
54 Point 30 55 Point 46 56 Point 50 57 T-30110 58 Points 121-122 59 Point 125
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
____________________________________________________________________________________________
Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
geacuteneacuteraux raquo autant que les laquo limites not legravegitimes au droit dmiddotacceacutes mentionnegraves par lmiddotarticle 15
sect3 TFUE neacutecessitent une remise en ordre par le leacutegislateur opeacutereacutee par la voie de la
proceacutedure leacutegislative ordinaire rappelons-le
Le besoin dmiddotune remise agrave niveau de la regraveglementation regravesulte en effet du triptyque degravecrit
plus haut et qui relie les obligations dmiddotouverture de transparence et dmiddotacceacutes aux
documents27 Il degravepasse le cadre du simple article 15 TFUE par exemple au vu de lmiddotarticle
298 TFUE Aussi lmiddotapproche strictement minimaliste de la seconde proposition
regraveglementaire de la Commission 28 relegraveve davantage de la modification du regraveglement
antegraverieur que de la mise en plusmnuvre du traitegrave de Lisbonne
Tant pour ce qui concerne le champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes que pour ce qui est des questions particuliegraveres lieacutees au caractegravere sensible de certains documents classifieacutes ou la
codification des avanceacutees jurisprudentielles relatives agrave certaines cateacutegories de documents
lmiddotadoption dmiddotun nouveau texte est donc negravecessaire
12 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Un rappel rapide de ce cadre29 permet de mesurer agrave la fois les enjeux de sa reacutevision mais
aussi lmiddotimpact considegraverable de la jurisprudence de la Cour et du Tribunal
121 Le regravegime du droit dmiddotacceacutes
Le silence des traiteacutes a fait du regraveglement 10492001 la pierre angulaire du droit dmiddotacceacutes
aux documents administratifs ce qui a conduit la Cour de justice agrave accorder une attention
particulieacutere agrave sa motivation afin dmiddoten egraveclairer lmiddotusage Cette motivation pose un certain
nombre de principes directeurs
Lmiddotacceacutes aux documents est liegrave aux principes de transparence et dmiddotouverture viseacutes
par les traiteacutes le regraveglement consolidant les pratiques existantes
Le regraveglement vise laquo agrave confeacuterer le plus large effet possible raquo30 au droit dmiddotacceacutes
dans sa deacutefinition de ses principes et limites donc en principe laquo tous les
documents devraient ecirctre accessibles au public not cmiddotest-agrave-dire agrave laquo tout citoyen de
lrsquoUnion ou toute personne physique ou morale raquo y reacutesidant
Le droit dmiddotacceacutes prend un sens particulier laquo dans le cas ougrave les institutions agissent
en qualiteacute de leacutegislateur raquo et il est applicable en matiegravere de PESC et JAI
A cela le regraveglement 10492001 apporte une deacutefinition extrecircmement large de la notion de
laquo document raquo puisque son article 3 a) le deacutefinit comme laquo tout contenu quel que soit son
support (eacutecrit sur support papier ou stockeacute sous forme eacutelectronique enregistrement
sonore visuel ou audiovisuel) concernant une matiegravere relative aux politiques activiteacutes et
deacutecisions relevant de la compeacutetence de linstitution raquo Concregravetement chaque institution
smiddotest donc dotegravee des megravecanismes proceacuteduraux neacutecessaires agrave lmiddotacceacutes et en application du
regraveglement 10492001 rend compte annuellement de son application
27 Reconnu par le Conseil dans son rapport annuel 2012 sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes p 7 28 COM (2011) 73 29 Pour un examen au fond du cadre regraveglementaire et de la jurisprudence smiddoty rapportant jusqumiddoten 2008 voir notre eacutetude laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la regravevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008 30 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel c Commission C-50608 P preacuteciteacute point 73 et CJUE 17 octobre 2013 Access Info Europ C-28011 P preacuteciteacute point 28
12
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
A ce texte central il convient dmiddotajouter lmiddotexistence de textes spegraveciaux31 dont lmiddotarticulation
avec le regraveglement 10492001 a poseacute des difficulteacutes que la Cour de justice a eacuteteacute meneacutee agrave
trancher (cf infra)32 Le tableau suivant33 permet de regravesumer ainsi lmiddotegravetat des lieux
Tableau 1 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Champ dapplication et beacuteneacuteficiaires
Cadre Institutions et organes couverts Citoyens et Toute juridique reacutesidents de
lUE personne physique ou
morale
Regraveglements (CE) ndeg 10492001 +
(CE) ndeg 13672006
Parlement Conseil Commission Agences
Tout document
Regravegles Cour des comptes Tout Information volontaires Banque centrale europeacuteenne document environnementale + Banque europeacuteenne dinvestissement uniquement regraveglement Comiteacute eacuteconomique et social europeacuteen
(CE) ndeg Comiteacute des reacutegions 13672006 Meacutediateur europeacuteen
Regraveglement Controcircleur europeacuteen de la protection Informations (CE) ndeg des donneacutees environnementales 13672006 Cour de justice (sauf dans lexercice de
ses fonctions juridictionnelles)
uniquement
122 Lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
Comme dans les legravegislations nationales relatives au droit dmiddotacceacutes le droit de lmiddotUnion nmiddotest
pas un droit absolu 34 Le regraveglement 10492001 pose un principe assorti ensuite
laquo drsquoexceptions raquo eacutenumeacutereacutees dans les diffeacuterents paragraphes de son article 4 Sans que cela
entraicircne de conseacutequences juridiques lmiddotarticle 15 TFUE ne reprend pas agrave son compte le
terme laquo exceptions raquo mais parle lui de laquo conditions raquo Lmiddotarticle 42 de la Charte nmiddoten fait
pas mention
La proposition de reacutevision deacuteposeacutee par la Commission en 2008 est resteacutee dans cette
logique tandis que la seconde proposition de 2011 preacutefegravere une formule adoucie en
mentionnant dans sa motivation et son article premier laquo les principes geacuteneacuteraux et les
31 On citera agrave cet eacutegard les dispositions du regraveglement 13672006 concernant laccegraves aux informations environnementales qui sappliquent agrave toutes les institutions et agrave tous les organes de la Communauteacute Ce reacuteglement vient dmiddotecirctre egraveclairegrave de manieacutere tout agrave fait pertinente par le Tribunal qui y degravenonce une tentative de la Commission laquo par son argumentation raquo de ne pas laquo assurer une interpreacutetation coheacuterente et harmonieuse des regraveglements 10492001 et 13672006 avec les dispositions de la Charte shy raquo TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 point 44 32 Certains de ces dispositifs peuvent egravegalement viser lmiddotharmonisation du droit national ce qui est exclu sur la base de lmiddotarticle 15 TFUE 33 Source COM (2007) 185 Livre vert Laccegraves du public aux documents deacutetenus par les institutions de la Communauteacute europeacuteenne Aperccedilu de la situation p 10 34 Voir notre eacutetude preacuteciteacutee laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la reacutevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
limites qui pour des raisons dinteacuterecirct public ou priveacute reacutegissent lexercice du droit du public
daccegraves aux documents ont eacuteteacute deacutefinis dans le regraveglement (CE) ndeg 10492001 raquo
Cette liste laquo drsquoexceptions raquo ou de laquo limites raquo concentre lmiddotessentiel de la jurisprudence
13 Le cadre jurisprudentiel du droit drsquoaccecircs aux documents
Plusieurs facteurs expliquent lmiddotimpact de la jurisprudence sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
En premier lieu et jusqumiddoten 2001 la fragilitegrave des bases juridiques de ce droit a negravecessitegrave
une intervention complegravementaire du juge de lmiddotUnion Cette implication judiciaire smiddotest
reacuteveacuteleacutee deacuteterminante pour garantir une protection minimale de ce droit Lmiddotadoption du
reacuteglement 10492001 sur la base du traitegrave dmiddotAmsterdam ensuite nmiddota pas regraveduit le besoin
dmiddotune lecture jurisprudentielle pour autant Lmiddotinterpregravetation du texte ainsi que
lmiddotencadrement des exceptions agrave lmiddotacceacutes du public fixegravees par la reacuteglementation ont conduit la
Cour de justice autant que le Tribunal agrave multiplier les interventions Ce corpus
jurisprudentiel a tregraves largement donneacute un contenu concret au droit dmiddotacceacutes
Le comportement des institutions en second lieu explique que le recours au juge constitue
encore la seule voie offerte aux citoyens de lmiddotUnion pour accegraveder agrave une partie
importante de documents malgregrave lmiddotaffirmation du principe de lmiddotacceacutes et la mise agrave
disposition de registres agrave cet effet
Le Conseil comme la Commission partagent en effet une reacuteserve commune sinon une
hostiliteacute commune agrave lmiddotegravegard dmiddotune lecture ouverte du reacuteglement 10492001 La question
des exceptions ouvertes par lmiddotarticle 4 du regraveglement a eacuteteacute la principale source de
contentieux Qumiddotil smiddotagisse des documents accompagnant les negravegociations internationales
pour le premier ou ceux qui sont lieacutes agrave des proceacutedures en manquement ou de droit de la
concurrence pour la seconde les deux institutions ont fait cause commune pour limiter au
maximum le droit dmiddotacceacutes Il est revenu au juge drsquoarbitrer et deacutefinir des lignes de
comportement claires mettant en balance les inteacuterecircts en preacutesence
La jurisprudence de lmiddotUnion europegraveenne sur le droit dmiddotacceacutes aux documents repose sur des
analyses largement convergentes du Tribunal comme de la Cour de justice 35 Dans la
peacuteriode examineacutee la juridiction de lmiddotUnion a ainsi rendu une dizaine dmiddotarrecircts majeurs dont
lmiddotimpact sur la reacuteglementation agrave venir est consideacuterable
CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et
5205P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Illmenau C-13907 P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian Lager C-2808 P
CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL(API) c Commission Cshy
51407P C-52807P C-53207P
CJUE 21 juillet 2011 Royaume de Suegravede et MyTravel c Commission Cshy
50608P
CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P
CJUE 28 juin 2012 Commission c Odile Jacob C-40410 P
CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P
TPI 19 mars 2013 Sophie Inrsquot Veld c Commission T-30110
35 Elle preacutesente des caracteacuteristiques relatives aux requeacuterants la preacutesence systeacutematique des Etats nordiques et notamment de la Suegravede aux coteacutes des requeacuterants contraste avec la vision restrictive deacuteveloppeacutee conjointement par le Conseil et la Commission freacutequemment soutenus par la France et la RFA
14
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
131 Le principe du droit dmiddotacceacutes
La Cour de justice le met solennellement en perspective Dans sa jurisprudence de principe
Suegravede c Commission et Turco36 elle souligne que laquo compte tenu des objectifs poursuivis
par le regraveglement ndeg 10492001 notamment la circonstance rappeleacutee par le deuxiegraveme
consideacuterant de ce dernier selon laquelle le droit drsquoaccecircs du public aux documents des
institutions se rattache au caractegravere deacutemocratique de ces derniegraveres et le fait que
ledit reacuteglement vise comme lmiddotindique son quatrieacuteme considegraverant et son article 1er agrave
confegraverer au public un droit dmiddotacceacutes qui soit le plus large possible les exceptions audit droit
egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 de ce reacuteglement doivent ecirctre interpregravetegravees et appliqueacutees
strictement raquo37 Cet accegraves laquo aussi large que possible raquo est garanti strictement autour de
deux exigences38 toute demande dmiddotacceacutes doit ecirctre examinegravee de manieacutere concregravete et de
faccedilon individuelle Dmiddotougrave la negravecessitegrave de faire la preuve dmiddotune atteinte laquo concregravete et
effective not agrave lmiddotintegraverecirct protegravegegrave par la regraveglementation et lmiddotexamen au cas par cas dmiddotun risque
preacutevisible lieacute agrave la divulgation39 La jurisprudence de la peacuteriode examineacutee a confirmeacute cette
approche classique
La jurisprudence peut ecirctre reacutesumeacutee ainsi la Cour smiddotefforce de garantir au mieux le droit
dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion en particulier lorsque la transparence facilite lmiddotexercice de la
degravemocratie en egraveclairant les choix politiques de lmiddotUnion dmiddotougrave son attention particuliegravere agrave
la dimension laquo leacutegislative raquo des documents concerneacutes Elle encadre donc strictement
laquo lmiddotespace de regraveflexion raquo interne que les institutions preacutetendent opposer aux demandes
dmiddotacceacutes lors du processus legravegislatif Negraveanmoins lorsque la protection dmiddotun certain nombre
dmiddotimpegraveratifs le neacutecessite ceux de la vie priveacutee comme de la seacutecuriteacute la Cour valide les
refus opposeacutes par les institutions Par ailleurs elle refuse tout raisonnement visant agrave faire
de la confidentialitegrave une reacutegle et la divulgation lmiddotexception Elle a systegravematiquement
deacuteveloppeacute une lecture inverse du regraveglement
132 Le contenu du droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 15 TFUE comme le reacuteglement 10492001 ne formulent pas un droit absolu Le
droit dmiddotacceacutes aux documents peut ecirctre restreint en fonction des integraverecircts qumiddotil est susceptible
de contrarier A lmiddotimage du droit interne le leacutegislateur de lmiddotUnion deacutetermine deux types
laquo dmiddotexceptions raquo les unes sont absolues et les autres sont relatives
Les limites absolues au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 4 sect1 du regraveglement 10492001 formule deux exceptions absolues au droit
dmiddotacceacutes Elles sont relatives agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public et au respect de la vie priveacutee
au cas ougrave la divulgation du document leur laquo porterait atteinte raquo Le juge en a tireacute des
conseacutequences radicales degraves 200440 les institutions sont obligegravees de refuser lmiddotacceacutes agrave ces
documents lorsque la preuve des circonstances viseacutees par ces exceptions est rapporteacutee et
elles ne disposent dmiddotaucun pouvoir dmiddotappregraveciation41
Le raisonnement juridique consiste donc dans ce cas agrave veacuterifier si le document demandeacute
peacutenegravetre ou pas dans la cateacutegorie viseacutee par la reacuteglementation ce qui entraicircne quasishy
megravecaniquement le refus ou lmiddotacceacutes au document Le controcircle de legravegalitegrave exercegrave par le juge
communautaire agrave lmiddotegravegard dmiddotune telle degravecision se limite donc agrave la veacuterification du respect
des recircgles de proceacutedure et de motivation de lrsquoexactitude mateacuterielle des-faits
36 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P 37 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P point 66 CJCE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Maurizio Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P points 34 35 et 36 voir eacutegalement CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 63 38 Voir eacutegalement CJUE 18 deacutecembre 2007 Suegravede c Commission C-6405 P point 66 et du 1er juillet 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P point 36 39 La seule circonstance qumiddotun document concerne un inteacuterecirct proteacutegeacute par une exception ne saurait suffire agrave justifier lmiddotapplication de cette dernieacutere (TPI 13 avril 2005 Verein fur Konsumenteninformation c Commission Tshy
203 point 69) 40 CJCE 22 janvier 2004 Mattila c Conseil et Commission C‐35301 P Rec 2004 p I‐1073 41 D Adamski acuteHow Wide Is acuteThe Widest Possiblemicro Judicial Interpretation of the Exceptions to the Right of Access to Official Documents Revisitedmicro (2009) CMLRev 46 521-549
15
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ainsi que de lrsquoabsence drsquoerreur manifeste drsquoappreacuteciation et de deacutetournement de
pouvoir42 Deacutelimiter le peacuterimeacutetre dmiddotapplication de ces exceptions est central
o la protection de lrsquointeacutereumlt public article 4 sect1 a) du regraveglement 10492001
Le regraveglement 10492001 nmiddoten deacutefinit pas preacuteciseacutement le contenu Il liste une seacuterie
dmiddothypotheacuteses correspondant largement aux preacutecautions prises par les Etats membres dans
leur droit national Cas par cas le juge smiddotefforce dmiddotegraveviter que les institutions nmiddoten fassent un
usage systeacutematique laquo le risque dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public doit donc ecirctre
raisonnablement preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo43
- La seacutecuriteacute publique
Elle avait fait lmiddotobjet de pregravecisions jurisprudentielles dont lmiddotegravetude a egravetegrave deacutejagrave effectueacutee en
particulier dans lmiddotaffaire Sison preacuteciteacutee et auxquelles on renvoie44 Le Tribunal a eu depuis
agrave en connaicirctre dans des affaires mineures
La deacutecision Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 201245 illustre la faciliteacute avec laquelle la
Commission oppose abusivement cette exception Dans un appel dmiddotoffres suscitant une
demande de communication de devis commerciaux elle allegravegue en effet que produire ces
documents portant sur un large egraveventail de systeacutemes informatiques risquerait dmiddoten regravevegraveler
laquo le fonctionnement et les faiblesses not Le Tribunal estime que rien ne permet dmiddotegravetablir laquo de
quelle manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et
effectivement atteinte agrave la segravecuritegrave publique et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement
preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo
Lmiddotordonnance du 27 novembre 2012 rendue dans lmiddotaffaire Steinberg46 est plus instructive
Un refus dmiddotacceacutes concernant lmiddotoctroi de subventions en Palestine sur la base dmiddotun
Programme europeacuteen y est opposeacute au motif de la crainte que les informations deacutetailleacutees sur
les projets en cause qumiddotils contiennent puissent ecirctre utilisegravees pour exercer des pressions
sur les personnes concernegravees voire jusqumiddotagrave des atteintes agrave leur integravegritegrave physique ou
morale La seacutecuriteacute serait ainsi troubleacutee en raison du risque laquo eacuteleveacute raquo pesant sur les acteurs
concernegraves Lmiddotordonnance du Tribunal avalise cette analyse
La Commission dans sa proposition de refonte eacutelargit consideacuterablement la formule laquo y
compris la seacutecuriteacute des personnes physiques ou morales raquo Approche extensive cette
formule manque de clarteacute et elle pourrait changer la nature de lmiddotexception sans
neacutecessairement ameacuteliorer les choses
- La deacutefense et les affaires militaires
Lmiddotexception nmiddota pas lmiddotobjet dmiddotaucune application jurisprudentielle durant cette peacuteriode
- Les relations internationales
Cette exception constitue un enjeu majeur de lmiddotacceacutes aux documents depuis lmiddotaffaire
Hautala deacutejagrave eacutetudieacutee Elle a fait lmiddotobjet de preacutecisions par le Tribunal
Les egraveveacutenements liegraves agrave lmiddotex-Yougoslavie ont donneacute matiegravere agrave jurisprudence sur le terrain de
lmiddotarticle 4 sect1 a) Lmiddotaffaire Jurasinovic c Conseil47 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave certains
documents egravechangegraves avec le Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie lors dmiddotun
procegraves Faisant valoir que la coopegraveration loyale de lmiddotUnion avec le TPIY souffrirait dmiddotune telle
divulgation le Conseil smiddoty egravetait opposegrave Le Tribunal consideacutere que le requegraverant nmiddotapporte
pas la preuve que ce refus nmiddotegravetait pas fondegrave Une seconde affaire rendue le mecircme jour (Tshy
46509)48 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave des rapports egravetablis par les observateurs de lmiddotUE en
poste en Croatie Mettant en avant les neacutecessiteacutes de laquo la veacuteriteacute historique raquo quatorze
42 CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 34 43 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy Programme c Conseil T‐26404 point 39 CJCE 6 deacutecembre 2001
Conseil c Hautala C‐35399 P Recp I‐9565 44 eacutetude preacuteciteacutee p 17 et s 45 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 46 TPI ordonnance du 27 novembre 2012 Steinberg c Commission T-1710 47 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 48 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-46509
16
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
anneacutees apregraves les eacutevegravenements le requeacuterant avanccedilait que la laquo neutraliteacute raquo des observateurs
de la Communauteacute vis-agrave-vis du conflit justifiait une divulgation
Le Tribunal egravecarte lmiddotensemble des arguments Il estime que la laquo neutraliteacute not de lmiddotECMM nmiddota
pas dmiddotincidence sur lmiddotintegraverecirct public que la confidentialitegrave proteacutege49 mais il ajoute que la
divulgation de ces informations pourrait en tout eacutetat de cause porter atteinte aux objectifs
de lmiddotUnion En regravevegravelant des egravelegravements susceptibles de faire naicirctre ou dmiddotaccroicirctre le
ressentiment ou les tensions entre les diffeacuterentes communauteacutes en preacutesence la confiance
dans le processus en cours serait affaiblie 50 Le temps egravecoulegrave nmiddoty changeant rien
lmiddotargument de la laquo veacuteriteacute historique raquo est eacutegalement eacutecarteacute le Tribunal rappelant agrave cette
occasion que les institutions ont dans le cadre de lmiddotarticle 4 sect1 une compegravetence lieacutee elles
sont tenues de refuser lmiddotacceacutes
La deacutecision Bresselink51 rendue le 12 septembre 2013 est eacutegalement instructive portant
sur la divulgation dmiddotun document relatif agrave la negravegociation sur lmiddotadhegravesion agrave la CEDH Le
requeacuterant faisait principalement valoir la nature laquo constitutionnelle raquo du projet de deacutecision
en cause rendu public par ailleurs pour contester le refus qui lui avait eacuteteacute opposeacute en
invoquant la negravecessitegrave dmiddotun laquo deacutebat public raquo
Le Tribunal refuse dmiddoty faire suite estimant que le document litigieux relegraveve de la sphegravere de
lmiddotexception relative aux relations internationales Quelle que soit sa laquo nature raquo il nmiddotocculte
pas le fait que les modaliteacutes pratiques de cette adheacutesion lesquelles ne sont pas preacutevues
dans le traiteacute UE se font dans le cadre des relations internationales de lmiddotUnion 52
Cependant le Tribunal considegravere que le Conseil a commis une erreur manifeste
dmiddotappregraveciation en smiddotopposant agrave la divulgation dmiddotune directive de negravegociation ne concernant
que lmiddotUnion et ne mettant en rien le climat de confiance de cette neacutegociation Un
raisonnement du mecircme ordre lui permet de rejeter un autre grief degraves lors que la capaciteacute
de negravegociation de lmiddotUE pourrait ecirctre affectegravee par une divulgation
Les deux deacutecisions rendues par le Tribunal dans lrsquoaffaire Inrsquot Veld53 parlementaire
europeacuteenne par ailleurs feront jurisprudence en tout eacutetat de cause que la Cour de
justice les confirme ou qumiddotelle les infirme Ils appellent une analyse spegravecifique qui peut ecirctre
reacutesumeacutee ainsi le champ dmiddotapplication de lmiddotexception relative aux relations internationales
est encadreacute par le juge en 2012 sans que les modalitegraves concreacutetes dmiddotacceacutes soient
veacuteritablement revues en 2013
Lmiddotegravetendue de lmiddotexception relative aux relations internationales
La requeacuterante contestait le refus du Conseil de lui donner accegraves agrave un avis du service
juridique du Conseil concernant lmiddotouverture de negravegociations relatives agrave un accord de lutte
contre le terrorisme avec les Etats Unis (SWIFT) refus fondegrave sur lmiddotarticle 4 sect1 a) du
reacuteglement relatif agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public relatif aux relations internationales
Un tel document entrait mateacuteriellement dans le champ de lmiddotexception viseacutee Son contenu
un avis du service juridique du Conseil sur les laquo bases juridiques not de lmiddotaccord en
question posait cependant problegraveme au regard des compeacutetences en preacutesence
Eu egravegard agrave cet objet la requegraverante faisait valoir que lmiddotexception ne jouait pas face agrave des
questions de laquo droit interne raquo Le Conseil lui opposait que cette divulgation dmiddotune part
regravevegravelerait au public des informations concernant certaines dispositions de lmiddotaccord envisagegrave
ce qui nuirait au climat de confiance dans les neacutegociations en cours et dmiddotautre part
regravevegravelerait agrave lmiddotautre partie des egravelegravements relatifs agrave la position devant ecirctre prise par lmiddotUnion ce
qui pourrait ecirctre exploiteacute de maniegravere agrave affaiblir sa position
Le Tribunal raisonne en deux temps Il constate que le document est laquo susceptible raquo
dmiddotentrer dans le champ de lmiddotexception laquo rattachegrave au contexte spegravecifique de lmiddotaccord
49 Point 42 50 Point 40 51 TPI 12 septembre 2013 Bresselink T-33111 52 Point 45 53 TPI 4 mai 2012 Sophie Inmiddott Veld c Conseil T-52909 TPI 19 mars 2013 Sophie Inmiddott Veld c Commission T shy
17
30110
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
international raquo Il donne alors quitus au Conseil des consegravequences egraveventuelles dmiddotune
divulgation eacuteventuelle du document en raison de son impact sur les laquo relations de
confiance raquo indispensables agrave la conduite de neacutegociations
Concernant le risque de regravevegraveler agrave lmiddotautre partie des egravelegravements susceptibles de nuire agrave la
position de lmiddotUnion le juge est plus prudent
De son point de vue le Conseil doit deacutemontrer le risque drsquoun preacutejudice laquo actuel et
speacutecifique raquo54 Or laquo contrairement agrave ce que soutiennent le Conseil et la Commission le
risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant agrave la base juridique
pour la conclusion dmiddotun futur accord ne degravemontre pas en lui-mecircme lmiddotexistence dmiddotune
atteinte agrave lmiddotintegraverecirct de lmiddotUnion en matieacutere de relations internationales raquo55 Par sa dimension
laquo constitutionnelle raquo et le caractegravere objectif qui smiddotattache agrave sa degravetermination la
question de la base juridique drsquoun acte ne relecircve pas de la marge drsquoappreacuteciation
drsquoune institution Donc laquo la seule crainte de divulguer une eacuteventuelle position divergente
au sein des institutions quant agrave la base juridique dmiddotune degravecision autorisant lmiddotouverture des
negravegociations au nom de lmiddotUnion ne saurait ecirctre suffisante pour en degraveduire un risque
dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public protegravegegrave en matieacutere de relations internationales raquo56 Degraves lors le
Conseil nmiddota pas degravemontregrave en quoi le risque dmiddotune atteinte agrave lmiddotintegraverecirct public egravetait constituegrave en
ce qui concerne le deacutebat sur les bases juridiques alors qumiddotil lmiddota fait quant au contenu de
lmiddotacte
Cette position jurisprudentielle signifie que le fait de peacuteneacutetrer dans le peacuterimegravetre de
lrsquoexception relative aux relations internationales nrsquoentraicircne pas automatiquement
la confidentialiteacute Le Tribunal considegravere que les directives de neacutegociation et le fond de
celle-ci relegravevent naturellement de la protection voulue par le leacutegislateur communautaire en
2001 En revanche li valorise la question des bases juridiques en la rattachant agrave un souci
objectif drsquoinformation qui permet de passer outre la protection de la confidentialiteacute
Les limites de lmiddotouverture
La seconde affaire Sophie Inrsquot Veld57 rendue le 19 mars 2013 concernait la neacutegociation
controversegravee de lmiddotaccord ACTA Le Tribunal y rejette lrsquointeacutegraliteacute des moyens souleveacutes
visant agrave acceacuteder agrave un certain nombre de documents relatifs agrave cette neacutegociation
La requegraverante avait demandegrave lmiddotacceacutes agrave une cinquantaine de documents relatifs agrave lmiddotaccord
commercial anti-contrefaccedilon (ACAC) sur la base du regraveglement 10492001
Indeacutependamment de questions techniques elle mettait en cause lmiddoterreur manifeste
dmiddotappregraveciation du refus de la Commission
La Commission faisait valoir classiquement qumiddotune divulgation unilategraverale de ces documents
aurait porteacute atteinte agrave la confiance mutuelle des parties et donc agrave lmiddotintegraverecirct public Le
juge partage cette approche cette interpregravetation de lmiddotarticle 4 lui paraissant cohegraverente58 Il
reacutefute lmiddotidegravee de la requegraverante selon laquelle une divulgation aurait egravetegrave possible deacutes lors que
les positions de neacutegociation avaient eacuteteacute communiqueacutees aux tiers
Le Tribunal estime que laquo dans le contexte de neacutegociations internationales les positions
prises par lmiddotUnion sont par hypotheacutese susceptibles dmiddotegravevoluer en fonction du cours de ces
neacutegociations des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les diffeacuterentes
parties prenantes Comme cela a deacutejagrave eacuteteacute releveacute la formulation de positions de neacutegociation
peut impliquer un certain nombre de consideacuterations tactiques de la part des neacutegociateurs
en ce compris lmiddotUnion elle-mecircmeshy il ne saurait ecirctre exclu que la divulgation par lrsquoUnion
au public de ses propres positions de neacutegociation alors mecircme que les positions de
neacutegociation des autres parties demeureraient secregravetes puisse avoir pour conseacutequence
dmiddotaffecter neacutegativement en pratique la capacitegrave de negravegociation de lmiddotUnion raquo59
54 Point 30 55 Point 46 56 Point 50 57 T-30110 58 Points 121-122 59 Point 125
18
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
19
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
30
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
A ce texte central il convient dmiddotajouter lmiddotexistence de textes spegraveciaux31 dont lmiddotarticulation
avec le regraveglement 10492001 a poseacute des difficulteacutes que la Cour de justice a eacuteteacute meneacutee agrave
trancher (cf infra)32 Le tableau suivant33 permet de regravesumer ainsi lmiddotegravetat des lieux
Tableau 1 Le cadre reacuteglementaire du droit drsquoaccecircs aux documents
Champ dapplication et beacuteneacuteficiaires
Cadre Institutions et organes couverts Citoyens et Toute juridique reacutesidents de
lUE personne physique ou
morale
Regraveglements (CE) ndeg 10492001 +
(CE) ndeg 13672006
Parlement Conseil Commission Agences
Tout document
Regravegles Cour des comptes Tout Information volontaires Banque centrale europeacuteenne document environnementale + Banque europeacuteenne dinvestissement uniquement regraveglement Comiteacute eacuteconomique et social europeacuteen
(CE) ndeg Comiteacute des reacutegions 13672006 Meacutediateur europeacuteen
Regraveglement Controcircleur europeacuteen de la protection Informations (CE) ndeg des donneacutees environnementales 13672006 Cour de justice (sauf dans lexercice de
ses fonctions juridictionnelles)
uniquement
122 Lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
Comme dans les legravegislations nationales relatives au droit dmiddotacceacutes le droit de lmiddotUnion nmiddotest
pas un droit absolu 34 Le regraveglement 10492001 pose un principe assorti ensuite
laquo drsquoexceptions raquo eacutenumeacutereacutees dans les diffeacuterents paragraphes de son article 4 Sans que cela
entraicircne de conseacutequences juridiques lmiddotarticle 15 TFUE ne reprend pas agrave son compte le
terme laquo exceptions raquo mais parle lui de laquo conditions raquo Lmiddotarticle 42 de la Charte nmiddoten fait
pas mention
La proposition de reacutevision deacuteposeacutee par la Commission en 2008 est resteacutee dans cette
logique tandis que la seconde proposition de 2011 preacutefegravere une formule adoucie en
mentionnant dans sa motivation et son article premier laquo les principes geacuteneacuteraux et les
31 On citera agrave cet eacutegard les dispositions du regraveglement 13672006 concernant laccegraves aux informations environnementales qui sappliquent agrave toutes les institutions et agrave tous les organes de la Communauteacute Ce reacuteglement vient dmiddotecirctre egraveclairegrave de manieacutere tout agrave fait pertinente par le Tribunal qui y degravenonce une tentative de la Commission laquo par son argumentation raquo de ne pas laquo assurer une interpreacutetation coheacuterente et harmonieuse des regraveglements 10492001 et 13672006 avec les dispositions de la Charte shy raquo TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 point 44 32 Certains de ces dispositifs peuvent egravegalement viser lmiddotharmonisation du droit national ce qui est exclu sur la base de lmiddotarticle 15 TFUE 33 Source COM (2007) 185 Livre vert Laccegraves du public aux documents deacutetenus par les institutions de la Communauteacute europeacuteenne Aperccedilu de la situation p 10 34 Voir notre eacutetude preacuteciteacutee laquo Lmiddotacceacutes du public aux documents de lmiddotUnion europegraveenne egravetat du droit agrave lmiddotinstant de la reacutevision du regraveglement 10492001 raquo PE 393287 2008
13
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
limites qui pour des raisons dinteacuterecirct public ou priveacute reacutegissent lexercice du droit du public
daccegraves aux documents ont eacuteteacute deacutefinis dans le regraveglement (CE) ndeg 10492001 raquo
Cette liste laquo drsquoexceptions raquo ou de laquo limites raquo concentre lmiddotessentiel de la jurisprudence
13 Le cadre jurisprudentiel du droit drsquoaccecircs aux documents
Plusieurs facteurs expliquent lmiddotimpact de la jurisprudence sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
En premier lieu et jusqumiddoten 2001 la fragilitegrave des bases juridiques de ce droit a negravecessitegrave
une intervention complegravementaire du juge de lmiddotUnion Cette implication judiciaire smiddotest
reacuteveacuteleacutee deacuteterminante pour garantir une protection minimale de ce droit Lmiddotadoption du
reacuteglement 10492001 sur la base du traitegrave dmiddotAmsterdam ensuite nmiddota pas regraveduit le besoin
dmiddotune lecture jurisprudentielle pour autant Lmiddotinterpregravetation du texte ainsi que
lmiddotencadrement des exceptions agrave lmiddotacceacutes du public fixegravees par la reacuteglementation ont conduit la
Cour de justice autant que le Tribunal agrave multiplier les interventions Ce corpus
jurisprudentiel a tregraves largement donneacute un contenu concret au droit dmiddotacceacutes
Le comportement des institutions en second lieu explique que le recours au juge constitue
encore la seule voie offerte aux citoyens de lmiddotUnion pour accegraveder agrave une partie
importante de documents malgregrave lmiddotaffirmation du principe de lmiddotacceacutes et la mise agrave
disposition de registres agrave cet effet
Le Conseil comme la Commission partagent en effet une reacuteserve commune sinon une
hostiliteacute commune agrave lmiddotegravegard dmiddotune lecture ouverte du reacuteglement 10492001 La question
des exceptions ouvertes par lmiddotarticle 4 du regraveglement a eacuteteacute la principale source de
contentieux Qumiddotil smiddotagisse des documents accompagnant les negravegociations internationales
pour le premier ou ceux qui sont lieacutes agrave des proceacutedures en manquement ou de droit de la
concurrence pour la seconde les deux institutions ont fait cause commune pour limiter au
maximum le droit dmiddotacceacutes Il est revenu au juge drsquoarbitrer et deacutefinir des lignes de
comportement claires mettant en balance les inteacuterecircts en preacutesence
La jurisprudence de lmiddotUnion europegraveenne sur le droit dmiddotacceacutes aux documents repose sur des
analyses largement convergentes du Tribunal comme de la Cour de justice 35 Dans la
peacuteriode examineacutee la juridiction de lmiddotUnion a ainsi rendu une dizaine dmiddotarrecircts majeurs dont
lmiddotimpact sur la reacuteglementation agrave venir est consideacuterable
CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et
5205P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Illmenau C-13907 P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian Lager C-2808 P
CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL(API) c Commission Cshy
51407P C-52807P C-53207P
CJUE 21 juillet 2011 Royaume de Suegravede et MyTravel c Commission Cshy
50608P
CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P
CJUE 28 juin 2012 Commission c Odile Jacob C-40410 P
CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P
TPI 19 mars 2013 Sophie Inrsquot Veld c Commission T-30110
35 Elle preacutesente des caracteacuteristiques relatives aux requeacuterants la preacutesence systeacutematique des Etats nordiques et notamment de la Suegravede aux coteacutes des requeacuterants contraste avec la vision restrictive deacuteveloppeacutee conjointement par le Conseil et la Commission freacutequemment soutenus par la France et la RFA
14
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
131 Le principe du droit dmiddotacceacutes
La Cour de justice le met solennellement en perspective Dans sa jurisprudence de principe
Suegravede c Commission et Turco36 elle souligne que laquo compte tenu des objectifs poursuivis
par le regraveglement ndeg 10492001 notamment la circonstance rappeleacutee par le deuxiegraveme
consideacuterant de ce dernier selon laquelle le droit drsquoaccecircs du public aux documents des
institutions se rattache au caractegravere deacutemocratique de ces derniegraveres et le fait que
ledit reacuteglement vise comme lmiddotindique son quatrieacuteme considegraverant et son article 1er agrave
confegraverer au public un droit dmiddotacceacutes qui soit le plus large possible les exceptions audit droit
egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 de ce reacuteglement doivent ecirctre interpregravetegravees et appliqueacutees
strictement raquo37 Cet accegraves laquo aussi large que possible raquo est garanti strictement autour de
deux exigences38 toute demande dmiddotacceacutes doit ecirctre examinegravee de manieacutere concregravete et de
faccedilon individuelle Dmiddotougrave la negravecessitegrave de faire la preuve dmiddotune atteinte laquo concregravete et
effective not agrave lmiddotintegraverecirct protegravegegrave par la regraveglementation et lmiddotexamen au cas par cas dmiddotun risque
preacutevisible lieacute agrave la divulgation39 La jurisprudence de la peacuteriode examineacutee a confirmeacute cette
approche classique
La jurisprudence peut ecirctre reacutesumeacutee ainsi la Cour smiddotefforce de garantir au mieux le droit
dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion en particulier lorsque la transparence facilite lmiddotexercice de la
degravemocratie en egraveclairant les choix politiques de lmiddotUnion dmiddotougrave son attention particuliegravere agrave
la dimension laquo leacutegislative raquo des documents concerneacutes Elle encadre donc strictement
laquo lmiddotespace de regraveflexion raquo interne que les institutions preacutetendent opposer aux demandes
dmiddotacceacutes lors du processus legravegislatif Negraveanmoins lorsque la protection dmiddotun certain nombre
dmiddotimpegraveratifs le neacutecessite ceux de la vie priveacutee comme de la seacutecuriteacute la Cour valide les
refus opposeacutes par les institutions Par ailleurs elle refuse tout raisonnement visant agrave faire
de la confidentialitegrave une reacutegle et la divulgation lmiddotexception Elle a systegravematiquement
deacuteveloppeacute une lecture inverse du regraveglement
132 Le contenu du droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 15 TFUE comme le reacuteglement 10492001 ne formulent pas un droit absolu Le
droit dmiddotacceacutes aux documents peut ecirctre restreint en fonction des integraverecircts qumiddotil est susceptible
de contrarier A lmiddotimage du droit interne le leacutegislateur de lmiddotUnion deacutetermine deux types
laquo dmiddotexceptions raquo les unes sont absolues et les autres sont relatives
Les limites absolues au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 4 sect1 du regraveglement 10492001 formule deux exceptions absolues au droit
dmiddotacceacutes Elles sont relatives agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public et au respect de la vie priveacutee
au cas ougrave la divulgation du document leur laquo porterait atteinte raquo Le juge en a tireacute des
conseacutequences radicales degraves 200440 les institutions sont obligegravees de refuser lmiddotacceacutes agrave ces
documents lorsque la preuve des circonstances viseacutees par ces exceptions est rapporteacutee et
elles ne disposent dmiddotaucun pouvoir dmiddotappregraveciation41
Le raisonnement juridique consiste donc dans ce cas agrave veacuterifier si le document demandeacute
peacutenegravetre ou pas dans la cateacutegorie viseacutee par la reacuteglementation ce qui entraicircne quasishy
megravecaniquement le refus ou lmiddotacceacutes au document Le controcircle de legravegalitegrave exercegrave par le juge
communautaire agrave lmiddotegravegard dmiddotune telle degravecision se limite donc agrave la veacuterification du respect
des recircgles de proceacutedure et de motivation de lrsquoexactitude mateacuterielle des-faits
36 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P 37 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P point 66 CJCE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Maurizio Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P points 34 35 et 36 voir eacutegalement CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 63 38 Voir eacutegalement CJUE 18 deacutecembre 2007 Suegravede c Commission C-6405 P point 66 et du 1er juillet 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P point 36 39 La seule circonstance qumiddotun document concerne un inteacuterecirct proteacutegeacute par une exception ne saurait suffire agrave justifier lmiddotapplication de cette dernieacutere (TPI 13 avril 2005 Verein fur Konsumenteninformation c Commission Tshy
203 point 69) 40 CJCE 22 janvier 2004 Mattila c Conseil et Commission C‐35301 P Rec 2004 p I‐1073 41 D Adamski acuteHow Wide Is acuteThe Widest Possiblemicro Judicial Interpretation of the Exceptions to the Right of Access to Official Documents Revisitedmicro (2009) CMLRev 46 521-549
15
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ainsi que de lrsquoabsence drsquoerreur manifeste drsquoappreacuteciation et de deacutetournement de
pouvoir42 Deacutelimiter le peacuterimeacutetre dmiddotapplication de ces exceptions est central
o la protection de lrsquointeacutereumlt public article 4 sect1 a) du regraveglement 10492001
Le regraveglement 10492001 nmiddoten deacutefinit pas preacuteciseacutement le contenu Il liste une seacuterie
dmiddothypotheacuteses correspondant largement aux preacutecautions prises par les Etats membres dans
leur droit national Cas par cas le juge smiddotefforce dmiddotegraveviter que les institutions nmiddoten fassent un
usage systeacutematique laquo le risque dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public doit donc ecirctre
raisonnablement preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo43
- La seacutecuriteacute publique
Elle avait fait lmiddotobjet de pregravecisions jurisprudentielles dont lmiddotegravetude a egravetegrave deacutejagrave effectueacutee en
particulier dans lmiddotaffaire Sison preacuteciteacutee et auxquelles on renvoie44 Le Tribunal a eu depuis
agrave en connaicirctre dans des affaires mineures
La deacutecision Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 201245 illustre la faciliteacute avec laquelle la
Commission oppose abusivement cette exception Dans un appel dmiddotoffres suscitant une
demande de communication de devis commerciaux elle allegravegue en effet que produire ces
documents portant sur un large egraveventail de systeacutemes informatiques risquerait dmiddoten regravevegraveler
laquo le fonctionnement et les faiblesses not Le Tribunal estime que rien ne permet dmiddotegravetablir laquo de
quelle manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et
effectivement atteinte agrave la segravecuritegrave publique et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement
preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo
Lmiddotordonnance du 27 novembre 2012 rendue dans lmiddotaffaire Steinberg46 est plus instructive
Un refus dmiddotacceacutes concernant lmiddotoctroi de subventions en Palestine sur la base dmiddotun
Programme europeacuteen y est opposeacute au motif de la crainte que les informations deacutetailleacutees sur
les projets en cause qumiddotils contiennent puissent ecirctre utilisegravees pour exercer des pressions
sur les personnes concernegravees voire jusqumiddotagrave des atteintes agrave leur integravegritegrave physique ou
morale La seacutecuriteacute serait ainsi troubleacutee en raison du risque laquo eacuteleveacute raquo pesant sur les acteurs
concernegraves Lmiddotordonnance du Tribunal avalise cette analyse
La Commission dans sa proposition de refonte eacutelargit consideacuterablement la formule laquo y
compris la seacutecuriteacute des personnes physiques ou morales raquo Approche extensive cette
formule manque de clarteacute et elle pourrait changer la nature de lmiddotexception sans
neacutecessairement ameacuteliorer les choses
- La deacutefense et les affaires militaires
Lmiddotexception nmiddota pas lmiddotobjet dmiddotaucune application jurisprudentielle durant cette peacuteriode
- Les relations internationales
Cette exception constitue un enjeu majeur de lmiddotacceacutes aux documents depuis lmiddotaffaire
Hautala deacutejagrave eacutetudieacutee Elle a fait lmiddotobjet de preacutecisions par le Tribunal
Les egraveveacutenements liegraves agrave lmiddotex-Yougoslavie ont donneacute matiegravere agrave jurisprudence sur le terrain de
lmiddotarticle 4 sect1 a) Lmiddotaffaire Jurasinovic c Conseil47 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave certains
documents egravechangegraves avec le Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie lors dmiddotun
procegraves Faisant valoir que la coopegraveration loyale de lmiddotUnion avec le TPIY souffrirait dmiddotune telle
divulgation le Conseil smiddoty egravetait opposegrave Le Tribunal consideacutere que le requegraverant nmiddotapporte
pas la preuve que ce refus nmiddotegravetait pas fondegrave Une seconde affaire rendue le mecircme jour (Tshy
46509)48 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave des rapports egravetablis par les observateurs de lmiddotUE en
poste en Croatie Mettant en avant les neacutecessiteacutes de laquo la veacuteriteacute historique raquo quatorze
42 CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 34 43 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy Programme c Conseil T‐26404 point 39 CJCE 6 deacutecembre 2001
Conseil c Hautala C‐35399 P Recp I‐9565 44 eacutetude preacuteciteacutee p 17 et s 45 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 46 TPI ordonnance du 27 novembre 2012 Steinberg c Commission T-1710 47 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 48 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-46509
16
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
anneacutees apregraves les eacutevegravenements le requeacuterant avanccedilait que la laquo neutraliteacute raquo des observateurs
de la Communauteacute vis-agrave-vis du conflit justifiait une divulgation
Le Tribunal egravecarte lmiddotensemble des arguments Il estime que la laquo neutraliteacute not de lmiddotECMM nmiddota
pas dmiddotincidence sur lmiddotintegraverecirct public que la confidentialitegrave proteacutege49 mais il ajoute que la
divulgation de ces informations pourrait en tout eacutetat de cause porter atteinte aux objectifs
de lmiddotUnion En regravevegravelant des egravelegravements susceptibles de faire naicirctre ou dmiddotaccroicirctre le
ressentiment ou les tensions entre les diffeacuterentes communauteacutes en preacutesence la confiance
dans le processus en cours serait affaiblie 50 Le temps egravecoulegrave nmiddoty changeant rien
lmiddotargument de la laquo veacuteriteacute historique raquo est eacutegalement eacutecarteacute le Tribunal rappelant agrave cette
occasion que les institutions ont dans le cadre de lmiddotarticle 4 sect1 une compegravetence lieacutee elles
sont tenues de refuser lmiddotacceacutes
La deacutecision Bresselink51 rendue le 12 septembre 2013 est eacutegalement instructive portant
sur la divulgation dmiddotun document relatif agrave la negravegociation sur lmiddotadhegravesion agrave la CEDH Le
requeacuterant faisait principalement valoir la nature laquo constitutionnelle raquo du projet de deacutecision
en cause rendu public par ailleurs pour contester le refus qui lui avait eacuteteacute opposeacute en
invoquant la negravecessitegrave dmiddotun laquo deacutebat public raquo
Le Tribunal refuse dmiddoty faire suite estimant que le document litigieux relegraveve de la sphegravere de
lmiddotexception relative aux relations internationales Quelle que soit sa laquo nature raquo il nmiddotocculte
pas le fait que les modaliteacutes pratiques de cette adheacutesion lesquelles ne sont pas preacutevues
dans le traiteacute UE se font dans le cadre des relations internationales de lmiddotUnion 52
Cependant le Tribunal considegravere que le Conseil a commis une erreur manifeste
dmiddotappregraveciation en smiddotopposant agrave la divulgation dmiddotune directive de negravegociation ne concernant
que lmiddotUnion et ne mettant en rien le climat de confiance de cette neacutegociation Un
raisonnement du mecircme ordre lui permet de rejeter un autre grief degraves lors que la capaciteacute
de negravegociation de lmiddotUE pourrait ecirctre affectegravee par une divulgation
Les deux deacutecisions rendues par le Tribunal dans lrsquoaffaire Inrsquot Veld53 parlementaire
europeacuteenne par ailleurs feront jurisprudence en tout eacutetat de cause que la Cour de
justice les confirme ou qumiddotelle les infirme Ils appellent une analyse spegravecifique qui peut ecirctre
reacutesumeacutee ainsi le champ dmiddotapplication de lmiddotexception relative aux relations internationales
est encadreacute par le juge en 2012 sans que les modalitegraves concreacutetes dmiddotacceacutes soient
veacuteritablement revues en 2013
Lmiddotegravetendue de lmiddotexception relative aux relations internationales
La requeacuterante contestait le refus du Conseil de lui donner accegraves agrave un avis du service
juridique du Conseil concernant lmiddotouverture de negravegociations relatives agrave un accord de lutte
contre le terrorisme avec les Etats Unis (SWIFT) refus fondegrave sur lmiddotarticle 4 sect1 a) du
reacuteglement relatif agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public relatif aux relations internationales
Un tel document entrait mateacuteriellement dans le champ de lmiddotexception viseacutee Son contenu
un avis du service juridique du Conseil sur les laquo bases juridiques not de lmiddotaccord en
question posait cependant problegraveme au regard des compeacutetences en preacutesence
Eu egravegard agrave cet objet la requegraverante faisait valoir que lmiddotexception ne jouait pas face agrave des
questions de laquo droit interne raquo Le Conseil lui opposait que cette divulgation dmiddotune part
regravevegravelerait au public des informations concernant certaines dispositions de lmiddotaccord envisagegrave
ce qui nuirait au climat de confiance dans les neacutegociations en cours et dmiddotautre part
regravevegravelerait agrave lmiddotautre partie des egravelegravements relatifs agrave la position devant ecirctre prise par lmiddotUnion ce
qui pourrait ecirctre exploiteacute de maniegravere agrave affaiblir sa position
Le Tribunal raisonne en deux temps Il constate que le document est laquo susceptible raquo
dmiddotentrer dans le champ de lmiddotexception laquo rattachegrave au contexte spegravecifique de lmiddotaccord
49 Point 42 50 Point 40 51 TPI 12 septembre 2013 Bresselink T-33111 52 Point 45 53 TPI 4 mai 2012 Sophie Inmiddott Veld c Conseil T-52909 TPI 19 mars 2013 Sophie Inmiddott Veld c Commission T shy
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30110
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
international raquo Il donne alors quitus au Conseil des consegravequences egraveventuelles dmiddotune
divulgation eacuteventuelle du document en raison de son impact sur les laquo relations de
confiance raquo indispensables agrave la conduite de neacutegociations
Concernant le risque de regravevegraveler agrave lmiddotautre partie des egravelegravements susceptibles de nuire agrave la
position de lmiddotUnion le juge est plus prudent
De son point de vue le Conseil doit deacutemontrer le risque drsquoun preacutejudice laquo actuel et
speacutecifique raquo54 Or laquo contrairement agrave ce que soutiennent le Conseil et la Commission le
risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant agrave la base juridique
pour la conclusion dmiddotun futur accord ne degravemontre pas en lui-mecircme lmiddotexistence dmiddotune
atteinte agrave lmiddotintegraverecirct de lmiddotUnion en matieacutere de relations internationales raquo55 Par sa dimension
laquo constitutionnelle raquo et le caractegravere objectif qui smiddotattache agrave sa degravetermination la
question de la base juridique drsquoun acte ne relecircve pas de la marge drsquoappreacuteciation
drsquoune institution Donc laquo la seule crainte de divulguer une eacuteventuelle position divergente
au sein des institutions quant agrave la base juridique dmiddotune degravecision autorisant lmiddotouverture des
negravegociations au nom de lmiddotUnion ne saurait ecirctre suffisante pour en degraveduire un risque
dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public protegravegegrave en matieacutere de relations internationales raquo56 Degraves lors le
Conseil nmiddota pas degravemontregrave en quoi le risque dmiddotune atteinte agrave lmiddotintegraverecirct public egravetait constituegrave en
ce qui concerne le deacutebat sur les bases juridiques alors qumiddotil lmiddota fait quant au contenu de
lmiddotacte
Cette position jurisprudentielle signifie que le fait de peacuteneacutetrer dans le peacuterimegravetre de
lrsquoexception relative aux relations internationales nrsquoentraicircne pas automatiquement
la confidentialiteacute Le Tribunal considegravere que les directives de neacutegociation et le fond de
celle-ci relegravevent naturellement de la protection voulue par le leacutegislateur communautaire en
2001 En revanche li valorise la question des bases juridiques en la rattachant agrave un souci
objectif drsquoinformation qui permet de passer outre la protection de la confidentialiteacute
Les limites de lmiddotouverture
La seconde affaire Sophie Inrsquot Veld57 rendue le 19 mars 2013 concernait la neacutegociation
controversegravee de lmiddotaccord ACTA Le Tribunal y rejette lrsquointeacutegraliteacute des moyens souleveacutes
visant agrave acceacuteder agrave un certain nombre de documents relatifs agrave cette neacutegociation
La requegraverante avait demandegrave lmiddotacceacutes agrave une cinquantaine de documents relatifs agrave lmiddotaccord
commercial anti-contrefaccedilon (ACAC) sur la base du regraveglement 10492001
Indeacutependamment de questions techniques elle mettait en cause lmiddoterreur manifeste
dmiddotappregraveciation du refus de la Commission
La Commission faisait valoir classiquement qumiddotune divulgation unilategraverale de ces documents
aurait porteacute atteinte agrave la confiance mutuelle des parties et donc agrave lmiddotintegraverecirct public Le
juge partage cette approche cette interpregravetation de lmiddotarticle 4 lui paraissant cohegraverente58 Il
reacutefute lmiddotidegravee de la requegraverante selon laquelle une divulgation aurait egravetegrave possible deacutes lors que
les positions de neacutegociation avaient eacuteteacute communiqueacutees aux tiers
Le Tribunal estime que laquo dans le contexte de neacutegociations internationales les positions
prises par lmiddotUnion sont par hypotheacutese susceptibles dmiddotegravevoluer en fonction du cours de ces
neacutegociations des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les diffeacuterentes
parties prenantes Comme cela a deacutejagrave eacuteteacute releveacute la formulation de positions de neacutegociation
peut impliquer un certain nombre de consideacuterations tactiques de la part des neacutegociateurs
en ce compris lmiddotUnion elle-mecircmeshy il ne saurait ecirctre exclu que la divulgation par lrsquoUnion
au public de ses propres positions de neacutegociation alors mecircme que les positions de
neacutegociation des autres parties demeureraient secregravetes puisse avoir pour conseacutequence
dmiddotaffecter neacutegativement en pratique la capacitegrave de negravegociation de lmiddotUnion raquo59
54 Point 30 55 Point 46 56 Point 50 57 T-30110 58 Points 121-122 59 Point 125
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
29
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
30
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
limites qui pour des raisons dinteacuterecirct public ou priveacute reacutegissent lexercice du droit du public
daccegraves aux documents ont eacuteteacute deacutefinis dans le regraveglement (CE) ndeg 10492001 raquo
Cette liste laquo drsquoexceptions raquo ou de laquo limites raquo concentre lmiddotessentiel de la jurisprudence
13 Le cadre jurisprudentiel du droit drsquoaccecircs aux documents
Plusieurs facteurs expliquent lmiddotimpact de la jurisprudence sur lmiddotexercice du droit dmiddotacceacutes
En premier lieu et jusqumiddoten 2001 la fragilitegrave des bases juridiques de ce droit a negravecessitegrave
une intervention complegravementaire du juge de lmiddotUnion Cette implication judiciaire smiddotest
reacuteveacuteleacutee deacuteterminante pour garantir une protection minimale de ce droit Lmiddotadoption du
reacuteglement 10492001 sur la base du traitegrave dmiddotAmsterdam ensuite nmiddota pas regraveduit le besoin
dmiddotune lecture jurisprudentielle pour autant Lmiddotinterpregravetation du texte ainsi que
lmiddotencadrement des exceptions agrave lmiddotacceacutes du public fixegravees par la reacuteglementation ont conduit la
Cour de justice autant que le Tribunal agrave multiplier les interventions Ce corpus
jurisprudentiel a tregraves largement donneacute un contenu concret au droit dmiddotacceacutes
Le comportement des institutions en second lieu explique que le recours au juge constitue
encore la seule voie offerte aux citoyens de lmiddotUnion pour accegraveder agrave une partie
importante de documents malgregrave lmiddotaffirmation du principe de lmiddotacceacutes et la mise agrave
disposition de registres agrave cet effet
Le Conseil comme la Commission partagent en effet une reacuteserve commune sinon une
hostiliteacute commune agrave lmiddotegravegard dmiddotune lecture ouverte du reacuteglement 10492001 La question
des exceptions ouvertes par lmiddotarticle 4 du regraveglement a eacuteteacute la principale source de
contentieux Qumiddotil smiddotagisse des documents accompagnant les negravegociations internationales
pour le premier ou ceux qui sont lieacutes agrave des proceacutedures en manquement ou de droit de la
concurrence pour la seconde les deux institutions ont fait cause commune pour limiter au
maximum le droit dmiddotacceacutes Il est revenu au juge drsquoarbitrer et deacutefinir des lignes de
comportement claires mettant en balance les inteacuterecircts en preacutesence
La jurisprudence de lmiddotUnion europegraveenne sur le droit dmiddotacceacutes aux documents repose sur des
analyses largement convergentes du Tribunal comme de la Cour de justice 35 Dans la
peacuteriode examineacutee la juridiction de lmiddotUnion a ainsi rendu une dizaine dmiddotarrecircts majeurs dont
lmiddotimpact sur la reacuteglementation agrave venir est consideacuterable
CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et
5205P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Illmenau C-13907 P
CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian Lager C-2808 P
CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL(API) c Commission Cshy
51407P C-52807P C-53207P
CJUE 21 juillet 2011 Royaume de Suegravede et MyTravel c Commission Cshy
50608P
CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P
CJUE 28 juin 2012 Commission c Odile Jacob C-40410 P
CJUE 17 octobre 2013 Conseil c Access Info Europ C-28011 P
TPI 19 mars 2013 Sophie Inrsquot Veld c Commission T-30110
35 Elle preacutesente des caracteacuteristiques relatives aux requeacuterants la preacutesence systeacutematique des Etats nordiques et notamment de la Suegravede aux coteacutes des requeacuterants contraste avec la vision restrictive deacuteveloppeacutee conjointement par le Conseil et la Commission freacutequemment soutenus par la France et la RFA
14
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
131 Le principe du droit dmiddotacceacutes
La Cour de justice le met solennellement en perspective Dans sa jurisprudence de principe
Suegravede c Commission et Turco36 elle souligne que laquo compte tenu des objectifs poursuivis
par le regraveglement ndeg 10492001 notamment la circonstance rappeleacutee par le deuxiegraveme
consideacuterant de ce dernier selon laquelle le droit drsquoaccecircs du public aux documents des
institutions se rattache au caractegravere deacutemocratique de ces derniegraveres et le fait que
ledit reacuteglement vise comme lmiddotindique son quatrieacuteme considegraverant et son article 1er agrave
confegraverer au public un droit dmiddotacceacutes qui soit le plus large possible les exceptions audit droit
egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 de ce reacuteglement doivent ecirctre interpregravetegravees et appliqueacutees
strictement raquo37 Cet accegraves laquo aussi large que possible raquo est garanti strictement autour de
deux exigences38 toute demande dmiddotacceacutes doit ecirctre examinegravee de manieacutere concregravete et de
faccedilon individuelle Dmiddotougrave la negravecessitegrave de faire la preuve dmiddotune atteinte laquo concregravete et
effective not agrave lmiddotintegraverecirct protegravegegrave par la regraveglementation et lmiddotexamen au cas par cas dmiddotun risque
preacutevisible lieacute agrave la divulgation39 La jurisprudence de la peacuteriode examineacutee a confirmeacute cette
approche classique
La jurisprudence peut ecirctre reacutesumeacutee ainsi la Cour smiddotefforce de garantir au mieux le droit
dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion en particulier lorsque la transparence facilite lmiddotexercice de la
degravemocratie en egraveclairant les choix politiques de lmiddotUnion dmiddotougrave son attention particuliegravere agrave
la dimension laquo leacutegislative raquo des documents concerneacutes Elle encadre donc strictement
laquo lmiddotespace de regraveflexion raquo interne que les institutions preacutetendent opposer aux demandes
dmiddotacceacutes lors du processus legravegislatif Negraveanmoins lorsque la protection dmiddotun certain nombre
dmiddotimpegraveratifs le neacutecessite ceux de la vie priveacutee comme de la seacutecuriteacute la Cour valide les
refus opposeacutes par les institutions Par ailleurs elle refuse tout raisonnement visant agrave faire
de la confidentialitegrave une reacutegle et la divulgation lmiddotexception Elle a systegravematiquement
deacuteveloppeacute une lecture inverse du regraveglement
132 Le contenu du droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 15 TFUE comme le reacuteglement 10492001 ne formulent pas un droit absolu Le
droit dmiddotacceacutes aux documents peut ecirctre restreint en fonction des integraverecircts qumiddotil est susceptible
de contrarier A lmiddotimage du droit interne le leacutegislateur de lmiddotUnion deacutetermine deux types
laquo dmiddotexceptions raquo les unes sont absolues et les autres sont relatives
Les limites absolues au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 4 sect1 du regraveglement 10492001 formule deux exceptions absolues au droit
dmiddotacceacutes Elles sont relatives agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public et au respect de la vie priveacutee
au cas ougrave la divulgation du document leur laquo porterait atteinte raquo Le juge en a tireacute des
conseacutequences radicales degraves 200440 les institutions sont obligegravees de refuser lmiddotacceacutes agrave ces
documents lorsque la preuve des circonstances viseacutees par ces exceptions est rapporteacutee et
elles ne disposent dmiddotaucun pouvoir dmiddotappregraveciation41
Le raisonnement juridique consiste donc dans ce cas agrave veacuterifier si le document demandeacute
peacutenegravetre ou pas dans la cateacutegorie viseacutee par la reacuteglementation ce qui entraicircne quasishy
megravecaniquement le refus ou lmiddotacceacutes au document Le controcircle de legravegalitegrave exercegrave par le juge
communautaire agrave lmiddotegravegard dmiddotune telle degravecision se limite donc agrave la veacuterification du respect
des recircgles de proceacutedure et de motivation de lrsquoexactitude mateacuterielle des-faits
36 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P 37 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P point 66 CJCE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Maurizio Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P points 34 35 et 36 voir eacutegalement CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 63 38 Voir eacutegalement CJUE 18 deacutecembre 2007 Suegravede c Commission C-6405 P point 66 et du 1er juillet 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P point 36 39 La seule circonstance qumiddotun document concerne un inteacuterecirct proteacutegeacute par une exception ne saurait suffire agrave justifier lmiddotapplication de cette dernieacutere (TPI 13 avril 2005 Verein fur Konsumenteninformation c Commission Tshy
203 point 69) 40 CJCE 22 janvier 2004 Mattila c Conseil et Commission C‐35301 P Rec 2004 p I‐1073 41 D Adamski acuteHow Wide Is acuteThe Widest Possiblemicro Judicial Interpretation of the Exceptions to the Right of Access to Official Documents Revisitedmicro (2009) CMLRev 46 521-549
15
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ainsi que de lrsquoabsence drsquoerreur manifeste drsquoappreacuteciation et de deacutetournement de
pouvoir42 Deacutelimiter le peacuterimeacutetre dmiddotapplication de ces exceptions est central
o la protection de lrsquointeacutereumlt public article 4 sect1 a) du regraveglement 10492001
Le regraveglement 10492001 nmiddoten deacutefinit pas preacuteciseacutement le contenu Il liste une seacuterie
dmiddothypotheacuteses correspondant largement aux preacutecautions prises par les Etats membres dans
leur droit national Cas par cas le juge smiddotefforce dmiddotegraveviter que les institutions nmiddoten fassent un
usage systeacutematique laquo le risque dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public doit donc ecirctre
raisonnablement preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo43
- La seacutecuriteacute publique
Elle avait fait lmiddotobjet de pregravecisions jurisprudentielles dont lmiddotegravetude a egravetegrave deacutejagrave effectueacutee en
particulier dans lmiddotaffaire Sison preacuteciteacutee et auxquelles on renvoie44 Le Tribunal a eu depuis
agrave en connaicirctre dans des affaires mineures
La deacutecision Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 201245 illustre la faciliteacute avec laquelle la
Commission oppose abusivement cette exception Dans un appel dmiddotoffres suscitant une
demande de communication de devis commerciaux elle allegravegue en effet que produire ces
documents portant sur un large egraveventail de systeacutemes informatiques risquerait dmiddoten regravevegraveler
laquo le fonctionnement et les faiblesses not Le Tribunal estime que rien ne permet dmiddotegravetablir laquo de
quelle manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et
effectivement atteinte agrave la segravecuritegrave publique et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement
preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo
Lmiddotordonnance du 27 novembre 2012 rendue dans lmiddotaffaire Steinberg46 est plus instructive
Un refus dmiddotacceacutes concernant lmiddotoctroi de subventions en Palestine sur la base dmiddotun
Programme europeacuteen y est opposeacute au motif de la crainte que les informations deacutetailleacutees sur
les projets en cause qumiddotils contiennent puissent ecirctre utilisegravees pour exercer des pressions
sur les personnes concernegravees voire jusqumiddotagrave des atteintes agrave leur integravegritegrave physique ou
morale La seacutecuriteacute serait ainsi troubleacutee en raison du risque laquo eacuteleveacute raquo pesant sur les acteurs
concernegraves Lmiddotordonnance du Tribunal avalise cette analyse
La Commission dans sa proposition de refonte eacutelargit consideacuterablement la formule laquo y
compris la seacutecuriteacute des personnes physiques ou morales raquo Approche extensive cette
formule manque de clarteacute et elle pourrait changer la nature de lmiddotexception sans
neacutecessairement ameacuteliorer les choses
- La deacutefense et les affaires militaires
Lmiddotexception nmiddota pas lmiddotobjet dmiddotaucune application jurisprudentielle durant cette peacuteriode
- Les relations internationales
Cette exception constitue un enjeu majeur de lmiddotacceacutes aux documents depuis lmiddotaffaire
Hautala deacutejagrave eacutetudieacutee Elle a fait lmiddotobjet de preacutecisions par le Tribunal
Les egraveveacutenements liegraves agrave lmiddotex-Yougoslavie ont donneacute matiegravere agrave jurisprudence sur le terrain de
lmiddotarticle 4 sect1 a) Lmiddotaffaire Jurasinovic c Conseil47 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave certains
documents egravechangegraves avec le Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie lors dmiddotun
procegraves Faisant valoir que la coopegraveration loyale de lmiddotUnion avec le TPIY souffrirait dmiddotune telle
divulgation le Conseil smiddoty egravetait opposegrave Le Tribunal consideacutere que le requegraverant nmiddotapporte
pas la preuve que ce refus nmiddotegravetait pas fondegrave Une seconde affaire rendue le mecircme jour (Tshy
46509)48 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave des rapports egravetablis par les observateurs de lmiddotUE en
poste en Croatie Mettant en avant les neacutecessiteacutes de laquo la veacuteriteacute historique raquo quatorze
42 CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 34 43 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy Programme c Conseil T‐26404 point 39 CJCE 6 deacutecembre 2001
Conseil c Hautala C‐35399 P Recp I‐9565 44 eacutetude preacuteciteacutee p 17 et s 45 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 46 TPI ordonnance du 27 novembre 2012 Steinberg c Commission T-1710 47 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 48 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-46509
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
anneacutees apregraves les eacutevegravenements le requeacuterant avanccedilait que la laquo neutraliteacute raquo des observateurs
de la Communauteacute vis-agrave-vis du conflit justifiait une divulgation
Le Tribunal egravecarte lmiddotensemble des arguments Il estime que la laquo neutraliteacute not de lmiddotECMM nmiddota
pas dmiddotincidence sur lmiddotintegraverecirct public que la confidentialitegrave proteacutege49 mais il ajoute que la
divulgation de ces informations pourrait en tout eacutetat de cause porter atteinte aux objectifs
de lmiddotUnion En regravevegravelant des egravelegravements susceptibles de faire naicirctre ou dmiddotaccroicirctre le
ressentiment ou les tensions entre les diffeacuterentes communauteacutes en preacutesence la confiance
dans le processus en cours serait affaiblie 50 Le temps egravecoulegrave nmiddoty changeant rien
lmiddotargument de la laquo veacuteriteacute historique raquo est eacutegalement eacutecarteacute le Tribunal rappelant agrave cette
occasion que les institutions ont dans le cadre de lmiddotarticle 4 sect1 une compegravetence lieacutee elles
sont tenues de refuser lmiddotacceacutes
La deacutecision Bresselink51 rendue le 12 septembre 2013 est eacutegalement instructive portant
sur la divulgation dmiddotun document relatif agrave la negravegociation sur lmiddotadhegravesion agrave la CEDH Le
requeacuterant faisait principalement valoir la nature laquo constitutionnelle raquo du projet de deacutecision
en cause rendu public par ailleurs pour contester le refus qui lui avait eacuteteacute opposeacute en
invoquant la negravecessitegrave dmiddotun laquo deacutebat public raquo
Le Tribunal refuse dmiddoty faire suite estimant que le document litigieux relegraveve de la sphegravere de
lmiddotexception relative aux relations internationales Quelle que soit sa laquo nature raquo il nmiddotocculte
pas le fait que les modaliteacutes pratiques de cette adheacutesion lesquelles ne sont pas preacutevues
dans le traiteacute UE se font dans le cadre des relations internationales de lmiddotUnion 52
Cependant le Tribunal considegravere que le Conseil a commis une erreur manifeste
dmiddotappregraveciation en smiddotopposant agrave la divulgation dmiddotune directive de negravegociation ne concernant
que lmiddotUnion et ne mettant en rien le climat de confiance de cette neacutegociation Un
raisonnement du mecircme ordre lui permet de rejeter un autre grief degraves lors que la capaciteacute
de negravegociation de lmiddotUE pourrait ecirctre affectegravee par une divulgation
Les deux deacutecisions rendues par le Tribunal dans lrsquoaffaire Inrsquot Veld53 parlementaire
europeacuteenne par ailleurs feront jurisprudence en tout eacutetat de cause que la Cour de
justice les confirme ou qumiddotelle les infirme Ils appellent une analyse spegravecifique qui peut ecirctre
reacutesumeacutee ainsi le champ dmiddotapplication de lmiddotexception relative aux relations internationales
est encadreacute par le juge en 2012 sans que les modalitegraves concreacutetes dmiddotacceacutes soient
veacuteritablement revues en 2013
Lmiddotegravetendue de lmiddotexception relative aux relations internationales
La requeacuterante contestait le refus du Conseil de lui donner accegraves agrave un avis du service
juridique du Conseil concernant lmiddotouverture de negravegociations relatives agrave un accord de lutte
contre le terrorisme avec les Etats Unis (SWIFT) refus fondegrave sur lmiddotarticle 4 sect1 a) du
reacuteglement relatif agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public relatif aux relations internationales
Un tel document entrait mateacuteriellement dans le champ de lmiddotexception viseacutee Son contenu
un avis du service juridique du Conseil sur les laquo bases juridiques not de lmiddotaccord en
question posait cependant problegraveme au regard des compeacutetences en preacutesence
Eu egravegard agrave cet objet la requegraverante faisait valoir que lmiddotexception ne jouait pas face agrave des
questions de laquo droit interne raquo Le Conseil lui opposait que cette divulgation dmiddotune part
regravevegravelerait au public des informations concernant certaines dispositions de lmiddotaccord envisagegrave
ce qui nuirait au climat de confiance dans les neacutegociations en cours et dmiddotautre part
regravevegravelerait agrave lmiddotautre partie des egravelegravements relatifs agrave la position devant ecirctre prise par lmiddotUnion ce
qui pourrait ecirctre exploiteacute de maniegravere agrave affaiblir sa position
Le Tribunal raisonne en deux temps Il constate que le document est laquo susceptible raquo
dmiddotentrer dans le champ de lmiddotexception laquo rattachegrave au contexte spegravecifique de lmiddotaccord
49 Point 42 50 Point 40 51 TPI 12 septembre 2013 Bresselink T-33111 52 Point 45 53 TPI 4 mai 2012 Sophie Inmiddott Veld c Conseil T-52909 TPI 19 mars 2013 Sophie Inmiddott Veld c Commission T shy
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30110
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
international raquo Il donne alors quitus au Conseil des consegravequences egraveventuelles dmiddotune
divulgation eacuteventuelle du document en raison de son impact sur les laquo relations de
confiance raquo indispensables agrave la conduite de neacutegociations
Concernant le risque de regravevegraveler agrave lmiddotautre partie des egravelegravements susceptibles de nuire agrave la
position de lmiddotUnion le juge est plus prudent
De son point de vue le Conseil doit deacutemontrer le risque drsquoun preacutejudice laquo actuel et
speacutecifique raquo54 Or laquo contrairement agrave ce que soutiennent le Conseil et la Commission le
risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant agrave la base juridique
pour la conclusion dmiddotun futur accord ne degravemontre pas en lui-mecircme lmiddotexistence dmiddotune
atteinte agrave lmiddotintegraverecirct de lmiddotUnion en matieacutere de relations internationales raquo55 Par sa dimension
laquo constitutionnelle raquo et le caractegravere objectif qui smiddotattache agrave sa degravetermination la
question de la base juridique drsquoun acte ne relecircve pas de la marge drsquoappreacuteciation
drsquoune institution Donc laquo la seule crainte de divulguer une eacuteventuelle position divergente
au sein des institutions quant agrave la base juridique dmiddotune degravecision autorisant lmiddotouverture des
negravegociations au nom de lmiddotUnion ne saurait ecirctre suffisante pour en degraveduire un risque
dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public protegravegegrave en matieacutere de relations internationales raquo56 Degraves lors le
Conseil nmiddota pas degravemontregrave en quoi le risque dmiddotune atteinte agrave lmiddotintegraverecirct public egravetait constituegrave en
ce qui concerne le deacutebat sur les bases juridiques alors qumiddotil lmiddota fait quant au contenu de
lmiddotacte
Cette position jurisprudentielle signifie que le fait de peacuteneacutetrer dans le peacuterimegravetre de
lrsquoexception relative aux relations internationales nrsquoentraicircne pas automatiquement
la confidentialiteacute Le Tribunal considegravere que les directives de neacutegociation et le fond de
celle-ci relegravevent naturellement de la protection voulue par le leacutegislateur communautaire en
2001 En revanche li valorise la question des bases juridiques en la rattachant agrave un souci
objectif drsquoinformation qui permet de passer outre la protection de la confidentialiteacute
Les limites de lmiddotouverture
La seconde affaire Sophie Inrsquot Veld57 rendue le 19 mars 2013 concernait la neacutegociation
controversegravee de lmiddotaccord ACTA Le Tribunal y rejette lrsquointeacutegraliteacute des moyens souleveacutes
visant agrave acceacuteder agrave un certain nombre de documents relatifs agrave cette neacutegociation
La requegraverante avait demandegrave lmiddotacceacutes agrave une cinquantaine de documents relatifs agrave lmiddotaccord
commercial anti-contrefaccedilon (ACAC) sur la base du regraveglement 10492001
Indeacutependamment de questions techniques elle mettait en cause lmiddoterreur manifeste
dmiddotappregraveciation du refus de la Commission
La Commission faisait valoir classiquement qumiddotune divulgation unilategraverale de ces documents
aurait porteacute atteinte agrave la confiance mutuelle des parties et donc agrave lmiddotintegraverecirct public Le
juge partage cette approche cette interpregravetation de lmiddotarticle 4 lui paraissant cohegraverente58 Il
reacutefute lmiddotidegravee de la requegraverante selon laquelle une divulgation aurait egravetegrave possible deacutes lors que
les positions de neacutegociation avaient eacuteteacute communiqueacutees aux tiers
Le Tribunal estime que laquo dans le contexte de neacutegociations internationales les positions
prises par lmiddotUnion sont par hypotheacutese susceptibles dmiddotegravevoluer en fonction du cours de ces
neacutegociations des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les diffeacuterentes
parties prenantes Comme cela a deacutejagrave eacuteteacute releveacute la formulation de positions de neacutegociation
peut impliquer un certain nombre de consideacuterations tactiques de la part des neacutegociateurs
en ce compris lmiddotUnion elle-mecircmeshy il ne saurait ecirctre exclu que la divulgation par lrsquoUnion
au public de ses propres positions de neacutegociation alors mecircme que les positions de
neacutegociation des autres parties demeureraient secregravetes puisse avoir pour conseacutequence
dmiddotaffecter neacutegativement en pratique la capacitegrave de negravegociation de lmiddotUnion raquo59
54 Point 30 55 Point 46 56 Point 50 57 T-30110 58 Points 121-122 59 Point 125
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
28
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
29
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
30
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
131 Le principe du droit dmiddotacceacutes
La Cour de justice le met solennellement en perspective Dans sa jurisprudence de principe
Suegravede c Commission et Turco36 elle souligne que laquo compte tenu des objectifs poursuivis
par le regraveglement ndeg 10492001 notamment la circonstance rappeleacutee par le deuxiegraveme
consideacuterant de ce dernier selon laquelle le droit drsquoaccecircs du public aux documents des
institutions se rattache au caractegravere deacutemocratique de ces derniegraveres et le fait que
ledit reacuteglement vise comme lmiddotindique son quatrieacuteme considegraverant et son article 1er agrave
confegraverer au public un droit dmiddotacceacutes qui soit le plus large possible les exceptions audit droit
egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 de ce reacuteglement doivent ecirctre interpregravetegravees et appliqueacutees
strictement raquo37 Cet accegraves laquo aussi large que possible raquo est garanti strictement autour de
deux exigences38 toute demande dmiddotacceacutes doit ecirctre examinegravee de manieacutere concregravete et de
faccedilon individuelle Dmiddotougrave la negravecessitegrave de faire la preuve dmiddotune atteinte laquo concregravete et
effective not agrave lmiddotintegraverecirct protegravegegrave par la regraveglementation et lmiddotexamen au cas par cas dmiddotun risque
preacutevisible lieacute agrave la divulgation39 La jurisprudence de la peacuteriode examineacutee a confirmeacute cette
approche classique
La jurisprudence peut ecirctre reacutesumeacutee ainsi la Cour smiddotefforce de garantir au mieux le droit
dmiddotacceacutes dans lmiddotUnion en particulier lorsque la transparence facilite lmiddotexercice de la
degravemocratie en egraveclairant les choix politiques de lmiddotUnion dmiddotougrave son attention particuliegravere agrave
la dimension laquo leacutegislative raquo des documents concerneacutes Elle encadre donc strictement
laquo lmiddotespace de regraveflexion raquo interne que les institutions preacutetendent opposer aux demandes
dmiddotacceacutes lors du processus legravegislatif Negraveanmoins lorsque la protection dmiddotun certain nombre
dmiddotimpegraveratifs le neacutecessite ceux de la vie priveacutee comme de la seacutecuriteacute la Cour valide les
refus opposeacutes par les institutions Par ailleurs elle refuse tout raisonnement visant agrave faire
de la confidentialitegrave une reacutegle et la divulgation lmiddotexception Elle a systegravematiquement
deacuteveloppeacute une lecture inverse du regraveglement
132 Le contenu du droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 15 TFUE comme le reacuteglement 10492001 ne formulent pas un droit absolu Le
droit dmiddotacceacutes aux documents peut ecirctre restreint en fonction des integraverecircts qumiddotil est susceptible
de contrarier A lmiddotimage du droit interne le leacutegislateur de lmiddotUnion deacutetermine deux types
laquo dmiddotexceptions raquo les unes sont absolues et les autres sont relatives
Les limites absolues au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotarticle 4 sect1 du regraveglement 10492001 formule deux exceptions absolues au droit
dmiddotacceacutes Elles sont relatives agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public et au respect de la vie priveacutee
au cas ougrave la divulgation du document leur laquo porterait atteinte raquo Le juge en a tireacute des
conseacutequences radicales degraves 200440 les institutions sont obligegravees de refuser lmiddotacceacutes agrave ces
documents lorsque la preuve des circonstances viseacutees par ces exceptions est rapporteacutee et
elles ne disposent dmiddotaucun pouvoir dmiddotappregraveciation41
Le raisonnement juridique consiste donc dans ce cas agrave veacuterifier si le document demandeacute
peacutenegravetre ou pas dans la cateacutegorie viseacutee par la reacuteglementation ce qui entraicircne quasishy
megravecaniquement le refus ou lmiddotacceacutes au document Le controcircle de legravegalitegrave exercegrave par le juge
communautaire agrave lmiddotegravegard dmiddotune telle degravecision se limite donc agrave la veacuterification du respect
des recircgles de proceacutedure et de motivation de lrsquoexactitude mateacuterielle des-faits
36 CJUE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et 5205P 37 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P point 66 CJCE 1er juillet 2008 Royaume de Suegravede et Maurizio Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P points 34 35 et 36 voir eacutegalement CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 63 38 Voir eacutegalement CJUE 18 deacutecembre 2007 Suegravede c Commission C-6405 P point 66 et du 1er juillet 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 P et C-5205 P point 36 39 La seule circonstance qumiddotun document concerne un inteacuterecirct proteacutegeacute par une exception ne saurait suffire agrave justifier lmiddotapplication de cette dernieacutere (TPI 13 avril 2005 Verein fur Konsumenteninformation c Commission Tshy
203 point 69) 40 CJCE 22 janvier 2004 Mattila c Conseil et Commission C‐35301 P Rec 2004 p I‐1073 41 D Adamski acuteHow Wide Is acuteThe Widest Possiblemicro Judicial Interpretation of the Exceptions to the Right of Access to Official Documents Revisitedmicro (2009) CMLRev 46 521-549
15
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ainsi que de lrsquoabsence drsquoerreur manifeste drsquoappreacuteciation et de deacutetournement de
pouvoir42 Deacutelimiter le peacuterimeacutetre dmiddotapplication de ces exceptions est central
o la protection de lrsquointeacutereumlt public article 4 sect1 a) du regraveglement 10492001
Le regraveglement 10492001 nmiddoten deacutefinit pas preacuteciseacutement le contenu Il liste une seacuterie
dmiddothypotheacuteses correspondant largement aux preacutecautions prises par les Etats membres dans
leur droit national Cas par cas le juge smiddotefforce dmiddotegraveviter que les institutions nmiddoten fassent un
usage systeacutematique laquo le risque dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public doit donc ecirctre
raisonnablement preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo43
- La seacutecuriteacute publique
Elle avait fait lmiddotobjet de pregravecisions jurisprudentielles dont lmiddotegravetude a egravetegrave deacutejagrave effectueacutee en
particulier dans lmiddotaffaire Sison preacuteciteacutee et auxquelles on renvoie44 Le Tribunal a eu depuis
agrave en connaicirctre dans des affaires mineures
La deacutecision Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 201245 illustre la faciliteacute avec laquelle la
Commission oppose abusivement cette exception Dans un appel dmiddotoffres suscitant une
demande de communication de devis commerciaux elle allegravegue en effet que produire ces
documents portant sur un large egraveventail de systeacutemes informatiques risquerait dmiddoten regravevegraveler
laquo le fonctionnement et les faiblesses not Le Tribunal estime que rien ne permet dmiddotegravetablir laquo de
quelle manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et
effectivement atteinte agrave la segravecuritegrave publique et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement
preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo
Lmiddotordonnance du 27 novembre 2012 rendue dans lmiddotaffaire Steinberg46 est plus instructive
Un refus dmiddotacceacutes concernant lmiddotoctroi de subventions en Palestine sur la base dmiddotun
Programme europeacuteen y est opposeacute au motif de la crainte que les informations deacutetailleacutees sur
les projets en cause qumiddotils contiennent puissent ecirctre utilisegravees pour exercer des pressions
sur les personnes concernegravees voire jusqumiddotagrave des atteintes agrave leur integravegritegrave physique ou
morale La seacutecuriteacute serait ainsi troubleacutee en raison du risque laquo eacuteleveacute raquo pesant sur les acteurs
concernegraves Lmiddotordonnance du Tribunal avalise cette analyse
La Commission dans sa proposition de refonte eacutelargit consideacuterablement la formule laquo y
compris la seacutecuriteacute des personnes physiques ou morales raquo Approche extensive cette
formule manque de clarteacute et elle pourrait changer la nature de lmiddotexception sans
neacutecessairement ameacuteliorer les choses
- La deacutefense et les affaires militaires
Lmiddotexception nmiddota pas lmiddotobjet dmiddotaucune application jurisprudentielle durant cette peacuteriode
- Les relations internationales
Cette exception constitue un enjeu majeur de lmiddotacceacutes aux documents depuis lmiddotaffaire
Hautala deacutejagrave eacutetudieacutee Elle a fait lmiddotobjet de preacutecisions par le Tribunal
Les egraveveacutenements liegraves agrave lmiddotex-Yougoslavie ont donneacute matiegravere agrave jurisprudence sur le terrain de
lmiddotarticle 4 sect1 a) Lmiddotaffaire Jurasinovic c Conseil47 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave certains
documents egravechangegraves avec le Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie lors dmiddotun
procegraves Faisant valoir que la coopegraveration loyale de lmiddotUnion avec le TPIY souffrirait dmiddotune telle
divulgation le Conseil smiddoty egravetait opposegrave Le Tribunal consideacutere que le requegraverant nmiddotapporte
pas la preuve que ce refus nmiddotegravetait pas fondegrave Une seconde affaire rendue le mecircme jour (Tshy
46509)48 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave des rapports egravetablis par les observateurs de lmiddotUE en
poste en Croatie Mettant en avant les neacutecessiteacutes de laquo la veacuteriteacute historique raquo quatorze
42 CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 34 43 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy Programme c Conseil T‐26404 point 39 CJCE 6 deacutecembre 2001
Conseil c Hautala C‐35399 P Recp I‐9565 44 eacutetude preacuteciteacutee p 17 et s 45 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 46 TPI ordonnance du 27 novembre 2012 Steinberg c Commission T-1710 47 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 48 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-46509
16
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
anneacutees apregraves les eacutevegravenements le requeacuterant avanccedilait que la laquo neutraliteacute raquo des observateurs
de la Communauteacute vis-agrave-vis du conflit justifiait une divulgation
Le Tribunal egravecarte lmiddotensemble des arguments Il estime que la laquo neutraliteacute not de lmiddotECMM nmiddota
pas dmiddotincidence sur lmiddotintegraverecirct public que la confidentialitegrave proteacutege49 mais il ajoute que la
divulgation de ces informations pourrait en tout eacutetat de cause porter atteinte aux objectifs
de lmiddotUnion En regravevegravelant des egravelegravements susceptibles de faire naicirctre ou dmiddotaccroicirctre le
ressentiment ou les tensions entre les diffeacuterentes communauteacutes en preacutesence la confiance
dans le processus en cours serait affaiblie 50 Le temps egravecoulegrave nmiddoty changeant rien
lmiddotargument de la laquo veacuteriteacute historique raquo est eacutegalement eacutecarteacute le Tribunal rappelant agrave cette
occasion que les institutions ont dans le cadre de lmiddotarticle 4 sect1 une compegravetence lieacutee elles
sont tenues de refuser lmiddotacceacutes
La deacutecision Bresselink51 rendue le 12 septembre 2013 est eacutegalement instructive portant
sur la divulgation dmiddotun document relatif agrave la negravegociation sur lmiddotadhegravesion agrave la CEDH Le
requeacuterant faisait principalement valoir la nature laquo constitutionnelle raquo du projet de deacutecision
en cause rendu public par ailleurs pour contester le refus qui lui avait eacuteteacute opposeacute en
invoquant la negravecessitegrave dmiddotun laquo deacutebat public raquo
Le Tribunal refuse dmiddoty faire suite estimant que le document litigieux relegraveve de la sphegravere de
lmiddotexception relative aux relations internationales Quelle que soit sa laquo nature raquo il nmiddotocculte
pas le fait que les modaliteacutes pratiques de cette adheacutesion lesquelles ne sont pas preacutevues
dans le traiteacute UE se font dans le cadre des relations internationales de lmiddotUnion 52
Cependant le Tribunal considegravere que le Conseil a commis une erreur manifeste
dmiddotappregraveciation en smiddotopposant agrave la divulgation dmiddotune directive de negravegociation ne concernant
que lmiddotUnion et ne mettant en rien le climat de confiance de cette neacutegociation Un
raisonnement du mecircme ordre lui permet de rejeter un autre grief degraves lors que la capaciteacute
de negravegociation de lmiddotUE pourrait ecirctre affectegravee par une divulgation
Les deux deacutecisions rendues par le Tribunal dans lrsquoaffaire Inrsquot Veld53 parlementaire
europeacuteenne par ailleurs feront jurisprudence en tout eacutetat de cause que la Cour de
justice les confirme ou qumiddotelle les infirme Ils appellent une analyse spegravecifique qui peut ecirctre
reacutesumeacutee ainsi le champ dmiddotapplication de lmiddotexception relative aux relations internationales
est encadreacute par le juge en 2012 sans que les modalitegraves concreacutetes dmiddotacceacutes soient
veacuteritablement revues en 2013
Lmiddotegravetendue de lmiddotexception relative aux relations internationales
La requeacuterante contestait le refus du Conseil de lui donner accegraves agrave un avis du service
juridique du Conseil concernant lmiddotouverture de negravegociations relatives agrave un accord de lutte
contre le terrorisme avec les Etats Unis (SWIFT) refus fondegrave sur lmiddotarticle 4 sect1 a) du
reacuteglement relatif agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public relatif aux relations internationales
Un tel document entrait mateacuteriellement dans le champ de lmiddotexception viseacutee Son contenu
un avis du service juridique du Conseil sur les laquo bases juridiques not de lmiddotaccord en
question posait cependant problegraveme au regard des compeacutetences en preacutesence
Eu egravegard agrave cet objet la requegraverante faisait valoir que lmiddotexception ne jouait pas face agrave des
questions de laquo droit interne raquo Le Conseil lui opposait que cette divulgation dmiddotune part
regravevegravelerait au public des informations concernant certaines dispositions de lmiddotaccord envisagegrave
ce qui nuirait au climat de confiance dans les neacutegociations en cours et dmiddotautre part
regravevegravelerait agrave lmiddotautre partie des egravelegravements relatifs agrave la position devant ecirctre prise par lmiddotUnion ce
qui pourrait ecirctre exploiteacute de maniegravere agrave affaiblir sa position
Le Tribunal raisonne en deux temps Il constate que le document est laquo susceptible raquo
dmiddotentrer dans le champ de lmiddotexception laquo rattachegrave au contexte spegravecifique de lmiddotaccord
49 Point 42 50 Point 40 51 TPI 12 septembre 2013 Bresselink T-33111 52 Point 45 53 TPI 4 mai 2012 Sophie Inmiddott Veld c Conseil T-52909 TPI 19 mars 2013 Sophie Inmiddott Veld c Commission T shy
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30110
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
international raquo Il donne alors quitus au Conseil des consegravequences egraveventuelles dmiddotune
divulgation eacuteventuelle du document en raison de son impact sur les laquo relations de
confiance raquo indispensables agrave la conduite de neacutegociations
Concernant le risque de regravevegraveler agrave lmiddotautre partie des egravelegravements susceptibles de nuire agrave la
position de lmiddotUnion le juge est plus prudent
De son point de vue le Conseil doit deacutemontrer le risque drsquoun preacutejudice laquo actuel et
speacutecifique raquo54 Or laquo contrairement agrave ce que soutiennent le Conseil et la Commission le
risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant agrave la base juridique
pour la conclusion dmiddotun futur accord ne degravemontre pas en lui-mecircme lmiddotexistence dmiddotune
atteinte agrave lmiddotintegraverecirct de lmiddotUnion en matieacutere de relations internationales raquo55 Par sa dimension
laquo constitutionnelle raquo et le caractegravere objectif qui smiddotattache agrave sa degravetermination la
question de la base juridique drsquoun acte ne relecircve pas de la marge drsquoappreacuteciation
drsquoune institution Donc laquo la seule crainte de divulguer une eacuteventuelle position divergente
au sein des institutions quant agrave la base juridique dmiddotune degravecision autorisant lmiddotouverture des
negravegociations au nom de lmiddotUnion ne saurait ecirctre suffisante pour en degraveduire un risque
dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public protegravegegrave en matieacutere de relations internationales raquo56 Degraves lors le
Conseil nmiddota pas degravemontregrave en quoi le risque dmiddotune atteinte agrave lmiddotintegraverecirct public egravetait constituegrave en
ce qui concerne le deacutebat sur les bases juridiques alors qumiddotil lmiddota fait quant au contenu de
lmiddotacte
Cette position jurisprudentielle signifie que le fait de peacuteneacutetrer dans le peacuterimegravetre de
lrsquoexception relative aux relations internationales nrsquoentraicircne pas automatiquement
la confidentialiteacute Le Tribunal considegravere que les directives de neacutegociation et le fond de
celle-ci relegravevent naturellement de la protection voulue par le leacutegislateur communautaire en
2001 En revanche li valorise la question des bases juridiques en la rattachant agrave un souci
objectif drsquoinformation qui permet de passer outre la protection de la confidentialiteacute
Les limites de lmiddotouverture
La seconde affaire Sophie Inrsquot Veld57 rendue le 19 mars 2013 concernait la neacutegociation
controversegravee de lmiddotaccord ACTA Le Tribunal y rejette lrsquointeacutegraliteacute des moyens souleveacutes
visant agrave acceacuteder agrave un certain nombre de documents relatifs agrave cette neacutegociation
La requegraverante avait demandegrave lmiddotacceacutes agrave une cinquantaine de documents relatifs agrave lmiddotaccord
commercial anti-contrefaccedilon (ACAC) sur la base du regraveglement 10492001
Indeacutependamment de questions techniques elle mettait en cause lmiddoterreur manifeste
dmiddotappregraveciation du refus de la Commission
La Commission faisait valoir classiquement qumiddotune divulgation unilategraverale de ces documents
aurait porteacute atteinte agrave la confiance mutuelle des parties et donc agrave lmiddotintegraverecirct public Le
juge partage cette approche cette interpregravetation de lmiddotarticle 4 lui paraissant cohegraverente58 Il
reacutefute lmiddotidegravee de la requegraverante selon laquelle une divulgation aurait egravetegrave possible deacutes lors que
les positions de neacutegociation avaient eacuteteacute communiqueacutees aux tiers
Le Tribunal estime que laquo dans le contexte de neacutegociations internationales les positions
prises par lmiddotUnion sont par hypotheacutese susceptibles dmiddotegravevoluer en fonction du cours de ces
neacutegociations des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les diffeacuterentes
parties prenantes Comme cela a deacutejagrave eacuteteacute releveacute la formulation de positions de neacutegociation
peut impliquer un certain nombre de consideacuterations tactiques de la part des neacutegociateurs
en ce compris lmiddotUnion elle-mecircmeshy il ne saurait ecirctre exclu que la divulgation par lrsquoUnion
au public de ses propres positions de neacutegociation alors mecircme que les positions de
neacutegociation des autres parties demeureraient secregravetes puisse avoir pour conseacutequence
dmiddotaffecter neacutegativement en pratique la capacitegrave de negravegociation de lmiddotUnion raquo59
54 Point 30 55 Point 46 56 Point 50 57 T-30110 58 Points 121-122 59 Point 125
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
28
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
29
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
30
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ainsi que de lrsquoabsence drsquoerreur manifeste drsquoappreacuteciation et de deacutetournement de
pouvoir42 Deacutelimiter le peacuterimeacutetre dmiddotapplication de ces exceptions est central
o la protection de lrsquointeacutereumlt public article 4 sect1 a) du regraveglement 10492001
Le regraveglement 10492001 nmiddoten deacutefinit pas preacuteciseacutement le contenu Il liste une seacuterie
dmiddothypotheacuteses correspondant largement aux preacutecautions prises par les Etats membres dans
leur droit national Cas par cas le juge smiddotefforce dmiddotegraveviter que les institutions nmiddoten fassent un
usage systeacutematique laquo le risque dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public doit donc ecirctre
raisonnablement preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo43
- La seacutecuriteacute publique
Elle avait fait lmiddotobjet de pregravecisions jurisprudentielles dont lmiddotegravetude a egravetegrave deacutejagrave effectueacutee en
particulier dans lmiddotaffaire Sison preacuteciteacutee et auxquelles on renvoie44 Le Tribunal a eu depuis
agrave en connaicirctre dans des affaires mineures
La deacutecision Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 201245 illustre la faciliteacute avec laquelle la
Commission oppose abusivement cette exception Dans un appel dmiddotoffres suscitant une
demande de communication de devis commerciaux elle allegravegue en effet que produire ces
documents portant sur un large egraveventail de systeacutemes informatiques risquerait dmiddoten regravevegraveler
laquo le fonctionnement et les faiblesses not Le Tribunal estime que rien ne permet dmiddotegravetablir laquo de
quelle manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et
effectivement atteinte agrave la segravecuritegrave publique et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement
preacutevisible et non purement hypotheacutetique raquo
Lmiddotordonnance du 27 novembre 2012 rendue dans lmiddotaffaire Steinberg46 est plus instructive
Un refus dmiddotacceacutes concernant lmiddotoctroi de subventions en Palestine sur la base dmiddotun
Programme europeacuteen y est opposeacute au motif de la crainte que les informations deacutetailleacutees sur
les projets en cause qumiddotils contiennent puissent ecirctre utilisegravees pour exercer des pressions
sur les personnes concernegravees voire jusqumiddotagrave des atteintes agrave leur integravegritegrave physique ou
morale La seacutecuriteacute serait ainsi troubleacutee en raison du risque laquo eacuteleveacute raquo pesant sur les acteurs
concernegraves Lmiddotordonnance du Tribunal avalise cette analyse
La Commission dans sa proposition de refonte eacutelargit consideacuterablement la formule laquo y
compris la seacutecuriteacute des personnes physiques ou morales raquo Approche extensive cette
formule manque de clarteacute et elle pourrait changer la nature de lmiddotexception sans
neacutecessairement ameacuteliorer les choses
- La deacutefense et les affaires militaires
Lmiddotexception nmiddota pas lmiddotobjet dmiddotaucune application jurisprudentielle durant cette peacuteriode
- Les relations internationales
Cette exception constitue un enjeu majeur de lmiddotacceacutes aux documents depuis lmiddotaffaire
Hautala deacutejagrave eacutetudieacutee Elle a fait lmiddotobjet de preacutecisions par le Tribunal
Les egraveveacutenements liegraves agrave lmiddotex-Yougoslavie ont donneacute matiegravere agrave jurisprudence sur le terrain de
lmiddotarticle 4 sect1 a) Lmiddotaffaire Jurasinovic c Conseil47 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave certains
documents egravechangegraves avec le Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie lors dmiddotun
procegraves Faisant valoir que la coopegraveration loyale de lmiddotUnion avec le TPIY souffrirait dmiddotune telle
divulgation le Conseil smiddoty egravetait opposegrave Le Tribunal consideacutere que le requegraverant nmiddotapporte
pas la preuve que ce refus nmiddotegravetait pas fondegrave Une seconde affaire rendue le mecircme jour (Tshy
46509)48 portait sur un refus dmiddotacceacutes agrave des rapports egravetablis par les observateurs de lmiddotUE en
poste en Croatie Mettant en avant les neacutecessiteacutes de laquo la veacuteriteacute historique raquo quatorze
42 CJCE 1er feacutevrier 2007 SisonConseil C-26605 P Rec p I-1233 point 34 43 TPI 25 avril 2007 WWF European Policy Programme c Conseil T‐26404 point 39 CJCE 6 deacutecembre 2001
Conseil c Hautala C‐35399 P Recp I‐9565 44 eacutetude preacuteciteacutee p 17 et s 45 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 46 TPI ordonnance du 27 novembre 2012 Steinberg c Commission T-1710 47 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 48 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-46509
16
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
anneacutees apregraves les eacutevegravenements le requeacuterant avanccedilait que la laquo neutraliteacute raquo des observateurs
de la Communauteacute vis-agrave-vis du conflit justifiait une divulgation
Le Tribunal egravecarte lmiddotensemble des arguments Il estime que la laquo neutraliteacute not de lmiddotECMM nmiddota
pas dmiddotincidence sur lmiddotintegraverecirct public que la confidentialitegrave proteacutege49 mais il ajoute que la
divulgation de ces informations pourrait en tout eacutetat de cause porter atteinte aux objectifs
de lmiddotUnion En regravevegravelant des egravelegravements susceptibles de faire naicirctre ou dmiddotaccroicirctre le
ressentiment ou les tensions entre les diffeacuterentes communauteacutes en preacutesence la confiance
dans le processus en cours serait affaiblie 50 Le temps egravecoulegrave nmiddoty changeant rien
lmiddotargument de la laquo veacuteriteacute historique raquo est eacutegalement eacutecarteacute le Tribunal rappelant agrave cette
occasion que les institutions ont dans le cadre de lmiddotarticle 4 sect1 une compegravetence lieacutee elles
sont tenues de refuser lmiddotacceacutes
La deacutecision Bresselink51 rendue le 12 septembre 2013 est eacutegalement instructive portant
sur la divulgation dmiddotun document relatif agrave la negravegociation sur lmiddotadhegravesion agrave la CEDH Le
requeacuterant faisait principalement valoir la nature laquo constitutionnelle raquo du projet de deacutecision
en cause rendu public par ailleurs pour contester le refus qui lui avait eacuteteacute opposeacute en
invoquant la negravecessitegrave dmiddotun laquo deacutebat public raquo
Le Tribunal refuse dmiddoty faire suite estimant que le document litigieux relegraveve de la sphegravere de
lmiddotexception relative aux relations internationales Quelle que soit sa laquo nature raquo il nmiddotocculte
pas le fait que les modaliteacutes pratiques de cette adheacutesion lesquelles ne sont pas preacutevues
dans le traiteacute UE se font dans le cadre des relations internationales de lmiddotUnion 52
Cependant le Tribunal considegravere que le Conseil a commis une erreur manifeste
dmiddotappregraveciation en smiddotopposant agrave la divulgation dmiddotune directive de negravegociation ne concernant
que lmiddotUnion et ne mettant en rien le climat de confiance de cette neacutegociation Un
raisonnement du mecircme ordre lui permet de rejeter un autre grief degraves lors que la capaciteacute
de negravegociation de lmiddotUE pourrait ecirctre affectegravee par une divulgation
Les deux deacutecisions rendues par le Tribunal dans lrsquoaffaire Inrsquot Veld53 parlementaire
europeacuteenne par ailleurs feront jurisprudence en tout eacutetat de cause que la Cour de
justice les confirme ou qumiddotelle les infirme Ils appellent une analyse spegravecifique qui peut ecirctre
reacutesumeacutee ainsi le champ dmiddotapplication de lmiddotexception relative aux relations internationales
est encadreacute par le juge en 2012 sans que les modalitegraves concreacutetes dmiddotacceacutes soient
veacuteritablement revues en 2013
Lmiddotegravetendue de lmiddotexception relative aux relations internationales
La requeacuterante contestait le refus du Conseil de lui donner accegraves agrave un avis du service
juridique du Conseil concernant lmiddotouverture de negravegociations relatives agrave un accord de lutte
contre le terrorisme avec les Etats Unis (SWIFT) refus fondegrave sur lmiddotarticle 4 sect1 a) du
reacuteglement relatif agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public relatif aux relations internationales
Un tel document entrait mateacuteriellement dans le champ de lmiddotexception viseacutee Son contenu
un avis du service juridique du Conseil sur les laquo bases juridiques not de lmiddotaccord en
question posait cependant problegraveme au regard des compeacutetences en preacutesence
Eu egravegard agrave cet objet la requegraverante faisait valoir que lmiddotexception ne jouait pas face agrave des
questions de laquo droit interne raquo Le Conseil lui opposait que cette divulgation dmiddotune part
regravevegravelerait au public des informations concernant certaines dispositions de lmiddotaccord envisagegrave
ce qui nuirait au climat de confiance dans les neacutegociations en cours et dmiddotautre part
regravevegravelerait agrave lmiddotautre partie des egravelegravements relatifs agrave la position devant ecirctre prise par lmiddotUnion ce
qui pourrait ecirctre exploiteacute de maniegravere agrave affaiblir sa position
Le Tribunal raisonne en deux temps Il constate que le document est laquo susceptible raquo
dmiddotentrer dans le champ de lmiddotexception laquo rattachegrave au contexte spegravecifique de lmiddotaccord
49 Point 42 50 Point 40 51 TPI 12 septembre 2013 Bresselink T-33111 52 Point 45 53 TPI 4 mai 2012 Sophie Inmiddott Veld c Conseil T-52909 TPI 19 mars 2013 Sophie Inmiddott Veld c Commission T shy
17
30110
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
international raquo Il donne alors quitus au Conseil des consegravequences egraveventuelles dmiddotune
divulgation eacuteventuelle du document en raison de son impact sur les laquo relations de
confiance raquo indispensables agrave la conduite de neacutegociations
Concernant le risque de regravevegraveler agrave lmiddotautre partie des egravelegravements susceptibles de nuire agrave la
position de lmiddotUnion le juge est plus prudent
De son point de vue le Conseil doit deacutemontrer le risque drsquoun preacutejudice laquo actuel et
speacutecifique raquo54 Or laquo contrairement agrave ce que soutiennent le Conseil et la Commission le
risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant agrave la base juridique
pour la conclusion dmiddotun futur accord ne degravemontre pas en lui-mecircme lmiddotexistence dmiddotune
atteinte agrave lmiddotintegraverecirct de lmiddotUnion en matieacutere de relations internationales raquo55 Par sa dimension
laquo constitutionnelle raquo et le caractegravere objectif qui smiddotattache agrave sa degravetermination la
question de la base juridique drsquoun acte ne relecircve pas de la marge drsquoappreacuteciation
drsquoune institution Donc laquo la seule crainte de divulguer une eacuteventuelle position divergente
au sein des institutions quant agrave la base juridique dmiddotune degravecision autorisant lmiddotouverture des
negravegociations au nom de lmiddotUnion ne saurait ecirctre suffisante pour en degraveduire un risque
dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public protegravegegrave en matieacutere de relations internationales raquo56 Degraves lors le
Conseil nmiddota pas degravemontregrave en quoi le risque dmiddotune atteinte agrave lmiddotintegraverecirct public egravetait constituegrave en
ce qui concerne le deacutebat sur les bases juridiques alors qumiddotil lmiddota fait quant au contenu de
lmiddotacte
Cette position jurisprudentielle signifie que le fait de peacuteneacutetrer dans le peacuterimegravetre de
lrsquoexception relative aux relations internationales nrsquoentraicircne pas automatiquement
la confidentialiteacute Le Tribunal considegravere que les directives de neacutegociation et le fond de
celle-ci relegravevent naturellement de la protection voulue par le leacutegislateur communautaire en
2001 En revanche li valorise la question des bases juridiques en la rattachant agrave un souci
objectif drsquoinformation qui permet de passer outre la protection de la confidentialiteacute
Les limites de lmiddotouverture
La seconde affaire Sophie Inrsquot Veld57 rendue le 19 mars 2013 concernait la neacutegociation
controversegravee de lmiddotaccord ACTA Le Tribunal y rejette lrsquointeacutegraliteacute des moyens souleveacutes
visant agrave acceacuteder agrave un certain nombre de documents relatifs agrave cette neacutegociation
La requegraverante avait demandegrave lmiddotacceacutes agrave une cinquantaine de documents relatifs agrave lmiddotaccord
commercial anti-contrefaccedilon (ACAC) sur la base du regraveglement 10492001
Indeacutependamment de questions techniques elle mettait en cause lmiddoterreur manifeste
dmiddotappregraveciation du refus de la Commission
La Commission faisait valoir classiquement qumiddotune divulgation unilategraverale de ces documents
aurait porteacute atteinte agrave la confiance mutuelle des parties et donc agrave lmiddotintegraverecirct public Le
juge partage cette approche cette interpregravetation de lmiddotarticle 4 lui paraissant cohegraverente58 Il
reacutefute lmiddotidegravee de la requegraverante selon laquelle une divulgation aurait egravetegrave possible deacutes lors que
les positions de neacutegociation avaient eacuteteacute communiqueacutees aux tiers
Le Tribunal estime que laquo dans le contexte de neacutegociations internationales les positions
prises par lmiddotUnion sont par hypotheacutese susceptibles dmiddotegravevoluer en fonction du cours de ces
neacutegociations des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les diffeacuterentes
parties prenantes Comme cela a deacutejagrave eacuteteacute releveacute la formulation de positions de neacutegociation
peut impliquer un certain nombre de consideacuterations tactiques de la part des neacutegociateurs
en ce compris lmiddotUnion elle-mecircmeshy il ne saurait ecirctre exclu que la divulgation par lrsquoUnion
au public de ses propres positions de neacutegociation alors mecircme que les positions de
neacutegociation des autres parties demeureraient secregravetes puisse avoir pour conseacutequence
dmiddotaffecter neacutegativement en pratique la capacitegrave de negravegociation de lmiddotUnion raquo59
54 Point 30 55 Point 46 56 Point 50 57 T-30110 58 Points 121-122 59 Point 125
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
30
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
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Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
anneacutees apregraves les eacutevegravenements le requeacuterant avanccedilait que la laquo neutraliteacute raquo des observateurs
de la Communauteacute vis-agrave-vis du conflit justifiait une divulgation
Le Tribunal egravecarte lmiddotensemble des arguments Il estime que la laquo neutraliteacute not de lmiddotECMM nmiddota
pas dmiddotincidence sur lmiddotintegraverecirct public que la confidentialitegrave proteacutege49 mais il ajoute que la
divulgation de ces informations pourrait en tout eacutetat de cause porter atteinte aux objectifs
de lmiddotUnion En regravevegravelant des egravelegravements susceptibles de faire naicirctre ou dmiddotaccroicirctre le
ressentiment ou les tensions entre les diffeacuterentes communauteacutes en preacutesence la confiance
dans le processus en cours serait affaiblie 50 Le temps egravecoulegrave nmiddoty changeant rien
lmiddotargument de la laquo veacuteriteacute historique raquo est eacutegalement eacutecarteacute le Tribunal rappelant agrave cette
occasion que les institutions ont dans le cadre de lmiddotarticle 4 sect1 une compegravetence lieacutee elles
sont tenues de refuser lmiddotacceacutes
La deacutecision Bresselink51 rendue le 12 septembre 2013 est eacutegalement instructive portant
sur la divulgation dmiddotun document relatif agrave la negravegociation sur lmiddotadhegravesion agrave la CEDH Le
requeacuterant faisait principalement valoir la nature laquo constitutionnelle raquo du projet de deacutecision
en cause rendu public par ailleurs pour contester le refus qui lui avait eacuteteacute opposeacute en
invoquant la negravecessitegrave dmiddotun laquo deacutebat public raquo
Le Tribunal refuse dmiddoty faire suite estimant que le document litigieux relegraveve de la sphegravere de
lmiddotexception relative aux relations internationales Quelle que soit sa laquo nature raquo il nmiddotocculte
pas le fait que les modaliteacutes pratiques de cette adheacutesion lesquelles ne sont pas preacutevues
dans le traiteacute UE se font dans le cadre des relations internationales de lmiddotUnion 52
Cependant le Tribunal considegravere que le Conseil a commis une erreur manifeste
dmiddotappregraveciation en smiddotopposant agrave la divulgation dmiddotune directive de negravegociation ne concernant
que lmiddotUnion et ne mettant en rien le climat de confiance de cette neacutegociation Un
raisonnement du mecircme ordre lui permet de rejeter un autre grief degraves lors que la capaciteacute
de negravegociation de lmiddotUE pourrait ecirctre affectegravee par une divulgation
Les deux deacutecisions rendues par le Tribunal dans lrsquoaffaire Inrsquot Veld53 parlementaire
europeacuteenne par ailleurs feront jurisprudence en tout eacutetat de cause que la Cour de
justice les confirme ou qumiddotelle les infirme Ils appellent une analyse spegravecifique qui peut ecirctre
reacutesumeacutee ainsi le champ dmiddotapplication de lmiddotexception relative aux relations internationales
est encadreacute par le juge en 2012 sans que les modalitegraves concreacutetes dmiddotacceacutes soient
veacuteritablement revues en 2013
Lmiddotegravetendue de lmiddotexception relative aux relations internationales
La requeacuterante contestait le refus du Conseil de lui donner accegraves agrave un avis du service
juridique du Conseil concernant lmiddotouverture de negravegociations relatives agrave un accord de lutte
contre le terrorisme avec les Etats Unis (SWIFT) refus fondegrave sur lmiddotarticle 4 sect1 a) du
reacuteglement relatif agrave la protection de lmiddotintegraverecirct public relatif aux relations internationales
Un tel document entrait mateacuteriellement dans le champ de lmiddotexception viseacutee Son contenu
un avis du service juridique du Conseil sur les laquo bases juridiques not de lmiddotaccord en
question posait cependant problegraveme au regard des compeacutetences en preacutesence
Eu egravegard agrave cet objet la requegraverante faisait valoir que lmiddotexception ne jouait pas face agrave des
questions de laquo droit interne raquo Le Conseil lui opposait que cette divulgation dmiddotune part
regravevegravelerait au public des informations concernant certaines dispositions de lmiddotaccord envisagegrave
ce qui nuirait au climat de confiance dans les neacutegociations en cours et dmiddotautre part
regravevegravelerait agrave lmiddotautre partie des egravelegravements relatifs agrave la position devant ecirctre prise par lmiddotUnion ce
qui pourrait ecirctre exploiteacute de maniegravere agrave affaiblir sa position
Le Tribunal raisonne en deux temps Il constate que le document est laquo susceptible raquo
dmiddotentrer dans le champ de lmiddotexception laquo rattachegrave au contexte spegravecifique de lmiddotaccord
49 Point 42 50 Point 40 51 TPI 12 septembre 2013 Bresselink T-33111 52 Point 45 53 TPI 4 mai 2012 Sophie Inmiddott Veld c Conseil T-52909 TPI 19 mars 2013 Sophie Inmiddott Veld c Commission T shy
17
30110
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international raquo Il donne alors quitus au Conseil des consegravequences egraveventuelles dmiddotune
divulgation eacuteventuelle du document en raison de son impact sur les laquo relations de
confiance raquo indispensables agrave la conduite de neacutegociations
Concernant le risque de regravevegraveler agrave lmiddotautre partie des egravelegravements susceptibles de nuire agrave la
position de lmiddotUnion le juge est plus prudent
De son point de vue le Conseil doit deacutemontrer le risque drsquoun preacutejudice laquo actuel et
speacutecifique raquo54 Or laquo contrairement agrave ce que soutiennent le Conseil et la Commission le
risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant agrave la base juridique
pour la conclusion dmiddotun futur accord ne degravemontre pas en lui-mecircme lmiddotexistence dmiddotune
atteinte agrave lmiddotintegraverecirct de lmiddotUnion en matieacutere de relations internationales raquo55 Par sa dimension
laquo constitutionnelle raquo et le caractegravere objectif qui smiddotattache agrave sa degravetermination la
question de la base juridique drsquoun acte ne relecircve pas de la marge drsquoappreacuteciation
drsquoune institution Donc laquo la seule crainte de divulguer une eacuteventuelle position divergente
au sein des institutions quant agrave la base juridique dmiddotune degravecision autorisant lmiddotouverture des
negravegociations au nom de lmiddotUnion ne saurait ecirctre suffisante pour en degraveduire un risque
dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public protegravegegrave en matieacutere de relations internationales raquo56 Degraves lors le
Conseil nmiddota pas degravemontregrave en quoi le risque dmiddotune atteinte agrave lmiddotintegraverecirct public egravetait constituegrave en
ce qui concerne le deacutebat sur les bases juridiques alors qumiddotil lmiddota fait quant au contenu de
lmiddotacte
Cette position jurisprudentielle signifie que le fait de peacuteneacutetrer dans le peacuterimegravetre de
lrsquoexception relative aux relations internationales nrsquoentraicircne pas automatiquement
la confidentialiteacute Le Tribunal considegravere que les directives de neacutegociation et le fond de
celle-ci relegravevent naturellement de la protection voulue par le leacutegislateur communautaire en
2001 En revanche li valorise la question des bases juridiques en la rattachant agrave un souci
objectif drsquoinformation qui permet de passer outre la protection de la confidentialiteacute
Les limites de lmiddotouverture
La seconde affaire Sophie Inrsquot Veld57 rendue le 19 mars 2013 concernait la neacutegociation
controversegravee de lmiddotaccord ACTA Le Tribunal y rejette lrsquointeacutegraliteacute des moyens souleveacutes
visant agrave acceacuteder agrave un certain nombre de documents relatifs agrave cette neacutegociation
La requegraverante avait demandegrave lmiddotacceacutes agrave une cinquantaine de documents relatifs agrave lmiddotaccord
commercial anti-contrefaccedilon (ACAC) sur la base du regraveglement 10492001
Indeacutependamment de questions techniques elle mettait en cause lmiddoterreur manifeste
dmiddotappregraveciation du refus de la Commission
La Commission faisait valoir classiquement qumiddotune divulgation unilategraverale de ces documents
aurait porteacute atteinte agrave la confiance mutuelle des parties et donc agrave lmiddotintegraverecirct public Le
juge partage cette approche cette interpregravetation de lmiddotarticle 4 lui paraissant cohegraverente58 Il
reacutefute lmiddotidegravee de la requegraverante selon laquelle une divulgation aurait egravetegrave possible deacutes lors que
les positions de neacutegociation avaient eacuteteacute communiqueacutees aux tiers
Le Tribunal estime que laquo dans le contexte de neacutegociations internationales les positions
prises par lmiddotUnion sont par hypotheacutese susceptibles dmiddotegravevoluer en fonction du cours de ces
neacutegociations des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les diffeacuterentes
parties prenantes Comme cela a deacutejagrave eacuteteacute releveacute la formulation de positions de neacutegociation
peut impliquer un certain nombre de consideacuterations tactiques de la part des neacutegociateurs
en ce compris lmiddotUnion elle-mecircmeshy il ne saurait ecirctre exclu que la divulgation par lrsquoUnion
au public de ses propres positions de neacutegociation alors mecircme que les positions de
neacutegociation des autres parties demeureraient secregravetes puisse avoir pour conseacutequence
dmiddotaffecter neacutegativement en pratique la capacitegrave de negravegociation de lmiddotUnion raquo59
54 Point 30 55 Point 46 56 Point 50 57 T-30110 58 Points 121-122 59 Point 125
18
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
19
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
____________________________________________________________________________________________
Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
international raquo Il donne alors quitus au Conseil des consegravequences egraveventuelles dmiddotune
divulgation eacuteventuelle du document en raison de son impact sur les laquo relations de
confiance raquo indispensables agrave la conduite de neacutegociations
Concernant le risque de regravevegraveler agrave lmiddotautre partie des egravelegravements susceptibles de nuire agrave la
position de lmiddotUnion le juge est plus prudent
De son point de vue le Conseil doit deacutemontrer le risque drsquoun preacutejudice laquo actuel et
speacutecifique raquo54 Or laquo contrairement agrave ce que soutiennent le Conseil et la Commission le
risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant agrave la base juridique
pour la conclusion dmiddotun futur accord ne degravemontre pas en lui-mecircme lmiddotexistence dmiddotune
atteinte agrave lmiddotintegraverecirct de lmiddotUnion en matieacutere de relations internationales raquo55 Par sa dimension
laquo constitutionnelle raquo et le caractegravere objectif qui smiddotattache agrave sa degravetermination la
question de la base juridique drsquoun acte ne relecircve pas de la marge drsquoappreacuteciation
drsquoune institution Donc laquo la seule crainte de divulguer une eacuteventuelle position divergente
au sein des institutions quant agrave la base juridique dmiddotune degravecision autorisant lmiddotouverture des
negravegociations au nom de lmiddotUnion ne saurait ecirctre suffisante pour en degraveduire un risque
dmiddotatteinte agrave lmiddotintegraverecirct public protegravegegrave en matieacutere de relations internationales raquo56 Degraves lors le
Conseil nmiddota pas degravemontregrave en quoi le risque dmiddotune atteinte agrave lmiddotintegraverecirct public egravetait constituegrave en
ce qui concerne le deacutebat sur les bases juridiques alors qumiddotil lmiddota fait quant au contenu de
lmiddotacte
Cette position jurisprudentielle signifie que le fait de peacuteneacutetrer dans le peacuterimegravetre de
lrsquoexception relative aux relations internationales nrsquoentraicircne pas automatiquement
la confidentialiteacute Le Tribunal considegravere que les directives de neacutegociation et le fond de
celle-ci relegravevent naturellement de la protection voulue par le leacutegislateur communautaire en
2001 En revanche li valorise la question des bases juridiques en la rattachant agrave un souci
objectif drsquoinformation qui permet de passer outre la protection de la confidentialiteacute
Les limites de lmiddotouverture
La seconde affaire Sophie Inrsquot Veld57 rendue le 19 mars 2013 concernait la neacutegociation
controversegravee de lmiddotaccord ACTA Le Tribunal y rejette lrsquointeacutegraliteacute des moyens souleveacutes
visant agrave acceacuteder agrave un certain nombre de documents relatifs agrave cette neacutegociation
La requegraverante avait demandegrave lmiddotacceacutes agrave une cinquantaine de documents relatifs agrave lmiddotaccord
commercial anti-contrefaccedilon (ACAC) sur la base du regraveglement 10492001
Indeacutependamment de questions techniques elle mettait en cause lmiddoterreur manifeste
dmiddotappregraveciation du refus de la Commission
La Commission faisait valoir classiquement qumiddotune divulgation unilategraverale de ces documents
aurait porteacute atteinte agrave la confiance mutuelle des parties et donc agrave lmiddotintegraverecirct public Le
juge partage cette approche cette interpregravetation de lmiddotarticle 4 lui paraissant cohegraverente58 Il
reacutefute lmiddotidegravee de la requegraverante selon laquelle une divulgation aurait egravetegrave possible deacutes lors que
les positions de neacutegociation avaient eacuteteacute communiqueacutees aux tiers
Le Tribunal estime que laquo dans le contexte de neacutegociations internationales les positions
prises par lmiddotUnion sont par hypotheacutese susceptibles dmiddotegravevoluer en fonction du cours de ces
neacutegociations des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les diffeacuterentes
parties prenantes Comme cela a deacutejagrave eacuteteacute releveacute la formulation de positions de neacutegociation
peut impliquer un certain nombre de consideacuterations tactiques de la part des neacutegociateurs
en ce compris lmiddotUnion elle-mecircmeshy il ne saurait ecirctre exclu que la divulgation par lrsquoUnion
au public de ses propres positions de neacutegociation alors mecircme que les positions de
neacutegociation des autres parties demeureraient secregravetes puisse avoir pour conseacutequence
dmiddotaffecter neacutegativement en pratique la capacitegrave de negravegociation de lmiddotUnion raquo59
54 Point 30 55 Point 46 56 Point 50 57 T-30110 58 Points 121-122 59 Point 125
18
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
De maniegravere quasi-systegravematique le juge smiddoten tient ici agrave une lecture rigide de lrsquoexception
abriteacutee derriegravere la justification selon laquelle une laquo divulgation unilateacuterale par une partie
negravegociante de la position de negravegociation dmiddotune ou de plusieurs autres parties mecircme de
maniegravere agrave premiegravere vue anonyme peut ecirctre de nature agrave gravement entamer chez la partie
negravegociante dont la position est rendue publique ainsi dmiddotailleurs que chez les autres parties
neacutegociantes teacutemoins de cette divulgation le climat de confiance mutuelle indispensable agrave
lmiddotefficacitegrave de ces negravegociations raquo60
Enfin et ce constat nmiddotest pas neutre quoique soulevegrave de manieacutere incidente dans les deux
arrecircts61 Le Tribunal prend soin de souligner le contexte dans lequel la divulgation dmiddotun
document en matieacutere de relations internationales smiddotinscrit laquo lmiddotinitiative et la conduite des
negravegociations en vue de la conclusion dmiddotun accord international sont en principe du
domaine de lmiddotexegravecutif et que la participation du public dans la procegravedure relative agrave la
negravegociation et la conclusion dmiddotun accord international est negravecessairement restreinte eu
egravegard agrave lmiddotintegraverecirct legravegitime de ne pas degravevoiler les egravelegravements strategravegiques des negravegociations raquo
- La politique financieacutere monegravetaire ou egraveconomique de la Communautegrave ou dmiddotun Etat
membre
Lmiddotaffaire Evropaiumlki Dynamiki du 6 deacutecembre 2012 preacuteciteacutee62 a fourni lmiddotoccasion au Tribunal
de fustiger la legravegeacuteretegrave avec laquelle la Commission smiddotopposait agrave la divulgation de demandes
de devis aux motifs successifs de laquo risque raquo pour la seacutecuriteacute publique des inteacuterecircts
commerciaux et de la protection de la politique egraveconomique de lmiddotUnion Le Tribunal preacutecise
ainsi que le contenu de cette exception comprend bien la garantie dmiddotune concurrence loyale
et non fausseacutee au sein du marcheacute inteacuterieur63 mais il convient neacuteanmoins dmiddotegravetablir de quelle
manieacutere lmiddotacceacutes aux documents demandegraves pourrait porter concreacutetement et effectivement
atteinte agrave cet objectif et ce dmiddotune manieacutere qui soit raisonnablement preacutevisible et non
purement hypotheacutetique
Plus instructive est lmiddotaffaire Thesing c BCE rendue le 29 novembre 201264 qui met en
cause le refus de la BCE de divulguer des documents relatifs agrave des opeacuterations portant sur
des instruments deacuteriveacutes dans le financement du deacuteficit et dans la gestion de la dette
publique en Greacutece Elle permet dmiddotabord au Tribunal de traiter de la deacutecision 2004258CE
de la BCE du 4 mars 2004 relative agrave lmiddotacceacutes du public aux documents de la BCE65 inspireacute
du regraveglement 10492001 Le Tribunal dit ainsi pour droit que laquo le raisonnement sur lequel
ces principes sont fondeacutes est eacutegalement valable dans le cas dmiddotun refus de la BCE dmiddotaccorder
lmiddotacceacutes agrave un document en vertu de lmiddotarticle 4 sect 1 sous a) de la degravecision 2004258 raquo66
Parce qumiddotau moment de lmiddotadoption de la degravecision attaquegravee les marchegraves financiers
europeacuteens se trouvaient dans un environnement tregraves vulneacuterable non seulement
lrsquoexception est invocable mais encore elle se justifie La fragiliteacute de la stabiliteacute de ces
marcheacutes notamment en raison de la situation eacuteconomique et financiegravere de la Reacutepublique
helleacutenique explique le souci de vouloir proteacuteger la confiance publique 67 La BCE en
appliquant les exceptions au droit dmiddotacceacutes pregravevues agrave lmiddotarticle 4 de la degravecision 2004258 nmiddota
pas limitegrave ce droit aux seuls documents relevant de lmiddotexercice de ses fonctions
administratives tel que visegrave agrave lmiddotarticle 15 sect3 TFUE et nmiddota pas davantage procegravedegrave agrave une
interdiction agrave caractegravere geacuteneacuteral et absolu68
o La protection de la vie priveacutee et de linteacutegriteacute de lindividu notamment en
conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel article 4 sect1 sous b)
60 Point 126 61 T-52909 point 88 T-30110 points 120 et 186 62 TPI 6 deacutecembre 2012 Evropaiumlki Dynamiki et al c Commission T-16710 63 Point 82 64 TPI 29 novembre 2012 Gaby Thesing c Banque centrale europeacuteenne T-59010 65 JO L 80 p 42 66 Point 44 67 Point 52 68 Point 79
19
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La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
28
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
29
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
30
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
La divulgation de documents sur la base du droit dmiddotacceacutes peut poser problegraveme avec la
protection des donneacutees agrave caractegravere personnel garanties par la Charte comme par le
regraveglement 452001 relatif agrave la protection des personnes physiques en ce domaine Le
travail jurisprudentiel de conciliation entre les droits fondamentaux en pregravesence smiddotest
poursuivi69
A cet egravegard le pourvoi exercegrave devant la Cour de justice dans lmiddotaffaire Bavarian Lager deacutejagrave
citeacutee prend une importance particuliegravere70 Le Tribunal avait en effet estimeacute71 que prioriteacute
devait eumltre donneacutee au droit agrave lrsquoinformation sur les donneacutees personnelles de
participants agrave une reacuteunion de la Commission dans le cadre dmiddotune procegravedure en
manquement La Cour invalide en effet ce raisonnement le 29 juin 201072
Lmiddotarticulation des normes en preacutesence eacutetait au cplusmnur du degravebat73 en raison agrave la fois de leur
caracteacutere reacuteglementaire (nmiddotimpliquant aucune relation de supegraverioritegrave) de leur proximitegrave
dans le temps et du caractegravere laquo geacuteneacuteral not de lmiddotun (accegraves aux documents) et laquo speacutecial raquo de
lmiddotautre (protection des donneacutees)
Le Tribunal lmiddotavait geacutereacute en limitant lmiddotobligation de respect de la vie privegravee de lmiddotarticle 4 sect1 b)
aux situations ougrave la vie privegravee de lmiddotindividu est en cause au sens de lmiddotarticle 8 de la CEDH
sans prendre en consideacuteration la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel et notamment le regraveglement ndeg 452001 Il avait donc estimeacute que la
laquo conformiteacute avec la leacutegislation communautaire relative agrave la protection des donneacutees agrave
caractegravere personnel raquo pouvait ecirctre atteacutenueacutee En dmiddotautres termes le Tribunal avait adhegraveregrave
agrave la laquo theacuteorie du seuil raquo voulant que lmiddoton egravetablisse dmiddotabord que la vie privegravee des personnes
concerneacutees est affecteacutee avant que les regravegles en matiegravere de protection des donneacutees
nmiddotentrent eacuteventuellement en jeu Il avait reccedilu en ce sens le soutien du Controcircleur europeacuteen
de la protection des donneacutees faisant valoir que laquo la vie priveacutee des personnes ayant assisteacute
agrave la reacuteunion (agrave titre professionnel) ne serait pas affecteacutee par la divulgation complegravete du
compte rendu raquo
A lmiddotopposegrave la thegraveorie dite du laquo renvoi not voudrait que lmiddotarticle 4 sect1 b) constitue un
laquo renvoi raquo au reacuteglement relatif agrave la protection des donnegravees impliquant que deacutes qumiddotune
demande de consultation dmiddotun document contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel est
formuleacutee celle-ci soit ecirctre traiteacutee conformeacutement agrave celui-ci
La Cour retient la seconde option pour deacutefinir sa vision des rapports existants entre les
regraveglements 452001 et 10492001 Ces deux textes poursuivent des laquo objectifs
diffeacuterents raquo le premier protegravege un droit individuel agrave la vie priveacutee lagrave ougrave le second vise agrave
assurer la plus grande transparence possible du processus degravecisionnel dans lmiddotUnion Le lien
existant entre eux est fixeacute par lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement 10492001 eacutetablissant une
69 Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale mecircme si la regraveflexion exceacutede le cadre de cette egravetude consacregravee au droit dmiddotacceacutes la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel peut eacutegalement contrarier une exigence leacutegitime de publiciteacute dans lmiddotaffaire C-9209 du 9 novembre 2010 (Volker und Markus Schecke GbR (C-9209) et Hartmut Eifert (C-9309) c Land Hessen) la Cour indique que laquo si certes dans une sociegravetegrave degravemocratique les contribuables ont le droit dmiddotecirctre tenus informeacutes de lmiddotutilisation des fonds publics il nmiddoten demeure pas moins qumiddotune pondegraveration egravequilibregravee des diffegraverents integraverecircts en cause negravecessitait shy la vegraverification par les institutions concernegravees du point de savoir si la publication au moyen dmiddotun site Internet unique par Eacutetat membre et librement consultable des donneacutees
nominatives relatives agrave tous les beacuteneacuteficiaires concerneacutes et aux montants preacutecis provenant du FEAGA et du Feader perccedilus par chacun de ceux-ci - et cela sans opeacuterer de distinction en fonction de la dureacutee de la freacutequence ou du type et de lmiddotimportance des aides perccedilues - nmiddotallait pas au-delagrave de ce qui eacutetait neacutecessaire agrave la reacutealisation des objectifs legravegitimes poursuivis eu egravegard notamment agrave lmiddotatteinte gegravenegraveregravee par une telle publication aux droits reconnus par les articles 7 et 8 de la Charte Agrave cet eacutegard aucune preacuteeacuteminence automatique ne saurait ecirctre reconnue agrave lobjectif de transparence sur le droit agrave la protection des donneacutees agrave caractegravere personnel mecircme si des inteacuterecircts eacuteconomiques importants sont en jeu raquo (points 79 et 83) 70 Le Tribunal a aussi annuleacute dans deux affaires Borax des refus dmiddotacceacutes de la Commission au motif que celle-ci nmiddotavait pas consacregrave de motif spegravecifique dans son refus au risque dmiddotatteinte agrave la protection de la vie privegravee 71 TPI 8 novembre 2007 The Bavarian Lager CoLtd soutenue par Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees T-19404 72 CJUE 29 juin 2010 Commission c Bavarian lager CoLtd C-2808 P Rec I-06055 73 On notera eacutegalement que pour la Cour les noms et les preacutenoms peuvent ecirctre consideacutereacutes comme des laquodonneacutees agrave caractegravere personnelraquo La communication de telles donneacutees entre dans la deacutefinition du laquotraitementraquo au sens du regraveglement relatif agrave la protection des donneacutees
20
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
27
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
relation de laquo conformiteacute avec la legravegislation de lmiddotUnion relative agrave la protection des donnegravees
agrave caractegravere personnel raquo qualifieacutee de laquo disposition indivisible raquo par la Cour74
Elle estime que laquo lmiddotarticle 4 sect1 b) du regraveglement ndeg 10492001 eacutetablit un reacutegime speacutecifique
et renforcegrave de protection dmiddotune personne dont les donnegravees agrave caracteacutere personnel
pourraient le cas eacutecheacuteant ecirctre communiqueacutees au public raquo75 qui ne peut pas ecirctre meacuteconnu
Le Tribunal ne pouvait lmiddotegravecarter sauf laquo interpreacutetation particuliegravere et limitative raquo et mecircme si
cette lecture eacutetait eacutegalement celle du Controcircleur europeacuteen de la protection des donneacutees Il
ne saurait y avoir deux grilles dmiddotappregraveciation du respect de la vie privegravee deacutependant du jeu
de lmiddotarticle 8 de la CEDH quitte agrave faire primer la protection de lmiddotintimitegrave de la vie privegravee sur
le droit dmiddotacceacutes aux documents
En lmiddotespeacutece la Commission a pu smiddotappuyer sur lmiddotarticle 8 du reacuteglement 45200176 pour
refuser la divulgation des noms des personnes concernegravees apreacutes avoir vegraverifiegrave qumiddotelles
donnaient ou non leur consentement Elle a pu leacutegalement exiger que pour les personnes
nmiddotayant pas donnegrave leur consentement expreacutes le demandeur eacutetablisse la neacutecessiteacute du
transfert de ces donneacutees agrave caractegravere personnel77 mecircme si cmiddotest lagrave porter atteinte
au principe geacuteneacuteral de lrsquoaccecircs aux documents sans justification dmiddotun integraverecirct agrave lparaacceacutes
posegrave par lmiddotarticle 6 sect1 du regraveglement 10492001
Il smiddotagit lagrave dmiddotun enjeu important dans le cadre de la reacutevision du regraveglement 10492001
Le risque de voir utiliser la jurisprudence Bavarian Lager pour porter atteinte agrave la
gegravenegraveralitegrave du droit dmiddotacceacutes aux documents nmiddotest pas thegraveorique Le Controcircleur europegraveen de
la protection des donneacutees a donc tregraves justement pris les devants sur ce point dans
lmiddotanalyse qumiddotil a faite de lmiddotarrecirct de la Cour78 Il estime qumiddotafin de laquo reacutealiser un juste eacutequilibre
entre le droit agrave la protection des donnegravees et lmiddotintegraverecirct public de transparence les institutions
doivent adopter une approche proactive en la matieacutere et egraveviter dmiddotappregravecier lmiddotegraveventuelle
nature publique des donnegravees agrave caracteacutere personnel qumiddotelles collectent seulement au
moment ougrave elles sont saisies dmiddotune demande dmiddotacceacutes du public agrave un document contenant
des donneacutees agrave caractegravere personnel raquo79
Cette position jurisprudentielle a eacuteteacute appliqueacutee depuis Cmiddotest le cas dans lmiddotaffaire Jordana c
Commission80 Le requeacuterant demandait agrave acceacuteder agrave la liste de regraveserve dmiddotun concours et aux
degravecisions individuelles de nomination hypotheacutese dmiddotapplication du reacuteglement 452001 Le
fait pour la Commission de ne pas mettre en plusmnuvre lmiddotarticulation des deux textes selon la
nouvelle jurisprudence vaut annulation par le Tribunal
Enfin une segraverie dmiddotaffaires font application de lmiddotexception relative agrave la protection des
donneacutees Lmiddotaffaire Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA)81 est des plus
classiques confirmant la neacutecessiteacute de proceacuteder agrave un examen individuel et circonstancieacute des
choses
La deacutecision Internationaler Hilfsfonds eV c Commission82 concerne le refus dmiddotacceacutes agrave un
contrat de co-financement opposegrave agrave une ONG allemande Le Tribunal rejette lmiddotargument en
smiddotappuyant sur la jurisprudence Bavarian Lager abondamment citeacutee au motif que
smiddotagissant de lmiddotinterpregravetation stricte des exceptions egravenumegraveregravees agrave lmiddotarticle 4 du reacuteglement
ndeg 10492001 et de lmiddotobjet du reacuteglement ndeg 452001 laquo il y a lieu de consideacuterer que la
divulgation de donnegravees personnelles qui concernent exclusivement le demandeur dmiddotacceacutes
en cause ne saurait ecirctre egravecartegravee au motif qumiddotelle porterait atteinte agrave la protection de la vie
74 Point 59 75 Point 60 76 Lmiddotarticle 8 point b) exige que la personne demandant lmiddotacceacutes fournisse une justification expresse et legravegitime ou des arguments convaincants afin de deacutemontrer la neacutecessiteacute de la divulgation 77 Points 75 et 77 78 CEPD Lmiddotexamen de la relation entre transparence et protection des donneacutees agrave caractegravere personnel apparaicirct plus urgent suite agrave lmiddotarrecirct de la Cour dans lmiddotaffaire Bavarian Lager Communiqueacute de presse 30 juin 2010 79 CEPD Acceacutes du public aux documents contenant des donnegravees agrave caracteacutere personnel apreacutes lmiddotarrecirct rendu dans lmiddotaffaire Bavarian Lager 24 mars 2011 p 7 80 TPI 7 juillet 2011 Jordana c Commission T-16104 81 TPI 21 octobre 2010 Josephides c Commission et Agence exeacutecutive ECA (AECA) T-43908 82 TPI 22 mai 2012 Internationaler Hilfsfonds eV c Commission T-30010
21
____________________________________________________________________________________________
Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
28
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
29
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
30
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de lmiddotindividu Elle doit en revanche ecirctre garantie par rapport aux
tiers raquo83
Lmiddotaffaire Dennekamp C Parlement europeacuteen84 nmiddotest pas non plus degravenuegravee dmiddotintegraverecirct visant agrave
obtenir lmiddotannulation dmiddotune degravecision de refus dmiddotacceacutes agrave des documents relatifs agrave lmiddotaffiliation de
membres du Parlement europegraveen agrave des regravegimes de pension Il est en effet lmiddotoccasion
dmiddotappliquer la jurisprudence Bavarian Lager qui conduit agrave eacutecarter la demande du requeacuterant
Le mecircme raisonnement vaut dans lmiddotaffaire ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute
des aliments (EFSA)85
La deacutecision Egan et Hackett c Parlement86 concerne lmiddotacceacutes au registre public dmiddotassistants
dmiddotanciens membres du Parlement Antegraverieurement publiegraves ces documents conduisent le
Tribunal agrave preacuteciser la porteacutee du terme laquo divulgation raquo lequel signifie laquo rendre
accessible un document qui ne lmiddotest pas not 87 Faute dmiddotavoir procegravedegrave agrave une appregraveciation
concregravete et individuelle visant agrave deacuteterminer si les documents demandeacutes relevaient de
lmiddotexception pregravevue agrave lmiddotarticle 4 sect1 b) pour pregravefegraverer appliquer cette exception de manieacutere
automatique le refus dmiddotacceacutes opposegrave par le Parlement est annulegrave
Lmiddotaffaire Borax88 a egravegalement conduit le Tribunal agrave rejeter lmiddotargumentaire de la Commission
concernant la divulgation de lrsquoidentiteacute drsquoexperts ayant participeacute agrave des reacuteunions Le
Tribunal considegravere que le refus de la Commission est deacutepourvu de motif expliquant en quoi
lmiddotidentification des experts porterait atteinte agrave leur vie privegravee ou violerait le reacuteglement
ndeg 452001 La gegravenegraveralitegrave de cette explication est donc censuregravee en lmiddotespegravece sans que le
risque de pressions interdise une solution diffeacuterente
Les limites relatives au droit dmiddotacceacutes
Lmiddotmiddotarticle 4 sect2 du reacuteglement 10492001 les eacutenumegravere la pregravesence dmiddotun laquo inteacuterecirct public
supeacuterieur raquo eacutetant susceptible de permettre la divulgation La jurisprudence smiddoty est
inteacuteresseacutee de maniegravere ineacutegale comprenant des avanceacutees consideacuterables
o La protection des inteacuterecircts commerciaux drsquoune personne physique ou morale
Il smiddotagit dmiddotune exception des plus classiques visegravee par lmiddotarticle 4 sect2 premier tiret Elle fait
lmiddotobjet de nombreux cas dmiddotapplication jurisprudentielle89 en matiegravere de concentration ou
dmiddotappel dmiddotoffres sans que le fond du droit en soit modifieacute pour autant Le Tribunal smiddotassure
en effet systegravematiquement que lmiddotinstitution mise en cause smiddotest bien livregravee agrave un examen
individuel et concret pour juger au cas par cas
On notera dans la jurisprudence reacutecente la deacutecision Stichting Greenpeace Nederland90 du
Tribunal rendue le 8 octobre dans laquelle le tribunal censure le refus de la Commission de
faire primer cet integraverecirct public supegraverieur dans le cadre dmiddotune regraveglementation spegraveciale91 en
liaison avec la Charte et une convention internationale
o La protection des proceacutedures juridictionnelles et des avis juridiques
Lmiddotessentiel est constituegrave ici par la jurisprudence de la Cour dans les affaires laquo MyTravel raquo et
laquo ASBL API raquo On rappellera negraveanmoins que dans lmiddotaffaire Jurasinovic preacuteciteacutee le Tribunal a
83 Points 107 et 109 84 TPI 23 novembre 2011 Dennekamp c Parlement europeacuteen T-8209 85 TPI 13 septembre 2013 ClientEarth c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-21411 86 TPI 28 mars 2012 Egan et Hackett c Parlement T-19010 87 Point 75 88 TPI 11 mars 2009 T-16605 Borax Europe T-16605 et T-12105 89 TPI 19 janvier 2010 Co-Frutta Soc coop contre Commission europeacuteenne T-35504 et T-44604 TPI 7 juillet 2010 Agrofert Holding T-11107 TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG) contre Commission europeacuteenne T-10905 et T-44405 TPI 22 mai 2012 EnBW Energie Baden-Wuumlrttemberg AG T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack contre Commission europeacuteenne T-39207 TPI 29 janvier 2013 Copesuri c Autoriteacute europeacuteenne de seacutecuriteacute des aliments (EFSA) T-33910 et T-53210 TPI ordonnance du 25 avril 2013 AbbVie EMA T-4413 et ordonnance du 25 avril 2013 InterMune UK ea EMA T-7313 90 TPI 8 octobre 2013 preacuteciteacute T-54511 points 35 et s 91 Regraveglement ndeg 13672006 du 6 septembre 2006 concernant lmiddotapplication aux institutions et organes de la Communautegrave europegraveenne des dispositions de la convention dmiddotAarhus sur lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation la participation du public au processus degravecisionnel et lmiddotacceacutes agrave la justice en matieacutere dmiddotenvironnement
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
23
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
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relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
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Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
considegraveregrave que le Conseil commettait une erreur de droit en smiddotestimant liegrave par les reacutegles de
confidentialitegrave du Tribunal pegravenal international pour lmiddotex-Yougoslavie par le Conseil en
renonccedilant agrave son pouvoir dmiddotappregraveciation92
- Les proceacutedures juridictionnelles
La Cour confirme dans lmiddotaffaire laquo API raquo93 que les proceacutedures contentieuses ne sont pas
exclues du champ de la transparence Examinant des pourvois exerceacutes par la Commission
le Royaume de Suegravede et une association de journalistes la Cour y procegravede agrave une
clarification importante du deacutebat relatif agrave la production de meacutemoires par les institutions
La pregravesomption gegravenegraverale de confidentialitegrave qumiddotelle egravetablit est contrebalancegravee par un critegravere
temporel
La Cour interpreacutete dmiddotabord lmiddotexception voulue par le leacutegislateur laquo les limitations agrave
lmiddotapplication du principe de transparence au regard de lrsquoactiviteacute juridictionnelle
poursuivent la mecircme finalitegraveshy garantir que le droit dmiddotacceacutes aux documents des institutions
soit exerceacute sans porter preacutejudice agrave la protection des proceacutedures juridictionnelles raquo94 Dans
le cas contraire il y aurait un risque de fausser lmiddotegravequilibre indispensable entre les parties agrave
un litige Aussi il existe une laquo preacutesomption geacuteneacuterale selon laquelle la divulgation des
megravemoires degraveposegraves par une institution dans le cadre dmiddotune procegravedure juridictionnelle porte
atteinte agrave la protection de cette proceacutedure raquo 95 Ces meacutemoires participent en effet
davantage agrave lmiddotactivitegrave contentieuse de la Cour qui est protegravegegravee qumiddotagrave lmiddotaction administrative
de lmiddotinstitution concernegravee Cette position revient en fait agrave transformer en exception absolue
ce qui dans le reacuteglement 10492001 releacuteve des exceptions relatives shy
Neacuteanmoins conformeacutement agrave une jurisprudence deacutejagrave eacutetablie96 cette pregravesomption nmiddotest pas
irreacutefragable Un inteacuterecirct public supeacuterieur peut permettre de lmiddotegravecarter en vertu de la
leacutegislation elle-mecircme Aussi la Cour laquo nmiddotexclut pas le droit de lmiddotintegraveressegrave de degravemontrer
qumiddotun document donnegrave dont la divulgation est demandegravee nmiddotest pas couvert par ladite
preacutesomption raquo97 La preacutesomption ne vaut donc que jusqursquoau prononceacute de lrsquoarreumlt (et non
jusqumiddotagrave lmiddotaudience comme lmiddotavanccedilait le Tribunal) laquo il en va autrement lorsque la proceacutedure
en question a eacuteteacute clocirctureacutee par une deacutecision juridictionnelle raquo98 En ce cas laquo il nmiddoty a plus lieu
de pregravesumer que la divulgation des megravemoires porte atteinte agrave lmiddotactiviteacute juridictionnelle de la
Cour degraves lors que cette activiteacute est apregraves la clocircture de la proceacutedure termineacutee raquo Lmiddotexamen
concret des documents demandeacutes permettra de savoir smiddotil existe un risque de voir la
divulgation porter atteinte agrave une autre instance encore pendante
Le deacutebat sur la nature de cet laquo inteacuterecirct public supeacuterieur raquo nmiddotest pas clos pour autant
La Cour semble en effet reacuteserveacutee agrave deacutevelopper sa jurisprudence Turco ougrave elle avait
deacutesavoueacute le Tribunal lorsque celui-ci exigeait que lmiddotintegraverecirct public eacutevoqueacute pour justifier la
divulgation soit diffeacuterent du principe de transparence Ici elle est en recul lorsqumiddotelle admet
que lmiddoton peut prendre en compte un integraverecirct agrave la transparence agrave la condition qumiddotil preacutesente
laquo une particuliegravere acuiteacute raquo99
Il reste que la prudence manifesteacutee par la Cour degraves lors que la question touche agrave sa propre
activitegrave est frappante Smiddotil est permis de douter un peu de la rupture de lmiddotegravegalitegrave des armes
mise en avant par la Cour pour justifier une preacutesomption de confidentialiteacute il est clair en
revanche que cette solution renverse la recircgle de lrsquoaccecircs geacuteneacuteral poseacutee par le
regraveglement dans son article 6 Si telle devait ecirctre la solution mieux valait alors exclure
totalement ce type de document du champ du regraveglement ou agrave tout le moins suivre
92 TPI 3 octobre 2012 Jurasinovic c Conseil T-6310 93 CJUE 21 septembre 2010 Royaume de Suegravede et ASBL (API) c Commission C-51407 P C-52807 P et Cshy53207 P 94 Point 84 95 Point 94 96 CJUE 29 juin 2010 CommissionTechnische Glaswerke Ilmenau C-13907 P point 62 97 Point 103 98 Point 130 99 Point 152 et s
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lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lmiddotopinion de lmiddotavocat gegravenegraveral estimant que seule la Cour pourrait statuer sur leur
divulgation100
- Les avis juridiques
Deux jurisprudences de la Cour extrecircmement importantes transforment leur reacutegime Dans
lmiddotaffaire Turco c Conseil 101 la Cour dessine une grille de lecture ambitieuse de la
confidentialiteacute des avis juridiques qui en fait des documents communicables en
principe Elle renverse de la sorte la pregravesomption de confidentialitegrave qui smiddotattache agrave ces
documents Lmiddotaffaire MyTravel confirme cette ouverture
Lmiddotarrecirct Turco est un arrecirct de principe La Cour annule la deacutecision du TPI102 proteacutegeant la
confidentialitegrave dmiddotun avis du service juridique du Conseil au motif que sa divulgation aurait
pu laisser un doute sur la leacutegaliteacute de lacte leacutegislatif en cause
Dmiddotabord la Cour interpreacutete lmiddotexception comme laquo visant agrave proteacuteger linteacuterecirct dune institution
agrave demander des avis juridiques et agrave recevoir des avis francs objectifs et complets raquo103
Preacutetendre de maniegravere geacuteneacuterale et abstraite qumiddotune divulgation puisse engendrer des doutes
concernant la leacutegaliteacute dactes leacutegislatifs ne saurait fonder en soi un refus de divulgation
De maniegravere solennelle elle preacutecise que laquo cest preacuteciseacutement la transparence agrave cet eacutegard qui
en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement
deacutebattues contribue agrave confeacuterer aux institutions une plus grande leacutegitimiteacute aux
yeux des citoyens europeacuteens et agrave augmenter la confiance de ceux-ci De fait cest
plutocirct labsence dinformation et de deacutebat qui est susceptible de faire naicirctre des
doutes dans lesprit des citoyens non seulement quant agrave la leacutegaliteacute dun acte isoleacute mais
aussi quant agrave la leacutegitimiteacute du processus deacutecisionnel dans son entiegravereteacute raquo104 Elle ajoute
cruellement que ces doutes ne naicirctraient pas si la motivation dudit acte eacutetait renforceacutee de
faccedilon agrave mettre en eacutevidence les raisons pour lesquelles un avis deacutefavorable na pas eacuteteacute suivi
Ensuite elle inaugure un mode de raisonnement confirmeacute par la suite celui des
laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo susceptibles de favoriser ou non la divulgation laquo il est en
principe loisible au Conseil de se fonder agrave cet eacutegard sur des preacutesomptions geacuteneacuterales
srsquoappliquant agrave certaines cateacutegories de documents des considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral
similaires egravetant susceptibles de smiddotappliquer agrave des demandes de divulgation portant sur des
documents de mecircme nature Il lui incombe toutefois de veacuterifier dans chaque cas si les
considegraverations dmiddotordre gegravenegraveral normalement applicables agrave un type de documents degraveterminegrave
sont effectivement applicables agrave un document donneacute dont la divulgation est demandeacutee raquo105
Cet examen lui permet de tracer les limites de la confidentialiteacute en effectuant une
distinction majeure entre les avis relatifs agrave des questions leacutegislatives et les autres
Pour cela lmiddotintegraverecirct spegravecifique protegravegegrave par la non-divulgation doit ecirctre mis en balance avec
lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral relatif agrave la transparence
Il incombe agrave linstitution destinataire dune demande de divulgation dun document de
veacuterifier si elle considegravere que cette divulgation porterait atteinte agrave la protection des avis
juridiques quil nexiste pas un inteacuterecirct public supeacuterieur justifiant cette divulgation Ces
consideacuterations sont laquo dune pertinence toute particuliegravere raquo lorsque le Conseil agit en sa
qualiteacute de leacutegislateur
Dmiddotougrave sa solution le regraveglement 10492001 laquo imposeshy en principe une obligation de
divulguer les avis du service juridique du Conseil relatifs agrave un processus leacutegislatif Ce
constat ne fait neacuteanmoins pas obstacle agrave ce que la divulgation dun avis juridique speacutecifique
rendu dans le contexte dun processus leacutegislatif mais ayant un caractegravere particuliegraverement
sensible ou une porteacutee particuliegraverement large allant au-delagrave du processus leacutegislatif en cause
100 Conclusions Maduro point 39 101 CJCE 1er juill 2008 Suegravede et Turco c Conseil C-3905 et C-5205 Rec I-04723 102 TPI 23 novembre 2004 Suegravede et Turco c Conseil T-8403 Rec II-4061 confirmant notre analyse Etude du Parlement preacuteciteacutee 103 Point 42 104 Point 59 105 Point 50
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
____________________________________________________________________________________________
Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
puisse ecirctre refuseacutee au titre de la protection des avis juridiques Dans un tel cas il
incomberait agrave linstitution concerneacutee de motiver le refus de faccedilon circonstancieacutee raquo106
Lmiddotarrecirct MyTravel Group 107 prolonge ce travail de clarification pour ce qui est des avis
juridiques rendus dans un cadre administratif agrave propos dmiddotun refus dmiddotacceacutes au dossier des
autoritegraves de concurrence concernant les suites dmiddotun arrecirct de la Cour
En premier lieu la Cour y egravecarte lmiddotargument selon lequel la jurisprudence Turco nmiddotaurait
viseacute que les laquo questions leacutegislatives raquo et elle souligne que laquo lrsquoactiviteacute administrative des
institutions nrsquoeacutechappe nullement au champ drsquoapplication du recircglement
ndeg 10492001 raquo108
Ensuite elle reacutepegravete son raisonnement Turco sur les avantages de la transparence et le
renforcement de la legravegitimitegrave de lmiddotaction de lmiddotUnion qui en regravesulte En tout egravetat de cause la
procegravedure egravetant clocircturegravee il nmiddoty avait plus de risque que la divulgation de lmiddotavis affecte les
deacutecisions susceptibles dintervenir entre les mecircmes parties ou dans le mecircme secteur109
La conjonction des ces deux deacutecisions importantes fixe donc lmiddotegravetat du droit positif
o Les activiteacutes drsquoinspection drsquoenqueumlte et drsquoaudit
Cette exception fait lmiddotobjet dmiddotune jurisprudence abondante preacuteciseacutee au cours de la peacuteriode
sous examen en plus de cas dmiddotapplication classiques110 Elle conduit la Cour agrave preacuteciser les
relations entre reacuteglementation geacuteneacuterale et speacutecialiseacutee et dans ce cadre agrave
restreindre lmiddotouverture dmiddotesprit qumiddotelle avait manifestegravee
Lmiddotarrecirct de la CJUE Technische Glaswerke Ilmenau111 est une premiegravere application concregravete
de la technique preacutetorienne des laquo preacutesomptions geacuteneacuterales not affirmegravee dans lmiddotarrecirct Turco et
qui peuvent aboutir agrave regraveduire lmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes La Cour deacutesavoue ici le Tribunal
qui avait demandegrave lmiddotaccegraves agrave des documents relatifs agrave une procegravedure de controcircle dmiddotaide
dmiddotEtat
Estimant que ce cadre est diffeacuterent de celui des activiteacutes leacutegislatives des institutions la
Cour fait grief au Tribunal de nmiddotavoir pas consideacutereacute que les integraveressegraves agrave lmiddotexception de lmiddotEacutetat
membre responsable de lmiddotoctroi de lmiddotaide ne disposent pas dans le cadre de la procegravedure de
controcircle des aides dmiddotEacutetat du droit de consulter les documents du dossier administratif de la
Commission
Cette laquo circonstance raquo112 liegravee agrave lmiddotarticulation de deux regravegimes regraveglementaires concurrents
celui sur lmiddotacceacutes au documents et celui sur le controcircle des aides dmiddotEtat guide lmiddotinterpregravetation
de lmiddotexception pregravevue par le regraveglement 1049 2001 sous peine de porter atteinte au second
Elle explique laquo lmiddotexistence dmiddotune preacutesomption geacuteneacuterale raquo selon laquelle la divulgation des
documents du dossier administratif porterait en principe atteinte agrave la protection des
objectifs des activitegraves dmiddotenquecircte Cette preacutesomption nrsquoest pas absolue et peut eumltre
renverseacutee en preacutesence drsquoun inteacutereumlt public supeacuterieur113
Cette lecture favorable aux laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo vaut eacutegalement en matiegravere de
controcircle des concentrations cmiddotest ce qumiddotil faut degraveduire de deux arrecircts rendus le 28 juin
2012114 dans les affaires Odile Jacob et Agrofert La Cour y juge quun accegraves trop large des
tiers aux documents eacutechangeacutes dans le cadre du controcircle par la Commission dune
concentration est de nature agrave laquomettre en peacuteril leacutequilibre que le leacutegislateur de lUnion a
voulu assurer dans le regraveglement sur les concentrations entre lmiddotobligation pour les
106 Points 68 et s 107 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 108 Point 109 109 Points 115 et 116 110 Par exemple CJUE Pfeiderer 14 juin 2011 C-36009 TPI EnBW Energie Baden Wuumlrttemberg AG c Commission T-34408 TPI 15 janvier 2013 Guido Strack c Commission T-39207 111 CJUE 29 juin 2010 Commission c Technische Glaswerke Ilmenau C-13907 P Rec I-05885 112 Point 58 113 Point 68 114 CJUE 28 juin 2012 Commission c Editions Odile Jacob SAS aff C-40410 P CJUE 28 juin 2012 Commission c Agrofert Holding as aff C-47710 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
entreprises concerneacutees de communiquer agrave la Commission des informations commerciales
eacuteventuellement sensibles aux fins de permettre agrave celle-ci dmiddotappregravecier la compatibilitegrave de
lmiddotopegraveration de concentration projetegravee avec le marchegrave commun dmiddotune part et la garantie de
protection renforcegravee smiddotattachant au titre du secret professionnel et du secret des affaires
aux informations ainsi transmises agrave la Commission dmiddotautre partraquo115
Cette articulation entre reacuteglementation geacuteneacuterale et reacuteglementation speacuteciale ne se reacutealise
pas toujours au degravetriment du droit dmiddotacceacutes Lorsque le reacuteglement speacutecial offre une
protection renforcegravee comme cmiddotest le cas en matiegravere environnementale le juge lui
donne egravevidemment prioritegrave Ainsi dans lmiddotaffaire pregravecitegravee Stichting Greenpeace Nederland
du 8 octobre 2013116 le Tribunal rejette lmiddotargumentaire de la Commission qui avanccedilait la
jurisprudence Technische Glaswerke Ilmenau pour refuser la divulgation des piegraveces
demandeacutees
o La protection du processus deacutecisionnel de lrsquoUnion
Lparaarticle 4 sect3 du regraveglement preacutecise ses deux branches la protection des deacutelibeacuterations et
des travaux internes des institutions est assureacutee au mecircme titre que celle du processus
deacutecisionnel Il faut que la divulgation du document y porte laquo gravement atteinte raquo pour la
refuser et qumiddotun laquo inteacuterecirct public supeacuterieur not ne smiddoty oppose pas
La deacutecision Borax en fait une application inteacuteressante Le Tribunal y remarque que le
reacuteglement 10492001 admet de manieacutere expresse lmiddotacceacutes agrave un document contenant des
avis destineacutes agrave lrsquoutilisation interne dans le cadre de deacutelibeacuterations et de consultations
pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee laquo Ni la finaliteacute purement interne du
document ni sa fonction de document pregraveparatoire agrave la degravecision finale de lmiddotinstitution ne
constituent donc agrave elles seules des motifs de refus dmiddotacceacutes aux documents demandegraves raquo117
Aussi et puisque le principe est celui de la divulgation laquo pour refuser lmiddotacceacutes demandegrave
lmiddotinstitution ne peut se borner agrave invoquer lmiddotusage agrave des fins internes du document ni
lmiddotabsence de degravecision et considegraverer ainsi que ces circonstances constituent lmiddotatteinte grave
requise raquo118
Lmiddotarrecirct pregravecitegrave MyTravel Group119 eacuteclaire deacutefinitivement cette probleacutematique agrave propos agrave la
fois de la protection des consultations internes agrave la Commission et de celle du processus
deacutecisionnel Sa dimension politique nmiddotegravechappe pas et lmiddotavocat gegravenegraveral Kokott soulignait
lmiddotintention premieacutere du legravegislateur communautaire en 2001 dmiddotopegraverer une transparence
minimale de ces phases contre lmiddotavis de la Commission
Etait donc en cause lmiddotexistence dmiddotun laquo espace de reacuteflexion interne raquo administratif
reacuteclameacute par les institutions afin de deacuteroger au principe de transparence
La Cour suit la construction de lmiddotarticle 4 sect3 en distinguant selon que la deacutecision a eacuteteacute ou
non arrecircteacutee A la clocircture de la proceacutedure lmiddotexception proteacutege laquo uniquement les
documents contenant des avis destinegraves agrave lmiddotutilisation interne dans le cadre de degravelibegraverations
et de consultations pregraveliminaires au sein de lmiddotinstitution concernegravee raquo120
Elle estime que laquo le leacutegislateur de lmiddotUnion a considegraveregrave que une fois la degravecision adoptegravee les
exigences de protection du processus deacutecisionnel preacutesentent une acuiteacute moindre raquo de sorte
que la divulgation de tout document autre que ceux mentionnegraves agrave lmiddotarticle 4 sect3 second
alineacutea du regraveglement ndeg 10492001 ne peut jamais porter atteinte audit processus raquo Le
refus de divulgation dmiddotun tel document ne saurait ecirctre possible alors mecircme que la
divulgation de celui-ci aurait porteacute gravement atteinte agrave ce processus si elle avait eu lieu
avant lrsquoadoption de la deacutecision en cause
Lagrave est lparaapport de lmiddotarrecirct les justifications dmiddotun refus doivent smiddotappuyer sur des laquo raisons
115 Point 121 116 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN Europe Commission T-54511 117 Point 101 118 Point 92 119 CJUE 21 juillet 2011 Suegravede et MyTravel Group C-50608 P 120 Point 78
26
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
27
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
28
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
29
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
30
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
____________________________________________________________________________________________
Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
speacutecifiques raquo121 pour lesquelles la divulgation nmiddotest pas rendue possible par la clocircture du
processus
Par ailleurs mecircme si les documents en cause faisaient bien partie du champ de lmiddotexception
relative aux documents internes le fait de ne pas avoir deacutemontreacute en quoi une atteinte
grave au processus deacutecisionnel eacutetait agrave craindre aboutit agrave la mecircme censure
La Cour vient dmiddotajouter un eacuteleacutement majeur agrave sa construction dans un arrecirct rendu le 17
octobre 2013 Conseil c Access Info Europe122 rejetant un pourvoi exerceacute par le Conseil
soutenu par trois Etats membres
Le Tribunal smiddoteacutetait en effet prononceacute 123 en faveur de lmiddotacceacutes aux donnegravees relatives agrave
lmiddotidentitegrave dmiddotun Etat membre ayant proposegrave des amendements legravegislatifs agrave lmiddotoccasion
preacuteciseacutement de la reacutevision du regraveglement 10492001 () A lmiddotappui de son pourvoi le
Conseil invoquait lmiddotexception de lmiddotarticle 4 sect3 pour proteacuteger laquo la marge de manplusmnuvre raquo des
deacuteleacutegations nationales agrave la recherche dmiddotun compromis en raison de la nature sensible des
propositions des repreacutesentants des Eacutetats membres Dmiddotougrave son refus de voir communiqueacutee
une note du secreacutetariat geacuteneacuteral du Conseil au sein dmiddotune procegravedure legravegislative et plus
particulieacuterement lmiddotidentitegrave des Etats en cause
Le Tribunal avait estimeacute le contraire laquo compte tenu notamment de lmiddotimportance des questions degravebattues pour les citoyens de lmiddotUnion et de lmiddotabsence de tout autre eacuteleacutement
produit dans le dossier permettant dmiddotattester des regraveactions des degravelegravegations des Eacutetats
membres des meacutedias et du public raquo124
LmiddotAvocat gegravenegraveral penchait eacutegalement en ce sens Pour lui le Conseil laquo agissant en tant que
leacutegislateur raquo ne pouvait se deacuterober agrave la transparence voulue par le 6deg consideacuterant du
regraveglement et valoriseacutee par la jurisprudence Turco Faisant valoir leacutegitimement que
laquo la publiciteacute est inheacuterente au mode de travail du leacutegislateur not lmiddotAvocat gegravenegraveral soulignait
justement qumiddotici lmiddotintegraverecirct public de la transparence mecircme smiddotil constitue une exception agrave la
protection de la confidentialitegrave lmiddotemporte presque naturellement a priori laquo Lmiddotacceacutes agrave
cette information sert de maniegravere immeacutediate agrave la satisfaction du but ultime auquel tend la
proceacutedure leacutegislative agrave savoir garantir la leacutegitimiteacute deacutemocratique des normes qui reacutesultent
de cette proceacutedure raquo125
La Cour confirme integravegralement cette approche Elle regravecuse dmiddotabord lmiddotidegravee selon laquelle il
serait neacutecessaire par la confidentialiteacute de laquo garantir un espace de neacutegociation raquo voulu par
le Conseil Une fois rappeleacutees les lignes fondatrices de sa jurisprudence elle en souligne la
laquo pertinence toute particuliegravere lorsque le leacutegislateur agit en tant que
leacutegislateurraquo126 Sans nier la negravecessitegrave dmiddotun eacutequilibre entre le principe de transparence et la
pregraveservation de lmiddotefficacitegrave du processus degravecisionnel la Cour de justice constate que la
divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats membres participant agrave la proceacutedure leacutegislative ne donne
pas lieu agrave un laquo risque concret dmiddotatteinte grave au processus degravecisionnel raquo En effet puisque
le regraveglement 10492001 garantit un laquo accegraves aussi large que possible raquo seul un tel risque
est susceptible de justifier soit un accegraves limiteacute soit un refus agrave la condition de ne pas ecirctre
hypotheacutetique Le seul risque dmiddotun pregravejudice ne saurait suffire agrave justifier le refus dmiddotacceacutes
Lmiddotintegraverecirct gegravenegraveral de lmiddotacceacutes aux documents lmiddotemporte donc a priori lmiddotidentitegrave des Etats
membres participants au processus leacutegislatif eacutetant un eacuteleacutement de la transparence
deacutemocratique
o La protection des documents eacutemanant drsquoun Etat membre
Lmiddotexception organisegravee par lmiddotarticle 4 sect5 du regraveglement a degravejagrave fait lmiddotobjet de nombreuses
controverses depuis lmiddotarrecirct de principe Royaume de Suegravede c Commission127 preacuteciseacutement
121 Point 82 122 CJUE 7 octobre 2013 Conseil Access Info Europe (C-28011 P) 123 TPI 22 mars 2011 Access Info Europ c Conseil T-23309 124 Point 74 125 Conclusions Pedro Cruz Villalon sous C-28011 P 16 mai 2013 point 61 126 Point 33 127 CJCE 18 deacutecembre 2007 Royaume de Suegravede c Commission C-6405 P
27
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
28
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
29
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
30
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
deacutejagrave agrave propos dmiddotIFAW Lmiddotacceptation du pourvoi exercegrave dans lmiddotaffaire IFAW128 et lmiddotannulation
de lmiddotarrecirct du Tribunal refusant lmiddotacceacutes dmiddotune ONG agrave une information environnementale
transmise par un Etat membre fixent degravesormais lmiddotegravetat du droit
Le Tribunal y estimait que face agrave lmiddotopposition dmiddotun Etat membre de voir divulguer un
document transmis aux institutions son controcircle devait se limiter agrave la veacuterification du
respect des reacutegles de procegravedure et de motivation de lmiddotexactitude mategraverielle des faits ainsi
que de lmiddotabsence dmiddoterreur manifeste dmiddotappregraveciation et de degravetournement de pouvoir lmiddotEtat
membre jouissant dmiddotun large pouvoir dmiddotappregraveciation129
Reconnaissant que lmiddotarticle 4 sect5 soumet la divulgation du document agrave lmiddotaccord pregravealable de
lmiddotEtat membre comme elle lmiddotavait constategrave dans lmiddotaffaire C-6405 P la Cour rappelle
cependant qumiddotelle avait indiqueacute que cette disposition laquo nrsquoaccorde pas agrave lrsquoEacutetat membre
concerneacute un droit de veto geacuteneacuteral et inconditionnel lui permettant de smiddotopposer de
maniegravere purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de
tout document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo130 Il laquo smiddotapparente ainsi non pas agrave un droit de veto discregravetionnaire mais agrave une
forme dmiddotavis conforme quant agrave lmiddotinexistence de motifs dmiddotexception tiregraves des paragraphes 1 agrave
3 du mecircme article not Il smiddotensuit que lmiddotinstitution concernegravee est tenue dmiddotexaminer si cet Etat
a fondeacute son opposition sur les exceptions mateacuterielles preacutevues par le regraveglement ndeg
10492001 et smiddotil a duacutement motivegrave sa position agrave cet egravegard131 Degraves lors avant un refus la
Commission doit srsquoassurer de lrsquoexistence drsquoune telle motivation et en faire eacutetat dans la
deacutecision adopteacutee par elle au terme de la proceacutedure sans pour autant proceacuteder agrave une
appregraveciation exhaustive de la degravecision dmiddotopposition de lmiddotEacutetat membre
En cas de refus lmiddotauteur de la demande nmiddotest pas degravepourvu pour autant de protection
juridictionnelle dans lmiddotUnion Il laquo releacuteve de la compegravetence du juge de lmiddotUnion de controcircler agrave
la demande de lmiddotintegraveressegrave auquel a egravetegrave opposegrave un refus dmiddotacceacutes par lmiddotinstitution sollicitegravee si
ce refus a pu ecirctre valablement fondeacute sur lesdites exceptions et ce que ce refus procegravede de
lmiddotappregraveciation de celles-ci par lmiddotinstitution elle-mecircme ou par lmiddotEacutetat membre concernegrave raquo132 In
concreto il appartient eacuteventuellement au Tribunal dmiddoteffectuer la consultation de ces
documents in camera de sorte que les parties elles-mecircmes nmiddotaient pas acceacutes aux
documents en cause133
Lmiddotaffaire Reacutepublique feacutedeacuterale drsquoAllemagne c Commission 134 smiddotinscrit dans cette
probleacutematique 135 agrave propos du refus allemand de divulgation dmiddotun document que la
Commission avait deacutecideacute de ne pas suivre Faisant application de la jurisprudence Suegravede c
Commission degravejagrave egravetudiegravee le Tribunal rappelle que lmiddotarticle 4 laquo nmiddotinvestit aucunement lmiddotEacutetat
membre dmiddotun droit de veto gegravenegraveral et inconditionnel agrave lmiddoteffet de smiddotopposer de manieacutere
purement discreacutetionnaire et sans avoir agrave motiver sa deacutecision agrave la divulgation de tout
document deacutetenu par une institution du seul fait que ledit document eacutemane de cet Eacutetat
membre raquo136 Cet article qui concerne les Etats membres comme les institutions laquo institue
agrave cet effet un processus deacutecisionnel dans le cadre duquel ceux-ci sont tenus de
coopeacuterer loyalement raquo137 Parce que lmiddotinstitution est habilitegravee agrave smiddotassurer des fondements
du refus eacutetatique la Commission a donc pu leacutegalement passer outre agrave ce refus national
Sur ces bases le Tribunal vient ainsi de censurer un refus de divulgation de la Commission
en matieacutere environnementale sur la base dmiddotun reacuteglement spegravecial le regraveglement 13672006
pregravecitegrave alors mecircme que lmiddotEtat membre dont egravemanait le document refusait cette divulgation
128 CJUE 21 juin 2012 IFAW c Commission C-13511 P 129 TPI 13 janvier 2011 IFAW T-36208 point 107 130 Point 58 131 Csup313511 P point 62 132 Point 72 133 Point 73 134 TPI 14 feacutevrier 2012 RFA c Commission T-5909 135 Voir eacutegalement TPI 24 mai 2011 Navigazione Libera T-10905 et T-44405 136 Point 35 137 Point 45
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
____________________________________________________________________________________________
Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
au motif qumiddotaucun integraverecirct supegraverieur le justifiait138
2 LrsquoEXERCICE DU DROIT DrsquoACCES AUX DOCUMENTS
Lmiddotexamen des conditions dans lesquelles le droit dmiddotacceacutes aux documents smiddotexerce dans
lmiddotUnion europegraveenne est regravevegravelateur des limites de la regraveglementation en vigueur La pratique
en droit compareacute marque ce deacutecalage
21 Eleacutements de comparaison
La regraveglementation de lmiddotacceacutes aux documents dans lmiddotUnion a egravetegrave un pheacutenomegravene
relativement tardif au regard des pratiques connues dans les Etats membres et agrave
lmiddotegravetranger En revanche elle fait office de preacutecurseur sur le continent europeacuteen
211 Le Conseil de lmiddotEurope
Lmiddotacceacutes aux documents administratifs a progressivement trouvegrave sa place dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope sa prise en compte dans la jurisprudence de la CEDH nmiddotegravetant pas
degravepourvue dmiddotintegraverecirct agrave la veille de lmiddotadhegravesion de lmiddotUnion agrave la Convention
La Convention sur lmiddotacceacutes aux documents publics139
Jusqumiddotagrave la conclusion de cette convention le 18 juin 2009 il nmiddotexistait pas de traitegrave
international gegravenegraveral garantissant de manieacutere contraignante le droit dmiddotacceacutes aux
documents Le droit international renvoyait le problegraveme agrave des textes de laquo soft law raquo ou se
bornait agrave des prescriptions dans des domaines particuliers comme en droit de
lmiddotenvironnement avec la Convention dmiddotAarhus
Lmiddotarticle 2 sect1 du texte garantit laquo agrave toute personne sans discrimination aucune le droit
dacceacuteder agrave sa demande agrave des documents publics deacutetenus par des autoriteacutes publiques raquo
imposant aux Etats parties de transcrire cette obligation dans leur droit interne La liberteacute
dmiddotacceacutes est donc la reacutegle et sa restriction lmiddotexception
Mecircme smiddotil nmiddotest pas expressegravement formulegrave ainsi il smiddotagit donc bien ici dmiddotun droit subjectif
fondamental dont le champ dmiddotapplication personnel est extrecircmement large Il smiddotagit lagrave
dmiddotun laquo mouvement de fond qui tend agrave degravetacher le droit dmiddotacceacutes aux documents
administratifs non seulement de lmiddotidegravee dmiddotadministregrave (concernegrave directement par le document
de lmiddotadministration) mais aussi de celle de citoyen (concernegrave par la mise en oeuvre par
lmiddotadministration du laquo contrat social not) pour lmiddotegraveriger en liberteacute fondamentale de la
personne (indeacutependamment de toute attache administrative ou sociale) raquo140
La convention donne une deacutefinition tregraves large de la notion de laquo document raquo sont
consideacutereacutees comme laquo documents publics raquo toutes informations reacutedigeacutees ou reccedilues et
deacutetenues par les autoriteacutes publiques qui sont enregistreacutees sur quelque support physique
que ce soit quelle que soit sa forme ou son format (textes eacutecrits informations enregistreacutees
sur bande sonore ou audiovisuelle photographies courriels informations stockeacutees sur un
support eacutelectronique telles que des bases de donneacutees eacutelectroniques etc)141
Les motifs permettant de faire obstacle agrave lmiddotacceacutes sont doublement classiques En premier
lieu ils reposent sur le rapport de proportionnaliteacute que lmiddoton rencontre dans le droit du
Conseil de lmiddotEurope Les Etats parties peuvent limiter le droit dmiddotacceacutes aux documents publics
en vertu de lmiddotarticle 3 sect1 de la Convention mais ces limitations laquo sont eacutetablies preacuteciseacutement
dans la loi neacutecessaires dans une socieacuteteacute deacutemocratique et proportionnelles au but not qumiddotelles
entendent proteacuteger Ce rapport de proportionnaliteacute exige donc une laquo mise en balance des
inteacuterecircts raquo qui diffegravere de la distinction entre exceptions absolues et exceptions
138 TPI 8 octobre 2013 Stichting Greenpeace Nederland et PAN c Commission T-54511 139 STCE ndeg 205 140 F Edel laquo La convention du Conseil de lEurope sur laccegraves aux documents publics premier traiteacute consacrant un droit geacuteneacuteral daccegraves aux documents administratifs raquo Revue franccedilaise dadministration publique 2011 p 70 141 Rapport explicatif de la Convention point 11
29
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
relatives eacutetablie par le regraveglement 10492001 De mecircme la liste de ces motifs de
limitations diffeacuterent quelque peu avec lmiddotenvironnement et les enquecirctes disciplinaires
Enfin si la Convention obegraveit au modeacutele conventionnel habituel du Conseil de lmiddotEurope
faisant coexister un noyau dur de principes non neacutegociables et des regravegles facultatives son
systeacuteme de controcircle nmiddotest pas juridictionnel Il fait en effet appel agrave un meacutecanisme de
laquo reporting raquo permettant le suivi des obligations souscrites par les Etats
La jurisprudence de la Cour europegraveenne des droits de lmiddotHomme
La jurisprudence de la Convention europegraveenne des droits de lmiddotHomme a longtemps egraveteacute en
retrait sur la Convention interameacutericaine car elle ne garantissait pas en tant que tel le droit
dmiddotacceacutes aux documents en relation avec la libertegrave dmiddotinformation protegravegegravee par lmiddotarticle 10 de
la Convention142
Les choses ont eacutevolueacute progressivement en 2006 lorsque la Cour a reconnu le droit dmiddotune
ONG de protection de lmiddotenvironnement agrave obtenir les documents relatifs agrave une centrale
nuclegraveaire que lmiddotEtat lui refusait143
Elle a confirmeacute cette ouverture144 tout en demeurant extrecircmement prudente sur ce terrain
En 2012 elle entame une eacutevolution majeure dans un arrecirct de Grande chambre145 ougrave elle
deacuteclare que laquo le droit de recevoir et de communiquer des informations fait expresseacutement
partie du droit agrave la libertegrave dmiddotexpression consacregrave par lmiddotarticle 10 Ce droit interdit
essentiellement agrave un gouvernement dmiddotempecirccher quelqumiddotun de recevoir des informations
que dmiddotautres aspirent ou peuvent consentir agrave lui fournir raquo146 Elle reconnaicirct lmiddotexistence de laquo
droitsshy degravecoulant de lmiddotarticle 10 et reconnus par la cour administrative dmiddotappel de recevoir
des informations par le biais de la consultation des documents publics raquo147 Enfin en 2013
elle consacre implicitement le droit dmiddotacceacutes148 Elle deacuteclare que laquo la notion de laquo liberteacute de
recevoir des informations raquo embrasse le droit agrave acceacuteder aux informations raquo ajoutant que la
requegraverant devait en lmiddotespeacutece begravenegraveficier des mecircmes protections que la presse en raison de
son souci dmiddotegraveclairer lmiddotopinion
212 Les comparaisons nationales
On ne saurait dans cette egravetude faire lmiddotinventaire des legravegislations nationales149 et on se
bornera agrave quelques constats simples
Les tendances geacuteneacuterales
Un premier constat tient dans la geacuteneacuteralisation du principe du libre accegraves aux
documents administratifs en Europe et dans le monde150 Selon Right2Info151 en mars
2013 94 pays dans le monde smiddotegravetaient dotegraves dmiddotune legravegislation en matieacutere dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation Dans lmiddotessentiel des Etats des legravegislations spegravecifiques par exemple en
matiegravere environnementale accompagnent le droit commun En revanche le niveau de
protection de ce droit demeure varieacute allant de la protection constitutionnelle ou leacutegislative
agrave la simple garantie juridictionnelle
142 Sa formule egravetait invariable acute larticle 10 laquo naccorde pas agrave lindividu le droit dacceacuteder agrave un registre ougrave figurent
des renseignements sur sa propre situation ni noblige le gouvernement agrave les lui communiquer raquo (Leander c Suegravede 26 mars 1987 sect 74 in fine seacuterie A no 116) Il est laquo difficile de deacuteduire de la Convention un droit geacuteneacuteral daccegraves aux donneacutees et documents de caractegravere administratif raquo (Loiseau c France (deacutec) no 4680999) 143 CEDH degravecision 10 juillet 2006 Sdruženi Jihočeskegrave Matky c Regravepublique tcheacuteque ndeg 1910103 144 CEDH 14 avril 2009 Tarsasag a Szabadsagjogokert c Hongrie ndeg 3737405 CEDH 26 mai 2009 Kenedi c Hongrie req 3147505 145 CEDH 3 avril 2012 Gillberg c Suegravede ndeg 4172306 146 sect 83 147 sect 93 148 CEDH 25 juin 2013 Youth initiative for Human Rights c Serbie req ndeg 4813506 sect 20 149 Pour une eacutetude geacuteneacuterale T Mendel laquo Liberteacute de linformation eacutetude juridique comparative raquo 2008 httpportalunescoorgcienfiles2615912284883325freedom_information_frpdffreedom_information_frpdf 150 Pour un recensement agrave jour fin 2012 voir httpwwwright2infoorgresourcespublicationslaws-1atishylaws_fringe-special_roger-vleugels_2011-oct 151 httpwwwright2infoorg
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Longtemps les Etats nordiques ont fait figure de preacutecurseurs en la matiegravere la Suegravede
reconnaissant ce droit depuis 1766 avant son affirmation constitutionnelle en 1974 Apregraves
lmiddotItalie et la France comme dmiddotautres Etats membres le Royaume Uni a adoptegrave le Freedom of
information Act (FOI) en 2000 avant que la Regravepublique fegravedegraverale dmiddotAllemagne les rejoigne
enfin avec la Loi feacutedeacuterale sur la libertegrave dmiddotinformation entregravee en vigueur en 2006 Celle-ci a
eacuteteacute reprise par la quasi-totaliteacute des Laumlnder et elle inverse le principe du secret preacutevalant
jusque lagrave au profit de la communication LmiddotEspagne vient dmiddotapprouver au Congreacutes le 13
septembre 2013 une nouvelle loi sur la transparence lmiddotacceacutes agrave lmiddotinformation et la bonne
gouvernance qui traduit une avanceacutee conseacutequente152 On notera enfin que le Luxembourg
longtemps hostile de son propre aveu agrave une leacutegislation geacuteneacuterale relative agrave lmiddotacceacutes du public
agrave lmiddotinformation a degraveposegrave un projet de loi en ce sens le 28 janvier 2013153 Il nmiddotest pas
ininteacuteressant de noter que ce projet est motiveacute par la volonteacute de laquo combler le retard raquo avec
la legravegislation europegraveenne et qumiddotil smiddotinspire des legravegislations franccedilaise et allemandes ainsi que
de la Convention du Conseil de lmiddotEurope Ailleurs de lmiddotAustralie (1982) au Queacutebec (1982)
en passant par les Etats Unis154 (1966) et la Suisse (2006) le droit dmiddotacceacutes est legravegalement
proteacutegeacute
La seconde constatation tient dans le caractegravere geacuteneacuteral de ce droit La notion de
laquo document communicable not est extrecircmement egravetendue quelle qumiddoten soit la forme (papier
emails enregistrements audios et videacuteos notes manuscrites) La pregravesomption dmiddotacceacutes agrave
lmiddotinformation est egravegalement tempegraveregravee par des limites qui recoupent quasiment toujours les
mecircmes preacuteoccupations protection de la vie priveacutee et informations sensibles En revanche
une certaine diversitegrave entoure les destinataires de lmiddotobligation de communication La libertegrave
dmiddotacceacutes concerne les documents degravetenus par les administrations publiques cmiddotest-agrave-dire
pour lmiddotessentiel les rouages exegravecutifs de lmiddotEtat ce qui exclut les documents du pouvoir
juridictionnel ou du pouvoir leacutegislatif comme en Allemagne ou aux Etats Unis155 A cet
eacutegard deux techniques sont concevables celle de la deacutefinition geacuteneacuterale de laquo lmiddotorganisme
public not soumis agrave la loi ou celle de lmiddotegravenumegraveration des entitegraves concernegravees156
Un troisiegraveme enseignement du droit compareacute tient dans la preacutesence drsquoorganismes
chargeacutes de garantir le respect du droit drsquoaccecircs 157 La Commission dmiddotacceacutes aux
documents administratifs en France le Commissaire feacutedeacuteral de la protection des donneacutees et
du droit agrave lmiddotinformation en RFA la Commission pour lmiddotacceacutes aux documents administratifs
en Italie lmiddotInformation Commissioner Office au Royaume Uni lmiddotAutralian Information
Commissioner illustrent ce souci de ne pas confier agrave lmiddotadministration concernegravee la garantie
de sa transparence Les preacuterogatives des ces instances le plus souvent indeacutependantes son
eacutevidemment tregraves varieacutees mais elles ont pour utiliteacute de ne pas radicaliser la solution des
difficulteacutes en les transportant sur le terrain contentieux
Enfin on notera lrsquoextreumlme diversiteacute des pratiques nationales concernant les demandes
dmiddotacceacutes aux documents les cultures nationales apparaissant tregraves diffeacuterentes En premier
lieu parce que la publication des chiffres nmiddotest pas toujours la reacutegle et prend des formes
tregraves diffeacuterentes158 Ensuite parce que ces chiffres varient de maniegravere surprenante comme
exposeacute ensuite
Rapporteacute aux chiffres de lmiddotUnion (en 2012 5274 demandes adresseacutees agrave la Commission et
6166 au Conseil cf infra) un survol des statistiques nationales est eacuteclairant
Ainsi en 2012 pregraves de 10000 demandes ont eacuteteacute formuleacutees au Royaume Uni pour environ
2000 en RFA et 5000 en France chiffres stables A lmiddotopposegrave ce sont 650000 demandes qui
152 Qui ne masque pas certaines critiques quant agrave lmiddotabsence de reconnaissance dmiddotun droit laquo fondamental raquo et agrave la possibilitegrave laissegravee agrave lmiddotadministration de conserver le silence 153 Chambre des deacuteputeacutes ndeg 6540 26 feacutevrier 2013 154 Sur le systegraveme ameacutericain voir W Ginsberg Access to Government Information in the United States a primer Congressional research Service 16 janvier 2013 155 Le Congreacutes les tribunaux et le cabinet du pregravesident nmiddotentrent pas dans le champ dmiddotapplication de la FOIA ameacutericaine 156 La FOIA du Royaume Uni liste en 18 pages dmiddotannexes les organismes concernegraves 157 A lmiddotinverse aux Etats Unis chaque agence fegravedegraverale dispose dmiddotun bureau spegravecialisegrave aux demandes dmiddotacceacutes 158 Pour un modegravele wwwjusticegovukstatisticsFOIimplementation
31
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
____________________________________________________________________________________________
Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
ont eacuteteacute formuleacutes aux Etats Unis159 et 25000 en Australie preuve dmiddotune pratique beaucoup
plus ouverte qumiddoten Europe
Lmiddotexemple des Etats Unis
Le droit dmiddotacceacutes nmiddotest pas un droit constitutionnel mais releacuteve dmiddotun statut legravegislatif Le
Freedom of Information Act (FOIA) de 1966 smiddotexplique ainsi dans le contexte de la Guerre
du Vietnam par la volontegrave dmiddotegravetablir une transparence minimale dans lrsquoaccecircs aux
documents aux Etats Unis partant du principe que les documents de lmiddotadministration sont
des biens publics devant ecirctre agrave la disposition du contribuable Depuis the Privacy Act en
1974 the Federal Adisory Committee Act en 1972 et the Government in the Sunshine Act
en 1976 constituent les principales bases legravegales du droit dmiddotacceacutes
Le Freedom of Information Act (FOIA) preacutevoit que toute personne a le droit opposable
devant les tribunaux dmiddotobtenir laccegraves aux documents des organismes feacutedeacuteraux sauf dans
la mesure ougrave ces documents (ou des parties dentre eux) sont proteacutegeacutes La divulgation
publique peut en effet tomber dans le cadre de lmiddotune des neuf exemptions ou des trois
reacutegimes drsquoexclusions speacuteciales
Les exemptions concernent la seacutecuriteacute nationale les regravegles internes de personnel les
interdictions leacutegislatives feacutedeacuterales le secret commercial la protection des privilegraveges
juridiques la vie priveacutee la protection des enquecirctes et de la justice la seacutecuriteacute des
personnes lmiddotinformation gegraveologique sur les puits Les trois exclusions visegravees par le
leacutegislateur concernent lmiddotexistence dmiddotenquecirctes de police criminelle en cours les dossiers
dmiddotinformateurs la classification des documents relatifs agrave lmiddotespionnage et au terrorisme
Preacutesenteacutee geacuteneacuteralement comme un modegravele particuliegraverement libeacuteral la leacutegislation des Etats
Unis illustre en reacutealiteacute lrsquoeacutevolution restrictive du droit drsquoaccecircs agrave lmiddotinformation De fait le
large champ dmiddotapplication de la loi a eacuteteacute reacuteduit de deux faccedilons Une strateacutegie politico-
administrative consistant agrave mecircler documents communicables et non communicables pour
opposer des refus a justifiegrave lmiddotintervention du legravegislateur en 1974 malgreacute un veto
preacutesidentiel Lmiddotencouragement politique agrave regraveduire toute degravecision discregravetionnaire de
divulgation nmiddota pas cessegrave pour autant La seconde restriction est neacutee de la mise en avant
systegravematique dmiddotimpegraveratifs de secret et de segravecuritegrave tendance accrue apreacutes 2001
Lmiddotimportance des blocages explique la cregraveation du lmiddotOffice of Government Information
Service (OGIS) chargeacute de veiller agrave la bonne application de la loi
La leacutegislation ameacutericaine exige que chaque organisme feacutedeacuteral preacutesente un rapport annuel
sur son activiteacute en la matiegravere Les rapports annuels de tous les ministegraveres et organismes
sont afficheacutes sur Internet par le Deacutepartement ameacutericain de la Justice160quia par ailleurs
lancegrave un portail dmiddotinformation spegravecifique 161 alimenteacute par les donneacutees reccedilues des
administrations
Ainsi en 2012 le chiffre des demandes dmiddotacceacutes a egravetegrave sensiblement identique agrave celui de
2011 avec un arriegraveregrave de 71000 dossiers qui smiddotest regraveduit de moitiegrave en cinq ans
Tableau 2 Chiffre des demandes drsquoaccecircs aux documents
2012
Total demandes 651254
Accegraves complet 234049
Accegraves refuseacute 30727
Accegraves partiel 200209
159 httpwwwfoiagovindexhtml 160 httpwwwjusticegovoipreportshtml 161 Foiagov
32
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
____________________________________________________________________________________________
Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Durant lmiddotexercice 2012 le Department of Homeland Security a reccedilu pregraves du tiers des
demandes (190589) contre 69456 agrave son homologue de la Justice 68467 au ministegravere de
la Santeacute 66078 au ministegravere de la Deacutefense
22 Les pratiques institutionnelles de lrsquoaccecircs aux documents
Les trois institutions Parlement Commission et Conseil fournissent chaque anneacutee un
rapport public concernant lrsquoapplication du recircglement 10492001 Ces rapports
permettent de deacutegager un bilan instructif que lmiddoton pregravesentera de faccedilon similaire pour
faciliter les appreacuteciations
221 La pratique de la Commission
En date du 10 juillet 2013 le rapport annuel de la Commission162 concernant lmiddotapplication
en 2012 du regraveglement 10492001 est relativement sommaire centreacute principalement sur
un bilan statistique Il nmiddotexpose en rien les difficulteacutes de fond souleveacutees par lmiddotexercice du
droit dmiddotacceacutes
La Commission est en raison de sa place institutionnelle la premiegravere agrave ecirctre concerneacutee Elle
a verseacute 17490 documents au registre en 2012 (1832 COM 1429 SEC 13452 C 53 JOIN
859 SWD 130 JO 95 PV)
Le volume des demandes drsquoaccecircs sur la base du regraveglement est nettement en baisse
par rapport aux annegravees pregravecegravedentes puisqumiddotil passe de 6127 demandes en 2010 agrave 5274 en
2012 Lmiddotimportance de cette baisse interdit de suivre la Commission qui avance qumiddotelle
laquo est parvenue en utilisant diverses enceintes et divers moyens notamment lmiddotacceacutes aux
documents agrave mettre en place un cadre stable et bien connu en matiegravere de 163transparence raquo shy
Cette baisse se constate aussi pour ce qui est des regraveponses positives dmiddotacceacutes
Tableau 3 Reacuteponses positives drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 6127 6055 5274
Accegraves complet 5034 8216 4856 8020 3928 7448
Accegraves refuseacute 764 1247 737 1218 892 1691
Accegraves partiel 329 537 462 762 454 861
Le rapport note eacutegalement agrave juste titre la monteacutee en puissance des demandes
confirmatives illustrant la bonne connaissance du cadre reacuteglementaire par les demandeurs
et le begravenegravefice qumiddotils en tirent En 2012 160 demandes confirmatives (contre 122 en 2010)
ont eacuteteacute rendues dont 91 (5688 ) ont eacuteteacute strictement confirmatives de la demande initiale
tandis que 39 (2438 ) ont donneacute matiegravere agrave reacutevision partielle et 30 demandes (1875 )
agrave reacutevision totale
162 COM (2013) 515 163 P 10
33
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
____________________________________________________________________________________________
Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Tableau 4 Ventilation des refus de la Commissions par exception appliqueacutee (en
)
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 194 240 134
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 014 039 011
a) protection des relations internationales 983 1202 358
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 215 188 140
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 976 890 1465
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 1184 1683 1694
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 732 676 984
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 2663 2190 2532
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 1680 1715 2023
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
962 858 492
sect 5 refus de lEacutetat membre 394 318 167
Total 100 100 100
Enfin le rapport 2012 confirme sans surprise lmiddotobjet des demandes dmiddotaccegraves preacutesenteacutees Le
secreacutetariat geacuteneacuteral de la Commission et la direction geacuteneacuterale de la santeacute et des
consommateurs ont reccedilu le plus grand nombre de demandes initiales (respectivement
1210 et 728 ) suivis par les secteurs de la JAI (686 de la concurrence (681 )
de lmiddotenvironnement (661 ) de lmiddotegravenergie (515 ) du marcheacute inteacuterieur (502 ) du
deacuteveloppement et de la coopeacuteration (467 )
222 La pratique du Conseil
La question de lmiddotacceacutes aux documents constitue la partie la plus importante des obligations
de transparence qui pegravesent sur le Conseil aux coteacutes des obligations de publiciteacute qui pegravesent
sur ses degravebats en vertu de lmiddotarticle 15 sect2 TFUE Celles-ci entraicircnent sur le site du Conseil la
disponibiliteacute des ordres du jour des sessions des procegraves-verbaux des votes et un releveacute
mensuel des actes
En 2012 164 24 511 nouveaux documents en langue originale ont eacuteteacute reacutepertorieacutes au
registre cmiddotest agrave dire une baisse de 43 par rapport agrave 2011 Au 31 deacutecembre 2012 267
619 documents au total en langue originale figuraient au registre public dont 176 094
documents (658 ) eacutetaient accessibles au public et teacuteleacutechargeables Pregraves de 5 des
documents soit 13 817 documents eacutetaient consideacutereacutes comme classifieacutes comme acuteRestreint
UE raquo Parmi eux 1 399 documents eacutetaient classifieacutes comme laquo sensibles raquo au sens du
164 Rapport annuel du Conseil sur lmiddotacceacutes aux documents 2012 mai 2013 wwwconsiliumeuropaeu
34
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
regraveglement 10492001 165 cmiddotest-agrave-dire classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo (1390 documents) et
laquo SecretUE raquo (9 documents) La production de ces chiffres est nouvelle
En 2012 le Conseil a produit 386 documents sensibles 353 classifieacutes laquo ConfidentielUE raquo
et 33 classifiegraves acuteSecretUE raquo Aucun document classifieacute laquo Top Secret raquo nmiddota egravetegrave produit en
2012
En 2012 le Conseil a reccedilu 1871 demandes initiales dmiddotacceacutes adressegravees par 847 demandeurs
individuels 166 concernant un total de 6166 documents dont 544 documents classifieacutes
parmi lesquels 18 portaient la mention acuteConfidentiel UE raquo et 526 portaient la mention
acuteRestreintUE raquo Le Conseil a reccedilu 23 demandes confirmatives dmiddotacceacutes pour 78 documents
auxquels lmiddotacceacutes avait pregravecegravedemment egravetegrave refusegrave
Le tableau ci-joint deacutemontre une forte baisse de pregraves de 30 en trois anneacutees semblant
indiquer une egraverosion de lmiddotintegraverecirct des demandeurs 9188 documents solliciteacutes en 2010
contre 6166 documents solliciteacutes en 2012 On remarquera eacutegalement la baisse nette des
reacuteponses positives
Tableau 5 Chiffre des demandes drsquoaccecircs
2010 2011 2012
Total demandes 9188 9641 6166
Accegraves complet 6478 7050 7403 7680 3860 6260
Accegraves refuseacute 1341 1460 1135 1180 1308 2120
Accegraves partiel 1369 1490 1103 1140 998 1620
Le nombre des documents concerneacutes par des demandes confirmatives (78 documents en
2012 dont 21 ont eacuteteacute communiqueacutes partiellement et 7 inteacutegralement) est loin des chiffres
de 2009 (351 documents)
Tableau 6 Ventilation des refus du Conseil par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 7 89 58
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires 19 14 16
a) protection des relations internationales 242 212 205
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique 05 11 0
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 04 02 02
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
165 article 9 sect1 laquo Les documents sensibles sont des documents eacutemanant des institutions ou des agences creacuteeacutees par elles des Eacutetats membres de pays tiers ou dorganisations internationales classifieacutes TREgraveS SECRETTOP SECRET SECRET ou CONFIDENTIEL en vertu des regravegles en vigueur au sein de linstitution concerneacutee proteacutegeant les inteacuterecircts fondamentaux de lUnion europeacuteenne ou dun ou plusieurs de ses Eacutetats membres dans les domaines deacutefinis agrave larticle 4 paragraphe 1 point a) en particulier la seacutecuriteacute publique la deacutefense et les questions militaires raquo 166 Le rapport du Conseil note agrave cet eacutegard le nombre peu eacuteleveacute de demandeurs puisque 60 des demandes dmiddotinitiales dmiddotacceacutes egravemanent dmiddotagrave peine 15 de demandeurs
35
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
____________________________________________________________________________________________
Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 0 0 0
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 08 1 06
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 03 0 0
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 331 409 413
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Plusieurs motifs combineacutes 317 253 3009
Total 100 100 100
le Conseil ne distingue pas dans les chiffres proposeacutes entre les deux alineacuteas
Cette rubrique est propre agrave la preacutesentation du Conseil
Pour ce qui est de lmiddotobjet des demandes dmiddotacceacutes sans surprise puisqumiddotici les informations
relatives agrave la Concurrence ou aux recours en manquement font deacutefaut lrsquoEspace de liberteacute
seacutecuriteacute justice 181 ) et la PESC (107 ) se deacutegagent nettement accreacuteditant le
sentiment qumiddotune approche intergouvernementale de ces questions persiste dans lmiddotesprit du
Conseil Suivent le marchegrave integraverieur (97 ) lmiddotenvironnement (76 ) la politique
eacuteconomique et moneacutetaire (69 ) et la fiscaliteacute (67 )
223 La pratique du Parlement europeacuteen
Elle nmiddotest egravevidemment en rien comparable au regard des deux autres institutions en raison
agrave la fois de sa place dans lmiddotegravechiquier legravegislatif et de la tradition de transparence qui
accompagne traditionnellement les travaux parlementaires en deacutemocratie repreacutesentative
Les chiffres contenus dans le 11deg rapport annuel 2012167 du Parlement europegraveen sur lmiddotacceacutes
du public aux documents en teacutemoignent puisque 777 documents seulement ont eacuteteacute
demandeacutes durant lanneacutee 2012 ce qui repreacutesente une baisse de 33 par rapport agrave
lanneacutee preacuteceacutedente 2011 ougrave 1161 documents avaient eacuteteacute demandeacutes et de pregraves de 50
par rapport agrave 2008
En 2012 1397 documents ont eacuteteacute envoyeacutes aux demandeurs en 2012 dont 624 en
suppleacutement apregraves explication par les demandeurs de demandes dabord confuses Dans 35
des cas il a eacuteteacute envoyeacute plus dun document au demandeur 166 documents demandeacutes
eacutetaient des documents non encore publieacutes Six demandes confirmatives ont eacuteteacute deacuteposeacutees
Les types des documents les plus demandeacutes en 2012 eacutetaient les textes deacuteposeacutes (13 ) les
textes adopteacutes (12 ) les document non preacuteciseacute ou information geacuteneacuterale (117 ) les
documents du Bureau (6 ) les documents de comitologie (6 ) les correspondances (5
)
En 2012 158 documents ont eacuteteacute communiqueacutes par le Parlement soit 95 des 166
documents demandeacutes 22 documents ont eacuteteacute refuseacutes dont 14 ont tout de mecircme reccedilu une
communication partielle La stabiliteacute et le faible nombre de ces chiffres rendent une
comparaison inutile
167 PE 508908BURANN
36
____________________________________________________________________________________________
Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
____________________________________________________________________________________________
Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
Tableau 7 Ventilation des refus du Parlement par exception appliqueacutee (en )
2010 2011 2012
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) protection de la seacutecuriteacute publique 125 254 158
a) protection de la deacutefense et des affaires militaires
a) protection des relations internationales
a) protection de la politique financiegravere moneacutetaire ou
eacuteconomique
b) protection de la vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de
lindividu 25 163 316
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret protection des inteacuterecircts commerciaux 83 36 105
sect2 2e tiret protection des proceacutedures juridictionnelles
et avis juridiques 125 145 105
sect 2 3e tiret protection des objectifs des activiteacutes
dinspection denquecircte et daudit 4 54 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision pas
encore prise 375 345 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel deacutecision deacutejagrave
prise avis destineacutes agrave lutilisation interne dans le cadre
de deacutelibeacuterations et de consultations preacuteliminaires
sect 5 refus de lEacutetat membre
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
224 Eleacutements de comparaison
Au total lmiddotobservation de la pratique institutionnelle regraveveacutele une stabiliteacute certaine des
pratiques et elle smiddotaveacutere surtout instructive en ce qui concerne les motifs de refus dmiddotacceacutes
opposeacutes aux demandeurs Une fois eacutecarteacutes les motifs lieacutes aux particulariteacutes des fonctions
de lmiddotinstitution (le controcircle de la concurrence par exemple pour la Commission) les points
durs du secret administratif dans lmiddotUnion apparaissent aisegravement
Tableau 8 Ventilation des refus des institutions de lrsquoUE par exception appliqueacutee
(en )
Commission Conseil Parlement
Article 4 sect1 Exceptions absolues
a) seacutecuriteacute publique 134 58 158
a) deacutefense et des affaires militaires 011 16
a) relations internationales 358 205
a) la politique financiegravere et
eacuteconomique 140 0
b) vie privegravee et de lmiddotintegravegritegrave de 1465 02 316
37
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
38
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
39
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
40
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
lindividu
Article 4 sectsect 2 3 5 Exceptions relatives
sect2 1er tiret inteacuterecircts commerciaux 1694 0 105
sect2 2e tiret proceacutedures
juridictionnelles 984 06 105
sect 2 3e tiret activiteacutes dinspection
denquecircte 2532 0 105
sect 3 1er alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision pas encore prise 2023 413 21
sect 3 2e alineacutea processus deacutecisionnel
deacutecision deacutejagrave prise avis destineacutes agrave
lutilisation interne dans le cadre de
deacutelibeacuterations et de consultations
preacuteliminaires
492
sect 5 refus de lEacutetat membre 167
Plusieurs motifs combineacutes 253
Total 100 100 100
Les informations du Parlement ne distinguent pas selon les hypothegraveses
Rubrique propre au Conseil
Autre angle de comparaison la cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Tableau 9 La cateacutegorie socioprofessionnelle des demandeurs
Commission Conseil Parlement
Milieu universitaire 2270 334 3584
Avocats et juristes 1358 98 1116
Socieacuteteacute civile (groupes dinteacuterecirct
industrie ONG etc) 1032 179 1695
Autoriteacutes publiques (autres que les
institutions de lmiddotUE) 712 4 644
Autres institutions de lmiddotUE 764 1 0
Journalistes 481 28 300
Non speacutecifieacute 3383 165 2661
Cette lecture est particulieacuterement significative du point de vue de lmiddotobjectif de
transparence assigneacute par les traiteacutes et de sa caracteacuterisation en termes de droit
fondamental
A lmiddotegravevidence les faibles chiffres assigneacutes agrave la socieacuteteacute civile (entre 10 agrave 17 selon
lmiddotinstitution) et aux journalistes (explicable par ailleurs) mecircme si le monde universitaire
participe egravegalement agrave lmiddotobjectif contrastent avec lmiddotusage que les institutionnels font du
regraveglement 10492001 avocats et juristes autoriteacutes publiques et autres institutions en font
une utilisation strateacutegique
Sous cet angle la place importante tenue par les canaux universitaires semble agrave ce stade
la meilleure garantie de la transparence des travaux de lmiddotUnion
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
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Ouverture transparence et acceacutes aux documents et agrave lmiddotinformation dans lmiddotUnion europegraveenne
3 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les enseignements deacutegageacutes de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal ajouteacutes
agrave lmiddotobservation de la pratique institutionnelle nationale comme europeacuteenne prennent une
grande importance agrave lmiddotinstant ougrave la regravevision du reacuteglement 10492001 se trouve dans
lmiddotimpasse
Capitaliser les acquis de la jurisprudence est deacutejagrave en soi un enjeu devant le risque
dmiddotun retour en arrieacutere du leacutegislateur La jurisprudence de la Cour se reacutevegravele plus eacutequilibreacutee
que le Conseil et la Commission ne veulent le reconnaicirctre Si le juge garantit une approche
large du champ dmiddotapplication du droit dmiddotacceacutes il tempeacutere lui-mecircme cette approche en
mettant en avant dans certains secteurs un systegraveme de laquo preacutesomptions geacuteneacuterales raquo
favorable agrave la confidentialiteacute
1 La nature constitutionnelle du droit drsquoaccecircs fondeacutee sur le droit primaire
limite la marge de manplusmnuvre des Etats membres et de la Commission Ceux-ci sont
pris entre lmiddotoption du statu quo qui conduit cependant agrave inteacutegrer en pratique les
avancegravees de la Cour de justice et le cadre dmiddotune regravevision formelle Parce que la
transparence participe comme la Cour de justice lmiddota affirmegrave de la nature
degravemocratique du systeacuteme institutionnel de lmiddotUnion il paraicirct difficile de rester sur une
approche aussi minimaliste que celle de la Commission168 techniquement comme
mateacuteriellement
Techniquement la reacutevision du regraveglement doit donc prendre une ampleur minimale
inteacutegrant lmiddotessentiel de la jurisprudence en particulier degraves lors que celle-ci se fonde
sur le traiteacute Mateacuteriellement le caractegravere laquo fondamental raquo du droit dmiddotacceacutes gagnerait
donc agrave ecirctre souligneacute davantage comme un droit de la personne avant dmiddotecirctre
preacutesenteacute comme une question institutionnelle En vertu du traiteacute et de la
jurisprudence eacutetablie le droit dmiddotacceacutes constitue un droit fondamental dont les
restrictions doivent ecirctre interpreacuteteacutees et controcircleacutees strictement
Dans un certain nombre de cas et en transposant ici la logique du regraveglement
13672006 lmiddotobjectif serait dmiddotessayer de parvenir agrave eacutetablir une preacutesomption leacutegale
de divulgation baseacutee sur le caractegravere fondamental du droit dmiddotacceacutes qumiddotil
appartiendrait aux institutions ou aux Etats membres de renverser de maniegravere
motiveacutee
2 Parmi les interrogations posegravees par la jurisprudence de lmiddotUnion une hiegraverarchie
des difficulteacutes souleveacutees devrait ecirctre eacutetablie en fonction de la sensibiliteacute des
problegravemes
Incontestablement la distinction deacuteveloppeacutee par la jurisprudence de la Cour entre
les questions de type leacutegislatif (agrave lmiddotintegraverieur desquelles les questions relatives
aux relations internationales smiddotinscrivent) et les questions de type administratif
doit structurer lmiddotanalyse du leacutegislateur eacutetant bien entendu que les questions
administratives relegravevent eacutegalement de la transparence La laquo matiegravere leacutegislative raquo
entraicircne donc une obligation de divulgation renforceacutee
A cet eacutegard la question essentielle de la divulgation de lmiddotidentitegrave des Etats dans
certaines phases de discussion leacutegislative valideacutee par la Cour dans lmiddotaffaire Access
Info est centrale Les Etats membres participant au Conseil en tant que
leacutegislateurs de lrsquoUnion ne peuvent se soustraire aux impeacuteratifs qui pegravesent en
degravemocratie sur le legravegislateur Lmiddotegravetendue de la divulgation ne saurait donc se regraveduire
au seul contenu mateacuteriel du document mais ecirctre complegravete
Dmiddotune faccedilon plus gegravenegraverale le positionnement des Etats membres en tant que
tels au regard de lmiddotacceacutes aux documents pose un problegraveme de principe Leur
preacutetention agrave conserver la maicirctrise des documents dont ils sont proprieacutetaires ou agrave
faire deacutependre leur divulgation de leur droit interne est peu acceptable
168 COM (2001) 137
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
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Deacutepartement theacutematique C Droits des citoyens et affaires constitutionnelles
Lmiddotarticulation des sources pose eacutegalement question les principes geacuteneacuteraux contenus
dans le regraveglement 10492001 reacuteviseacute devant smiddotarticuler avec des textes spegravecifiques
eacutetablissant des eacutequilibres particuliers propres au domaine concerneacute La
multiplication de ces derniers est neacuteanmoins susceptible de reacuteduire drsquoautant la
porteacutee du droit drsquoaccecircs en tant que principe ce agrave quoi il faut prendre garde
3 Un certain nombre de questions neacutecessitent cependant une approche mesureacutee
Lmiddotobservation de la pratique institutionnelle fait ressortir des observations dont les
adversaires de la transparence tirent argument pour relativiser lmiddotimportance du droit
dmiddotacceacutes
La part importante des professionnels du droit et des entreprises dans les demandes
dmiddotacceacutes justifie peut ecirctre que lmiddoton ne place pas leur demande sur un mecircme plan que
le plan degravemocratique visant lmiddotaction du legravegislateur mais elle est entieacuterement
recevable au vu de lmiddotimpegraveratif de transparence Accepter ici une approche restrictive
nmiddotest pas recevable au regard dmiddotune part des impegraveratifs de la degravemocratie
repreacutesentative viseacutee par le droit primaire (en particulier en relation avec les
questions en deacutebat comme la PESC et la JAI) et dmiddotautre part au vu de la situation
dans les Etats membres qui est tregraves souvent identique agrave celle de lmiddotUnion
Une autre question de principe concerne le probleacuteme de lmiddotexistence ou non dmiddotun
laquo espace de reacuteflexion interne raquo ou de laquo neacutegociation interne raquo visant agrave
pregraveserver la libertegrave dmiddotexamen et de discussion au cours des deacutebats preacuteparatoires agrave
une deacutecision
La volontegrave jurisprudentielle dmiddotencadrer au plus preacutes cette phase ne doit pas ecirctre
reacuteduite par le leacutegislateur sous peine dmiddotentrer en conflit avec les principes
dmiddotouverture et de transparence issus du droit primaire et de poser la question de la
legravegalitegrave dmiddotune telle regraveduction Dmiddotun autre cotegrave comme cela a egravetegrave publiquement
deacutebattu agrave propos des avis juridiques il est agrave craindre de voir se deacutevelopper des
comportements administratifs de contournement (reacuteserve dans lmiddotexpression des
opinions oraliteacute) permettant dmiddotegravechapper agrave la divulgation
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